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Die Infrastruktur des postindustriellen

Wohlfahrtsstaats
Ingo Bode

Die Infrastruktur
des postindustriellen
Wohlfahrtsstaats
Organisation, Wandel,
gesellschaftliche Hintergründe
Ingo Bode
Universität Kassel, DeutschlandVoestal- Bernhard Schmidt
pine Langenhagen, Deutschland
Linz, Österreich

ISBN 978-3-531-19427-1 ISBN 978-3-531-19428-8 (eBook)


DOI 10.1007/978-3-531-19428-8

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Vorwort

Dieses Buch ist ein kleines Experiment – konzeptionell, von seinem Format her
und auch in Bezug auf seinen (bescheidenen) Aufklärungsanspruch. Konzeptio-
nell basiert es auf Begriffen, die in der Sozialpolitikforschung sowie in den auf
personenbezogene bzw. sozialadministrative Dienstleistungen bezogenen Orga-
nisationswissenschaften zwar auftauchen, aber keinen systematischen Platz ha-
ben, nämlich: Infrastruktur und Postindustrialismus. Dies folgt der Überzeugung,
dass  –  nicht zuletzt im Zusammenhang mit sozialer Daseinsvorsorge – » post-
industriell « ein passendes Etikett für Gegenwartsgesellschaften westlichen Typs
ist und Infrastrukturaspekte bei der wissenschaftlichen Betrachtung der Art und
Weise, wie sich Wohlfahrtsstaaten organisieren, stärker ins Zentrum rücken soll-
ten. Das Format des Buches ist gewissermaßen hybride: Im Kern handelt es sich
um ein Lehrbuch für Fortgeschrittene (einschließlich erfahrener PraktikerInnen),
aber es rekapituliert zugleich aktuelle Wissensbestände und Forschungsdestillate
nach einem eigenen analytischen Schema, um so die Welt der organisierten sozia-
len Daseinsvorsorge aus einer neuartigen und für viele SozialwissenschaftlerInnen
ungewohnten Perspektive zu vermessen. Dabei entsteht eine spezielle Mischung
aus Textteilen, von denen jeder – in Grenzen – auch für sich allein gelesen wer-
den kann: So mögen LeserInnen, die mit dem Leistungsspektrum des deutschen
Sozialstaats gut vertraut sind, die entsprechenden Abschnitte überspringen und
sich solchen zuwenden, die dessen – in Lehrbüchern zur Sozialpolitik nur selten
(kompakt) behandelte – Organisationsbasis oder auch die gesellschaftlichen Hin-
tergründe des erkennbaren Infrastrukturwandels erhellen. Die Beleuchtung die-
ser Hintergründe im Rekurs auf einschlägige Zeitdiagnosen bildet den Fokus des
Aufklärungsanspruchs dieses Buches. Dieser Anspruch erscheint ebenso legitim
wie gewagt: Man vermisst in der Gegenwartsliteratur zum Wohlfahrtsstaat Ana-
lysen, die sich mit Bezug auf konkrete Institutionen und Organisationen an einer
übersichtlichen, aber doch einigermaßen ganzheitlichen Deutung aktueller Ent-
6 Vorwort

wicklungsdynamiken versuchen – wahrscheinlich auch deshalb, weil dies ein eher


riskantes Unterfangen darstellt. Entsprechend vorsichtig bleibt der diesbezügliche
Darstellungsteil: Er beschreibt soziale Transformationsmechanismen als plausible
Wirkungszusammenhänge, und er bleibt insofern oberflächlich, als auf eine de-
taillierte (datenreiche) » Beweisführung « sowie auf die Auseinandersetzung mit
den vielen möglichen » ja abers « verzichtet wird.
Insgesamt kann sich das Buch Erkenntnisse zu Nutze machen, die sein Autor
über die letzten Jahre hinweg in diversen nationalen und internationalen For-
schungszusammenhängen sowie auf verschiedenen Gebieten der sozialen Da-
seinsvorsorge hat gewinnen können. Es profitiert dabei vom instruktiven akade-
mischen Austausch am Kasseler Institut für Sozialwesen sowie nicht zuletzt von
Beiträgen der an konkreten Forschungsvorhaben mitwirkenden Kollegen – ge-
nannt seien hier Johannes Lange, Markus Märker, Hannu Turba und Felix Wilke
(die aktuell Entwicklungen bei der Krankenhausversorgung, im Kinderschutz und
auf dem Gebiet der privaten Altersvorsorge untersuchen). Zur Erstellung des Bu-
ches beigetragen haben zudem (technisch) Anne Scherbinski sowie – als akribi-
sche » Probeleserin « mit einem Hintergrund, der der studentischen Zielgruppe
des Buches nahe kommt – Nicole Gaubatz. Nicht zuletzt gilt mein Dank Karin
Christl vor ihrem Übergang in den hochverdienten Ruhestand: Sie hat die Arbei-
ten am Manuskript (wie immer höchst aufmerksam) redaktionell begleitet und
ansonsten über all die letzten Jahre hinweg ebenso zuvorkommend wie kompetent
die Arbeiten des Fachgebiets tatkräftig unterstützt !

Kassel, im Herbst 2012


Inhalt

Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

I Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur:


Konzeptionelle Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
1 Die Infrastruktur des Wohlfahrtsstaats –
basale Begrifflichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2 Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur . . . . . . . . . 35
2.1 Ein Unterbau auf festem Fundament . . . . . . . . . . . . . 35
2.2 Organisationen als Baumaterial . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.3 Regulierung und Koordination als Scharniere . . . . . . . . . 52
3 Soziale Daseinsvorsorge im » welfare mix « . . . . . . . . . . . . . 70
4 Die postindustrielle Konfiguration . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

II Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis


sozialer Daseinsvorsorge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
1 Die Eckpfeiler: Substanzielle Normen
im deutschen System sozialer Daseinsvorsorge . . . . . . . . . . . 100
2 Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile
im deutschen » welfare mix « . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
3 Soziale Daseinsvorsorge » live «:
Prozedurale und interaktive Steuerungen . . . . . . . . . . . . . . 172
4 Andere Länder, andere Sitten: Internationale Variationen
bei der Organisation sozialer Daseinsvorsorge . . . . . . . . . . . 203
8 Inhalt

III Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat . . . . . . . . . . . . . 215


1 Substanzielle Neuerungen: Richtungen des Wandels
im wohlfahrtsstaatlichen Leistungsspektrum . . . . . . . . . . . . 216
2 Wandel in der Infrastruktur: Neue Steuerungen,
organisationale Mutationen – und die Folgen . . . . . . . . . . . . 227
2.1 Veränderte Organisationsfelder
in der sozialen Daseinsvorsorge . . . . . . . . . . . . . . . 228
2.2 Veränderte prozedurale Regulierungen . . . . . . . . . . . . 234
2.3 Veränderte Koordinationsmechanismen . . . . . . . . . . . 249
2.4 Folgen infrastrukturinternen Wandels . . . . . . . . . . . . 261
3 Andere Länder, anderer Wandel ?
Entwicklungspfade jenseits der Grenzen . . . . . . . . . . . . . . 297
4 Hintergründe des Wandels: Transformationsprozesse
in Sozialstruktur, Kultur und Zivilgesellschaft . . . . . . . . . . . . 316

Zusammenfassung und Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351

Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369
Einleitung

Sozialwissenschaftliche Analysen wohlfahrtsstaatlicher Verhältnisse sind eine


komplizierte Angelegenheit. Die Chiffre » Wohlfahrtsstaat « steht für eine Vielzahl
von Regeln und Prinzipien, zugleich verweist sie auf eine zerklüftete Landschaft
von Instanzen, Einrichtungen und Akteuren, so dass jeder Versuch schwer fällt,
hier den Überblick zu behalten. Mehr noch: Wohlfahrtsstaatlichkeit durchdringt
die unterschiedlichsten Lebensbereiche (Arbeit, Bildung, Familienleben, Freizeit
etc.) – und v. a.: Sie erschöpft sich – wie dieses Buch zeigen wird – nicht in Poli-
tiken, Gesetzen und Verwaltungsvorschriften. Trotz der Unübersichtlichkeit des
Gegenstands kann man sich allerdings – jedenfalls im Spiegel der vorherrschen-
den öffentlichen Meinung – darauf verständigen, worum es im Kern geht: Wohl-
fahrtsstaatliche Verhältnisse lassen sich als ein Zustand verstehen, in dem eine
gegebene (z. B. die deutsche) Gesellschaft gezielt und kollektiv auf sich selbst ein-
wirkt, um die Lebensverhältnisse der Bürger1 bzw. einzelner Bevölkerungsgrup-
pen so zu beeinflussen, dass diese Verhältnisse bestimmten Normalvorstellungen
nahe (oder näher) kommen und sich nicht einfach » anarchisch « aus ihrem un-
gesteuerten (z. B. wirtschaftlichen) Zusammenwirken ergeben. Wie aber funktio-
niert diese Einwirkung einer Gesellschaft auf sich selbst bzw. auf das, was man
pragmatischer als » soziale Daseinsvorsorge « bezeichnen könnte ? Oder genauer:
In welchem » organischen « Gefüge und mit Hilfe welcher organisationalen Pro-
zesse – kurz: mit Hilfe welcher Infrastruktur – wird sie bewerkstelligt ? Das ist
die einfache und doch nicht kurz und knapp zu beantwortende Fragestellung, der
sich dieses Buch widmet.
Bereits die Begrifflichkeiten erscheinen alles andere als selbstverständlich. Das
betrifft zunächst die Rede von sozialer Daseinsvorsorge. Gewiss: Der Terminus

1 Der Einfachheit halber wird in dieser Monografie meist die männliche Form zur Bezeich-
nung beider Geschlechter verwendet.

I. Bode, Die Infrastruktur des postindustriellen Wohlfahrtsstaats,


DOI 10.1007/978-3-531-19428-8_1, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2013
10 Einleitung

ist in wissenschaftlichen Abhandlungen zu öffentlich bereitgestellten Sach- und


Dienstleistungen durchaus geläufig. Dabei geht es allerdings meist um eher spe-
zielle Fragen – etwa solche, die das europäische Wirtschaftsrecht oder die Entwick-
lung ländlicher Räume berühren.2 Nur vereinzelt wird Daseinsvorsorge allgemei-
ner definiert, nämlich als staatlich gesteuerte Versorgung mit Infrastrukturgütern
in Bereichen wie Verkehrswesen, Katastrophenschutz oder Gesundheitsüber-
wachung. In diesem Verwendungskontext deutet sich dann zwar an, dass » das
Konzept der Daseinsvorsorge stets aufs engste mit Vorstellungen von staatlichem
Handeln und gesellschaftlicher Ordnung verbunden « ist (Neu 2009: 10/11). Aller-
dings bleibt die Materie, um die es dabei konkret geht, recht eng gefasst.
In diesem Buch weist der Begriff der sozialen Daseinsvorsorge über die ge-
nannten Verwendungszusammenhänge deutlich hinaus. Er steht zwar nicht für
jede Form der Einwirkung der Gesellschaft auf sich selbst – z. B. bleiben die stan-
dardmäßigen Bildungseinrichtungen, das staatlich geförderte Wohnungswesen
oder die allgemeine öffentliche Verwaltung ausgeklammert. Der Terminus der
Daseinsvorsorge wird indes auf das Gros jener Felder bezogen, bei denen es ge-
zielt um den Schutz der Bürger gegen die Unbillen des modernen gesellschaft-
lichen  –  und d. h. nicht zuletzt wirtschaftlichen – Lebens geht. Er signalisiert,
dass sich der Wohlfahrtsstaat zeitgenössischer Prägung auf systematische Risi-
kobearbeitung im Sinne von Vorkehrungen für (nahezu) sämtliche Unfälle im
menschlichen » Dasein « richtet – ob es sich um medizinische Behandlungen, pro-
fessionelle Unterstützung in Lebenskrisen oder die Kompensation massiverer
Einkommensausfälle handelt. Zugleich deutet er darauf hin, dass moderne Ge-
sellschaften ein Gebilde von Einrichtungen geschaffen haben, welches gezielt für
diese Risikobearbeitung vorgesehen ist und ihre soziale Reproduktion auf Dauer
stellen (soll). Kurz gefasst steht der Begriff also für die Gesamtheit aller wohl-
fahrtsstaatlich regulierten Vorkehrungen und Organisationsprozesse zur Bewäl-
tigung sozialer Risiken.
Insofern gibt es eine Affinität zwischen dem, was der Begriff soziale Daseins-
vorsorge anspricht, und dem, was man gemeinhin mit dem Terminus Infrastruk-
tur assoziiert. Nun erscheint das Denken in Infrastrukturkategorien, wenn es um
den Wohlfahrtsstaat geht, noch weniger selbstverständlich als der Begriff der so-
zialen Daseinsvorsorge. Es sensibilisiert zunächst dafür, dass im Hinblick auf die
gesellschaftlich arrangierte Absicherung gegen soziale Risiken der Staat nicht den

2 Siehe beispielsweise Pielow (2008) oder Schmid (2009). Im deutschen Sprachraum wird der
Terminus der Daseinsvorsorge häufig mit Abhandlungen zum Verwaltungsrecht von Erich
Forsthoff (z. B. 1971) in Verbindung gebracht. Dieser war davon ausgegangen, dass die Bür-
ger der industrialisierten Massengesellschaft nicht mehr in der Lage sind, alle existenznot-
wendigen Lebensgüter selbstständig zu beschaffen, sondern auf die Unterstützung durch die
Gesellschaft bzw. den Staat als Träger der » Daseinsverantwortung « angewiesen sind.
Einleitung 11

alleinigen Fixpunkt der Betrachtung darstellen kann. Soziale Daseinsvorsorge


wird in westlichen Gegenwartsgesellschaften nicht allein – und manche würden
sogar sagen: immer weniger3 – durch die große Politik ins Werk gesetzt. Natür-
lich lässt sich – bemüht man die eingangs gewählte Formulierung – die gezielte
und kollektive Einwirkung der Gesellschaft auf sich selbst ohne staatliche Mode-
ration schwer vorstellen, zumal wenn es um eine an gesellschaftlichen Normal-
vorstellungen orientierte Erhöhung oder Wahrung der Wohlfahrt weiter Bevöl-
kerungsteile gehen soll. Jedoch erledigen hoch entwickelte Gesellschaften soziale
Daseinsvorsorge arbeitsteilig, unter Rückgriff auf sehr verschiedene, auch nicht-
staatliche Organe. Dazu bilden sie gleichsam Subsysteme mit je eigenen Struk-
turlogiken aus. International hat sich zur Kennzeichnung dieses Umstands der
Begriff des » welfare mix « eingebürgert (Evers 1993; Powell 2007). Wenngleich in
diesem Buch  –  anders als vielfach üblich – informelle Hilfen (z. B. bei der Al-
tenpflege oder der Kinderbetreuung) nicht als integrale Bestandteile dieses » wel-
fare-mix « betrachtet werden, ist die Beobachtung pluraler wohlfahrtsstaatlicher
» Produktionsverhältnisse « grundlegend für das analytische Raster, welches im
Weiteren entfaltet wird.
Der Infrastrukturbegriff verweist also auf eine Analyseperspektive jenseits
einer bloßen Beschreibung sozialpolitischer Programme oder administrativer
Zuständigkeiten. Er macht deutlich, dass Wohlfahrtsstaaten eine organische
» Hardware « ausbilden, die ihre eigentliche und zugleich eigenwillige Produk-
tionsgrundlage darstellt – und dabei auf ein breites Ensemble von Instanzen ange-
wiesen sind, die ihn funktionieren oder auch » leben « (lassen). Dabei ist zu beach-
ten, dass dieser plurale Zuschnitt einer wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur sich
keineswegs (allein) aus deren bloßen Nützlichkeit – etwa für die Wirtschaft oder
die Sicherung gesellschaftlicher Herrschaftsverhältnisse – ableiten lässt. Denn wie
die vergleichende Sozialpolitikforschung immer wieder vor Augen geführt hat,
weisen nationale Wohlfahrtsstaaten je spezifische » welfare mixes « auf. Der in die-
sem Buch exkursförmig angelegte Blick über die Grenzen zeigt4, dass hinsichtlich
der Infrastruktur des Wohlfahrtsstaats vieles möglich ist, mithin die Verhältnisse
in Deutschland kulturell eingefärbt sind und sich nicht umstandslos durch den
Verweis auf » harte « (etwa die Einkommensverteilung oder Vermögensbesitzver-
hältnisse abbildende) soziale Daten erklären lassen.

3 Für viele: Seeleib-Kaiser (2009).


4 Um es gleich hier deutlich zu sagen: Der grenzüberschreitende Ausflug muss sich auf die Be-
obachtung dessen beschränken, was anderswo prägnant anders ist; er informiert zugleich
grob über das Verhältnis von kulturellen, hochgradig nationalstaatlich geprägten Verände-
rungen einerseits und mit transnationalen gesellschaftlichen Entwicklungen zusammenhän-
genden Wandlungsdynamiken andererseits.
12 Einleitung

Die Infrastrukturperspektive hat noch weitere Implikationen. Sie lenkt das


Augenmerk unwillkürlich auf die Art und Weise, wie soziale Daseinsvorsorge or-
ganisiert wird. Es geht hier um Organisieren in zweierlei Hinsicht5: zunächst in
dem Sinne, dass Gesellschaften für die genannte Risikobearbeitung allgemeinver-
bindlich Zuständigkeiten festlegen bzw. vereinbaren – organisiert wird dann kon-
kret dort, wo bestimmte Einrichtungen ihren Auftrag in die Tat umsetzen und
gegebenenfalls selbst auf deren Gestalt einwirken. Organisierung findet im Wohl-
fahrtsstaat moderner Prägung aber zweitens auch in der Weise statt, dass die von
den Einrichtungen je einzeln vorgenommenen Operationen Gegenstand organi-
sationsübergreifender Regulierungs- und Koordinationsprozesse sind, durch die
die alltägliche Steuerung der sozialen Daseinsvorsorge bewerkstelligt wird. Der
Wohlfahrtsstaat steht und fällt mit dieser doppelten Organisationsbasis – und ist
nicht zuletzt deshalb architektonisch so komplex.
Warum sollte man sich nun aber – aus sozialwissenschaftlicher Perspektive –
überhaupt für diese architektonische Komplexität des Wohlfahrtsstaats bzw. sei-
ner Infrastruktur interessieren ? Darauf gibt es (mindestens) zwei Antworten: In
theoretischer Perspektive geht es – zum ersten – um Erkenntnisse zu der Frage,
wie Gesellschaft » gemacht « wird. Es dürfte unumstritten sein, dass Wohlfahrts-
staatlichkeit den Alltag hoch entwickelter Gesellschaften maßgeblich prägt, mit-
hin also jede Gesellschaftsanalyse ohne Betrachtung dessen, was Wohlfahrtsstaat-
lichkeit konkret ausmacht, unvollständig bleibt. Wer lernen will, wie Gesellschaft
» technisch « funktioniert, braucht (unter anderem) den doppelten Blick auf die
Organisation des Wohlfahrtsstaats. Zum zweiten sind Kenntnisse über das » Or-
ganisiertsein « sozialer Daseinsvorsorge eine unabdingbare Voraussetzung für
den Prozess ihrer Gestaltung, also für die Praxis, wie man zu sagen pflegt. Diese
Praxis vollzieht sich innerhalb von Instanzen und Einrichtungen, die mit wohl-
fahrtsstaatlichen Aufgaben politisch-administrativ oder praktisch-intervenierend
befasst sind – konkret etwa in den Rollen von Behördenleitern, Verbandsfunk-
tionären oder Sozialarbeitern. Hier sind die eigentlichen » Macher «6 des Wohl-
fahrtsstaats am Werk – es sind immer auch ihre Initiativen und Handlungen, die
der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur ein spezifisches Profil verleihen. Einsich-
ten in die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge bahnen gerade ihnen Wege
zu einer bewussteren Auseinandersetzung mit dem eigenen Wirken. Kurzum: Der

5 Die beiden genannten Perspektiven entsprechen dem in der zeitgenössischen Organisa-


tionssoziologie anzutreffenden Doppelrekurs auf den Organisationsbegriff, der zugleich auf
Struktur und auf Praxis abstellt: Organisationen gelten als formale Gebilde für die » Planung
von Aktivitäten oder die zweckmäßige Koordination von Interessen « (Abels 2009: 174) – und
» sie › organisieren ‹ gesellschaftliche Vorgänge « (Allmendinger & Hinz 2002: 16).
6 Der Begriff hat eine männliche Konnotation, soll hier aber ausdrücklich geschlechtsneutral
verstanden werden.
Einleitung 13

analytische Blick auf die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge informiert


Theorie und Praxis gleichermaßen.
Vorliegendes Buch leitet diesen analytischen Blick auf die Organisation sozia-
ler Daseinsvorsorge durch eine systematische, kompendiumartige Durchleuch-
tung wohlfahrtsstaatlicher » Infrastrukturverhältnisse «.7 Sein Gegenstand ist der
Stoff, aus dem Wohlfahrtsstaaten gemacht sind. Es geht ihm weniger um das
Thema: Wer bekommt was warum ? Sondern es wird gefragt: Wer macht was wie
mit welchen Implikationen ? Mit dieser Betrachtungsperspektive wendet sich das
Buch an » students « des Wohlfahrtsstaats im weitesten Sinne: Angesprochen sind
all jene, die ein wissenschaftliches Interesse an Strukturen und Prozessen sozia-
ler Daseinsvorsorge haben oder mit wissenschaftlichen Erkenntnissen im Rücken
praktisch-gestaltend tätig werden sollen. Die Darstellungen enthalten dabei sys-
tematisch Verweise auf » tiefer gelegte « Einführungsangebote, so dass das Werk
auch von jenen gewinnbringend genutzt werden kann, die nur über begrenzte
Grundkenntnisse verfügen. Bezüglich der darstellungsleitenden Konzepte sowie
wesentlicher » technischer « Details (Gesetze, Organisationsmerkmale, Zahlenver-
hältnisse usw.) wird auf Quellen verwiesen, mit deren Hilfe sich die vermittelten
Informationen vertiefen oder breiter einordnen lassen.
In so mancher Hinsicht thematisiert dieses Buch Dinge, die anderswo unter
Stichwörtern wie Sozialverwaltung oder Trägerstrukturen bereits kompetent ver-
handelt worden sind. Dass es die dort betrachteten Gegenstände dennoch (er-
neut) zum Thema macht, um sie einer kompendiumartigen Gesamtschau zu un-
terziehen, ist dem Umstand geschuldet, dass viele einschlägige Überblickswerke
hinsichtlich der oben formulierten Frage nach dem » Funktionieren « sozialer Da-
seinsvorsorge erhebliche Leerstellen aufweisen. Ihr analytischer Schwerpunkt
liegt oft auf der » Software « des Wohlfahrtsstaats, also den verschiedenen Leis-
tungsprogrammen (und dann wiederum meist auf Transferleistungen). Zwar sind
Informationen zu diesen Programmen (also: Rente, Arbeitslosenunterstützung,
Kindergeld etc.) alles andere als unwesentlich, wenn Einsichten in Zusammen-
hänge sozialer Daseinsvorsorge vermittelt werden sollen. Freilich bleibt das In-
strumentarium zur Umsetzung (Implementation) der Programme – und das heißt
eben nicht zuletzt: deren spezifische Organisiertheit – häufig unterbelichtet, was
sowohl unter dem Gesichtspunkt der Eigendynamik von Implementationspro-

7 Vorgelegt wird hier also nicht ein Einführungswerk, das die Grundlagen von Sozialpolitik,
Wohlfahrtsstaatlichkeit, Trägerstrukturen etc. allumfassend und » von Anfang an « zur Dar-
stellung bringt. Das Analysekonzept ist vielmehr das eines Lehrbuchs für Fortgeschrittene,
welches eine besondere Perspektive auf die Grundlagen heutiger Wohlfahrtsstaaten ein-
nimmt.
14 Einleitung

zessen als auch hinsichtlich der Voraussetzungen für die Entwicklung praktischer
Gestaltungskompetenz problematisch erscheint.
Ein Weiteres kommt hinzu: Soziale Daseinsvorsorge beinhaltet in der Ge-
genwartsgesellschaft zahlreiche – und immer mehr – Leistungen mit Dienstleis-
tungscharakter.8 Jedoch haben die » Dienstleistungsabteilungen « zeitgenössischer
Wohlfahrtsstaaten in der Sozialpolitikforschung erst in jüngster Zeit mehr Auf-
merksamkeit erfahren.9 Dass personenbezogene Dienste bzw. Interventionen Teil
der sozialen Daseinsvorsorge sind, ist gewiss kein Novum; doch die institutio-
nelle und organisationale Systematik, in die sie eingebettet sind, war im genann-
ten Forschungsfeld lange nur ein Randthema. Selbst in jenen Einführungswer-
ken, die – durchaus richtungsweisend – die » Hardware « sozialer Daseinsvorsorge,
also konkret etwa Verwaltungs- oder Trägerstrukturen der Sozialen Arbeit oder
der Gesundheitsversorgung, in Augenschein nehmen, bleibt die Betrachtung lü-
ckenhaft. Sie konzentriert sich meist auf einzelne Träger(komplexe), beispiels-
weise den Bereich kommunal und freigemeinnützig organisierter sozialer Hilfe,
und bleibt überdies relativ deskriptiv. Es fehlt der analytische Blick auf das Ganze,
einschließlich einer » gesellschaftsbewussten « Perspektive, die die Programme des
Wohlfahrtsstaats mit sich wandelnden Akteurslandschaften oder – noch allgemei-
ner – mit gesellschaftlichen Veränderungsdynamiken in Verbindung bringt, um
so die Entwicklung der Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge in einen grö-
ßeren, theoretisch reflektierten, Zusammenhang zu stellen.
Genau dieses Ziel fokussiert die vorliegende Abhandlung. Sie analysiert den
Bauplan der wohlfahrtsstaatlichen Hardware10 in dynamischer und gesamtgesell-
schaftlicher Perspektive mit dem Anspruch, den Beobachtungsradius so weit zu
ziehen, dass die für soziale Daseinsvorsorge wesentlichen institutionellen und or-
ganisationalen Aspekte gleichsam panoptisch zusammengeführt werden. Dabei
konzentriert sich die Darstellung auf das Kerngeschäft der Sozialwissenschaften –
die Übernahme von Denkschablonen aus anderen Wissenschaftsdisziplinen wird
bewusst vermieden.11

8 Die Dienstleistungsmetapher hat sich dort, wo von wohlfahrtsstaatlich regulierten bzw. mo-
derierten personenbezogenen Interventionen die Rede ist, mittlerweile fest eingebürgert;
insofern wird sie hier und im Weiteren allgemein zur Bezeichnung solcher Interventionen
verwendet. Streng genommen sind viele solcher Interventionen etwas anderes als Dienstleis-
tungen in » freien « Konsummärkten, zumal wenn sie durch die Arbeits- oder Sozialverwal-
tung (Integrationsmaßnahmen, Familienhilfen etc.) veranlasst werden.
9 Ausdruck dessen ist z. B. die Auflage eines Handbuchs sozialer Dienste (Evers & Heinze
2011).
10 Ohne die » Software «, nämlich die institutionellen Festlegungen (nachfolgend: substanzielle
Normen) zu Leistungsansprüchen der Bürger, gänzlich außen vor zu lassen.
11 Das betrifft insbesondere die Deutungsangebote der Mainstream-Ökonomie, von deren Sei-
te häufig öffentlichkeitswirksam verkündet wird, dass sich Veränderungen in und von Wohl-
Einleitung 15

Das Konzept der Infrastrukturanalyse exemplarisch

Um die Systematik der in diesem Buch vorgenommenen Abstraktionen


zu verdeutlichen, soll sie exkursförmig bereits hier – unter Vorwegnahme
von Ausführungen der nachfolgenden Kapitel – an einem Beispiel konkret
gemacht werden, nämlich dem der Absicherung gegen das Risiko der Er-
werbslosigkeit. Diese erfolgt im Wohlfahrtsstaat deutscher Prägung maß-
geblich mit Hilfe einer spezifischen Organisation – der Bundesagentur für
Arbeit, welche sich in einem Subsystem » Arbeitsmarktintegration « be-
wegt. Institutionell sind der Bundesagentur bzw. ihren Dependancen (den
Agenturen für Arbeit) unterschiedliche Interventionsformen zugewiesen:
die Administration fester Versicherungsansprüche (bei einer bestimmten
Ungewissheit im Hinblick auf das, was als Versicherungsfall anerkannt
wird12), die Gewährung einer (hochgradig konditionalen) Grundsiche-
rung sowie – in der Vermittlungstätigkeit – die Realisierung eines Förder-
und Fürsorgeversprechens (verbunden mit Auflagen an die Adressaten,
auch zur Vermeidung von » Leistungsmissbrauch «).13
Die Einrichtung » prozessiert « also Transferansprüche, personenbe-
zogene Dienstleistungen und Kontrolloperationen.14 Die in diesem Feld
ausgebildete normative Strukturlogik ist somit hybride: Es gibt klar festge-
legte Versicherungsansprüche, allerdings verknüpft mit einer unbestimm-
ten Bedingungskonstellation; angekoppelt ist eine hochgradig konditio-
nale Grundrechtsgewährung (bekannt unter der der Formel » Hartz IV «).
Die organisationale Strukturlogik der Bundesagentur ist die einer Sozial-
kasse mit Agenturfunktionen: Es handelt sich um eine von Verbänden mit
verwaltete Körperschaft des öffentlichen Rechts, welche Gesetze anwen-

fahrtsstaaten gleichsam automatisch aus wirtschaftsstrukturellem Wandel (Globalisierung,


die relative Aufwertung wissensintensiver Dienstleistungen etc.) ergeben (müssen). Inwie-
fern diese Deutungsangebote Teile der gesellschaftlichen Wirklichkeit ausblenden, wird im
letzten Abschnitt des dritten Hauptkapitels ausführlicher erörtert.
12 Die Weigerung, einen bestimmten Job anzunehmen, kann so interpretiert werden, dass kein
Versicherungsfall vorliegt.
13 Letzteres (Grundsicherung und Integrationsförderung) in Aktionseinheit mit » Abordnun-
gen « der kommunalen Sozialbehörden, in den sog. Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) bzw.
Jobcentern.
14 Es handelt sich also um eine Konfiguration, in der die Administration von Sozialversiche-
rungsansprüchen und die dienstleistungsbasierte Betreuung bzw. Kontrolle von Erwerbslo-
sen zusammengeführt sind – was keineswegs zwingend ist (in anderen Ländern sind bzw.
waren lange Zeit die materielle Absicherung gegen Erwerbslosigkeitsrisiken auf der einen
Seite und die Arbeitsverwaltung auf der anderen Seite institutionell voneinander separiert).
16 Einleitung

det, aber auch nach eigenem Ermessen tätig wird. Es gibt einerseits Man-
date von nicht-staatlichen Selbstverwaltern, andererseits gewisse Hand-
lungsfreiräume gegenüber letzteren sowie der staatlichen Ebene.
Dies alles geschieht im Rahmen einer prozeduralen Strukturlogik (bzw.
Regulierung), in der Konditionalprogramme (wenn Rechtsanspruch,
dann Leistung) eine wichtige Rolle spielen, aber durch Zweckprogramme
(z. B. Arbeitsmarktintegration, » egal wie «) arrondiert werden. Wesentlich
ist darüber hinaus, dass im fraglichen Subsystem weitere, sich an diesen
Programmen » abarbeitende « Organisationen, z. B. Beschäftigungsförde-
rungsbetriebe tätig werden; als Vertragsnehmer der Arbeitsverwaltung
unterliegen diese einer Koordinationslogik, in der sich Trägerwettbewerb
und top-down-Steuerung, also Markt und Hierarchie, spezifisch mischen.
Im gesamten Subsystem (bzw. Organisationsfeld) sind somit v. a. zwei
Akteurslogiken von herausragender Bedeutung, nämlich die der » Wohl-
fahrtsbürokraten « und die der » Sozialmanager «.15
All diese Elemente verleihen dem fraglichen Bereich sozialer Daseins-
vorsorge eine besondere Gestalt, die – wie andersartige Verhältnisse im
westlichen Ausland leicht vor Augen führen – so nicht zwingend ist und
spezifische Konsequenzen hat im Hinblick auf die Interpretation der der
fraglichen Organisation zugewiesenen Aufgaben.

Die Abhandlung weist in zweierlei Hinsicht über konventionelle Lehrbuchde-


skription hinaus. Zum einen nimmt sie eine Abstraktion jener » Anleitungen « vor,
mit denen der zeitgenössische Wohlfahrtsstaat soziale Risiken bearbeitet: Darge-
stellt werden die Praxis sozialer Daseinsvorsorge durchziehende Strukturlogiken,
und zwar sowohl in institutioneller wie in organisationaler Perspektive. Verbun-
den mit einer solchen nicht nur deskriptiven (sondern strukturlogischen) Aus-
leuchtung wohlfahrtsstaatlicher Organisationsverhältnisse ist – zweitens – ein
Aufklärungsanspruch, der sich bereits im Titel des Buches manifestiert und dar-
auf abstellt, diese Verhältnisse unter postindustriellen Bedingungen kompakt zu
charakterisieren. Ein wichtiges Ziel der Abhandlung besteht darin, jüngere Ver-
änderungsdynamiken in der Infrastruktur des Wohlfahrtsstaats auf den Punkt zu
bringen und die gesellschaftlichen Hintergründe, die diese Dynamiken antreiben,
fassbar zu machen.
Somit wird jene Phase wohlfahrtsstaatlicher Entwicklung (besser) durch-
schaubar, die dem folgt, was gemeinhin als » golden age « oder keynesianischer

15 Die Begriffe werden in den nachfolgenden Kapiteln noch näher ausbuchstabiert. Auch hier
und im Weiteren gilt: Es sind männliche und weibliche Akteure gemeint.
Einleitung 17

Nachkriegskompromiss bezeichnet wird und in den meisten Industrienationen


Anfang der 1990er Jahre seinen Höhepunkt überschritten hatte. Angesprochen ist
somit der Übergang von der klassischen Industriemoderne in etwas Neues, für
dessen Kennzeichnung häufig – mangels passenderer Charakterisierungen – das
» Post-Etikett « verwendet wird, auch im Kontext der Wohlfahrtsstaatsforschung
(siehe etwa Bonoli 2007 oder Hendricks & Powell 2009). In der postindustriel-
len Konfiguration wird soziale Daseinsvorsorge in vielerlei Hinsicht neu » aufge-
stellt «: Mehr und andere Dienstleistungen, Legitimationskrisen klassischer Insti-
tutionen, neue Formen der Organisation, Regulierung und Koordination – die
Infrastruktur des postindustriellen Wohlfahrtsstaats hat ihr eigenes Profil und
produziert andere Effekte als ihr Pendant aus dem (späten) 20. Jahrhundert. Da-
bei vollzieht sich soziale Daseinsvorsorge weiterhin über die alltägliche Prozessie-
rung ihrer infrastrukturellen » Hardware « und entfaltet nur so ihre tatsächlichen
Wirkungen. Vielfach sind es nicht plakative Politikkonzepte, die ihre Entwicklung
prägen, sondern das, was sich im Inneren des Wohlfahrtsstaats und seiner Ein-
richtungen abspielt.16
Eines muss schon an dieser Stelle ausdrücklich betont werden: Wenn der Be-
griff des Postindustriellen hier und im Weiteren stark gemacht wird, dann im-
pliziert dies nicht, dass der für westliche Volkswirtschaften typische Tertiarisie-
rungsprozess – also die Zunahme von Dienstleistungstätigkeiten bei gleichzeitig
relativ an Bedeutung verlierender Industriearbeit – qualitative Veränderungen
in der gesellschaftlichen Organisation der sozialen Daseinsvorsorge herbeifüh-
ren muss. Eher dient der Begriff hier als Chiffre für eine Gemengelage, bei wel-
cher – vor dem Hintergrund einer sich wandelnden Sozialstruktur – wohlfahrts-
staatlich moderierte, personenbezogene Dienstleistungen (z. B. in den Bereichen
Kinderbetreuung, Pflege oder Arbeitsmarktintegration) an Relevanz gewinnen
und zugleich bestimmte kulturelle Neuorientierungen (etwa im Hinblick auf das
Verständnis von Geschlechterrollen oder die Einstellung gegenüber Märkten)
Platz greifen. In den Blickpunkt rückt damit eine Entwicklungsphase, in der west-
liche Industrienationen neue Strukturmuster (im Arbeitsmarkt, bei den vorherr-
schenden Wertvorstellungen, im Bereich politischer Interessenvermittlung etc.)
ausbilden und bis dato dominante Institutionen durch diese neuen Muster über-
formt werden, was die Entwicklung der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur insge-
samt in neue Bahnen lenkt.
Für die nähere Befassung mit diesen Veränderungsdynamiken gibt es gute
Gründe: Der Übergang vom hochindustriellen in das postindustrielle Zeitalter

16 Und weil Bewährtes bzw. Eingespieltes dort nicht so schnell aufgegeben wird, bestimmt eini-
ges von dem, was während der hochindustriellen Epoche gewachsen ist, auch das postindus-
trielle Zeitalter.
18 Einleitung

hat Transformationen ausgelöst, welche erst in den letzten Jahren konkretere Ge-
stalt angenommen haben und in der auf wohlfahrtsstaatliche bzw. sozialpolitische
Fragen bezogenen (Lehrbuch-)Literatur bis dahin allenfalls bruchstückhaft erfasst
worden sind.17 Gleichzeitig legitimieren sich sozialwissenschaftliche Analysen ge-
nerell dadurch, dass sie gesellschaftliche Dynamiken analytisch » auf den Punkt
bringen «, die sich vor den Augen verwirrter Zeitbeobachter vollziehen und ihren
Charakter nicht selbst erklären. Entsprechend lassen sich durch eine tiefenschär-
fere Perspektive auf das, was sich im Übergang zum postindustriellen Wohlfahrts-
staat tatsächlich ändert, populäre Interpretationen zum aktuellen Wandel der So-
zialpolitik einer kritischen Prüfung unterziehen: Beispielsweise steht der Begriff
der » Aktivierung « (v. a. im Zusammenhang mit Erwerbslosigkeit) heute verbrei-
tet für eine neuartige Adressatenorientierung wohlfahrtsstaatlicher Infrastruk-
turorganisationen – in Wirklichkeit ändert sich hier (z. B. bei der Arbeitsverwal-
tung) hauptsächlich der Modus adressatenorientierten Organisationshandelns in
Richtung einer stärkeren Betonung von Marktanpassungszwängen. Auch die all-
gemeine Debatte zur Zukunft des Wohlfahrtsstaats erscheint durch die Reflektion
gesellschaftlicher Hintergründe in einem anderen Licht: So hört man beispiels-
weise in regelmäßiger Wiederkehr, dass bestimmte Leistungen der sozialen Da-
seinsvorsorge heute » nicht mehr finanzierbar seien « – was aber immer auch hei-
ßen kann, dass die kollektive Bereitstellung einer bestimmten Infrastruktur (ggf.
zu einem höheren Preis) seitens einflussreicher Bevölkerungsgruppen nicht mehr
gewollt ist. Analytisch verhält es sich dann so, dass die wohlfahrtsstaatliche Infra-
struktur einen neuen kulturellen Kodex erhält, bei dem Wohlfahrtsadministration
und Wohlfahrtsproduktion anders als bis dato konnotiert werden: Sie erscheinen
weniger als gemeinsame Angelegenheit der Gesellschaft und gelten vermehrt als
Privatsache der Wohlfahrtssubjekte, also der Versicherten, Klienten, Patienten
und Adressaten in den verschiedenen Bereichen sozialer Daseinsvorsorge.18

17 Siehe aber Lessenich (2012: 107 – 136). Insbesondere die Befassung mit dem, was ein verän-
dertes Eigenleben von Organisationen für das » Ganze «, also den gesellschaftlich realisierten
Sozialschutz bedeutet, spielt bis dato in der Sozialpolitikforschung eine Nebenrolle. Ausnah-
men, in denen der Umbau von Wohlfahrtsstaatlichkeit qua Organisationswandel (Mattei
2009) oder die Umarbeitung von Reformimpulsen durch eigensinnige Organisationsakteure
thematisch werden (Kirckpatrick et al. 2005; Wulf-Schnabel 2011), bestätigen die Regel.
18 Indirekt verschafft die Befassung mit dem gesellschaftlichen Hintergrund, vor dem sich in-
frastruktureller Wandel vollzieht, auch Aufschlüsse in Bezug auf die Tragfähigkeit aktuel-
ler sozialpolitischer Reformkonzepte: So gilt seit Jahren die zeitweise ambulante Versorgung
von hilfsbedürftigen Menschen (z. B. im Pflege- und Gesundheitssystem) als zeitgemäße in-
frastrukturelle Lösung zur Befriedigung bestehender Versorgungsbedarfe. Doch bleibt da-
bei das in der Industriemoderne ausgebildete – in der postindustriellen Konfiguration aber
immer untypischere – sozialstrukturelle Muster einer hohen häuslichen Verfügbarkeit von
Bezugspersonen (meistens Ehefrauen oder Töchter) vorausgesetzt. Im Rekurs auf » alte Zei-
Einleitung 19

Kurzum: Worum es bei einer sozialwissenschaftlichen Untersuchung wohl-


fahrtsstaatlicher Entwicklungen im Kern gehen sollte, sind Einsichten in das, was
sich qualitativ wie und warum verändert. Bezugspunkt sind dabei nicht nur die
Ursachen des Wandels, sondern auch absehbare materielle, also das Wohlfahrts-
niveau verschiedener Bevölkerungsgruppen betreffende Folgen. Bei diesem Un-
terfangen ist sozialwissenschaftliche Expertise besonders gefragt: Denn Hin-
tergründe und Konsequenzen wohlfahrtsstaatlichen (Infrastruktur-)Wandels
erschließen sich erst aus Reflektionsprozessen, die die Oberflächlichkeit vorherr-
schender Mediendiskurse überwinden – hier liegt bekanntlich der Unterschied
zwischen Alltagsdeutung und wissenschaftlicher Betrachtung oder auch der zwi-
schen Journalismus und Expertenanalyse.
Das Buch hat sein Hauptziel erreicht, wenn die komplexen Organisationsver-
hältnisse im heutigen Wohlfahrtsstaat – und damit Charakter und Dynamik sei-
ner Infrastruktur – sozialwissenschaftlich (besser) verstanden werden. Unterstellt
wird zugleich, dass die Durchleuchtung dieser Infrastruktur allgemeine Erkennt-
nisgewinne hinsichtlich der Merkmale postindustrieller Gesellschaften19 verschaf-
fen kann. Hingegen befasst sich das Folgende nicht mit bestehenden Reformoptio-
nen. Deren Gestalt – das ist eine sozialwissenschaftliche Binsenweisheit – hängt
letzten Endes nicht von akademischen Übungen ab, sondern von dem, was in Ge-
sellschaften (und gegebenenfalls » zwischengesellschaftlich «, also international)
politisch gewollt wird.

Zur Gliederung dieses Buches

Die vorliegende Abhandlung umfasst drei Hauptkapitel (die auch unabhängig


voneinander gelesen werden können20): Das erste Kapitel (I.) versammelt wesent-
liche konzeptionelle Aspekte einer auf die soziale Daseinsvorsorge bezogenen In-
frastrukturanalyse. Nach einer Grundlegung des Infrastrukturbegriffs richtet
sich der Blick auf die Zusammensetzung jenes » welfare mix «, der für die wohl-
fahrtsstaatliche » Hardware « zeitgenössischer westlicher Gesellschaften allgemein

ten « wird hier also bezüglich der Koordination sozialer Daseinsvorsorge etwas (zunehmend)
Kontrafaktisches unterstellt – nämlich dass es (ceteris paribus, z. B. bei einer konstant stei-
genden Frauenerwerbsquote) bei der Pflegeversorgung aussichtsreich ist, schwerpunktmä-
ßig auf ambulante Dienste ergänzende private Laienhilfe zu setzen.
19 auch im internationalen Vergleich
20 Die Absicht, dies zu gewährleisten (und beispielsweise Kennern des aktuellen wohlfahrts-
staatlichen Leistungsrepertoires das Überspringen einzelner Teile zu ermöglichen), erklärt
die partielle Redundanz der Ausführungen über die verschiedenen Kapitel hinweg; diese
Redundanz soll zugleich die » mentale « Verarbeitung der teilweise recht abstrakten Begriffe
und Konzepte erleichtern.
20 Einleitung

grundlegend ist. Dabei geht es um die für diese » Hardware « charakteristische


Ausdifferenzierung verschiedener Organisationstypen und Subsysteme21 sowie um
jene » Bauteile «, die die programmatische Steuerung der wohlfahrtsstaatlichen In-
frastruktur sicherstellen – bezeichnet wird dies im Weiteren als Infrastruktur so-
zialpolitischer Willensbildung. Außerdem wird der gesellschaftliche Kontext um-
rissen, in denen sich diese Subsysteme heute bewegen – also das, was hier als
postindustrielle Konfiguration gefasst werden soll. Schwerpunkte der Betrachtung
bilden die wachsende Bedeutung personenbezogener Dienstleistungen sowie die
Konturen des sozialstrukturellen und kulturellen Rahmens, innerhalb dessen so-
ziale Daseinsvorsorge bewerkstelligt wird.
Diesem hinführenden Aufriss folgt ein längeres Kapitel (II), in dem die aktuelle
Organisationsbasis des deutschen Wohlfahrtsstaats eingehend durchleuchtet wird.
Im Mittelpunkt des ersten Teils (1.) stehen dessen Eckpfeiler in Gestalt jener insti-
tutioneller Vorgaben – v. a. Gesetzesregelungen zu Geld- bzw. Dienstleistungen –,
die im Weiteren als substanzielle Normen der sozialen Daseinsvorsorge bezeichnet
werden. Dabei erfolgt eine Unterscheidung zwischen den großen Einkommens-
ersatzsystemen (v. a. für die Lebenslagen Arbeitslosigkeit und Ruhestand) einer-
seits und den verschiedenen Dienstleistungssektoren andererseits.22 Es geht hier
nicht zuletzt darum, die sich hinter den jeweiligen Regel(komplexe)n verbergen-
den normativen Strukturlogiken (im oben umrissenen Sinne) zu erfassen. Der sich
anschließende Abschnitt enthält – wiederum für den Fall Deutschlands – eine
Skizze jener Instanzen (Gremien, Agenturen, Zirkel), die die Infrastruktur sozial-
politischer Willensbildung dominieren und diese normative Strukturlogiken (re-)
produzieren.
Daran anknüpfend geht es um die stoffliche Basis bzw. das eigentliche » Bau-
material « der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur, nämlich die soziale Daseins-
vorsorge bewerkstelligenden Organisationen (2.). Im Zentrum der Betrachtung
stehen die im deutschen » welfare mix « vorherrschenden Trägertypen unter Be-
rücksichtigung der für sie jeweils charakteristischen organisationalen Reproduk-
tionsgrundlagen (Energiehaushalt, Umweltverankerung, innere Steuerung usw.).
Umrissen werden zunächst die für den deutschen Wohlfahrtsstaat typischen Or-

21 Unabhängig von dieser Ausdifferenzierung in Subsysteme (z. B. Alterssicherung oder lebens-


weltbezogene soziale Hilfe) wird in diesem Buch im Hinblick auf das Leistungsspektrum der
wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur auch vom (Gesamt-)System sozialer Daseinsvorsorge ge-
sprochen.
22 Anzumerken ist, dass Bereiche der Lebensführung unter den » kombinierten « Einfluss so-
wohl der Einkommensersatzsysteme als auch bestimmter Dienstleistungssektoren geraten
können – dem wird gliederungstechnisch Rechnung getragen, indem neben wohlfahrts-
staatlichen Einkommensersatz- und Dienstleistungen » hybride Hilfen « gesondert betrach-
tet werden.
Einleitung 21

ganisationscluster; dem folgen jeweils » Einzelportraits « für besonders prominente


Organisationstypen innerhalb dieser Cluster. So entsteht eine plastische Vorstel-
lung von jenen organisationalen Strukturlogiken, welche der wohlfahrtsstaatlichen
» Hardware « ihr besonderes Profil verleihen.
Das nachfolgende Unterkapitel (3.) befasst sich mit Alltagsprozessen in der
wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur – gewissermaßen mit sozialer Daseinsvor-
sorge » live «. Dies geschieht separat für jedes der Subsysteme, konkret für die Be-
reiche: Arbeitsmarktintegration, Alterssicherung, Gesundheitsversorgung und
Pflege, Invaliden- und Behindertenunterstützung sowie lebensweltorientierte so-
ziale Hilfe. Die Darstellung erläutert den Zuschnitt der in diesen Subsystemen
ausgebildeten Organisationsfelder; sie beleuchtet ferner die hier jeweils prozess-
steuernd wirkenden Scharniere, i. e. die prozedurale Strukturlogik und die Koor-
dinationslogik im Zusammenspiel der an sozialer Daseinsvorsorge beteiligten In-
stanzen, sowie schließlich jene » Akteure des Sozialen «, die in den Subsystemen
federführend sind und für die sich ebenfalls allgemeinere Strukturmuster, etwa
typische Handlungsorientierungen und Bewertungsmaßstäbe oder kürzer: Ak-
teurslogiken, herausarbeiten lassen. Fokussiert werden die im 20. Jahrhundert vor-
herrschenden Verhältnisse, während die jüngsten Veränderungen (u. a. das Auf-
kommen von marktförmigen Koordinationsmechanismen) schwerpunktmäßig
im dritten Hauptkapitel behandelt werden. Vom Ensemble der Koordinationsme-
chanismen sowie von den jeweils vorherrschenden Akteurslogiken lässt sich auf
den für den deutschen Wohlfahrtsstaat des 20. Jahrhunderts charakteristischen
» Gesamtorganisationsmodus « – nachfolgend genannt: Meta-Koordination sozia-
ler Daseinsvorsorge – schließen. Hier geht es dann um gesellschaftliche Prozesse
der sozialpolitischen Willensbildung bzw. Interessenvermittlung.
Das zweite Kapitel endet mit einem (ersten) Exkurs ins westliche Ausland (4.),
der schwerpunktmäßig internationale Variationen im Hinblick auf die organisa-
tionalen Grundlagen sozialer Daseinsvorsorge umreißt. Die – in mit Deutschland
vergleichbaren westlichen Ländern – zum Ende des 20. Jahrhunderts hin etablier-
ten Verhältnisse werden mit einem Fokus auf das betrachtet, was anderswo an-
ders ist – insbesondere bezüglich der Trägerstrukturen sowie relevanter Regulie-
rungs- und Koordinationsprozesse. Gibt es anderswo mehr Staatsintervention ? Ist
die öffentliche Hand dort aus dem Spiel, wo soziale Daseinsvorsorge schon länger
stark wettbewerblich organisiert wird ? Wird auf verhandelte Sozialpolitik verzich-
tet, wenn zivilgesellschaftlich rückgebundene Träger schwächer aufgestellt sind ?
Die letzten beiden Fragen deuten bereits auf jene wohlfahrtsstaatlichen Ver-
hältnisse, die in dieser Monografie mit dem Begriff der postindustriellen Konfigu-
ration belegt werden – und damit auf den sich seit Anfang der 1990er Jahre voll-
ziehenden Infrastrukturwandel, der das Thema des dritten Hauptkapitels darstellt
(III). In dessen ersten Teil (1.) geht es um Richtungen dieses Wandels im Hinblick
22 Einleitung

auf das wohlfahrtsstaatliche Leistungsspektrum (also die substanziellen Normen


der sozialen Daseinsvorsorge): Zur Sprache kommen Entwicklungen, die sich als
Trend der Kommodifizierung (in Gestalt von stärker marktorientierten Transfer-
und Dienstleistungsprogrammen) und Aktivierung (Veranlassung der Bürger zu
mehr bzw. anderer Eigeninitiative) beschreiben lassen. Dabei wird erneut unter-
schieden zwischen den großen Einkommensersatzsystemen und den zentralen
Dienstleistungssektoren. Gefragt wird zugleich nach den (absehbaren) materiel-
len, also das Wohlfahrtsniveau verschiedener Bevölkerungsgruppen betreffenden,
Folgen der auffälligsten Programmveränderungen.
Der daran anschließende Abschnitt (2.) behandelt den Wandel innerhalb der
wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur. Es geht zunächst um Veränderungen in den
Organisationsfeldern der sozialen Daseinsvorsorge, die sich in einer Neuord-
nung von Organisationsdomänen sowie organisationalen Mutationen bemerk-
bar machen.23 Dies betrifft beispielsweise das Aufkommen bis dato untypischer
(z. B. privat-gewerbliche) Leistungsanbieter oder neuere Koordinationsinstanzen
im deutschen » welfare mix « (z. B. den Gemeinsamen Bundesausschuss, Pflege-
stützpunkte oder die sog. ARGEn24). Der Blick richtet sich ferner auf veränderte
prozedurale Regulierungen – konkret: mehr Liberalisierung und mehr Formali-
sierung – in verschiedenen Bereichen sozialer Daseinsvorsorge sowie um Verla-
gerungen im Zusammenspiel von Koordinationslogiken, hier v. a. hinsichtlich des
Neuzuschnitts des Verhältnisses von Hierarchie und Markt sowie von Netzwerk-
beziehungen unter Bedingungen sukzessiver Vermarktlichung. Auch in diesem
Teil der Darstellung werden (absehbare) Folgen des Wandels diskutiert, wobei die
diesbezügliche Analyse dem Umstand Rechnung trägt, dass sich neue Steuerungs-
formen zunächst vielfach in Prozessen des Organisationswandels niederschlagen
und erst auf diesem Wege materielle Wirkungen auf der Ebene eines ganzen Sub-
systems bzw. Organisationsfelds erzeugt werden.
Dem folgt eine kurze Betrachtung von Entwicklungspfaden jenseits der Lan-
desgrenzen (3.). Die Ausgangsfrage lautet: Gibt es eine internationale Konver-
genz bezüglich der substanziellen Normen sozialer Daseinsvorsorge, z. B. bei Ein-
kommensersatzleistungen für Arbeitslose und Rentner, und verändern sich die
in der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur ausgebildeten Steuerungsroutinen nach
einem international gleichförmigen Muster ? Konkret wird beispielsweise erörtert,
wie sich der Charakter wohlfahrtsstaatlicher Liberalisierung darstellt, wenn – wie
in einigen Ländern zu beobachten – der Primat staatlich-bürokratischer Steue-

23 Dies z. B. im Zuge von Privatisierungen. Zur Darstellung kommen u. a. Entwicklungen wie


die sog. » Verwaltungsmodernisierung «, die Herausbildung unternehmerischer (sozialwirt-
schaftlicher) Organisationskonzepte bzw. verbetrieblichter Lenkungsstrukturen.
24 Arbeitsgemeinschaften bzw. » Jobcenter « (siehe Exkurs oben)
Einleitung 23

rung gleichzeitig fortbesteht oder in bestimmten Bereichen der sozialen Daseins-


vorsorge freie Träger nach (anscheinend) bundesdeutschem Vorbild institutionell
aufgewertet werden.
Den Abschluss des Kapitels bildet eine Diskussion zu möglichen Hintergrün-
den des Infrastrukturwandels, wobei an aktuelle Diagnosen angeschlossen wird,
die sich allgemein mit gesellschaftlichen Entwicklungsdynamiken befassen (4.).
Im Fokus stehen Dynamiken, die jenseits der Sozialpolitik greifen und – gleich-
sam als » hidden agenda « – den Veränderungen im Wohlfahrtsstaat Richtung ge-
ben.25 Wirtschaftliche Veränderungen werden dabei allerdings vor die Klammer
gezogen: Sie sind kein eigentlicher Gegenstand sozialwissenschaftlicher Analyse
und überdies stets in übergeordnete Prozesse gesellschaftlichen Wandels einge-
bettet. Im Zentrum der Betrachtung stehen vielmehr sozialstrukturelle und kultu-
relle Entwicklungen sowie die Ausbildung neuer zivilgesellschaftlicher Machtver-
hältnisse. Dabei gilt es, soziale Transformationsmechanismen zu identifizieren, die
den Infrastrukturwandel in Gang setzen und moderieren. Die Ursachenforschung
bleibt dennoch zurückhaltend: Denn so sehr die Rekonstruktion gesellschaft-
lichen – und damit auch wohlfahrtsstaatlichen – Wandels als die eigentliche Kunst
sozialwissenschaftlicher Forschung begriffen werden kann, so enorm sind die
Herausforderungen, die sich einer solchen (Interpretations-)Kunst stellen. Trieb-
kräfte gesellschaftlichen Wandels wirken nämlich oft nur inkrementell, unein-
heitlich und mit Rejustierungs- und Revidierungsbewegungen. Zudem muss sich
dieses Buch auf die Benennung plausibler Wirkungszusammenhänge beschrän-
ken – stringent datenbasierte und alternative Deutungsoptionen kritisch diskutie-
rende Detailanalysen müssen weiteren Untersuchungen vorbehalten bleiben.
Im Schlusskapitel werden die Botschaften der » Infrastrukturanalyse « noch-
mals auf den Punkt gebracht. Vor dem Hintergrund der zusammengetragenen
Befunde geht es v. a. um die Frage, inwieweit die Strukturlogiken, die die Infra-
struktur des postindustriellen Wohlfahrtsstaats durchziehen, eine gegenüber der
hochindustriellen Phase qualitativ neue Gesamtkonstellation schaffen und so ge-
wissermaßen ein » Neubau « für die soziale Daseinsvorsorge entsteht. Es wird auch
danach Ausschau gehalten, ob sich die Renovierung des Wohlfahrtsstaats und sei-
ner Infrastruktur in anderen national(kulturell)en Kontexten grundsätzlich an-
ders darstellt. Im Fokus stehen sodann die absehbaren gesellschaftlichen Folgen
des Wandels, v. a. im Hinblick auf die Entwicklung sozialer Ungleichheit. Unab-
hängig von nationalen Spezifika stellen sich heute, so viel sei vorweggenommen,
grundsätzliche Fragen: Werden westliche Gesellschaften die wachsenden – und

25 Die Argumentation muss allerdings auf differenzierte (zumal statistische) Nachweise ver-
zichten; sie ist jedoch so weit empirisch informiert, dass ihre Plausibilität einer kritischen
Überprüfung unterzogen werden kann.
24 Einleitung

zugleich unübersichtlicheren – sozialen Disparitäten, die der Wandel zeitigt, mit-


telfristig tolerieren ? Oder könnte, sobald sich die Nachwirkungen des Infrastruk-
turwandels deutlicher zeigen, schon bald der Rückwärtsgang eingelegt werden ?
Eindeutige Antworten sind hier nicht zu erwarten. Vielmehr gibt es – nicht nur
wegen der bei Prognosen gebotenen wissenschaftlich-akademischen Zurückhal-
tung – gute Gründe dafür, die Zukunft des postindustriellen Wohlfahrtsstaats als
einigermaßen offen zu begreifen.
Der Wohlfahrtsstaat I.
und seine Infrastruktur:
Konzeptionelle Grundlagen

Dieses Kapitel widmet sich der Entfaltung des für dieses Buch grundlegenden
analytischen Ansatzes, dem der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur. Behandelt
werden zunächst konzeptionelle Grundlagen einer an diesem Ansatz ausgerich-
teten Analyse zeitgenössischer Wohlfahrtsstaaten. Anschließend geht es um den
Aufbau dieser Infrastruktur und deren Konstruktionsprinzipien (v. a. im Hinblick
auf basale Organisations- und Steuerungsfragen). Daran anknüpfend wird der für
diese Infrastruktur charakteristische » welfare mix « umrissen, unter besonderer
Berücksichtigung der diesen Mix prägenden Organisationsformen. In einem wei-
teren Darstellungsschritt richtet sich der Blick auf die für Gegenwartsgesellschaf-
ten typische Aufgliederung der sozialen Daseinsvorsorge in verschiedene Sub-
systeme mit je spezifischen Profilen (die im nachfolgenden Hauptkapitel genauer
konturiert werden). Den Abschluss bildet eine Skizze des gesellschaftlichen Kon-
texts, in dem sich soziale Daseinsvorsorge heute bewegt – also zu dem, was in die-
sem Buch als postindustrielle Konfiguration moderner Wohlfahrtsstaatlichkeit be-
griffen wird.

1 Die Infrastruktur des Wohlfahrtsstaats –


basale Begrifflichkeiten

Der Wohlfahrtsstaat – eine Begriffsklärung

Dass es in zeitgenössischen Gesellschaften (vielfältig) organisierte Formen der


Daseinsvorsorge gibt, hat maßgeblich mit der Existenz dessen zu tun, was man
landläufig Wohlfahrtsstaat nennt. Wie in der Einleitung bereits angedeutet, han-
delt es sich dabei um einen eher diffusen Begriff – schon allein deshalb, weil er
in Deutschland mit dem Terminus » Sozialstaat « (und anderswo mit weiteren

I. Bode, Die Infrastruktur des postindustriellen Wohlfahrtsstaats,


DOI 10.1007/978-3-531-19428-8_2, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2013
26 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

Bezeichnungen1) konkurriert und man häufiger auf die Auffassung stößt, dass
Wohlfahrts- und Sozialstaat nicht zwingend das Gleiche meinen. Aber selbst
wenn – wie in diesem Buch – beide Begriffe synonym verwendet werden, steht
man vor einem schwer durchschaubaren Gegenstand. Deshalb soll hier zunächst
geklärt werden, mit welchem Begriffsverständnis im Weiteren über den Wohl-
fahrtsstaat gesprochen wird.
Der Terminus Wohlfahrtsstaat steht im engsten Sinne für ein formales Gebilde,
in dem politisch-administrative Instanzen (Ämter, Funktionsträger etc.) über ein
Mandat verfügen, bestimmte Wohlfahrtsziele (z. B. Absicherung gegen Krankheits-
oder Erwerbslosigkeitsrisiken) durch geeignete Maßnahmen umzusetzen. Unter
den Bedingungen einer parlamentarischen Demokratie geht dem ein vielschich-
tiger Willensbildungsprozess voraus, in dessen Verlauf Verbände, Parteien, Bewe-
gungen und/oder Regierungen ihre je eigenen Vorstellungen einzubringen und zu
realisieren versuchen. Allerdings macht es Sinn, bei der Beschreibung wohlfahrts-
staatlicher Verhältnisse zunächst auf einer höheren Abstraktionsebene anzusetzen
und von einem erweiterten Begriffsverständnis auszugehen. Hier steht der Begriff
des Wohlfahrtsstaats dann für eine Gesellschaftsformation, in der das wirtschaft-
liche und soziale Leben durch Vereinbarungen über die öffentliche Nutzung ver-
fügbarer gesellschaftlicher Ressourcen geprägt wird. In einem zivilisierten Ge-
meinwesen – also im Rahmen der » Kultur der Moderne « (Münch 1986) – stellen
solche Vereinbarungen beispielsweise darauf ab, dass Hunger und Verelendung
inmitten wirtschaftlichen Wohlstands ausgeschlossen und Vorkehrungen dafür
getroffen werden, dass die Bürger politische Grundrechte ausüben können.2 An-
dere Elemente dieser Kultur sind eher vage und flexibel gehalten. So lassen sich
Formeln wie die von der » sozialen Gerechtigkeit « oder vom » sozialen Ausgleich «
zwar irgendwie mit einer wohlfahrtsstaatlichen Grundordnung assoziieren. Im
Hinblick auf Konsequenzen etwa für das Sozialrecht sind sie aber interpretations-
fähig; ihre Deutung bleibt in hohem Maße dem politischen Tagesgeschäft über-
lassen.3 Auch die Bezugswerte jener gesellschaftlichen Gruppen, die praktische
Initiativen (z. B. karitative Projekte) zur Organisation sozialer Hilfe ergreifen, ge-
hören zur » Basiskultur « eines Wohlfahrtsstaats – wobei das, was hier jeweils kon-
kret bezweckt wird, wiederum stark von subjektiven Haltungen abhängt.

1 Beispielsweise ist in Frankreich der Terminus des » Vorsorgestaates « (État-providence) ein-


schlägig (vgl. Bode 1999).
2 International spricht man – im Rekurs auf den britischen Sozialwissenschaftler Thomas E.
Marshall (1992) – bezüglich des Zusammenhangs von Wohlfahrtsstaatlichkeit und Grund-
rechtsausübung von » social citizenship « (zur neuen Debatte darüber siehe Evers & Guille-
mard 2012).
3 Zu den vielschichtigen Facetten der Gerechtigkeitsdebatte im Wohlfahrtsstaat siehe Kersting
(2003).
Die Infrastruktur des Wohlfahrtsstaats – basale Begrifflichkeiten 27

Am unmittelbarsten manifestiert sich Wohlfahrtsstaatlichkeit in den de facto


bestehenden institutionellen Mechanismen der Ressourcenallokation jenseits
der reinen Primärverteilung über den (Arbeits-)Markt. Anders ausgedrückt: Sie
zeigt sich darin, was in einer gegebenen Gesellschaft jenseits der Wohlstandsver-
teilung über den marktwirtschaftlichen » Alltagsbetrieb « als gesetzlich oder ver-
traglich geregelte Vermittlung von Einkommen oder Dienstleistungen ausgebildet
ist und dabei (materiell) spürbare Wirkungen entfaltet. In der Einleitung wurde
vorgeschlagen, wohlfahrtsstaatliche Verhältnisse dementsprechend als einen Zu-
stand zu verstehen, in dem eine gegebene (z. B. die deutsche) Gesellschaft gezielt
und kollektiv auf sich selbst einwirkt, um die Wohlfahrt der Bürger bzw. einzelner
Gruppen nach Maßgabe bestimmter Kriterien zu beeinflussen. Dabei besteht – je-
denfalls der herrschenden öffentlichen Meinung zufolge – ein grundlegendes Ziel
von Wohlfahrtsstaatlichkeit darin, die Lebensbedingungen von Bürgern oder gan-
zen sozialen Gruppen bestimmten Normalvorstellungen (ordentliche Arbeit, kul-
turelle Teilhabe, menschenwürdige Wohnverhältnisse usw.) anzunähern. Wohl-
fahrtsstaatliche Institutionen sollen dabei – so steht es auch in Schriften mit
Verfassungsrang – bewirken, dass sich die Lebenslagen der Gesellschaftsmitglie-
der nicht einfach » anarchisch « aus den wirtschaftlichen oder topografischen Ver-
hältnissen ergeben, in denen sie leben (müssen). Ein Arbeitnehmer, der krank
oder arbeitslos wird, und Bevölkerungsgruppen, die in abgelegenen Regionen le-
ben, sollen allein aus diesen Gründen nicht (bzw. nicht weiter als bis zu einem
bestimmten Punkt) benachteiligt oder gar mit Existenzproblemen konfrontiert
sein – was etwa unter gesellschaftlichen Verhältnissen der Fall wäre, in denen die
Bürger durchgängig und ausschließlich auf » am Markt « erzielbare Einkommen
(Lohneinkünfte; Kapitalerträge) angewiesen wären.
Im Wohlfahrtsstaat einigt man sich mithin – gleich unter welchen Umstän-
den – auf ein bestimmtes Maß an Sozialschutz, also den Schutz der Bürger (v. a.
der abhängig Beschäftigten) vor grundlegenden Lebensrisiken – und d. h. nicht
zuletzt: den Risiken des (kapitalistischen) Wirtschaftslebens.4 Auf diese Weise
werden die Bürger zu Wohlfahrtssubjekten: Sie nehmen die Rolle von Versicher-
ten, Hilfeempfängern, Patienten oder Klienten an und werden zum Bezugspunkt
spezifischer, öffentlich regulierter Interventionen. Zwar bewirkt dieser Sozial-
schutz vielfach auch, dass sich die gesellschaftliche Statusposition von Individuen
und sozialen Gruppen reproduziert. Die Schutzwirkung nicht weniger wohlfahrts-
staatlicher Programme greift nämlich oft nur so weit, bis die Betroffenen wieder
in das » normale « Wirtschaftsleben eingegliedert sind – und das kann z. B. hei-

4 Im Rekurs auf den schwedischen Sozialwissenschaftler Esping-Andersen (1990) spricht man


hier häufig von der » De-Kommodifizierung « sozialer Lebenslagen. Zum Verhältnis Lohnar-
beit und Sozialstaat siehe auch Vobruba (1990).
28 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

ßen: in eine soziale Lage, die rasch neuen Schutzbedarf erzeugt (weitere Erkran-
kungen, erneute Arbeitslosigkeit) oder aber mit unterdurchschnittlichen Lebens-
chancen verbunden ist (eine Beschäftigung im sog. Niedriglohnsektor etwa). So
betrachtet kann die wohlfahrtsstaatliche Durchsetzung bestimmter » Normal-
vorstellungen « durchaus der Stabilisierung eines bestehenden gesellschaftlichen
Macht- und Reichtumsgefälles dienen. Der Sozialschutz hat Grenzen, und die
Herstellung von Marktgängigkeit ist in Gesellschaften westlichen Typs stets Par-
allelzweck wohlfahrtsstaatlicher Programme. Ungeachtet dieser Doppelbödigkeit
moderner Wohlfahrtsstaatlichkeit ist diese jedoch faktisch immer auch auf Risiko-
vorsorge jenseits der Erwerbswirtschaft ausgerichtet.
Die verschiedenen Formen dieser gesellschaftlichen » Wohlfahrtssteuerung «
haben sich historisch innerhalb nationaler Grenzen herausgebildet – schon inso-
fern ist der Begriff des Wohlfahrtsstaats grundlegend, wenn es um die Organisa-
tion sozialer Daseinsvorsorge geht. Jene Institutionen (Transfersysteme, Versor-
gungseinrichtungen, Verhandlungsgremien etc.), die gesellschaftliche Wohlfahrts-
produktion ins Werk setzen, sind – wenigstens bei formaler Betrachtung – nahezu
ausschließlich durch nationale Regierungen auf den Weg gebracht oder abgesi-
chert worden. Kurzum: Keine andere Instanz als der Nationalstaat konnte und
kann gesellschaftlich verbindliche Standards für den Sozialschutz setzen5, und
dies gilt auch (weiterhin) im Zeitalter dessen, was gemeinhin als Globalisierung
bezeichnet wird.
Und doch handelt es sich beim Wohlfahrtsstaat um ein vielgliedriges Gebilde,
dessen Architektur sich – selbst wenn man die engere der o. g. Begriffsdefinitionen
zu Grunde legt – alles andere als monolithisch darstellt. Seine Vielgestaltigkeit
erschöpft sich nicht in der Trennung von Legislative, Judikative und Exekutive,
sondern hat (zumal im Falle Deutschlands) zusätzlich eine markante räumlich-
territoriale Dimension. Wie noch zu zeigen sein wird, spielt dabei die unterste
Gebietskörperschaftsebene, die der Kommunen und Landkreise, eine sehr wich-
tige Rolle. Ebenso bedeutsam erscheint allerdings – und damit bewegt sich die Be-
trachtung in Richtung einer erweiterten Definition von Wohlfahrtsstaatlichkeit –,
dass (gerade hierzulande) nicht-staatliche Akteure sowohl an der Begründung als
auch an der Umsetzung sozialer Schutzziele in hohem Maße beteiligt waren und
weiterhin beteiligt sind. Dies wird nachfolgend ausführlicher zu erläutern sein.
An dieser Stelle soll zunächst nur auf eine Dimension dieser Strukturvielfalt
näher eingegangen werden, weil diese für das Verständnis von weiter unten um-
rissenen Sachverhalten grundlegend ist, aber gemeinhin nicht mit dem » Stan-

5 Zaghafte Versuche der Herstellung transnationaler Staatlichkeit – z. B. im Rahmen der euro-


päischen Union – haben daran bislang nur wenig geändert, zumal wenn es um sozialpoliti-
sche Normierungen im engeren Sinne geht (Ribhegge 2011: 265 – 280).
Die Infrastruktur des Wohlfahrtsstaats – basale Begrifflichkeiten 29

dardprogramm « sozialer Daseinsvorsorge in Verbindung gebracht wird. Diese


Dimension betrifft die Gestaltung von Lebensbedingungen von Arbeitnehmern
(und Angehörigen) im unmittelbaren Umfeld ihrer Beschäftigungsverhältnisse,
innerhalb des sog. Systems industrieller Beziehungen.6 Ähnlich wie in anderen
Industrieländern, aber doch besonders pointiert, hat sich im Deutschland des
20. Jahrhunderts eine Variante des Sozialschutzes herauskristallisiert, bei der die
Festlegung von Standards der Daseinsvorsorge – gewissermaßen staatsfern – im
Kontext der Arbeitswelt erfolgt. Im System industrieller Beziehungen handeln ver-
bandlich organisierte Vertreter von Arbeitgebern und Arbeitnehmern eine ganze
Reihe von Schutznormen aus (Lohnfortzahlung, Unfallschutzregeln, Pensionsan-
sprüche etc.), die dann für einzelne Betriebe und vielfach auch für ganze Indus-
triebranchen verbindlich gemacht werden.7 Dabei entstehen häufig Normen, die
theoretisch auch von staatlichen Instanzen hätten geschaffen werden können (wie
dies in anderen westlichen Ländern durchaus der Fall ist). Gerade in Deutschland
genießen nicht-staatliche Akteure diesbezüglich jedoch – auch verfassungsrecht-
lich – eine Art Vorrangstellung. Man spricht dann von der sog. Tarifautonomie.
Zwar stellt der Staat den dafür notwendigen institutionellen (rechtlichen) Rah-
men zur Verfügung. Doch selbst diesem Akt genuin staatlicher Normsetzung ist
in der deutschen Geschichte wiederholt ein Zuruf der sog. » Sozialpartner « vor-
ausgegangen.8
Gewiss ist die Reichweite der auf diese Weise festgelegten Normen vielfach
begrenzt: Tarifverträge gelten schon immer eher für Großbetriebe, männliche
Kernbelegschaften oder prosperierende Wirtschaftsbranchen; andere Beschäf-
tigtengruppen wurden lange bzw. werden noch immer entweder schlechter » be-
dient « oder fallen sogar gänzlich aus den Regelwerken heraus – wobei letzteres
in den beiden vergangenen Jahrzehnten verstärkt aufgetreten ist. Zudem greifen
in Deutschland viele (über)betrieblich vereinbarte Unterstützungssysteme (in Be-
reichen wie Altersversorgung, Invaliditätsschutz oder Gesundheitsvorsorge) nur

6 Aktuelle Einführungen in das System industrieller Beziehungen bieten Müller-Jentsch


(2007) und Kädtler (2007).
7 » Industrial citizenship «, wie Müller-Jentsch (2007) das Ergebnis einer solchen staatsfer-
nen Normenbildung bezeichnet hat, ist also integraler Bestandteil (nicht nur) des deutschen
Wohlfahrtsstaats.
8 Sozialpartner sind hier in erster Linie Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften. Die frag-
lichen Normen entstanden vielfach erst im Zuge mehr oder weniger heftiger sozialer Aus-
einandersetzungen (z. B. Streikbewegungen), weshalb der Begriff » Konfliktpartner « (Müller-
Jentsch 1991) von manchen als passender angesehen wird. Ein schillerndes Beispiel für den
strukturbildenden Einfluss dieser Akteure auch unter eher konfliktuellen Vorzeichen sind
Regelungen zur betrieblichen Lohnfortzahlung im Krankheitsfall. Zum Zusammenspiel von
Sozialpartnern und Sozialpolitikern in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts siehe allge-
mein auch Trampusch (2009).
30 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

komplementär.9 Und dennoch: Die Existenz eines breit ausgebauten, auch mit Fra-
gen der sozialen Daseinsvorsorge befassten Systems industrieller Beziehungen
führt vor Augen, dass Wohlfahrtsproduktion jenseits der reinen Marktwirtschaft
keine ausschließlich staatliche Angelegenheit darstellt.
Dies gilt umso mehr, als sich aus diesem System heraus der Charakter weite-
rer Formen der sozialen Daseinsvorsorge ableiten lässt. Das betrifft zuvorderst
die staatsnah operierenden, aber formal selbstständigen Sozialkassen: Gerade in
Deutschland haben sich die administrativen Instanzen der Kranken-, Arbeitslo-
sen- und Rentenversicherungen als wohlfahrtsstaatliche Kerneinrichtungen eta-
bliert, die zwar gesetzliche Vorschriften anwenden, dabei aber organisch mit den
Sozialpartnern, also den federführenden Parteien der industrieller Beziehungen,
verflochten sind (mittels einer Entsendung von Verbandsvertretern in die Auf-
sichtsgremien). Nicht-staatliche Körperschaften administrieren hier also Pro-
gramme des Wohlfahrtsstaats. Trotz der in den letzten Jahrzehnten zu beobach-
tenden Verschlankung dieser Selbstverwaltung bilden solche Körperschaften auch
heute noch eine tragende Säule des Systems sozialer Daseinsvorsorge. Hinzu kom-
men, wie weiter unten ausführlicher dargelegt wird, die vielen nicht-staatlichen
Träger personenbezogener Dienste.
Resümierend kann festgehalten werden, dass soziale Daseinsvorsorge – we-
nigstens hierzulande – staatsnah, aber nicht staatszentriert, organisiert wird. Der
Gesetzgeber kodifiziert zwar einen Großteil der Inhalte und Verfahren zur organi-
sierten Bearbeitung jener Risiken, die sich aus der biologischen, persönlichen und
wirtschaftlichen Anfälligkeit des Menschen ergeben.10 Insofern ist es der Wohl-
fahrtsstaat, der entsprechende Vorkehrungen für alle (Un-)Fälle des modernen
Lebens trifft; das gilt für Transferprogramme ebenso wie für personenbezogene
Dienstleistungen. Gleichzeitig erweist sich die Bewerkstelligung und Feinsteue-
rung der Risikobearbeitung jedoch als äußerst pluralistisch, nicht zuletzt im Hin-
blick auf die praktisch an ihr beteiligten Instanzen. Wer hier wie und mit welchen
Implikationen zuständig ist – also der konkrete Zuschnitt der Infrastruktur, in der
soziale Daseinsvorsorge organisiert wird – spielt eine nicht unerhebliche Rolle für
das, was der Wohlfahrtsstaat letztlich zu Stande bringt.

9 Wie im nachfolgenden Hauptkapitel noch verdeutlicht werden wird, spielen im System der
industriellen Beziehungen gefundene Arrangements zur sozialen Absicherung in anderen
(v. a. den angelsächsischen) Ländern traditionell eine basalere Rolle, wobei indes betriebliche
Regelungen dominieren und Arbeitgeber häufig unilateral Hand anlegen.
10 also etwa: der Ausfall oder das Auslaufen von Erwerbseinkommen, das Eintreten von Krank-
heit und Arbeitsunfähigkeit, oder ein Bedarf an professioneller sozialer Hilfe
Die Infrastruktur des Wohlfahrtsstaats – basale Begrifflichkeiten 31

Warum Infrastrukturanalyse ?

Aus sozialwissenschaftlicher Perspektive erscheint die Verwendung des Infra-


strukturbegriffs zunächst eher ungewohnt, im Unterschied zu einigen anderen
Disziplinen.11 In den Wirtschaftswissenschaften steht er für öffentliche Güter und
natürliche Monopole im technischen Bereich (Energie, Transport, Kommunika-
tion etc.). Infrastruktur wird hier v. a. als (öffentliches) Grundkapital marktwirt-
schaftlicher Ordnungen verstanden. Die Geografie bezieht den Begriff auf raum-
planerische Aspekte der Organisation des Gemeinwesens (Häußermann 2005).
Beide Formen der Begriffsverwendung sind für den hier interessierenden sozial-
wissenschaftlichen Zugang durchaus richtungsweisend: Denn so, wie der Zustand
technisch-stofflicher bzw. räumlicher Infrastruktur etwas darüber aussagt, wie
eine Volkswirtschaft oder eine bestimmte Raumordnung die Lebensbedingungen
der Menschen prägt, so entscheidet die Infrastruktur des Wohlfahrtsstaats mit dar-
über, welche Art sozialer Daseinsvorsorge eine Gesellschaft gewährleistet bzw. ge-
währleisten kann.12
Mehr noch: In den wenigen sozialwissenschaftlichen Abhandlungen, die den
Infrastrukturbegriff explizit in Anschlag bringen, wird schnell erkennbar, dass in-
frastrukturelle Gegebenheiten mit gesellschaftlichen Integrationsprozessen zusam-
menhängen. Theorien, die sich mit der Steuerung komplexer Sozialordnungen be-
schäftigen, beschreiben mit diesem Begriff, wie in verschiedenen Bereichen des
Gemeinwesens gezielt materielle Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass
Menschen ihr soziales und wirtschaftliches Leben hochgradig arbeitsteilig und
doch stabil organisieren können. So wird beispielsweise auf die gesellschaftliche
Funktion der » wissensbasierten Infrastruktur « (Willke 2001: 269 – 307) hingewie-
sen, konkret: die Rolle von Forschungsinstitutionen, die ihre Arbeitsergebnisse
dem gesamten Gemeinwesen zur Verfügung stellen. Betrachtet man andere Sek-
toren mit ähnlichen Aufgaben (Bildung, Kultur, Verkehr), so wird leicht nach-
vollziehbar, dass zahlreiche gesellschaftliche Einrichtungen, die im Laufe des
20. Jahrhunderts » zu kollektiven Selbstverständlichkeiten « geworden sind (Vogel
2009: 64), das Gemeinwesen in ganz ähnlicher Weise integrativ unterfüttern.
Auf dem Gebiet der Sozialplanung ist der Infrastrukturbegriff bis in die Ge-
genwart sogar ein zentraler terminus technicus (Winkel 2008). Besondere Promi-
nenz erlangte er während der (Sozial-)Planungseuphorie der 1970er und frühen

11 Ursprünglich entstammt der Begriff dem Eisenbahnwesen sowie dem militärischen Sektor
(Frey 2005). Er ist aber schon früh grundlegend für die Verwaltungswissenschaften (Jelling-
haus 2006: 13 – 25).
12 In der Nähe dieses Begriffsverständnisses bewegen sich die Überlegungen von Neu (2009: 9),
die im Hinblick auf die stofflichen Grundlagen gesellschaftlicher Ordnung von » infrastruk-
turellen Daseinsvorsorgebereichen « spricht.
32 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

1980er Jahre, als die Ausstattung des Gemeinwesens mit öffentlichen Infrastruk-
tureinrichtungen verschiedenster Art parteiübergreifend zum Credo moderner
Gesellschaftspolitik wurde. Bekannte Beispiele sind Volkshochschulen, Stadtbi-
bliotheken oder Schwimmbäder. Diese Euphorie ist lange verflogen.13 Wohl auch
deswegen wird der Zusammenhang zwischen Wohlfahrtsstaat und Infrastruktur
nur selten zum Gegenstand theoretischer Betrachtungen.
Der Terminus als solcher findet in der auf soziale Daseinsvorsorge bezoge-
nen Fachliteratur aber durchaus Verwendung.14 Einführungswerke zur Sozial-
verwaltung beispielsweise verweisen auf kommunale Gebietskörperschaften als
Instanzen, denen eine » Lenkungsaufgabe im Hinblick auf die sozialstaatliche In-
frastruktur « (Bossong 2004: 75) bzw. eine » Verantwortung für eine angemessene
Infrastruktur « sozialer Hilfe (Merchel 2008: 28) zugeschrieben wird. An ande-
rer Stelle ist Infrastruktur ein » Sammelbegriff für sehr verschiedenartige Einrich-
tungen, Leistungen und Dienste in den Kommunen « (Zapf 2005; Hervorhebung
I. B.); diese gelten mitunter auch als Bausteine der » sozialpädagogischen Dienst-
leistungsinfrastruktur « (Rätz-Heinisch et al. 2009: 15) eines Gemeinwesens.15
Ebenso werden einzelne Teilsektoren der sozialen Daseinsvorsorge explizit mit
dem Infrastrukturbegriff in Verbindung gebracht. Dies ist etwa dort der Fall, wo
von der » Pflegeinfrastruktur « (Dietz 2002: 159) oder vom » Gesundheitssystem …
als netzwerkartig angelegte Infrastrukturwirtschaft « (Höfling 2008: 22) die Rede
ist, ferner bei Analysen zum Kinderbetreuungssystem (Bertram & Bujard 2012)
sowie in Überblicksdarstellungen, die sich mit auf bürgerschaftlichem Engage-
ment beruhenden » lokalen Infrastruktureinrichtungen « wie etwa Familienzent-
ren oder Bürgerbüros befassen (Teske 2011). Man sieht: Das Denken in Infrastruk-
turkategorien ist bezogen auf einzelne Bereiche der sozialen Daseinsvorsorge
nicht unüblich.
Die » Infrastrukturperspektive « auf den Wohlfahrtsstaat macht aber auch aus
grundsätzlicheren Erwägungen heraus viel Sinn. Denn öffentlich bereitgestellte
bzw. verfügbare Infrastruktur ist, wie Vogel (2009: 63/64) zu Recht anmerkt, al-
les andere als eine » scheinbar unpolitisch-technische Kategorie für staatliche Vor-

13 Von den Erben dieser Epoche wird heute kaum noch auf Potenziale der Sozialplanung aus
einer Hand abgestellt. Symptomatisch für den vorherrschenden Diskurs ist die Aussage von
Schroeder & Weinert (2006: 205), für die ein hohes Niveau » infrastruktureller Leistungen
durch eine pluralistische Strategie mit dem Einsatz öffentlich-rechtlicher, marktförmiger, aber
solidarischer Steuerungsnormen « gewährleistet werden soll (Hervorhebungen I. B.).
14 Auch in zeithistorischer Perspektive: So sind die auf personenorientierte Dienste bezogenen
Beiträge zu den verschiedenen Bänden der Schriftenreihe » Geschichte der Sozialpolitik in
Deutschland seit 1945 « überschrieben mit: » Soziale Infrastruktur und soziale Dienste « (vgl.
etwa Grunow & Olk 2007).
15 Ähnlich Messmer (2007: 15). Bäcker et al. (20102: 47) unterscheiden eine auf soziale Dienste
bezogene » Infrastrukturpolitik « von weiteren Formen sozialpolitischer Intervention.
Die Infrastruktur des Wohlfahrtsstaats – basale Begrifflichkeiten 33

leistungen im Wirtschaftlichen und Sozialen «. Vielmehr bilden Einrichtungen mit


Infrastrukturcharakter den eigentlichen, stofflichen Kern des Wohlfahrtsstaats.16
Sie sichern oder befördern gesellschaftliche Integration in dem Maße, wie sie ein
verlässliches Reservoir an Leistungen vorhalten, welche das Zusammenleben der
Menschen ordnen und reibungslos(er) gestalten können. Mit Blick auf die in der
Einleitung kurz angerissene sozialwissenschaftliche Kernfrage nach dem » Funk-
tionieren « einer Gesellschaft hat der Rekurs auf den Infrastrukturbegriff den
Charme, dass man mit ihm Prozesse gesellschaftlicher Integration gleichsam an
konkreten Organisationen und ihren alltäglichen Operationen ablesen kann. Der
Zusammenhalt eines hochdifferenzierten Gemeinwesens – oder auch die Gren-
zen dieses Zusammenhalts – lassen sich im Brennglas der Infrastrukturanalyse
anhand von Statur, Zuschnitt und Wirkungsweise konkreter gesellschaftlicher
Einrichtungen studieren – also diesseits der auf höherer Abstraktionsebene ange-
siedelten und insofern » schwammigen « Beschreibung gesellschaftlicher Integra-
tions- oder Desintegrationsprozesse.
Pragmatisch gewendet verweist der Infrastrukturbegriff auf die » real existie-
rende « Anatomie des Wohlfahrtsstaats, und hier wiederum zuvorderst auf sein
eigentliches Baumaterial, nämlich: auf Organisationen. Mit und in ihnen » lebt «
der Wohlfahrtsstaat, an ihnen kann man ablesen, wie und an welchen Bruchstellen
er » arbeitet «. Die in weiten Teilen der Sozialpolitikforschung und der dazugehöri-
gen Lehrbuchlandschaft anzutreffende Ausklammerung der Organisationsdimen-
sion erweist sich daher als ein gravierendes Manko: Innovationen, Leistungen und
Defizite des Wohlfahrtsstaats sowie – allgemeiner – sein Beitrag zur gesellschaft-
lichen Integration hängen eng mit der Form seiner Organisiertheit zusammen,
unabhängig von Parteiprogrammen, Gesetzestexten oder Haushaltsbeschlüssen.
Salopp formuliert sind Akteure und Organisationen mit Infrastrukturfunk-
tionen Handwerker – und eben nicht einfach nur Handlanger – des Wohlfahrts-
staats. Sie haben je besondere Selbstbilder und folgen immer auch eigenen Spiel-
regeln. Diese Eigendynamik macht sich beispielsweise bemerkbar, wenn – was in
Deutschland häufig vorkommt – Sozialversicherungsträger eigene Gestaltungs-
konzepte (z. B. für die Gesundheitsversorgung) entwickeln und durchzusetzen
versuchen oder wenn Träger der freien Wohlfahrtspflege als Reaktion auf Kosten-
steuerungsmodelle der öffentlichen Hand Strategien entwickeln, die bestimmte
Wirkungen dieser Modelle abfangen (sollen). Gleiches gilt für von Einrichtun-
gen der Daseinsvorsorge unternommene Anstrengungen, gewissermaßen proak-
tiv den eigenen Organisationscharakter zu verändern: Die Restrukturierung der
(früher so genannten) Arbeitsämter oder der (lange Zeit eher behörden- denn un-

16 Für Vogel ist sie deshalb sogar ein » zentraler Konstitutionsbegriff « der Wohlfahrtsstaatsfor-
schung.
34 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

ternehmensähnlichen) Krankenkassen sind anschauliche Beispiele dafür (Nähe-


res dazu im dritten Kapitel). Kurzum: Die Organisationsverhältnisse auf der Ebene
einzelner Infrastruktureinrichtungen17 sind von nicht zu unterschätzender Bedeu-
tung, wenn es um den Zustand und die Entwicklung der sozialen Daseinsvor-
sorge geht.
Jene Organisationen, die das Gerüst der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur
bilden, sind dabei alles andere als unbeweglich. Vielmehr » arbeitet « das Gesamt-
konstrukt mit Hilfe einer spezifischen » Hydraulik « (s. u.). Dessen Bewegungs-
spielraum wird, wie bereits angedeutet, zwar maßgeblich durch Voreinstellungen
bestimmt, die im Weiteren als substanzielle Normierung sozialer Daseinsvorsorge
bezeichnet werden und die Eckpfeiler der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur bil-
den. Zwischen den Eckpfeilern gibt es indes reichlich Flexibilität: Denn die Ein-
richtungen des Wohlfahrtsstaats – konkret etwa Arbeitsagenturen oder Pflege-
dienste – operieren im Rahmen mehrerer und verschiedenartiger Steuerungen
(Gesetze, Verfahrensregeln, Vereinbarungen usw.), die uneinheitliche Impulse set-
zen, aber als » ordnende Hand « im komplexen Alltag der sozialen Daseinsvor-
sorge unverzichtbar sind. Ordnung gibt es im Gerüst der wohlfahrtsstaatlichen
Infrastruktur überdies in Folge des Umstands, dass dessen Bausteine in je spe-
zifisch zugeschnittene Felder18 eingebunden sind. Um es anhand eines Beispiels
konkret zu machen: Gesetzliche Krankenkassen sind organisationale Kernbau-
steine des deutschen Gesundheitssystems und damit des ganzen Wohlfahrtsstaats;
die für ihre Tätigkeit wesentlichen Vorschriften entstammen diversen Quellen
(Teilen des Sozialgesetzbuches, Verträgen, Verwaltungsakten); ihre Kooperations-
partner sind zahlreich und sehr unterschiedlicher Natur (Gremien der sog. Selbst-
verwaltung, Verbände von Leistungserbringern, einzelne Versorgungseinrichtun-
gen usw.); die Bedingungen ihres Umfelds werden, z. B. durch Vereinbarungen mit
» Nachbarn « im eigenen Wirkungsfeld (u. a. Leistungsanbieter), von ihnen mitge-
staltet. In diesem Wirkungsfeld finden sich also bereichsspezifische Verbindungs-
elemente (im Weiteren genannt Scharniere), die den Prozess der sozialen Daseins-
vorsorge im Rekurs auf Verfahrensregeln (Prozeduren), aber auch in einem sich
selbst koordinierenden Zusammenhang interaktiver Beziehungen steuern – wo-
bei es sich um Beziehungen innerhalb von Träger(verbünde)n ebenso wie um sol-
che zwischen ihnen handeln kann.
Der » Beziehungsaspekt « ist dabei alles andere als nebensächlich. So macht
es, um ein anderes Beispiel zu bemühen, im Bereich der Gefährdetenhilfe (po-

17 oder auch von Einrichtungsverbünden


18 Der Begriff Feld steht hier für die Existenz eines Ensembles eng miteinander verbundener
Einheiten. Weiter unten wird der Feldbegriff im Hinblick auf in » Nachbarschaft « operieren-
de Organisationen näher ausbuchstabiert.
Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 35

tenziell) einen Unterschied, ob Personen in Notlagen einem kommunalen » Case


Manager « zugewiesen werden, der verschiedene, von einzelnen Trägern organi-
sierte Hilfeleistungen nach Maßgabe standardisierter Kooperationsmuster einlei-
tet und verknüpft, oder ob dieselben Bürger Gutscheine erhalten, mit denen sie
sich freihändig an Dienstleistungseinrichtungen wenden können bzw. sollen, die
miteinander konkurrieren (und nur auf diese Weise koordiniert sind). Im letzte-
ren Fall gibt es potenziell Barrieren für Abstimmungsprozesse zwischen den Ein-
richtungen, etwa weil die unter ihnen bestehende Konkurrenz den Informations-
austausch mit anderen Trägern oder Auftraggebern behindern kann; beim Case
Management wiederum wird dieser Austausch gezielt organisiert, möglicherweise
aber auf Kosten der Bewegungsfreiheit der Nutzer.
Fazit: Zur Infrastruktur des Wohlfahrtsstaats gehören nicht nur die Organi-
sation(slandschaft)en, innerhalb derer soziale Daseinsvorsorge konkret bewerk-
stelligt wird, sondern auch jene Verfahren und Beziehungen, durch die Abläufe
bzw. Prozesse gesteuert (im Sinne von reguliert bzw. koordiniert) werden. Das was
im Wohlfahrtsstaat tagtäglich vor sich geht, kann ohne die Befassung mit einer
solchermaßen doppelten Organisiertheit sozialer Daseinsvorsorge nicht verstan-
den werden. Erst eine hohe Sensibilität für diese Organisiertheit bringt Kompe-
tenzgewinne auch für jene, die innerhalb oder im Umfeld wohlfahrtsstaatlicher
Einrichtungen praktisch tätig werden und soziale Daseinsvorsorge » live « erleben.
Nachfolgend soll die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur systemati-
scher betrachtet werden, um die ausführliche Darstellung der gegenwärtigen Or-
ganisationsverhältnisse (v. a.) im deutschen Wohlfahrtsstaat konzeptionell vorzu-
bereiten.

2 Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur

2.1 Ein Unterbau auf festem Fundament

Wie in der Einleitung erläutert, soll es in diesem Buch darum gehen, die Struk-
turlogiken, die die soziale Daseinsvorsorge im postindustriellen Wohlfahrtsstaat
durchziehen, in ihrer ganzen Bandbreite greifbar zu machen und dabei insbeson-
dere dessen » Hardware « zu fokussieren. Es geht also um die Durchleuchtung des
eigentlichen Unterbaus der wohlfahrtsstaatlichen Gesellschaftsformation. Das Be-
greifen von Infrastruktur als Unterbau findet sich prominent in den bereits er-
wähnten wirtschaftswissenschaftlichen Ansätzen. Deren Verständnis von Infra-
struktur19 liefert wichtige, wenn nicht richtungsweisende Anhaltspunkte für eine

19 Informative Überblicke finden sich bei Jochimsen (2005), Frey (2005) oder Buhr (2009).
36 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

Anwendung des Infrastrukturkonzepts im Kontext der Sozialstaatsanalyse. Öf-


fentlich bereitgestellte bzw. kontrollierte Infrastruktur gilt hier nämlich als unab-
dingbare Voraussetzung für ökonomische Arbeitsteilung. Unternehmungen oder
Sektoren, die – jenseits des freien Spiels der Marktkräfte – Leistungen für (größere
Teile) der Gesamtwirtschaft vorhalten bzw. sicherstellen, bilden in dieser Sicht-
weise ein unverzichtbares Fundament entwickelter Volkswirtschaften. Dabei wird
zwischen materiellen, personellen und institutionellen Komponenten der Infra-
struktur differenziert: Die materielle steht für stoffliche Elemente (Gebäude, Ge-
rätschaften etc.); die personelle bezieht sich auf bestehendes Humankapital (z. B.
berufliche Kompetenzen); die institutionelle umfasst politisch gesetzte oder na-
türlich gewachsene soziale Normen, welche den » Geist « derjenigen durchdringen,
die die Infrastruktur verwalten und pflegen.
Dieser Lesart zufolge sind die materiellen Elemente Grundbausteine eines Ge-
bildes, das die Erstellung bestimmter (Vor-)Leistungen garantiert und wenigstens
teilweise einer öffentlichen Steuerung unterstellt. Die entsprechende Fachliteratur
subsumiert diesem Gebilde explizit das Bildungs- und Krankenhauswesen; zu-
mindest letzteres gehört zum Kern dessen, was im hier entwickelten Begriffsver-
ständnis als wohlfahrtsstaatliche Infrastruktur verstanden wird. Die Infrastruktur-
sektoren gemeinhin zugewiesene » Vorleistungsfunktion « lässt sich aber auch in
weiteren Sicherungs- und Versorgungsbereichen erkennen. Sie findet sich bei all
jenen Organisationen, die gleichsam den » aktiven Part « des Wohlfahrtsstaats und
damit seine eigentliche materielle Grundlage bilden – also auch bei Trägern, die
die Administration von Sozialtransfers gewährleisten. Diese Organisationen er-
füllen eine ähnliche – nämlich infrastrukturelle – Aufgabe wie etwa die des Bil-
dungssektors und des öffentlich regulierten Verkehrswesens.
Geht es um die Analyse der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur, kann al-
lerdings aus sozialwissenschaftlicher Sicht auf bestimmte Prämissen der öko-
nomischen Infrastrukturanalyse verzichtet werden. Das gilt insbesondere für
Vorannahmen, die auf funktionalistische Erklärungen für die Entstehung einer (öf-
fentlichen) Infrastruktur abstellen. Eine solche, in den Wirtschaftswissenschaften
durchaus verbreitete, funktionalistische Interpretation postuliert beispielsweise,
dass es immer dann zu öffentlich(gesteuert)er Infrastrukturbildung kommt, wenn
sich bestimmte Vorleistungen aus Produktions- und Kostengründen (und nur aus
diesen) nicht auf der Ebene einzelner Haushalte und Betriebe erbringen lassen –
etwa weil es naturbedingte Restriktionen gibt oder notwendige Kapitalgüter im-
mobil sind. Gegen diese Deutung spricht, dass gerade im Bereich der sozialen
Daseinsvorsorge (aber nicht nur dort) öffentliche » Infrastrukturmonopole « trotz
potenziell ähnlicher Funktionalität höchst ungleich ausgebildet sind – in manchen
Ländern oder Bereichen mehr, in anderen weniger. So erfasst die gesetzliche (öf-
fentliche) Krankenversicherung in Deutschland nicht alle Arbeitnehmer, im Un-
Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 37

terschied zu vielen anderen Wohlfahrtsstaaten; ferner wird die Jugendhilfe (hier-


zulande) in hohem Maße öffentlich » durchgesteuert «, die Altenhilfe aber nicht.
Politisch-historische oder kulturelle Faktoren scheinen also durchaus bedeutsam.20
Was letztlich entscheidet bzw. strukturbildend wirkt, ist die institutionelle Ba-
sis des Unterbaus. Grundlegend erscheint im modernen Wohlfahrtsstaat die ver-
bindliche, an spezifische Einrichtungen oder Sektoren gerichtete, Erwartung, dass
der Gesellschaft bestimmte Vorleistungen (mehr oder weniger) flächendeckend
zur Verfügung gestellt werden. Professionelle Hilfe in Notsituationen, die ver-
lässliche Kompensation von Einkommensausfall oder die Garantie gesundheit-
licher Versorgung – all dies sind typische Vorleistungen dieser Art. Deren kul-
turelle Selbstverständlichkeit ist fester Bestandteil jenes Institutionengefüges, das
den Unterbau des Wohlfahrtsstaats konstituiert: Sie manifestiert sich in – häufig
durch Verfassungen definierten – Grundprinzipien sowie in prinzipiell geregel-
ten Verantwortlichkeiten21, die gemeinsam das Fundament einer wohlfahrtsstaat-
lichen Infrastruktur bilden.
Die Institutionalisierung von Unterstützungsansprüchen im modernen Wohl-
fahrtsstaat zeigt sich jenseits dieser Grundprinzipien anhand weiterer materieller
Komponenten, nämlich in Form jener Normen, die das eigentliche » Leistungsre-
pertoire « sozialer Daseinsvorsorge (z. B. konkrete Ansprüche an Einkommens-
ersatz oder soziale Dienstleistungen) verkörpern. Die Gestalt dieser Normen hat
einen erheblichen Einfluss auf Spielarten und Niveaus der sozialen Daseinsvor-
sorge, wobei die entsprechenden Regelwerke in Gegenwartsgesellschaften – wie
nicht zuletzt internationale Vergleiche vor Augen führen – durchaus unterschied-
lich angelegt sein können. Die Leistungen lassen sich durch solche Normen recht
weitgehend – also tendenziell universell – festlegen; oder die Normen überlassen
Details ihrer Umsetzung örtlich gegebenen bzw. situativen Umständen – dann
sind diese Leistungen eher partikularer Natur. Unabhängig davon bilden dieje-
nigen Regelwerke, die das Leistungsrepertoire eines Wohlfahrtsstaats konstitu-
ieren und den o. g. fundamentalen Vorgaben (Grundrechte; allgemeine Regeln
für Zuständigkeiten) gewissermaßen aufsitzen, die inhaltliche Substanz der so-
zialen Daseinsvorsorge – im Folgenden wird deshalb von substanziellen Normen
gesprochen.

20 Anschlussfähig für die Analyse zeitgenössischer Gesellschaften erscheint aber die im o. g.


wirtschaftswissenschaftlichen Konzept enthaltene Annahme, dass es bei der Gewährleistung
von Infrastruktur(funktionen) letztlich nur auf staatliche Kontrolle, nicht aber auf öffent-
liches Eigentum ankommt. Tatsächlich delegieren Wohlfahrtsstaaten ihre Aufgaben heute
vielfach – und mehr denn je – an nicht-staatliche Einrichtungen, welche aber dennoch öffent-
liche Versorgungsangebote bereitstellen.
21 Z. B.: Für die Jugendhilfe sind Kommunen zuständig, oder: Für die Absicherung des Ruhe-
stands gibt es die Rentenversicherung.
38 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

Diese Normen schaffen handfeste Orientierungsgrundlagen für jene, die


Wohlfahrtsadministration und -produktion tagtäglich bewerkstelligen. Sie sind
Vorschriften, die festlegen, wer Ansprüche auf Geld- und Dienstleistungen bzw.
was in welchem (Leistungs-)Fall zu geschehen hat (also: z. B. welche Rente für wel-
che Erwerbsbiografie oder welche Hilfe für welchen Jugendlichen in schwieriger
Lebenslage). Die inhaltliche Ausrichtung dieser Festlegungen steht für die norma-
tive Strukturlogik in einem gegebenen Bereich sozialer Daseinsvorsorge.22 Hinzu
kommen dann Bestimmungen zur Feinjustierung administrativer und intervenie-
render Funktionen, die prozedurale Aspekte betreffen (s. u.).23
Festzuhalten ist an dieser Stelle, dass die wohlfahrtsstaatliche Gesellschafts-
formation auf einem Unterbau mit festem, institutionellem Fundament basiert.
Dieses Fundament ist unabdingbar, um die oben angesprochene gesellschaftliche
Integrationsfunktion des Wohlfahrtsstaats auf Dauer zu stellen. Es schafft Voraus-
setzungen für (Gewähr-)Leistungen, welche an den unterschiedlichsten Orten des
Gemeinwesens zu unabsehbaren Zeitpunkten benötigt werden, um menschliches
Zusammenleben störungsarm und nach Maßgabe mehrheitsfähiger Zielvorstel-
lungen zu organisieren. Erst unter diesen Voraussetzungen ist gesellschaftliche
Differenzierung – also das » friedlich « tolerierte Nebeneinander verschiedener In-
teressen, Lebensentwürfe, Arbeitsrollen etc. möglich. Ohne ein solches Funda-
ment würde das Gesellschaftsgebäude, so wie wir es kennen, wohl früher oder
später kollabieren.
Die Infrastruktur des Wohlfahrtsstaats stellt sich dabei als komplexes Gebilde
dar: Metaphorisch ausgedrückt umfasst der Unterbau einer (zeitgenössischen)
wohlfahrtsstaatlichen Gesellschaftsformation neben dem o. g. Fundament feste
Eckpfeiler (die substanziellen Normen) sowie ein rahmendes Gerüst mit kom-
pakten Bausteinen (Organisationen), Verstrebungen (Organisationsfeldern) und
Scharnieren (prozeduralen Regulierungen und Koordinationsmechanismen) –
und zwar unter Regie einer Bauleitung bzw. eines Führungsstands, von dem aus
wegweisende Anleitungen für die Weiterentwicklung des Bauwerks erfolgen (in-
nerhalb dessen, was nachfolgend die Infrastruktur sozialpolitischer Willens-
bildung genannt werden wird). Nicht zu vernachlässigen sind aber gleichzeitig
die zur Konstruktion und zum Unterhalt des Gebildes erforderlichen » Bauinge-

22 Was im Einzelnen mit » normativer Strukturlogik « gemeint sein kann, wurde in der Ein-
leitung zu diesem Buch exemplarisch an Leistungen der Arbeitsverwaltung demonstriert.
Inhaltlich werden die für die verschiedenen Subsysteme jeweils wesentlichen Normen – an-
hand des deutschen Falls – im zweiten Hauptkapitel (vergleichend) beschrieben und im Hin-
blick auf die sie jeweils prägende Strukturlogik charakterisiert.
23 Also etwa: Wie ist bei der Organisation sozialer Dienste verfahrensmäßig vorzugehen, wer
kontrolliert Leistungsqualitäten, oder welche Kooperationspflichten obliegen einzelnen Ein-
richtungen bzw. Behörden.
Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 39

nieure « und » Gebäudeverwalter « (nachfolgend bezeichnet als die » Akteure des


Sozialen «) – also das personelle Element der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur.
Zu all diesen Komponenten wird im Weiteren noch einiges zu sagen sein. Erst ein-
mal geht es aber um die eigentliche stoffliche Basis des wohlfahrtsstaatlichen Un-
terbaus, nämlich jene Organisationen, die soziale Daseinsvorsorge tagtäglich be-
werkstelligen.

2.2 Organisationen als Baumaterial

Das Fundament, das den Unterbau des Wohlfahrtsstaats konstituiert, besitzt, wie
gesehen, Ankerstellen für Eckpfeiler, die weiteren Bausteinen in verschiedenen
technischen Ausführungen Halt geben. Betrachtet man dieses Ensemble von na-
hem, so wird ein den Unterbau formierendes Gerüst erkennbar, in dessen Innern
die Bausteine durch bestimmte Verstrebungen zusammengehalten werden. Das
Gerüst verfügt über eine gewisse Elastizität, die durch spezielle Scharniere austa-
riert wird. Die Baumasse in diesem Gerüst – auf die Scharniere kommen wir spä-
ter zu sprechen – verkörpern die einzelnen Einrichtungen der sozialen Daseins-
vorsorge; sie sind gewissermaßen der Stoff, aus dem der Wohlfahrtsstaat gemacht
ist. Man könnte sie auch als dessen operative Infrastruktur bezeichnen. Es han-
delt sich um eine Vielzahl mehr oder weniger kompakter Einheiten, die je spe-
zifisch konstruiert, in einer ebenso spezifischen Umgebung angesiedelt und mit
anderen Einheiten aus dieser Umgebung wiederum in spezifischer Weise verkop-
pelt sind. Sie weisen sämtlich Basismerkmale formaler Organisationen auf; grund-
legend für sie sind allerdings besondere Akteursprofile und Umwelteinbettungen.
Aus alledem ergeben sich spezifische organisationale Strukturlogiken im Gesamt-
gefüge der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur.

Grundmerkmale formaler Organisationen in Bezug


auf soziale Daseinsvorsorge

Um die Funktionsweise der mit sozialer Daseinsvorsorge befassten Einrichtungen


sowie die von ihr ausgehenden Wirkungen nachvollziehbar zu machen, ist eine
kurze Auseinandersetzung mit den Basismerkmalen formaler Organisationen ge-
boten. Dabei geht es um Formen kollektiven Handelns, die sich von anderen in
der Gesellschaft anzutreffenden Varianten menschlicher Ko-Operation (v. a. in der
privaten Lebenswelt) strukturell unterscheiden.24 An dieser Stelle können die ty-

24 Zum Verständnis organisierten kollektiven Handelns als Ko-Operation vgl. Türk et al. (2006).
40 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

pischen Charakteristika moderner Organisationen nicht in aller Breite dargelegt


bzw. diskutiert werden – dazu ist auf Standardwerke der Organisationssoziologie
zu verweisen.25 Das Augenmerk soll sich vielmehr auf Strukturmerkmale richten,
die für den hier interessierenden Zusammenhang (die Infrastruktur von Wohl-
fahrtsstaaten) von besonderer Bedeutung sind.
Allgemein gelten Organisationen als Kernelemente moderner Sozialordnun-
gen, weshalb die Gesellschaft der Gegenwart häufig als » Organisationsgesell-
schaft « bezeichnet wird (Jäger & Schimank 2005). Zumindest sind Organisatio-
nen » Kristallisationspunkte für viele, eine moderne Gesellschaft prägende soziale
Prozesse « (Allmendinger & Hinz 2002: 10). Die Ursachen des evolutionären Sie-
geszugs der Organisationen (spätestens) seit den Anfängen der Industriegesell-
schaft werden dabei kontrovers diskutiert. Es besteht aber weitgehend Konsens
dahingehend, dass Organisationen – im Unterschied zu Individuen oder infor-
mellen Gruppen (Familien, Freundeskreise etc.) – bestimmte, für das mensch-
liche (Zusammen-)Leben grundlegende Aufgaben bzw. Prozesse nicht nur effi-
zienter, sondern auch besonders verlässlich und kontrollierbar abwickeln. In
Organisationen werden Mitgliedschaftsrollen definiert, die auf Dauer und (we-
nigstens bis zu einem bestimmten Punkt) von beliebigen Personen ausgefüllt wer-
den können, sofern eine entsprechende Ausbildung bzw. Einführung stattgefun-
den hat. Darin liegt ihr besonderes Gewährleistungspotenzial – nicht zuletzt im
Hinblick auf die soziale Daseinsvorsorge.
Gerade in der wohlfahrtsstaatlichen Hemisphäre beruht diese Abwicklung auf
expliziten (gesatzten) Standards und einem dokumentationsbasierten Informa-
tionswesen.26 Damit sind typische Eigenschaften dessen angesprochen, was in der
Organisationssoziologie – und zwar durchaus wertfrei – als Bürokratie bezeichnet
wird. Mit Bezug auf die soziale Daseinsvorsorge ist zuweilen von » Wohlfahrts-
bürokratien « die Rede (Billis 1984).27 Bürokratien stellen sicher, dass Prozesse wie
etwa die Bezahlung, Veranlassung oder Erbringung von Arbeits- bzw. Dienstleis-
tungen auch dann weitergeführt werden, wenn einzelne Prozessverantwortliche
(Betriebsangehörige wie Arbeitnehmer oder Führungskräfte) ausfallen. Man be-

25 Allgemein etwa Abels (2009, Kapitel 5) oder Preisendörfer (2011), im Hinblick auf soziale
Dienstleistungsorganisationen Kühn (2006), Klatetzki (2010) und Bode (2012a), auf staat-
liche Verwaltung Bogumil & Jann (2009, Kapitel 4). Einzelnachweise zu bestimmten organi-
sationssoziologischen Ansätzen können im Folgenden nicht systematisch erfolgen, sondern
nur in Bezug auf für die soziale Daseinsvorsorge besonders relevante Aspekte.
26 Im Sinne von Max Weber, dem im Grunde ersten deutschen Organisationssoziologen (vgl.
Abels 2009: 198 – 201).
27 Der Begriff ist in Deutschland als sozialwissenschaftlicher Terminus nicht sonderlich ein-
schlägig, findet sich aber zuweilen bei mit Fragen der gesellschaftlichen Rolle von Organisa-
tionen befassten Soziologen (vgl. etwa Luhmann 2000: 72).
Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 41

müht dann gegebenenfalls die Akten(lage). Gehandelt wird ohne Ansehen der
Person (also z. B. ihres Auftretens oder Verhaltens) und für alle (amtlich) vorgese-
henen Fälle nach einem einheitlichen Verfahren.
Für solche Einrichtungen gibt es Zweck- und Konditionalprogramme, die
regeln, was mit welchem Ziel oder mit welchen Routinen auszuführen ist.28 Sie
sorgen für jene Spezialisierung, aus denen Organisationen ihre je besondere Ge-
währleistungsfähigkeit – und damit ihre eigentliche gesellschaftliche Nützlich-
keit29 – erlangen. So basiert die Auszahlung von Sozialtransfers im Falle einer vor-
liegenden Anspruchsberechtigung auf einem spezifischen Konditionalprogramm
(zahlen dann, wenn); eine Zweckprogrammierung liegt hingegen dort vor, wo
eine soziale Einrichtung zur Verhütung bestimmter Gefährdungen selbstständig
nach Mitteln und Wegen (Therapien, Zuwendungen, Personal etc.) sucht, um ihr
allgemeines Hilfemandat wahrzunehmen.
Das besondere Gewährleistungspotenzial von Organisationen hat allerdings
seinen Preis. Die Spezialisierung auf bestimmte Prozesse macht vielfach blind ge-
genüber jenen Dingen, die außerhalb des eigenen Dunstkreises liegen – die Ver-
hältnisse und Probleme anderer Organisationen, aber auch die Zustände von
Personen, die ihre Belange nicht wie Organisationen in Spezialaufgaben ausein-
anderdividieren (können), sondern als » ganzer Mensch « funktionieren (müssen).
Da sich soziale Daseinsvorsorge vielfach nicht auf spezifische Einzelbedarfe (etwa
Transferzahlungen bei Krankheit oder im Ruhestand), sondern komplexe Lebens-
lagen (z. B. » Existenzkrisen «) bezieht, gilt der Segmentierungseffekt, wie er durch
die arbeitsteilige Spezialisierung der diese Lebenslagen » bearbeitenden « Organi-
sationen entsteht, als ein Kardinalproblem moderner Wohlfahrtsstaatlichkeit.30
Eine solche Nebenwirkung stellt sich auch dadurch ein, dass Organisationen und
Organisationsakteure eine Selbstbezüglichkeit entwickeln, durch die andere als die
ihnen zugewiesenen Aufgaben aus ihrem Alltag ausgeklammert und der Zustän-
digkeit weiterer Instanzen überlassen werden – z. B. in der Weise, dass man sich
nur um Krankheitsbehandlung, aber nicht um Rehabilitation kümmert.31

28 Die Unterscheidung von Zweck- und Konditionalprogrammen geht auf Niklas Luhmann zu-
rück (vgl. die übersichtliche Darstellung bei Ortmann 1994: 58 – 90). Zu ihrer jeweiligen Rol-
le in einzelnen Organisationsfeldern der sozialen Daseinsvorsorge vgl. die Ausführungen im
zweiten Hauptkapitel.
29 Ökonomen sprechen hier meist von Effizienzvorteilen; genereller geht es aber v. a. um die
Logik der Arbeitsteilung und Spezialisierung.
30 Instruktiv sind diesbezüglich die Arbeiten von Franz-Xaver Kaufmann (2009: 71 – 107).
31 In der Organisationssoziologie spricht man von Externalisierungseffekten. Die Selbstbezüg-
lichkeit wird von systemtheoretischen Ansätzen als » Selbstreferenzialität « begriffen, welche
die für Organisationen typischen Entscheidungsabläufe gleichsam hinter dem Rücken der
Akteure hervorbringt und letztere gar nicht mehr auf die Idee kommen lässt, über den Tel-
lerrand ihrer eigenen Organisation zu schauen. Sozialtheoretisch gibt es aber gute Gründe
42 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

Natürlich ist das Ausmaß, in denen Organisationen und ihre Akteure selbst-
bezüglich handeln, stark davon bestimmt, wie sie an Ressourcen gelangen und in-
wieweit sie auf die Erlangung von Ressourcen Einfluss nehmen können. Einige
organisationstheoretische Ansätze sehen im Zugang zu Ressourcen bzw. in den
Möglichkeiten, diesen Zugang zu kontrollieren, die wesentliche Quelle dessen,
was Organisationen leisten und auf welche Weise sie dies tun (Pfeffer & Salancik
1978). Anders gewendet: Der faktische Handlungsspielraum einer Organisation
bestimmt sich immer auch über die Art ihrer Ressourcenkontrolle, und diese prägt
ihren Aktionsradius durchaus erheblich.
Überdies gibt die Organisationssoziologie genügend Hinweise darauf, dass
sich das Leben von Organisationen selbst im Falle einer fest geregelten bzw. me-
chanischen Ressourcenzufuhr (etwa über Steuermittel) nicht auf die reine Ab-
wicklung vordefinierter Aufgaben beschränken muss – gerade dort, wo es um so-
ziale Daseinsvorsorge geht. Vielmehr leben Organisationen, besonders wenn sie
komplexere menschliche Zustände » bearbeiten «, immer auch von ihrer internen
Beweglichkeit. Diese Beweglichkeit hat zunächst damit zu tun, dass Organisatio-
nen über Arbeit(skraft) verfügen und deren Transformation in konkrete Prozesse
und Ergebnisse (mit) steuern (Minssen 2012: 31 – 43): Sie disponieren über Per-
sonal und dessen Kompetenzen. Gleichzeitig entsteht Beweglichkeit daraus, dass
sich nicht sämtliche Prozesse, die zur Ausübung der einer Organisation zugewie-
senen bzw. von ihr angenommenen Funktionen erforderlich sind, bis ins Kleinste
vorbestimmen und standardisieren lassen. Die Mitglieder einer Organisation
(also v. a. ihre Beschäftigten) benötigen Interpretationsmargen sowie Spielräume
zur Festlegung konkreter Vorgehensweisen. Sie arbeiten teilweise in einem durch
Mitgliedschaftsrollen nur diffus definierten Tätigkeitsfeld, entsprechend zeigen
sich (mehr oder weniger) beträchtliche Freiheitsgrade im Handlungsvollzug. Die
Organisationssoziologie spricht diesbezüglich von der Existenz organisationaler
» Indifferenzzonen «.32
Im Bereich der sozialen Daseinsvorsorge bestehen solche Freiheitsgrade kon-
kret in Konstellationen, bei denen eine Anspruchsberechtigung auf Transferleis-
tungen (z. B. Arbeitslosenunterstützung oder Elterngeld) im Lichte komplexer
Sachverhalte (Anrechnungszeiten, zu berücksichtigende vorherige Einkommen,
Wertigkeit von Qualifikationen usw.) zu prüfen ist – wobei hier die formalbüro-
kratische Entscheidungslogik sicherlich noch dominiert (s. u.). Sehr viel stärker
sind Interpretationsleistungen gefragt, wenn es um personenbezogene (z. B. so-

dafür, am » Totalitarismus « dieser Diagnose zu zweifeln und von einer gewissen Offenheit der
mit sozialer Daseinsvorsorge befassten Organisationen auszugehen (s. u.).
32 In manchen Ansätzen gelten Interpretationsleistungen gar als zentrale Quelle organisationa-
ler Dynamik bzw. ausschlaggebend für das, was in Organisationen vor sich geht.
Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 43

ziale Notlagen betreffende) Dienstleistungen geht – also dort, wo auf individuelle


Zustände ausgerichtete Problemabschätzungen und Hilfeverfahren für erforder-
lich gehalten werden (Harrach et al. 2000, Hasenfeld 2010).
Die Art der internen Beweglichkeit folgt dabei aber nicht schlicht deren funk-
tionaler Notwendigkeit. Sozialarbeiter organisieren nicht nur deshalb Unter-
stützungsmaßnahmen für ihre Klientel, weil ihre Einrichtungen oder die ganze
Gesellschaft ansonsten eindeutig absehbare Folgeschäden befürchten müssten.
Vielmehr korrespondiert gerade im Bereich personenbezogener Dienstleistungen
die Nutzung der genannten Freiräume mit einer je spezifischen Eigensinnigkeit or-
ganisationaler Akteure; diese Eigensinnigkeit findet sich auf der Ebene einzelner
Funktionsträger so wie in einer Organisation als Ganzes. Zum Tragen kommt hier
immer auch das normative Selbstverständnis einer gegebenen Einrichtung, kon-
kret: das ihrer Stakeholder und das ihrer Belegschaft.33 Dieses Selbstverständnis
kann den Energiehaushalt von wohlfahrtsstaatlich engagierten Organisationen in
hohem Maße beeinflussen. Im o. g. Beispiel der Sozialarbeit wäre es die Orientie-
rung auf eine bestimmte Auffassung von zielführendem Handeln im Sinne eines
bestimmten Gerechtigkeitskonzepts, die bei vielen Trägern sozialer Hilfe und ih-
ren (beruflichen) Protagonisten orientierungsstiftend ist.
Im Hinblick auf kollektive Mitgliederorientierungen wird in der Organisa-
tionssoziologie auch vom Einfluss spezifischer Organisationskulturen gesprochen.
In entsprechenden Abhandlungen erfolgt häufig eine Unterscheidung zwischen
einem von der Spitze her quasi aufgepfropften Organisationsimage (Leitbild)
einerseits und einer in der Basis oder im Kontakt mit Bezugsumwelten entwi-
ckelten Selbstwahrnehmung andererseits (May 1997). Beides trifft die Wirklichkeit
real existierender Organisationen gleichermaßen, auch im Bereich der sozialen
Daseinsvorsorge: So gibt es hier häufig von oben verordnete Selbstbeschreibun-
gen – etwa dann, wenn behördenähnliche Einrichtungen als » Bürgerämter « oder
Pflegeheime als » Seniorenresidenzen « tituliert werden. Gerade im Feld sozialer
Dienste finden sich aber darüber hinaus Prozesse einer selbstläufigen » Kulturge-
staltung « von unten (Grunwald 2009: 103), die für das, was Organisationen in die-

33 Belegschaften umfassen verschiedene Beschäftigtengruppen, darunter auch solche mit Füh-


rungsfunktionen. Als » Stakeholder « (manchmal auch » Anspruchsgruppen « genannt) kön-
nen all jene Akteure bezeichnet werden, die ein unmittelbares Interesse an den Leistungen
einer Organisation haben (Freeman & Reed 1983) – also auch Geldgeber, politische Sympa-
thisanten oder ideelle Unterstützer. Sie müssen nicht (notwendigerweise) einen klassischen,
über materielle Gratifikationen (Gehalt) vermittelten Mitgliederstatus innehaben. Im Be-
reich sozialer Daseinsvorsorge wären Stakeholder auch durch Personen repräsentiert, die als
ehrenamtliche Vertreter in einem Verwaltungsrat bzw. einem Vereinsvorstand Sitz und Stim-
me haben. Auf diese Gruppen wird weiter unten, im Abschnitt zu den » Akteuren des Sozia-
len «, noch einzugehen sein.
44 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

sem Bereich tun und lassen, durchaus richtungweisend sein können. Das betrifft
etwa die Entwicklung beteiligungsorientierter Hilfeverfahren in der Sozialarbeit
oder den Zuschnitt des Aktivitätsspektrums eines Trägers der freien Wohlfahrts-
pflege. Nicht-staatliche Einrichtungen wie z. B. die » Caritas « sind in hohem Maße
durch spezifische (zivilgesellschaftliche) Wertkulturen (oft religiösen Ursprungs)
geprägt. Das veranlasst sie beispielsweise, Laienhilfe als integralen Bestandteil so-
zialer Daseinsvorsorge zu begreifen und dementsprechend aktiv zu fördern.
Wichtig erscheint in diesem Kontext überdies der Einfluss von Professionskul-
turen – also von Normen, die sich in einer auf Spezialwissen zurückgreifenden
Berufsgruppe bilden und von dieser trägerübergreifend (u. a. in Bildung, Wis-
senschaft und Forschung) gepflegt bzw. weiterentwickelt werden.34 Häufig zeich-
nen sich Organisationen im Bereich der sozialen Daseinsvorsorge dadurch aus,
dass ihre Mitglieder (sofern ihnen nicht lediglich organisationserhaltende Tä-
tigkeiten wie Verwalten, Bewachen, Reinigen usw. obliegen) den sozialen Sinn
der für sie maßgeblichen Zweck- und Konditionalprogramme (s. u.) relativ stark
verinnerlichen und diese Programme eigenständig anwenden, interpretieren und
fortentwickeln – mit entsprechenden Konsequenzen für Prozesse interner Steue-
rung, nämlich mehrstimmige Strategiebildung und hohe Erwartungen an fach-
lich-kollegiale Entscheidungsfindung. Diese Professionalität entfaltet sich bei-
spielsweise dort, wo Jugendämter konzeptionell auf neue soziale Probleme wie
eine zunehmende Zahl von » Straßenkindern « reagieren (wollen) oder Vertreter
der Bundesagentur für Arbeit die Debatte über den angeblichen Sozialmissbrauch
durch Langzeitarbeitslose im Rückgriff auf statistische Evidenzen (kritisch) kom-
mentieren.

Der persönliche Faktor, oder: die » Akteure des Sozialen «

Ungeachtet des Charakters moderner Organisationen als formalem Gebilde mit


kollektivem Eigensinn35 sollte nicht übersehen werden, dass dieses Gebilde nicht
ohne Akteure auskommen kann. Zuweilen wird in der fachwissenschaftlichen
Diskussion Organisationen selbst ein eigener Akteursstatus zugebilligt.36 Deren
» Akteursqualität « bezogen auf den Wohlfahrtsstaat wird dort gut erkennbar, wo
Einrichtungen oder Verbände offizielle Stellungnahmen zu als gesellschaftlich bzw.
sozialpolitisch relevant betrachteten Problemen abgeben: Beispielsweise präsen-

34 Einschlägige Studien dazu sind Otto (1991), Wendt (1995), Freidson (2001) und Niemeyer
(2003). Vgl. auch die Ausführungen zum Professionalismus weiter unten.
35 also: eines Gebildes mit generalisierten Formen gemeinsamen Handelns und Kommunizie-
rens
36 Organisationssoziologen sprechen dann von korporativen Akteuren (vgl. Schimank 2002).
Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 45

tiert und kommentiert die Spitze der Bundesagentur für Arbeit regelmäßig sta-
tistische Entwicklungen am Arbeitsmarkt oder beziehen Vertreter der (Verbände
der) gesetzlichen Krankenkassen wiederholt Stellung zur Entwicklung der Ge-
sundheitsausgaben oder zu Mängeln bei der Krankenversorgung (unzureichende
Prävention etc.). In der armutspolitischen Diskussion genießen Wohlfahrtsver-
bände einen vergleichbaren Expertenstatus. Kurzum: Die breite Öffentlichkeit be-
greift Verbände oder Einrichtungen als Handelnde – und gibt ihnen damit auch
die Möglichkeit, in bestimmtem Maße selbstständig zu operieren.
Die personelle Infrastruktur des Wohlfahrtsstaats macht sich allerdings fest
an individuellen Organisationsakteuren, die – gewissermaßen als » Akteure des
Sozialen « – das eigentliche Lebenselixier der sozialen Daseinsvorsorge verkör-
pern. Indem diese Akteure das operative Tagesgeschäft des Wohlfahrtsstaats be-
treiben – also: sich der trockenen Materie von Formularen und Bescheiden wid-
men oder routinemäßig Dienstleistungen erbringen –, ermöglichen sie überhaupt
erst die systematische Bearbeitung sozialer Risiken in der Gegenwartsgesellschaft.
Vielfach waren und sind solche Akteure auch treibende Kräfte bei der (Weiter-)
Entwicklung der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur, also Ausgangspunkt kleiner
oder großer Systeminnovationen in ihrem Organisationsfeld.
Bezüglich dieser personellen Basis des Wohlfahrtsstaats lassen sich unter-
schiedliche Akteursprofile idealtypisch unterscheiden – und mit ihnen ver-
schiedene in diesen Profilen zum Ausdruck kommende Strukturmuster, die als
Handlungsorientierungen, Verhaltensweisen oder Bewertungsmaßstäbe – kurz:
Akteurslogiken – zur Geltung gelangen:

■ In historischer Perspektive ist unverkennbar, dass die Architektur der sozia-


len Daseinsvorsorge wesentlich durch den Gründergeist einzelner » idealisti-
scher « Pioniere geprägt wurde (wobei » Idealismus « in diesem Zusammenhang
nichts über den konkreten Inhalt des entsprechenden Engagements aussagt).
Bedeutsam erscheint hier weniger das ausführende (technische) Fußvolk von
Initiativen und Einrichtungen als das Wirken von Personen in federführen-
der Position (also von » Funktionären «), auch in der Rolle des ehrenamtlich
involvierten Stakeholders. In der Geschichte des Wohlfahrtsstaats waren sol-
che Akteure zwar meist Repräsentanten einer Organisation, setzten dabei aber
vielfach eigene Akzente; nicht selten avancierten sie zu sozialpolitischen Unter-
nehmern.37 Weite Teile der freien Wohlfahrtspflege haben sich über das Wir-

37 Der Begriff ist eine Wortschöpfung, die sich an Theorien des sozialen und des politischen
Unternehmers orientiert. Diese Theorien beziehen sich selten auf Protagonisten der wohl-
fahrtsstaatlichen Infrastruktur (siehe aber eine französische Untersuchung, Hassenteufel
1999). Manchmal wird bezüglich dieser Protagonisten auch von sozialpolitischen Eliten ge-
46 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

ken solcher Unternehmer formiert – besonders in der Phase der Gründung


von Trägern und Verbänden.38 In der Gegenwart des Wohlfahrtsstaats findet
sich diese Akteursfigur meist nur noch in Nischen und Randsegmenten (bei-
spielsweise kleineren karitativen Projekten). Der persönliche Faktor der wohl-
fahrtsstaatlichen Infrastruktur » profiliert « sich heute eher auf andere Weise.
■ Im Kontext der Sozialverwaltung und auch in manchen großen Dienstleis-
tungsorganisationen ist (bis heute) der Typus des Wohlfahrtsbürokraten weit
verbreitet. Der Name ist hier allerdings nur teilweise Programm. Zwar sind
viele dieser Funktionsträger an strenge administrative Vorgaben gebunden.
Doch einerseits stehen und fallen Wohlfahrtsbürokratien mit der Fähigkeit
der Akteure, deren Normen so zu verinnerlichen, dass ohne Ansehen der Per-
son sowie im Bewusstsein ihres Rechtscharakters gehandelt wird. Anderer-
seits verrichten Wohlfahrtsbürokraten nicht einfach Dienst nach Vorschrift.
Generell besteht, wie an anderer Stelle bereits erläutert, eine häufige Anforde-
rung behördlichen Agierens darin, Leistungsfälle zu interpretieren und nach
Maßgabe individueller Sachtatbestände vorzugehen. Überdies ergreifen Wohl-
fahrtsbürokraten nicht selten eigene Gestaltungsinitiativen im Rahmen der
gegebenen (normativen) Zielsetzungen, gerade in Phasen, in denen organi-
sationsbezogene Grundsatzentscheidungen (in puncto Planung, Dienstgestal-
tung, Programmimplementation etc.) anstehen. In gewissem Maße nehmen
sie dann auch Eigenschaften sozialpolitischer Unternehmer an.
■ Im Bereich der nicht-öffentlichen Träger machen sich unternehmerische
Orientierungen in der Infrastruktur des Wohlfahrtsstaats v. a. dort bemerkbar,
wo Sachziele einer gegebenen Einrichtung auf harte betriebswirtschaftliche
Vorgaben treffen. Unternehmerisches Handeln bezieht sich dann möglicher-
weise nur mehr auf rein operative Fragen und drückt sich beispielsweise in
einem Fokus der Organisationsführung auf optimale Kosten-Leistungs-Ver-
hältnisse und schwarze Zahlen in Geschäftsbilanzen aus. Hier kann sich eine
Handlungskonstellation einstellen, in der finanzieller Erfolg (Erträge, Maxi-
mierung von Fallzahlen etc.) die oberste Richtschnur unternehmerischen, oder
besser: manageriellen Handelns wird – orientierungsstiftend sind dann die Tu-
genden des » Marktunternehmers «.
■ Für mit personenbezogenen Dienstleistungen befasste Einrichtungen erweist
sich die bereits erwähnte Professionskultur als (potenziell) sehr bedeutsam.

sprochen (so bei Trampusch 2009: 87 – 103; 179 – 186, wobei der Fokus hier auf Parteiver-
tretern und ihrer Verbändeanbindung liegt). Sachße (2003) verweist auf sozialpolitisches
Unternehmertum für den Fall der katholischen Soziallehre und ihres Einwirkens auf den
frühen deutschen Wohlfahrtsstaat.
38 Zur Sozialgeschichte der Wohlfahrtsverbände und der Rolle einzelner Persönlichkeiten siehe
Sachße & Tennstedt (1980).
Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 47

Die damit in Verbindung stehende Akteurslogik ist – bezogen auf die ganze
Bandbreite der sozialen Daseinsvorsorge – die der » Humanprofessionellen «.
Oberste Richtschnur eigenen kreativen Handelns ist hier dem Anspruch nach
die Konformität zu den Regeln fallsensiblen und wissensbasierten – und damit
flexiblen und hochgradig eigenständigen – Berufshandelns, ganz im Sinne der
weiter unten noch näher zu erläuternden regulatorischen Logik des modernen
Professionalismus. Theoretisch kann sich eine solche Akteurslogik auch in sol-
chen Subsystemen der sozialen Daseinsvorsorge bemerkbar machen, in denen
es um die Bewilligung bzw. Verwaltung von Einkommensersatzleistungen oder
die Vermittlung von Unterstützungsangeboten Dritter geht (z. B. im Zusam-
menhang mit Bedarfsabschätzungen).
■ Die Logiken des Marktunternehmers und des Humanprofessionellen mischen
sich häufig in einer weiteren Akteursfigur: der des Sozialmanagers. Hier bildet
sich dann ein (spannungsträchtiger) Kompromiss zwischen den beiden Rol-
len. Sozialmanager lassen sich als strategische Akteure begreifen, bei denen
die Verfolgung von Sachzielen der sozialen Daseinsvorsorge – und damit der
inhaltliche oder auch idealistische Aspekt der Organisationspraxis – nicht
(durchweg) ins zweite Glied rückt, aber im Rückgriff auf marktorientierte, be-
triebswirtschaftliche Methoden erfolgen soll.39

Natürlich sind nicht sämtliche Beweggründe individuellen Handelns in Organisa-


tionen der sozialen Daseinsvorsorge an deren Belangen bzw. » an der Sache « aus-
gerichtet; informelle Handlungsspielräume lassen sich auch zur Verfolgung per-
sönlicher Interessen (Einkommen; wenig Arbeitsbelastung; Geltungsbedürfnis)
einsetzen.40 Auf Grund der hohen Bedeutung von Professionskulturen sowie der
starken Sachzielorientierung wohlfahrtsstaatlich regulierter Organisationen (wel-
che ja zudem vielen wohlfahrtsbürokratischen Kontrollen unterliegt) erscheint es
aber – wenigstens unter den in Deutschland gegebenen Rahmenbedingungen –
als unwahrscheinlich, dass die subversive persönliche Interessenwahrnehmung
die Praxis der Akteure dominiert. Die Realität verweist eher auf ein überdurch-
schnittliches sachzielbezogenes Organisationsengagement vieler Mitglieder.
Die » Akteure des Sozialen « setzen – ob als sozialpolitische Unternehmer, als
professionell » geeichte « Berufstätige oder als ehrenamtliche Gremienmitglie-
der – in dem Maße individuelle Akzente, wie sie über entsprechende Motive und

39 Dieser Akteurstypus lässt sich von einer » Steuerungsphilosophie « neueren Datums leiten,
welche im dritten Hauptkapitel unter dem Schlagwirt des Sozialmanagements detaillierter
charakterisiert wird.
40 Die Analyse dieser informellen Praxis an den Organisationszielen vorbei ist ein wichtiger
Topos der Organisationssoziologie (vgl. etwa Friedberg 1995).
48 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

Einflussmöglichkeiten verfügen, v. a. dort, wo sie federführende Funktionen in-


nehaben oder die innerhalb der Organisationen sozialer Daseinsvorsorge aus-
gebildeten Führungsrollen diffus definiert sind, also Interpretationsspielräume
bestehen. Es gibt gute Gründe für die Annahme, dass solche Freiräume für die
Reproduktion der verschiedenen Subsysteme sozialer Daseinsvorsorge ein kriti-
sches Moment sind. Zwar setzen der architektonische Rahmen des wohlfahrts-
staatlichen Unterbaus – also dessen Fundament und Eckpfeiler – sowie die sich
im Umfeld der Akteure (und Organisationen) herauskristallisierende » Macht
der Verhältnisse « eigensinnigem Handeln bestimmte Grenzen. Funktionsträger
im Bereich sozialer Daseinsvorsorge sind aber keine schlichten Befehlsempfänger
und Ausführungsorgane – sie verfügen immer auch über Kanäle, über die sie ihr
Umfeld strategisch beeinflussen können.

Die (relative) Macht der Verhältnisse oder: Umweltverankerungen


von Trägern der Daseinsvorsorge

Die Handlungen organisierter Kollektivakteure hängen nicht zuletzt mit den Ver-
hältnissen in ihrem Umfeld bzw. ihrer Umweltverankerung zusammen. Nun wird
die Beziehung zwischen Organisation und Umwelt in der Organisationssoziolo-
gie ebenso kontrovers diskutiert wie die oben abgehandelten Prozesse der inneren
Strukturbildung und -entwicklung.41 Was die soziale Daseinsvorsorge anbelangt,
so erscheint aber offensichtlich, dass die hier tätigen Organisationen – vergleicht
man sie mit ihren Pendants in anderen gesellschaftlichen Bereichen (industrielle
Wirtschaftsunternehmen, Sport- und Freizeitvereine usw.) – relativ extensiven
und robusten (z. B. gesetzlichen) Vorgaben unterliegen, die sowohl ihre täglichen
Aktivitäten als auch ihre materiellen Existenzgrundlagen (Finanzierung) betref-
fen. Zudem sind diese Organisationen mit hohen gesellschaftlichen Erwartungen
konfrontiert, einschließlich solcher, die im oben angesprochenen institutionellen
Fundament verwurzelt sind und z. B. Grundrechte betreffen. Hinzu kommen die
Kulturnormen ihrer Branche, die beispielsweise als professionelle Standards der
sozialen Arbeit oder als administrative Norm der » korrekten « (regelkonformen)
Fallbearbeitung feldübergreifend zur Geltung gelangen.
In der neueren Organisationssoziologie spricht man bezüglich dieses Um-
felds vom Einfluss institutioneller Umwelten.42 Betont wird, dass das » Commit-
ment « von Staat und Gesellschaft gegenüber öffentlichen bzw. gemeinnützigen

41 Eine Zusammenschau der wesentlichen Theorieströmungen findet sich in Bode (2004:


72 – 87) sowie bei Garrow & Hasenfeld (2010).
42 Besonders in sog. neo-institutionalistischen Ansätzen der Organisationssoziologie (vgl. den
Überblick bei Senge 2011).
Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 49

Einrichtungen stark davon abhängt, ob diese in ihrem Umfeld über hinlänglich


politische bzw. soziale Legitimation verfügen. Die Existenz entsprechender Ver-
trauenskredite wird auch damit erklärt, dass Leistungen dieser Organisationen oft
nicht genau gemessen bzw. von außen beurteilt werden können. Man denke etwa
an Schwierigkeiten, die bei dem Versuch entstehen, den positiven oder negativen
Einfluss von sozialen Einrichtungen (bzw. ihrer Beschäftigten) zu bestimmen, die
in Reintegrationsprogrammen für Suchtkranke oder Sträflinge tätig sind. Wenn
es gut läuft, glaubt die Gesellschaft einfach daran, dass hier das Bestmögliche ge-
tan wird bzw. worden ist, also ein etwaiges Scheitern der Bemühungen mit der Re-
nitenz der Adressaten (also z. B. deren Neigung zu Rückfällen) zusammenhängt
und nicht mit Fehlleistungen der Organisationen.
Auf Grund eines solchen » Institutionalisierungseffekts « ist es Organisatio-
nen der sozialen Daseinsvorsorge vielfach möglich, sich gegenüber Anfechtun-
gen von außen zu immunisieren. Sie können sich mit Verweis auf die in ihrem
unmittelbaren Umfeld vorherrschenden Erwartungen als unentbehrlich darstel-
len und für sich in Anspruch nehmen, eine wertvolle gesellschaftliche Aufgabe
zu erfüllen (z. B. Kinderschutz) und exklusiv über die dazu entsprechende Exper-
tise (z. B. professionelles Erfahrungswissen) zu verfügen. Das macht externe Kri-
tik schwierig, schützt aber zugleich vor einer destruktiven bzw. kontraprodukti-
ven Einmischung fremder Kräfte (die Forderungen stellen könnten, ohne viel vom
fraglichen » Organisationsgeschäft « zu verstehen). Zudem entwickeln bzw. pflegen
Organisationen der sozialen Daseinsvorsorge eine gemeinsame Sprache mit jenen,
die in ihrem Wirkungsfeld als Kooperationspartner agieren (staatliche Instanzen,
Partnerorganisationen, berufsbildende Einrichtungen etc.). Beispielsweise wird
in verschiedenen Feldern der sozialen Hilfe von einer besonderen » Fachlichkeit «
ausgegangen. Hier gibt es dann organisationsübergreifende Sinnstrukturen, also
eine Kultur des Faches: Es wird schlicht vorausgesetzt, dass feste Standards gelten,
auf deren Basis die Einrichtungen geduldig an ihren Aufgaben arbeiten.
Folgt man den o. g. Theorieansätzen, führen solche Sinnstrukturen bzw. insti-
tutionellen Rahmungen dazu, dass sich im Bereich der sozialen Daseinsvorsorge
spezielle Organisationsfelder konstituieren.43 Diese zeigen sich – um die oben ein-
geführte Metaphorik wieder aufzunehmen – in massiven Verstrebungen zwischen
Nachbarn innerhalb des wohlfahrtsstaatlichen Gesamtgebäudes. Der Begriff des
Organisationsfelds verweist allgemein auf den Umstand, dass moderne Gesell-
schaften in ganz unterschiedlichen Bereichen (Kultur, Bildung, Sport …) Klas-
sen von Organisationen ausdifferenziert haben, welche ungeachtet ihrer je spezifi-

43 Zur Theorie der Organisationsfelder siehe Wooten & Hoffman (2008) sowie die ausführ-
lichere Darstellung des diesen Begriff stark machenden organisationssoziologischen Ansat-
zes bei Hasse & Krücken (2005).
50 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

schen Aufgaben eine gemeinsame Bezugsumwelt aufweisen und sich auf Terrains
bewegen, die jeweils durch relativ einheitliche Spielregeln, Erwartungen und Re-
chenschaftszwänge geprägt werden.
Für den Bereich der sozialen Daseinsvorsorge ist die Existenz solcher Orga-
nisationsfelder leicht greifbar: Man denke an Einrichtungen der medizinischen
Versorgung (Krankenkassen, niedergelassene Ärzte, Krankenhäuser, Gesund-
heitsberufsverbände usw.) oder das Ensemble von Instanzen, welches die sog. Ar-
beitsförderung bewerkstelligt (Bundesagentur für Arbeit, Sozialämter, Beschäf-
tigungsförderungsbetriebe etc.). In dem einen Fall besteht die » Felderwartung «
in der Wiederherstellung bzw. Wahrung von » Lebensfähigkeit «, in dem anderen
geht es um die Integration von Erwerbslosen in den sog. Ersten Arbeitsmarkt.
Beide Felder sind spezifisch strukturiert und transportieren einen spezifischen
Sinn – und eben keinen anderen, obwohl dieser durchaus denkbar wäre. So dient
medizinische Therapie nicht der Erhöhung körperlichen Wohlbefindens per se,
und bei der Integration in Arbeitszusammenhänge geht es nicht primär darum,
dass Menschen sich durch Arbeit selbst verwirklichen.
Organisationsfelder sind allerdings nicht in jeder Hinsicht intern homogen:
Vielmehr existieren in ihnen durchaus Interessen- und Machtdifferenzen, diverse
Organisationskulturen oder unterschiedliche Funktionen im Zusammenspiel der
Feldakteure: Krankenkassen und Krankenhäuser haben vieles nicht gemeinsam;
gleiches gilt für Arbeitsämter und Wohlfahrtsverbände, die Beschäftigungsförde-
rungsprogramme ausführen. Darüber hinaus bilden sich in Organisationsfeldern
der sozialen Daseinssorge nicht selten » Unterklassen « von Einrichtungen, die als
separate Teilsektoren eine je besondere Gestalt annehmen (im Gesundheitswesen
beispielsweise Einrichtungen zur medizinischen Rehabilitation).
Und noch etwas ist wichtig: Gerade wenn es um soziale Daseinsvorsorge geht,
ist die Beziehung zwischen Umwelt und Organisation keine Einbahnstraße.44 Viel-
mehr signalisiert die neuere Organisationssoziologie, dass selbst hochgradig in-
stitutionalisierte Einrichtungen Merkmale offener (Organisations-)Systeme auf-
weisen können45 – wenigstens in bestimmten Episoden ihres Daseins. Sie lassen
sich dann einerseits von fremden Bezugswerten (z. B. einer Kultur der Ertrags-
maximierung) beeindrucken und passen ihre internen Verhältnisse dementspre-
chend an. Dies geschieht heutzutage beispielsweise dort, wo soziale Einrichtun-
gen, anders als in der Vergangenheit, betriebswirtschaftliches Führungspersonal
» ohne Stallgeruch « rekrutieren (so etwa seit einiger Zeit in der Freien Wohlfahrts-

44 Preisendörfer (2011: 131) formuliert zu Recht, dass » Organisationen keine klar nach außen
abgegrenzten bzw. abgrenzbaren Robinson-Inseln « darstellen, » sondern … in einem vielfäl-
tigen Abhängigkeits- und Austauschverhältnis zu ihrer Umwelt « stehen.
45 Zu dieser Beobachtung siehe prominent Scott (2004).
Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 51

Übersicht 1 Zentrale Bestimmungsmomente für Organisationen

basale Charakteristika

allgemeine Zweck- verlässliche, kontrollierbare, personenunabhängige Leistungen in einer


bestimmung arbeitsteiligen Ordnung

interne Verhältnisse spezifische Formen der Ressourcenkontrolle

Mindestmaß an interner Beweglichkeit

kollektiver Eigensinn/Organisationskultur

» personeller Faktor «/gestaltende Akteure des Sozialen

Umweltbeziehungen Relevanz übergeordneter Sinnstrukturen in einzelnen


Organisationsfeldern

Offenheit für fremde Bezugswerte

Verfügbarkeit bestimmter Einflusskanäle nach außen

pflege). Andererseits versuchen Organisationen immer auch, aktiv auf Umwel-


ten einzuwirken – im Sinne ihrer Organisationsprogramme und in Reaktion auf
neue Umweltimpulse. Ihre Einflusskanäle sind dabei je spezifischer Natur. Was
die soziale Daseinsvorsorge betrifft, so lassen sich zum Beispiel die öffentlichen
Anti-Armutskampagnen, wie sie viele Wohlfahrtsverbände während der letzten
Jahrzehnte auf den Weg gebracht haben, als umweltgerichtete Innovation deuten;
denn diese Organisationen haben sich damit – wenigstens in Ansätzen – von ih-
rer angestammten (institutionalisierten) Rolle als im Hintergrund agierende » Ar-
mutsverwalter « wegbewegt. Eine ähnliche Selbstaktivierung lässt sich auch für
stärker bürokratisierte Organisationen beobachten: So versucht die Deutsche
Rentenversicherung seit einiger Zeit, Beratungsangebote zur Gestaltung privater
Altersvorsorge im eigenen Organisationskontext zu etablieren.
Allerdings muss, jenseits der bis hierhin zusammengetragenen (und in Über-
sicht 1 nochmals zusammengefassten) allgemeinen Einsichten in die zentralen Be-
stimmungsmomente für organisiertes (kollektives) Handeln zwischen verschie-
denen Organisationskonstellationen – nachfolgend wird von » organisationalen
Strukturlogiken « gesprochen – differenziert werden, und zwar sowohl im Hin-
blick auf Umweltbeziehungen als auch bezüglich der internen Strukturbildung.
Gleiches gilt für die in den Organisationen jeweils vorherrschenden Akteurslogi-
ken. Diesbezüglich werden die nachfolgenden Kapitel weitere Aufschlüsse geben.
52 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

2.3 Regulierung und Koordination als Scharniere

Ein auf festem Grund stehender Unterbau mit Eckpfeilern, die ein Gerüst mit
massivem, aber » agilem « Baumaterial rahmen – so wurde bislang die infrastruk-
turelle Basis des modernen Wohlfahrtsstaats bildlich beschrieben. Betrachtet man
dieses Gebäude aus der Distanz, so weist dieses Gerüst eine beachtliche Elastizi-
tät auf, die durchaus dafür sorgen kann, dass sich die Konturen des Gesamtkon-
strukts im Zeitverlauf verändern. Nicht zuletzt in diesem Sinne sind Wohlfahrts-
staaten eine Dauerbaustelle.46
Doch wie organisiert sich diese Baustelle ? Nachfolgend wird aufgezeigt, dass
verschiedenartige Scharniere in das besagte Konstrukt eingebaut sind (vgl. die
Darstellung in Übersicht 2 weiter unten). Diese Scharniere steuern die Eigendyna-
mik des Bauwerks, sichern dessen Gerüst – einschließlich des Fundaments – und
können auf diese Weise gewährleisten, dass das Gesamtgefüge selbst dann in der
Balance bleibt, wenn seine einzelnen Elemente zu » arbeiten « beginnen. Anders
gewendet: Soziale Daseinsvorsorge vollzieht sich im Rahmen einer hydraulischen
Steuerung beweglicher Bauelemente.47 Die Mechanismen, die diese Steuerung be-
werkstelligen, heißen Regulierung und Koordination.

Regulierung: prozedural und mehrdimensional

Geht es um Regulierungen im Wohlfahrtsstaat, fällt das Augenmerk schnell auf


die unzählbaren, mehr oder weniger handfesten Vorgaben, an die sich Behör-
den, Einrichtungen und Träger der sozialen Daseinsvorsorge zu halten haben und
die der alltäglichen Steuerung der Wohlfahrtsproduktion dienen. Solche Regu-
lierungen sind zahlreich und unterscheiden sich in ihrem Charakter. Sie dienen
der system(at)ischen Regelung und Ordnung von durch institutionelle Normen

46 Das Bild vom Wohlfahrtsstaat als Baustelle ist in der Sozialpolitikforschung bereits mehrfach
bemüht worden (Olk et al. 2001, Siegel 2002, Dobner 2007: 110).
47 Der Terminus Hydraulik verweist auf die Technologie von Antriebssystemen, die durch den
Einsatz von Flüssigkeit zur Übertragung von Energie in der Lage sind, die Bewegung eines
Motors bzw. einer Kraftquelle flexibel an Betriebsbedingungen anzupassen. Flüssigkeitsba-
sierte hydraulische Antriebe sind außerdem temperaturempfindlich, was dazu führt, dass bei
entsprechenden » klimatischen « Bedingungen (in einem gegebenem Umfeld) die Antriebs-
funktion ausbleibt oder stark abgeschwächt wird. Die Begriffsverwendung erfolgt hier in
lockerer Anlehnung an den Charakter dieser Antriebstechnologie: Im Zentrum steht die Be-
obachtung, dass Verbindungen bzw. Beziehungen zwischen Elementen der wohlfahrtsstaat-
lichen Infrastruktur zwar durch feste Motoren bzw. Kraftquellen angetrieben werden, die
Energieübertragung in den Antriebsprozess aber situativ flexibel ist (also z. B. durch Einstel-
lungen verlangsamt oder durch bestimmte » klimatische Verhältnisse « in einem Organisa-
tionsfeld ausgesetzt werden kann).
Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 53

nicht abschließend festgelegten Prozessen. Im Zentrum stehen hier also Verfah-


rensfragen – wobei sich in der Art und Weise, wie in den verschiedenen Subsys-
temen sozialer Daseinsvorsorge mit diesen Fragen umgegangen wird, eine je spe-
zifische Mischung prozeduraler Strukturlogiken manifestiert. Die Ingangsetzung
bzw. » Prozessierung « der entsprechenden Vorgaben hat dabei für das infrastruk-
turelle Gerüst des Wohlfahrtsstaats generell eine » Scharnierfunktion «: Sie sorgt
dafür, dass das, was substanzielle Normen (Gesetze etc.) offen lassen, handhab-
bar und das freie » Spiel « zwischen den Infrastrukturelementen geordnet abläuft.
Nun ist der Begriff der Regulierung ebenso eingängig wie uneindeutig (siehe
die Erläuterungen im Exkurs). Im hiesigen Kontext adressiert er die Prozessdi-
mension sozialer Daseinsvorsorge. » Reguliert « sein bedeutet dann: eingestellt auf
die Kontrolle von Eigendynamik mit dem Ziel, einen gewünschten Zustand zu
wahren oder zu erreichen – so wie dies bei einer Heizung der Fall ist, bei der das
Niveau der Wärmezufuhr für ein Gebäude automatisch an eine sich stetig verän-
dernde Außentemperatur angepasst wird. Gerade diese Dimension von Regulie-
rung ist im heutigen Wohlfahrtsstaat von großer Bedeutung: In vielen Bereichen
der sozialen Daseinsvorsorge fehlen substanzielle Festlegungen, stattdessen gibt
es Verfahrensregeln. Diese stecken gleichsam die Handlungsräume ab, innerhalb
derer » Wohlfahrtsproduzenten « eigene Wege gehen können. Beispielsweise sehen
viele Gesetze in Deutschland einen bestimmten Ablauf für Interventionen der Ju-
gendhilfe (Hilfepläne etc.) vor, überlassen die Inhalte aber weitgehend dem Selbst-
lauf des Interventionsprozesses.
Die Scharniere, die als prozedurale Regulierungen wirken, sind dabei ver-
schiedener Natur: Sie umfassen Gesetze und Verwaltungsakte sowie Verträge und
administrative Verfahrensvorschriften, aber auch ungeschriebene » Regeln der
Kunst « (s. u.). Sie durchziehen das gesamte Gerüst der wohlfahrtsstaatlichen Da-
seinsvorsorge und verleihen ihm systematisch Elastizität. Veränderungen in der
prozeduralen Strukturlogik eines Organisationsfelds ziehen dabei Umstellungen
in den Strukturen und Prozessen der relevanten Einrichtungen nach sich – ihre
materiellen Wirkungen entfalten sie nicht selten auf dem Umweg dieses Organisa-
tionswandels und seiner materiellen Effekte (mehr dazu im vierten Hauptkapitel).

Exkurs: Regulierung aus sozialwissenschaftlicher Perspektive

Was steht hinter dem Wort Regulierung ? Aus sozialwissenschaftlicher


Perspektive ist der Begriff von zentraler Bedeutung – und zwar nicht nur,
weil er im Zuge der sog. Finanzkrise wieder stärker in den Fokus der poli-
tischen Öffentlichkeit gerückt ist. Wird dort von Regulierung gesprochen,
54 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

so geht es meist um die Art und Weise, wie der Staat die Eigendynamik
marktwirtschaftlicher bzw. kapitalistischer Ordnungen soweit einhegen
kann, dass volkswirtschaftliche Schäden (zuletzt etwa die Zerstörung von
Kapitalwerten und damit einhergehend das Einbrechen des Kreditge-
schäfts) durch wirkungsvolle(re) Marktregeln verhindert werden. Bei die-
ser Diskussion handelt es sich um eine Neuauflage der ewig jungen Aus-
einandersetzung über die wohlfahrtssteigernde Wirkung der öffentlichen
Steuerung von Marktwirtschaften (für viele: Jordana & Levi-Faur 2005).
Themen sind hier u. a. die Begrenzung von wettbewerbsbeschränkender
Marktmacht, die Festlegung allgemeiner Produktstandards, die Beeinflus-
sung von Lohnfindungsprozessen und dergleichen mehr.
Nun hatte sich in der Regulierungsdebatte seit den 1980er Jahren weit-
gehend die Überzeugung durchgesetzt, dass der unmittelbare Durchgriff
des Staates auf die Wirtschaft, aber auch auf andere Bereiche des öffent-
lichen Lebens (Bildung, Verkehr etc.), scheitern müsse, weil er im Zuge
eines immer größeren Komplexitätsgrads gesellschaftlicher Prozesse
technisch nicht zu bewerkstelligen sei. Es wurde diagnostiziert (oder we-
nigstens erwartet), dass der Interventionsstaat der Nachkriegsepoche
einem » regulatory state « (Majone 1999) weicht, welcher wirtschaftliche
und soziale Entwicklungen nicht mehr über hierarchisches Durchregie-
ren, sondern lediglich indirekt und im offenen Zusammenspiel mit nicht-
staatlichen Akteuren (Verbände, große Unternehmen usw.) beeinflusst.
Freiwillige Selbstbeschränkungen, netzwerkförmige Abstimmungspro-
zesse (» runde Tische «) oder die Steuerung von gemeinwohlförderndem
(beispielsweise umweltfreundlichem) Wirtschaften durch » künstliche «
Marktanreize (z. B. Ökosteuern) galten als ideale Instrumente öffent-
licher Regulierung. In der jüngeren Vergangenheit hat sich zwar ange-
deutet, dass die Verbindlichkeitserwartungen an staatliche Regulierung
gewachsen sind und beispielsweise die (selektive) Verstaatlichung von
Wirtschaftsorganisationen wieder als brauchbares Regulierungsinstru-
ment betrachtet wird (v. a. im Banken-, teilweise auch im Energiesektor).
Mit Blick auf die soziale Daseinsvorsorge muss man indes konstatieren,
dass der » regulatory state « schon lange Wirklichkeit ist und als Regulie-
rungsmodell gesellschaftlich kaum hinterfragt wird.
Allerdings: Was wohlfahrtsstaatliche Regulierung im Kern ausmacht,
ist bislang eher selten Gegenstand dezidiert sozialwissenschaftlicher Ana-
lysen gewesen. Ausnahmen bestätigen die Regel. Diese betreffen z. B. die
in den 1970er und 1980er Jahren v. a. im angelsächsischen Sprachraum
vorgelegten Konzepte zur » social regulation « (Bardach 1989) von Lebens-
Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 55

läufen in der fortgeschrittenen Industriegesellschaft, welche als hochgra-


dig desintegrationsanfällig begriffen wurden. Das Hauptaugenmerk lag
darauf, zu ergründen, durch welche kollektiven (staatlichen) Maßnahmen
die Bürger vor den Verwerfungen dieser Gesellschaftsformation geschützt
werden könnten. Diskutiert wurden die Instrumente und Standards einer
solchen Regulierung, aber auch Schwierigkeiten bei deren Ausgestaltung
sowie diesbezügliche Regulierungsgrenzen.48 Später wurde der Begriff der
» social regulation « im Hinblick auf neue Techniken sozialer Kontrolle
(Grover & Stewart 1999) diskutiert – etwa mit Bezug auf Versuche des
Staates, die Wohlfahrtssubjekte zu marktkonformerem Verhalten zu er-
ziehen. Die entsprechenden Diskussionen hat es – unter anderen Über-
schriften – auch im deutschen Sprachraum gegeben.49
Formen wohlfahrtsstaatlicher Regulierung sind außerdem – mit ge-
sellschaftstheoretischen Ambitionen – dort thematisiert worden, wo es
um die gleichzeitige Sicherung von wirtschaftlicher und gesellschaftlicher
Stabilität geht. Konkret wurde hier z. B. diskutiert, wie widersprüchliche
Funktionserfordernisse der Industriegesellschaft, also etwa der Bedarf der
Wirtschaft an profitablen Arbeitskräften einerseits und das Interesse der
Beschäftigten an (halbwegs) zufrieden stellenden Lebensbedingungen an-
dererseits, durch bestimmte allgemeinverbindliche Regelungen (z. B. Ar-
beits- und Sozialgesetze) miteinander in Einklang gebracht werden. Die
als » Regulationstheorie « bekannt gewordene Analyseperspektive fokus-
siert dabei die Merkmale jener Sozialordnung, die sich in den westlichen
Ländern nach dem Zweiten Weltkrieg herausbildete und dort zur Grund-
lage des bis in die 1990er Jahre Orientierung stiftenden (hochindustriellen
bzw. » fordistischen «) Sozialmodells wurde (Simonis 2007). Dem Theorie-
ansatz, der zunächst v. a. in Frankreich entwickelt wurde, geht es – grob
gefasst – um die Erklärung von gesellschaftlichem Zusammenhalt trotz
der in kapitalistisch-erwerbswirtschaftliche Verhältnisse eingelagerten
Spannungen und Widersprüche.50 Regulation steht hier für regulierende

48 Themen waren die Rekrutierung kompetenten Staatspersonals oder auch (damals schon)
Kosten-Nutzen-Fragen (wobei der Nutzen von » social regulation « breit definiert wurde).
49 V. a. in der Diskussion über neue Formen der » Gouvernmentalität « wohlfahrtsstaatlicher
Ordnungen (vgl. etwa Lemke 2000).
50 Also der Spannungen und Widersprüche, die darin begründet liegen, dass das Gros der er-
werbstätigen Bevölkerung für Unternehmen arbeitet, deren Hauptinteresse in der Erzielung
von Gewinneinkommen durch eine optimale Abschöpfung von » Mehrwert « (als Differenz
zwischen gezahlten Löhnen und erbrachter Arbeitsleistung) liegt, aber dennoch möglichst
großer Käufermärkte bedürfen; es geht hier also um eine (marxistisch beeinflusste) polit-
ökonomische Analyse hoch entwickelter westlicher Gesellschaften.
56 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

Maßnahmen des Staates und von ihm kooptierter Akteure wie Sozialpart-
ner oder Großunternehmen, die die durch das kapitalistische Wirtschafts-
system permanent neu geschaffenen Ungleichgewichte mittels allgemein
verbindlicher Kollektivnormen u. a. sozial- und arbeitsrechtlicher Art ent-
schärfen und dadurch gleichsam » hinter dem Rücken der Akteure die in-
stitutionelle Reproduktion der Gesellschaft « (ebd: 212) sicherstellen.51
Nun erscheint heute jedoch unverkennbar, dass es bei vielen wohl-
fahrtsstaatlichen Regulierungen nicht mehr (primär) darum geht, mit
staatlichen oder anderen kollektiv-verbindlichen Standards die Marktdy-
namiken der Erwerbswirtschaft im Zaume zu halten. Dafür sensibilisie-
ren Beiträge, die die Privatisierung öffentlich regulierter Dienstleistun-
gen sowie die Abkehr von klassischen sozialpolitischen Leitbildern – z. B.
dem der Statussicherung für abhängig Beschäftigte – als Merkmale eines
sich wandelnden Verhältnisses von Erwerbswirtschaft und Wohlfahrts-
staat und damit als Ausdruck einer » postfordistischen Reorganisation «52
wohlfahrtsstaatlicher Verhältnisse (Bieling 1997: 21 ff) deuten. Solche Be-
obachtungen klingen recht pauschal, deuten aber eine veränderte Agenda
der Regulierungsanalyse an. Die alten Formeln greifen nicht mehr, wenn
Wohlfahrtsstaaten ihrerseits Marktdynamiken gezielt zu Zwecken der Re-
gulierung einsetzen – etwa dort, wo die Erledigung von Infrastrukturauf-
gaben (z. B. die Pflegeversorgung) einem regulierten Anbieterwettbewerb
überlassen wird. Das Regulierungsgeschehen wird zunehmend unüber-
sichtlich, es gibt eine große Vielfalt prozeduraler Verfahrensregeln jen-
seits von Recht und Gesetz. Mit anderen Worten: Die Bauweise der (regu-
lativen) Scharniere der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur erschließt sich
nicht aus einem schlichten Masterplan, sondern lässt sich nur durch die
Betrachtung konkreter (Re-)Regulierungsprozesse sowie ihrer Verarbeitung
durch konkrete (organisierte) Akteure angemessen erfassen.
Obwohl einige der Prämissen der Regulationsschule auch unter den
im 21. Jahrhundert bestehenden Verhältnissen noch Sinn machen und
deshalb Eingang in die im dritten Hauptkapitel vorgenommene Deutung
des Wandels wohlfahrtsstaatlicher Infrastruktur finden werden, sollen sie

51 Das relativ anspruchsvolle Theorieprogramm bezieht sich v. a. auf die Zeit bis zu den 1980er
Jahren, wurde aber (mit Modifikationen) auch zur Analyse der nachfolgenden Epochen ein-
gesetzt (vgl. Hübner 1990 und Jessop 2007). Dabei wurde der dem ursprünglichen Konzept
inhärente Staatsfokus allerdings entschärft und stärker auf die Etablierung von Netzwerken
zur Bewältigung der o. g. Spannungen und Widersprüche abgestellt.
52 Dieses Buch nimmt Bezug auf ähnliche Beobachtungen, spricht aber im Weiteren eher von
postindustrieller Reorganisation.
Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 57

nachfolgend konzeptionell nicht weiter in Anschlag gebracht werden. Ge-


rade weil es in der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur (schon lange) plu-
ralistisch zugeht, bleibt eine auf die Gesamtgesellschaft bezogene Vor-
stellung gesellschaftlicher » Einheitsregulierung « zu grobschlächtig bzw.
generalistisch. Vielmehr ist es angezeigt, durchaus unter Beibehaltung
einer gesellschaftsorientierten Perspektive, den Regulierungsbegriff di-
rekter auf das Wirken von Organisationen im Wohlfahrtsstaat zu beziehen.
Reguliert werden in dieser Sichtweise nicht » das System « (als wohlfahrts-
staatliches Gesamtgebäude), sondern die Funktionsweise und das Neben-
einander handlungskompetenter » Systemträger «.
Ein solcher Pragmatismus bringt eine größere Offenheit gegenüber
widersprüchlichen Entwicklungstendenzen, schließt aber die Ausleuch-
tung des gesellschaftlichen Hintergrunds solcher Tendenzen keinesfalls
aus: So können veränderte prozedurale Regulierungen – z. B. Maßnah-
men zur Durchsetzung einer » schlanken Verwaltung « oder die Institu-
tionalisierung der » Kundensemantik « in Bereichen der sozialen Daseins-
vorsorge – als zwar systemübergreifende, aber dennoch eigendynamische
Verschiebung ökonomischer und kultureller Prioritäten gewertet werden.
Der differenzierte Blick auf Regulierungen und die durch sie ausgelös-
ten Dynamiken vermeidet simplistische Diagnosen, die Entwicklungen
im Wohlfahrtsstaat eindimensional aus Transformationen in der (kapi-
talistischen) Erwerbswirtschaft ableiten und insofern fehldeuten. Um es
an einem Beispiel konkret zu machen: Soziale Daseinsvorsorge entwickelt
sich nicht allein deshalb hin zu » mehr Markt «, weil das normale Wirt-
schaftsleben für alle mehr Marktrisiken birgt.53 Vielmehr ist Konsumen-
tenmacht im System der sozialen Daseinsvorsorge (etwa im Pflegesektor)
gerade für jene verführerisch, denen der Wohlfahrtsstaat (durch Sozial-
leistungen) Marktschutz gewährt.

Welches sind aber nun die maßgeblichen Regulierungen, die der Infrastruktur des
zeitgenössischen Wohlfahrtsstaats Halt und Richtung geben ? Worin besteht der
prozedurale Aspekt der bestehenden Verfahrensregeln im Wohlfahrtsstaat ? We-
sentlich erscheint, dass formale Vorschriften (in Gesetzen, Verordnungen, Haus-
haltsbeschlüssen), die etwa als Rechenschaftspflichten oder Finanzierungsre-

53 Ob – mit ausreichendem Abstand bzw. großem Abstraktionsgrad – von Strukturveränderun-


gen des Wirtschaftssystems in Teilbereichen nicht doch » über mehrere Ecken « auf neue Re-
gulierungsformen bei der sozialen Daseinsvorsorge geschlossen werden kann, soll hier offen
gelassen werden.
58 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

geln konkrete prozedurale Anweisungen geben, zwar häufig einen substanziellen


Rechtscharakter aufweisen, dabei aber für die Träger der sozialen Daseinsvorsorge
vielfach nur einen Handlungsspielraum abstecken. Das gilt auch für Verträge, die
diese Organisationen untereinander abschließen, konkret etwa: Vereinbarungen
zwischen Kostenträgern und Leistungsbringern (z. B. Krankenkassenverbänden
und Repräsentanten der Ärzteschaft) oder zwischen Leistungsanbietern und Nut-
zern (etwa in Gestalt von Heimverträgen mit Seniorenheimbewohnern). Überdies
gibt es Regulierungen mit eher informellem Charakter.
Betrachtet man die Grundformen prozeduraler Steuerung, so kann man – im
Hinblick auf das, was im Vorhergehenden als systemisches Regeln und Ordnen
bezeichnet wurde – analytisch mehrere Regulierungsdimensionen unterscheiden,
die im Gesamtprozess der sozialen Daseinsvorsorge häufig ineinander verschach-
telt sind:

■ Relevant ist zunächst deren prozedurale Einstellung auf Konditional- bzw.


Zweckprogramme (s. o.) – wobei die beiden Programmierungsformen bei den
innerhalb eines gegebenen Organisationsfelds zur Anwendung kommenden
Verfahren die beiden Pole eines Kontinuums bilden. Konditionalprogramme
sind im Wohlfahrtsstaat weit verbreitet, aber ihre Reichweite » hängt « an der
Art und Weise, wie Konditionen und Fälle miteinander in Deckung gebracht
werden; das scheint bei hoher Fallvarianz (beispielsweise im Bereich der so-
zialen Sicherung bei Arbeitslosigkeit54) nicht abschließend konditioniert und
ist in bestimmter Hinsicht ergebnisoffen – also partiell zweckprogrammatisch.
Bei Zweckprogrammen geht es organisationsübergreifend um die Frage, wie
dort, wo im organisationalen Handeln bestimmte Freiheitsspielräume sowie
offene Umweltbeziehungen (zu Klienten, Partnern, Konkurrenten etc.) den
Normalfall darstellen, dennoch im Sinne eines systemischen Steuerns, Ord-
nens und Regelns operiert wird bzw. werden kann. Relevant sind hier etwa
Verfahrensvorschriften, die das Vorgehen bei allgemeinen Problemdiagnosen
(z. B. Jugendgefährdung) strukturieren.
■ Der moderne Professionalismus lässt sich als – indes häufig mit Zweckprogram-
mierung verknüpfte – eigene Variante prozeduraler Regulierung begreifen.
Viele Professionsnormen sind – z. B. durch Ausbildungs- oder Berufsordnun-
gen – formal dokumentiert. In der Fachliteratur werden sie indes meist auch

54 Hier geht es nicht zuletzt darum, die zunehmend differenzierteren Lebensverhältnisse bei
Personen, die Ansprüche gegen die Arbeitslosenversicherung bzw. die Grundsicherung ha-
ben, gesetzeskonform zu befriedigen. Gerade im Rechtskreis von » Hartz IV « (SGB II) gibt
es diesbezüglich seit längerem erhebliche Probleme: Viele Leistungsbescheide » landen « vor
dem Sozialgericht.
Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 59

mit allgemeinen Leitbildern von Gesundheits- und Sozialberufen in Verbin-


dung gebracht.55 Beobachtet wird dabei eine – in der Gesamtgesellschaft und
auf der Ebene einschlägiger Organisationen – vorherrschende » Normalerwar-
tung «, der zufolge diese Berufe sich nicht (primär) von eigenen Einkommens-
interessen oder von Herrschaftsansprüchen des Staates bzw. ihrer Arbeitgeber
leiten lassen, sondern von Haltungen, die sich auf ihren Arbeitsgegenstand,
i. e. den Klienten mit seinen je individuellen Bedarfskonstellationen, bezie-
hen. Diese Erwartung veranlasst beispielsweise medizinische oder pflegerische
Fachkräfte, Behandlungsentscheidungen ausschließlich nach Maßgabe ihres
Experten- und Erfahrungswissens sowie der vorliegenden individuellen Be-
darfskonstellation zu treffen, also nach den » Regeln der Kunst «. Gleiches gilt
für Sozialarbeiter etwa in der Jugend- oder Gefährdetenhilfe. Dabei wird viel-
fach unterstellt, dass solche Normen in der Materie des Arbeitsprozesses selbst
verankert sind: Professionelle Unterstützungsleistungen können, so die Gene-
ralthese, letztlich nur gelingen, wenn sie auf Vertrauen, einem » Mitmachen «
(der Ko-Produktion) der Nutzer sowie einer intensiven Auseinandersetzung
mit dem individuellen Fall beruhen. Die Existenz entsprechender gesellschaft-
licher Anforderungen ist offensichtlich – ungeachtet der Frage, wieweit ihnen
in der Praxis tatsächlich gefolgt wird bzw. gefolgt werden kann.
Auch in » profaneren « Berufsfeldern der sozialen Daseinsvorsorge kön-
nen (wenigstens partiell) professionsbezogene Normen Bedeutung erlangen.
Tatsächlich bestehen etwa in der Arbeitsmarkt- oder Sozialverwaltung oder
bei den Trägern der deutschen Sozialversicherung Berufskulturen, die denen
der Gesundheits- und Sozialberufe nicht unähnlich sind. Hier orientieren sich
Funktionsträger ebenfalls an der Logik des Falls, am Passungsverhältnis zwi-
schen Fall und legaler Norm oder aber schlicht an einem im Organisations-
kontext sinnstiftenden Wertekanon.56 Symptomatisch dafür sind beispiels-
weise Beschäftigte der Rentenversicherung, die sich bemühen, im Sinne des
Gesetzes jedem einzelnen » Leistungsfall « gerecht zu werden, oder Arbeitsver-
mittler, die die persönliche Situation von Antragstellern bzw. Erwerbslosen bei
ihren Entscheidungen fallsensibel berücksichtigen wollen. Abweichungen von
diesem Professionalismus – also etwa eine Gleichgültigkeit gegenüber dem in-
dividuellen Bedarf bzw. Fall oder gar die Ausbeutung von Informationsvor-

55 Zu den Grundlagen der Professionssoziologie vgl. allgemein Demszky & Voss (2010) sowie,
mit explizitem Bezug auf Berufsfelder im Bereich sozialer Daseinsvorsorge, Becker-Lenz &
Müller (2009), Hasenfeld (2010) und Freidson (2001).
56 Damit ist ein Sachverhalt angesprochen, der oben im Zusammenhang mit den Ausführun-
gen zu den Akteurslogiken in Systemen sozialer Daseinsvorsorge bereits diskutiert wurde
und v. a. von neueren Ansätzen der Bürokratietheorie stark gemacht wird. Vgl. dazu Harrach
et al. (2000), Du Gay (2005), Olsen (2008) oder van der Wal (2011).
60 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

sprüngen zur Verfolgung von Eigeninteressen – sind zwar jederzeit denkbar


und finden in der Realität sicherlich statt; allerdings gelten sie nicht nur in
der Öffentlichkeit, sondern auch innerhalb der fraglichen Berufsgruppen als
hochproblematisch bzw. illegitim.
■ Zu den soziale Daseinsvorsorge steuernden Regulierungen gehören im zeit-
genössischen Wohlfahrtsstaat auch Konkurrenzregeln: Dort, wo soziale Da-
seinsvorsorge wettbewerblich organisiert wird, gelten häufig gesetzlich oder
vertraglich festgelegte Markteintrittsbedingungen, Preisbildungsvorgaben oder
Mindeststandards. Es gibt dann eine spezifische Marktregulierung, mit der die
jeweiligen Akteure des Feldes strategisch umgehen (müssen). Typisch dafür ist
der Bereich der ambulanten Pflege, in dem Leistungen der sozialen Daseins-
vorsorge von miteinander konkurrierenden Anbietern erbracht werden, dies
aber im Rahmen einer sozialpolitisch bzw. kollektivvertraglich festgelegten
» Marktordnung « mit einheitlichen Preisen, trägerübergreifend geltenden und
geprüften (formalen) Mindestqualitätsnormen (z. B. Fachkraftquoten), Proto-
kollpflichten sowie einer teilweise (über die Pflegeversicherung) sozialisierten
Finanzierung. Alles Übrige ist dann dem Marktgeschehen überlassen.
■ Die prozedurale Regulierung der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur geht über
konkrete (direkt wirkende) Verfahrensregeln noch hinaus. Vielfach kommt
sie schlicht in orientierungsstiftenden Leitvorstellungen zum Ausdruck, die
im Vorfeld kodifizierter oder gesatzter Normierungen (also etwa gesetzlicher
oder in Arbeitsverträgen festgelegter Regelungen) existieren. Schon bei den
o. g. Professionsnormen ist der Übergang zwischen formalen Regeln und sol-
chen Leitorientierungen fließend; vieles wird hier in Fachvereinigungen, Bil-
dungseinrichtungen und berufsständischen Kammern als » gute Sitte « geprägt
und gepflegt – als kulturelles Symbol, das auch unabhängig von verfassungs-
und sozialrechtlichen Vorgaben auf Steuerungsprozesse im Wohlfahrtsstaat
einwirken kann. Dass solche Leitvorstellungen im Alltag der sozialen Da-
seinsvorsorge eine Rolle spielen, fällt besonders auf, wenn sie verletzt wer-
den und öffentliche Empörung auslösen: Ein Sozialversicherungsträger, der
für Auskunft suchende Versicherte unerreichbar ist, droht auf Dauer ebenso
ins Kreuzfeuer der Medienkritik zu geraten wie eine Senioreneinrichtung, die
zu Weihnachten keinerlei Feierlichkeiten für ihre Bewohner organisiert. Hier
kommen » Richtwerte « als normative Bezüge ins Spiel, die einerseits mit für
moderne Gesellschaften grundlegenden Maximen wie Chancengleichheit oder
Menschenwürde korrespondieren, andererseits die Interventionsorientierung
eines gegebenen Subsystems sozialer Daseinsvorsorge nach Maßgabe spezifi-
scher Erwartungen prägen (so vage sie im Einzelnen definiert sein mögen). Ty-
pische Erwartungen dieser Art sind etwa » Verlässlichkeit « bzw. » Sicherheit «
oder » Respekt der Person « bzw. » Bedarfsgerechtigkeit «.
Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 61

Insgesamt erweisen sich also die Scharnierfunktionen prozeduraler Regulierun-


gen als äußerst vielfältig. Die Verfahrensregeln sind mit den (Standards setzenden)
Eckpfeilern des Wohlfahrtsstaats verbunden, doch am Ende der Regulierungs-
kette steht die » freihändige « Feinjustierung von Verfahren und Arbeitsvollzü-
gen bei den Akteuren vor Ort. Die entsprechende Praxis muss zwar rechtskon-
form ablaufen und kann bei aufkommenden Zweifeln beklagt werden (z. B. vor
den Sozialgerichten). Letztlich müssen Regulierungen jedoch dezentral umge-
setzt werden, um dauerhaft zu funktionieren. Hier werden die dabei bestehenden
Bewegungsspielräume durch Scharniere » zweiter Ordnung « beeinflusst, nämlich
durch Prozesse interaktiver Koordination in den verschiedenen Bereichen sozia-
ler Daseinsvorsorge.

Koordination: das » interaktive « Scharnier


der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur

Prozesse der sozialen Daseinsvorsorge sind im heutigen Wohlfahrtsstaat maß-


geblich von Charakter und Verlauf jener Beziehungen geprägt, die die daran be-
teiligten Instanzen bzw. Akteure im Rahmen ihrer jeweiligen Kompetenzen und
der Spielregeln ihres Organisationsfelds miteinander pflegen. Die Erledigung von
Aufgaben der Wohlfahrtsadministration und -produktion hängt also in der bun-
ten Landschaft von Behörden, Verbänden und Trägerorganisationen wenigs-
tens partiell damit zusammen, wie sich diese Akteure koordinieren (können oder
müssen). Im entsprechenden Beziehungsgeflecht gibt es reichlich Eigendyna-
mik: So können Vertragsverhandlungen zwischen Kostenträgern und Leistungs-
erbringern, inner- oder zwischenverbandliche Kooperationen oder Bieterwettbe-
werbe nicht-staatlicher Akteure, wie sie für die wohlfahrtsstaatliche Infrastruktur
Deutschlands sämtlich von Bedeutung sind, einen sehr unterschiedlichen Aus-
gang nehmen.
Die entsprechenden Koordinationsprozesse bilden – neben den Verfahrensre-
geln – ein weiteres hydraulisches Scharnier im Gefüge der wohlfahrtsstaatlichen
Infrastruktur. Hier geht es dann um interaktives Regeln und Ordnen – und nicht
um systemisches wie im Fall der prozeduralen Regulierung. Koordiniert wird
zwar auf der Grundlage von Verfahrensregeln, vielfach jedoch im Kontext ergeb-
nisoffener Interaktionen. Auch Weisungsverhältnisse (sowie der Umgang mit ih-
nen) basieren auf interaktiver Koordination, weil hier ein Akteur auf Direktiven
anderer reagiert. Interaktive Koordination erfolgt selbst dort, wo einzelne Instan-
zen (z. B. Gesundheitseinrichtungen auf der Suche nach Patienten) in ihrem je-
weiligen Organisationsfeld individuelle Strategien, ohne Kontakt zu Ko-Akteuren,
verfolgen; denn solche Strategien greifen im relevanten Wirkungsfeld de facto stets
ineinander. Tatsächlich vollzieht sich soziale Daseinsvorsorge heute vermehrt im
62 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

neben- oder nacheinander vollzogenen Zusammenspiel anonymer Kräfte – ge-


steuert von der unsichtbaren Hand des Marktes.
Während die Vielfalt der an solchen Koordinationsprozessen beteiligten Ak-
teure im nachfolgenden Abschnitt zum » welfare mix « des deutschen Wohl-
fahrtsstaats dargestellt werden soll, ist zunächst kurz auf die unterschiedlichen
Koordinationsmechanismen einzugehen, die sich für die entsprechenden Akteurs-
beziehungen als potenziell relevant erweisen. Diese Mechanismen folgen (mehr
oder weniger) bestimmten Logiken, welche in der verwaltungs- und politikwis-
senschaftlichen Governance-Literatur mittlerweile ausgiebig reflektiert worden
sind.57 Unterschieden wird dabei im Wesentlichen zwischen einer staatlich-büro-
kratischen, einer marktlichen und einer netzwerkförmigen Koordinationslogik.
Mit den verschiedenen Logiken korrespondieren unterschiedliche Verhaltens-
weisen der beteiligten Akteure bzw. Organisationen. Zwar kommen diese Logi-
ken im Alltag der sozialen Daseinsvorsorge nicht selten gleichzeitig zur Geltung,
doch lassen sie sich analytisch gut voneinander abgrenzen (vgl. ebenfalls Über-
sicht 2). Koordinationslogiken auf der Ebene eines gegebenen Organisationsfelds
wirken auch auf Arrangements innerhalb von Trägerverbünden, i. e. in Selbstver-
waltungsgremien oder im Zusammenspiel von Top-Management und Fachabtei-
lungen. Aus der Vogelperspektive erfasst der analytische Blick auf die Koordina-
tionsmechanismen in Subsystemen sozialer Daseinsvorsorge mithin inter- und
intraorganisationale Beziehungen.
Betrachten wir die Koordinationslogiken im Einzelnen:

■ Bei Vorherrschen einer hierarchischen » command-and-control «-Koordina-


tion setzen einzelne Organisationen bzw. Organisationseinheiten verbind-
liche Standards für andere (oft in Gestalt eines Konditionalprogramms): Ein
Jugendamt verlangt von einem freien Träger oder seinem eigenen » Allgemei-
nen Sozialen Dienst « eine bestimmte Vorgehensweise und kann deren Anwen-
dung so weit kontrollieren, dass sich Abweichungen sanktionieren lassen. Bei
reiner hierarchisch-bürokratischer Koordination geht es um Folgebereitschaft
und die strikte Anwendung von Vorgaben.
■ Dominiert eine wettbewerbliche Koordination, so finden hierarchische Anwei-
sungen auf der Ebene interorganisationaler Beziehungen nicht statt; vielmehr
koordinieren sich Akteure in einem gegebenen Organisationsfeld anonym
über das (mehr oder weniger) freie Spiel von Marktkräften (oft auf der Basis
von Konkurrenzregeln): Das ist etwa dann der Fall, wenn Altenpflegedienste
mit anderen um Aufträge oder Kunden konkurrieren (unabhängig davon, ob
diese » Kunden « Transfers aus öffentlichen Kassen gleichsam als Eintrittsgeld

57 Vgl. dazu Bode (2007) oder Wald & Jansen (2007).


Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 63

nutzen). Wettbewerbsorientiertes Handeln vollzieht sich vermittels eines trä-


ger- oder auch abteilungsspezifischen strategischen Handelns, das auf die
Durchsetzung eigener (Organisations-)Interessen abzielt. In den durch die-
sen Modus geprägten Organisationsfeldern erfolgt Koordinierung über vola-
tile Bewegungen des Zu- und Austritts, in einem › trial and error ‹-Verhalten
der beteiligten Einrichtungen sowie durch Versuche der Domänenerweiterung
bzw. der Verdrängung von Nachbarorganisationen.
■ Netzwerkförmige Koordination gibt es immer dann, wenn Organisationen bzw.
Organisationseinheiten sich untereinander abstimmen bzw. konsensuelle Ver-
einbarungen über ihre jeweilige bzw. eine gemeinsame Vorgehensweise suchen.
Sogenannte Runde Tische, Gebietsaufteilungen zwischen sozialen Diensten
sowie offene Beratungen zwischen Leistungserbringern und Vertretern aus Po-
litik oder Verwaltung sind typische Beispiele dafür. Organisationsintern steht
kollegiale Beratung bzw. demokratische Meinungsbildung für diese Form der
Abstimmung. Koordinationsmechanismen mit Netzwerkcharakter (die oft mit
Zweckprogrammierung und starken Einflüssen des Professionalismus ver-
knüpft sind) benötigen und pflegen längerfristige und kontinuierliche Hand-
lungsorientierungen, die auf einer dialogförmigen Kommunikation zwischen
den Partnern eines gegebenen Kooperationszusammenhangs basieren.

Wichtige Impulse für die jeweils ausgebildeten Koordinationsprozesse erwachsen


aus den o. g. substanziellen und prozeduralen Vorgaben für die Organisation so-
zialer Daseinsvorsorge. So veranlasst die – rein hierarchisch zustande kommende –
finanzielle Zuwendung eines kommunalen Kostenträgers für eine Jugendhilfeein-
richtung letztere zur Rechenschaftslegung » nach oben « (in Richtung Jugendamt);
gleichzeitig erübrigen sich für diese Einrichtung Anstrengungen der aktiven
wettbewerblichen Abgrenzung nach außen, während die Vernetzung mit Part-
nern möglich, aber nicht von existenzieller Bedeutung ist. Umgekehrt würde eine
marktförmige Regulierung der Finanzierungsgrundlagen (z. B. qua Ausschreibung
von Dienstleistungsaufträgen durch Kostenträger) die gleiche Einrichtung zu ex-
tensivem Wettbewerbshandeln (Marketing, ständige Projektentwicklung etc.) be-
wegen und ein Vernetzungsverhalten befördern, das stark von marktstrategischen
Gesichtspunkten (z. B. Chancen auf eine erweiterte Klienten- bzw. Projekt-Ak-
quise) geleitet ist. Denkbar ist, dass Regulierungen verschiedene Koordinations-
logiken ins Spiel bringen: Im o. g. Beispiel werden einerseits Konkurrenzregeln
» top-down « vorgegeben und andererseits bestimmte Spielräume für freien Trä-
gerwettbewerb eröffnet. Die hierarchisch veranlasste Stärkung der marktlichen
Koordinationslogik in einem gegebenen Organisationsfeld kann überdies trä-
gerintern netzwerkförmige Koordinationsbeziehungen schwächen (z. B. weil für
diese schlicht die Zeit fehlt).
64 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

Meta-Koordination in der Infrastruktur sozialpolitischer Willensbildung

Die im Vorhergehenden bezüglich der Koordination sozialer Daseinsvorsorge ge-


machten Unterscheidungen sind – etwas abgewandelt – auch mit Blick auf das
aufschlussreich, was man als Meta-Koordination im Wohlfahrtsstaat bezeichnen
kann (siehe Übersicht 3 weiter unten). Mit diesem Begriff wird das Verhältnis
zwischen denjenigen Instanzen beschrieben, die im politischen Raum Inhalte und
Konditionen sozialer Daseinsvorsorge definieren – z. B. im Rahmen eines Ge-
setzgebungsverfahrens oder eigens eingerichteter Verhandlungsarenen – und so
die Bauleitung bzw. Gebäudeverwaltung für die wohlfahrtsstaatliche Infrastruktur
übernehmen. Es geht also nicht um die Koordination von Akteuren und Organi-
sationsprozessen im Zuge der alltäglichen Wohlfahrtsadministration bzw. -pro-
duktion, sondern um die Vermittlung von Interessen (und Gestaltungsvorstellun-
gen) auf gesamtgesellschaftlicher Ebene.
Die programmatische Steuerung der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur voll-
zieht sich in verschiedenen Formen der Koordination von Gesellschaft und Politik,
gewissermaßen in einer Führungsabteilung, die von diversen kollektiven Akteu-
ren mit je verschiedenen Rollen besetzt sein kann. Weil diese Abteilung gleich-
sam abgehoben von den tagtäglichen Prozessen sozialer Daseinsvorsorge operiert,
lässt sich diesbezüglich von einer eigenen Infrastruktur sozialpolitischer Willens-
bildung sprechen. Die Art der Koordinationsmechanismen auf der Ebene der Bau-
leitung bzw. Gebäudeverwaltung überlappt sich dabei wenigstens partiell mit je-
nen Steuerungsformen, die den Organisationsalltag des Wohlfahrtsstaats prägen.
Generell erweisen sich sozialpolitische Meinungsbildungsprozesse, aus denen
die die verschiedenen Organisationsfelder bzw. Behörden und Einrichtungen an-
leitenden Normen (substanzieller oder prozeduraler Art) hervorgehen, als relativ
komplex. Gewiss gehen, wenn es um die Aus- und Umgestaltung wohlfahrtsstaat-
licher Programme geht, maßgebliche Impulse von Regierungen aus. Gleichzeitig
sitzen jedoch nicht-staatliche Instanzen – einschließlich solcher, die im Bereich
der sozialen Daseinsvorsorge operative Funktionen wahrnehmen (also Leistun-
gen administrieren oder erbringen) – mit am Steuer. Vielfach lässt sich in Wohl-
fahrtsstaaten westlichen Typs sogar eine Praxis der Entscheidungsdelegation aus-
machen: Die Regierung setzt Instanzen ein, die Rahmenrichtlinien der Legislative
in anwendungsfähige Vorgaben übersetzen oder sogar eigene Normen schaffen,
welche dann z. B. allgemeine Gesetzesvorgaben konkretisieren. Im Extremfall bil-
den solche Instanzen gar » Nebenregierungen «.
Die fraglichen Willensbildungsprozesse erfolgen teilweise in fest institutionali-
sierten, teilweise aber auch in eher locker an das politische System angebundenen
Foren. Zu den fest institutionalisierten Instanzen zählt zunächst der gesamte Re-
gierungsapparat eines Landes. Parlamente, Ministerien und politische Ausschüsse
Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 65

Übersicht 2 Elemente der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur

Infrastruktur Kernbestandteile Erläuterung (Beispiele)

Fundament institutionelle Basis Grundprinzipien


t basale Bestimmungen in Verfassung/im SGB
t Festlegungen von Zuständigkeiten

Bausteine & Organisationen materielle Substanz/stofflicher Kern


Gerüst (z. B. Deutsche Rentenversicherung, Bundesagentur
für Arbeit, Sozialamt xy Caritas, Privatklinik xy)

Organisationsakteure personelle Substanz/» Akteure des Sozialen «


(z. B. Ministerialreferenten, Leiter von Einrichtungen,
Verbandsfunktionäre, Vereinsgründer)

Organisationsfelder (z. B.
(in Subsystemen) t Privatvorsorge
t Pflege
t Jugendhilfe
…)

Eckpfeiler & Substanzielle Normen inhaltliche Substanz


Scharniere (Quellen z. B.: Leistungsgesetze/Haushaltsbeschlüsse/
Kollektivverträge etc. zur Konkretisierung allgemeiner
SGB-Normen)

Regulierung prozedurale Rahmenvorgaben


t Konditional- vs. Zweckprogramme (Bemessungsregeln/
amtliche Vorgaben vs. Rahmenvereinbarungen,
Hilfeverfahren …)
t Konkurrenzregeln (z. B. Protokollpflichten,
Fachkraftquoten etc.)
t Professionalismus (» Regeln der Kunst «)
t prozessrelevante Richtwerte (z. B. Bedarf, Sicherheit)

Koordination interaktive Beziehungen zwischen Organisationen/Akteuren


t » command & control «
t Wettbewerb
t Verhandlung & Abstimmung

Meta-Koordination (siehe Übersicht 3)


66 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

sind – wenigstens bei formaler Betrachtung – zentrale Schauplätze der kollekti-


ven Willensbildung einer Gesellschaft, gerade in Bezug auf die Organisation so-
zialer Daseinsvorsorge. Es gibt indes viele weitere Orte für eine solche Meinungs-
bildung, sowohl im Vorfeld als auch im Nachgang von Regierungsentscheidungen.
Politiknah arbeiten Fachkommissionen und Expertokratien, deren Aufgabe u. a.
darin besteht, jenseits von Parteien, Regierungsgremien und Ministerialapparaten
Reformimpulse zu setzen.58 Gleichzeitig sind Träger der operativen Infrastruk-
tur (Dienstleistungseinrichtungen, Sozialkassen etc.) – als Selbstverwaltungen so-
wie körperschaftliche Gremien – in solche Vorentscheidungsprozesse involviert.
Manchmal fungieren sie als quasi-gouvernmentale Instanzen mit Rechtsetzungs-
befugnis.
Wie im nachfolgenden dritten Hauptkapitel noch ausführlicher darzulegen
sein wird, erweisen sich solche Instanzen gerade in Deutschland als sehr ein-
flussreich: Die sog. gemeinsame Selbstverwaltung im Gesundheitswesen etwa
oder – im Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge – der Jugendhilfeausschuss
» machen « Politik ! Gleiches gilt für aus dem Regierungssektor ausgegliederte
Agenturen (» agencies «), welche zwar durch den Staat selbst eingesetzt, vom Ge-
setzgeber jedoch nur schwach kontrolliert werden. Charakteristisch sind solche
Regulierungsbehörden für staatliche Steuerungsprozesse im Energie-, Verkehrs-
oder Telekommunikationswesen. Aber auch Gremien, die mit Qualitätssicherung
im Sozial- und Gesundheitswesen befasst sind, lassen sich diesem Bereich der so-
zialpolitischen Infrastruktur zuordnen.59
Was die weniger stark » automatisierten « Bereiche der sozialpolitischen Wil-
lensbildung anbelangt, so sind freie Vereinigungen verschiedenster Art potenziell
wichtige Mitspieler. Man kann diesbezüglich – in Anlehnung an Evers (2000: 20) –
von den » bürgergesellschaftlichen Infrastrukturen « des Wohlfahrtsstaats sprechen.
Das Spektrum der angesprochenen Kräfte reicht von Berufsverbänden60 oder Ge-
werkschaften bis zu Bürgerinitiativen, die sich für den Erhalt, Um- oder Ausbau

58 Dies zeigte sich besonders anschaulich im Vorfeld der Arbeitsmarktreformen der Regierung
Schröder (2000 – 2002), als eine Expertengruppe unter dem Vorsitz eines Personalchefs aus
dem Automobilsektor – die sog. Hartz-Kommission – weite Teile der nachfolgenden Umbau-
maßnahmen vorformulierte.
59 Darauf wird im dritten Hauptkapitel noch näher eingegangen. So viel vorweg: Die Bedeu-
tung solcher Instanzen ist in den letzten Jahrzehnten beständig angewachsen – internatio-
nal ist sogar von einer » agentification « (wohlfahrts-)staatlicher Steuerung die Rede (Talbot
2004). Beobachtet wird zudem ein Strukturwandel des sozialpolitischen Establishments,
konkret eine Machtverschiebung weg von den im 20. Jahrhundert einflussreichen Verbän-
den und Verwaltungseliten und hin zu locker an das Regierungssystem angekoppelten, mit
Wissenschaftlern und Vertretern einflussstarker gesellschaftlicher Gruppen besetzten Bera-
terzirkeln (Münch 2009: 174 – 178).
60 bzw. anderen Repräsentanten von Professionen (vgl. Mai 2008)
Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 67

Übersicht 3 Steuerungen im Wohlfahrtsstaat

Regulierungen Gesetze & Vorschriften Verträge


(inkl. Konkurrenzregeln) Professionsnormen
(gesellschaftliche Werthaltungen)

Koordinationslogiken bei der Steue- Hierarchie Markt Netzwerk


rung sozialer Daseinsvorsorge

Meta-Koordination in der Infrastruk- Etatismus Pluralismus Korporatismus


tur sozialpolitischer Willensbildung

bestimmter wohlfahrtsstaatlicher Leistungen engagieren.61 Ebenso lassen sich so-


ziale Bewegungen, die den Respekt von Grundrechten einfordern, diesem Spek-
trum subsumieren – Schwinn (2006: 226) etwa verweist (in diesem Sinne) auf
die Bedeutung einer » organisationellen Infrastruktur « für Menschenrechtspolitik.
Kirchen und Selbsthilfegruppen gehören ebenfalls zu diesem Akteursspektrum –
wobei beide immer auch in die Rolle des (z. B. beratenden) Dienstleisters schlüp-
fen und insofern operative Infrastrukturfunktionen übernehmen können.
All diese Vereinigungen repräsentieren gewissermaßen die weichen Kompo-
nenten der Infrastruktur sozialpolitischer Willensbildung: Aus ihnen erwachsen
Ideen zur Aus- und Umgestaltung des wohlfahrtsstaatlichen Institutionengefü-
ges, die sich von Fall zu Fall einen Weg durch die politische Öffentlichkeit bah-
nen können. Gleichzeitig liefern sie personale Ressourcen für die stärker formali-
sierten wohlfahrtsstaatlichen Instanzen und vielfach auch für die Führungsetagen
der verschiedenen Dienstleistungs- oder Verwaltungsträger. Auf diese Weise un-
terfüttern bürgergesellschaftliche Infrastrukturen den formalen Prozess der so-
zialpolitischen Willensbildung. Was hier zur Geltung gelangt, ist die moderne
Zivilgesellschaft als ein maßgeblicher Impulsgeber für die Gestaltung der wohl-
fahrtsstaatlichen Infrastruktur als ganzer.
Der Begriff Zivilgesellschaft bezieht sich dabei allgemein auf einen Raum, in
dem sich Bürger » horizontal vernetzen, solidarisch handeln und sich … selbst or-
ganisieren oder … auf den Raum des Politischen « beziehen (Adloff 2005: 155). In
diesem Raum gibt es viele verschiedene Orte (Initiativen, Verbände, Think Tanks,
wohlfahrtsproduzierende Träger mit sozialpolitischen Leitbildern usw.), wobei
erst organisiertes Handeln diese Orte zum Bestandteil der gesellschaftlichen Arena
für sozialpolitische Interessenvermittlung macht. In der Infrastruktur des Wohl-
fahrtsstaats leisten solche zivilgesellschaftlichen Handlungszusammenhänge ge-

61 Anschauliche Beispiele dafür liefert Mittendorf (2008).


68 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

wissermaßen eine » soziale › Erdung ‹ der politischen Kommunikation «62 – nicht


zuletzt, wenn sich diese auf Fragen der sozialen Daseinsvorsorge bezieht. Im Pro-
zess sozialpolitischer Willensbildung geht es dabei um eine spezifische Art inter-
aktiver Koordination, die sich von den Alltagsbeziehungen zwischen Trägern so-
zialer Daseinsvorsorge zwar abhebt, mit diesen aber gemein hat, dass sich hier
ebenfalls idealtypisch drei Koordinationslogiken voneinander abgrenzen lassen.
Tatsächlich kann die kollektive Willensbildung bzw. das, was v. a. in den Politik-
wissenschaften häufig als Interessenvermittlung63 bezeichnet wird, in drei Modell-
varianten beschrieben werden:

■ In Wohlfahrtsstaaten, wo das Gros der Entscheidungen zu Programmen der


sozialen Daseinsvorsorge unmittelbar aus dem Handeln von Regierungsakteu-
ren hervorgeht, herrscht ein etatistisches Modell der Interessenvermittlung –
wobei nicht ausgeschlossen ist, dass hinter den Kulissen mit (in Verbänden
organisierten) Repräsentanten einzelner gesellschaftlicher Gruppen » vorver-
handelt « worden ist. Etatismus impliziert Konstellationen der Willensbildung,
bei denen es bezüglich der Berücksichtigung gegebener Gruppeninteressen
stark auf Herkunft, Orientierung und » Kultur « von Staatseliten ankommt.
■ Daneben existiert ein stärker auf gesellschaftlichen Vernetzungen basieren-
des Modell sozialpolitischer Willensbildung: Maßgebliche, für die konkre-
te Ausgestaltung sozialer Daseinsvorsorge relevante, Festlegungen erfolgen
dann in Verhandlungen zwischen kollektiven Akteuren (Verbänden), gleich-
sam in Aktionseinheit mit dem Regierungshandeln. Dies geschieht z. T. in-
nerhalb eigens dazu eingerichteter Instanzen. Weil sich dabei gewissermaßen
eigene gesellschaftliche Körper zwischen die Politikebenen Parlament/Regie-
rung und Staatsbürger/Wähler schieben und systematisch politisch relevan-
te Entscheidungen vorklären, spricht man vom Interessenvermittlungssystem
des Korporatismus.64 Dieser kann mehr oder weniger gesellschaftliche Grup-
pen einschließen und mit der Privilegierung einzelner von ihnen einhergehen.

62 So Kißler (2007: 235) in seinem Abriss zur politischen Soziologie. Er bezieht sich dabei aller-
dings v. a. auf direktdemokratische Verfahren politischer Entscheidungsfindung, die im Hin-
blick auf den in diesem Buch behandelten Gegenstand ausgeblendet werden können.
63 Im deutschen Sprachraum beschäftigen sich v. a. politik- und verwaltungswissenschaftliche
Analysen mit dieser Dimension wohlfahrtsstaatlicher Steuerung. Typische Beispiele sind
Rheder et al. (2009), Trampusch (2009) oder Döhler (2007). Die nachfolgenden Unterschei-
dungen sind holzschnittartig und blenden die in der neueren Diskussion verwendeten Dif-
ferenzierungen aus.
64 Ein typischer Fall sind sog. Sozialpakte, in denen Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände und
Regierungen Veränderungen im Arbeitsrecht, bei den Sozialleistungen oder von Bestim-
mungen der Betriebsverfassung (Mitbestimmungsregeln etc.) als Paketlösung verhandeln.
Auch im Bereich der sektoralen Steuerung der sozialen Daseinsvorsorge (etwa Gesundheit
Die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur 69

Ist die Einbindung der Gruppen fluider bzw. lockerer, wird bezüglich dieser
Form der Meta-Koordination auch von » Politiknetzwerken « gesprochen.65
■ Davon zu unterscheiden ist – wiederum idealtypisch – ein drittes Modell, in
dem widerstreitende gesellschaftliche Lobbys um Einfluss auf die Gesetzgebung
konkurrieren, aber darüber kaum in formale Verhandlungen mit staatlichen
Repräsentanten eintreten. Die Politik reagiert in einer solchen Konstellation
vielmehr auf die machtvollsten Lobbyimpulse. Der terminus technicus zur Be-
zeichnung eines solchen Interessenvermittlungsprozesses lautet Pluralismus.
Informelle Abstimmungen mit Lobby-Gruppen (in deren Kontext es auch zu
politischer Korruption kommen kann) lassen sich dabei durchaus als Bestand-
teil pluralistischer Interessenvermittlung begreifen. Diese impliziert in vielen
Fällen, dass Machtvorteile bestimmter gesellschaftlicher Gruppen sich in po-
litischen Entscheidungsprozessen unmittelbar niederschlagen, wodurch z. B.
die wirtschaftlich Starken den Willensbildungsprozess leicht(er) zu dominie-
ren vermögen.

Interessenvermittlungsprozesse finden auch im lokalstaatlichen Raum statt, sofern


auf dieser Ebene maßgebliche sozialpolitische Entscheidungen zu treffen sind. In
Deutschland wie auch in einigen anderen europäischen Staaten gibt es Formen
eines lokalen Wohlfahrtskorporatismus, bei dem einflussreiche Anbieterverbände
sich mit politischen Entscheidern über Grundlinien der programmatischen Steu-
erung sozialer Dienste abstimmen. Dies schließt aber nicht aus, dass Kommunen
in anderen Kontexten » etatistisch « regieren oder aber ein pluralistischer Wettbe-
werb um politischen Einfluss vorherrscht – gerade letzteres beschreibt ganz of-
fensichtlich einen allgemeinen Trend (dazu mehr in den nachfolgenden Kapiteln).

Zusammengefasst vermittelt die » Infrastrukturperspektive « auf soziale Daseins-


vorsorge eine plastische Vorstellung von der Organisationsbasis des Wohlfahrts-
staats. Sie verdeutlicht zunächst, dass der Wohlfahrtsstaat – als soziale Risiken
bearbeitende Gesellschaftsformation – einen Unterbau mit verschiedenen Kon-
struktionselementen aufweist. Er basiert auf einem festen Fundament, welches
die konstitutive Grundlage des Bauwerks verkörpert und in das strukturbil-
dende Eckpfeiler (Leistungsregelungen etc.) eingelassen sind. Der Unterbau um-
fasst ein Gerüst aus verschiedenartigen, je spezifisch miteinander verstrebten Teil-

und Pflege) gibt es und gab es immer wieder korporatistische Verfahren der Interessenver-
mittlung.
65 Vgl. dazu den Überblick bei Schneider (2009). Der Übergang zu pluralistischen Formen der
Interessenvermittlung – also dem dritten (nachfolgend skizzierten) Modus der Meta-Koor-
dination – erscheint hier jedoch fließend.
70 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

konstrukten  – nämlich Organisationen, die in Organisationsfelder eingebettet


sind und das eigentliche Baumaterial des » Infrastrukturgerüsts « darstellen. Da
das Baumaterial arbeitet, werden verschiedenartige Scharniere benötigt, die das
Bauwerk (mehr oder weniger) in der Balance halten (Prozeduren und Koordina-
tionsmechanismen). Wesentliche Anleitungs- bzw. Rejustierungsprozesse im Ge-
samtkonstrukt des Systems sozialer Daseinsvorsorge werden von der Bau- bzw.
Gebäudeverwaltung im Führungsstand arrangiert, nämlich innerhalb der Infra-
struktur sozialpolitischer Willensbildung. Das alles gestaltet sich nicht unbedingt
bruchlos, symmetrisch oder spannungsfrei – auch deswegen, weil es bei Organi-
sations- und Koordinationsprozessen reichlich Bewegungsspielraum gibt. Doch
sorgt die Elastizität des Gesamtgebäudes für Ultrastabilität, da die » arbeiten-
den « – bzw. Daseinsvorsorge organisierenden – Einheiten eigene Anpassungsleis-
tungen vollbringen und so zu dessen permanenter Restabilisierung beitragen. Nur
in Extremsituationen kann somit das Gesamtgebäude aus den Fugen geraten.

3 Soziale Daseinsvorsorge im » welfare mix «

Wie bereits erwähnt, vollzieht sich soziale Daseinsvorsorge (nicht nur) in Deutsch-
land im Zusammenwirken eines großen Ensembles von » Wohlfahrtsproduzen-
ten «, zu denen neben Privathaushalten und staatlichen Einrichtungen zahlrei-
che (formal) unabhängige Organisationen gehören. Die Fachliteratur zur sozialen
Daseinsvorsorge versucht bereits seit längerer Zeit, diesem Umstand terminolo-
gisch gerecht zu werden: die Rede ist vom » Wohlfahrtspluralismus « (vgl. Evers &
Olk 1996), vom » welfare mix « (Ascoli & Ranci 2002) oder einer » mixed economy
of welfare « (Powell 2007).66 Dieser Begriffsverwendung liegt die Beobachtung zu
Grunde, dass soziale Daseinsvorsorge gerade aus der Perspektive ihrer Zielgrup-
pen in spezifischen Mixturen erfolgt und dabei verschiedene Regulierungen, Ko-
ordinationsmechanismen und Organisationsformen (gleichzeitig) zum Tragen
kommen. Das Augenmerk richtet sich hier auch auf die jeweils vorherrschenden

66 Dabei ist vielfach behauptet worden, dass dieser Wohlfahrtspluralismus etwa seit den 1980er
Jahren eine neue historische Qualität erlangt habe, weil der nicht-staatliche Teil des » welfare
mixes « expandiert bzw. machtvoller geworden sei. Die entsprechende Zeitdiagnose ist die
eines Übergangs » vom Wohlfahrtsstaat zur Wohlfahrtsgesellschaft « (vgl. etwa Dettling 1995,
Schmid 1998 oder Eichenhofer 2007: 148 ff). Indes ist offenkundig, dass nicht-staatliche Ak-
teure schon seit mehreren Jahrhunderten in die soziale Daseinsvorsorge involviert sind und
Privathaushalte von jeher Leistungen erbringen, welche zumindest teilweise jenen der orga-
nisierten sozialen Daseinsvorsorge entsprechen. Insofern gibt es wenig empirische Anhalts-
punkte für die o. g. Zeitdiagnose.
Soziale Daseinsvorsorge im » welfare mix « 71

» Faktorkombinationen « in dem, was Evers (1990) den » intermediären Bereich «


sozialer Wohlfahrtsproduktion genannt hat.67
Dieser Sichtweise zu Folge vollzieht sich soziale Daseinsvorsorge häufig im
Kontext ineinandergreifender Handlungssphären: Als klassische Beispiele gel-
ten Pflegehaushalte, die auf staatliche Sozialtransfers, professionelle Angebote
und ehrenamtliche Besuchsdienste gleichermaßen zurückgreifen, wobei fami-
liäre Bezugspersonen koordinierend oder zusätzlich pflegerisch bzw. betreuend
tätig werden. Die verschiedenen Handlungssphären weisen – gemäß dieser Vor-
stellung – je spezifische Eigenschaften auf: Im staatlichen Kontext herrschen
Hierarchie, legal verbürgte Ansprüche und das Prinzip der Gleichheit. Auf dem
Markt geht es um Wettbewerb, Zahlungsfähigkeit und Wahlfreiheit; dominan-
tes Tauschmedium ist das Geld. Davon wird eine zivilgesellschaftliche Sphäre un-
terschieden, in der Freiwilligkeit, Bedürftigkeit und Solidarität die maßgeblichen
Orientierungsmuster darstellen. Hier dominiert eine Praxis des Vernetzens, wo-
bei Vereine (Assoziationen) typische Orte einer solchen Praxis sind. Diese Drei-
teilung überschneidet sich mit dem im vorherigen Abschnitt umrissenen Set an
Koordinationsmechanismen, wie sie im Alltagsgeschehen der sozialen Daseins-
vorsorge zur Wirkung gelangen. Der klassische » welfare mix «-Ansatz betrach-
tet allerdings zusätzlich die Rolle des Privathaushalts bzw. sozialer Gemeinschaf-
ten (Familien; Nachbarschaften). Diese Ebene der sozialen Hilfe soll im Weiteren
nicht dem Bereich der organisierten sozialen Daseinsvorsorge subsumiert werden.
Letztere wird hier nämlich als ein formal strukturiertes gesellschaftliches Arran-
gement verstanden, weshalb private Hilfeleistungen gleichsam per definitionem
dem (sicherlich alles andere als irrelevanten !) Umfeld dieses Arrangements zuge-
ordnet werden.
Nachfolgend soll die für zeitgenössische Wohlfahrtsstaaten typische Archi-
tektur des » welfare mix « grob charakterisiert werden: einerseits hinsichtlich der
in ihm prominenten Organisationsformen, und andererseits mit Blick auf die all-
gemein beobachtbare Ausdifferenzierung von Subsystemen (und Organisations-
feldern). Bezüglich beider Aspekte bietet der Abschnitt nur einen ersten Über-
blick – Details werden (v. a. für den Fall Deutschlands) im zweiten Hauptkapitel
abgehandelt.

67 In einer solchen Sichtweise zeichnet sich dieser intermediäre Bereich durch diverse Motiv-
arten, Gratifizierungsformen und Vertragsarrangements aus, die jeweils spezifische formelle
und informelle Elemente beinhalten. Besonders beachtet werden der Ressourcenmix aus eh-
ren- und hauptamtlichen Beiträgen sowie die speziellen Kombinationen freiwilliger und in-
stitutionalisierter (staatlicher) Leistungen.
72 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

Organisationsformen im zeitgenössischen » welfare mix « –


ein erster Überblick

Für das Verständnis der Infrastruktur zeitgenössischer Wohlfahrtsstaaten sind die


Organisationsformen, die im » welfare mix « (nebeneinander) auftreten und da-
bei je spezifische Eigenschaften aufweisen, ein kritisches Moment. Sämtliche o. g.
Sphären des » welfare mix « – Staat, Netzwerk und Markt – spielen für die in so-
ziale Daseinsvorsorge involvierten Organisationen eine Rolle. So können etwa die
deutschen Wohlfahrtsverbände in all diesen Sphären (Staat/Sozialrecht – ehren-
amtliches Engagement – Dienstleistungsmarkt) Aktivitäten entfalten. Dennoch
sollen hier – in einem ersten Zugriff – bestehende Träger- und Einrichtungsfor-
men nach Maßgabe ihrer relativen Nähe zu den genannten Sphären unterschieden
werden. Der in der Realität verbreitet auftretenden Überschneidung der Sphären
wird durch die (an späterer Stelle erfolgende) Einbeziehung der pluralen Regu-
lierungs- und Koordinationsmechanismen in die » Infrastrukturanalyse « hinrei-
chend Rechnung getragen.
Welche Organisationsformen sind nun für die Infrastruktur zeitgenössischer
Wohlfahrtsstaaten grundlegend ? Folgende Typen stechen hervor (s. Übersicht 4):

■ Eine zentrale Rolle spielen zunächst öffentliche Organisationen auf verschiede-


nen Ebenen des politisch-administrativen Systems.68 Ihr Zuschnitt sowie ihre
Kompetenzen werden maßgeblich durch den Aufbau der Staatsordnung be-
stimmt. So konzentriert der Bundesstaat in Deutschland seine Steuerungs-
kompetenzen in Fachministerien; er unterhält kaum eigene Einrichtungen,
die Dienstleistungen der sozialen Daseinsvorsorge erbringen, allerdings be-
deutsame Verwaltungseinheiten wie etwa das Bundesversicherungsamt. An-
ders verhält es sich mit den Bundesländern, die in bestimmtem Umfang eigene
Leistungsangebote (z. B. in psychiatrischen Landeskliniken) vorhalten und v. a.
mit den Kommunen bzw. den verschiedenen überörtlichen Trägern der So-
zialhilfe. In letzter Instanz unterliegen öffentliche Träger einer demokratischen,
über das allgemeine politische System sicher gestellten (Fern-)Steuerung. Hier-
archische Koordination folgt hier – auf großen Umwegen – netzwerkförmigen
Abstimmungsprozessen im politischen Gemeinwesen.
Insbesondere lokale Gebietskörperschaften können über beachtliche Steu-
erungs- und Entscheidungskompetenzen bei der Festlegung von Wohlfahrts-
programmen verfügen. Zugleich unterhalten sie Einrichtungen, die solche

68 Über viele dieser Organisationsformen und ihre institutionellen Grundlagen informieren


anschaulich Lehrbücher zur Sozialverwaltung bzw. zur Trägerstruktur Sozialer Arbeit (so
etwa Schütter et al. 2008 oder Nikles 2008).
Soziale Daseinsvorsorge im » welfare mix « 73

Programme eigenverantwortlich umsetzen. Der dabei vorherrschende inner-


organisatorische Koordinationsmechanismus ist hierarchischer Natur, obwohl
das Kollegialprinzip des Professionalismus für die internen Abläufe durchaus
maßgeblich sein kann. Es geht um administrative Bürokratie und abgestimmte
Wohlfahrtsproduktion gleichermaßen. Typisch für eine solche Parallelstruk-
tur in Deutschland sind die Sozial- und Jugendämter mit ihrer Doppelrolle
der Leistungsverwaltung und Dienstleistungserbringung. Die Ämter sind zu-
ständig für die Gewährung bestimmter Sozialtransfers; gleichzeitig unterhal-
ten sie einen » Allgemeinen Sozialen Dienst « (ASD) oder ähnliche Einrich-
tungen, deren Aufgabe darin besteht, Personen in schwierigen Lebenslagen
sozialarbeiterisch zu fördern bzw. » an die Hand zu nehmen «. Ähnliche Rol-
lenüberschneidungen finden sich im Bereich der Arbeitsmarktpolitik. Die
entsprechenden Verschränkungen sind hierzulande seit einigen Jahren (im
Gefolge der sog. Hartz-Reformen) besonders stark ausgeprägt: Die Arbeits-
gemeinschaften (ARGEn), die als » Mischverwaltung « aus Sozialämtern und
regionalen Ablegern der Bundesagentur für Arbeit tätig werden, sind sowohl
für die Auszahlung der Grundsicherung als auch für Dienstleistungen der Ar-
beitsvermittlung bzw. -förderung zuständig.69 Bei solchen und anderen öf-
fentlichen Trägern sozialer Daseinsvorsorge sind also die o. g. Merkmale von
Wohlfahrtsbürokratien sehr prominent; allerdings bestehen dabei im lokalen
Kontext – wie oben bereits angedeutet – mitunter erhebliche (organisationale)
Gestaltungsspielräume.
■ Für die Infrastruktur insbesondere kontinentaleuropäischer Wohlfahrtsstaaten
sind darüber hinaus staatsnahe Körperschaften des öffentlichen Rechts charak-
teristisch – v. a. im Bereich der Kranken-, Arbeitslosen- und Rentenversiche-
rung. Die Verwaltung solcher Körperschaften erfolgt unter Beteiligung der
(oben bereits angesprochenen) » Sozialpartner «, meist durch Repräsentanten
der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände als Hauptakteure im System der
industriellen Beziehungen. Ungeachtet der erheblichen und in einigen Berei-
chen auch wachsenden Bedeutung staatlicher Vorschriften ist auf gegenseiti-
ger Abstimmung beruhende, netzwerkförmige Koordination im Hinblick auf
interne Entscheidungs- und Meinungsbildungsprozesse hier keinesfalls neben-
sächlich. Entsprechende Beteiligungsformen finden sich beispielsweise – was
den deutschen Fall betrifft – in den Krankenkassen und bei der Rentenver-
sicherung sowie bei der Bundesagentur für Arbeit, hier in einem drittelpari-

69 Die Träger besitzen einen spezifischen Rechtsstatus und bilden, von der Organisationsform
her, ein Mischgebilde zwischen lokalstaatlicher Behörde und (partiell) selbstverwalteter Kör-
perschaft des öffentlichen Rechts. Siehe dazu die Ausführung in den nachfolgenden Haupt-
kapiteln.
74 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

tätisch besetzten Aufsichtsorgan (dem Verwaltungsrat) als einem Gremium,


in dem Gewerkschaften, Unternehmerverbände und Regierungsvertreter Sitz
und Stimme haben.70 Zu beachten ist überdies die jenseits der formalen Kom-
petenzverteilung bestehende lange Tradition tripartistischer (also von den
Sozialpartnern und dem Staat getragenen) Abstimmung sozialpolitischer Pro-
grammentscheidungen – wenngleich zuletzt vielfach konstatiert worden ist,
dass diese netzwerkförmige Koordination seit Mitte der 1990er Jahre kontinu-
ierlich an Bedeutung verloren hat.71
Intern können Körperschaften öffentlichen Rechts unterschiedliche Struk-
turmerkmale aufweisen. In Deutschland verstehen sich die – seit einigen Jah-
ren weitgehend zentralisierte – Rentenversicherung (ansatzweise) und (mehr
noch) die Bundesagentur für Arbeit als selbstständige Einrichtungen im Rah-
men der bestehenden Bundesgesetzgebung. Die gesetzlichen Krankenkas-
sen inszenieren sich seit längerem als unabhängige Unternehmen: Sie werben
aktiv um Versicherte und unterhalten eigene Marketing- sowie Vertriebsab-
teilungen. Sie nehmen dennoch eine öffentliche Aufgabe wahr und gehören
trägerübergreifenden Verbänden an, denen das Gesetz bestimmte Steuerungs-
funktionen zuweist – u. a. die Aushandlung von Vereinbarungen mit Zusam-
menschlüssen von Leistungserbringern, z. B. denen der niedergelassenen
Ärzte. Letztere wiederum sind Zwangsmitglieder der sog. Kassenärztlichen
Vereinigungen; diesen Körperschaften obliegt u. a. die Verteilung des ihnen
(von den Krankenkassen) zur Verfügung gestellten Honorartopfs – insofern
übernehmen sie ebenfalls quasi-regulatorische Funktionen. Insgesamt wurden
in Deutschland (Mitte der 2000er Jahre) mehr als 250 überörtliche Verbände
staatsnaher Träger mit Selbstverwaltungsstatus gezählt.72
■ Eine dritte für die Infrastruktur westlicher Wohlfahrtsstaaten maßgebliche
Organisationsform ist die der (frei-)gemeinnützigen Träger. Diese in forma-
ler Hinsicht staatsunabhängigen Einrichtungen sind in der Regel nicht für
die Verwaltung monetärer Leistungsansprüche zuständig. Es gibt aber Aus-
nahmen, in Deutschland beispielsweise die Berufsgenossenschaften, in denen
sich Arbeitgeber gegen Unfallrisiken ihrer Beschäftigten absichern, oder die

70 Dies gilt trotz der in den 2000er Jahren vorgenommenen Eingrenzung von Selbstverwal-
tungsbefugnissen. Für die Rentenversicherung und Teile der gesetzlichen Krankenversiche-
rung ist eine formale Beteiligung des Staates an den Verwaltungsstrukturen nicht vorgese-
hen – aber ähnlich wie im Fall der Bundesagentur für Arbeit bestimmt der Nationalstaat
(Regierung, Parlament, Ministerien) zentrale Spielregeln.
71 Vgl. dazu Trampusch (2009) und Klenk (2012). Das Krisenmanagement nach Ausbruch der
Probleme an den Finanzmärkten Ende der 2000er Jahre scheint aber in Teilbereichen eine
» Rückbesinnung « auf die alten Traditionen mit sich gebracht zu haben.
72 In Anlehnung an Trampusch (2009: 159 FN 27).
Soziale Daseinsvorsorge im » welfare mix « 75

sog. Pensionsvereine, die Betriebsrenten für private Wirtschaftsunternehmen


administrieren. Die meisten frei-gemeinnützigen Träger erbringen soziale
oder medizinische Dienstleistungen, die zu einem großen Teil aus wohlfahrts-
staatlichen bzw. parafiskalischen (also den von den o. g. Sozialversicherungen
verwalteten) Budgets finanziert werden. Häufig gehören die einzelnen Versor-
gungseinrichtungen Trägerverbünden an – in Deutschland v. a. den sog. Wohl-
fahrtsverbänden.73 Solche Trägerverbünde sind in territorialer, fachlicher und
funktionaler Hinsicht weit verzweigt.
Das Gros der Dienste wird von korporativen Mitgliedern dieser Verbünde
erbracht, die vielfach » auf eigene Rechnung « arbeiten – hierzulande v. a. in
der Rechtsform der gemeinnützigen Gesellschaft mit beschränkter Haftung
(gGmbH), also mit einer gegenüber dem Trägerverbund rechenschaftspflichti-
gen, aber operativ weitgehend selbstständigen Geschäftsführung. Die Einrich-
tungen agieren dabei vergleichsweise autonom; die Dachverbände können nur
wenig in sie » hineinregieren «.74 Eher schon können öffentliche Geldgeber die
Strategien bzw. die Organisationspraxis der Einrichtungen beeinflussen. Des-
sen ungeachtet sind frei-gemeinnützige Träger(verbünde) in ihrem Kern nach
wie vor Mitgliedervereinigungen mit entsprechenden Leitungsstrukturen. In
Deutschland besitzen die meisten (Träger-)Organisationen dieses Spektrums
den Status des eingetragenen Vereins, so dass die relevanten Aufsichtsinstan-
zen – anders als die geschäftsführenden Untereinheiten – durchweg ehren-
amtlich besetzt sind. Die Vereinigungen verkörpern damit formal den Typus
einer auf freien Abstimmungsprozessen basierenden » Nonprofit-Organisa-
tion «75; der Koordinationsmechanismus im » Entscheidungszentrum « ist also
der eines Netzwerks.

73 Einen informativen Überblick zu Wohlfahrtsverbänden bieten Boeßenecker (2005), Moos &


Klug (2009) sowie Pfadenhauer (2011: 25 – 58). Diese sind heute in erster Linie Dachor-
ganisationen von Einrichtungsträgern – nur (noch) selten führen sie als Verband eigene
Einrichtungen. In ihrem Organisationsbereich waren Ende der 2000er Jahre ca. 100 000 Ein-
richtungen und 1,5 Millionen abhängig Beschäftigte aktiv. Näheres dazu im zweiten Haupt-
kapitel.
74 In Deutschland ist dies besonders offensichtlich für das im Paritätischen Wohlfahrtsverband
versammelte Trägerspektrum, das sich als schwach koordiniertes Sammelbecken höchst un-
terschiedlicher, überwiegend klein dimensionierter Organisationen darstellt. Aber auch in
den anderen Wohlfahrtsverbänden ist der Durchgriff der Verbandsspitzen auf die einzelnen
Träger bzw. Leistungserbringer begrenzt und zuletzt immer schwächer geworden.
75 Zu Formen, Entwicklungen und Problemen dieses Organisationstyps vgl. das Handbuch von
Badelt et al. (2007).
76 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

■ Einen weiteren Trägertypus verkörpern die seit einigen Jahren an Bedeutung


gewinnenden gewerblichen Organisationen sozialer Daseinsvorsorge.76 Sie sind
im Besitz privater Unternehmer oder Anteilseigner und insofern eigentümer-
gesteuert bzw. in letzter Instanz hierarchisch koordiniert. Im deutschen Ge-
sundheitswesen bestehen solche Organisationen bereits seit langer Zeit in
Gestalt freiberuflicher Praxen von Ärzten und anderen Berufsgruppen. Dabei
ist zu beachten, dass diese Kleinunternehmen in ein engmaschiges Gefüge von
Körperschaften des öffentlichen Rechts eingebunden sind, hierzulande insbe-
sondere die oben bereits erwähnten Kassenärztlichen Vereinigungen. Dadurch
wurden und werden ihre wirtschaftlichen Bewegungsspielräume stark be-
schränkt und einer Gemeinwohlverpflichtung unterzogen.77 In gewisser Weise
ist dies auch bei den privaten Krankenhäusern der Fall. Während der letzten
Jahre hat deren Anteil an den stationären Versorgungskapazitäten deutlich (auf
heute ca. 1/6, gemessen an den Patientenzahlen) zugenommen. Für sie gelten
freilich die Spielregeln des (para)staatlich verwalteten Krankenversicherungs-
wesens, zu dem in Deutschland auch die gemeinsame Selbstverwaltung gehört
(s. u.). Anders als freiberuflich betriebene Arztpraxen handelt es sich indes um
dezidiert gewinnwirtschaftlich ausgerichtete (nicht selten börsennotierte) Un-
ternehmen. Gerade in diesem Organisationsfeld sind Markterfolg bzw. die ak-
tive Positionierung im Wettbewerb ein genuines Anliegen unternehmerischen
Handelns.
Eine wichtige Rolle spielen privat-gewerbliche Träger zudem im Pflege-
system, sowohl im ambulanten Sektor, wo sie mehr als die Hälfte aller Pfle-
gedienste stellen, als auch bei der stationären Versorgung (in Deutschland hal-
ten private Heime 1/3 aller Plätze vor). Was die häusliche Altenhilfe betrifft, so
handelt es sich bei den privaten Trägern meist um Kleinbetriebe, die von ehe-
maligen Beschäftigten öffentlicher oder frei-gemeinnütziger Einrichtungen
aufgebaut wurden. Ähnliches gilt für private soziale Dienste im Bereich der
Jugendhilfe. Diese Träger unterscheiden sich strukturell wie kulturell von den
in der stationären Seniorenversorgung zunehmend Platz greifenden Firmen-

76 Im deutschen Sprachraum gibt es bislang nur wenige Untersuchungen bzw. Übersichtswerke


zu den privaten Trägern (vgl. aber Merchel [2008, Kap. 6] oder Klüser & Maier [2009]). Eine
(weitere) Ausnahme sind Abhandlungen zum privaten Krankenhauswesen (Gröschl-Bahr &
Stumpfögger 2008; Bönsch 2009); auch gibt es Wissensbestände zu privaten Pflegediensten
(allgemein: Gerlinger & Röber 2009).
77 Das galt (und gilt in vielerlei Hinsicht noch immer) für die Preiskonditionen, unter denen
sie arbeiten sowie im Hinblick auf die Menge der von ihnen erbrachten Versorgungsleistun-
gen (welche durch Kollektivverträge zwischen den Verbänden der Krankenkassen und den
Kassenärztlichen Vereinigungen festgelegt werden). Niedergelassene Mediziner unterliegen
zudem den berufsethischen Vorgaben der Ärztekammer.
Soziale Daseinsvorsorge im » welfare mix « 77

Übersicht 4 Organisationsformen im » welfare mix «

Typus Konkretisierung/Beispiele für


Deutschland

staatsbestimmt öffentliche Organisation


t national Ministerien; Bundesversicherungsamt
t regional (Land) Ministerien; Landeskliniken
t kommunal Sozialämter, Regiebetriebe (z. B. der
Jugendhilfe)

formal staatsnahe Körperschaften


selbstverwaltet t national Deutsche Rentenversicherung
t dezentral Bundesagentur für Arbeit
Krankenkasse

formal Nonprofit-Organisationen
mitgliederbestimmt t Verbände Deutsche Krankenhausgesellschaft
t Träger Organisationen der freien
Wohlfahrtspflege

eigentümer- erwerbswirtschaftliche Träger


gesteuert t Kleinbetriebe/ einzelne privater Pflegedienst
Selbstständige
t Unternehmen als börsennotierte Krankenhauskette
Kapitalgesellschaften

ketten, die sich die Welt der » modernen « Erwerbswirtschaft zum Vorbild neh-
men. Gewerbliche Träger sind in kleinerem Umfang auch für die stationäre
Behindertenhilfe sowie im Sektor der Arbeitsförderung gegründet worden, wo
sie Langzeitarbeitslose mit dem Ziel der Wiedereingliederung in den ersten
Arbeitsmarkt betreuen. Im Kernbereich der sozialen Arbeit (wie etwa der Ju-
gendhilfe) haben privat-gewerbliche Träger bislang aber eine eher marginale
Stellung. Jedoch spielen » private Individualunternehmer « bzw. Selbstständige
eine wachsende Rolle im System der gesetzlichen Betreuung sowie – wenigs-
tens faktisch – im Bereich der persönlichen Assistenz für Behinderte, welche
in Deutschland in hohem Maße über Honorarverträge abgewickelt wird.78
Vom rechtlichen Status her können schließlich kommerzielle Versicherun-
gen ebenfalls zum Kreis der systemrelevanten privat-gewerblichen Träger ge-
zählt werden. In Deutschland sind sie wichtige Player im Bereich der Kran-

78 Vgl. dazu den Überblick von Kaps (2007); für die Jugendhilfe die Bestandsaufnahme Pfaden-
hauer (2011: 126 – 128).
78 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

kenversicherung und neuerdings auch für die Organisation der Altersrenten.79


Als Kostenträger gehören sie insofern zur Peripherie der sozialen Daseinsvor-
sorge, als ihre Leistungen strikt den Regeln der Gewinnwirtschaft folgen und
staatliche Regulierungen dabei lediglich » in Kauf nehmen «.

Zusammengefasst ist der » welfare mix « der sozialen Daseinsvorsorge von einem
Organisationspluralismus bestimmt, der im Wohlfahrtsstaat – heute mehr denn
je – für erhebliche Eigendynamik sorgt. Dabei kann es auch verschiedene Organi-
sationsformen innerhalb eines Trägers oder Trägerverbundes geben; diese sind oft
nicht hermetisch voneinander separiert, sondern auf verschiedene Weise mitein-
ander verkoppelt. So können in Deutschland gemeinnützige Dachorganisationen,
beispielsweise im Krankenhaus- und Pflegesektor, quasi-gewerbliche Einheiten
ausgründen und dennoch organisch mit ihnen verbunden bleiben. Zudem ha-
ben kommunale Gebietskörperschaften in der Vergangenheit Betriebe aufgebaut,
die sich nicht nennenswert von denen in nicht-staatlicher Trägerlandschaft unter-
scheiden, so etwa im Bereich der organisierten Beschäftigungsförderung. Der Or-
ganisationscharakter eines Trägers sozialer Daseinsvorsorge lässt sich nicht (um-
standslos) aus gegebenen Zweckbestimmungen ableiten. Die reale organisationale
Basis der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur erweist sich als hochgradig hybride,
wenn nicht notorisch inkonsistent.

Subsysteme im » welfare mix «

Betrachtet man die soeben umrissene, komplexe Organisationslandschaft aus der


Vogelperspektive, stellt sich unweigerlich die » Systemfrage «. Von einem System
sozialer Daseinsvorsorge wird in der (Fach-)Öffentlichkeit und im wissenschaft-
lichen Schrifttum nur in sehr allgemeiner Form gesprochen. Man kann aber kon-
kreter diesen Begriff als Chiffre für die Gesamtheit all jener Leistungen begrei-
fen, die eine gegebene Gesellschaft mit dem Ziel der Bewältigung sozialer Risiken
veranlasst bzw. organisiert. Konzeptionell sind wohlfahrtsstaatliche Infrastruk-
tur und System sozialer Daseinsvorsorge in dieser Hinsicht deckungsgleich. Von
einem Systemcharakter kann hier – theoretisch anspruchslos80 – insofern gespro-

79 Mit der sog. Riester-Reform ist die Bedeutung kapitalgedeckter Alterssicherung deutlich
gewachsen, wobei das Gros der Sparanlagen von privatwirtschaftlichen Unternehmen ver-
waltet wird, die allerdings eine Reihe sozialpolitisch festgelegter, die Anleger schützender
Regeln zu befolgen haben.
80 In der soziologischen Theorie wird von Systemen immer dann gesprochen, wenn es in Be-
reichen des gesellschaftlichen Lebens systematisch wiederkehrende Deutungen oder Hand-
lungsvollzüge gibt, die einem spezifischen Ordnungsmuster (also: bestimmten Funktionen,
Sinnstrukturen, Koordinationsmustern etc.) folgen. Prominent ist hier z. B. die Unterschei-
Soziale Daseinsvorsorge im » welfare mix « 79

chen werden, als diese Leistungen in der breiten Bevölkerung, aber auch in den
öffentlichen Institutionen, irgendwie » zusammengedacht « werden – als Ausdruck
von Wohlfahrtsstaatlichkeit, als Aufgabengebiet der öffentlichen Hand oder als
Gegenstand der Tätigkeit bestimmter Einrichtungen, welche sich von anderen Be-
reichen wie etwa der » freien Wirtschaft « strukturell unterscheiden.
Schließt man sich dieser Denkweise an, so liegt es auf Grund der Vielfältig-
keit und Ausdifferenzierung wohlfahrtsstaatlicher Leistungen nahe, das » Ge-
samt « der sozialen Daseinsvorsorge in Subsysteme zu unterteilen. Zwar provo-
ziert ein solcher Ordnungsversuch unweigerlich Kontroversen im Hinblick auf
die » richtigen « Unterscheidungen – hier also bezüglich der Frage, welche Inter-
ventionen welchem Subsystem zuzuordnen wären. Auch weicht der nachfolgend
unterbreitete Vorschlag in Teilen von anderen gängigen Klassifikationen ab. Dass
die soziale Daseinsvorsorge betreffende Unterscheidungen » in den Köpfen « der
Menschen existieren und dies mit strukturellen Spezifika oder wenigstens mit je
besonderen, subsysteminternen Gewichtungen korrespondiert, erscheint indes of-
fensichtlich. Beispielsweise weckt, wie die Einstellungsforschung immer wieder
vor Augen geführt hat, das Interventionsfeld der Gesundheitsversorgung in der
Bevölkerung ganz andere Assoziationen als das der Gefährdetenhilfe für Drogen-
abhängige und Wohnungslose.81
Die Subsysteme der sozialen Daseinsvorsorge lassen sich dabei gut nach der
Art der durch sie abgedeckten Risiken klassifizieren. Instruktiv ist hier die No-
menklatur der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO). Diese hat mit ihren
Mindestnormen der Sozialen Sicherheit aus dem Jahre 195282 jenes Territorium
abgesteckt, in dem Wohlfahrtsstaaten den Schutz ihrer Bevölkerung vor den Un-
billen der modernen Lebensführung bzw. vor Störungen des » normalen « (bes-
ser: des als normal geltenden) Lebenslaufs organisieren (sollen). Nach ihrer klas-
sischen Definition deckt soziale Daseinsvorsorge neun Risiken ab: medizinische
Versorgung, Verdienstausfall bei Krankheit, Mutterschaft, Arbeitsunfälle und Be-
rufskrankheiten, Alter, Tod, Invalidität, Arbeitslosigkeit und schließlich Familien-
lasten. Mit Blick auf die zur » Bearbeitung « dieser Risiken ausgebildete Infrastruk-
tur lassen sich einige dieser Bereiche zu übergeordneten Interventionsfeldern

dung zwischen dem (erwerbs-)wirtschaftlichen und dem politischen System (typisch dafür:
Willke 1989). Auf den Systembegriff soll hier in diesem Buch lediglich heuristisch, i. e. als ge-
dankliche Ordnung stiftende Denkstütze, rekurriert werden.
81 Präziser: Das Gros der Deutschen versteht eine bedarfsgerechte Gesundheitsversorgung als
» Grundrecht für alle «, während an soziale Hilfe bestimmte Voraussetzungen (Selbsthilfe,
Akzeptanz von Abstrichen bei eigenen Lebensplänen etc.) geknüpft werden, die, wenn sie
nicht erfüllt werden, zur Verwirkung eines Rechts auf Hilfe führen (vgl. zur Einstellungsfor-
schung Krömmelbein et al. 2007 sowie Nüchter et al. 2008 und 2009).
82 Genauer: die Konvention 102 zur Sozialen Sicherheit.
80 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

bündeln; fasst man dabei manche Risiken breiter, so entsteht ein fünfgliedriges
Raster:

■ Arbeitsmarktbezogene Risiken: Diese beinhalten jenseits von Erwerbslosigkeit


auch solche, die mit Zugängen zur Beschäftigung zum einen, mit prekären Po-
sitionen im Arbeitsmarkt zum anderen verbunden sind; zudem können sie Ge-
genstand von Programmen der Beschäftigungsförderung sein.
■ Einkommensrisiken im Ruhestand: Im Bereich der Alterssicherung muss heute
differenziert werden zwischen einer (meist öffentlich organisierten oder min-
destens staatlich veranlassten) Garantieversorgung und einer zusätzlichen (in
Deutschland freiwilligen) Privatvorsorge, die ihrerseits staatlich reguliert ist.
■ Gesundheitsrisiken: hier wird institutionell, aber nicht unbedingt sachgerecht,
häufig unterschieden zwischen medizinischer Versorgung (im umfassenden
Sinne) und Pflege (dito).
■ Invaliditätsrisiken: dem Problemfeld Invalidität lassen sich verschiedene, im
wohlfahrtsstaatlichen Hilfesystem häufig künstlich voneinander separierte,
Konstellationen von Behinderung zuordnen; hier geht es um Leistungen, die
von der Unterstützung dauerhaft Behinderter bis zur Rehabilitation infolge
einer Minderung von Arbeitsfähigkeit reichen.
■ Lebensweltrisiken: Mit den in der ILO -Klassifikation genannten Familien-
lasten ist nur ein (noch dazu vage beschriebener) Teilbereich der in der pri-
vaten Lebenswelt auftretenden sozialen Risikopotenziale angesprochen: Die
für gesellschaftliche Teilhabe heute gemeinhin als notwendig betrachteten le-
bensweltbezogenen Existenzgrundlagen sind Gegenstand eines breiteren Spek-
trums sozialer Interventionen, die so unterschiedliche Bereiche einschließen
wie Jugendhilfe, Schuldnerberatung oder Alltagsbegleitung in Gefährdungs-
lagen, also verschiedene (Organisations-)Felder sozialer Arbeit bzw. Hilfe.

Insofern lassen sich fünf Subsysteme der sozialen Daseinsvorsorge unterscheiden,


wobei in diesen Subsystemen nicht selten mehrere Organisationsfelder bzw. ver-
schiedene Teilsektoren koexistieren. Unterschieden werden somit folgende Berei-
che: (1) Arbeitsmarktintegration, (2) Alterssicherung, (3) Gesundheitsversorgung
und Pflege, (4) Invaliden- und Behindertenunterstützung sowie (5) lebenswelt-
orientierte soziale Hilfe. Diese Unterscheidungen sind sicherlich nicht trennscharf
bzw. vollständig in sich schlüssig.83 Auch wird die soziale Daseinsvorsorge durch

83 So können beispielsweise Einrichtungen sozialer Hilfe in die anderen Subsysteme » hinein-


intervenieren « (in Gestalt der » Grundsicherung im Alter «, » Hilfe zur Pflege «, » Eingliede-
rungshilfe « etc., s. u.). Ferner übernehmen bestimmte Instanzen Aufgaben für verschiedene
Subsysteme (z. B. die Rentenversicherung).
Die postindustrielle Konfiguration 81

die Klassifikation nicht erschöpfend abgebildet. Die Liste der im nachfolgenden


Hauptkapitel ausführlicher behandelten Subsysteme konzentriert sich indes auf
das Wesentliche – kleinere Leistungsbereiche (Waisenversorgung, private Inva-
liditätsabsicherung, ausbildungsbegleitende Hilfen wie Schulgeld, spezialisierte
Beratungen etc.) werden übergangen. Die in der Liste vorgenommene Reihung
orientiert sich dabei an der Nähe der verschiedenen Bereiche zur Erwerbsarbeit;
das liegt auf der Hand, wird soziale Daseinsvorsorge in Gesellschaften westlichen
Typs doch maßgeblich entlang der Positionen der Wohlfahrtssubjekte am und im
Arbeitsmarkt » sortiert «.84
Die analytische Unterscheidung von Subsystemen und in ihnen ausgebilde-
ten Organisationsfelder beleuchtet wesentliche interne Differenzierungen im ge-
sellschaftlichen Arrangement der sozialen Daseinsvorsorge und liefert gleichsam
Einblicke in die Struktur der Infrastruktur des Wohlfahrtsstaats: hinsichtlich der
institutionellen wie personellen Substanz der Infrastruktur und des Charakters
der in den Subsystemen operierenden Organisationen, aber auch in Bezug auf die
dort jeweils ausgebildete Spezifik von Prozeduren und Koordinationsmechanis-
men. Die Detailanalyse im nächsten Hauptkapitel wird in all diesen Dimensionen
markante Unterschiede zwischen den Subsystemen herausarbeiten.

4 Die postindustrielle Konfiguration

Zum Abschluss dieses Kapitels soll der gesellschaftliche Kontext umrissen wer-
den, in dem sich soziale Daseinsvorsorge heute bewegt bzw. entwickelt. Wie be-
reits dargelegt, ergibt sich das zur Beschreibung dieses Kontextes in diesem Buch
genutzte Label postindustriell einerseits aus einer Gesamtschau der in der zeit-
genössischen Sozialstrukturanalyse vorherrschenden Diagnosen, andererseits aus
grundlegenden Einsichten in die Dynamik moderner Gesellschaften. Diese be-
finden sich, so eine weit verbreitete Wahrnehmung, in einem Übergang von der
hochindustriellen Ära hin zu einem neuen Zeitalter, das – mangels passenderer
Etiketten – mit dem post-Kürzel apostrophiert wird.

84 Dies ist in einschlägigen Beiträgen zur Theorie des Wohlfahrtsstaats als » Lohnarbeitszentrie-
rung « der Sozialpolitik bezeichnet worden (Vobruba 1990). Abweichend von dieser Theorie-
linie wird hier nicht unterstellt, dass man bei sämtlichen Formen der Daseinsvorsorge direkt
von der Lohnarbeitszentrierung auf die Ausgestaltung des Gesamtsystems, geschweige denn
seiner Infrastruktur, schließen könne. Grundlegend ist aber die Beobachtung, dass sich die
moderne Lebensführung (eher zu- als abnehmend) um Erwerbsarbeit rankt und viele In-
stitutionen der sozialen Daseinsvorsorge dem (teilweise in wachsendem Maße) Rechnung
tragen.
82 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

Lässt man sich auf dieses Label ein, müssen freilich nicht sämtliche der mit
ihm verbundenen Assoziationen übernommen werden. Dies gilt etwa für The-
sen, die auf die viel zitierte Studie von David Bell aus den frühen 1970er Jahren
zurückgehen85 und suggerieren, dass sich im postindustriellen Zeitalter vormals
bestehende Grenzen zwischen Milieus und Klassen auflösen, die meisten Arbeits-
und Beschäftigungsformen den Charakter selbstbestimmt-kreativer Tätigkeit an-
nehmen oder das Wertesystem der Gesamtgesellschaft sich auf einer Einbahn-
straße in Richtung Postmaterialismus befindet. Zudem soll der Rekurs auf den
Begriff des Postindustriellen hier nicht den Eindruck erwecken, als verschwände
das » Industrieprinzip « als solches aus der Ökonomie bzw. der gesellschaftlichen
Ordnung – etwa in der Weise, dass Fabrik- und Fließbandproduktion bzw. die
durch sie bedingten Lebensbedingungen der Vergangenheit angehören. Auch soll
die Rede von postindustriellen Verhältnissen nicht suggerieren, dass die für west-
liche Volkswirtschaften typische relative Zunahme von Dienstleistungsaktivitäten
(bei gleichzeitig relativ zurückgehender Industriearbeit) zwingend qualitative Ver-
änderungen in der gesellschaftlichen Organisation der sozialen Daseinsvorsorge
herbeiführt, z. B. einen (von vielen » Meinungsmachern « als unumgehbar postu-
lierten) Verzicht auf Lebensverhältnisse egalisierende Institutionen zu Gunsten
von solchen, die lediglich auf bloße Chancengerechtigkeit bzw. ein faire(re)s Bil-
dungssystem abstellen.
Vielmehr wird hier mit dem Adjektiv post-industriell eine spezifische Ent-
wicklungsphase westlicher Industrienationen beschrieben, in der einerseits die
im 20. Jahrhundert ausgebildeten Formen des Regierens, Wirtschaftens, Arbei-
tens und sonstigen sozialen Lebens nicht obsolet werden, andererseits aber neue
gesellschaftliche Strukturmuster erkennbar werden, die diese Formen überlagern
und im Ergebnis eine neuartige Konfiguration hervorbringen. Dies betrifft die
Verhältnisse auf dem Arbeitsmarkt und in der Privatsphäre ebenso wie wesent-
liche Ordnungsfaktoren für das öffentliche Leben, etwa die dort vorherrschenden
kulturellen Orientierungen oder die Prozesse politischer Interessenvermittlung.
Dieser Überlagerungsprozess hat dazu geführt, dass lange Zeit dominante Struk-
turmuster an Bedeutung verloren haben bzw. durch neue herausgefordert werden.
Institutionen der Industriemoderne werden überformt, die mit ihnen verbunde-
nen Akteurslandschaften geraten unter Veränderungsdruck.
Bei der Beschreibung solcher Entwicklungen kann es nachfolgend lediglich
um eine knappe und zwangsläufig eher grobschlächtige Bestandsaufnahme gehen.
Wie die gesellschaftlichen Veränderungsdynamiken mit dem Infrastrukturwandel
zeitgenössischer Wohlfahrtsstaaten im Einzelnen zusammenhängen, soll im drit-
ten Hauptkapitel ausführlicher behandelt werden. Schon an dieser Stelle aber ist

85 In der deutschen Übersetzung: Bell (1979).


Die postindustrielle Konfiguration 83

festzuhalten, dass die heute ausgebildeten Formen sozialer Daseinsvorsorge nur


dann angemessen verstanden werden können, wenn der gesellschaftliche Kon-
text eines wohlfahrtsstaatlichen Gebildes mit in die Infrastrukturanalyse ein-
bezogen wird.
Ein wesentliches Moment dieses Kontextes ist der Bedeutungszuwachs von
(sozialpolitisch regulierten) personenbezogenen Dienstleistungen, der sich über
so unterschiedliche Bereiche wie Kinderbetreuung, Pflege oder aktiv(ierend)e Ar-
beitsmarktintegration erstreckt. Gewiss: Die wohlfahrtsstaatlichen Transfersys-
teme bleiben auch in der postindustriellen Konfiguration quantitativ, also etwa
gemessen in (umverteilten) Proportionen des Bruttosozialprodukts, dominant;
man denke nur an die Einkommenssicherung im Alter, die im Zuge des demo-
grafischen Wandels (gleichsam säkular) weiter an Bedeutung gewinnt. Aber zum
einen hat die postindustrielle Sozialpolitik Einkommenstransfers in wachsendem
Maße mit Dienstleistungen verknüpft, und zum anderen sind neben diese klassi-
schen Transferleistungen im Verlauf des 20. Jahrhunderts Dienstleistungssysteme
getreten, die sich an immer breitere Bevölkerungskreise richten.
Den Hintergrund für diese Konstellation bilden spezifische sozialstrukturelle
Rahmenbedingungen, v. a. bezüglich der Zusammensetzung der Bevölkerung aus
Schichten bzw. Statusgruppen sowie damit korrespondierender Arbeitsmarkt-
strukturen. Nicht zu vernachlässigen sind zugleich die kulturellen Verhältnisse
der postindustriellen Gesellschaftsformation: Für die Dienstleistungs- und Trans-
fersysteme im Wohlfahrtsstaat erscheint es in der Tat alles andere als unerheb-
lich, wie sich etwa Geschlechterrollen, Ansprüche gegenüber dem staatlichen
Gemeinwesen oder Einstellungen bezüglich der Rolle des Marktes gesellschafts-
weit entwickeln. Das betrifft auch ganz praktische Aspekte sozialer Daseinsvor-
sorge, beispielsweise jene Erwartungen, die die Wohlfahrtssubjekte im Hinblick
auf Verfahren der Informationsvermittlung oder der Rechenschaftslegung in den
verschiedenen Subsystemen artikulieren. Gleichzeitig weist das postindustrielle
Zeitalter eine besondere politische bzw. zivilgesellschaftliche Ordnung auf, die be-
stimmte gesellschaftliche Kräfteverhältnisse reflektiert. Kurzum: Struktur(um)bil-
dungen in der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur sind verwurzelt in spezifischen
gesamtgesellschaftlichen Dynamiken. Die hochindustrielle Epoche ist im Zuge in-
einandergreifender sozialer, kultureller und politischer Veränderungen durch
eine postindustrielle abgelöst worden – und dies schafft eine spezifische Konfigu-
ration auch für die Organisation sozialer Daseinsvorsorge.

Arbeit, Leben und Politik unter postindustriellen Bedingungen

Die Art und Weise, wie eine Gesellschaft auf sich selbst einwirkt, um die Wohl-
fahrt der Bürger bzw. einzelner Gruppen so zu beeinflussen, dass deren Leben
84 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

bestimmten Normalvorstellungen nahe (oder näher) kommt, hängt eng mit ih-
rer Sozialstruktur zusammen. Wie sich konkrete Lebensformen und -bedingun-
gen schichtenspezifisch darstellen, und wie sich soziale Strukturen in politischen
bzw. zivilgesellschaftlichen Verhältnissen niederschlagen, hat einen starken Ein-
fluss auf die Gestalt der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur. Die folgende Skizze
kann diesbezüglich keine allumfassende Zeitdiagnose liefern. Vielmehr rekurriert
sie, in Anlehnung an wesentliche Kernkategorien der Sozialstrukturanalyse86, auf
Zustandsbeschreibungen, die sich aus einer synoptischen Zusammenschau we-
sentlicher Gegenwartsphänomene ergeben. Dabei können die in der entsprechen-
den Fachliteratur aufscheinenden Kontroversen nicht aufgelöst, aber weitgehend
eingeklammert werden. Verzichtet wird darauf, die für Deutschland durchaus be-
deutsame Ost-West-Differenzierung in diese Zusammenschau mit einzubeziehen
(hier ist ohnehin von einem langfristigen Nivellierungstrend auszugehen).
Grundlegend für die aktuelle Sozialstruktur Deutschlands erscheint ein gewis-
ses Paradoxon. Einerseits ist die industrielle Wirtschaftsbasis für das Land wei-
terhin höchst bedeutsam, wie sich gut an dem erneuten Aufblühen des produzie-
renden Gewerbes im Gefolge der Wirtschafts- bzw. Finanzkrise Ende der 2000er
Jahre ablesen lässt – und auch daran, dass Länder, die ihre Industriebasis in den
letzten Jahrzehnten haben abschmelzen lassen, letzteres seit dieser Krise zuneh-
mend zu bereuen scheinen. Andererseits sind innerhalb der volkswirtschaftlichen
Branchenstruktur größere postindustrielle Sektoren im tertiären Bereich (dem
der Dienstleistungen) entstanden, die sich im Hinblick auf bestimmte Eigen-
schaften (Formen des Arbeitens, Art und Regulierung der Beschäftigung, Gestalt
der Märkte etc.) von der Tradition industrieller Produktion abheben.
In diesem Prozess der » Tertiarisierung der Wirtschaft « (Funder 2011: 135)
zeigt sich also eine Gleichzeitigkeit von Kontinuität und Wandel.87 Die Indus-
trieproduktion ist in Deutschland trotz ihres relativen Bedeutungsverlusts in Be-
zug auf ihren Beitrag zur Wirtschaftsleistung ein ökonomischer Kernsektor ge-
blieben, auch weil die expandierenden Dienstleistungsbranchen – jedenfalls in
Teilen – organisch an sie gebunden sind. Zudem weisen einige dieser Branchen,
einschließlich solcher, die nicht auf manueller Arbeit beruhen, Eigenschaften der
industriellen Produktionsweise auf (man denke nur an Call-Center oder große
Ingenieurbüros). Andere Wachstumsbranchen im Dienstleistungsbereich basie-
ren in hohem Maße auf quasi-industrieller Einfacharbeit (etwa im Reinigungsge-

86 Siehe z. B. Geißler (2010) mit seiner Einführung in die Sozialstruktur Deutschlands. Ähnlich
angelegt sind (die auch international vergleichenden) Untersuchungen von Hradil (2006).
Eine für den hiesigen Analysezusammenhang instruktive Studie mit anderen, stärker an
klassentheoretischen Modellen ansetzenden, Akzenten findet sich bei Vester (2009).
87 Geißler (2010) spricht deshalb von einer (immer noch) industriellen Dienstleistungsgesell-
schaft.
Die postindustrielle Konfiguration 85

werbe oder in der Gastronomie). Gleichzeitig entwickeln sich jedoch im tertiären


Bereich neue Tätigkeits- bzw. Beschäftigungszonen, in denen kreative Wissensar-
beit oder interaktive (und insofern anspruchsvollere) personenbezogene Dienst-
leistungstätigkeiten eine große Rolle spielen. Bezüglich dieser Tätigkeiten ist viel-
fach von » subjektivierten « Formen der Arbeit die Rede, die davon gekennzeichnet
sind, dass Beschäftigte sich gestaltend bzw. unternehmerisch in Arbeitsprozesse
einbringen und nicht nur » Dienst nach Vorschrift « verrichten (Minssen 2012:
117 – 136). Diese sozialstrukturverändernden Tertiarisierungsprozesse vollziehen
sich schwerpunktmäßig in Feldern wie Forschung und Entwicklung, Werbung,
Bildung, Beratung und fachlich geschulter Personenbetreuung. Die klassischen
Strukturen der Industriearbeit sind für diese Sektoren weitgehend irrelevant, viel-
mehr haben sich dort neuartige Beschäftigungsregimes herauskristallisiert, die fle-
xiblere Formen des Arbeitens und Lebens sowie nicht zuletzt auch neue Flexibili-
tätszumutungen mit sich bringen.
Darüber hinaus erscheint für die postindustrielle Konfiguration wesentlich,
dass neue, die soziale Ordnung verändernde Orientierungsmuster wirkungs-
mächtig geworden sind. Im Verlaufe des 20. Jahrhunderts hatten sich die west-
lichen Industrienationen zu hierarchisierten Leistungsgesellschaften entwickelt:
Der soziale Status der Bürger bestimmte sich in hohem Maße darüber, wie sie ge-
sellschaftlich vorherrschenden Leistungserwartungen entsprachen. Gewiss hatte
das leistungsgesellschaftliche Prinzip (schon) während der hochindustriellen
Epoche seine Grenzen. Obwohl die Befunde der Sozialstrukturanalyse im Einzel-
nen viele Nuancen aufzeigen, besteht doch Einigkeit darin, dass seinerzeit neben
dem Aufstieg von breiteren Bevölkerungsgruppen in die Schicht der Facharbeiter
und Angestellten gleichzeitig eine hohe » Reproduktionsrate « bei den Oberschich-
ten88 zu verzeichnen war. Über die gesellschaftliche Position der Bürger entschied
also im Bildungssystem und in der Arbeitswelt nicht ihre Leistung(sbereitschaft)
alleine. Charakteristisch für diese Epoche war aber dennoch die Erlangung von
Statuspositionen nach Maßgabe formalisierter Leistungskriterien (Qualifikatio-
nen, Erfahrungen, in Arbeitsprozessen hervorgebrachte Ergebnisse). Nutznie-
ßer dieses Ordnungsrahmens waren besonders die sozial aufsteigenden Bevölke-
rungsgruppen, wobei es den meisten Schichten – nicht zuletzt auf Grund einer
rasch expandierenden wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur – gelang, relativ sichere
Statuspositionen einzunehmen.
Für die postindustrielle Phase lässt sich nun aber von einer Verflüssigung des
leistungsgesellschaftlichen Prinzips sprechen. Zwar ist die Leistungslogik des In-

88 Klassischerweise: Eigentümer von Kapital (Betriebe, Großvermögen) oder akademische Be-


rufsgruppen mit wirtschaftlicher Selbstständigkeit (Ärzte, Anwälte etc.) bzw. in hohen Posi-
tionen (häufig im öffentlichen Sektor: Richter, Professoren, Berufspolitiker usw.).
86 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

dustrialismus nicht völlig aufgegeben worden. Im Trend zeigt sich allerdings


eine Doppelbewegung: einerseits die Schließung von Korridoren für leistungsin-
duzierte soziale Aufwärtsmobilität in Verbindung mit der Verfestigung von Un-
terschichtslagen, andererseits die Brechung bestimmter Statussicherheiten in der
Mittelklasse. Letzteres drückt sich in der Prominenz vermarktlichter Leistungs-
bewertungen aus: Innerhalb der postindustriellen Arbeitswelt gilt nicht selten
der situative Markterfolg (z. B. Vertriebsergebnisse in einem begrenzten Beob-
achtungszeitraum) als oberster Maßstab – und nicht aufgewendete Mühen oder
zur Geltung gebrachte Qualifikationen (Neckel 2008). Diesbezüglich wird auch
von einem » Wandel der Anerkennungsordnung « (Hardering 2011: 100) in der Ge-
genwartsgesellschaft gesprochen. Während klassische, durch Bildungsabschlüsse
oder Berufskarrieren reflektierte » Leistungsausweise « zweitrangig werden, er-
zeugt das Erfolgsprinzip ein höheres Maß an (potenzieller) Statusfluktuation und
Unsicherheit.
Was Fragen der sozialen Schichtung betrifft, so bleibt die postindustrielle
Konfiguration insofern den Verhältnissen der Industriemoderne verhaftet, als
von einer Konsolidierung des im demokratischen Kapitalismus des 20. Jahrhun-
derts gewachsenen gesellschaftlichen Machtgefälles auszugehen ist, insbesondere
im Hinblick auf die Stellung der Eliten. Wenn hier und im Folgenden von Eliten
die Rede ist, so bezieht sich dieser Begriff nicht auf eine homogene soziale Gruppe
und auch nicht ausschließlich auf zentrale Führungsfiguren in Politik und Wirt-
schaft. Vielmehr steht er als Chiffre für ein Ensemble von einflussstarken und
meist auch ökonomisch potenten Kräften, die in der Gegenwartsgesellschaft » den
Ton angeben «.89 Er schließt ferner soziale – meist akademisch gebildete – Grup-
pen mit ein, die qua Amt und Funktion bedeutsame Steuerungsfunktionen wahr-
nehmen, dabei aber selbst eher ausführende Organe sind. Diese Eliten und elite-
nahen Gruppen können im Übergang von der industriellen in die postindustrielle
Ära ihre im 20. Jahrhundert erreichte Machtposition halten oder sogar ausbauen.
Dabei verschieben sich allerdings Einflusspotenziale innerhalb der Eliten, z. B.
weg vom klassischen besitzenden Unternehmertum hin zu Managern von Groß-
konzernen sowie zur Finanzwirtschaft (Crouch 2011).
Kombiniert man nun die sozioökonomische Position von Bevölkerungsgrup-
pen mit deren Statussicherheit und ihren Machtressourcen, so kann man für die
postindustrielle Epoche grob (!) das Bild einer Vier-Lager-Gesellschaft zeichnen, in
der sich die unteren und oberen Positionen tendenziell verfestigen und die Mobi-

89 Das Elitenkonzept soll an dieser Stelle nicht weiter differenziert werden. Zu aktuellen De-
batten über den Elitenbegriff und seine Facetten sowie Deutungen bezüglich der sich wan-
delnden Rolle von Eliten in der Gegenwartsgesellschaft vgl. Hartmann (2004), Münkler &
Straßenberger (2006) und Heitmeyer (2010).
Die postindustrielle Konfiguration 87

lität in der Mitte wenigstens in Teilbereichen zunimmt.90 Das erste Lager setzt sich
aus verschiedenen Oberschichtsegmenten zusammen: Dazu zählen die die ge-
sellschaftlichen » Schaltzentralen « kontrollierenden wirtschaftlichen, politischen
und akademischen Eliten, das hochgebildete » Avantgardemilieu « sowie ein pri-
vilegiertes, ökonomisch gesichertes Mittelschichtslager (zusammen ca. zwei Fünf-
tel der Haushalte). Dem stehen ein (zweites) Mittelschichtsmilieu mit instabilem
Wohlstand (ca. ein Viertel der Bevölkerung), ein Lager manifester Existenzunsi-
cherheit (ein gutes Fünftel) und eine Zone verfestigter Armut (ein gutes Zehntel)
gegenüber. Die Entwicklungstendenz der vergangenen Jahrzehnte läuft dabei auf
eine leichte Expansion der Oberschichten (bei stark konzentrierter Vermögens-
verteilung) einerseits sowie Verschiebungen im Größenverhältnis der unteren La-
ger andererseits hinaus.
Bezüglich des letzteren Aspekts wird auch von der Entstehung eines – Teile
der unteren Lager umfassenden – strukturellen » Prekariats « gesprochen (Dörre
et al. 2011). Dies sei u.a auf die Ausweitung von Niedriglohn- und Teilzeitbeschäf-
tigung, aber auch auf die nach wie vor beträchtliche Langzeitarbeitslosigkeit zu-
rückzuführen.91 Wie stabil sich dieses Prekariat darstellt, bleibt allerdings umstrit-
ten. Einerseits sind die mit der Verfestigung dieses Segments assoziierten Prozesse
sozialen Abstiegs bzw. sozialer Ausgrenzung nicht für alle Betroffenen eine Ein-
bahnstraße; viele von ihnen verlassen im Anschluss an die Aufnahme neuer bzw.
anderer Beschäftigungsverhältnisse oder in Folge von Veränderungen im Privat-
haushalt die unterste Zone. Andererseits scheinen sich die meisten derer, die ein-
mal im Dunstkreis dieses Prekariats » gelandet « sind, nicht aus dem Zustand einer
längerfristigen sozialen Unterprivilegierung heraus zu bewegen.
In der aktuellen Debatte ist gleichzeitig von einer » schrumpfenden Mittel-
schicht « (Goebel et al. 2010) die Rede (wobei die für die 2000er Jahre beobach-
teten Abgänge aus der Mittelklasse v. a. Personen aus der Zone instabilen Wohl-
stands betreffen). Bei solchen Diagnosen muss allerdings berücksichtigt werden,
dass die postindustrielle Sozialstruktur insgesamt eine gegenüber der industriellen

90 Das Folgende orientiert sich grob an Sozialstrukturmodellen von Vester (2009) sowie Unter-
teilungen bzw. Tendenzaussagen, wie sie das » Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung «
in seinen Schichtungsanalysen vornimmt. In der Sozialstrukturanalyse gibt es verschiedene
Ansätze zur Typologisierung des Schichten- bzw. Klassengefüges. Auf dabei ausgetragene
Kontroversen auch bei der Deutung des jüngeren sozialstrukturellen Wandels kann hier nicht
näher eingegangen werden (vgl. dazu etwa Rössel 2009).
91 2011 arbeiteten laut Statistischem Bundesamt gut 5 Millionen Deutsche Teilzeit, gegenüber
3,8 Millionen im Jahre 1999. Die Zahl der geringfügig Beschäftigten lag bei 2,7 Millionen
(1999: 1,7). Befristet eingestellt waren 2,8 Millionen (1999: 2,2), hinzu kamen 775 000 Leihar-
beiter. Von Langzeitarbeitslosigkeit waren knapp 900 000 Personen betroffen. Dem standen
23,7 Millionen Normalarbeitsverhältnisse gegenüber (wie 1999, nach 26,8 Millionen im Jah-
re 1991).
88 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

Epoche deutlich vergrößerte Bevölkerungsgruppe mit hohem Bildungsniveau und


erweiterten Konsumoptionen aufweist, wozu auch die steile Zunahme der weib-
lichen Erwerbsbevölkerung (und damit verbunden: von » Doppelverdienerhaus-
halten «) einiges beigetragen hat. Die Mittelschichten betreffende Abstiegs- und
Schrumpfungsbewegungen lassen sich zudem bislang nur in geringem Umfang
robust nachweisen. Obere und untere Mittelschichten – im Weiteren auch: Mittel-
klasse genannt – bilden insofern nummerisch einen massiven Kern in der postin-
dustriellen Gesellschaftsformation.
Allerdings hat die soziale Mobilität seit der Hochphase der Industrieära we-
nigstens in den Übergangszonen der mittleren Lager insgesamt zugenommen
(Berger & Hitzler 2010). Auch die gehobeneren Mittelschichten machen mittler-
weile die Erfahrung individualisierter Berufs- und Lebensbiografien: Die Abfolge
von Schule, Ausbildung, Familiengründung, Karriere, örtliche Verwurzelung und
schließlich Ruhestand verläuft für Teile dieser Schichten weniger » glatt «; nicht zu-
letzt bei dieser Bevölkerungsgruppe zeigt sich – im Vergleich zur Hochphase des
Industrialismus – eine höhere Varianz der lebenslaufbezogenen » biographischen
Skripte « (Hardering 2011: 121 ff). Auffällig erscheint v. a., dass der soziale Aufstieg
qua Bildung weniger verlässlich geworden ist. Deshalb herrscht heute verbreitet
ein scharfer Bildungswettbewerb innerhalb der Mittelklasse (bei sich gleichzeitig
zuspitzender Bildungsausgrenzung der Unterschichten). Insgesamt nimmt – ge-
messen an der Einkommenssituation – das Potenzial für soziale » Abwärtsmobi-
lität « zu, allerdings in ungleicher Weise, weil innerhalb der mittleren Lagen nur
bestimmte Gruppen davon betroffen sind und oberschichtnahe Gruppen ihre Sta-
tusposition insgesamt konsolidieren (vgl. Berger & Burzan 2010).
Eine weitere sozialstrukturelle Dynamik im Übergang von der industriellen
zur post-industriellen Epoche zeigt sich in Bezug auf die Formen privaten Zusam-
menlebens, v. a. im Rahmen familiärer Gemeinschaften. Das für das 20. Jahrhun-
dert charakteristische Familienmodell, das gekennzeichnet war durch das Modell
der Ehe als vorherrschender Lebensform sowie eine spezifische geschlechtliche
Arbeitsteilung (im » breadwinner model «), verliert seine Monopolstellung bzw.
Durchschlagskraft. Es gibt deutlich mehr Scheidungen, Singlehaushalte und al-
leinerziehende Eltern. Zweierbeziehungen sind instabiler, es entstehen neuartige
Kindschaftsverhältnisse und Erziehungsarrangements. Die » Deinstitutionalisie-
rung des bürgerlichen Familienmusters « (Peuckert 2008: 28) bedeutet allerdings
auch hier nicht die vollständige Auflösung der industriegesellschaftstypischen
Lebensmodelle. Das Muster der bürgerlichen Kleinfamilie (feste Partnerschaft
und zwei Kinder) verliert quantitativ an Bedeutung, existiert aber weiterhin als
» normaler « Lebensentwurf (s. u.). Es wird ergänzt durch losere Formen des pri-
vaten Zusammenlebens (v. a. in jungen Jahren) sowie » nacheinander geschaltete «
Partnerschaftsepisoden. Der dadurch für manche eintretende Bindungsverlust
Die postindustrielle Konfiguration 89

wird teilweise kompensiert durch andere private Hilfebeziehungen (in Freund-


schaften).
Die geschlechtliche Arbeitsteilung der hochindustriellen Epoche hat in ih-
rer » Radikalform « (Hausfrauenehe) signifikant an Bedeutung verloren, aller-
dings besteht sie in abgeschwächter Form durchaus fort, beispielsweise in Unter-
schichtmilieus oder in Gestalt des » Zuverdienermodells « von (wohlhabenderen)
Haushalten mit kleinen Kindern. Der Zuwachs an Frauenerwerbsbeteiligung geht
jedenfalls (gerade in Deutschland) hauptsächlich auf das Konto der Teilzeitarbeit.
Nicht zuletzt der Geburtenrückgang in Gefolge dessen, was gemeinhin » zweiter
demografischer Übergang « genannt wird, sorgt indes dafür, dass die Zweiverdie-
ner-Partnerschaft mehr und mehr zum Normalfall wird.
Auch die » Alterung der Gesellschaft « (Schimany 2003) ist ein wesentliches
Merkmal der postindustriellen Epoche. Beobachtet wird vielfach die Zuspitzung
eines sich bereits seit dem 19. Jahrhundert vollziehenden demografischen Wan-
dels, in dessen Verlauf die Anteile der nicht-erwerbstätigen älteren Bevölkerung
sprunghaft angestiegen sind und diese Bevölkerungsteile vermehrt aus Erträgen
der wachsenden Produktivität der Erwerbstätigen alimentiert werden. Anzumer-
ken ist dabei, dass diese Entwicklung bereits seit vielen Jahrzehnten stattfindet
und im Verlauf des 20. Jahrhunderts zu keinen größeren Verwerfungen geführt
hat, weil der der älteren Generation zugebilligte Anteil am Volkseinkommen be-
hutsam angehoben wurde und der Produktivitätsforschritt das Gros der auf den
Erwerbstätigen ruhenden » Lasten « abgefangen hat. Die schwindende Zahl von
Kindern setzt einen zusätzlichen Gegenakzent, weil er dämpfend auf die Gesamt-
zahl der versorgungsabhängigen Personen wirkt.92 Dessen ungeachtet steigt – in
absoluten Werten betrachtet – der Unterstützungsbedarf der älteren Bevölkerung
erheblich (s. u.).
Insgesamt lässt sich die Dynamik der Schichtungsstruktur Deutschlands im
Übergang zur postindustriellen Epoche als Pluralisierung ohne Auflösung beschrei-
ben (Geißler 2010). Im Hinblick auf die wohlfahrtsstaatliche Ordnung scheint da-
bei besonders relevant, dass sie mit Veränderungen im Prozess der politischen
Vergesellschaftung, also in den Beziehungen der verschiedenen Bevölkerungsgrup-
pen zum politischen System, korrespondiert. Hier zeigen sich bestimmte Zerfase-
rungstendenzen. Die wenigstens in Deutschland93 für die hochindustrielle Phase
charakteristische Zusammenführung sozialer Milieus in großen (wenngleich un-
terschiedlich homogenen) Parteigebilden scheint unter postindustriellen Bedin-

92 Zu einer eher entwarnenden Perspektive auf den demografischen Wandel vgl. Bosbach
(2006).
93 Mehr oder weniger aber auch in vielen anderen westlichen Gesellschaften.
90 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

gungen wenig(er) funktionstüchtig. Zumindest gibt es Indizien für die Abschmel-


zung der sog. Volksparteien zu Gunsten kleinerer politischer Formationen.
Dabei ist auf Seiten der bildungsbürgerlichen Schichten eine wachsende
Orientierung an » grünen « – i. e. libertären und postmaterialistischen – Politik-
entwürfen zu beobachten, die zu den bis dato im Bürgertum vorherrschenden
konservativen sowie (wirtschafts-)liberalen Weltbildern hinzutreten. Gleichzeitig
muss das (westdeutsche) sozialdemokratische Milieu – auch infolge seiner Annä-
herung an diese Weltbilder – die Abspaltung eines Lagers hinnehmen, das sich an
dezidiert gewerkschaftlichen Positionen orientiert, Unterschichten anspricht und
in der Partei » Die Linke « mit dem (volksparteiähnlichen) post-kommunistischen
Milieu in Ostdeutschland verbündet hat. Zuletzt gab es – mit dem Aufschwung
der sog. » Piratenpartei « – eine weitere Differenzierung auch des libertären (bis-
lang stark von den GRÜNEN repräsentierten) Spektrums. Es ist indes umstritten,
ob diese Differenzierung der politischen Kräfte tatsächlich – wie oft behauptet –
zu einer strukturellen Volatilität der Wählervoten bzw. politischer Bindungen
führt. Manche Beobachter sehen durchaus Anhaltspunkte für eine Ultrastabilität
des Lagerdenkens in weiten Teilen der Bevölkerung (Vester 2009).
Nicht nur für Deutschland wird gleichzeitig beobachtet, dass sich die gesell-
schaftlichen Willensbildungsprozesse – vergleicht man die Situation Anfang der
2000er Jahre mit denen der » gereiften « hochindustriellen Epoche in den 1970er
Jahren – als zunehmend entpolitisiert darstellen. Wenigstens gibt es Anhalts-
punkte dafür, dass die von Crouch (2008) prominent vertretene These, westli-
che Gesellschaften befänden sich im Übergang zu einer » Post-Demokratie «, auch
für die Verhältnisse in Deutschland relevant sein könnte. Kennzeichen der Post-
Demokratie ist, grob vereinfacht, eine Alleinherrschaft funktionaler Eliten, die
den politischen Diskurs in öffentlichen Foren und Medien dominieren und – nicht
selten im vorstaatlichen Raum – die Richtung des öffentlichen Regierens » vordik-
tieren «. Tatsächlich konkurrieren zumindest die großen Parteien in Deutschland
nur mehr begrenzt über politische Inhalte (sondern verstärkt über Personen); zu-
dem sinkt – von temporären Mobilisierungen abgesehen – das Maß der Involvie-
rung der Normalbevölkerung in Zusammenhänge politischen Handelns (Bewe-
gungen, Verbände, Parteien).
Mit diesen Verhältnissen korrespondiert eine neue Struktur der organisierten
Zivilgesellschaft. Charakteristisch für diese sind – im Vergleich mit der hochin-
dustriellen Epoche – geschwächte Großorganisationen wie Kirchen und Gewerk-
schaften. Diese zivilgesellschaftlichen Kräfte, die maßgeblich zur Ausbildung der
wohlfahrtsstaatlichen Ordnung des 20. Jahrhunderts beigetragen haben, besitzen
in der postindustriellen Konfiguration zwar noch Gewicht, können ihre Interes-
sen und Überzeugungen aber bei ihren früheren Bündnispartnern in Parteien und
Regierungen nur (mehr) punktuell zur Geltung bringen. Was die Gewerkschaf-
Die postindustrielle Konfiguration 91

ten betrifft, so vermögen sie lediglich in Teilbereichen des Systems industrieller


Beziehungen Verhandlungsmacht aufzubauen. Dessen Normierungsleistungen
in Gestalt von Tarifverträgen oder sozialpolitischen Initiativen lassen vermehrt
Lücken.94 Andere zivilgesellschaftliche Kräfte (Bürgerinitiativen, Selbsthilfeverei-
nigungen, karitative Sozialunternehmer, Vereinigungen ethnischer Minderheiten
etc.) können zwar von Zeit zu Zeit medienwirksam in Erscheinung treten, schei-
nen aber im Hinblick auf grundsätzliche sozialpolitische Ordnungsfragen weniger
einflussstark bzw. -willig zu sein als ihre Pendants im Laufe des 20. Jahrhunderts.95

Mentalitäten und Einstellungen unter postindustriellen Vorzeichen

Jenseits der geschilderten sozialstrukturellen Entwicklungen macht sich das Ende


der hochindustriellen Epoche dadurch bemerkbar, dass » in den Köpfen « maßgeb-
licher Bevölkerungsgruppen neue Mentalitäten und Einstellungen Platz greifen.
Dabei ist allerdings zu beachten, dass klassische Wertvorstellungen dieser Epo-
che nicht gänzlich abgeschrieben werden. Dies betrifft beispielsweise Erwartun-
gen an (im Lebensverlauf zunehmend) sichere soziale Positionen oder die Gel-
tung von Leistungsgerechtigkeit. Andere Prinzipien der Moderne scheinen sogar
noch weiter an Relevanz zu gewinnen: Das gilt insbesondere für die Einforde-
rung von Grundrechten für immer mehr Bereiche des gesellschaftlichen Lebens
(Kindheit, Geschlechterneutralität der Institutionen, Freiheit der Lebensentwürfe,
Würde des Alters etc.).96
Allerdings gibt es Anhaltspunkte für markante kulturelle Umbrüche. In einer
Konstellation, die sich als Zustand gebrochener Individualisierung beschreiben
lässt, macht sich Ernüchterung breit hinsichtlich der gesellschaftlichen Erwar-
tungen an kollektive Institutionen. Die » neue Unsicherheitsproblematik « in Ar-
beitsmarkt und Lebenslauf (Hardering 2011: 20) korrespondiert mit einer allge-
mein stärkeren mentalen Öffnung gegenüber den Gesetzen des Marktes und dem
Gefühl, stärker auf sich selbst verwiesen zu sein. Jedenfalls werden die aus der

94 Die Anzahl der durch allgemeinverbindliche Tarifverträge abgedeckten Arbeitnehmer ist


zwischen den 1980er und 2000er Jahren deutlich abgesunken; dabei scheint insbesondere
die Loyalität der Unternehmen zu diesen Verträgen bzw. zu den diese aushandelnden Ar-
beitgeberverbänden geschrumpft. Zur Bedeutung des Systems industrieller Beziehungen vgl.
die Ausführungen im ersten Teil des ersten Hauptkapitels.
95 Zur Entwicklung der Verbändelandschaft in Deutschland vgl. Willems & Winter (2007), zur
Diskussion um die organisierte Zivilgesellschaft Zimmer (2008) sowie Dathe (2011). Im letz-
ten Abschnitt des dritten Hauptkapitels wird auf den Strukturwandel der Zivilgesellschaft
und dessen Auswirkungen ausführlicher eingegangen.
96 Ein prominenter Vertreter dieser » Universalisierungsthese « ist der amerikanische Soziologe
John Meyer (Meyer 2005). Zu diesen kulturellen Entwicklungen finden sich ausführlichere
Erläuterungen im dritten Hauptkapitel.
92 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

industriellen Epoche geerbten Sicherheitserwartungen von größeren Teilen der


Bevölkerung westlicher Gesellschaften heute für unrealistisch gehalten.97 Die An-
sprüche, die postindustrielle Arbeitsmärkte (und Arbeitgeber) an die Flexibili-
tät der Beschäftigten stellen, ferner die in Teilen der Arbeitnehmerschaft deutlich
erhöhte berufliche Mobilität sowie die bereits erwähnte Verflüssigung von Leis-
tungskriterien in der Arbeitswelt (bei denen das Kriterium des faktischen Erfolgs
im Wettbewerb richtungsweisend wird) führen mit dazu, dass Flexibilität auch
als Anforderung an die private Lebensführung erfahren wird. Die für die hoch-
industrielle Epoche prägende Sozialerwartung der Statussicherheit, die für weite
Teile der Arbeitnehmerschaft lange eine unhinterfragte Normalität darstellte, kon-
kurriert nun » in den Köpfen « mit der Vorstellung, dass Flexibilitätszumutungen
unumgehbar sind. Erkennbar ist mithin ein Mentalitätswandel bezüglich der für
» normal « gehaltenen Lebens(lauf)sicherheiten.
Gleichzeitig scheinen in der Mittelklasse – ausgehend von dem, was im Mi-
lieuraster des Forschungsteams um Michael Vester (2009: 61) das » Bildungs-
und Avantgardemilieu « genannt wird und als Teil des Oberschichtslagers ca. 1/6
der Bevölkerung umfasst – Marktangebote im Bereich sozialer Daseinsvorsorge
durchaus als bereichernd, weil Optionen steigernd, empfunden zu werden. Es geht
hier v. a. um jene gesellschaftlichen Gruppen, bei denen die seit den 1980er Jahren
von den Vertretern der soziologischen Individualisierungsthese98 postulierte Aus-
breitung von Interessen an flexibler Lebens- und Identitätsgestaltung am stärksten
hervortritt. Die mittlerweile große Palette von Konsumoptionen auch im Bereich
der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur bedient solche Interessen zumindest teil-
weise. Überdies ist die postindustrielle Epoche von einem historisch ungekannten
Ausmaß an Lebensstildifferenzen geprägt, mit wachsender Vielfalt sowohl zwi-
schen als auch innerhalb von verschiedenen biografischen Abschnitten. Es gibt
heute ein breit verästeltes Spektrum an kulturell-ästhetischen Orientierungen und
Lebenshaltungen. Dabei stehen sich mitunter inkompatible Extreme gegenüber:
so etwa ein radikaler Hedonismus und die Sehnsucht nach spiritueller Sinnge-
bung (Otte 2008).

97 Streeck (2009: 137) spricht diesbezüglich sogar von einer » cultural revolution «. Vester (2009:
55) resümiert diese Tendenz als Hinnahme einer » neue(n) Reglementierung … des Alltags «.
98 Die Individualisierungsthese unterstellt allgemein einen Bedeutungsverlust kollektiver Bin-
dungen im Orientierungshaushalt der Bürger und geht davon aus, dass gesellschaftliche
Integration immer weniger durch gemeinsam geteilte Werte oder einheitliche, verhaltens-
regulierende Institutionen möglich ist. Vielmehr erweitern sich Optionen individueller
Lebensgestaltung radikal, wenngleich dies auch mit einem Zwang zur Selbstgestaltung ver-
bunden sein kann. Ein erster und sehr prominenter Vertreter dieser These war Ulrich Beck
(1984). Die Diskussion wird in der heutigen Soziologie kontrovers und sehr facettenreich ge-
führt (siehe etwa Berger & Hitzler 2010).
Die postindustrielle Konfiguration 93

Freilich treten diese kulturelle Vielfalt sowie das Interesse an Optionener-


weiterung neben ein in der Mittelklasse zuletzt verstärkt ausgebildetes Gefühl
der (auch marktinduzierten) Statusbedrohung (s. o.). Die im frühen Postindus-
trialisierungsmodell (von David Bell) unterstellte Vorrangstellung immateriel-
ler Orientierungen scheint sich nicht in der Breite durchgesetzt zu haben. Solche
Orientierungen konzentrieren sich in gehobenen bzw. akademischen Schichten;
aber auch hier sind materielle Erwerbsinteressen nicht durchweg ins zweite Glied
gerückt. Insgesamt wird in Teilen der Sozialstrukturforschung (für Deutschland)
sogar von einem in den 1990er Jahren beginnenden Einbruch postmaterialisti-
scher Wertorientierungen ausgegangen.99 Die die Lebensführung der Menschen
prägenden Werthaltungen bleiben auch in der Weise vielfältig, dass nicht-indivi-
dualistische Orientierungen nach wie vor weit verbreitet sind. Folgt man dem o. g.
Milieudiagramm von Vester et al., variieren die die Lebensführung orientieren-
den Deutungsmuster bereits innerhalb der Kernarbeitnehmermilieus (rund 60 %
der Bevölkerung) beträchtlich. Insofern dürften auch die Einstellungen gegenüber
Märkten sowie deren Einfluss auf die private Lebensführung und -planung in die-
ser Gruppe sehr facettenreich ausfallen und sich nicht im » Optionenrausch « ge-
bildeter Mittelschichtgruppen erschöpfen. Insbesondere die Sicherheitsorientie-
rung (auch) in weiten Teilen der Mittelklasse sollte nicht unterschätzt werden.100
Ambivalent erscheinen überdies die Orientierungen im Hinblick auf die For-
men des privaten (familiären) Zusammenlebens. Hier manifestieren sich Le-
bensstilpräferenzen in mannigfaltiger Form, aber erneut hat es den Anschein, als
breche die postindustrielle Epoche mit den Werten der Industriemoderne nicht
vollständig. So gibt es zwar eine stärker individualisierte Entscheidung für oder
gegen bestimmte familiäre Lebensformen (voreheliches Zusammenleben, » living
apart together «, Patchwork-Gemeinschaften). Gleichzeitig führt, was die Aus-
gestaltung der privaten Lebenswelt anbelangt, der Fortbestand der während der
hochindustriellen Epoche gereiften Sicherheitserwartung in weiten Teilen der
jüngeren Bevölkerung dazu, dass eine – nach wie vor erwünschte – Familiengrün-
dung mit Kindern angesichts zunehmender biographischer Unsicherheiten im
frühen Erwachsenenalter verzögert wird oder gänzlich ausbleibt.
Inkonsistente kulturelle Orientierungen finden sich in der postindustriellen
Konfiguration auch in Bezug auf Einstellungen, die die sozialpolitische Ordnung
des Gemeinwesens betreffen. Auf der einen Seite lässt sich von einer breiten ge-
sellschaftlichen Unterstützung für das deutsche Sozialstaatsmodell ausgehen, wie es

99 Das entspricht jedenfalls den von Hradil (2006: 275 – 276) resümierten Befunden zum Wer-
tewandel.
100 Mehr dazu im letzten Abschnitt des dritten Hauptkapitels.
94 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

während der hochindustriellen Phase etabliert worden ist (Nüchter et al. 2008).101
Andererseits wurde bei elitennahen Kreisen zuletzt eine allgemein schwindende
Solidaritätsbereitschaft im Verhältnis zu anderen, insbesondere im unteren Schich-
tungsbereich angesiedelten Bevölkerungsgruppen beobachtet (Heitmeyer 2010).
Dies korrespondiert mit einem bestimmten Diskurs wirtschaftsnaher Eliten, dem
zu Folge wohlfahrtsstaatlich organisierte Solidarität funktionale Grenzen habe.102
Sich im Parteienwettbewerb aufschaukelnde Forderungen, wie etwa die nach Kin-
dergeld- oder Rentenerhöhungen, widersprächen dem, was aus (markt-)wirt-
schaftlicher Perspektive zwingend geboten sei, nämlich: weniger Staats- bzw. So-
zialausgaben, mehr privates Engagement (z. B. Altersvorsorge). Die sich in solchen
Überzeugungen manifestierende Elitenkultur bewegt sich in der Tradition (wirt-
schafts)liberalen Gedankenguts, hat sich aber seit den 1990er Jahren zu einer ro-
busten, vieles andere überlagernden, » neoliberalen « Geisteshaltung entwickelt.103
Am anderen Ende des sozialen Spektrums – im prekären Arbeitnehmermi-
lieu sowie in Zonen verfestigter Armut (je nach Zählweise 10 – 20 % der Bevölke-
rung) macht sich demgegenüber ein neuartiger Normkonformismus bemerkbar:
Die auf Märkten » verkauften « Identitätsangebote (z. B. in Vulgärmedien) stoßen
auf großes Interesse und bestimmen in wachsendem Maße das Selbstbild nicht
zuletzt dieser Bevölkerungsgruppen (Bauman 2009). Gleichzeitig wirken die
neuen Marktzumutungen z. B. in Gestalt unsicherer Arbeitsverhältnisse diszipli-
nierend, gerade weil sichere Lebensverhältnisse angestrebt werden und die Erwar-
tung vorherrscht, dass soziale Anpassung sich diesbezüglich auszahlt (Kraemer
2008). Normkonformismus führt dabei nicht nur zur Unterordnung eigener In-
teressen unter die Anforderungen eines zunehmend zerklüfteten Arbeitsmarkts,
sondern auch zu geringerer politischer Partizipation. Gleichzeitig zeigen sich bei
den unteren Bevölkerungsschichten Tendenzen der demonstrativen Abgrenzung
gegenüber sozial marginalisierten Gruppen (v. a. Migranten), denen vorgeworfen
wird, sie beuteten die bestehenden Sozialsysteme aus und verdrängten Einheimi-
sche vom Arbeitsmarkt (Sommer 2010).
Was die Haltungen der Mittelschichten im Hinblick auf sozial(staatlich)e Ord-
nungsfragen betrifft, so oszillieren aktuelle Bestandsaufnahmen zwischen der
Diagnose einer wachsenden Abschottung nach unten und der einer verstärkten
Orientierung auf einen basalen wohlfahrtsstaatlichen Universalismus (Bürger-
rechte, Schutz der Schwächsten etc.). Die verschiedenen Befunde sind nicht im-

101 Die gleichzeitig wachsende Unzufriedenheit mit jüngeren sozialpolitischen Entwicklungen


hängt wesentlich mit dem Abbau bestimmter Elemente dieses Modells zusammen.
102 Überdies wird in diesem Diskurs zuweilen unterstellt, dass sich das Allgemeinwohl objektiv,
in Anbetracht der reinen Sachlage, bestimmen ließe, also demokratische Verfahren der Mei-
nungsbildung unproduktiv seien.
103 Vgl. dazu Crouch (2011: 24 – 26). Dies wird ausführlicher im dritten Hauptkapitel diskutiert.
Die postindustrielle Konfiguration 95

mer konsistent und verweisen häufig auf schichtinterne Differenzierungen oder


auch auf Bruchlinien innerhalb des von der Mittelklasse präferierten Sozialstaats-
modells (vgl. Vogel 2010 oder Marx & Picot 2011). Man kann aber davon ausgehen,
dass sich beide Tendenzen gleichzeitig entfalten.

Die Bedeutung von personenbezogenen Dienstleistungen


im postindustriellen Wohlfahrtsstaat

Wie oben bereits erläutert, gilt die Ausbreitung von Dienstleistungstätigkeiten in-
nerhalb der westlichen Volkswirtschaften allgemein als Indikator für den Über-
gang vom industriellen in ein postindustrielles Zeitalter. Dabei ist häufig darauf
hingewiesen worden, dass personenbezogene Dienstleistungen, und hier wiederum
besonders solche, die einer wohlfahrtsstaatlichen Regulierung unterliegen und ge-
meinhin als » soziale Dienste « bezeichnet werden, in den letzten Jahrzehnten eine
besonders expansive, wenngleich spannungsgeladene, Dynamik ausbilden konn-
ten (Gottschal 2009; Hartmann 2011). Die o. g. Tertiarisierung der Ökonomie hat
insofern ein wohlfahrtsstaatliches Gesicht.104
Die erwähnten sozialstrukturellen Veränderungen sind ein wesentlicher Hin-
tergrund dieser Entwicklung. Beispielsweise sorgt (u. a.) eine mittlerweile hohe
Erwerbsbeteiligung von Frauen in Verbindung mit einer wachsenden beruflichen
und räumlichen Mobilität dafür, dass die (außerfamiliär) organisierte Unterstüt-
zung von Personen mit Betreuungsbedarf immer stärker nachgefragt wird. Erwar-
tungen an die außerfamiliäre Betreuung von Kindern und Jugendlichen, Behin-
derten oder unterstützungsbedürftigen Senioren haben jedenfalls einen kräftigen
Schub erhalten. Im Gesundheitswesen führt neben dem demografischen Wandel
auch der medizinische Fortschritt dazu, dass das Leistungsvolumen fortwährend
ansteigt: Es gibt mehr (ältere, multimorbide) Personen mit Versorgungsbedarf,
gleichzeitig sind die Behandlungsmöglichkeiten immer vielfältiger.
Kulturell hat sich im » sozialpädagogischen Jahrhundert « (Rauschenbach 1999)
die Idee durchgesetzt, dass soziale Hilfe zumindest in bestimmten Bereichen Ge-
genstand professioneller Arbeit sein und nicht (schwerpunktmäßig) spontaner
Laienhilfe überlassen werden sollte. Zwar gehört Laienhilfe bzw. ehrenamtliche
Mitarbeit in Einrichtungen der sozialen Daseinsvorsorge auch nach der Institu-
tionalisierung entsprechender Dienstleistungssektoren fest zum Repertoire des
gesellschaftlichen Wertehaushalts. Sie bleibt Bestandteil der postindustriell ge-
prägten Arbeitsgesellschaft und ist durch die wohlfahrtsstaatliche Förderung per-

104 Zur Entwicklung, Gestaltveränderung und Ausdifferenzierung des entsprechenden Dienst-


leistungssektors vgl. die Beiträge in Evers et al. (2011), eher einführend das entsprechende
Kapitel in Bäcker et al. (20102).
96 Der Wohlfahrtsstaat und seine Infrastruktur: Konzeptionelle Grundlagen

sonenorientierter Dienstleistungen nicht verdrängt, sondern in andere, häufig


niedrigschwellige Bereiche verlagert worden. Dessen ungeachtet haben der Sie-
geszug der sozialen Arbeit als Beruf sowie die (zumindest partielle) Professio-
nalisierung der Pflege und anderer nicht-medizinischer Versorgungsleistungen
im Gesundheitswesen die wohlfahrtsstaatliche Infrastruktur in vielerlei Hinsicht
kompakter gemacht. V. a. seit den 1970er Jahren konnte sich das Sozial- und Ge-
sundheitswesen als aufblühende, arbeitsintensive Dienstleistungsbranche etablie-
ren; diese quantitative Expansion setzt sich im postindustriellen Zeitalter unge-
brochen fort.
Auf ganz andere Weise unterfüttert der für die postindustrielle Konfiguration
typische politische Mainstream – der mit den sozialstrukturellen und kulturellen
Charakteristika der postindustriellen Epoche zusammenhängt – den Boom der
Dienstleistungsabteilung(en) des Wohlfahrtsstaats. Die Etablierung einer Sozial-
politik, für die » Empowerment durch Humankapitalbildung « und die Förderung
des » unternehmerischen Selbst(s) in jedem Mitglied der Gesellschaft « (Münch
2009: 173; Bröckling 2000) zu einer Leitmaxime avanciert, hat einschneidende
Konsequenzen bezüglich der Dienstleistungspraxis des Wohlfahrtsstaats. Die un-
ter dem Stichwort » Aktivierung « firmierenden Versuche fast sämtlicher west-
licher Regierungen, den Bezug von Ersatzeinkommen (wie Arbeitslosengeld)
oder die Inanspruchnahme sozialer bzw. medizinischer Hilfe mit verschiedenen
Varianten der Fallbegleitung (» Case Management «) zu kombinieren, stützen die
Ausweitung wohlfahrtsstaatlich moderierter Dienstleistungsaktivitäten.105 Dies
trifft auch auf Anstrengungen zu, die Kontrolle von Erwerblosen sowie die Job-
vermittlung zu intensivieren. Manche sehen hier gar ein neuartiges Berufsfeld
im (postindustriellen) Wohlfahrtsstaat, i. e. das der » activation work « (Berkel &
van der Aa 2012). Die Begleitung von Sozialstaatsklienten, die Hilfeansprüche auf
einem Anbietermarkt für soziale Dienste eigenständig managen (sollen), stellt ein
weiteres Aktivitätsfeld dar. Besonders augenfällig ist dies für den Bereich der Be-
hindertenhilfe, und hier wiederum für den Einsatz sog. » persönlicher Budgets «.106
Dabei werden personenorientierte, wohlfahrtsstaatlich regulierte Dienstleis-
tungen unter den oben umrissenen Bedingungen postindustrieller Arbeitsmärkte
erbracht. Die Träger sozialer Daseinsvorsorge bekommen nicht zuletzt im Zuge
wachsender Prekarisierungs- und Ausgrenzungstendenzen mehr zu tun, operie-
ren aber mit einem gegenüber der hochindustriellen Phase veränderten (nämlich

105 Arbeitslose wurden im Zuge der entsprechenden Reformen ermuntert (bzw. gezwungen),
Eingliederungsvereinbarungen abzuschließen und diverse Berufs- und Arbeitsvorberei-
tungsmaßnahmen zu durchlaufen (siehe die Ausführungen im letzten Abschnitt des dritten
Hauptkapitels).
106 Dazu mehr im zweiten und dritten Hauptkapitel.
Die postindustrielle Konfiguration 97

weniger großzügigen) Beschäftigungsregime. Dies vollzieht sich im Kontext einer


zerfaserten Landschaft politischer Interessenvermittlung, in der zivilgesellschaft-
liche Impulse weniger machtvoll auf einen » hochwertigen « Ausbau der wohl-
fahrtsstaatlichen Infrastruktur hinwirken als in der Hochphase des entwickelten
Industriekapitalismus. Kulturelle Veränderungen wie schwindende Sicherheitser-
wartungen, die zunehmende Individualisierung oder auch Verschiebungen in den
auf die wohlfahrtsstaatliche Ordnung bezogenen Vorstellungen schaffen restrik-
tivere Voraussetzungen in Bezug auf das, was soziale Daseinsvorsorge leisten soll
und kann.
Die – im dritten Hauptkapitel ausführlicher dargestellten – Veränderungen
der Wohlfahrtsproduktion wirken dabei potenziell auf die sozialstrukturellen und
kulturellen Rahmenbedingungen der sozialen Daseinsvorsorge zurück. Einerseits
wächst die betreffende » Dienstleistungsklasse « weiter an, was den Postindustriali-
sierungstrend und seine Begleiterscheinungen forciert. Andererseits kann vermu-
tet werden, dass die im Zuge dieser Veränderungen stattfindende Beschränkung
des Bewegungsradius der sozialen Dienste die für die hier tätigen Berufsgruppen
handlungsleitenden Arbeitsorientierungen verunsichert.107 Immerhin müssen
diese Berufsgruppen nun immer auch als Manager oder sogar Marketing-Akteure
denken bzw. aktiv werden. Dies bleibt wahrscheinlich nicht folgenlos im Hinblick
auf die Normalitätsannahmen der von dieser Entwicklung erfassten, vielfach den
akademischen Mittelschichten entstammenden » Handwerker « des Wohlfahrts-
staats – und damit jener sozialen Kräfte, die dessen Entwicklung in den letzten
Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts stark beeinflusst haben.

107 Diese These wird ausführlicher z. B. von Dahme (2008) vertreten.


Infrastruktur konkret: II.
Die Organisationsbasis
sozialer Daseinsvorsorge

Im Folgenden geht es um die Organisationsbasis des deutschen Wohlfahrts-


staats, oder, anders ausgedrückt, um die Art und Weise, wie und durch wen so-
ziale Daseinsvorsorge hierzulande ins Werk gesetzt wird. Den Einstieg bildet
eine Übersicht zu den » harten « Vorgaben, nach denen sich die zuständigen Ak-
teure und Träger zu richten haben. Präsentiert wird eine Synopse jener substan-
ziellen Normen, die – gleichsam als Eckpfeiler der wohlfahrtsstaatlichen Infra-
struktur – das Leistungsrepertoire der deutschen Sozialpolitik repräsentieren (1.).
Die Darstellung behandelt dabei getrennt voneinander die großen Einkommens-
ersatzsysteme (bei Vorliegen von Arbeitslosigkeit bzw. für den Ruhestand) und
die verschiedenen Dienstleistungssektoren, auch im Hinblick auf die in den ent-
sprechenden Subsystemen wirksamen normativen Strukturlogiken. Diese bezie-
hen sich auf das Format der gewährten Leistungen wie auch auf die Festlegung
der näheren Umstände der Leistungserstellung. Sodann geht es um jene Instan-
zen, die diese Vorgaben definieren, indem sie die entsprechenden Normen setzen
oder vereinbaren – mithin um das, was als Infrastruktur sozialpolitischer Willens-
bildung bezeichnet werden kann.
Das daran anschließende Unterkapitel portraitiert das eigentliche Baumate-
rial des deutschen Wohlfahrtsstaats, nämlich die Organisationen im » welfare mix «
der sozialen Daseinsvorsorge (2.). Es verschafft dabei Einblicke in die für diese
Organisationen maßgeblichen Reproduktionsgrundlagen, konkret: ihren allge-
meinen Zuschnitt, die für sie charakteristische Umweltverankerung sowie ihren
Energiehaushalt (Kultur, interne Steuerung etc.).1 Auf diese Weise wird erkenn-

1 Zu diesen Grundlagen gehört auch das, was im ersten Hauptkapitel als » personelle Sub-
stanz « bezeichnet wurde – also die Akteursbasis der Organisationen. Mit Blick auf das
Ganze interessieren dabei in erster Linie Akteursfiguren, die die Subsysteme der sozialen

I. Bode, Die Infrastruktur des postindustriellen Wohlfahrtsstaats,


DOI 10.1007/978-3-531-19428-8_3, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2013
100 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

bar, dass der deutsche Wohlfahrtsstaat eine Vielzahl organisationaler Strukturlo-


giken in sich trägt.
Im Weiteren richtet sich der Blick auf die Prozessdimension der wohlfahrts-
staatlichen Infrastruktur – Gegenstand der Betrachtung ist sozusagen soziale
Daseinsvorsorge » live « (3.). Im Einzelnen geht es um die » stoff liche « Zusam-
mensetzung der im deutschen Wohlfahrtsstaat ausgebildeten Subsysteme bzw.
Organisationsfelder, bevor sich die Analyse den hier jeweils vorherrschenden pro-
zeduralen Regulierungen, Koordinationsmechanismen und Akteurslogiken zuwen-
det.2 Im Lichte der bis dahin versammelten Anhaltspunkte wird zudem der Frage
nach dem Charakter des im 20. Jahrhundert gereiften Modus wohlfahrtsstaat-
licher » Meta-Koordination « nachgegangen. Den Abschluss des Kapitels (Punkt 4)
bildet eine kursorische Betrachtung der Verhältnisse in anderen Ländern unter
dem Gesichtspunkt, was im Hinblick auf die Organisation sozialer Daseinsvor-
sorge anderswo, also bei vom deutschen Fall abweichenden (institutionellen und
kulturellen) Rahmenbedingungen, andersartig sein kann.

1 Die Eckpfeiler: Substanzielle Normen


im deutschen System sozialer Daseinsvorsorge

Das Leistungsgeschehen im deutschen Wohlfahrtsstaat – also seine inhaltliche


Substanz – basiert auf gesetzlichen bzw. von gesetzlichen Normen abgeleiteten
Bestimmungen, die im Wesentlichen zwei Säulenkomplexe betreffen: die gro-
ßen Einkommensersatzsysteme für den Fall von Arbeitslosigkeit und Ruhestand
einerseits, die sozialen bzw. gesundheitlichen Dienste (bei Krankheit und Pflege-
bedürftigkeit, Behinderung und Invalidität sowie in lebensweltlichen Notlagen)
andererseits. Der Klassifikation im ersten Hauptkapitel entsprechend lassen sich
die verschiedenen Bereiche der Daseinsvorsorge fünf Subsystemen zuordnen; al-
lerdings ergibt sich bei der Unterscheidung von Einkommensersatzsystemen und
Dienstleistungssektoren in zwei Fällen eine starke Überschneidung: Im Subsystem
Arbeitsmarktintegration spielen Dienstleistungen eine wichtige Rolle, im Subsys-
tem Behinderung und Invalidität ergänzen Einkommenstransfers die verschiede-
nen Sachleistungen in nicht unerheblichem Maße.

Daseinsvorsorge organisationsübergreifend prägen. Aus pragmatischen Gründen werden sie


deshalb im dritten Abschnitt des Unterkapitels behandelt.
2 Zur Anwendung kommt also der im ersten Hauptkapitel entwickelte konzeptionelle Rah-
men. Umrissen wird der Ist-Zustand Anfang der 2010er Jahre, wobei Details bezüglich der
seit Ende des 20. Jahrhunderts beobachtbaren Entwicklungsdynamiken (u. a. das Aufkom-
men von marktförmigen Steuerungsmechanismen) erst im dritten Hauptkapitel behandelt
werden.
Die Eckpfeiler: Substanzielle Normen 101

Übersicht 5 Quellen substanzieller Normierung im deutschen Wohlfahrtsstaat

Sozialstaatsgebot des
Grundgesetzes

Gesetze
Sozialgesetzbuch

Verordnungen,
Rundschreiben Verwaltungsakte
öffentlich-rechtlicher Richtlinien
Körperschaften Rahmenverträge
national
Altersversorgung
Zulassungen,
Rahmenvereinbarungen
Arbeitsförderung …
Landesebene
Gesundheit und Pflege

Beauftragungen
Behinderung/Invalidität Leistungsverträge

Soziale Hilfe Kommunen/
überörtliche Träger
der Sozialhilfe

Nachfolgend sollen die für diese Subsysteme geltenden » harten « (v. a. gesetz-
lichen) Vorgaben, also die substanziellen Normen im deutschen Wohlfahrtsstaat,
grob umrissen werden. Im Mittelpunkt steht die am Charakter dieser Vorgaben
ablesbare institutionelle » Aufhängung « der verschiedenen Subsysteme bzw. Teil-
bereiche, die als normative Strukturlogik der Subsysteme (im Sinne der Ausfüh-
rungen des ersten Kapitels) in Erscheinung tritt. Auf detailliertere Darstellungen
zu den verschiedenen (Dienst-)Leistungsprogrammen wird verzichtet; über diese
informieren einschlägige Lehrbücher und Nachschlagewerke.3
Grundlegend erscheint der Umstand, dass es (nicht nur) in Deutschland ver-
schiedene Quellen bzw. Orte der substanziellen Normierung sozialer Daseinsvor-
sorge gibt, wobei die Normsetzung mit einer unterschiedlichen Eingriffstiefe ver-
bunden ist (Übersicht 5 illustriert die verschiedenen Normsetzungsebenen grob

3 Dazu zählt das bereits mehrfach genannte (zweibändige) Standardwerk von Bäcker et al.
(2010).
102 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

vereinfacht, mit farblichen Abstufungen bezüglich der Eingriffstiefe). Die für


Transfer- und Dienstleistungen relevanten Vorgaben werden nicht allein von den
Schaltstellen des politischen Systems (Parteien, Parlamente, Ministerien) festge-
legt. Vielmehr entstehen sie durch das Wirken eines breiten Ensembles von Gre-
mien und Agenturen, zu denen auch die Gerichte gehören. Diese Gremien und
Agenturen operieren zwar innerstaatlich auf unteren Hierarchieebenen – ihr Ein-
fluss ist aber nicht zu unterschätzen. So liegen den im Sozialgesetzbuch festge-
legten Normen nicht selten Impulse aus regierungsfernen Kontexten zu Grunde,
konkret z. B. Gerichtsurteile oder Erfahrungen, die mit Verwaltungsakten sowie
Verträgen und Rahmenvereinbarungen (mit Dienstleistungserbringern) gemacht
worden sind.
Insbesondere die dezentral vollzogenen Verwaltungsakte sind – neben mi-
nisteriellen Erlassen bzw. Rundschreiben – für die substanzielle Normierung der
sozialen Daseinsvorsorge von erheblicher Bedeutung. Verwaltungsakte können,
gleichsam im Auftrag des Gesetzgebers, von öffentlich-rechtlichen Körperschaften
erlassen werden – also beispielsweise von der Bundesagentur für Arbeit oder der
Rentenversicherung. Gremien der gemeinsamen Selbstverwaltung, denen Vertre-
ter der Krankenkassen und der Anbieter von Gesundheitsdienstleistungen ange-
hören (konkret: der sog. Gemeinsame Bundesausschuss, s. u.), beschließen Richt-
linien mit vergleichbarer Verbindlichkeit. Gegenstand solcher Richtlinien können
etwa Kriterien sein, die Einrichtungen der Daseinsvorsorge – u. a. auf dem Weg
zur Zulassung für einen Versorgungssektor – erfüllen müssen, um öffentliche (pa-
rafiskalische) Mittel für die Leistungserbringung zu erhalten.
Ebenso wie staatliche Gebietskörperschaften sind öffentlich-rechtliche Kör-
perschaften berechtigt, eigenmächtig Verträge mit Leistungsanbietern abzuschlie-
ßen oder nicht-staatliche Dienstleister mit der Erledigung öffentlicher Aufgaben
zu betrauen, allerdings unter Beachtung der bestehenden gesetzlichen Spielregeln.
Gleiches gilt für die Kommunen, die ihre – rechtlich oft nur grob festgelegten –
Pflichtleistungen regelmäßig in Vereinbarungen mit von ihnen beauftragten Trä-
gern sozialer Dienste (Wohlfahrtsverbände) konkretisieren und ausformulieren
(müssen). Im Bereich der sog. freiwilligen Leistungen haben sie hier sogar weit-
gehend freie Hand. Vertragsgegenstände sind Qualitätsstandards, Finanzierungs-
regelungen und Rechenschaftspflichten.4 Während (lebensweltliche) soziale Hilfe
und Unterstützungssachleistungen bei Behinderung in relativ starkem Maße de-
zentral gesteuert werden, finden sich für die übrigen Subsysteme der sozialen Da-
seinsvorsorge die (nicht-bundesgesetzlichen) Quellen substanzieller Normierung

4 Auch auf dieser Regulierungsebene geht es faktisch um die Zulassung von Leistungserbrin-
gern.
Die Eckpfeiler: Substanzielle Normen 103

eher auf der mittleren territorialen Ebene (der Länder), teilweise aber auch im
Dunstkreis des Zentralstaats (z. B. bei der gemeinsamen Selbstverwaltung).

Die großen Einkommensersatzsysteme: Arbeitslosigkeit und Ruhestand

Der deutsche Wohlfahrtsstaat orientiert sich, wie in klassischen Abhandlungen


zur Sozialpolitik immer wieder betont wird, maßgeblich an der abhängigen Er-
werbsarbeit als gesellschaftlich vorherrschendem Muster individueller Lebens-
führung. Seine v. a. in der Nachkriegsepoche etablierte » Lohnarbeitszentrierung «
(Vobruba 1990; Bleses 2009: 150 – 153) schlägt sich besonders darin nieder, dass
Transfereinkommen, die Menschen jenseits ihrer Beteiligung am Arbeitsmarkt
beziehen, zu großen Teilen im Rahmen von Sozialversicherungen gewährt werden
und eine vorherige (längere) Betätigung als abhängig Beschäftigter voraussetzen.
Ziel der verschiedenen Dispositive ist vorwiegend die Gewährleistung von Sicher-
heit. Diese erfolgt aber nicht für alle Bevölkerungsteile im Sozialversicherungmo-
dus. Bestimmte Gruppen werden, nach Maßgabe des sog. Versorgungsprinzips, in
einem separaten administrativen System abgesichert; das betrifft v. a. Beamte und
Kriegsopfer (was im Weiteren nicht näher behandelt wird). Zudem sind existenz-
sichernde Einkommenstransfers im deutschen Wohlfahrtsstaat vielfach Leistun-
gen mit Fürsorgecharakter, worauf noch ausführlicher einzugehen sein wird.
Sozialversicherungen bilden den Kern der großen Einkommensersatzsysteme.
Das betrifft zunächst die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, welche indes (für
das Gros der abhängig Beschäftigten) nach Maßgabe gesetzlicher und v. a. auch
tarifvertraglicher Bestimmungen für die ersten sechs Wochen von den Arbeit-
gebern und erst danach aus (überwiegend beitragsfinanzierten) Mitteln der ge-
setzlichen Krankenversicherung gewährt wird.5 Sehr viel umfangreicher ist die
Einkommensersatzfunktion der Sozialversicherung im Hinblick auf das Arbeits-
losigkeitsrisiko sowie für den Ruhestand.6 Ungeachtet der historischen Dominanz
des Sozialversicherungsprinzips bestehen beide Einkommensersatzsysteme je-
doch aus mehreren Komponenten. So kommen im Subsystem Alterssicherung ge-
setzliche Regelungen für die Rentenversicherung, für die private Vorsorge und für

5 Sobald die Arbeitgeber nicht mehr zahlungspflichtig sind, erhalten krankgeschriebene Be-
schäftigte (und auch Selbstständige, sofern sie Mitglied einer gesetzlichen Krankenkasse
sind) bis zu 70 % ihres vorher erzielten Bruttoeinkommens von der Krankenversicherung.
Dies geschieht während einer Blockfrist von längstens 78 Wochen innerhalb einer Periode
von drei Jahren.
6 Zum Vergleich: Die Krankengeldzahlungen der gesetzlichen Krankenversicherung betrugen
2009 7,2 Mrd. Euro. Demgegenüber beliefen sich die Ausgaben der Gesetzlichen Rentenver-
sicherung auf ca. 245 Mrd. Euro, während für Einkommensersatzleistungen bei Arbeitslosig-
keit immerhin 50 Mrd. Euro ausbezahlt wurden.
104 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

die Fürsorge zum Tragen. Für das Subsystem Arbeitsmarktintegration gilt Ähn-
liches: Leistungen für kurzzeitig Erwerbslose (Arbeitslosengeld I) werden nach
dem Sozialversicherungsmodus gewährt, für die übrigen Empfängergruppen sieht
das Gesetz fürsorgeähnliche Leistungen vor. Dabei ist zu beachten, dass das, was
heute Grundsicherung heißt und Anrechte auf ein soziales Mindesteinkommen
begründet, überwiegend innerhalb des Subsystems Arbeitsmarktintegration abge-
wickelt wird – anders als dies lange Zeit vorher der Fall gewesen war.7 Außerhalb
dieses Programms gewährte Mindestsicherungsleistungen für zeitweise Nicht-Er-
werbsfähige vor dem Rentenbezug sind eher marginaler Natur (und werden nach-
folgend nicht weiter behandelt).8
Etwas anders stellt sich dies bei Einkommenstransfers für wegen Behinderung
oder Invalidität permanent Erwerbsunfähige dar. Invalidität steht in der Regel für
den Zustand einer dauerhaften körperlichen Behinderung, welche meist als Grad
verminderter Leistungsfähigkeit ausgewiesen wird; der Begriff der Behinderung
verweist allgemeiner auf Einschränkungen bei den Möglichkeiten selbstständiger
Lebensführung, auch im Hinblick auf die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben.
In diesem Leistungsbereich kann es faktisch um die Finanzierung eines (partiel-
len) Ruhestands gehen. Mehr noch als bei den zuvor genannten Transferleistun-
gen ist die Zuständigkeit für die Leistungsgewährung auf verschiedene Instanzen
aufgeteilt.
In Anbetracht der relativen Bedeutung der Transfers kann sich der nachfol-
gende Abriss auf drei Kategorien von Einkommensersatzleistungen konzentrieren,
nämlich jene für die Risiken Arbeitslosigkeit, Ruhestand und Erwerbsunfähigkeit
wegen Behinderung oder Invalidität.
(a) Für das Risiko der Arbeitslosigkeit ist in Deutschland – wie bereits verdeut-
licht – ein breites, zumindest in formaler Hinsicht aber relativ stark integriertes
Subsystem ausgebildet.9 Der Zahlung von Einkommensersatzleistungen kommt
in diesem Subsystem eine zentrale Bedeutung zu, wobei die Arbeitsverwaltung
aufgetrennt ist in einen Bereich, der Versicherungsleistungen administriert und
einen weiteren, der für die Grundsicherung (mit) zuständig ist. Dem entspricht
im Sozialgesetzbuch eine Differenzierung zwischen dem zweiten und dem dritten
Kapitel. Die Regelungen zur Zahlung von Versicherungsleistungen nach SGB  II

7 Seit den sog. Hartz-Reformen wird die – früher vorwiegend an von der Arbeitslosenversi-
cherung nicht erfasste Erwerbslose ausgezahlte – Sozialhilfe (meist) als Arbeitslosengeld II
gewährt, und zwar unter aktiver Beteiligung der Bundesagentur für Arbeit.
8 Ende 2010 gab es immerhin knapp 94 000 Menschen, denen (meist anlassbezogene bzw. zeit-
lich eng begrenzte) » Hilfen zur Überwindung sozialer Schwierigkeiten « bzw. » in anderen
Lebenslagen « zustanden. » Hilfen zum Lebensunterhalt « (die Fürsorgeleistungen an Perso-
nen ohne ALG II-Anspruch mit einschließen) erhielten insgesamt knapp 320 000 Personen.
9 Zum Leistungsspektrum des Subsystems vgl. Bäcker et al. (20101: 519 – 528).
Die Eckpfeiler: Substanzielle Normen 105

sehen vor, dass Personen, die im Zeitraum vor der Erwerbslosigkeit eine be-
stimmte Zeit10 berufstätig waren und (zusammen mit ihren Arbeitgebern) ent-
sprechende Beiträge entrichtet haben, zunächst (knapp) zwei Drittel ihres vor-
herigen Nettoeinkommens11 erhalten – und zwar für den Fall, dass ihnen keine
alternative Beschäftigung angeboten werden kann. Dabei muss nach sieben Mo-
naten Erwerbslosigkeit jedweder (innerhalb von 1 ¼ Stunden erreichbare) Ar-
beitsplatz angenommen werden, sofern das angebotene Gehalt nicht unterhalb
des Arbeitslosengelds liegt.
Die normative Strukturlogik des Subsystems ist gekennzeichnet durch die
Kopplung verbindlicher Versicherungsansprüche mit unbestimmten Bedingungs-
konstellationen – es bestehen (einkommens)bedarfsunabhängige Ansprüche,
ohne dass Leistungsberechtigte einschätzen können, wie weitgehend diese Ansprü-
che, gemessen an der bestehenden Lebenslage (z. B. dem gewohnten Lebensstan-
dard), wirklich eine Schutzwirkung entfalten. Denn bestehen im räumlichen Um-
feld » zumutbare « Beschäftigungsmöglichkeiten, die keinen Bezug zur bisherigen
Arbeitsbiografie haben, so entfällt nach dem offiziellen Reglement die Schutzwir-
kung für jene, die ihren erlernten und praktizierten Beruf nicht aufgeben oder das
vor der Erwerbslosigkeit erreichte Lohnniveau bewahren wollen. Die seitens der
Arbeitsverwaltung zugrunde gelegten Kriterien zur Einschätzung von Beschäfti-
gungsfähigkeit sind allerdings nicht abschließend festgelegt; die Arbeitsvermittler
verfügen – auch bei der Aushandlung einer Eingliederungsvereinbarung mit Leis-
tungsempfängern – über Ermessensspielräume hinsichtlich der Frage, für welche
Tätigkeiten ein potenzieller Stellenbewerber tatsächlich geeignet ist.
Erwerbslose unter 50 Jahren gehen nach einem Bezugsjahr12 Arbeitslosen-
geld  I in die steuerfinanzierte und bedarfsgeprüfte Grundsicherung über. Die
Leistung wird auch jenen gewährt, die keine Versicherungsansprüche gegenüber
der Arbeitslosenversicherung geltend machen können und über keine (nennens-
werten) anderen Einkommen (z. B. von Ehepartnern) verfügen. Das SGB II sieht
vor, dass die – verbreitet als » Hartz IV « bezeichnete – Einkommensersatzleistung
pauschaliert und (bei festgestelltem Bedarf) automatisch mit Wohngeldzahlungen
kombiniert wird.13 Die Pauschalen orientieren sich am Familienstand, wobei nicht

10 konkret: 12 in den vergangenen 24 Monaten (für einen kurzen Bezug, ansonsten 24 der letz-
ten 36 Monate)
11 konkret: 67 % mit Kindern, ansonsten 60 %, wobei die Nettobezugsgröße teilweise pauschal
(Brutto minus 1/5 Sozialversicherungspauschale) kalkuliert wird
12 für Personen zwischen 50 und 55 sind es 15 Monate, zwischen 55 und 58 18 Monate, danach
24 Monate
13 Der Eckregelsatz lag 2012 bei 374 Euro ohne Kinderzuschläge. 2011 erhielten ca. 6,4 Mil-
lionen Bundesbürger die Grundsicherung; davon waren ein knappes Viertel erwerbstätig
(» Aufstocker «). ALG I-Leistungen wurden ca. 830 000 Personen ausbezahlt.
106 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

erwerbsfähigen Angehörigen (Mitgliedern einer » Bedarfsgemeinschaft «) Sozial-


geld gezahlt werden kann. Etwaiger Zuverdienst durch Erwerbsarbeit wird (bis
zu einer Grenze) nicht voll auf die Leistung angerechnet. ALG II-Transfers kön-
nen also zur Aufstockung von Erwerbseinkommen (in der Realität meist solche
aus einer Teilzeitbeschäftigung) genutzt werden, falls deren Höhe unterhalb des
pauschalen Leistungsanspruchs liegt (oft in Fällen, in denen Familien zu versor-
gen sind). Voraussetzung für den Leistungsbezug sind generell das Fehlen von
Beschäftigungsmöglichkeiten oder geeigneter Arbeitsfördermaßnahmen sowie
der Nachweis von Eigenbemühungen der Leistungsbezieher, welche in einem
mit der  Arbeitsverwaltung (hier den sog. Arbeitsgemeinschaften, ARGEn14) ab-
geschlossenen Eingliederungsvertrag spezifiziert sind. Jede verfügbare Beschäfti-
gung und Maßnahme ist grundsätzlich zumutbar, falls dem nicht bestimmte Le-
bensumstände entgegenstehen (oft: besondere Belastungen im Bereich der Pflege
bzw. Betreuung von Angehörigen bzw. Kleinkindern).
Die für diesen Teilbereich des Subsystems charakteristische normative Struk-
turlogik ist die einer hochgradig konditionierten Grundrechtsgewährung: Es be-
stehen Anrechte auf Grundsicherung zur Wahrung der Menschenwürde; An-
spruchsberechtigte müssen allerdings die eigene Lebensplanung vollständig auf
das einstellen, was der Arbeitsmarkt » hergibt « bzw. die Arbeitsverwaltung vor-
schlägt. Mehr noch als im Bereich des Arbeitslosengeldes I kommt den konkreten
» Verhandlungen « zwischen Vermittlern und Erwerbslosen eine große Bedeutung
zu. Der Übergang zwischen monetärer und sachlicher (Infrastruktur-)Leistung ist
hier also fließend.
(b) Weit mehr noch als im mit dem Erwerbslosigkeitsrisiko befassten Subsys-
tem prägt das Sozialversicherungsprinzip die Daseinsvorsorge im Ruhestand.15 Für
das Gros der (ehemals) abhängig erwerbstätigen Bevölkerung wird in Deutsch-
land die Absicherung des Einkommensbedarfs nach dem Ende der Erwerbstätig-
keit durch Zahlungen einer umlagenbasierten Rentenkasse16 sichergestellt. Diese
kümmert sich auch um die Hinterbliebenenversorgung. Wie beim Arbeitslosen-
geld I bilden Beitragszahlungen der Arbeitnehmer und der sie beschäftigenden
Unternehmen die Grundlage für Transfers an Leistungsempfänger. Dabei hän-

14 Es handelt sich um jene » Jobcenter «, die Abordnungen der Agenturen für Arbeit im Regel-
fall zusammen mit Vertretern kommunaler Sozialämter unterhalten, um Langzeitarbeitslose
zu betreuen.
15 Zur Alterssicherung in Deutschland vgl. allgemein Bäcker et al. (20102: 377 – 469), zu den
Organisationsgrundlagen und zur Institutionengeschichte der Rentenversicherung Klenk
(2008b).
16 Das Umlageverfahren sieht vor, dass – mit Ausnahme einer Reserve – von Seiten der » Jun-
gen « eingehende Beiträge unmittelbar zur Finanzierung der Transferleistungen für die » Al-
ten « eingesetzt werden.
Die Eckpfeiler: Substanzielle Normen 107

gen Ansprüche gegenüber der Gesetzlichen Rentenversicherung von der Höhe


der vorher erzielten Einkommen ab sowie dem Zeitraum, in dem dieses Einkom-
men verbeitragt wurde. Da die Berufsbiografien der Menschen recht unterschied-
lich ausfallen – zumal im Hinblick auf eine familiäre Arbeitsteilung, die Frauen
über viele Epochen hinweg längere Auszeiten » bescherte « –, variieren die rea-
len Einkommensersatzraten beträchtlich. Zur Darstellung des formal möglichen
Leistungsniveaus wurde daher oft auf eine sog. » Standardeckrente « abgestellt. Zu-
grunde gelegt sind dabei vollständige Berufskarrieren (45 Jahre Erwerbstätigkeit),
die de facto nur von wenigen tatsächlich erreicht werden – und schon gar nicht
von Frauen, für die allerdings seit den 1980er Jahren Sonderleistungsansprüche
auf Grund von Kindererziehungs- und Pflege(aus)zeiten bestehen. Für die heutige
Rentnergeneration garantiert die gesetzlich festgelegte Eckrente ein Netto-Lohn-
ersatzniveau von ca. 70 % der vorher erzielten Erwerbseinkommen (erreicht wur-
den 2009 allerdings im Durchschnitt nur ca. 50 %). Aufgrund der Rentenrefor-
men in den 2000er Jahren wird diese Rate für zukünftige Generationen deutlich
niedriger ausfallen. Dazu trägt bei, dass die durch die Rentenreform 1957 geschaf-
fene regelmäßige Anpassung der Rentenhöhen an die Entwicklung des allgemei-
nen Lebensstandards mittlerweile deutlich eingeschränkt worden ist und häufig
gar nicht bzw. mit einem Satz unterhalb der Inflationsrate erfolgt.
Dessen ungeachtet weist die normative Strukturlogik der (gesetzlichen) Al-
terssicherung, soweit Einkommensersatzleistungen betroffen sind, eine hohe
Stringenz auf. Der hier bestehende Versicherungsmodus begründet gleichsam
Besitzstände (also rechtlich einklagbare Ansprüche), die sich – wenigstens kurz-
fristig – nur sehr partiell durch die Sozialpolitik rejustieren lassen (beispielsweise
mit Hilfe der o. g. Leistungsdynamisierung). Die in diesem Subsystem der Da-
seinsvorsorge bestehenden Dienstleistungen beschränken sich im Übrigen haupt-
sächlich auf Informationsangebote.
Dienstleistungen spielen – in Gestalt individualisierter Beratungs- und Ver-
triebsprozesse – eine größere Rolle in einem weiteren Teilbereich des Subsys-
tems, nämlich dem der privaten Vorsorge.17 Dieser Teilbereich kann in Deutsch-
land spätestens seit der Einführung der sog. » Riester-Rente «18 im Jahre 2001 als
fester Bestandteil der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur gelten. Die Regulierun-
gen, denen die private Vorsorge auf der individuellen wie auch auf der betrieb-
lichen Ebene19 unterliegt, begründen (prozedurale) Rahmenvorgaben für den frei-

17 Zu den verschiedenen (und komplexen) Regulierungen in diesem Feld der Alterssicherung


vgl. Berner (2009).
18 benannt nach dem damaligen Arbeits- und Sozialminister Walter Riester
19 Es gibt weitere Formen der betrieblichen Altersversorgung, die hier nicht eingehender dar-
gestellt werden können: so etwa die (quasi-obligatorische) Zusatzversorgung im öffentli-
chen Dienst sowie (in früheren Zeiten getroffene) Arrangements in privatwirtschaftlichen
108 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

willigen Abschluss von Alterssparverträgen. Ansonsten bleibt die Alterssicherung


in diesem Bereich dem freien Spiel der Marktkräfte überlassen: Wer welche Ver-
träge wo mit welcher Verzinsungs(erwartung) abschließt, regelt nicht das Gesetz.
Allerdings wird die private Altersvorsorge öffentlich subventioniert: Erstens sind
die aufgewendeten Beiträge (Einzahlungen in Alterssparpläne u. ä.) steuerlich ab-
setzbar (was besonders für Besserverdienende interessant ist); zweitens werden
bei Arbeitnehmern (und Arbeitgebern) auf Verdienstanteile, die betrieblich ar-
rangierten Vorsorgeplänen zugeführt werden, keine Sozialabgaben erhoben (nach
dem sog. Modell der Entgeltumwandlung); drittens erhalten Personen, die eine
» Riester-Rente « aufbauen, staatliche Zuschüsse, die für kinderreiche und ein-
kommensschwache Haushalte durchaus großzügig ausfallen können.
Die in diesem noch randständigen, aber stetig wachsenden20 Teilbereich der
Alterssicherung zum Tragen kommende normative Strukturlogik ist die eines so-
zialpolitisch gerahmten bzw. in spezifische Formate gesteuerten Privatsparens,
welches einerseits gegen » Großrisiken « schützt, andererseits den Kräften eines
(weitgehend) freien Finanzmarkts überlassen bleibt.
Für die (kleine, aber wachsende21) Gruppe von Senioren, die keine oder nur
sehr geringe Ansprüche gegenüber der Rentenversicherung oder anderen Vorsor-
geeinrichtungen hat, ist gemäß Sozialgesetzbuch die steuerfinanzierte » Fürsorge «
zuständig. Durch das – später in das zwölfte Kapitel des Sozialgesetzbuches ein-
gegangene – Grundsicherungsgesetz (GSiG 2001) ist festgelegt, dass die Siche-
rung des basalen Lebensunterhalts im Alter außerhalb der klassischen bedarfs-
geprüften Sozialhilfe bzw. des Hartz IV-Programms gewährleistet wird. Frauen
mit kurzen Berufsbiografien und erwerbsgeminderte Personen bilden (derzeit)
die zentralen Zielgruppen dieser Leistung. Die Bezugsbedingungen ähneln de-
nen der Grundsicherung, mit Ausnahme der Verpflichtung auf Eingliederungs-
vereinbarungen. Außerdem werden Einkommen von Verwandten ersten Grades

Unternehmen, durch die Transferansprüche auf feste Rentenzahlungen (für heutige Ren-
tenanwärter mit solchen Ansprüchen durchschnittlich 400 Euro) entstehen. Die gegenwär-
tig wählbaren Formen betrieblicher Altersversorgung sehen diesen Modus in der Regel nicht
mehr vor. Auch Arbeitgeberzuwendungen spielen für sie eine geringe(re) Rolle.
20 Ende der 2010er Jahre bezogen (je nach Zählweise) 5 – 10 % aller Ruheständler Leistungen aus
Vorsorgearrangements, welche nicht der Rentenversicherung und der Beamtenversorgung
zuzurechnen waren. Die Leistungen betrugen für Männer im Durchschnitt ca. 400 €, bei
Frauen nur die Hälfte. Allerdings hatten ca. 40 % aller aktiven Arbeitnehmer einen Vorsor-
gevertrag abgeschlossen, wobei die zu erwartenden Leistungen stark streuen; bei der » Ries-
ter-Rente « dürften sie im späteren Ruhestand selten über einige Hundert Euro pro Monat
hinausgehen.
21 Leistungen der Grundsicherung im Alter bezogen Mitte 2012 ca. 400 000 Personen.
Die Eckpfeiler: Substanzielle Normen 109

nicht bei der Bedarfsfeststellung berücksichtigt.22 Der » Dienstleistungsanteil « des


Fürsorgeprogramms ist vergleichsweise gering. Insofern zeigt sich für diesen Be-
reich der Alterssicherung eine schlichte normative Strukturlogik: Es besteht ein
Grundrechtsanspruch, dessen Einlösung überwiegend von klaren Einkommens-
tatbeständen abhängt.

Zwischen Einkommensersatz und Dienstleistung:


Hybride Hilfen in den Subsystemen Behinderung/
Invalidität und Arbeitsmarktintegration

In einigen Teilbereichen der sozialen Daseinsvorsorge verschwimmen die Gren-


zen zwischen Transfer- und Dienstleistungen.23 Man kann dann von hybriden Hil-
fen sprechen. Symptomatisch dafür ist die Unterstützung behinderter und dauer-
haft erwerbsgeminderter (invalider) Menschen im erwerbsfähigen Alter.24 Diese
Personen haben Anspruch auf unterhaltssichernde Sozialtransfers, sollen aber
gleichzeitig in ihren Bemühungen zur (Wieder-)Eingliederung in die (Arbeits-)
Gesellschaft durch Sachleistungen unterstützt bzw. zu solchen Bemühungen an-
gehalten werden. Auch hier greift, wenigstens teilweise, der Modus der Lohnar-
beitszentrierung bzw. die Priorität der Integration in Erwerbsarbeit.
(a) Die sog. Erwerbsminderungsrenten sind entweder Leistungen der Ren-
tenversicherung oder – bei Vorliegen eines Arbeitsunfalls – der Berufsgenossen-
schaften. Entsprechende Rechtsnormen finden sich in SGB V, VI, VII und IX.25 Im
ersten Fall müssen, wie bei den großen Einkommensersatzsystemen, Vorversiche-
rungszeiten nachgewiesen werden. Bedingung für den Leistungsbezug ist ferner,
dass die (volle) Erwerbsfähigkeit durch Rehabilitationsmaßnahmen nicht wieder-
hergestellt werden und die betroffene Person generell nur noch weniger als 3 Stun-
den am Tag arbeiten kann. Liegt die in fachärztlichen Untersuchungen feststell-

22 Es handelt sich eigentlich um eine normale Sozialhilfeleistung, die aber – um die Hemm-
schwelle der Berechtigten herabzusetzen, Leistungen zu beantragen – organisatorisch von
der Grundsicherung (ALG II; Sozialgeld) abgetrennt wurde. Familiäre Unterhaltspflichten
(der Kinder) bestehen hier meist erst ab einem Jahreshaushaltseinkommen in Höhe von
100 000 Euro.
23 Wie oben angedeutet, gilt das in bestimmter Hinsicht auch für die Einkommensersatzfunk-
tion der gesetzlichen Krankenversicherung, wobei diese institutionell relativ stark von Rege-
lungen für medizinische und pflegerische Dienste separiert ist.
24 Zur Bandbreite der entsprechenden Leistungen vgl. die Zusammenstellung bei Bäcker et al.
(20102: 64 – 88) sowie allgemein Wansing (2005). Renten bei Berufsunfähigkeit sieht das SGB
für alle nach dem 1. 1. 1961 Geborenen nicht mehr vor – dieser Bereich ist auf die private Ver-
sicherungswirtschaft übertragen worden.
25 Außerdem leistet die Bundesagentur für Arbeit für mehrere Zehntausend ältere Erwerbslose
eine Leistungsfortzahlung bei Arbeitsunfähigkeit.
110 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

bare (bzw. festgestellte) Arbeitsfähigkeit bei 6 Stunden, besteht Anspruch auf eine
Teilrente.26
Insofern Rehabilitationsmaßnahmen eine Angewiesenheit auf solche Trans-
ferleistungen abwenden können und sollen, überschneiden sich Einkommenser-
satz- und Dienstleistungsfunktionen in diesem Bereich der sozialen Daseinsvor-
sorge.27 Die normative Strukturlogik, die diesen Bereich kennzeichnet, ist mithin
die eines gesetzlich bzw. sozialversicherungsrechtlich garantierten Nachteilsaus-
gleichs – freilich nur für den Fall, dass eine medizinisch geprüfte Zugangsberech-
tigung besteht.
Ähnliches gilt für Leistungen der Fürsorge (bzw. Sozialhilfe) nach Maßgabe
von SGB XII. Behinderte haben (formal) – sofern keine anderen Ressourcen (Ver-
mögen; Familieneinkommen) zur Verfügung stehen – Anspruch auf unterhalts-
sichernde Leistungen sowie auf eine den ihnen entstehenden Hilfeaufwand (teil)
kompensierende finanzielle Unterstützung, wobei kostenträgerseitig bezüglich der
Einschätzung dieses Aufwands erhebliche Spielräume bestehen. Hier gibt es eine
Überlappung mit dem Programm der Eingliederungshilfe, welche verschieden-
artige Sachleistungen umfassen kann – konkret z. B. Maßnahmen der Rehabilita-
tion oder technische Hilfen zur Beteiligung am Arbeitsleben.28 Ein hybrider Mix
von Transfer- und Sachleistungen liegt auch dann vor, wenn Behinderte – nach
SGB IX – ein sog. Persönliches Budget erhalten, mit dem sie selbstständig Dienst-
leistungen zur Unterstützung der Lebensführung » einkaufen « können.29 Während
sich die Einkommenstransfers an der durch die Gesetzgebung zur Sozialhilfe bzw.
Grundsicherung gegebenen Bedarfsdefinition orientieren, können im Rahmen
des Persönlichen Budgets weitere Geldtransfers fließen – sofern diese die Kosten
für ansonsten fällige Sachleistungen nicht überschreiten. Die normative Struktur-
logik dieses Segments des Subsystems ist mithin die eines vergleichsweise schwach
konditionierten Rechtsanspruchs auf Existenzsicherung und -förderung – wobei
die Passung zwischen Bedarf und realisierter Förderung uneinheitlich sein kann
und die Unterstützung hochgradig situations- bzw. fallspezifisch, also partikula-
ristisch, ausfällt (zu den personenorientierten Diensten in diesem Bereich siehe
die Ausführungen weiter unten).

26 Dies gilt nur, wenn eine Beschäftigung vermittelt werden kann. Die Vorversicherungs- bzw.
Wartezeit beträgt (falls kein Berufsunfall vorliegt) fünf Jahre (es müssen drei Jahre Pflicht-
beiträge entrichtet worden sein).
27 Allerdings fließen monetäre Transfers auch an Personen, denen keine Sachleistungen ge-
währt werden. Dies betrifft auch das nach Landesrecht gewährte einkommensunabhängige
Blindengeld (das Anfang der 2010er Jahre etwa 125 000 Menschen erhielten).
28 Ende 2010 bezogen rund 770 000 Bundesbürger entsprechende Leistungen. Zu den verschie-
denen Unterstützungsformen siehe auch die Ausführungen weiter unten.
29 Vgl. dazu die Einführung von Rothenburg (2009). 2010 gab es um die 13 000 Fälle.
Die Eckpfeiler: Substanzielle Normen 111

(b) Hybride Hilfen finden sich auch im Subsystem Arbeitsmarktintegration.


Hier gibt es neben den oben umrissenen Einkommenstransfers umfangreiche
Dienstleistungen der Beschäftigungsförderung. Sie werden in diesem Abschnitt
abgehandelt, weil sie eng mit den Einkommensersatztransfers des Subsystems
verknüpft sind – nicht zuletzt organisatorisch, denn sie werden in hohem Maße
von Vertretern der Arbeitsagenturen ausgestaltet, auch innerhalb der bereits ge-
nannten Jobcenter (ARGEn). Man spricht bezüglich dieser Dienstleistungen auch
von Maßnahmen der aktiven bzw. » aktivierenden « Arbeitsmarktpolitik. Ihre In-
anspruchnahme ist faktisch an die Gewährung von Geldleistungen gekoppelt;
mitunter wird sie unter Androhung von andernfalls fälligen Transferkürzungen
verwaltungsseitig erzwungen. Erwerbslose können (bzw. müssen) Angebote wie
Bewerbertrainings, Eignungsfeststellungen oder Fortbildungen nutzen, die im
Wesentlichen von der Bundesagentur für Arbeit finanziert und meist in jene Ein-
gliederungsverträge aufgenommen werden, die Empfänger von ALG II mit ihrem
Vermittler (Fallmanager) individuell abzuschließen haben. Einige Maßnahmen
sind mit Geldzahlungen verbunden, überwiegend in Gestalt einer sog. Mehrauf-
wandsentschädigung bei Teilnahme an einer Arbeitsgelegenheit (auch genannt
1-Euro-Job).30
In diesem Teilbereich der sozialen Daseinsvorsorge erweist sich mithin der
Dienstleistungsanteil als vergleichsweise hoch: einerseits im Bereich der Einfäde-
lung der Maßnahmen, andererseits bei den Leistungserbringern selbst. Maßnah-
meträger sind von der Arbeitsverwaltung beauftragte Organisationen. Das, was
diese Organisationen an Maßnahmen durchführen, ist relativ heterogener und
lokaler Natur, das Leistungsvolumen schwankt im Zeitverlauf recht stark. Die
Leistungserbringung erfolgt über unterschiedliche Trägermodelle (kommunal,
privat-gewerblich, frei-gemeinnützig) und Angebotsformen (Vermittlung, Re-So-
zialisation, sozialarbeiterische Unterstützung etc.).
Insgesamt lässt sich die in diesem Bereich sozialer Daseinsvorsorge erkenn-
bare normative Strukturlogik beschreiben als eine unspezifische Mischung aus
Förderansprüchen und Anpassungszwängen bzw. personenbezogenes » Fördern

30 Dabei handelt es sich um befristete Arbeitseinsätze in gemeinnützigen Tätigkeitsfeldern,


nicht selten in Beschäftigungsförderungsbetrieben (s. u.); Teilnehmer erhalten (von der Ar-
beitsverwaltung) neben der Grundsicherung eine Aufwandsentschädigung meist in Höhe
von 1 € pro Stunde. Im Frühjahr 2010 befanden sich 340 000 Personen in solchen Arbeitsge-
legenheiten (Stichtagsbetrachtung) – zwei Jahre später liefen lediglich 155 000 Maßnahmen.
Nur wenige Projekte der Beschäftigungsförderung (kaum mehr als 10 %) sind längerfristig
angelegt und höher vergütet (in der sog. Entgeltvariante). Vgl. zum Bereich der (dienstleis-
tungsbasierten) Arbeitsmarktpolitik allgemein Oschmiansky & Ebach (2009) sowie Bode
(2011).
112 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

und Fordern «, wobei die Art der Unterstützungsangebote häufig von lokalen Um-
ständen abhängt, also partikularer Natur ist.

Gesundheitsbezogene und soziale Dienstleistungen

Soziale und gesundheitsbezogene Dienstleistungen bilden einen weiteren Kern-


bereich der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur. Das Sozialgesetzbuch enthält
verschiedene Unterkapitel, die die Finanzierung sowie die Bedingungen der In-
anspruchnahme solcher Dienstleistungen (je spezifisch) regeln. Generell gilt in
diesen Bereichen der sozialen Daseinsvorsorge der individuelle Bedarf als Haupt-
kriterium für die Gewährung von Unterstützungsleistungen. Insofern erscheint
die oben für die Einkommensersatzsysteme getroffene Unterscheidung zwischen
Versorgungs-, Sozialversicherungs- und Fürsorgeprinzip – von einigen Nuancen
abgesehen – hier unerheblich. Allerdings existieren zwischen den relevanten Sub-
systemen Unterschiede bezüglich der Frage, wer die Befriedigung dieses Bedarfs
finanziert und wie weitgehend Art und Umstände der gewährten Versorgungs-
leistungen (vor)definiert sind. Analog zur Klassifikation im ersten Hauptkapitel
soll hier zwischen drei Risikofeldern unterschieden werden: Krankheit und Pfle-
geabhängigkeit, Behinderung und Invalidität sowie Notlagen in der privaten Le-
bensführung.
(a) Im Subsystem Gesundheitsversorgung und Pflege besteht in Deutschland
eine relativ hermetische institutionelle Trennung zwischen als kurativ bzw. krank-
heitsbehandelnd begriffenen (medizinischen) Dienstleistungen einerseits und
langfristiger pflegerischer und auf den Ausgleich von Autonomieverlusten gerich-
teter Versorgung andererseits.31 Im SGB V ist sehr umfassend geregelt, wer in wel-
cher Weise für die Verwaltung und Erbringung medizinnaher Dienstleistungen
zuständig ist und welche Leistungsansprüche gegenüber der gesetzlichen Kran-
kenversicherung angemeldet werden können. Grundsätzlich haben deren Mitglie-
der wie auch der Rest der Bevölkerung32 ein Anrecht auf die bestmögliche medizi-
nische Versorgung in Einrichtungen bzw. bei Dienstleistern ihrer Wahl (ambulant,
stationär, einschließlich Arznei- und Hilfsmittel). Zwar gibt es Zuzahlungspflich-

31 Sachlich existieren hier starke Überschneidungen; teilweise gibt es für Leistungen beider Be-
reiche den gleichen Kostenträger (die gesetzliche Krankenversicherung); und auch admi-
nistrativ sind die Sektoren stark aneinander gekoppelt. Deshalb werden sie hier als Teile
eines Subsystems begriffen. Einführungen in das deutsche Gesundheitssystem bieten Rosen-
brock & Gerlinger (2006) und Simon (2010), im Hinblick auf wesentliche Entwicklungsdy-
namiken auch Wendt (2008). Die Institutionen der Pflegeversorgung werden in Gerlinger &
Röber (2009) sowie bei Rothgang (2010) ausführlich beschrieben.
32 Etwa 10 % der Bundesbürger sind gegenwärtig vollversichert bei der privaten Assekuranz
oder haben Beihilfeansprüche, die durch Leistungen der Privatversicherung ergänzt werden.
Die Eckpfeiler: Substanzielle Normen 113

ten, doch beschränken sich diese auf einen kleinen Anteil der von den Haushal-
ten zu bestreitenden effektiven Gesundheitsausgaben; jedoch sind einige (u. a.
augenoptische und zahnmedizinische) Leistungen nicht durch die gesetzliche
Krankenversicherung abgedeckt. Für die Gesundheitsversorgung spielt die in an-
deren Bereichen sehr einflussreiche Lohnarbeitszentrierung (so gut wie) keine
Rolle, weil die Mitgliedschaft in der gesetzlichen oder privaten Krankenversiche-
rung für alle Bevölkerungsgruppen (also auch für nicht erwerbstätige Angehörige,
Selbstständige, Arbeitslose etc.) obligatorisch ist. Allerdings unterscheiden sich
die ca. 145 – untereinander um Versicherte konkurrierenden – gesetzlichen Kran-
kenkassen bezüglich des von ihnen sichergestellten Leistungsspektrums in eini-
gen (wenigen) Aspekten voneinander.33 Private Krankenversicherungen können
von einkommensstarken Arbeitnehmern, Selbstständigen und Beamten gegen die
Zahlung pauschaler, (meist) risikogewichteter Prämien abgeschlossen werden.34
Deren Anbieter stehen ebenfalls im Wettbewerb untereinander.
Bemerkenswert erscheint die Heterogenität jener institutionellen Vorgaben,
die die Leistungserbringung betreffen. Versorgungsangebote werden in freibe-
ruflicher, privat-gewerblicher, frei-gemeinnütziger oder öffentlicher Trägerschaft
vorgehalten. Gesetzlich festgelegt ist ferner, dass Kommunen, Landkreise oder
Länder Gesundheitsämter unterhalten, die – wenngleich in eingeschränktem Um-
fang – für die allgemeine Prävention bzw. Bürgerberatung sowie die öffentliche
» Gesundheitsüberwachung « zuständig sind.35 Generell unterliegen Leistungser-
bringer im Gesundheitswesen zahlreichen gesetzlich, administrativ oder vertrag-
lich festgelegten Standards (bezüglich der Vergütung, Informationsweitergabe,
Qualitätskontrolle etc.). Die für gesundheitsbezogene Dienste charakteristische
normative Strukturlogik ist mithin die eines dezidiert universalistischen Versor-
gungsanspruchs in Verbindung mit einem starken Angebotspartikularismus – was
bedeutet, dass Versorgungsanspruch und -auftrag im Detail durchaus unter-
schiedlich ausbuchstabiert werden können.
Im Bereich der Pflege verhalten sich die Dinge ganz ähnlich. Auf Grund ihres
» Teilkasko-Charakters « begründet die (im SGB XI geregelte) Pflegeversicherung
– die administrativ an das Kassensystem der Krankenversicherung » angedockt «

33 Zu den Krankenkassen als Organisationen der sozialen Daseinsvorsorge siehe Kruse &
Kruse (2003) sowie Bode (2009).
34 In Deutschland gab es Mitte 2012 48 private Krankenversicherer für knappe 9 Millionen
Vollversicherte. Zu letzteren zählen auch einige wenige, die seit kurzem den vorgeschriebe-
nen gesetzlichen Basistarif ohne Risikoprüfung gewählt haben. Die Versicherungspflichtgren-
ze lag bei gut 50 000 € Jahreseinkommen. Zum Geschäftsfeld der Privaten gehören ferner
Zusatzversicherungen, z. B. für eine bessere Krankenhausunterbringung (Ende 2011 gab es
22 Millionen Verträge in diesem Segment).
35 Einen einführenden Überblick liefert Schmacke (2009), siehe ferner Gostomzyk (2008).
114 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

ist – auf den körperlichen und ansatzweise mentalen Zustand bezogene Versor-
gungsansprüche nur bis zu pauschalen (Transfer-)Obergrenzen. Dabei erweitern
die ab 2013 für die Betreuung demenziell veränderter Personen gewährten Leis-
tungen das Spektrum der allgemein zugänglichen Hilfen. Mitglieder der priva-
ten Krankenversicherung gehören automatisch einer privaten Pflegekasse an, die
ähnliche Leistungen bietet. Für weitergehenden Bedarf sind aber nach wie vor die
Privathaushalte oder – bei nachgewiesener Einkommensarmut – die Sozialhilfe
(» Hilfe zur Pflege «) zuständig.36 Besonders im ambulanten Sektor, also im Be-
reich der Pflegedienste, besteht harte Anbieterkonkurrenz. Die Versorgung orien-
tiert sich zwar an einem überbetrieblich (zwischen Kassen und Anbieterverbän-
den) ausgehandelten, einheitlichen Leistungskatalog, der beispielsweise Module
für Körperpflege, Arzneimitteldarreichung, Wundbehandlung oder Haushalts-
hilfe umfasst; welche Teilleistungen dieses Pakets in realiter erbracht werden,
hängt indes von der Spezialisierung der Dienste und von mit den (Haushalten
der) Klienten (informell) getroffenen Vereinbarungen ab. Eine ähnliche, wenn-
gleich insgesamt weniger stark ausgeprägte, Angebotsvielfalt findet sich im statio-
nären Sektor.
Die übrigen (niedrigschwelligeren) Leistungen der Altenhilfe, die die Kom-
munen freiwillig anbieten bzw. veranlassen können (Essen auf Rädern, Freizeit-
begleitung etc.), sind in Deutschland vergleichsweise schwach entwickelt. Die
ehrenamtlich (meist wohlfahrtsverbandlich bzw. kirchlich) organisierte Alltags-
begleitung, die indirekt auch durch den Sozialstaat (freiwillige Zuwendungen der
Kommunen, Förderungen von Dachvereinigungen usw.) unterstützt wird, spielt
eine Nebenrolle. Insgesamt dominiert im Versorgungssystem die Pflegeversiche-
rung. Somit ist die normative Strukturlogik des Sektors gekennzeichnet durch
einen – im Vergleich zur medizinischen Versorgung – begrenzten, gewisserma-
ßen » gekappten «, Universalismus in Bezug auf vordefinierte Leistungsansprüche,
bei gleichzeitig stark ausgeprägtem Angebotspartikularismus.
(b) In bestimmter Hinsicht sind die Verhältnisse im Subsystem Behinderung
und Invalidität, soweit es schwerpunktmäßig um personenbezogene Dienstleis-
tungen geht, dem nicht unähnlich.37 Der Sachleistungsbereich der sog. Rehabili-
tation erweist sich bezüglich der administrativen Zuständigkeiten als stark frag-
mentiert. Im Verhältnis zu anderen Subsystemen bzw. Organisationsfeldern der
sozialen Daseinsvorsorge gilt zwar ein generelles Ordnungsprinzip: Rehabilitation
vor Rente und vor Pflege. Doch sind die entsprechenden Leistungen im SGB IX nur

36 Ende 2010 wurde dieser Transfer an gut 410 000 Haushalte gezahlt; demgegenüber erhielten
um die 2,3 Millionen Bürger Leistungen aus der gesetzlichen Pflegeversicherung.
37 Zu diesem Interventionsbereich der sozialen Daseinsvorsorge vgl. Preusker (2010: 486 – 492)
sowie (ausführlicher) Welti (2005).
Die Eckpfeiler: Substanzielle Normen 115

grob definiert und für verschiedene Bevölkerungskategorien bzw. Problemkon-


stellationen unterschiedlich ausgelegt. Tatsächlich gibt es hier mehrere Typen von
Maßnahmen: solche, die nach Krankheitsbehandlungen, z. B. post-operativ, anfal-
len; solche, die berufsbedingt bzw. arbeitsunfallinduziert sind, schließlich solche,
die auf allgemeine Behinderungen bezogen sind. Dabei treten jeweils verschie-
dene Kostenträger auf den Plan; überdies gelten unterschiedliche (Re-)Finanzie-
rungsmodalitäten.38 Wie bei der allgemeinen Gesundheitsversorgung gilt das Be-
darfsprinzip: Versicherte erhalten, was medizinisch erforderlich ist. Allerdings
geht es hier oft um die Frage, ob und inwieweit verlorenes Arbeitsvermögen mit-
tels der durchgeführten Maßnahmen wiederhergestellt werden kann – ist letzteres
unwahrscheinlich, werden Mittel oft nicht oder nur in begrenztem Umfang bereit-
gestellt. Zudem sind die für das jährliche Gesamtversorgungsvolumen vorgesehe-
nen Budgets eines wichtigen Kostenträgers – der Rentenversicherung – gedeckelt.
Betrachtet man die gesetzlichen Regelungen, besteht ein umfassender(er) Re-
habilitations- bzw. Integrationsanspruch v. a. im Rahmen der potenziell mit Grund-
sicherungs- bzw. Fürsorgeleistungen kombinierten Eingliederungshilfe (SGB XII).
Wie oben erwähnt, sind Zuwendungen der Eingliederungshilfe Sachleistungen,
wobei Unterstützungsempfänger auf ein relativ breites Maßnahmenprogramm
zurückgreifen können39: zu diesem zählen beispielsweise die persönliche Assis-
tenz (als Alltagsbegleitung in Ausbildung und Beruf) sowie Transportdienste und
technische Hilfen. Das gesetzlich nur grob umschriebene Leistungsangebot ist da-
bei relativ pluralistisch angelegt, nicht nur im Hinblick auf die Art der Dienstleis-
tungen (Werkstätten, Wohnheime, Arbeits- und Haushaltsassistenz etc.), sondern
auch was die Trägerschaft anbelangt. Im Hinblick auf die in diesem Bereich aus-
gebildete normative Strukturlogik lässt sich mithin festhalten, dass die Leistungen
einerseits universalistischer (bzw. eher am Gesamtbedarf orientiert) ausfallen als
in der Pflege, andererseits aber im Hinblick auf den Zuschnitt des Leistungsange-
bots eher noch partikularer sind.
(c) Im Subsystem lebensweltorientierte soziale Hilfe herrscht eine besonders
große Vielfalt gesetzlicher Bestimmungen, auch weil es um sehr unterschiedliche
Lebenssituationen und Angebote der sozialen Daseinsvorsorge geht.40 Indirekt

38 Bei erheblicher Gefährdung der Erwerbsfähigkeit zeichnet die Rentenversicherung verant-


wortlich, berufsbedingt entstandener Versorgungsbedarf wird von der Unfallversicherung
getragen. Arbeitslosenversicherung und Sozialhilfe intervenieren, wenn niemand anderes
zuständig ist. Die Renten- und Unfallversicherung finanzieren das Gros der Maßnahmen.
39 Mehr als die Hälfte aller Sozialhilfeausgaben in Deutschland entfällt auf diesen Leistungsbe-
reich (wenn man nicht zwischen Geld- und Sachleistungen differenziert). Wie bereits erläu-
tert, können Behinderte Geldleistungen (aus dem persönlichen Budget) selbst zum Einkauf
von Dienstleistungen nutzen.
40 Einen knappen Überblick bietet Engel (2011).
116 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

kann die allgemeine Familienförderung diesem Subsystem zugeordnet werden –


dazu zählen in Deutschland nicht zuletzt das Eltern- und Kindergeld.41 Das Gros
der personenbezogenen Dienstleistungen bezieht sich allerdings auf individuelle
Notlagen und wird meist nach Maßgabe von SGB XII und VIII, also im Rahmen
der Sozial- und Jugendhilfe finanziert.42 Dabei geht es um verschiedene Grund-
bedürfnisse wie Wohnen, krisenfreies Aufwachsen oder die Sicherung basaler so-
zialer Teilhabe unter prekären Lebensbedingungen über verschiedene biografi-
sche Phasen hinweg.
Wesentlich ist (auch) hier die institutionelle » Regulierung von Leistungsan-
bietern und Leistungserstellung « (Bäcker et al. 2010: 516, Hervorhebung I. B.). Ne-
ben der Kinder- und Jugend- sowie der Gefährdetenhilfe – die nachfolgend aus-
führlicher betrachtet werden – betrifft dies so verschiedene Unterstützungsarten
wie die Familienberatung, die geschützte Unterbringung von Misshandelten (z. B.
in Frauenhäusern), die Suchtkrankenbetreuung, die Begleitung von Ausländern
in schwierigen Lebenslagen, die Gefängnissozialarbeit oder die Bewährungshilfe
für Straftäter. Sozialrechtlich existieren für die fraglichen Hilfen oft nur vage ge-
haltene Normen, die allgemeine Leistungsansprüche der Betroffenen formulie-
ren und den zuständigen Instanzen (meist Kommunen) ebenso allgemein nahe
legen, passende Hilfeangebote vorzuhalten.43 Soziale Dienstleistungen in all die-
sen Bereichen beruhen in der Regel nicht auf individuell einklagbaren Versor-
gungsrechten, sondern sind Ansprüche, bei denen fallweise geprüft wird, ob sie
» dem Grunde nach « vorliegen. Dabei bestehen wiederum allgemeine Interven-
tionspflichten der verantwortlichen Gewährleistungsträger (meist die Kommu-
nen); diese haben v. a. den Auftrag, Einrichtungen vorzuhalten, die sich – quasi
in einer Feuerwehrfunktion – um Notfälle kümmern. Die Festlegung der Art und
letztlich auch des Niveaus der Leistungserbringung bleibt indes weitgehend die-
sen Trägern überlassen.
Eine solche, inhaltlich eher offen gehaltene Normierung zeigt sich beson-
ders stark bei jenen Hilfen, die sich an Erwachsene in sozial prekären Lebensla-
gen richten (kurz: Gefährdetenhilfe). Personen in Notlagen, die sich bei Sozialäm-

41 In Deutschland haben Minderjährige und in der Ausbildung befindliche Jugendliche grund-


sätzlich Anspruch auf Kindergeldzahlungen (zwischen 184 und 215 €). In den ersten 14 Mo-
naten nach der Geburt eines Kindes erhalten Eltern außerdem Lohnersatzleistungen (bei
Monatseinkommen zwischen 1000 und 2000 € in Höhe von 67 % des vorherigen Verdiens-
tes, mindestens jedoch 300 €).
42 Landesrechtliche Vorschriften kommen häufig hinzu, beispielsweise im Bereich der Bewäh-
rungshilfe.
43 Allerdings gibt es seit einigen Jahren von Seiten der Kostenträger Bemühungen, die Inhalte
solcher Angebote präzise(r) » vorzudefinieren « bzw. organisatorisch zu formalisieren (mehr
dazu im dritten Hauptkapitel).
Die Eckpfeiler: Substanzielle Normen 117

tern vorstellen bzw. von letzteren begleitet werden, können temporäre Leistungen
verschiedenster Art bewilligt werden. Dazu gehören die Unterbringung bei Woh-
nungslosigkeit, das Angebot von Sozialberatungen oder der Einstieg in den Dro-
genentzug. Wenn nach Maßgabe von Generalklauseln – wie etwa der des §  67
SGB  XII – ein Hilfeanspruch diagnostiziert wird, können fallbezogen Unterstüt-
zungsmaßnahmen mit rechtlich unbestimmtem Leistungsvolumen eingelei-
tet werden. Expliziter reguliert wird das Versorgungsangebot. So folgt die Finan-
zierung der Aktivitäten von Übergangswohnheimen und Beratungsstellen – wie
in den anderen dienstleistungsbasierten Subsystemen der sozialen Daseinsvor-
sorge – detaillierten Vorschriften des Leistungserbringerrechts, welches beispiels-
weise verschiedene Vergütungsoptionen (etwa: allgemeine Zuwendungen oder
aber Verträge auf der Basis von Fachleistungsstunden) vorsieht. Detailliertere Be-
stimmungen gibt es ferner bezüglich der Einsetzung von Maßnahmeträgern, aber
auch im Hinblick auf die Frage, wie Kostenträger (der Sozialhilfe) verfahrenstech-
nisch mit Leistungserbringern umzugehen haben (beispielsweise im Hinblick auf
Qualitätsvereinbarungen). Wesentlich erscheint in diesem Zusammenhang, dass
Unterstützungsmaßnahmen für Arbeitsfähige, die über Not(lagen)interventio-
nen hinausreichen, den bereits erwähnten Jobcentern (ARGEn) zugewiesen sind.
Letztere werden zwar mit Vertretern der Sozialämter besetzt, bleiben adminis-
trativ aber von ihnen separiert. Die normative Strukturlogik dieses Bereichs der
sozialen Daseinsvorsorge wird mithin bestimmt vom Nebeneinander eines dif-
fus definierten » Basisuniversalismus « einerseits und eines mitunter extrem aus-
geprägten Partikularismus des Leistungsangebots andererseits.
Vergleichbares gilt für die Kinder- und Jugendhilfe. Allerdings gibt es hier in
Teilbereichen präzise Vorgaben im Hinblick auf die Interventionen, die örtlich zu-
ständige Behörden von Gesetzes wegen sicherzustellen bzw. durchzuführen ha-
ben. Das gilt insbesondere für die in diesem Rechtskreis regulierte allgemeine
Kindertagesbetreuung, die im Folgenden jedoch – weil sie nicht der Daseins-
vorsorge für Personen in sozialen Notlagen zuzurechnen ist – ausgeblendet wird.
Aber auch für Interventionen im Falle der Kindeswohlgefährdung bzw. im Kin-
derschutz besteht ein gesetzliches Reglement, welches das Leistungsangebot sowie
die Abfolge der Leistungserbringung vergleichsweise minutiös reguliert. Am an-
deren Ende des Angebotsspektrums sind freiwillige Leistungen der Jugendbetreu-
ung (z. B. in Freizeit- und Kulturzentren) angesiedelt, die rechtlich als unverbind-
liche Aufgaben der Kommunen gelten und gesetzlich nicht weiter spezifiziert sind.
In der Mitte befinden sich Beratungs- und pädagogische Begleitangebote für Kin-
der und Familien, auf die wiederum ein allgemeiner Anspruch im Falle lokal fest-
gestellter Notlagen besteht.
Bestimmte Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe müssen die Kommunen in
jedem Fall selbst erbringen, und zwar im Rahmen eigener Einrichtungen, welche
118 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

gemeinhin unter dem Label » Allgemeiner Sozialer Dienst « firmieren. Es handelt


sich meist um Maßnahmen mit Notinterventionscharakter sowie um die » Auf-
sicht « über den Ablauf von Hilfen, die nach außen (z. B. an frei-gemeinnützige
Träger) vergeben worden sind, deren Erfolg aber von den Jugendämtern zu kon-
trollieren ist, auch im Kontext ihrer (Mit-)Zuständigkeit für Familien- und Ju-
gendgerichtsangelegenheiten. Interessant ist hier die rechtlich vorgeschriebene
administrative Beteiligung nicht-staatlicher Akteure und Träger (meist wohl-
fahrtsverbandlich organisierte Spezialisten) im sog. Jugendhilfeausschuss, wo-
bei hier bereits infrastrukturelle Aspekte der Koordination sozialer Daseinsvor-
sorge angesprochen sind, welche weiter unten noch ausführlicher zu behandeln
sein werden. Die normative Strukturlogik dieses Interventionsfelds erscheint da-
mit insgesamt etwas stärker universalistisch und gleichzeitig weniger partikularis-
tisch auszufallen als im o. g. Bereich der Gefährdetenhilfe.
Vergleichend betrachtet haben die institutionellen Regulierungen, die die ver-
schiedenen Subsysteme sozialer Daseinsvorsorge prägen, einen sehr unterschied-
lichen Charakter. Übersicht 6 fasst die im Vorhergehenden dargelegten normati-
ven Strukturlogiken für die betrachteten Subsysteme der sozialen Daseinsvorsorge
noch einmal zusammen. Der Vergleich zeigt, dass Einkommensersatzansprü-
che im » Sozialversicherungsmodus « insgesamt verbindliche Ansprüche generie-
ren, obgleich sie mehr oder weniger durch sozialpolitische Reformen modifizier-
bar sind. Daneben steht eine wiederum mehr oder weniger streng konditionierte
Grundrechtsgewährung (bei der v. a. die Leistungsbedingungen rejustierbar sind).
Einen Sonderfall stellt das sozialpolitisch flankierte Alterssparen dar, bei dem
die geringe Eingriffstiefe der Normierung hervorsticht: Es ist der Finanzmarkt,
der letztlich über Leistungsniveaus » entscheidet «. Bei den hybriden Hilfen sind
die Konditionen für Einkommens- und Dienstleistungen unterschiedlich ausge-
staltet – einmal objektiv(istisch) als medizinisch geprüfte Zugangsberechtigung,
einmal eher markt- oder auch disziplinierungsorientiert im Hinblick auf sub-
jektbezogene Prozesse der (Re-)Integration in Erwerbsarbeit. Bezüglich der ge-
sundheitsbezogenen und sozialen Dienstleistungen im engeren Sinne fällt ein Ge-
fälle hinsichtlich des Grades an universalistischer Anspruchsberechtigung und
auch bezüglich der Reichweite der Angebotsregulierung ins Auge: die inhalt-
liche Offenheit des Leistungsangebots – also der » Angebotspartikularismus « – er-
scheint dabei besonders stark ausgeprägt bei den lebensweltorientierten sozialen
Hilfen und eher mäßig im Bereich der Gesundheitsversorgung.
Die Eckpfeiler: Substanzielle Normen 119

Übersicht 6 Normative Strukturlogiken in den Subsystemen sozialer Daseinsvorsorge

Leistungs- Subsystem(bereich) Normative Strukturlogik


spektrum

Einkommens- Arbeitslosigkeit (kurz) t klar festgelegte Versicherungsansprüche,


ersatz verbunden mit einer unbestimmten
Bedingungskonstellation

Arbeitslosigkeit (lang) t hochgradig konditionale Grundrechtsgewährung

Ruhestand (nach t Besitzstandsbegründung (bei begrenzten


» Beitragskarriere «) sozialpolitischen Rejustierungsoptionen)

Ruhestand t sozialpolitisch flankiertes und gegen


(nach privater Vorsorge) » Großrisiken « geschütztes Privatsparen

Ruhestand t gering konditionierte Grundrechtsgewährung


(in der Fürsorge)

Hybride Hilfen Invalidität/Behinderung für den Einkommensteil:


im erwerbsfähigen Alter t Versicherungsanspruch bzw. gesetzlich
garantierter Nachteilsausgleich bei medizinisch
geprüfter Zugangsberechtigung oder
t im Rahmen der Fürsorge, konditionierte
und Sonderaufwand berücksichtigende
Grundrechtsgewährung zur Existenzsicherung
und -förderung
für die Dienstleistungskomponenten s. u.

Arbeitsmarktintegration für die Dienstleistungskomponenten:


t Förder- und Fürsorgeanspruch mit
Anpassungszwang und partikularem
Hilfeangebot
für die Einkommensersatzkomponenten s. o.

gesundheits- Gesundheitsversorgung t universalistischer Versorgungsanspruch in


bezogene und Verbindung mit Angebotspartikularismus
soziale Dienst-
leistungen Pflege t » gekappter « Universalismus bei starkem
Angebotspartikularismus

Invalidität und Behin- t relativ universalistischer Versorgungsanspruch


derung bei besonders starkem Angebotspartikularismus

lebensweltorientierte Hil- t prinzipieller, aber vage gehaltener Universalismus


fen (in sozialen Notlagen) bei teilweise extremem Angebotspartikularismus
120 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

Die Infrastruktur sozialpolitischer Willensbildung


im deutschen Wohlfahrtsstaat

Wie im ersten Hauptkapitel bereits ausgeführt, erscheint es sinnvoll, diejenigen In-


stanzen, die in einem gegebenen Wohlfahrtsstaat für die kollektive sozialpolitische
Willensbildung zuständig sind, als separate Komponenten der wohlfahrtsstaat-
lichen Infrastruktur zu fassen. Diese Instanzen operationalisieren die gesell-
schaftliche Vermittlung von Interessen bzw. Gestaltungsvorstellungen im Wohl-
fahrtsstaat und programmieren gewissermaßen jene Dispositive, mit deren Hilfe
dieser soziale Risiken transferpolitisch bzw. praktisch bearbeitet. Sie begründen
damit die » Software « sozialer Daseinsvorsorge, welche zwar die konkrete Praxis
der Wohlfahrtsadministration und -produktion nicht determiniert, aber doch in
bestimmte Bahnen lenkt. Die von ihrem Zusammenspiel ausgehenden Impulse
beziehen sich dabei einerseits auf die o. g. substanziellen Normen, andererseits
aber auch auf Verfahrensweisen, also Formen prozeduraler Regulierung.
Zu den fest institutionalisierten Steuerungsinstanzen der Sozialpolitik zählt
zunächst der gesamte Regierungsapparat eines Landes. In Deutschland kommt
dem Bundesparlament bei der Begründung sozialpolitischer Normen ein großer
Stellenwert zu. Im Prozess der Willensbildung selbst stellen Anhörungen das zen-
trale Schaufenster des sozialpolitischen Interessenclearings bzw. der darauf bezo-
genen Fachdebatte dar. Zumindest kann man die Vielfalt der Interessen, Argu-
mente und Kontroversen an den hier stattfindenden Auseinandersetzungen gut
ablesen; in Teilen spiegeln sie auch die vielfältigen Partei- und Lobby-Aktivitäten
im Vorfeld bzw. Verlauf der Entscheidungsfindung wider. Wesentlich erscheint,
dass hierzulande die sozialpolitische Expertise in hohem Maße bei nicht-staat-
lichen Instanzen der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur liegt. Solche Instanzen
können einen beträchtlichen normativen Einfluss auf die Willensbildung ausüben,
schon insofern gibt es reichlich » Politikdelegation « im deutschen Wohlfahrts-
staat. Insgesamt ist – für die nah am Regierungsapparat angesiedelte Meinungs-
bildung – unübersehbar, dass richtungsweisende Impulse aus dem Regierungsge-
schehen vorgelagerten Abstimmungsprozessen herrühren. Überspitzt formuliert:
Die Berliner Sozialpolitik ist in vielerlei Hinsicht eine Bühne, auf der anderswo
eingespielte Programme nur mehr inszeniert werden. Die » Schauspieler « (Partei-
vorstände, Minister und Parlamentarier) treten meist erst dann in Erscheinung,
wenn wesentliche Weichenstellungen bereits erfolgt sind.44

44 Über diese Seite des politischen Willensbildungsprozesses in Deutschland informieren die


mittlerweile zahlreichen Untersuchungen zum Lobbyismus und zu Veränderungen im deut-
schen Verbändewesen (vgl. etwa Kleinfeld et al. 2006). Für einige Teilbereiche der wohl-
Die Eckpfeiler: Substanzielle Normen 121

Die nationalen Instanzen der Exekutive – i. e. die Bundesministerien und an-


gegliederte Verwaltungen – können über Erlasse, Rundschreiben und Verordnun-
gen gesetzliche Vorschriften konkretisieren; in bestimmten Fällen sind sie zudem
befugt, materielle Normen eigenständig auszuformulieren (z. B. in Gestalt von
Richtgrößen, die zur Umsetzung einer gesetzlichen Vorgabe benötigt werden). Da
aber, wie bereits erwähnt, zahlreiche dieser » Konkretisierungskompetenzen « an
andere Entscheidungsebenen delegiert sind, erscheint die entsprechende Regulie-
rungsfunktion der Exekutive in Deutschland eher begrenzt. Zumindest konkur-
riert sie hier mit weiteren Ebenen der sozialpolitischen Willensbildung.
Dies gilt zunächst für die – durch die föderalistische Grundordnung Deutsch-
lands bedingte – Arbeitsteilung unter den Gebietskörperschaften: Zwar verfügen
die Bundesländer nur in einer begrenzten Zahl von Bereichen über » harte « Be-
fugnisse bei der Ausgestaltung sozial- oder gesundheitspolitischer Regelwerke.
Sie haben aber zahlreiche Richtlinien- und Kontrollkompetenzen. Diese betref-
fen z. B. die Aufsicht über Pflegeheime (und entsprechende Strukturqualitätsprü-
fungen bzw. Zulassungsangelegenheiten) oder die Krankenhausplanung. Wich-
tige Richtlinienkompetenzen bestehen auch in der Jugendhilfe. Organisatorisch
zuständig sind die Länder überdies für die Justizsozialdienste (Bewährungshilfe)
sowie für das Blindengeld. Außerdem stehen sie in der Pflicht, sozialen und medi-
zinischen Versorgungseinrichtungen Investitionsmittel zur Verfügung zu stellen.45
Kommunen und Landkreise wiederum fungieren in der Infrastruktur des deut-
schen Wohlfahrtsstaats als zentrale » Dienstleistungs-Schaltstellen «: Die Grün-
dung und Entwicklung vieler sozialer Dienste hängt maßgeblich von Entschei-
dungen dieser Gebietskörperschaften ab, wobei letztere die Angebotsstruktur vor
Ort vielfach eigenmächtig aus- und umgestalten können.
Weitere » Konkurrenz « für die Normsetzungskompetenz der zentralstaatlichen
Sozialpolitik kommt von Akteuren der operativen Infrastruktur des deutschen
Wohlfahrtsstaats – also von den in die soziale Daseinsvorsorge praktisch invol-
vierten Organisationen (Einrichtungen, Sozialkassen etc.). Nicht-staatliche » Mit-
spieler « der Sozialpolitik finden sich zunächst in den bzw. rund um die Selbst-
verwaltungsgremien der Sozialversicherung. In den meisten Versicherungszweigen
sind die Verwaltungsräte der Kassen paritätisch mit Vertretern der Arbeitneh-
mer und der Unternehmen besetzt. Die Kassen führen zwar in vielerlei Hinsicht
gesetzlich festgelegte (also staatliche) Programme aus, doch das hindert sie nicht
daran, mit einem speziellen » Expertenstatus « im Rücken eigene sozial- bzw. ge-
sundheitspolitische Impulse zu setzen. Ähnliches gilt für selbstverwaltete Träger

fahrtsstaatlichen Daseinsvorsorge gibt es interessante Fallstudien (vgl. etwa Wehlau 2009,


allgemeiner Trampusch 2009).
45 Dieser sind sie allerdings in der letzten Zeit immer weniger nachgekommen.
122 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

unter (direkter) Beteiligung staatlicher (ministerieller) Vertreter, konkret: für die


Bundesagentur für Arbeit.
Wesentlich erscheint zudem der Umstand, dass Sozialversicherungsträger
eigene Verbände unterhalten, die teils freiwillig, teils auf Grund einer entspre-
chenden gesetzlichen Veranlassung, untereinander Absprachen treffen bzw. Ko-
operationsverträge schließen. Beispiele sind die Bundesverbände der Krankenkas-
sen, der (als » Zwangskörperschaft « 2008 gegründete) GKV-Spitzenverband (s. u.)
oder aber die » Bundesarbeitsgemeinschaft der Rehabilitationsträger « (BAR).
Nur in Teilbereichen (z. B. dem Reha-Sektor oder bei der Arbeitsförderung) al-
lerdings können auf der Selbstverwaltungsebene » harte « Programmentschei-
dungen getroffen werden. Vielfach sind die genuin sozialpolitischen Funktionen
solcher Gremien eher informeller Natur – im Mittelpunkt steht die (nicht sel-
ten mit Trägerinteressen verknüpfte) Information bzw. Beratung staatlicher Ent-
scheidungsträger.
Im Gesundheitswesen findet sich ferner die Besonderheit, dass freiberuf-
liche Leistungsanbieter (Ärzte) Mitglieder öffentlich-rechtlicher » Zwangskörper-
schaften « werden müssen. So besteht für Ärzte und Apotheker die Pflicht, einer
Kammer beizutreten.46 Um durch die gesetzliche Krankenversicherung finan-
zierte Leistungen abrechnen zu können, müssen sich niedergelassene Medizi-
ner auch einer Kassenärztlichen Vereinigung anschließen. Beide Instanzen sind
in nationale Organisationen mit repräsentativen Funktionen eingebunden – als
Experten des Feldes agieren diese gleichsam im Hinterhof der Infrastruktur so-
zialpolitischer Willensbildung. Die Kassenärztliche Bundesvereinigung entsendet
überdies Vertreter in die sog. gemeinsame Selbstverwaltung und ist dort unmittel-
bar an Normsetzungsprozessen beteiligt; gleiches gilt für die Repräsentanten der
Deutschen Krankenhausgesellschaft als Vertreter aller deutschen Kliniken. In der
gemeinsamen Selbstverwaltung legen Vertreter der Leistungserbringerseite und
der Kostenträger – hauptsächlich Verbände der gesetzlichen Krankenkassen – auf
vertraglichem Wege Regeln für die Finanzierung und Organisation von Versor-
gungsprozessen fest bzw. konkretisieren entsprechende gesetzliche Rahmenvor-
gaben.47 Dazu existieren auch spezielle Gremien, allen voran der sog. Gemein-
same Bundesausschuss, der von Krankenkassen sowie Verbänden der Ärzte und
des Krankenhaussektors bestückt wird (hinzu kommen unparteiische Mitglieder,
Patientenvertreter mit beratender Stimme sowie neuerdings auch Repräsentan-

46 Die Kassenärztlichen Vereinigungen sind für die selbstorganisierte Sicherstellung des ambu-
lanten Versorgungsangebots (z. B. für Notdienste etc.) sowie die berufsinterne Verteilung der
Honorarmasse zuständig, während die Ärztekammer für ihre Mitglieder professionsethisch
begründete Selbstüberwachungs- und Beratungsfunktionen wahrnimmt (Ähnliches gilt für
die Apothekerkammern).
47 Zur entsprechenden Fachdiskussion vgl. Bieker 2006 (Kapitel F).
Die Eckpfeiler: Substanzielle Normen 123

ten der Bundesländer). Er entscheidet u. a. darüber, welche Versorgungsmaßnah-


men erstattungsfähig sind, welche Verfahren bzw. Produkte zugelassen werden
und welche Qualitätsstandards anzuwenden sind.48 An anderer Stelle, z. B. in Bun-
desmantelverträgen, aber teilweise auch dezentral, verhandelt die gemeinsame
Selbstverwaltung über Preise und Mengen (so für den Bereich der niedergelasse-
nen Ärzte oder für Krankenhäuser).49
Eine weitere Spielart » interorganisationaler « Willensbildung im deutschen
Wohlfahrtsstaat verkörpert der im Gefüge der kommunalen Selbstverwaltung eta-
blierte Jugendhilfeausschuss. Im Jugendhilfeausschuss haben – neben städtischen
Vertretern – Repräsentanten der lokalen Wohlfahrtspflege Sitz und Stimme; sie
nehmen somit Einfluss auf die lokale Sozialplanung sowie (in Grenzen) auf die
Verteilung der verfügbaren Haushaltsmittel. Formal verfügen sie hier (in der Re-
gel) über zwei Fünftel der Stimmen; es kann also durchaus vorkommen, dass
sie  –  im Schulterschluss mit einzelnen Ratsvertretern – Vetopositionen durch-
setzen. Allerdings verfügt die Verwaltungsseite, also die Exekutive der Kommune
(bzw. des Landkreises), in den entsprechenden Verhandlungen häufig über einen
Informationsvorsprung; zudem kann der Ausschuss nur sehr begrenzt haushälte-
rische Entscheidungen der Gebietskörperschaften konterkarieren.
Vom Prinzip her sind nicht-staatliche Instanzen mit sozialpolitischen Funk-
tionen auf besondere Weise demokratisch legitimiert: Ihre Akteure werden von
Verbänden entsandt, welche ihrerseits Gremienmitglieder nach dem Repräsenta-
tionsprinzip bestimmen (Mitglieder wählen Vertreter). Das gilt zunächst für die
Parteien des Systems industrieller Beziehungen, also Arbeitgebervereinigungen
und Gewerkschaften (s. die Anmerkungen im ersten Hauptkapitel). Diese bestel-
len zur Besetzung ihrer Plätze in den Verwaltungsräten der Sozialkassen ehren-
amtliche Repräsentanten – also Personen, die keine » organische « Beziehung zu
dem fraglichen Gremium unterhalten (sondern meist in benachbarten Feldern
oder in den Verbänden selbst berufstätig sind). Überdies gibt es (bei den sog. Er-
satzkassen der gesetzlichen Krankenversicherung) reine Versichertenvereinigun-
gen mit entsprechenden Vertretungsmandaten. Vorgesehen sind für die verschie-
denen Gremien der Sozialversicherungszweige auch Mitgliederabstimmungen
(» Sozialwahlen «), auf deren Durchführung allerdings die einschlägigen Verbände
nicht selten einvernehmlich verzichten. Die Entscheidungskompetenzen der eh-
renamtlichen Gremien im Hinblick auf das praktische Management ihrer Organi-

48 In der Fachdebatte wird er wegen dieser Funktionen nicht selten » kleiner Gesetzgeber « ge-
nannt. Formal untersteht er der Rechtsaufsicht des Bundesgesundheitsministeriums, das
aber keine Fachaufsicht wahrnimmt.
49 Dabei bedienen sie sich auch der Expertise von ihnen zuarbeitenden Einrichtungen, z. B. des
Instituts für Entgeltsystem im Krankenhaus (InEK).
124 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

sationen sind in den letzten Jahren gesetzlich beschnitten worden – sozialpolitisch


bleiben sie aber potenziell wichtige Mitspieler. In den oben genannten Gremien
der gemeinsamen Selbstverwaltung sitzen auch Vertreter der » Wohlfahrtsprodu-
zenten «: Die Leistungserbringerseite ist hier direkt an Meinungsbildungsprozes-
sen bezüglich der Steuerung des Gesundheitswesens beteiligt.
An der institutionellen Willensbildung in der deutschen Sozialpolitik sind fer-
ner regierungsseitig eingesetzte Expertenkommissionen beteiligt. Die im ersten
Hauptkapitel bereits erwähnte Hartz-Kommission war bislang das schillerndste
Beispiel einer durch Experten vorverhandelten Sozialreform.50 In Deutschland
sind – anders im westlichen Ausland – selbstständige Regulierungsbehörden, wie
man sie aus dem Energie-, Verkehrs- oder Telekommunikationswesen kennt, im
Feld der Sozialpolitik bislang nur ansatzweise etabliert. Insofern spielen regie-
rungsunabhängige » agencies « mit Normsetzungskompetenz in Deutschland keine
große Rolle. Es gibt allerdings zahlreiche funktionale Äquivalente: So kann der sog.
» Medizinische Dienst der Krankenkassen « (MDK), der als unabhängige Inspek-
tionsabteilung der gesetzlichen Krankenversicherung Gutachter- und Prüfauf-
gaben wahrnimmt, auch eine eigene, gesundheitspolitisch relevante Expertise in
Anschlag bringen. Einrichtungen, die den Versicherungs- und Altersvorsorge-
markt überwachen oder mit Qualitätssicherungssystemen im Sozialwesen befasst
sind (z. B. das Deutsche Jugendinstitut), kommt eine ähnliche Funktion zu.
Für die Infrastruktur sozialpolitischer Willensbildung sind überdies politik-
beratende Dauerinstanzen wie der Sachverständigenrat für die Konzertierte Ak-
tion im Gesundheitswesen oder der Sozialbeirat der Bundesregierung von Be-
deutung. Solche mit ausgewählten Wissenschaftlern besetzten Gremien haben
offiziell reine Beratungsfunktionen, setzen faktisch jedoch in der Öffentlichkeit
immer auch eigene sozialpolitische » Duftmarken « – ähnlich wie die sog. » Wirt-
schaftsweisen «, die ebenfalls regelmäßig zu Fragen der Sozial-, Gesundheits- und
Arbeitsmarktpolitik Stellung beziehen und dabei konkrete Reformvorschläge un-
terbreiten. Think Tanks wie etwa die in Deutschland relativ einflussreiche Bertels-
mannstiftung sowie wirtschaftsnahe Verbände, Institute und Netzwerke zählen
ebenfalls zum Kreis dieser Instanzen; ihr Beitrag zur sozialpolitischen Willensbil-
dung wird oft unterschätzt.
Auf nationaler Ebene gibt es überdies Beratungsforen, die anlassbezogen ge-
schaffen und mit der Erörterung spezifischer, häufig kontrovers diskutierter
Themen befasst werden. Jüngere Beispiele sind die » Runden Tische « für die
Bereiche Heimerziehung oder Altenpflege. Hier werden zuweilen institutio-
nelle Normsetzungen vorbereitet, so beispielsweise bei der Vereinbarung von

50 Eine ausführliche Rekonstruktion dieses Prozesses findet sich bei Weimar (2004) sowie bei
Hassel & Schiller (2010).
Die Eckpfeiler: Substanzielle Normen 125

Qualitäts(prüfungs)standards in der ambulanten und stationären Pflegeversor-


gung. Schier unüberschaubar sind darüber hinaus die auf unteren Territorialebe-
nen operierenden Arbeitskreise und Netzwerke, die in zahlreichen Praxisfeldern
z. B. der Jugend- oder Gefährdetenhilfe den Informationsaustausch pflegen und
dabei zur Meinungsbildung im sozialpolitischen Establishment beitragen.
Weitere eher » weiche « Bestandteile der Infrastruktur sozialpolitischer Wil-
lensbildung in Deutschland sind jene Verbände und Vereinigungen, die in for-
maler Hinsicht für Erfahrungsaustausch und Öffentlichkeitsarbeit zuständig sind,
aber im Prozess der faktischen gesellschaftlichen Willensbildung wichtige Kris-
tallisationspunkte bilden. Teilweise bieten sie auch Beratung bzw. operative Un-
terstützung – also Dienstleistungen – für Mitgliederorganisationen an (in dieser
Eigenschaft werden sie unter Punkt 2 näher betrachtet). Typische Beispiele sind
der Deutsche Städtetag, der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge
oder der Ärztetag. Die Vereinigungen des Justizsystems (z. B. der Deutsche Ge-
richtstag) können ebenfalls in sozialpolitischen Debatten auffällige Akzente set-
zen. Vereinigungen der Wohlfahrtsverbände (s. u.), die auf nationaler, regionaler
und lokaler Ebene sog. » Ligen « bilden, sowie die diversen Berufs- und Träger-
verbände, die im Gesundheits- und Sozialsektor Berufsordnungen (mit)gestalten
und professionelle Expertise bündeln, lassen sich ebenso dieser weniger stark for-
malisierten Sphäre sozialpolitischer Willensbildung zurechnen.
Auch Patienten- und Selbsthilfevereinigungen sowie Verbände der wohlfahrts-
staatlichen » Versorgungsklassen « (wie der Sozialverband Deutschlands) spielen
mit im Konzert der deutschen Sozialpolitik – wenngleich selten in vorderster Li-
nie. Diese Kollektivakteure, die man dem zuordnen sollte, was im ersten Haupt-
kapitel bürgergesellschaftliche Infrastruktur genannt wurde, können Prozesse so-
zialpolitischer Willensbildung v. a. als Stichwortgeber beeinflussen. Gleiches gilt
für Bürgerinitiativen – etwa solche, die sich sporadisch für den Erhalt, Um- oder
Ausbau von Infrastruktureinrichtungen engagieren.51 Kurzum: Der zivilgesell-
schaftliche Vor- und Hinterhof des deutschen Wohlfahrtsstaats macht Politik –
wenngleich diesbezüglich starke Transformationstendenzen zu beobachten sind
(dazu mehr im dritten Hauptkapitel).

51 Ein typisches Beispiel aus der jüngeren Vergangenheit sind jene Initiativen, die sich für die
Fortführung kleinerer, wirtschaftlich in Bedrängnis geratener Krankenhäuser einsetzen
(Mittendorf 2008).
126 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

2 Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile


im deutschen » welfare mix «

Im Folgenden geht es um das eigentliche Baumaterial des deutschen Wohlfahrts-


staats, nämlich die unmittelbar in soziale Daseinsvorsorge involvierten Organi-
sationen. Zur Darstellung kommen die für den deutschen » welfare mix « cha-
rakteristischen Trägertypen, d. h. ihre wesentlichen Eigenschaften wie auch ihre
je spezifischen Reproduktionsgrundlagen. Dabei erfolgt eine Einordnung die-
ser Organisationen in verschiedene Trägercluster, wenngleich hier nicht immer
trennscharf differenziert werden kann. Verbände und verbandsähnliche Zusam-
menschlüsse werden behandelt, sofern sie handfeste Dienstleistungsfunktionen
wahrnehmen oder einen » Forumscharakter « aufweisen – was bedeutet, dass sie
im Hinblick auf die Programme sozialer Daseinsvorsorge, z. B. durch kritische Bi-
lanzierungen oder durch konkrete fachliche Impulse, (potenziell) strukturbildend
tätig werden.
Für alle Organisationstypen wird exemplarisch jeweils ein Einzelportrait ge-
zeichnet. Für die Portraits wurden jeweils Organisationen ausgewählt, deren fak-
tische (quantitative; politische) Bedeutung bzw. hervorstechende Besonderheiten
dies rechtfertigen. Dabei sind jene Kategorien darstellungsleitend, die im ersten
Hauptkapitel aus der Zusammenschau von Kernbeständen der Organisationsso-
ziologie herausgefiltert worden sind, also:

■ die allgemeine Zweckbestimmung der Organisation


■ die Art der vom Träger ausgeübten Ressourcenkontrolle
■ die Ausprägungen interner Beweglichkeit
■ die Beschaffenheit von verfügbaren Einflusskanälen nach außen
■ Merkmale der Organisationskultur bzw. organisationalen Eigensinns
■ die übergeordnete Sinnstruktur im jeweils relevanten Organisationsfeld
■ die Offenheit der Träger für fremde, also für das Organisationsfeld genuin un-
typische Bezugswerte.

Den Portraits sind Überblicksdarstellungen vorangestellt, in denen weitere Organi-


sationen aus dem gleichen Trägercluster zusammenfassend charakterisiert werden
und die für das Cluster relevante Trägerlandschaft grob skizziert wird. Die Über-
schriften der Cluster markieren die jeweils vorherrschenden organisationalen
Strukturlogiken, wobei es hier ebenfalls nicht durchweg möglich ist, die verschie-
denen Organisationstypen hermetisch voneinander abzugrenzen. Für alle Träger-
cluster werden die prägnantesten Merkmale bzw. Umweltbezüge herausgearbeitet.
In nachfolgender Aufstellung (Übersicht 7) sind die in Einzelportraits präsentier-
ten Organisationen kursiv hervorgehoben (in der entsprechenden Spalte werden
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 127

zudem weitere wichtige Träger des gleichen Typs aufgeführt). Abgebildet bzw. ty-
pisiert wird somit (nahezu) das gesamte Organisationsspektrum des deutschen
Wohlfahrtsstaats.52 Auf dieser Grundlage kann dann im nachfolgenden dritten
Abschnitt des Kapitels auf die in den verschiedenen Organisationsfeldern ausge-
bildeten Prozeduren, Koordinationslogiken und Akteursprofile näher eingegan-
gen werden.

Cluster A: Fachbehörden mit exekutiven Funktionen

Für sämtliche Organisationsfelder der sozialen Daseinsvorsorge existieren in


Deutschland spezialisierte Ministerialbürokratien. Auf Bundesebene sind das Ge-
sundheitsministerium, das Ministerium für Arbeit und Soziales sowie das Fami-
lienministerium zu nennen, auf Landesebene gibt es oft entsprechende Pendants
(siehe das Einzelportrait unten). In bestimmten Bereichen ist den Ländern – auf
Grund des föderalistischen Aufbaus der Bundesrepublik – eine eigene Gesetz-
gebungskompetenz zugewiesen; hier sind dann auch die ministeriellen » Service-
Dienste « stärker gefragt.53 Das betrifft neben den gesundheitsbezogenen Berei-
chen die Arbeitsmarktförderung sowie die Kinder- und Jugendhilfe (bzw. die
Tätigkeit der Landesjugendämter). In bestimmten Bereichen wie der Regulierung
der stationären Altenhilfe (Heimrecht) liegen Regulierungskompetenzen (mittler-
weile) sogar schwerpunktmäßig bei den Bundesländern.
Ministerielle Organisationseinheiten halten fachliche Expertise vor, betreiben
Sozial- und Gesundheitsberichterstattung und arbeiten an Konzepten zur Fein-
oder Rejustierung bestehender gesetzlicher Regelwerke. Ihre – meist langfristig
engagierten – Funktionäre bzw. Referenten gehören zum Kern der Staatsadmi-
nistration; im bewegten sozial- bzw. gesundheitspolitischen Tagesgeschäft bilden
sie nicht selten den » ruhenden Pol «. Die Rolle, die sie bei der Aus- und Umge-
staltung der sozialen Daseinsvorsorge spielen, ist in der Regel wenig transparent.
Allerdings steht außer Zweifel, dass ihnen bei der Ausgestaltung der wohlfahrts-
staatlichen Infrastruktur immer wieder erhebliche Bedeutung zukam.54 Jedenfalls

52 Bei der Darstellung der Cluster sowie der ihnen zugeordneten Organisationen werden nur
gelegentlich Literaturhinweise eingestreut – die Informationen entstammen eigenen Recher-
chen sowie jenen Studien, die bereits bei der Präsentation der verschiedenen Subsysteme so-
zialer Daseinsvorsorge genannt worden sind.
53 Zur Rolle der Bundesländer in der Sozialpolitik vgl. allgemein Rothgang & Wessel (2008).
Hier findet sich auch eine Aufstellung zu bestehenden Unterschieden bei den sozialpoliti-
schen Kompetenzen dieser Territorialebene.
54 Dies ist jedenfalls das Ergebnis verschiedener geschichts- oder politikwissenschaftlicher Un-
tersuchungen. Beispiele finden sich etwa bei Reidegeld (2006).
128 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

Übersicht 7 Typische Organisationen der Daseinsvorsorge im deutschen » welfare mix «

Cluster Typen bzw. organisationale Beispiele (kursiv im Portrait)


Strukturlogik

A Fachbehörden mit exekutiven Bundesarbeitsministerium


Funktionen Landesgesundheitsministeriem
Dezernate auf der kommunalen Ebene

B1 Sozialkassen mit Deutsche Rentenversicherung Bund


Behördencharakter Berufsgenossenschaften
Medizinischer Dienst der Krankenkassen

B2 Sozialkassen mit Allgemeine Ortskrankenkassen


Unternehmenscharakter Barmer Ersatzkasse …
(Pensionskassen)

B3 Sozialkassen mit Agentur- (Bundes)Agentur(en) für Arbeit


charakter

C Verbände der Sozialkassen GKV-Spitzenverband


Verband der Ersatzkrankenkassen

D Quangos mit regulativen Gemeinsamer Bundesausschuss


Funktionen Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin)
t Ausschüsse
t Institute

E1 Öffentliche Landesjugendämter
Dienstleistungserbringer mit Sozialämter
Behördencharakter Gesundheitsämter
Kommunale Kindestagesstätten
Landeskliniken
Allgemeiner Sozialer Dienst

E2 Öffentliche Kommunale Krankenhäuser


Dienstleistungserbringer mit Heime in städtischer Trägerschaft
Unternehmenscharakter Beschäftigungsförderungsgesellschaften
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 129

Übersicht 7 Fortsetzung

Cluster Typen bzw. organisationale Beispiele (kursiv im Portrait)


Strukturlogik

F1 Gemeinnützige Pflegestationen von Diakonie oder Caritas


Leistungsanbieter mit freie Träger der Familienhilfe
Unternehmenscharakter

F2 Gemeinnützige Kinderschutzzentren
Leistungsanbieter mit Hospize
Sozialprojektcharakter Tafeln

G Verbände der gemeinnützigen Bundesverband der Arbeiterwohlfahrt


Leistungserbringer Evangelischer Fachverband für Wohnungslosenhilfe
mit Beratungs- oder Kuratorium Deutsche Altershilfe
Forumsfunktionen Deutscher Städtetag
Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge
Bundesarbeitsgemeinschaft Arbeit

H Selbsthilfe und unabhängige Anonyme Alkoholiker


Nutzerberatung Verbraucherzentralen
Unabhängige Patientenberatung
(Nationale Kontaktstelle: NAKOS)

I Dienstleistungserbringer Kommerzielle Finanzdienstleister


mit privat-gewerblichem Privat-gewerbliche Krankenhäuser
Charakter Private Pflegedienste
Selbstständige in der Jugendhilfe

Verbände der Bundesverband privater Anbieter sozialer Dienste e. V.


privat-gewerblichen Bundesverband privater Krankenversicherer
Dienstleistungserbringer mit
Beratungsfunktionen
130 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

stellen Ministerialbürokratien bis heute eine durchaus eigenständige Organisa-


tionsebene dieser Infrastruktur dar – oder prägnanter ausgedrückt: eine Verwal-
tungsabteilung des Wohlfahrtsstaats, die unauffällig eigene Akzente setzt.

Einzelportrait: Landesgesundheitsministerien

Landesgesundheitsministerien verfolgen den allgemeinen Zweck, wesentliche in-


frastrukturelle Voraussetzungen für die Gesundheitsversorgung und Krankheits-
prävention im regionalen Raum zu schaffen. Obwohl ihre Normsetzungskompe-
tenz eine geringere Reichweite hat als die des Bundesministeriums, erfüllen sie
– im Rückgriff auf ihre besondere Expertise – wichtige terrainnahe Infrastruk-
turfunktionen. Dabei sind die Zuständigkeiten der Ministerien in den einzelnen
Bundesländern allerdings unterschiedlich geregelt. Neben der Wahrnehmung von
Aufgaben im Bereich des Vollzugs bundesgesetzlicher Vorschriften beraten bzw.
instruieren die Ministerien die auf der lokalen Ebene tätigen Gesundheitsämter
(s. u.). Zu den substanzielleren Regulierungsfunktionen der Ministerien gehören
die Krankenhausplanung, die Bewilligung von Investitionsmitteln sowie die Zu-
lassung diverser stationärer Einrichtungen zur Regelversorgung. In diesem Feld
üben sie auch eine weit reichende Ressourcenkontrolle aus. Der eigene Ressourcen-
haushalt enthält ausschließlich fiskalische Quellen und kann von den Organisatio-
nen nicht – oder allenfalls auf dem Umweg über (partei)politische Entscheidungs-
prozesse – beeinflusst werden.
Die interne Beweglichkeit der Ministerien ist auf Grund ihrer engen Bindung
an die Gesetzeslage begrenzt. Indes können ihre Referenten Meinungsbildungs-
prozesse anstoßen und moderieren, sowohl im Hinblick auf Investitionsentschei-
dungen der amtierenden Minister als auch in Auseinandersetzungen, die weitere
Akteure des relevanten Organisationsfelds austragen – etwa die Kommunen bzw.
Landkreise (wenn es um Gesundheitsämter geht), die Repräsentanten parafiskali-
scher Kostenträger (Kranken- oder Pflegekassen) oder (v. a. stationäre) Leistungs-
anbieter. Eine offen ausgewiesene Eigensinnigkeit bleibt diesen Funktionären ver-
wehrt. Allerdings können sie durch ihre Moderationsleistungen eine spezifische
Organisationskultur zum Ausdruck bringen, die – im Rahmen partei- und regie-
rungspolitischer Vorgaben – auf Interessenausgleich und verlässliche bzw. nach-
haltige Entscheidungspraxis ausgerichtet ist. Dies betrifft besonders trägerüber-
greifende Planungsprozesse. Landesgesundheitsministerien sind damit potenziell
Mitgestalter der übergeordneten Sinnstruktur jener Organisationsfelder, in die sie
operativ involviert sind (v. a. Gesundheits- und Pflegeversorgung) und die sie in
von ihnen moderierten Beiräten und Ausschüssen gleichsam kultivieren. Kultur-
fremde Bezugswerte können die eigene Praxis über die zuletzt genannten Instan-
zen, v. a. aber über politische Vorgaben erreichen – allerdings zeigen die meis-
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 131

ten Landesgesundheitsministerien eher ein strukturkonservatives Profil, so etwa


im seit Jahren ausgetragenen Streit um Planungs- und Gestaltungskompetenzen
im Krankenhauswesen. Die Ministerien verfügen ihrerseits über Einflusskanäle
im Kontext der Landes(regierungs)politik – wobei die hauptamtlichen Referen-
ten sich häufig durch Parteiungebundenheit profilieren und eher auf die Überzeu-
gungskraft ihrer Expertise setzen.

Cluster B1: Sozialkassen mit Behördencharakter

Die Verwaltungsträger der Sozialversicherung bilden, wie bereits erwähnt, von je-
her ein Schwergewicht im deutschen Wohlfahrtsstaat. Gegenwärtig verkörpern
nurmehr die Unfall-, Pflege- und Rentenversicherung den Typus der behörden-
ähnlichen Sozialkasse in Reinkultur; allerdings finden sich Elemente dieses Ty-
pus auch bei der Arbeitsverwaltung (soweit die Arbeitslosenversicherung betrof-
fen ist) sowie im Bereich der gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung – hier
v. a. in Gestalt des medizinischen Dienstes, welcher zahlreiche behördliche Begut-
achtungsaufgaben wahrnimmt. Die formale Unabhängigkeit von der Staatsadmi-
nistration als solcher, wie sie durch die Selbstverwaltung sowie körperschaftliche
Eigenständigkeit bedingt ist, verschafft diesen Organisationen gewisse operative
Freiheiten; diese betreffen allerdings kaum ihre eigentlichen Kernleistungen, also
die Abwicklung von Versicherungsfällen und die Vergütung von Leistungserbrin-
gern. Die relative Verwaltungsautonomie der Sozialkassen symbolisiert indes
einen Besitzstandscharakter der durch sie administrierten Leistungsansprüche.
Ansonsten öffnet sie den Selbstverwaltungsparteien Räume zur Bildung eigener
Fachexpertise und zur Artikulation sozialpolitischer Gestaltungsvorstellungen.
V. a. untermauert sie (mehr oder weniger) die ideelle Bindung dieser Stakeholder55
an die Organisationsprinzipien der Sozialversicherung. Soweit es in Organisa-
tionsfeldern, in denen sie tätig sind, Konkurrenten gibt, kann diese Verwaltungs-
autonomie zur Verteidigung des Status quo dienen und gegen institutionellen
Wandel immunisieren – allerdings nur dann, wenn aus den eigenen Reihen keine
Fremdreferenzen stark gemacht werden.

Einzelportrait: Deutsche Rentenversicherung Bund

Die Deutsche Rentenversicherung Bund (DRV-Bund) stellt seit 2005 den größten
Träger der gesetzlichen Rentenversicherung in Deutschland dar. Neben ihr exis-
tieren weitere Verwaltungseinheiten (v. a. die sog. 16 Regionalträger), die aller-

55 Also Anspruchsgruppen, die ein Interesse an den Leistungen der Träger haben.
132 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

dings die Altersbezüge der Anspruchsberechtigten nach identischen Regeln ad-


ministrieren. Alle Träger operieren zudem in einem gemeinsamen Netzwerk, der
» Deutschen Rentenversicherung «.56 Der Zweck der Organisation besteht in der
operativen Abwicklung der Alterssicherung im Rahmen des entsprechenden ge-
setzlichen Auftrags. Sie verwaltet einen großen Teil (knapp die Hälfte) der für Ar-
beitnehmer eingerichteten » Pflichtrentenkonten «57, indem sie Beiträge verbucht,
Kapitalbestände verwahrt und Leistungen auszahlt. Strategisch befasst sie sich mit
Grundsatz- und Querschnittsaufgaben des gesamten Alterssicherungssystems;
zudem übernimmt sie infrastrukturelle Aufgaben wie die Rentenberichterstat-
tung sowie die Formulierung von Rahmenvorgaben für die zahlreichen Rehabili-
tationseinrichtungen in eigener Trägerschaft.58
Die Organisation bezieht ihre operativen Ressourcen (also die für ihr Tagesge-
schäft frei nutzbaren Mittel) aus einem festgelegten Teil jener Beitrags- und Steu-
ermittel, die ihr von Gesetzes wegen zufließen. Im Rahmen ihrer administrati-
ven Autonomie, welche die einer typischen Staatsbehörde durchaus übertrifft, übt
sie eine nicht unerhebliche interne Budgetkontrolle aus. Finanzströme von außen
kann sie indes nur durch politisches Lobbying beeinflussen. Jenseits des admi-
nistrativen Verwaltungsgeschäfts ist das Gros der Finanztransaktionen gesetz-
lich vorgeschrieben; die Organisation verfolgt diesbezüglich lediglich die Aufgabe,
Versicherte (auch mittels eigener Schulungen und Vertrauensleute) über Ansprü-
che zu informieren – gegebenenfalls auch über solche, die die Versicherten z. B.
durch die Verzögerung des Eintritts in den Ruhestand, beeinflussen können – und
bestehende Ansprüche auf der Grundlage des Leistungsrechts zu ermitteln.
Ihre interne Beweglichkeit ist sehr viel größer bei den o. g. strategischen Auf-
gaben (also etwa der Etablierung von Beratungsprogrammen, Verfahren der Be-
richterstattung etc.) sowie der Steuerung der von den Rentenkassen unterhalte-
nen Rehabilitationszentren. Durch die Art der Aufgabenwahrnehmung lassen
sich organisationspolitische Leitlinien öffentlich zur Geltung bringen. Dies be-
trifft beispielsweise die Darstellung der Finanzlage der Rentenversicherung oder
das Design von Beratungsangeboten, die – da sie auch die private Alterssicherung
betreffen – das Vorsorgeverhalten der Bevölkerung beeinflussen können. Die im
Hinblick auf die Organisationsumwelt verfügbaren Einflusskanäle beschränken

56 Die frühere Unterscheidung zwischen Arbeitern und Angestellten ist in der seit 2005 be-
stehenden Organisationsstruktur aufgehoben. Zudem sind die leistungsrechtlichen Bestim-
mungen für alle Träger der gesetzlichen Rentenversicherung identisch.
57 Die Zuteilung von Versicherten zu den verschiedenen Trägern, also auch zur DRV-Bund, er-
folgt nach dem Zufallsprinzip.
58 Von den (2009) insgesamt 1 240 Versorgungseinrichtungen im Bereich der Rehabilitation
zählt – bezogen auf das Ausgabenvolumen – das Gros zum Einflussbereich der DRV (vgl.
Preusker 2010: 486 – 492).
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 133

sich auf aktive Kontaktpflege im Umgang mit politischen Parteien sowie den im
System der industriellen Beziehungen verankerten Verbänden – allerdings geht
von der faktischen Verwaltungsmacht des Trägers ein starkes Signal in Richtung
Strukturkonservierung (also: Fortbestand der etablierten institutionellen Verfas-
sung des Trägers) aus.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Organisationspolitik der DRV auf Ent-
scheidungen der paritätischen (sich je zur Hälfte aus Vertretern der Arbeitgeber-
seite und der Gewerkschaften zusammensetzenden) Selbstverwaltung beruht,
welche den Eigensinn ihrer Funktionäre bzw. Referenten sowie die Organisations-
kultur als Ganze prägt. Im Organisationsfeld der Alterssicherung weisen die mit
der gesetzlichen Rente verbundenen » Grundwerte « (Umlageverfahren, Genera-
tionenvertrag, Selbstverwaltung) einerseits eine tradierte Sinnstruktur auf; die Or-
ganisation verkörpert die entsprechenden ideellen » Commitments « in geradezu
paradigmatischer Weise. Andererseits konkurriert der Träger (und das Ensemble
seiner Partnereinrichtungen) seit Anfang der 1990er Jahre mit dem Modell der
privaten Altersvorsorge, zu dem sich auch die DRV strategisch verhalten muss(te).
Über die indirekte Vertretung der Finanz- und Versicherungswirtschaft in den
Verwaltungsgremien der Sozialkasse (auf der Arbeitgeberbank) besteht hier prin-
zipiell eine gewisse Offenheit für fremde Bezugswerte, konkret: die Akzeptanz einer
finanzmarktbasierten Alterssicherung.

Cluster B2: Sozialkassen mit Unternehmenscharakter

Einrichtungen der Sozialversicherung, die von ihrem Selbstbild her und auch im
Hinblick auf die für sie relevanten wirtschaftlichen Bedingungen den Charakter
eines Unternehmens annehmen, gibt es in Deutschland hauptsächlich im Bereich
der gesetzlichen Krankenkassen. Anders als die Organe der Renten- und Arbeits-
losenversicherung operieren die Träger der gesetzlichen Krankenversicherung
nicht in der Form eines Einheitsmonopols, und anders als die Pflege- und Un-
fallkassen sind die Bedingungen, unter denen sie ihre Leistungen erbringen, zu-
mindest insofern heterogen, als die Mitgliedschaft in einer bestimmten (anstelle
einer anderen) Kasse für den Beitragszahler durchaus einen Unterschied machen
kann.59 Zudem schließen Krankenkassen (siehe das Einzelportrait unten) nicht

59 In Deutschland gibt es verschiedene Krankenkassenarten. Zu unterscheiden sind die häufig


als Primärkassen bezeichneten Allgemeinen Ortskrankenkassen (AOKen, hervorgegangen
aus den Arbeiterkassen) sowie Betriebskrankenkassen (BKKen, ursprünglich auf der Ebe-
ne einzelner Firmen eingerichtet) einerseits, die sog. Ersatzkassen (früher nur für Angestell-
te) wie Technikerkrankenkasse oder Deutsche Angestelltenkasse andererseits. Heute ist das
Gros der Kassen für alle an einer Mitgliedschaft Interessierten geöffnet. Die Primärkassen
134 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

nur im Verbund, sondern – in bestimmten Bereichen – auch einzeln Verträge mit


Erbringern von Versorgungsleistungen der verschiedensten Art ab. Andere Träger
der Sozialversicherung können Verträge ebenfalls mit externen Organisationen
schließen. Freilich sind diese Vereinbarungen dann stets Kontrakte eines staatlich
beauftragten Monopolisten, dem konkurrierende Anbieter gegenüberstehen (z. B.
seitens der Arbeitsverwaltung im Bereich der Beschäftigungsförderung). Inso-
fern bleibt der Unternehmenscharakter für die anderen Sozialkassen institutionell
stärker eingeschränkt. Organisationspolitisch konzipieren sich allerdings auch
diese Sozialversicherungsträger zunehmend als service-orientierte » Dienstleis-
ter « (das gilt z. B. für die Informationsdienste der oben portraitierten DRV Bund).
Je nach Sichtweise könnte man auch einige der vom Gesetzgeber für die ka-
pitalgedeckte Altersversorgung zugelassenen Einrichtungen als Sozialkasse mit
unternehmerischem Charakter begreifen. Es handelt sich zwar nicht um Sozial-
versicherungskassen, doch besteht eine Ähnlichkeit in dem Sinne, dass diese Ein-
richtungen einen quasi-gemeinnützigen Treuhandauftrag wahrnehmen, der be-
stimmten gesetzlich festgelegten Regularien folgt. Neben den Versorgungwerken
für Selbstständige sowie den (auch genau) so genannten » Pensionskassen « gibt
es weitere Trägerformen, bei denen die Überschneidung mit der privaten Versi-
cherungswirtschaft unterschiedlich stark ausgeprägt ist. Erwähnenswert sind in
diesem Zusammenhang die von den Sozialpartnern in Kooperation mit gewerb-
lichen Finanzdienstleistern betriebenen Zusatzversorgungssysteme (etwa die sog.
» Metallrente «). Nach Maßgabe tarifvertraglicher Branchenregelungen vermitteln
diese Träger private Vorsorgepläne auf der Basis ausgehandelter Gemeinschafts-
konditionen. Ihre Steuerungsgremien zeichnen sich dadurch aus, dass Vertreter
von Mitgliederverbänden (Gewerkschaften und Arbeitgeberorganisationen) Sitz
und Stimme haben.

Einzelportrait: Allgemeine Ortskrankenkassen

Die Allgemeinen Ortskrankenkassen (AOKen) gehören zu jenen Körperschaften


öffentlichen Rechts, die in Deutschland die Versicherung von Arbeitnehmern ge-
gen das Krankheitsrisiko gewährleisten. Ihr Organisationszweck ist hochgradig
staatlich normiert und zielt auf die garantierte Finanzierung von Versorgungs-
ansprüchen im Bedarfsfall. Allerdings sieht das gesetzliche Regelwerk (SGB V)
vor, dass Krankenkassen die zur Erreichung dieses Zwecks notwendigen adminis-
trativen und regulatorischen Instrumente eigenständig entwickeln und einsetzen

werden paritätisch verwaltet von Vertretern der » Beitragszahlerparteien « auf Arbeitnehmer-


und Arbeitgeberseite, bei den Ersatzkassen liegt die Selbstverwaltung in den Händen von
Repräsentanten der Versichertenseite.
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 135

(sollen). Unter den (Mitte 2012) ca. 145 gesetzlichen Krankenkassen bilden die 11
(überwiegend) nach dem Territorialprinzip organisierten AOKen dabei noch im-
mer die größte Kassenart (mit ca. 30 % aller Versicherten). Zwar sind die Kondi-
tionen, unter denen sie ihr Kerngeschäft – die Refinanzierung medizinischer Ver-
sorgungsleistungen – abwickeln, in hohem Maße extern bestimmt: v. a. durch den
sog. gesetzlichen Leistungskatalog sowie rechtliche Vorschriften hinsichtlich sei-
ner Umsetzung. Doch verfügen Organisationen wie die AOKen – auch im Rah-
men des Selbstverwaltungsmandats – über einen gewissen Einfluss auf ihre eigene
Ressourcenbasis.
Sie konkurrieren untereinander um Versicherte, verhandeln mit Anbieter(ver-
bände)n Preise und Rahmenbedingungen der Leistungserbringung, kaufen in
Teilbereichen des Gesundheitswesens Versorgungsleistungen bzw. -pakete bei
einzelnen Anbietern ein und können überdies durch Zusatzbeiträge ihre Bei-
tragseinnahmen erhöhen. In bestimmten Bereichen handeln sie zudem die Ver-
sicherungskonditionen mit den Mitgliedern aus; ferner vertreiben sie private Zu-
satzpolicen in Kooperation mit gewerblichen Versicherungsunternehmen. Die
Kassen operieren dabei auf eigenes Risiko und eigene Rechnung. Insofern haben
sie Unternehmenscharakter. Gleichzeitig bleiben sie quasi-staatliche Vollzugsor-
gane mit Gemeinwohlauftrag: Sie kommen gesetzlichen Informationspflichten
nach, übernehmen quasi-staatliche Regulierungsfunktionen und organisieren ge-
meinwohlorientierte Maßnahmen in den Bereichen Prävention und Gesundheits-
aufklärung.
Ihre interne Beweglichkeit ist nicht zu unterschätzen. In den AOKen sind die
obersten Aufsichtsgremien (Verwaltungsräte) paritätisch von Arbeitnehmer- und
Arbeitgebervertretern besetzt. Dabei trifft die Kassenselbstverwaltung Richtungs-
entscheidungen, während das Tagesgeschäft (der Zuschnitt freiwilliger Kassen-
leistungen, Verträge mit Anbietern, Marketingstrategien etc.) hauptamtlichen
Vorständen überlassen bleibt. Im Rahmen von Modellprojekten zur sog. Inte-
grierten Versorgung – die auf die Vernetzung unterschiedlicher (ambulanter und
stationärer) Versorgungsstufen abzielen –, durch » Disease Management «-Pro-
gramme (für chronisch Kranke) oder mittels ihrer vertragspolitischen Kompeten-
zen60 verfügen die Kassen über erhebliche Handlungsspielräume im Hinblick auf
die Ausgestaltung von Versorgungsprozessen.
Die AOKen verkörpern in Deutschland ein Organisationsmodell, für das so-
wohl der o. g. Unternehmenscharakter als auch eine sozialstaatlich abgestützte
Treuhandfunktion zugunsten der Kassenmitglieder (Beitragszahler) orientie-
rungsstiftend sind. Hier zeigt sich ein Eigensinn, der den Trägern eine hybride

60 Eine einzelne AOK kann beispielsweise Budgetverhandlungen mit Krankenhäusern oder


Lieferverträge mit Hilfsmittelanbietern führen.
136 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

Organisationskultur verschafft und (in der Umwelt) nach vielen Seiten hin an-
schlussfähig ist. Die übergeordnete Sinnstruktur in dem für sie relevanten Orga-
nisationsfeld ist ebenfalls plural strukturiert. Das normative Ziel der gesetzlichen
Krankenversicherung ist zwar – auch in AOK-Satzungen – relativ konzise defi-
niert: Es geht um die Versorgung beitragszahlender Mitglieder mit Leistungen,
die unabhängig von vorherigen Einzahlungen und anderen individuellen Para-
metern – also gemäß dem sog. Solidarprinzip – gewährt werden. Bezüglich der
weiteren Einzelheiten wird jedoch auf unterschiedliche Referenzen rekurriert. Die
AOK kann mal im Namen der Gesundheitspolitik, mal im Namen der Versicher-
ten, mal als Experte für medizinische Fragen, mal als » Unternehmen am Markt «
kommunizieren. Insofern besteht eine vergleichsweise große Offenheit für Re-
ferenzen aus verschiedenen Bezugswelten, einschließlich solcher, die dem gesetz-
lichen Versorgungsauftrag eher fremd sind und der Gedankenwelt der Privatver-
sicherung entstammen. Sie veranlassen die AOK dazu, Mitglieder als » Kunden «
zu definieren, Rentabilität abbildende Kostendeckungsprofile zu erstellen und
» gute Risiken « anzuwerben (also solche, bei denen die Ausgaben für die gesund-
heitliche Versorgung unter den Beitragseinnahmen liegen).
Insgesamt verfügen die AOKen (wie andere Krankenkassen auch) über viel-
fältige Einflusskanäle nach außen – einerseits auf dem Versichertenmarkt (den
man mit den Instrumenten der Erwerbswirtschaft bearbeitet) und auf dem Wege
der Vertragspolitik, andererseits in der Rolle als politisches Sprachrohr der Bei-
tragszahler. Besonders in übergeordneten Zusammenschlüssen (Bundesverband,
GKV-Spitzenverband, s. u.) versuchen die AOKen, auf den politischen Willensbil-
dungsprozess im deutschen Gesundheitswesen Einfluss zu nehmen.61 Ihre Presse-
informationen haben nicht selten den Stellenwert amtlicher Verlautbarungen,
wohl auch aufgrund der den Krankenkassen institutionell zugewiesenen gemein-
wohlorientierten Aufgaben.

Cluster B3: Sozialkassen mit Agenturcharakter

Zur wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur in Deutschland gehört ein Trägertyp, der


Eigenschaften einer Sozialkasse aufweist, aber gleichzeitig agenturförmig organi-
siert ist. In Reinform findet sich diese Konstellation bei der Bundesagentur für
Arbeit (BA) und ihren » Nachbarorganisationen « – also den bereits erwähnten
Jobcentern (Arbeitsgemeinschaften bzw. ARGEn), die die lokalen Agenturen für
Arbeit gemeinsam mit » Abordnungen « der kommunalen Sozialämter als Misch-

61 Dabei können sie auch die Expertise eines eigenen Wissenschaftlichen Instituts (des sog.
WiDO) zur Geltung bringen.
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 137

verwaltung bilden. Die Aufgabenstruktur dieses Organisationstyps leitet sich aus


Vorgaben der Legislative sowie der Exekutive ab, wird jedoch relativ autonom aus-
gefüllt. Diese Autonomie speist sich aus der (tripartistischen) körperschaftlichen
Selbstverwaltung, in der Vertreter der Beitragszahler wesentliche Impulse setzen
können; gleichzeitig gibt es in ihren Organen eine unmittelbare Präsenz des Staa-
tes, der dem Träger jedoch eine gegenüber der Exekutive verselbstständigte, de-
zentrale Aufgabenwahrnehmung zubilligt. Kombiniert werden hier Eigenschaften,
wie sie für die Renten- oder Krankenkassen charakteristisch sind, mit Merkma-
len von » Agenturen « – also von Einrichtungen, die die Staatsadministration zur
eigenständigen Erfüllung öffentlicher Aufgaben einsetzt und, verglichen mit klas-
sischen Behörden (Ministerien etc.), mit erheblichen Freiheiten bei der Abwick-
lung des Tagesgeschäfts ausstattet.
Die Bundesagentur für Arbeit dient als nationale Schaltzentrale eines weit ver-
zweigten Netzwerks von lokalen Trägerorganisationen, den Agenturen für Arbeit
(siehe Einzelportrait). Sie administriert die durch das Sozialgesetzbuch festgeleg-
ten Leistungsansprüche gegenüber der Arbeitslosenversicherung und ist zugleich
in die Arbeitsvermittlung und -förderung involviert – also in Aktivitäten, die ty-
pische Eigenschaften personenbezogener (sozialer) Dienstleistungen aufweisen.
Der Agenturcharakter der BA lässt sich v. a. daran festmachen, dass die Geschäfts-
führung zwar der Kontrolle eines Verwaltungsrats als Gremium der Selbstver-
waltung unterliegt, aber – nachdem sie (auf Vorschlag dieses Gremiums) von der
Regierung ernannt worden ist – über weit reichende Gestaltungsmöglichkeiten
mit gesamtgesellschaftlichen Konsequenzen verfügt. Die BA tritt dabei nicht nur
als Richtliniengeber für ihr eigenes Netzwerk in Erscheinung, sondern schlüpft
zugleich in eine offizielle Expertenrolle. Ihre Kompetenzen bei der Entwicklung
und Interpretation von Arbeitsmarkt- und Berufsstatistiken (u. a. im Rekurs auf
einer eigenen Forschungseinrichtung, des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufs-
forschung, IAB) erlauben es ihr, regierungsunabhängig mit eigenen Stellungnah-
men an die Öffentlichkeit heranzutreten.62 Der organisationspolitische Einfluss
der Sozialpartner innerhalb der tripartistischen – also auch vom Staat bestückten –
Selbstverwaltung untermauert diese Eigenständigkeit.

Einzelportrait: Agenturen für Arbeit

Agenturen für Arbeit sind in Deutschland flächendeckend für die dezentrale


Wahrnehmung von Aufgaben der Arbeitsverwaltung zuständig. Allgemeine

62 Ihre Expertenrolle rührt ansonsten daher, dass die im Alltagsgeschäft gesammelten Erfah-
rungen (besonders bei der Arbeitsvermittlung) ihr eine exklusive fachliche Autorität ver-
schaffen.
138 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

Zweckbestimmung der früher als Arbeitsämter bezeichneten Einrichtungen ist


es, Transfer- und Dienstleistungen im Bereich der Arbeitsmarktintegration zu
erbringen. Art und Charakter dieser Dienstleistungen werden durch gesetzli-
che Normen, aber auch durch seitens der Dachorganisation (der BA) oder durch
die in den Einrichtungen selbst aufgelegten Programme geprägt. Sie richten sich
an – ebenfalls gesetzlich definierte – Anspruchsberechtigte (v. a. Arbeitslose), de-
nen die insgesamt 180 Agenturen mit ihren gut 600 Geschäftsstellen Leistungen
aus einer Hand bieten (sollen): Sie zahlen Lohnersatzeinkommen (Versicherungs-
leistungen sowie Kurzarbeiter- und Konkursausfallgeld); ferner sind sie präven-
tiv tätig, z. B. in Gestalt der Berufsberatung, der Förderung der Arbeitsaufnahme
oder der Veranlassung von Umschulungsmaßnahmen; schließlich setzen sie Pro-
gramme der sog. aktiven Arbeitsmarktpolitik um, welche (seit ihren Anfängen in
den 1970er Jahren) stark an Bedeutung gewonnen haben und diverse Fördermaß-
nahmen für Erwerbslose umfassen. Die Agenturen entsenden zugleich Personal
in die Jobcenter (ARGEn), in denen sie gemeinsam mit Kollegen aus den kommu-
nalen Sozialämtern Langzeitarbeitslose betreuen bzw. fördern (sollen).
Die lokalen Agenturen operieren mit Budgets, die ihnen von der Zentrale zu-
gewiesen werden – wobei die Mittelausstattung maßgeblich von Entscheidun-
gen der Bundesregierung abhängt (die die Höhe der Beitragssätze und Steuer-
zuschüsse festlegt).63 Die lokalen Einrichtungen selbst können dabei auf solche
Entscheidungen nur mittels netzwerkinterner Kommunikationen (im Rahmen ih-
rer Dachorganisation) einwirken. Sie verhandeln indes Wirkungsziele, Prozess-
vorgaben und Qualitätsstandards in Zielvereinbarungen mit (den Regionaldirek-
tionen) der BA; aus diesen Vereinbarungen ergeben sich ihr Budget sowie ihre
grundsätzlichen operativen Zielvorgaben. Insofern ist die Ressourcenkontrolle
stark eingeschränkt.
Allerdings können die Agenturen für Arbeit ihre Ausgaben beeinflussen. Dies
gilt in Grenzen für die Höhe des Volumens an gewährten Einkommensersatzleis-
tungen (das sich durch schnelle Vermittlung oder Ausschlüsse vom Leistungsbe-
zug begrenzen lässt) sowie für Tätigkeiten, bei deren Erledigung die Nürnber-
ger Zentrale ihren Dependancen Gestaltungsspielräume lässt, i. e. auf dem Gebiet
der sog. freien Förderung. So überträgt die BA den Agenturen vor Ort Mittel aus
der aktiven Arbeitsförderung zur eigenverantwortlichen Bewirtschaftung (in
einem sog. Eingliederungstitel). Die jeweiligen Verwaltungsausschüsse auf Ortse-
bene sind dafür zuständig, an die lokalen Bedarfe angepasste Maßnahmenpro-
gramme (z. B. Umschulungen, Lohnkostenzuschussangebote etc.) zu entwickeln.
Die entsprechenden Spielräume sind indes dadurch begrenzt, dass die Bundes-

63 Über Impulse aus der Selbstverwaltung sowie auf Grund der o. g. operativen Expertise der
BA kann letztere solche Entscheidungen aber durchaus beeinflussen.
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 139

agentur den lokalen Einheiten Vergaberegeln bzw. Verfahren der Maßnahmene-


valuation sowie Standards für Vermittlungsdienstleistungen auferlegt. Unabhän-
gig davon müssen die (im Jahre 2011 mehr als 110 000) Angestellten vor Ort für
die Nutzer je individuelle Vorgehensweisen entwickeln und flexibel mit Kollegen
aus anderen Abteilungen (Arbeitsvermittlung, Berufsberatung und Leistungsab-
teilung) abstimmen.
In dieser Hinsicht gibt es also die für personenbezogene Dienstleistungspro-
duktion typischen Indifferenzzonen und damit eine nicht unerhebliche interne
Beweglichkeit. Diese besteht auch auf der Ebene des Managements. Als Körper-
schaften des öffentlichen Rechts verfügen die Agenturen für Arbeit über eine Ge-
schäftsführung mit beträchtlichen Gestaltungsspielräumen. Die Spitze wird vom
Vorstand der Zentrale unter Anhörung der lokalen Verwaltungsausschüsse be-
stellt und untersteht dann (formal) der Aufsicht eben dieser Ausschüsse. Letztere
sind zu zwei Dritteln von Vertretern der Gewerkschaften und Arbeitgeber besetzt,
können also insofern eigene Positionen artikulieren und in die administrativen
Prozesse der Agenturen einspeisen. Freilich sind die Verwaltungsausschüsse der
Agenturen an Beschlüsse der höheren Selbstverwaltungsinstanzen gebunden, wel-
che ihrerseits in den letzten Jahren gegenüber dem hauptamtlichen (Zentral-)Vor-
stand an Einfluss verloren haben. Die Einflusskanäle der Agenturen nach außen
ergeben sich somit aus dem Selbstverwaltungsmodell sowie aus der öffentlichen
Expertenfunktion der BA. Im lokalen Raum sind sie aber weit weniger auffällig als
auf der Ebene der Bundespolitik.
Als Untereinheiten der Bundesagentur verkörpern die Agenturen für Arbeit
heute einen spezifischen Eigensinn: Die Behördenkultur der früheren Arbeitsäm-
ter – in denen bis zu einem Viertel der Beschäftigten als Beamte tätig waren  –
ist mittlerweile einem Organisationsmodell gewichen, welches stark von den
Bezugswerten der Privatwirtschaft beeinflusst ist. So gibt es in den lokalen Agen-
turen » Kundenzentren « und » Geschäftsmodelle «, die die Dienstleistungsnutzer
in Kundengruppen (Markt-, Beratungs-, Betreuungskunden) unterteilen.64 Die
übergeordnete Sinnstruktur zeichnet sich mithin durch eine große Offenheit für
traditionsfremde Bezugswerte aus. Gleichzeitig bleiben die Einrichtungen – im Un-
terschied zu gewöhnlichen Unternehmen der Erwerbswirtschaft – an ein zentral-
staatlich vorgegebenes Verwaltungsmandat gebunden.

64 Dieses Geschäftsmodell folgt in Teilen der Logik einer Privatversicherung, die ihren Organi-
sationsaufwand pro Fall an Kosten-Nutzen-Kalkülen ausrichtet, also Ressourcen dahin ver-
lagert, wo Leistungsausgaben am ehesten reduziert werden können (i. e.: schnelle Abgänge
aus der Arbeitslosigkeit wahrscheinlich sind). Vgl. zum Wandel der BA als Ganzer die Aus-
führungen im dritten Hauptkapitel.
140 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

Cluster C: Verbände der Sozialkassen

Einige der bis hierhin vorgestellten Sozialkassen gehören übergeordneten Verbän-


den an, die gleichsam eine Brücke zum politischen System bilden und vielfach
Funktionen in zwischenverbandlichen Verhandlungssystemen wahrnehmen. Im
Gesundheits- und Pflegesektor wird bezüglich dieser Funktionen auch von der
» gemeinsamen Selbstverwaltung « gesprochen. Dessen Grundlage ist ein weit-
verzweigtes und organisationsstarkes Verbändewesen. Die verschiedenen Kran-
ken- und Pflegekassen sind dabei (mittlerweile) in ein zweistufiges Repräsenta-
tionssystem eingebunden: Sie bilden einerseits Vereinigungen, die Mitgliedskassen
vertreten und einige kassenübergreifende Koordinationsaufgaben wahrnehmen
(typisch dafür: der oben bereits erwähnte AOK Bundesverband). Andererseits
sind die Krankenkassen Zwangsmitglieder im sog. GKV-Spitzenverband (siehe
nachfolgendes Einzelportrait). Für die restlichen Sozialkassen gibt es nichts Ver-
gleichbares. Ein Pendant zum GKV-Spitzenverband erübrigt sich für die Renten-
versicherung, die durch die (oben portraitierte) DRV repräsentiert wird und ein
Verhandlungsmandat lediglich im Rehabilitationsbereich wahrnimmt, und auch
für die Arbeitslosenversicherung, die – wie oben dargestellt – in alleiniger Regie
der Bundesagentur für Arbeit betrieben wird. Die BA und ihre Dependancen ver-
fügen zwar über Verhandlungskompetenzen; sie agieren dabei aber als monopo-
listische » Einkäufer « von Dienstleistungen, die von den einzelnen Einrichtungen
(z. B. Fortbildungsträger oder Beschäftigungsförderbetriebe) angeboten werden.
Einen Sozialkassenverband bilden ansonsten noch die Berufsgenossenschaften als
Träger der gesetzlichen Unfallversicherung mit ihren insgesamt 14 Trägerorgani-
sationen.

Einzelportrait: GKV-Spitzenverband

Der GKV-Spitzenverband (SpiBu) ist die Dachorganisation aller Krankenkassen


in Deutschland. Er operiert neben den außerdem (noch) bestehenden Dachver-
bänden der einzelnen Kassenarten (z. B. AOK Bundesverband), hat aber seit dem
Gründungsakt im Jahre 2008 wesentliche regulatorische Funktionen von die-
sen übernommen. Seine Aufgaben sind (ebenso wie die Zwangsmitgliedschaft
aller Kassen) gesetzlich vorgeschrieben, werden aber relativ selbstständig sowie
unter Aufsicht eines seitens der Kassen(artenverbünde) bestellten Verwaltungs-
rats wahrgenommen. Neben Informations- und Monitoringfunktionen im Auf-
trag seiner korporativen Mitglieder ist der SpiBu für die Vertretung der Kassen-
seite in der » gemeinsamen und einheitlichen « Selbstverwaltung zuständig, die er
zusammen mit Verbänden der Leistungserbringer (niedergelassene Ärzte, Kran-
kenhäuser, freie Gesundheitsberufe etc.) sicherstellt. Der zentrale Organisations-
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 141

zweck des Verbands besteht also darin, wesentliche Modalitäten der Leistungser-
bringung verbindlich und flächendeckend zu regeln bzw. auszuhandeln sowie die
Anwendung geltender (ggf. ausgehandelter) Normen zu prüfen. Er verkörpert da-
mit ein nicht-staatliches, aber zugleich staatsnahes Verwaltungsorgan mit eigener
Expertise und lockerer Rückbindung an (zivilgesellschaftlich verankerte) Interes-
senvereinigungen (Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften bzw. Versicherten-
vertretungen).
Die für die Wahrnehmung der administrativen Funktionen erforderlichen
Ressourcen werden durch Abgaben der Zwangsmitglieder(kassen) finanziert, de-
ren Höhe politisch ausgehandelt und dementsprechend veränderbar ist. Im ope-
rativen Geschäft ist das Ausmaß der Ressourcenkontrolle allerdings gering. Ins-
gesamt bemüht sich der Verband um die Durchsetzung von Regelungen, die die
Ressourcenlage seiner Mitgliedsorganisationen begünstigen (z. B. Begrenzung von
Honoraren und Preisen, Rationalisierung der Leistungserbringung etc.). Hierbei
besitzt der SpiBu – nicht zuletzt durch eine eigenständige Personalpolitik – eine
durchaus nennenswerte interne Beweglichkeit. Seine Experten entwickeln und ver-
breiten Regulierungskonzepte, die den Alltag des Gesundheitswesens maßgeblich
beeinflussen können – wobei diese Konzepte meist mit Verbänden der Leistungs-
erbringer (u. a. in Gremien wie dem » Gemeinsamen Bundesausschuss «, s. u.) ab-
zustimmen sind. Neuerdings verhandelt der Verband auch Preisniveaus in der
Arzneimittelversorgung. Ansonsten administriert er gesetzliche, für die Praxis
der Gesundheitsversorgung erforderliche Steuerungsprozesse (statistisches Mo-
nitoring, Fixierung von Festbeträgen als Erstattungshöchstgrenzen für Medika-
mente usw.).
Der Eigensinn dieser hochaggregierten Verbandsorganisation speist sich aus
verschiedenen Strömungen im deutschen Krankenkassensystem. Er bewegt sich
zwischen den Gütekriterien bürokratischen Verwaltungshandelns einerseits und
dem gemeinsamen Nenner der Mitgliederinteressen, welcher über die Parteien
der Selbstverwaltung vermittelt bzw. zwischen ihnen ausgehandelt wird, anderer-
seits. Im Zentrum steht die Sicherstellung einer » korrekten « (qualitätsgesicher-
ten) Gesundheitsversorgung zu möglichst niedrigen Kosten, bei gleichzeitiger Er-
füllung der gesetzlich zugewiesenen Aufgaben. Die strategische Ausrichtung des
SpiBu ist seit seiner Gründung zugleich von der Gedankenwelt des » New Public
Management « beeinflusst – also von Steuerungsmodellen, die sich an Manage-
mentmethoden der privaten Erwerbswirtschaft orientieren. Wettbewerb zwischen
Leistungserbringern, outputorientierte Vergütungen, kennzahlenbasierte Evalua-
tion etc. gelten als adäquate Steuerungsinstrumente im Gesundheitswesen. Inso-
fern zeigt der Verband eine bestimmte Offenheit gegenüber Fremdreferenzen (also
Bezugswerten, die ursprünglich nicht zum Kernrepertoire des Organisationstyps
gehörten).
142 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

Die im relevanten Organisationsfeld ausgebildete Sinnstruktur überschneidet


sich mit diesem Selbstverständnis, ist aber geprägt von einer Orientierung an In-
teressenkompromissen zwischen den Parteien der gemeinsamen Selbstverwaltung
bzw. den Verhandlungspartnern in der intermediären Regulierungsarena, in wel-
cher der SpiBu einen der maßgeblichen Akteure darstellt. In dieser Arena verfügt
der Verband über bedeutsame Einflusskanäle, wobei das Bundesgesundheitsmi-
nisterium für ihn nicht nur » vorgesetzte « Autorität, sondern oft auch der zentrale
Adressat von Initiativen ist, die auf die Umgestaltung bzw. Weiterentwicklung des
gesetzlichen Regelwerks zielen.

Cluster D: Quangos

Für die Administration vieler entwickelter Wohlfahrtsstaaten ist – wie bereits


erwähnt – die Verbreitung von Agenturen charakteristisch, die staatlicherseits
errichtet werden, aber bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben weitestgehend
freie Hand haben. Anders als bei den Sozialkassen gibt es keine Selbstver-
waltungsinstanzen; von Mitgliederverbänden wie Gewerkschaften oder Arbeit-
gebervereinigungen gesteuerte Aufsichtsgremien fehlen hier also. Der Zweck
dieser quasi-Nicht-Regierungsorganisationen (» quasi non-governmental organi-
sations «, Quangos) besteht in der autonomen Erfüllung öffentlicher Planungs-
und Steuerungsaufgaben. Ihre Einrichtung folgt meist der Überzeugung, dass
Regierungsorgane (Ministerien) im Hinblick auf die Komplexität solcher Auf-
gaben, aber auch in Anbetracht ihrer Nähe zum (regierungs- und partei)politi-
schen Tagesgeschäft, für die Aufgabenerfüllung nicht (mehr hinlänglich) geeig-
net sind.
In Deutschland sind die oben skizzierten Verbände bzw. Dachorganisationen
der Sozialkassen häufig für die genannten Aufgaben zuständig. In einigen Berei-
chen sind allerdings auch Quangos im oben definierten Sinne mit deren Erledi-
gung betraut worden. Allerdings nehmen diese Quangos für die soziale Daseins-
vorsorge relevante Funktionen meist neben anderen Aufgaben wahr. Ein typisches
Beispiel ist das Bundeszentralamt für Steuern, das die gesetzlich vorgeschriebene
Zertifizierung von Altersvorsorge- und Basisrentenverträgen durchführt (diese
Aufgabe hat das Amt Mitte 2010 von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungs-
aufsicht übernommen, s. u.). Das Amt prüft bei der Zertifizierung eines Altersvor-
sorgevertrages Finanzprodukte im Hinblick auf die Einhaltung der bestehenden,
die Produkteigenschaften betreffenden, staatlichen Vorschriften (z. B. bezüglich
von Zins- oder Kapitalgarantieregelungen). Vergleichbare Aufgaben erledigt das
Bundesversicherungsamt, welches ein Aufsichtsmandat im Gesundheits- und
Pflegesektor wahrnimmt. Ihm obliegen u. a. die Zulassung von Behandlungs-
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 143

programmen für chronisch Kranke im Bereich der integrierten Gesundheitsver-


sorgung, die Verwaltung des Gesundheitsfonds (der » Einnahmensammel «- und
Umverteilungsstelle der gesetzlichen Krankenversicherung) sowie die Durchfüh-
rung des Finanzausgleichs in der Pflegeversicherung. Das Amt kontrolliert fer-
ner das Wettbewerbsverhalten der gesetzlichen Krankenkassen (z. B. im Hinblick
auf die Einhaltung der gesetzlich festgelegten Obergrenzen für Werbeausgaben).
Auch die mit Qualitätssicherungsverfahren im Sozial- und Gesundheitswesen be-
fassten Einrichtungen wie das Deutsche Jugendinstitut oder der bereits oben er-
wähnte » Medizinische Dienst der Krankenkassen « (MDK) können (in Grenzen)
als Quango begriffen werden. Der MDK zählt zwar formell zum Funktionskreis
der Sozialkassen, agiert aber faktisch als von Selbstverwaltungsgremien unabhän-
gige » Inspektionsabteilung « für den Bereich der Kranken- und Pflegeversorgung.
Seine Gutachterfunktion basiert (formal) ausschließlich auf fachlichen Einschät-
zungen, also auf seiner medizinischen bzw. pflegewissenschaftlichen Expertise;
demgegenüber beschränkt sich seine Beteiligung an politischen Willensbildungs-
und Verhandlungsprozessen auf allgemeine Beratungsfunktionen (diese werden
durch eigene Spitzenorgane wahrgenommen).

Einzelportrait: Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht

Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) ist eine quasi-staat-


liche, operativ aber relativ autonome Kontrollagentur, die neben den Börsenauf-
sichtsbehörden, der Handelsüberwachungsstelle sowie der Bankenaufsicht der
Bundesbank die Einhaltung der Marktordnung im deutschen Finanzsektor – mit
dessen ca. 10 000 Produktanbietern und -verwaltern – absichern soll. Neben ih-
ren unmittelbar auf die Ordnung des Kapital- und Versicherungsmarkts bezoge-
nen Aktivitäten – etwa die Prüfung von Marktbewegungen z. B. im Wertpapier-
geschäft oder die Unterbindung illegalen Wirtschaftshandelns z. B. in Gestalt von
Insidergeschäften – besteht der Organisationszweck der Agentur darin, die über
kommerzielle Anlage- bzw. Versicherungsverträge abgewickelte soziale Daseins-
vorsorge zu regulieren, v. a. im Bereich der privaten Krankenversicherung und der
Altersvorsorge. Dazu kann sie eigene Rechtsverordnungen erlassen, beispielsweise
solche, die den Handel mit bestimmten Finanzinstrumenten (Wertpapieren usw.)
verbieten. Zum Kompetenzbereich der BaFin zählt auch der Anleger- bzw. Ver-
braucherschutz mittels geeigneter Informationsangebote (Verbraucherinforma-
tionen, Bearbeitung von Beschwerden etc.). Konkret kann die BaFin z. B. im Be-
reich der Altersvorsorge tätige Anbieter von Kapitallebensversicherungen dazu
auffordern, ihre Rückstellungen zu erhöhen (damit sie ihre Zinsgarantien einhal-
ten) oder anderen Finanzdienstlern spezielle Modalitäten für die Einlagerungssi-
cherung bzw. bestimmte Grenzen für Vertragslaufzeiten vorschreiben. Ferner ist
144 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

sie autorisiert, Sonderprüfungen vorzunehmen, um hohen Provisionszahlungen


beim Vertrieb privater Krankenversicherungen entgegenzuwirken.
Die Einrichtung genießt – obwohl sie dem Finanzministerium untersteht  –
eine erhebliche interne Beweglichkeit. Man erwartet von ihr, dass sie Kreditin-
stitute, Finanzdienstler und Kapitalanlagegesellschaften eigenständig überwacht
und Schritte einleitet, wenn gesetzlich vorgegebene Regeln oder Ordnungsziele
verletzt (zu) werden (drohen). Der von der Bundesregierung berufene Präsident
und das von ihm besetzte Direktorium nutzen die Expertise von einem guten
Dutzend Fachabteilungen – z. B. wenn es darum geht, öffentliche Empfehlungen
oder Auflagen auszusprechen. Der Präsident bestimmt die strategische Ausrich-
tung der Organisation, orientiert sich aber auch an Voten des Verwaltungsrats, der
formal für seine Entlastung zuständig und ansonsten Anhörungsrechte genießt.
In diesem Verwaltungsrat sitzen neben 11 Vertretern von Bundesministerien und
des Deutschen Bundestags 10 Repräsentanten der Kredit- und Versicherungswirt-
schaft. Die der Agentur zur Verfügung stehenden Einflusskanäle nach außen sind
wenig transparent: Das Bundesfinanzministerium ist oberster » Dienstherr «, aber
die Expertise liegt bei der Agentur; sie kann im Übrigen durchaus direkt Einfluss
auf die Finanzwirtschaft nehmen (auch innerhalb des Verwaltungsrats).
Die knapp 2 000 Mitarbeiter beschäftigende Agentur beschafft sich – kraft Ge-
setz – ihre Finanzausstattung bei den von ihr beaufsichtigten Unternehmen, wobei
sie ihren Mittelbedarf mit Hilfe eines komplexen Gebühren- und Umlageschemas
deckt.65 Steuergelder werden nicht eingesetzt. Verwaltungsrat und Bundesfinanz-
ministerium müssen den Haushaltsplan zwar genehmigen, seine Zusammenstel-
lung orientiert sich jedoch an den Einschätzungen der BaFin-Spezialisten. Es be-
steht somit ein formal stark begrenztes, in der Praxis aber nicht unerhebliches
Maß an eigener Ressourcenkontrolle.
Im Hinblick auf die Organisationskultur bzw. den Eigensinn der Einrichtung
zeigt sich in deren Selbstdarstellung ein Bekenntnis zur freien (Kapital-)Markt-
wirtschaft in Kombination mit ordoliberalen Vorstellungen zur Rolle des Staates
im Wirtschaftsgeschehen. Dies entspricht der Berufskultur im Finanzmarktsek-
tor. Im Zuge der Bankenkrise nach 2008 haben die Regulierungsambitionen der
BaFin – auf entsprechende Instruktionen der Bundesregierung hin – an Reich-
weite zugenommen. Hier zeigte sich dann auch eine gewisse Offenheit der Or-
ganisation für die ihr eher fremden Bezugswerte eines stärker marktsteuernden
wohlfahrtsstaatlichen » Interventionismus «. Die im Organisationsfeld der Agentur
ausgebildete übergeordnete Sinnstruktur bleibt dabei insgesamt diffus, auch weil

65 Gebühren sind beispielsweise fällig bei Hinterlegung eines (durch die Einrichtung zu prü-
fenden) Verkaufsprospektes für Kapitalanlageprodukte; eine Umlage zahlen die von der
BaFin beaufsichtigten Versicherungsunternehmen.
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 145

die BaFin mit einem heterogenen Aufgabenbereich befasst ist. So besteht im Hin-
blick auf die private (ggf. betrieblich organisierte) Altersvorsorge eine hohe Er-
wartung an Zuverlässigkeit und (Einlagen-)Sicherheit, während bezogen auf den
freien Kapitalanlagemarkt die Maxime der Wirtschaftsfreiheit (nach wie vor) stark
orientierungsstiftend ist.

Cluster E1: Öffentliche Dienstleistungserbringer


mit Behördencharakter

Eine Reihe sozialer und gesundheitsbezogener Dienstleistungen werden in


Deutschland von (steuerfinanzierten) öffentlichen Einrichtungen erbracht, die in
bestimmter Hinsicht den Charakter einer Behörde aufweisen. Der Behördenstatus
ergibt sich aus hoheitlichen oder der staatlichen Sozialpolitik direkt zugewiesenen
Kompetenzen, welche teilweise Aufsichts- und Kontrollfunktionen umfassen, teil-
weise aber auch Tätigkeiten betreffen, auf die der (lokale) Sozialstaat unmittelbar
Einfluss nehmen will. Typische Einrichtungen dieser Art sind die Sozial- und Ge-
sundheitsämter mit ihren verschiedenen Unterabteilungen, aber auch die über-
örtlichen Träger der Sozialhilfe (v. a. bei der Eingliederungshilfe für Behinderte),
bestimmte Landeskliniken (z. B. für forensische Psychiatrie66) oder die sog. Ge-
richtshilfe, die als sozialer Dienst der Justiz Falldiagnosen im Vor- und Umfeld
rechtlicher Urteilsfindungen vornimmt.
Die Bandbreite der von solchen Einrichtungen wahrgenommenen Aufgaben
ist relativ groß: So halten die Gesundheitsämter (die in Deutschland teils auf Lan-
desebene, teils von den Kommunen betrieben werden) eine Reihe von Beratungs-
angeboten vor (z. B. für Zielgruppen wie minderjährige Mütter). Sie organisieren
darüber hinaus Vorsorgeuntersuchungen in Schulen und amtsärztliche Untersu-
chungen. Auch sind sie für die Medizinalaufsicht (d. h. Beaufsichtigung der im
Gesundheitswesen tätigen Einrichtungen) und den bevölkerungsbezogenen Ge-
sundheitsschutz zuständig, also für die Durchführung von Massenimpfungen, die
Bekämpfung von Epidemien oder die öffentliche Hygieneüberwachung. Hinzu
kommen der amtsärztliche Dienst sowie Aufgaben der allgemeinen Gesundheits-
berichterstattung und -förderung.
Die kommunalen Sozialämter setzen Gesetzesnormen bei der Auszahlung
grundsichernder Transfereinkommen67 um und kümmern sich gleichzeitig um

66 also für den Maßregelvollzug bei psychisch Kranken oder suchtgefährdeten Straftätern
67 Seit Inkrafttreten der Arbeitsmarktreformen (Hartz-Gesetze) betrifft dies nur mehr einen
kleinen Teil der Grundsicherung bzw. Sozialhilfe (nämlich die Gruppe der Nicht-Erwerbs-
fähigen bzw. Sozialrentner).
146 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

die Sicherstellung der vom Sozialgesetzbuch vorgeschriebenen lokalen sozialen


Dienste (in Bereichen wie Jugendhilfe, Gefährdetenhilfe etc.). Dabei wird auch
auf eigene (kommunale) Einrichtungen zurückgegriffen (ASD, s. Einzelportrait).
Die Sozialämter unterhalten meist Referate für die kommunale Altenhilfe, die
sich einerseits um die bei ihnen verbliebenen Pflichtaufgaben der Pflegeversor-
gung (v. a. Hilfe zur Pflege im Rahmen der über die Pflegeversicherung hinaus-
gehenden bedarfsgeprüften Fürsorge) und andererseits um die Organisation frei-
williger bzw. im Gesetz nur allgemein formulierter Unterstützungsmaßnahmen
kümmern (Beratung, Förderung von Projekten freier Träger usw.). Die 23  über-
örtlichen Träger der Sozialhilfe funktionieren in ähnlicher Weise. Sie tragen in
den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Bezeichnungen (Landeswohl-
fahrtsverband, Landschaftsverband etc.), sind aber allesamt Zusammenschlüsse
kommunaler Gebietskörperschaften. Auf der Grundlage landes- und bundes-
rechtlicher Bestimmungen obliegt ihnen die Federführung bei der Eingliede-
rungshilfe für Behinderte; sie administrieren jedoch auch Maßnahmen zur
Überwindung besonderer sozialer Notlagen, hier v. a. im Rahmen der Nichtsess-
haften- bzw. Wohnungslosenhilfe sowie der Blinden- und Kriegsopferfürsorge.
Wesentliche Finanzquellen sind Verbandsumlagen (der Landkreise und kreis-
freien Städte) sowie Mittelzuweisungen der Länder und aus dem Kommunalen
Finanzausgleich. Örtliche und überörtliche Sozialbehörden schließen als Kosten-
träger gesetzlich vorgeschriebene Verträge mit Leistungserbringern (Heime, am-
bulante Betreuer, etc.) ab; dabei verfügen sie über einen erheblichen Gestaltungs-
spielraum.

Einzelportrait: Allgemeiner Sozialer Dienst

Der Allgemeine Soziale Dienst (ASD) ist eine auf der Ebene von Kommunen und
Landkreisen operierende Einrichtung der Jugendhilfe, die teilweise auch unter
anderen Bezeichnungen firmiert. Sozial- bzw. Jugendämter unterhalten eine sol-
che Organisationseinheit, um die ihnen gesetzlich zugewiesene hoheitliche Auf-
gabe der Sicherstellung einer gefährdungsfreien Entwicklung von Kindern bzw.
Jugendlichen wahrzunehmen – entweder durch eigene Interventionen oder die
Veranlassung externer Maßnahmen. Der Organisationszweck bewegt sich dabei
zwischen einer Verpflichtung auf die gezielte Förderung von Kindeswohl bzw. El-
ternverantwortung einerseits und eher kontrollierenden Eingriffen zur Wahrung
kindlicher Entfaltungschancen andererseits. Im Kern handelt es sich meist um
eine Gefahrenabklärungs- und Notfallinterventionsbehörde: Das Personal des
ASD ist in der Regel v. a. dann als Dienstleister involviert, wenn es um die Ver-
hütung einer akuten Gefährdung sowie die Steuerung von extern (durch Dritte)
durchgeführten Maßnahmen geht. Im Zentrum steht die Begleitung von Akti-
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 147

vitäten in Trägerschaft nicht-staatlicher Einrichtungen, beispielsweise die Erzie-


hungsberatung oder sog. sozialpädagogische Familienhilfen (SPFH).
Im Kontext gesetzlicher Bestimmungen verfügt der ASD über erhebliche
Spielräume bei der Ressourcenkontrolle: Er identifiziert den Interventionsbedarf,
legt Art und Umfang der eigenen Operationen fest und ordnet dann Maßnahmen
in Entsprechung zu (überwiegend) selbst gestellten Diagnosen an. Die Mittel ent-
stammen den kommunalen Haushalten, wobei ein geltend gemachter Bedarf rein
formal zwingend zur Folge hat, dass, falls diese Mittel aufgebraucht worden sind,
weitere Gelder fließen müssen. Dem ASD (und dem ihm übergeordneten Jugend-
amt) stehen vor Ort bestimmte Einflusskanäle zur Verfügung, mittels derer die
materiellen und programmatischen Grundlagen der eigenen Arbeit mit gesteuert
werden können. Der kurze Draht zur Sozialverwaltung und zur kommunalen Po-
litik erweist sich vielfach als vorteilhaft, kann aber zum Bumerang werden, falls
diese Bezugsumwelten den ASD eng » an die Leine nehmen « und Vorgaben z. B.
im Hinblick auf den Mitteleinsatz machen.
Insgesamt sind die internen Bewegungsspielräume beträchtlich: Die Kern-
gruppe des ASD bilden Humanprofessionelle, die zwar einem bürokratischen
Verwaltungsapparat angehören, auf Grund der ihnen zugeschriebenen Expertise
das Interventionsgeschehen aber (mehr oder weniger) eigenständig » ausleben «
können. Allerdings sind bestimmte Zuständigkeiten (so etwa die ordnungsrecht-
liche Entscheidungsbefugnis zur elterlichen Sorge bzw. zum temporären Entzug
der elterlichen Erziehungsverantwortung) anderen Instanzen (konkret: den Fa-
miliengerichten) überlassen. Zudem gelten strikte Vorgaben im Hinblick auf die
Verantwortung der Beschäftigten für das Wohlergehen der betreuten Kinder und
Jugendlichen (z. B. die sog. » Garantenpflicht «).
Der Eigensinn des ASD wird maßgeblich durch die Dominanz der Humanpro-
fessionellen geprägt. Es gelten die Gebote der operativen Autonomie, der proze-
duralen Offenheit und des fallsensiblen Handelns, wobei Entscheidungen häufig
auf Teamebene beraten und getroffen werden (sollen). Diese Orientierung prägt
auch die übergeordnete Sinnstruktur im Organisationsfeld Jugendhilfe. Allerdings
muss der ASD mit vielen andersartigen Akteuren (freien Trägern, Gerichten, Ein-
richtungen des Gesundheitswesens) kooperieren. Der gemeinsame Nenner die-
ser Akteure beschränkt sich nicht selten auf das Primat des Falls und des Schutz-
bedarfs im Rahmen einer allgemeinen Interventionsverantwortung.68 Im Zuge der
sog. Verwaltungsmodernisierung (Neue Steuerung bzw. » New Public Manage-
ment «, siehe Kapitel III) haben einige Jugendämter Regulierungskonzepte über-
nommen, die von der Praxis der Erwerbswirtschaft inspiriert sind. Der ASD als

68 Die Vorstellungen darüber, was ein diesbezüglich angemessenes Vorgehen ist, harmonieren
innerhalb des fraglichen Organisationsfelds nicht zwingend miteinander.
148 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

diesen Ämtern unterstellte Einrichtung hat dem vielfach folgen müssen oder fol-
gen wollen, so dass eine gewisse Offenheit für (traditionell) fremde Bezugswerte
auch bei diesem Trägertypus beobachtet werden kann.

Cluster E2: Öffentliche Dienstleistungserbringer


mit Unternehmenscharakter

Soziale und gesundheitsbezogene Dienste in öffentlicher Trägerschaft gehören


traditionell zum Kern der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur in Deutschland.
Zwar legt das Sozialgesetzbuch den staatlichen Gebietskörperschaften nahe, die
Erledigung entsprechender Aufgaben an nicht-staatliche Träger zu delegieren
(nach Maßgabe des sog. Subsidiaritätsprinzips, s. u.). Allerdings haben im Laufe
des 20. Jahrhunderts v. a. die Kommunen in einer Reihe von Arbeitsfeldern eigene
Organisationseinheiten aufgebaut, die heute meist als ausgegliederte Betriebe
operieren. Typische Einrichtungen dieser Art sind Kindertagesstätten, Jugendzen-
tren, Seniorenheime und städtische Kliniken. Hinzu kommen – als neuere und
besondere Spielart dieses Trägertyps – Einrichtungen der Beschäftigungsförde-
rung (s. u., Einzelportrait).69
Öffentliche Dienstleistungserbringer mit Unternehmenscharakter zeichnen
sich dadurch aus, dass sie einer » Oberaufsicht « ihrer Eigentümer, i. e. der Län-
der, Städte und Landkreise unterliegen. Ihr Unternehmenscharakter rührt v. a. da-
her, dass sie heutzutage überwiegend als Gesellschaft mit beschränkter Haftung
(GmbH) organisiert sind und dabei » auf eigene Rechnung « arbeiten. Zwar kön-
nen sie – zumindest in Grenzen – auch Sonderzuwendungen (z. B. Defizitausglei-
che) von ihren Eigentümern erhalten. Im Tagesgeschäft leben sie aber von eigenen
Einkünften und müssen dabei verbreitet mit frei-gemeinnützigen oder gewerb-
lichen Leistungsanbietern um Aufträge bzw. Fälle und die entsprechenden Fi-
nanzmittel konkurrieren, die von den Sozialkassen oder der kommunalen bzw.
überörtlichen Sozialhilfe vergeben werden. Wie bei ihren nicht-staatlichen Wett-
bewerbern schaffen vakante Plätze oder die Einnahmen übersteigende Kosten un-
mittelbaren betriebswirtschaftlichen Handlungsdruck. Die Träger verfügen über
ein von den politischen Instanzen der Eigentümer abgelöstes Management, wel-
ches im betrieblichen Alltag über beträchtliche Freiheiten verfügt. Die Rechen-
schaftspflicht, der sie gegenüber den demokratisch legitimierten politischen Or-

69 Zu erwähnen sind hier aber auch die auf Landesebene angesiedelten psychiatrischen Klini-
ken mit ihren Angeboten in der Psychotherapie (mit Aufnahme-/Akutbereichen und Lang-
zeitpflegebetten).
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 149

ganen nachkommen müssen, beschränkt sich dabei häufig auf Jahresbilanzen und
die Erörterung von Großinvestitionen.
Neben den kommunalen Krankenhäusern sind Kindertagesstätten und Senio-
renheime die größten Dienstleistungserbringer in öffentlicher Trägerschaft – wo-
bei ihr » Marktanteil « seit den 1980er Jahren deutlich abgenommen hat. Kinderta-
gesstätten sind Gegenstand einer intensiven öffentlichen (bundeslandspezifischen)
Regulierung; auf Grund der hohen Nachfrage besitzen sie heute de facto weitge-
hende Bestandsgarantien. Dabei müssen Einrichtungen für 0 – 3-Jährige von Kin-
dergärten und Schülerhorten unterschieden werden. Im Zentrum der Kinderbe-
treuung strictu sensu stehen noch immer die Kindergärten: Deren Finanzierung,
die vom Trägertyp weitgehend unabhängig ist, erfolgt je nach Bundesland un-
terschiedlich. Meist gibt es Zuwendungen der Länder, die die kommunalen Aus-
gaben in diesem Bereich aufstocken; hinzu kommen nach Einkommensverhält-
nissen gestaffelte Elternbeiträge. Zumindest dort, wo die wirtschaftliche Situation
einer Einrichtung von der Zahl der betreuten Kinder abhängt70, weisen die Träger
einen offenkundigen unternehmerischen Charakter auf.
Ähnliche Verhältnisse finden sich bei Seniorenheimen in öffentlicher Träger-
schaft. Sie sind meist von Kommunen errichtet worden, die auf diese Weise ge-
setzlichen Vorschriften zur Sicherstellung eines ausreichenden Heimangebots
nachkommen wollten. Heute handelt es sich meist um Einrichtungen mit breit
ausgebauten Pflegeabteilungen. Als wirtschaftlich selbstständige Einheiten un-
terliegen sie den gleichen Regeln wie frei-gemeinnützige und private Häuser, so-
weit diese Mittel öffentlicher bzw. parafiskalischer Kostenträger in Anspruch
nehmen.71 Das bedeutet, dass die Heime – zumindest wenn vor Ort ein Ange-
botsüberhang besteht – mit anderen Anbietern um Bewohner konkurrieren. Für
diese Bewohner erhalten sie pauschale Zuwendungen von diversen Kostenträ-
gern, welche durch Selbstzahlungen aufgestockt werden. Angesichts dieser wirt-
schaftlichen Rahmenbedingungen sind sie damit ein besonders einschlägiges
Beispiel für den Typus eines öffentlichen Leistungserbringers mit Unternehmen-
scharakter.

Einzelportrait: Kommunale Beschäftigungsgesellschaften

Öffentliche Beschäftigungsförderung für nicht-behinderte Erwerbslose ist keine


klassische Leistung der sozialen Daseinsvorsorge. Ihre institutionelle Grundlage

70 Genau dies ist regional durchaus der Fall – das Paradebeispiel dafür ist das Kinderbetreu-
ungssystem der Hamburger Bürgerschaft.
71 Im dritten Hauptkapitel weiter unten wird darauf am Beispiel frei-gemeinnütziger Senioren-
heime näher eingegangen.
150 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

bildet die im Sozialgesetzbuch geregelte Arbeitsförderung. Faktisch gehen sie


auf Initiativen verschiedener lokaler Akteure zurück, die gesellschaftlichen Aus-
grenzungstendenzen im Ausbildungssystem bzw. Arbeitsmarkt durch die Schaf-
fung von (qualifizierenden) Arbeitsgelegenheiten entgegenwirken wollten. We-
sentliche Antriebskraft für die Schaffung von Beschäftigungsgesellschaften durch
die Kommunen war – während der 1980er und 1990er Jahre – deren Zuständig-
keit für die Grundsicherung (damals Sozialhilfe) auch für erwerbsfähige Bevöl-
kerungsgruppen. Kommunale Beschäftigungsförderung sollte die entsprechenden
Transferleistungen » aktivierend « einsetzen. Zugleich ging es darum, bestimmte
lokalwirtschaftliche Bedarfe zu decken (z. B. Second-Hand-Verwertung, Recyc-
ling von Altstoffen und Gebrauchsgütern, haushaltsnahe Dienstleistungen); da-
bei wurden v. a. Belange einkommensschwacher Haushalte, aber auch weitere
gemeinnützige Zwecke wie etwa der Umweltschutz fokussiert. Der offizielle Orga-
nisationszweck blieb allerdings die Förderung von am Arbeitsmarkt besonders be-
nachteiligten Personengruppen.
Die heute durchweg aus der Kommunalverwaltung ausgegliederten Unterneh-
men nutzen Zuwendungen, die im SGB II zur Finanzierung von Arbeitsgelegen-
heiten (» 1-Euro-Jobs «) vorgesehen sind, sowie gesonderte Förderprogramme v. a.
der Europäischen Union (hier der Struktur- und Sozialfonds u. a. im Rahmen der
Regionalförderung). Den gesetzlichen Bestimmungen zufolge müssen die Maß-
nahmen einen gemeinnützigen Charakter aufweisen; sie dürfen bestehende Be-
schäftigungsverhältnisse nicht ersetzen. Das Gros der verfügbaren Fördergelder
steht unter der Kontrolle der (oben skizzierten) Arbeitsagenturen, bei denen sich
die Einrichtungen um entsprechende » Aufträge « bewerben müssen. Gleichzei-
tig erwirtschaften viele Träger Eigenmittel durch den Verkauf von Produkten und
Dienstleistungen. Auf bestimmten Produkt- und Dienstleistungsmärkten sowie
bei der Anwerbung öffentlicher Zuwendungen konkurrieren die Träger (mehr
oder weniger) mit anderen lokalen Einrichtungen auch in frei-gemeinnütziger
Trägerschaft. Je nach » Markterfolg « können sie dabei eine erhebliche Ressourcen-
kontrolle erlangen.
Ihre interne Beweglichkeit ist vergleichsweise hoch. Jedenfalls operieren die
Geschäftsführungen meist relativ selbstständig und in einer gewissen Distanz zu
den kommunalen Eigentümern: Sie können – gegebenenfalls nach Rücksprache
mit wichtigen lokalen Stakeholdern (Arbeitsagentur, kommunales Sozialdezernat,
Handwerkskammer etc.) – neue Aktivitätsfelder erschließen, eigene Initiativen
zur Anwerbung von Fördermitteln ergreifen und ihre betrieblichen Aktivitäten
relativ ungestört ausgestalten. Dabei nutzen sie diverse Einflusskanäle nach außen:
So gelingt es vielen Trägern, sich ein gewisses Image im lokalen Nutzermarkt (also
etwa im Recyclinggeschäft) zu verschaffen; einige vermögen es zudem, mit ihrem
wirtschaftlichen Potenzial auch programmatische Akzente in der Kommunalpoli-
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 151

tik sowie gegenüber der Arbeitsverwaltung (genauer: der in ARGEn zusammen-


geführten Mischverwaltung) zu setzen.
Was den Eigensinn der Träger betrifft, hängt vieles von ihrer lokalen Geschichte
sowie dem vor Ort entwickelten arbeitsmarktpolitischen Handlungsansatz ab.
Grundlegend für die Organisationskultur vieler kommunaler Beschäftigungsge-
sellschaften war und ist noch immer die Selbstverpflichtung auf den Übergangs-
charakter von Fördermaßnahmen sowie das Ziel, benachteiligte Personen für den
Ersten Arbeitsmarkt » fit zu machen «. Dies deckt sich in bestimmtem Maße mit
der Kultur des gesamten Organisationsfelds (der gemeinnützigen Beschäftigungs-
förderung). Diese Kultur, die (mittlerweile) mit den Vorgaben der öffentlichen
Kostenträger (v. a. der Arbeitsverwaltung) harmoniert, geht nicht selten – zumin-
dest symbolisch – mit der » freien Wirtschaft « entlehnten Managementmethoden
(Zielvereinbarungen, Erfolgsmessung qua Benchmarks etc.) einher. Allerdings
sind Maßnahmen der Beschäftigungsförderung häufig mit sozialarbeitsnahen
Förderangeboten verknüpft: Die Träger fahren dann ein stark personenzentrier-
tes Fallmanagement (indem sie etwa eine Drogen- oder Schuldnerberatung lan-
cieren) und rekurrieren dann auf die (humanprofessionellen) Bezugsnormen der
sozialen Arbeit. Zudem sind Impulse aus der kommunalpolitischen Szenerie eine
» Inspirationsquelle « für die Strategieentwicklung der Träger. Insofern zeigen sich
diese Organisationen relativ offen für Einflüsse aus verschiedenen Bezugsumwelten.

Cluster F1: Gemeinnützige Leistungsanbieter


mit Unternehmenscharakter

Frei-gemeinnützige Anbieter sozialer und gesundheitsbezogener Dienstleistun-


gen sind ein Markenzeichen des deutschen Wohlfahrtsstaats. Sie operieren in
bzw. unter dem Dach der Rechtsform des Vereins, meist jedoch als eigenstän-
dig wirtschaftender Betrieb – insofern haben sie Unternehmenscharakter.72 Dieser
Unternehmenscharakter kann stärker oder schwächer, impliziter oder expliziter
ausgebildet sein – wenigstens durch die bestehende gesetzliche Regulierung der
fraglichen Dienstleistungen prägt er viele Einrichtungen in hohem Maße. Organi-
sationen diesen Typs, die in der Regel der sog. Freien Wohlfahrtspflege zugerech-
net werden, finden sich in der gesamten Branchenpalette des Gesundheits- und
Sozialwesens. Schwerpunkte sind – sowohl in ambulanten als auch stationären
Varianten – die Eingliederungshilfe für Behinderte, die stationäre Gesundheits-
versorgung, die Jugendhilfe (einschließlich Kindertagesstätten, s. o.) und die

72 Ansonsten wären sie dem Bereich der Einrichtungen mit Sozialprojektcharakter zuzuordnen
(s. u.).
152 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

Pflege gebrechlicher Senioren. Am Rand dieses Organisationsspektrums findet


man zudem kleinere, sich dezidiert als » Sozialunternehmen « bezeichnende, Ini-
tiativen (beispielsweise bei der Förderung von » Bildungsverlierern «); ihre quan-
titative Bedeutung ist allerdings – was die klassische soziale Daseinsvorsorge an-
geht – eher marginal.73
Traditionell spielen kirchliche Träger in der freien Wohlfahrtspflege eine her-
ausragende Rolle (s. Einzelportrait). Im Zuge eines historischen Kompromisses,
den die großen konfessionellen Milieus gegenüber dem Staat erwirken konnten,
kristallisierte sich während des 20. Jahrhunderts ein gesellschaftliches Arrange-
ment heraus, bei dem » freie Träger « die operative Verantwortung für die Erbrin-
gung sozialer Dienstleistungen im öffentlichen Interesse übernehmen. Letztere
werden zwar gesetzlich vorstrukturiert und zu großen Teilen staatlich bzw. pa-
rafiskalisch finanziert, können aber von den Trägern – z. B. nach Maßgabe der
sie prägenden weltanschaulichen Bezüge – inhaltlich ausgestaltet werden. Dieses
» Subsidiaritäts-Modell « wurde in der Folge auch auf andere, nicht konfessionell-
orientierte Vereinigungen (wie die Arbeiterwohlfahrt, s. u.) übertragen. Mit dem
entsprechenden Arrangement verbunden war (und ist in bestimmter Hinsicht
noch immer) ein » Initiativrecht « für die Träger bzw. ein durch das Subsidiaritäts-
gebot begründeter Anspruch, eigene Angebote zu entwickeln und für diese, so sie
gesetzlichen Vorschriften entsprechen, eine öffentliche Refinanzierung zu erwir-
ken. Trotz der starken Verrechtlichung des deutschen Sozial- und Gesundheits-
wesens und der (im dritten Hauptkapitel näher umrissenen) jüngsten Vermarkt-
lichungstendenzen erweisen sich frei-gemeinnützige Träger damit (bis heute) als
starker Impulsgeber bei der Ausgestaltung der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur.
Im Alltagsbetrieb bewegen sich die Einrichtungen allerdings in einem engen
(regulatorischen) Korsett. Die Bestimmungen von Bundes- und Landesgesetzen
einerseits, die zwischen Kostenträgern (Sozialkassen, Sozialverwaltung) und Trä-
gerverbünden (wiederum nach Maßgabe gesetzlicher Vorschriften) abgeschlos-
senen Kollektivverträge andererseits engen ihren Handlungsspielraum mitunter
beträchtlich ein – wenngleich die Träger stets versuchen (können), kommunika-
tiv auf ihre Verbünde und auch die Politik (als Kostenträger) einzuwirken. Für
die meisten Einrichtungen besteht die eigentliche Herausforderung heute darin,
existenzsichernde betriebswirtschaftliche Strategien zu entwickeln und das eigene
Geschäftsfeld abzusichern. In der Regel konkurrieren sie auf dem » Sozial- « bzw.
» Gesundheitsmarkt « mit anderen Leistungsanbietern; je nach Angebotssitua-
tion besteht dabei das Risiko von Auslastungslücken oder » Kundenabwande-

73 Zur seit einiger Zeit geführten Diskussion um » soziales Unternehmertum « bzw. » social
business « als spezifischen Handlungsansatz auch im Bereich personenbezogener Dienstleis-
tungen vgl. Hackenberg & Empter (2011).
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 153

rung «. Zwar entstammen die Einkünfte der Träger größtenteils öffentlichen Quel-
len, allerdings üben die Kostenträger regelmäßig einen Druck auf die Preise (für
Fachleistungsstunden, Pflegesätze, Erfolgsvergütungen etc.) aus; häufig lastet das
wirtschaftliche Risiko der Leistungserstellung allein auf den Trägern. Auch und
gerade daraus erwächst Bedarf an unternehmerischem Handeln.
Gleichzeitig bleiben die Träger in zivilgesellschaftlichen Kontexten, kon-
kret: freiwilligen Zweckvereinigungen, verankert. Meist handelt es sich um lo-
kale Trägervereine, die wiederum in übergeordnete Dachgebilde eingebunden
sind – nämlich den eigentlichen » Wohlfahrtsverbänden « (s. u.). Neuerdings gibt
es aber auch von Sponsoren bzw. Spendern getragene Initiativen, die außerhalb
solcher Dachgebilde agieren und sich als » sozialunternehmerische « Projekte defi-
nieren.74 Allgemein verfolgen die frei-gemeinnützigen Einrichtungen Sachzwecke
anstelle von bloßen Erlöszielen. Jedenfalls ist dies die offizielle Organisationsdok-
trin, zumal für die ehrenamtlich (in Aufsichtsgremien oder als praktisch Mithel-
fende) engagierten Kräfte. Im Zentrum steht (offiziell) die Befriedigung eines ge-
sellschaftlichen bzw. sozialen Bedarfs in einer Weise, die bestimmten normativen
Maßstäben genügt (z. B. die Wahrung der Menschenwürde auch in schwierigen
Lebenslagen). Diese Sachziele können sich mit denen des Gesetzes oder staatlicher
Akteure überschneiden, beinhalten aber zugleich eigene Akzente. Sie korrespon-
dieren zudem (wenngleich in unterschiedlichem Maße) mit den professionsbe-
wussten Berufskulturen der bei den Trägern Beschäftigten. Insofern stellen ge-
meinnützige Organisationen des Sozial- und Gesundheitswesens (noch immer)
mehr dar als auf die Erfüllung betrieblicher Formalziele getrimmte Dienstleis-
tungsunternehmen.

Einzelportrait: Ambulante Pflegedienste kirchlicher Wohlfahrtsverbände

Ein großer Teil der konfessionell orientierten frei-gemeinnützigen Anbieter arbei-


tet unter dem Dach der großen kirchennahen Wohlfahrtsverbände (Caritas und
Diakonie). Diese Verbände stellen formal eigenständige (Dach-)Organisationen
dar, sind aber organisch mit der Kirchenhierarchie verwoben. Ähnlich wie bei
anderen Wohlfahrtsverbänden operieren die einzelnen sozialen Dienste kaum
(mehr) in der Rechtsform des Vereins, sondern als gesellschaftsrechtlich selbst-
ständiges Unternehmen (oft GmbH). Ihr wohlfahrtsverbandlicher Charakter ma-
nifestiert sich in der Rechenschaftspflichtigkeit gegenüber übergeordneten Trä-
gervereinen, die hauptsächlich Aufsichtsfunktionen wahrnehmen. Zumindest
diese Trägervereine sind klassische Nonprofit-Organisationen, die statuarisch auf

74 Im dritten Hauptkapitel wird darauf detaillierter eingegangen.


154 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

die Verfolgung programmatischer, weltanschaulich begründeter Sachziele festge-


legt sind.
Ambulante Pflegedienste zählen heute zu den bedeutendsten Dienstleistungs-
einheiten des genannten Trägerspektrums. Ihr Organisationszweck besteht in der
meist stundenweise, überwiegend körperbezogenen Versorgung gebrechlicher
Personen in deren eigenen vier Wänden. Dies erfolgt nach Maßgabe gesetzlicher
sowie kollektivvertraglicher Vorgaben, aber auch – zumindest vom Selbstver-
ständnis der Träger her – im Sinne eigener (Wert-)Vorstellungen sowie in Kom-
bination mit bestimmten Ergänzungsangeboten (z. B. ehrenamtliche Besuchs-
dienste; Seelsorge).
Ambulante Pflegedienste sind eigenständig wirtschaftende Betriebe, die einen
Großteil ihrer Einkünfte dadurch erzielen, dass sie Nutzer (in der Branche meist
als » Kunden « bezeichnet) anwerben, welche ihrerseits auf Gelder der Pflege- und
Krankenkassen bzw. der Sozialhilfe zurückgreifen. Die Leistungserbringung er-
folgt in Konkurrenz mit anderen (vielfach gewerblichen) Anbietern. Die Dienste
können ihre Ressourcen arrondieren durch Zuschüsse aus den Kirchenkreisen
bzw. -gemeinden (was aber oft nicht gewollt ist), ferner durch frei verkaufte Zu-
satzdienstleistungen (z. B. haushaltsnahe Dienste) oder durch zeit- und geldspen-
denfinanzierte Unterstützungsangebote. Die Orientierung auf eine solchermaßen
breite Angebotspalette kommt auch in dem häufig für kirchliche Pflegedienste
verwendeten Begriff der » Sozialstation « zum Ausdruck. In der Praxis sind (zeit)
spendenbasierte Zusatzleistungen meist eine Angelegenheit der Kirchengemein-
den, die mehr und mehr von den Pflegediensten abgekoppelt worden sind. Aller-
dings werden beispielsweise die Besuchsdienste vielerorts als eine faktische Er-
gänzung des Leistungsangebots der Sozialstationen wahrgenommen und dienen
diesen damit (wenigstens indirekt) auch als Wettbewerbsargument. Das Ausmaß
an Ressourcenkontrolle ist bei den Pflegediensten also nicht unerheblich, wenn-
gleich die » Produktpreise « sowie die Art der (sozialstaatlich refinanzierten) Leis-
tungen von externer Seite festgelegt werden.75
Indem sie einerseits formal selbstständig operieren und andererseits (in Gren-
zen) ein eigenes Dienstleistungsportfolio entwickeln können, verfügen die Orga-
nisationen potenziell über eine hohe interne Beweglichkeit. Die von Kirchen- und
Verbandshierarchien zunehmend entkoppelten Geschäftsführungen müssen sich
dabei meist nur in Grundsatzfragen mit übergeordneten Trägerinstanzen ab-
stimmen. So genießen die beispielsweise große personalpolitische Freiheiten. Als
kleinste Einheiten eines verschachtelten wohlfahrtsverbandlichen Komplexes sind
die Einrichtungen dabei nur sehr mittelbar in Prozesse der sozialpolitischen Re-

75 Dabei erfolgen solche Festlegungen unter Beteiligung der Dachorganisationen der Pflege-
dienste (in Verhandlungen mit Sozialkassen und Sozialhilfeträgern).
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 155

gulierung bzw. programmatischen Steuerung sozialer Daseinsvorsorge eingebun-


den. Ihre dahingehenden Einflusskanäle beschränken sich auf den kurzen inter-
nen » Dienstweg « der Geschäftsführungen in die Verbandsgremien hinein. Die
wohlfahrtsverbandlichen Gremien sind allerdings bei der Ausgestaltung des Orga-
nisationsfelds (Pflege) weiterhin einflussreiche Akteure (s. u. das Beispiel der Ar-
beiterwohlfahrt).
Was den Eigensinn bzw. die Charakteristika der Organisationskultur konfes-
sionell gebundener Pflegedienste betrifft, so reklamieren die Träger bestimmte
ethische Normen (Würde des Menschen, Primat der Nächstenliebe etc.) für ihren
» Geschäftsbetrieb «. Sie beanspruchen für sich das Recht, die von den Kostenträ-
gern (allen voran der Pflegeversicherung) vorgegebenen Ziele mit eigenen Wert-
vorstellungen » anzureichern « und so die eigene Dienstleistung gewissermaßen
normativ einzufärben. Im Alltag der Dienste ist das allerdings oft kaum spürbar,
so wie eine Konzentration kirchlicher Träger auf konfessionell gebundene Nutzer-
gruppen heute nur noch stellenweise anzutreffen ist.
Robuster erscheint demgegenüber die übergeordnete Sinnstruktur des Or-
ganisationsfelds. Diese ist geprägt von bestimmten sozialpolitischen Leitbildern
(Pflege nach Grundbedarf, bei familialer Ergänzung76) in Verbindung mit einer
zunehmend einflussreicheren Pflegeprofessionskultur, die sich auf eine ganzheit-
liche (aktivierende, soziale Aspekte mit einschließende) Versorgung von Unter-
stützungsbedürftigen verpflichtet. Gleichzeitig – und hier zeigt sich eine markante
Offenheit der kirchlichen Träger für (ehemals) fremde Bezugswerte – gerieren sich
viele ambulante Dienste als wettbewerbsorientierte Unternehmen, die » Kunden-
bedürfnisse « befriedigen und wirtschaftlich erfolgreich sein wollen.

Cluster F2: Gemeinnützige Leistungsanbieter


mit Sozialprojektcharakter

Bestimmte Leistungen der sozialen Daseinsvorsorge werden in Deutschland von


Organisationen erbracht, die weder den staatsnahen Clustern noch den dezidiert
unternehmerisch ausgerichteten Bereichen zuzurechnen sind. Es handelt sich um
traditionelle Einheiten der freien Wohlfahrtspflege sowie um neuere Initiativen,
die zu letzterer allenfalls eine lockere Bindung unterhalten. Bezüglich des von die-
sen Organisationen angebotenen Leistungsspektrums ist zu unterscheiden zwi-
schen regelmäßigen (stärker institutionalisierten) Aktivitäten im Auftrag der öf-

76 In der Pflegegesetzgebung wie auch im Selbstverständnis größerer Bevölkerungsteile ist


die häusliche Pflege nach wie vor hauptsächlich eine Angelegenheit von Angehörigen oder
Nahestehenden (Dammert 2009).
156 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

fentlichen Hand und schwach formalisierten, eher episodischen bzw. volatilen


Tätigkeiten – wobei für beide Varianten der Begriff der Sozialprojekte ohne Un-
ternehmenscharakter passend erscheint.
Die stärker institutionalisierten Leistungsangebote finden sich heute v. a. im Be-
reich der durch freie Träger gewährleisteten Sozialberatung. Typische Klienten
sind beispielsweise Migranten, überschuldete Bürger oder Menschen mit fami-
liären Problemen. Diese in der Regel von den Kommunen finanzierten bzw. bezu-
schussten Angebote erfolgen auf der Basis eines allgemeinen » Beratungsmandats «
im Sozialgesetzbuch (v. a. SGB II, VIII, XII). Teilweise sind auch Inhalte konkret
vorgeschrieben (z. B. bei der Schuldnerberatung). Freie Träger nehmen häufig für
sich in Anspruch, bei der Beratung Interessen ihrer Klienten zu vertreten bzw.
diese gegenüber staatlichen Stellen advokatorisch wahrzunehmen. Für diese und
andere von freien Trägern angebotenen – mehr oder weniger sozialgesetzlich ver-
anlassten – Unterstützungsleistungen gibt es häufig lokale Monopole, so etwa
Wohnungslosennotunterkünfte, Frauenhäuser, offene Behinderteneinrichtungen
oder Arbeitslosenzentren (soweit sie mit der Erbringung von Unterstützungsleis-
tungen beauftragt sind). Die Grenzen zu freien Trägern mit Unternehmenscha-
rakter sind hier allerdings fließend. Das gilt auch für Beratungsangebote, die von
Trägern unterbreitet werden, welche ansonsten in wettbewerblich(er) strukturier-
ten Bereichen der sozialen Daseinsvorsorge tätig sind.
Die schwach formalisierten Leistungsangebote unterscheiden sich von den zu-
vor genannten v. a. dadurch, dass für sie freiwillige Beiträge in Form von Zeit-
oder Geldspenden von zentraler Bedeutung sind. Das schließt den Rückgriff auf
öffentliche Zuwendungen nicht aus, doch erfolgen diese Zuwendungen eher spo-
radisch und kaum auf Grundlage von rechtlichen oder kollektivvertraglichen Be-
stimmungen. Meist erhalten zahlreiche Sozialprojekte öffentliche Gelder für spe-
zifische Zwecke oder begrenzte Zeiträume. Die diesem Bereich zuzuordnenden
Leistungsangebote sind vielfältiger Natur. Zu ihnen gehören sämtliche Formen
der ehrenamtlichen Begleitung und Unterstützung, z. B. unentgeltlich erbrachte
Hausaufgaben- und Kinderbetreuung oder Besuchsdienste für alleinlebende Se-
nioren. Nachbarschaftszentren mit einem Schwerpunkt auf Gemeinwesenarbeit
lassen sich ebenfalls diesem Bereich subsumieren; sie profitieren mitunter von
öffentlichen Sonderförderungen wie denen des (mittlerweile stark dezimierten)
Bundesprogramms » Soziale Stadt «. Stark verbreitet sind inzwischen die Kinder-
schutzzentren und Hospize, die beide zunächst stark von freiwilligen Inputs ab-
hängig waren, sich mittlerweile allerdings in Richtung der stärker formalisierten
Sozialprojekte bewegen. Hier werden dann auch hauptamtliche Mitarbeiter in
größerer Zahl beschäftigt.
Gerade in neuerer Zeit verfolgen Sozialprojekte ohne Unternehmenscharakter
karitative Zwecke. Das betrifft beispielsweise Initiativen von Ärzten und Pflegern,
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 157

die sich um die medizinische Betreuung illegaler Einwanderer kümmern oder um


» charity «-Kampagnen, die One-Spot-Hilfen für Personen in Notlagen organisie-
ren (Mittellose, Personen mit seltenen oder schweren Krankheiten, Obdachlose
im Winter usw.). Neben diesen neuartigen Projekten gibt es zudem eine ganze
Reihe traditioneller karitativer Initiativen meist aus dem Umfeld der kirchlichen
Wohlfahrtsverbände, aber auch der Arbeiterwohlfahrt und dem Roten Kreuz.
Diese zielen auf durch andere Träger und Programme (offensichtlich) nicht ab-
gedeckte Bedarfe. Klassische Beispiele sind die Bahnhofsmission oder die Klei-
derkammern. Neuartige und traditionelle Ansätze der karitativen sozialen Hilfe
können sich auch überlappen, wie das Beispiel der Tafeln (s. Einzelportrait) an-
schaulich vor Augen führt.

Einzelportrait: Die Tafeln

Die sog. Tafeln sind Sozialprojekte in der Tradition karitativer Armenunterstüt-


zung, allerdings mit einer erweiterten Zielorientierung und einem spezifischen
Zielgruppenzugang. Das erste Projekt wurde 1993 in Berlin gegründet, in Anleh-
nung an Vorbilder aus den USA. Es handelte sich seinerzeit um ein rein ehren-
amtliches Unterfangen, welches das Ziel verfolgte, die Lebensmittelversorgung
sozial Schwacher mit neuen Formen der Mobilisierung sozialen Engagements so-
wie nachhaltiger Ressourcennutzung zu verknüpfen. Der Organisationszweck be-
steht darin, als überflüssig deklarierte, ursprünglich der » Normalbevölkerung «
zum Kauf angebotene, Nahrungsmittel in den jeweiligen Verkaufsstellen aufzu-
sammeln und dann in Tafelläden bzw. temporären Ausgabestellen an Personen
mit geringem Einkommen zu verteilen. Diese Personen müssen meistens formale
Belege für ihre Bedürftigkeit vorlegen, ansonsten bleibt die Hilfebeziehung spo-
radisch und anonym. Zusätzlich übernehmen viele Projekte die Belieferung so-
zialer Einrichtungen mit entsprechenden Lebensmitteln. Das Gros der Arbeit soll
durch ehrenamtliche Kräfte geleistet werden.77 Auch besteht das Anliegen, die Lo-
gistik (v. a. den benötigten Fuhrpark) mit freiwilligen Zuwendungen (Sponsoren-
spenden) sicherzustellen. Da das entsprechende Unterstützungsangebot mittler-
weile in nahezu allen deutschen Großstädten verfügbar ist, kann es als etabliertes
(wenngleich schwach institutionalisiertes) Element der wohlfahrtsstaatlichen In-
frastruktur begriffen werden.
Was die Ressourcenkontrolle betrifft, so nutzen die Tafeln nicht nur Geld- und
Zeitspenden. Verbreitet können sie mittlerweile auf öffentliche Fördermittel zur

77 Nach Angaben der Dachorganisation waren im Jahre 2010 rund 50 000 Ehrenamtliche
in über 860 Standorten tätig: der Arbeitseinsatz pro Person betrug durchschnittlich gut
20 Stunden monatlich.
158 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

Beschäftigung von Angestellten zurückgreifen, v. a. im Rahmen der von der Ar-


beitsverwaltung veranlassten 1-Euro-Jobs. Weitere Hauptamtliche werden aus
Spenden und Zuwendungen finanziert.78 Da die Ressourcenlage sowohl auf der
Einnahme- als auch auf der Ausgabenseite maßgeblich durch dezentrale Aktivi-
täten der einzelnen Tafeln beeinflusst werden kann, bestehen potenziell große in-
terne Bewegungsspielräume. Die Führungsstrukturen gestalten sich dabei unter-
schiedlich: Tafeln sind meist als eingetragener Verein organisiert, dessen Vorstand
Richtungsentscheidungen trifft und hauptamtliche Leiter für die Abwicklung des
Tagesgeschäfts einsetzt. Etwa die Hälfte der Tafeln befindet sich dabei in Träger-
schaft konfessioneller Träger, entsprechend kann auch die Amtskirche hier Ein-
fluss nehmen.
Seit 1995 gibt es einen nationalen Dachverband mit Beirat, Geschäftsstelle
und 17-köpfigem Vorstand. Seine Aufgaben sind die überregionale Sponsoren-
suche und -pflege sowie das » Lobbying « für die Tafeln in der (Medien-)Öffent-
lichkeit. Die Einflussnahme nach außen steht und fällt auf dieser wie auch auf
der lokalen Ebene maßgeblich mit den Möglichkeiten, Zeit- und Geldspender zur
Mithilfe zu bewegen und eine teilweise skeptische Öffentlichkeit vom Sinn eines
solchen karitativen Hilfeprojekts zu überzeugen. Die Tafeln unterhalten dement-
sprechend rege Beziehungen zu Politik und Wirtschaft; die Einflusskanäle sind
hier relativ offen.
Frei schwebende und institutionell schwach formalisierte Sozialprojekte leben
in hohem Maße von ihrem spezifischen Eigensinn. Im Falle der Tafeln mischen
sich traditionelle karitative Motive (die Empörung über Armut in der Überfluss-
gesellschaft) mit einem spezifischen Zielgruppenverständnis sowie einem neu-
artigen Modell freiwilligen Engagements. Die Unterstützten werden vielfach als
» Kunden « bezeichnet, wobei von der Annahme ausgegangen wird, dass ange-
sichts der Verbreit(er)ung prekarisierter Lebensläufe auch » Normalbürger « (also
nicht nur marginalisierte soziale Gruppen) Adressaten des Hilfsangebots wer-
den können. Im Hinblick auf freiwilliges Engagement wollen die Tafeln spora-
dische, temporär begrenzte Hilfsbereitschaft (z. B. von Studenten) mobilisieren;
dabei besteht das Bemühen, die Arbeitseinsätze entsprechend flexibel zu organi-
sieren. Das Modell markiert somit eine Differenz zum traditionellen, mit länger-
fristiger Selbstverpflichtung verbundenen Ehrenamt. Allerdings sind bestimmte
Merkmale dieses traditionellen Ehrenamts weiterhin charakteristisch für die Ta-
feln: So sind es überwiegend Frauen, die sich in den Projekten engagieren.
Das Organisationsmodell korrespondiert mit einer sich partiell wandeln-
den Sinnstruktur im Organisationsfeld freier (karitativer) Sozialprojekte. Mit der

78 Im Jahre 2010 gab es bundesweit ca. 3 200 Beschäftigte, davon zahlreiche Angestellte auf
400-Euro-Basis.
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 159

Erweiterung des Zielehorizonts (in Richtung nachhaltige Ressourcennutzung),


einer dem normalen Lebensmittelerwerb (halbwegs) nachempfundenen Unter-
stützungspraxis (anonymer Warenzugang) sowie der Verbreiterung der freiwilli-
gen Helferbasis soll auf veränderte (modernisierte) Erwartungshaltungen reagiert
werden – sowohl in der Öffentlichkeit als auch in der » sozial engagierten « Zivil-
gesellschaft. Insofern haben sich hier traditionelle Sozialprojekte für fremde Be-
zugswerte geöffnet. Vieles bleibt dabei allerdings traditional: Das karitative Modell
an sich, dessen Umsetzung nicht zuletzt im Vertrauen auf das Engagement wirt-
schaftlicher Eliten79 sowie der weitgehende Verzicht auf die Kombination von ma-
terieller Hilfe und sozialem Empowerment.

Cluster G: Verbände mit Beratungs- oder Forumsfunktionen

Das deutsche System der sozialen Daseinsvorsorge zeichnet sich – wie schon er-
läutert – dadurch aus, dass die an ihm beteiligten Organisationen in ein weit ver-
zweigtes Verbändewesen eingebunden sind, welches neben den Aufgaben der
Interessenvertretung oder der Öffentlichkeitsarbeit auch regulierende bzw. steu-
ernde Funktionen wahrnimmt. Darüber hinaus existieren Vereinigungen mit Fo-
rumscharakter, in denen sich kollektive Akteure (Verbände) aus verschiedenen
Handlungsfeldern grob auf eine gemeinsame Marschroute im Hinblick auf prakti-
sche und politische Aspekte der sozialen Daseinsvorsorge verständigen (können).
Das Spektrum der fraglichen Organisationen ist breit und dispers. An dieser Stelle
können nur einige wenige typische sowie – auf Grund ihrer Steuerungsfunktion –
besonders bedeutsame Vereinigungen behandelt werden, und auch nur insoweit,
wie ihre Aktivitäten unmittelbar auf die Dienstleistungspraxis im Sozial- und Ge-
sundheitswesen bezogen sind, sich also der » produzierenden « Infrastruktur der
Daseinsvorsorge zurechnen lassen.
Zu nennen wären hier zunächst Vereinigungen gemeinnütziger Leistungsanbie-
ter, unter denen in Deutschland die bereits erwähnten Spitzenverbände der Freien
Wohlfahrtspflege herausragen. Da für frei-gemeinnützige Dienstleistungsanbieter
die Mitgliedschaft in diesen Spitzenverbänden erforderlich ist, um sich die (noch
bestehenden) rechtlichen Privilegien zu sichern (Umsatzsteuerbefreiung, Sitz in
politischen Ausschüssen etc.), gibt es kaum einen Anbieter, der sich nicht einem

79 Dies geschieht teilweise in demonstrativer, die Logik zeitgenössischer Public Relations re-
flektierender Weise: So wurden die Tafeln 1995 zum » Pro-bono-Projekt « der Unternehmens-
beratung McKinsey & Company.
160 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

der insgesamt sechs staatlich anerkannten Dachorganisationen80 angeschlossen


hat. Insofern erweist sich die Wohlfahrtspflege, die auch größere Segmente des
gemeinnützig organisierten Gesundheitswesens umfasst, als außerordentlich stark
vernetzt. Die Verbände bilden auf mehreren Territorialebenen Arbeitsgemein-
schaften bzw. » Ligen «, über die sie einen Meinungsaustausch organisieren und
v. a. in Richtung Politik gemeinsam agieren können.
Vielfach erbringen solche Verbände, wenn sie nicht als politisches Sprachrohr
und Expertenorganisationen in Erscheinung treten, interne Beratungs- und Ver-
waltungsdienstleistungen.81 In bestimmten Fällen sind sie – bzw. ihre regionalen
Ableger – unmittelbar(er) in die Gestaltung der Dienstleistungspraxis von Mit-
gliedsorganisationen eingebunden. Zudem existieren – unterhalb von und teil-
weise auch quer zu diesen Spitzenverbänden – zahlreiche Spezialvereinigungen
mit sektor- oder berufsbezogenen Aktivitäten des fachlichen Erfahrungsaustau-
sches. Die Bundesarbeitsgemeinschaft Arbeit oder der Evangelische Fachverband
für Wohnungslosenhilfe sind gute Beispiele.82 Die klassischen Berufsverbände (für
Ärzte, Hebammen, Pflegekräfte, Sozialarbeiter und viele mehr) verfolgen teilweise
ähnliche Zwecke.
Eine Sonderrolle spielen Vereinigungen mit Forumsfunktionen – also Organi-
sationen, die Akteure aus den verschiedenen Bereichen der sozialen Daseinsvor-
sorge und ihrem (v. a. politischen) Umfeld versammeln, um Willens- und Wis-
sensbildungsprozesse anzustoßen. Genannt seien an dieser Stelle das Kuratorium
Deutsche Altershilfe, der Deutsche Städtetag und der Deutsche Verein für öffent-
liche und private Fürsorge. Das Kuratorium Deutsche Altershilfe ist eine vereins-
förmig verfasste, vom Organisationsmodell her aber stiftungsförmig angelegte
Einrichtung, die es sich einerseits zur Aufgabe gemacht hat, das praxisorientierte
Wissen im Bereich der Seniorenbetreuung zu verbessern und andererseits Pilot-
projekte mit innovativem Charakter zu fördern (dazu erhält sie Überschüsse aus
dem Lotteriegeschäft). Die Kuratoriumsmitglieder aus Politik, Wissenschaft und
Praxis werden vom Bundespräsidenten berufen, insofern handelt es sich nicht um
einen klassischen Mitgliederverband.
Der Städtetag ist als Zusammenschluss kreisfreier Städte nicht nur ein Inter-
essenvertretungsorgan der lokalen Gebietskörperschaften und des kommunalen
Sozialwesens, sondern verfügt als Spitzenverband zugleich über eine Gremien-

80 Arbeiterwohlfahrt, Caritas, Deutsches Rotes Kreuz, Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsver-


band, Diakonisches Werk, Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland.
81 Dabei kann es sich um Arbeitgeberfunktionen handeln oder um die Unterstützung kleiner
Träger in Verwaltungsangelegenheiten (in regionalen Unterorganisationen der Spitzenver-
bände).
82 Die Bundesarbeitsgemeinschaft Arbeit (BAG) ist ein Zusammenschluss von Initiativen und
Trägern, die in der Beschäftigungsförderung engagiert sind.
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 161

struktur, in der die Mitgliedsstädte Informationen austauschen und gemeinsame


Angelegenheiten beraten – einschließlich solcher, die mit ihrer Arbeitgeberfunk-
tion zusammenhängen. Dabei geht es um Erfahrungsaustausch, aber zuweilen
auch um die Diskussion konkreter Methoden der Kommunalverwaltung. Hier
gibt es potenziell Überschneidungen mit Fachverbänden wie der Kommunalen
Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt), von der in den 1990er
Jahren maßgebliche Impulse zur (dem eigenen Verständnis nach) Modernisierung
besonders von städtischen Sozialverwaltungen ausging und die den (derzeit ca.
1650) Mitgliedskommunen Leistungsvergleiche und Optimierungskonzepte » an-
bietet «.83 Der Städtetag ist ansonsten mit den – in ähnlicher Weise verbandlich or-
ganisierten – Landkreisen und Gemeinden in einer Bundesvereinigung der kom-
munalen Spitzenverbände zusammengeschlossen.
Dem Deutschen Verein für öffentliche und private Fürsorge kommen durch-
aus ähnliche Funktionen zu. Allerdings liegt der Fokus hier stärker auf dem So-
zialwesen bzw. der sozialen Arbeit einschließlich der Gesundheitshilfe. Der auf
eine lange Tradition zurückblickende Verein zählt heute 2 500 Mitglieder, haupt-
sächlich kommunale sowie frei-gemeinnützigen Träger(netzwerke), darunter
auch die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege. Er moderiert den fach-
lichen Austausch zwischen den Mitgliedern, vertritt deren Interessen gegenüber
der Landes- und Bundespolitik und ist zudem für eine Reihe konkreter Dienst-
leistungen zuständig: Dazu zählen Fortbildungsangebote sowie Praxisempfehlun-
gen auf der Basis von Rechtsgutachten; diese können bei einzelnen Trägern mit-
unter zur Änderung von Organisationsroutinen führen.

Einzelportrait: Bundesverband der Arbeiterwohlfahrt

Der Bundesverband der Arbeiterwohlfahrt (AWO) vereinigt in sich als Spitzen-


verband der freien Wohlfahrtspflege verschiedene Funktionen. Obwohl er in Teil-
bereichen (noch) eng mit der konkreten Leistungserbringung verwoben ist (so
etwa im Bereich der Mutter-Kind-Kurheime), sind Beratungs- und Forumsfunk-
tionen im Tätigkeitsprofil des Verbands deutlich vorherrschend. Im Kern verkör-
pert er eine Dachvereinigung, die Dienste erbringende Unterorganisationen ver-
netzt und von diesen mit der Gestaltung und Verbesserung der für sie geltenden
Rahmenbedingungen » beauftragt « ist. Bei den korporativen Mitgliedern (juristi-
sche Personen) handelt es sich v. a. um Landes-, Bezirks- und Kreis- bzw. Stadt-

83 Die im dritten Hauptkapitel näher umrissenen Konzepte der » Neuen Steuerung «, mit denen
der zeitgenössischen Erwerbswirtschaft entlehnte Managementkonzepte Eingang in die Trä-
gerlandschaft der sozialen Daseinsvorsorge gefunden haben, nahmen in der KGSt ihren Aus-
gang.
162 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

verbände, aber auch um einige eigenständige Organisationen wie etwa dem sog.
Sozialverband (früher Kriegsopferverband). Diese Mitglieder wiederum fungie-
ren als Träger oder Aufsichtsorgan sozialer Einrichtungen bzw. Einrichtungsver-
bünde.84
Der Organisationszweck des Bundesverbands ist vielschichtig, entsprechend
weisen seine Aktivitäten eine erhebliche Bandbreite auf: Konkret berät bzw. steuert
er eine Reihe von Unterorganisationen (z. B. ein Jugendförderungswerk, eine Ge-
sellschaft für Organisationsentwicklung oder eine eigene Bundesakademie); deren
Leistungen sollen das eigene Netzwerk fördern bzw. moderieren. Über formale
Durchgriffsrechte » nach unten « verfügt der Bundesverband ansonsten aber nicht.
Vielmehr bemüht er sich um die Formulierung netzwerkübergreifender prozedu-
raler Standards (z. B. im Qualitätsmanagement oder bezogen auf Einzelfragen wie
etwa Partizipationsmöglichkeiten für Behinderte in AWO-Einrichtungen). Er lan-
ciert überdies lokale Pilotprojekte (z. B. im » Freiwilligenmanagement «), mode-
riert diverse fachpolitische (soziale Dienste betreffende) Aktivitäten und ergreift
sozialpolitische Initiativen, etwa in Gestalt eines regelmäßigen Sozialberichts oder
im Rahmen von Kampagnenbündnissen (z. B. gegen Kinderarmut).
In diesen Funktionen ähnelt er den übrigen Spitzenverbänden der Freien
Wohlfahrtspflege. Jedoch wurde die AWO – im Unterschied zu seinen Pendants –
als Massenmitgliederverband gegründet. Mit 380 000 Mitgliedern (2010) versteht
er sich noch heute als solcher, wobei die Anhängerschaft allerdings rückläufig ist.
Bezüglich der Ressourcenkontrolle ist dieser Umstand aber sekundär, da die beim
Bundesverband ankommenden Mitgliedsbeiträge im Finanzhaushalt nur eine Ne-
benrolle spielen. Neben Zuwendungen aus (quasi-)öffentlichen Töpfen (z. B. Lot-
teriemittel zur Finanzierung von Pilotprojekten) spielen die Abgaben der kor-
porativen Mitglieder eine zentrale Rolle – diese zweigen also Verbandsbeiträge
aus jenen Überschüssen ab, die bei der Erstellung sozialer Dienste erwirtschaftet
werden. Auf diese Beitragsmittel kann die Dachorganisation verbandspolitischen
Einfluss ausüben – allerdings nur in Grenzen, bilden doch die Vertreter der Ein-
richtungsträger die Basis ihrer Gremien.
Als demokratisch strukturiertes Gebilde verfügt der Verband in den o. g. Ak-
tivitätszonen über eine relativ hohe interne Beweglichkeit. Seine höchsten Organe
– die Bundeskonferenz und der durch sie gewählte Bundesvorstand – bestimmen
frei über die Verbandstätigkeit, wobei die externen Rahmenbedingungen, unter
denen die durch diese Organe repräsentierten Einrichtungen operieren, seine Ak-
tivitäten natürlich stark beeinflussen. So führten die in den 2000er Jahren vollzo-

84 Die Satzung des Bundesverbands sieht diesbezüglich zwei Modalitäten vor: Die Unterhal-
tung von Einrichtungen durch die (lokalen) Verbände oder die Gründung von GmbHs, die
unter deren Aufsicht arbeiten.
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 163

genen Umbauprozesse, welche die Errichtung markt- bzw. unternehmensorien-


tierter Organisationsstrukturen in den AWO-Diensten zum Ziel hatten, zu einer
Neuprofilierung des Bundesverbands sowie seiner Forumsfunktion.85
Traditionell speist sich der Eigensinn der AWO aus den politischen Werten der
(sozialdemokratischen) Arbeiterbewegung. Dies hatte lange Zeit zur Folge, dass
der Verband die Dienstleistungsfunktionen der Freien Wohlfahrtspflege nicht
vorbehaltlos stützte, weil der Modus der öffentlichen (lokalstaatlichen) Dienstleis-
tungserbringung im Prinzip für adäquater gehalten wurde. Dem Wertehaushalt
der Organisation entspricht ihr advokativer verbandspolitischer Ansatz, also das
Selbstverständnis einer » Kampagnenorganisation «. Gerade hier verfügt der Ver-
band – im Rekurs auf die Medienöffentlichkeit, aber auch im Kontakt mit der so-
zialdemokratischen » Schwesterorganisation « (die SPD) – über gewisse Einfluss-
kanäle nach außen.
Solche Aktivitäten entsprechen der übergeordneten Sinnstruktur im gesamten
Organisationsfeld, i. e. der Verbändewohlfahrt allgemein. Allerdings war diesbe-
züglich gerade bei der AWO zuletzt eine große Offenheit für (ehemals) fremde Be-
zugswerte zu beobachten: In den Praxisempfehlungen für das eigene Netzwerk wie
auch im allgemeinen Verbandsdiskurs zeigte sich eine » Modernisierungsseman-
tik «, die sich stark an Vorbildern aus der Privatwirtschaft orientiert. Der Bun-
desverband investiert offensiv in Konzepte des standardisierten Qualitätsmanage-
ments, hat sich als Dachorganisation selbst zertifizieren lassen und stützt in seinen
Verlautbarungen das heutige Selbstverständnis vieler seiner korporativen Mit-
glieder, die sich mehr und mehr als markt- und ertragsorientierte Unternehmen
für soziale Dienste in Szene setzen. Damit steht er gleichsam an der Spitze eines
durchgreifenden organisationskulturellen Wandels in der Verbändewohlfahrt.

Cluster H: Selbsthilfe und unabhängige Nutzerberatung

Vereinigungen, in denen sich interessierte Bürger zur Wahrnehmung von Nut-


zer- und Verbraucherinteressen zusammenschließen, sind immer auch Dienst-
leister. Ungeachtet ihrer erheblichen Heterogenität lassen sie sich einem Cluster
von Organisationen zurechnen, bei denen unabhängige, an Adressaten sozialer
Daseinsvorsorge gerichtete Informations- und Beratungstätigkeiten die tragende

85 In zahlreichen Landesvereinigungen kam es zur Auftrennung der bis dahin bestehenden


Organisationseinheit aus Verbandsarbeit und Dienstleistungsproduktion. Letztere wurde
in eigenständige, vom ehrenamtlich geführten Verband abgelöste Einheiten überführt und
einem hauptamtlichen Management unterstellt (häufig in einer überörtlichen Konzernstruk-
tur).
164 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

Rolle spielen. Dabei erscheinen Selbsthilfegruppen und Nutzerberatungseinrich-


tungen als zwei Pole auf einem Kontinuum von Organisationsformen. Selbsthilfe-
gruppen begreifen sich als freie Zusammenschlüsse von Bürgern zum Zwecke des
persönlichen Erfahrungsaustauschs sowie der gegenseitigen praktischen Lebens-
hilfe. Viele dieser Gruppen – laut Schätzungen beläuft sich ihre Zahl in Deutsch-
land auf mehr als 70 000 – wenden sich zudem an die breite Öffentlichkeit, um
ihre Belange nach außen zu vertreten. Zum Spektrum der (auf soziale Daseins-
vorsorge bezogenen) Selbsthilfe zählen dabei so unterschiedliche Initiativen wie
Familienzentren, Nachbarschaftsvereine oder die Anonymen Alkoholiker. Am
kompaktesten organisiert sind Selbsthilfegruppen von Patienten. Viele von ih-
nen nehmen zur Unterhaltung eines hauptamtlichen Apparats Zuwendungen der
Krankenkassen oder der Pharmaindustrie entgegen; einige beteiligen sich an For-
schungsprojekten (z. B. zur Behandlung seltener Krankheiten). Auch die Alzhei-
mer-Gesellschaft oder die Hospize zählen zu den großen » Selbsthilfekomplexen «
in Deutschland. Es gibt verschiedene Dachvereinigungen, die sich um die über-
örtliche Koordination des Sektors bemühen, so etwa die Selbsthilfekontaktstellen
(in Trägerschaft von Wohlfahrtsverbänden oder der Kommunen86), die Bundesar-
beitsgemeinschaft Selbsthilfe und die Wohlfahrtsverbände (s. o.).
Der Sektor der unabhängigen Nutzerberatungen überschneidet sich – auch
von seiner Genese her – stark mit dem der organisierten Selbsthilfe. Es geht in
diesem Bereich allerdings in erster Linie um die Beratung Dritter – also von Per-
sonen, die nicht in einen Selbsthilfezusammenhang eingebunden sind und keine
weitere Dienstleistungsbeziehung zu den Beratern unterhalten. Dies ist wiederum
zu unterscheiden von kommerziellen oder gemeinnützigen Trägern, die Infor-
mationen im Hinblick auf von ihnen selbst angebotene Dienstleistungen vermit-
teln (etwa Pflegestationen, Krankenhäuser oder Finanzdienstleister). Das Gros
der Nutzerberatung betrifft den Bereich der Gesundheitsversorgung sowie (zu-
nehmend) die private Altersvorsorge. Mit den ab 2010 aufgebauten sog. Pflege-
stützpunkten erfasst sie auch die Altenhilfe, wobei viele der Stützpunkte von Trä-
gern betrieben werden, die man anderen Clustern zurechnen kann, z. B. weil sie
mit Anbieterinteressen verschränkt sind (Kommunen, Pflegekassen, Wohlfahrts-
verbänden etc.). Unabhängige Beratungsstellen sind – trotz ihrer formalen Selbst-
ständigkeit – meist auf Gelder angewiesen, die ihnen die öffentliche Hand mit
bestimmten Auflagen gewährt. Dies gilt etwa für die sog. Verbraucherzentralen
(siehe Einzelportrait). Ein weiteres Beispiel sind die sog. Patientenberatungsstel-
len, die Anfang der 1990er Jahre auf Veranlassung des Gesetzgebers und mit Un-
terstützung der gesetzlichen Krankenversicherung eingerichtet wurden. Das als

86 Gebündelt in der » Nationalen Kontakt- und Informationsstelle zur Anregung und Unter-
stützung von Selbsthilfegruppen « (NAKOS).
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 165

» Unabhängige Patientenberatung Deutschland « gestartete Modellprojekt wurde


in Trägerschaft von Selbsthilfeorganisationen, Sozialverbänden und der Verbrau-
cherzentrale aufgebaut und ging Anfang 2011 in eine durch das Sozialgesetzbuch V
kodifizierte Regelversorgung über (seitdem gibt es dafür auch Mittel aus der pri-
vaten Krankenversicherung). Das Netzwerk der Servicestellen ist bezüglich sei-
ner Beratungsinhalte und -strategien frei, muss sich allerdings regelmäßig in vom
GKV-Spitzenverband (s. o.) durchgeführten Ausschreibungen bewähren.

Einzelportrait: Verbraucherzentralen

Verbraucherzentralen beraten Bürger in allen Fragen des Konsums bzw. der Nut-
zung von Dienstleistungen und Produkten. Sie wurden in den 1950er Jahren mit
staatlicher Unterstützung gegründet und haben sich anschließend zu einem weit-
verzweigten Netzwerk von (derzeit ca. 200) Beratungshaupt- und -nebenstellen
entwickelt. Auf deren Angebote haben alle Bürger – meist nach Entrichtung eines
Beratungsentgelts – freien Zugriff. Zwar spielen wohlfahrtsstaatlich regulierte
Dienstleistungen bei ihren Aktivitäten keine zentrale Rolle; im Zuge der stärker
marktförmigen Organisation von Leistungen der sozialen Daseinsvorsorge ge-
winnt die Verbraucherberatung aber auch hier zunehmend an Bedeutung. Bislang
gibt es entsprechende Beratungsangebote z. B. im Bereich privater Altersvorsorge;
die Finanzberatung war lange Zeit auf den Markt der Kapitallebensversicherun-
gen begrenzt, aber im Zuge der o. g. » Riester-Reformen « wurde sie auf andere
Vorsorgepläne ausgeweitet. Die Verbraucherzentralen sind heute die bedeutends-
ten neutralen Beratungsinstanzen für dieses Gebiet. Aber auch in anderen Berei-
chen bieten sie Informationen und Beratungen an, die die soziale Daseinsvorsorge
betreffen: etwa für Krankenkassenmitglieder oder für (potenzielle) Bewohner von
Seniorenwohnheimen (hier z. B. zum Thema Heimvertragsrecht).
Der Organisationszweck der Verbraucherzentralen besteht also darin, ratsu-
chende Bürger so ins Bild zu setzen, dass diese auf den jeweiligen Märkten » auf-
geklärte « Entscheidungen treffen. Grundlegend ist das Ziel der Schaffung von
Marktübersicht. Die Zentralen sollen manipulationsfreie und transparente Infor-
mationen über Produkte und Dienstleistungen bereitstellen und dabei helfen, de-
ren Qualität richtig einzuschätzen. Gelegentlich führen die Verbraucherverbände
auch Prozesse gegen Anbieter bzw. deren Informationspolitik. Ferner organisie-
ren sie vergleichende Produkt- und Qualitätstests.87
Zur Durchführung dieser Aktivitäten erhalten die Verbände und ihre Zen-
tralen öffentliche Mittel v. a. von Seiten der Landesregierungen. Ihr Budget wird
arrondiert durch Einnahmen aus dem Verkauf von Broschüren sowie Entgel-

87 Dabei greifen sie auch auf die Arbeiten der » Stiftung Warentest « zurück.
166 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

ten für die Inanspruchnahme von persönlichen Beratungen. Allerdings machen


die staatlichen Gelder den Löwenanteil ihres Haushalts aus. Die Ressourcenkont-
rolle – die von den Landesverbänden ausgeübt wird, weil die lokalen Zentralen ih-
nen hierarchisch unterstellt sind – ist insofern eingeschränkt, wenngleich sie sich
durch den erfolgreichen » Vertrieb « von Beratungen bzw. Informationsmaterial
ausweiten lässt.
Ihre interne Beweglichkeit scheint somit begrenzt; im Beratungsalltag ist sie
aber nicht zu unterschätzen.88 Das Personal – nicht selten Experten mit einem
Karrierehintergrund in der » freien Wirtschaft «, die sich bewusst der Verbraucher-
aufklärung zuwenden – ist gehalten, sich an den von den Nutzern vorgetragenen
Beratungsbedürfnisse zu orientieren und dabei zugleich eigenes Fachwissen fall-
sensibel in Anschlag zu bringen (was sie in die Nähe von » Humanprofessionel-
len « rückt). Zudem sind die Verbraucherverbände – mitsamt der ihnen unter-
stehenden örtlichen Zentralen – in formalrechtlicher Hinsicht unabhängig. Die
von korporativen Mitgliedern (darunter auch Wohlfahrtsverbände) gewählte Füh-
rung der Zentrale verfolgt durchaus eigene strategische Ziele, etwa indem sie neue
Verbraucherrechte einfordert oder nutzerunfreundliche Produkte und Anbieter
» brandmarkt «. V. a. die Medienöffentlichkeit bietet ihnen entsprechende Einfluss-
kanäle (nach außen). Eine wichtige Rolle spielt dabei die Dachorganisation auf
Bundesebene, die sog. » Verbraucherzentrale Bundesverband e. V. «.
Die Stärkung der Bürger als » Marktkonsumenten « und die Beschränkung von
Verbraucherinteressen verletzender Wirtschaftsmacht sind zentrale Bezugspunkte
für den Eigensinn der Verbraucherzentralen. Am Beispiel des im Hinblick auf die
soziale Daseinsvorsorge zunehmend relevanten Bereichs der privaten Altersvor-
sorge zeigt sich, dass dies mit einer übergeordneten Sinnstruktur korrespondiert,
bei der einerseits Bürger als Konsumenten des Vorsorgemarktes, andererseits aber
auch als Träger individueller Verbraucherrechte begriffen werden. Indem sich die
Verbraucherbewegung dieser Sinnstruktur zuwendet, zeigt sie – verglichen mit ih-
rer Vorgeschichte – eine gewisse Offenheit für eine über regulierte Märkte ab-
gewickelte Versorgung mit sozialen bzw. gesundheitsbezogenen Dienstleistungen.
Nachdem in der Politik der Zentralen bzw. ihrer Verbände lange Zeit das Ziel der
institutionellen Bändigung von Anbietermacht (z. B. in Gestalt von Preiskontrol-
len) im Mittelpunkt gestanden hatte, orientiert sie sich heute eher an der Stärkung
des Verbraucherschutzes im freien Spiel von Angebot und Nachfrage.

88 Das gilt ungeachtet der Tatsache, dass staatlich geförderte Verbraucherorganisationen von
Regierungen dazu in Anspruch genommen werden, öffentliche Kampagnen (die das Verhal-
ten der Verbraucher etwa im Hinblick auf den Konsum von Nahrungsmitteln oder die Ge-
sundheitsfürsorge betreffen) zu unterstützen bzw. umzusetzen.
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 167

Cluster I: Privat-gewerbliche Dienstleistungserbringer


(und ihre Verbände)

Privat-gewerbliche Einrichtungen der sozialen Daseinsvorsorge sind – von Aus-


nahmen abgesehen – eine neuere Erscheinung im deutschen Wohlfahrtsstaat. Auf
dem Gebiet der Administration von Einkommens- und Gesundheitsrisiken gab es
allerdings schon immer die privaten Krankenversicherungen, welche Personen
mit Einkommen oberhalb einer gesetzlich festgelegten Bemessungsgrenze den
entsprechenden Sozialschutz89 anbieten durften (und weiterhin dürfen). Die Un-
ternehmen vertreiben ferner Zusatzversicherungen, auch in Kooperation mit den
gesetzlichen Krankenkassen. Im Bereich der Altersversorgung existiert ebenfalls
traditionell ein Sektor mit gewerblichen Dienstleistern. Ihr – schon immer staat-
lich » subventioniertes « – Produktangebot umfasst v. a. die individuelle Kapital-
lebensversicherung sowie Vorsorgepläne im Rahmen der betrieblichen Alters-
vorsorge.90 Erst im Zuge der Rentenreformen der 2000er Jahre haben öffentlich
geförderte Sparverträge für die private (kapitalgedeckte) Alterssicherung ihren
Durchbruch erlebt. Versicherungen und andere kommerzielle Finanzinstitutio-
nen übernehmen heute einen zunehmend größeren Teil der Absicherung des Ein-
kommensrisikos im Alter. Sie unterliegen zwar weit reichenden staatlichen Re-
gulierungen, orientieren sich aber letztlich am Ziel der Gewinnmaximierung, zu
dessen Verfolgung Anreize wie auf Versicherungsverträge erhobene Provisionen
gesetzt werden. Zu unterscheiden sind dabei Anbieter der betrieblichen Alterssi-
cherung (Direktlebensversicherungen, Pensionskassen und Pensionsfonds91) und
Banken bzw. Versicherungen, die Verträge mit individuellen Kunden abschließen.
Ein zweites Operationsfeld für privat-gewerbliche Unternehmen sind perso-
nenbezogene Dienstleistungen im sozialen und medizinischen Bereich. In Deutsch-
land spielen freiberufliche Praxen des ambulanten Sektors seit den Anfängen der
modernen Gesundheitsversorgung eine große Rolle. Allerdings ist private Berufs-
tätigkeit hier in eine stark formalisierte und professionsethisch begründete Selbst-

89 Man kann von » Sozialschutz « insofern sprechen, als erstens (innerhalb von Versicherten-
gruppen mit gleichen Risikoprofilen) Gesunde für Kranke aufkommen und zweitens priva-
te Krankenversicherungen in verschiedener Hinsicht (Steuersystem; Arbeitgeberzuschüsse)
in den allgemeinen Sozialausgleich integriert sind.
90 Diese » traditionellen « Vorsorgepläne erfüllten indes bis vor kurzem für das Gros der er-
werbstätigen Bevölkerung lediglich » Abrundungsfunktionen «.
91 Bei der Direktversicherung schließt der Arbeitgeber als Versicherungsnehmer einen Le-
bens-/Rentenversicherungsvertrag zu Gunsten des Arbeitnehmers (ggf. auch für seine Hin-
terbliebenen). Pensionskassen sind rechtlich selbstständige Versicherungsunternehmen. Sie
gewähren dem Arbeitnehmer und ggf. seinen Hinterbliebenen einen Anspruch auf Versor-
gungsleistungen. Pensionsfonds sind Vorsorgeeinrichtungen, die Rentenspararrangements
bzw. Kapitalauszahlungspläne verwalten.
168 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

regulierung eingebettet, die (lange Zeit) einem gezielt gewinnorientierten Um-


gang mit Versorgungsbedürfnissen Schranken (ge)setzt (hat). Für neuere Formen
privat-gewerblicher Leistungserbringung im Wohlfahrtsstaat gilt dies jedoch nur
mehr in indirekter oder abgeschwächter Form. Diesbezüglich lassen sich drei An-
bietertypen unterscheiden: erstens Einzelpersonen, die auf eigene Rechnung ar-
beiten (z. B. selbstständige Erzieher, Sozialarbeiter oder Berater); zweitens klei-
nere Firmen wie etwa private Pflegedienste (s. o.) und drittens Unternehmen,
welche mehrere Niederlassungen betreiben und nicht selten in der Rechtsform der
Aktiengesellschaft operieren (v. a. private Pflegeheime, Krankenhäuser und Reha-
Klinken92).
Es handelt sich sämtlich um Akteure der sozialen Daseinsvorsorge, weil ihre
Tätigkeit den Regularien des Sozialgesetzbuches unterliegt und zudem (überwie-
gend) von nicht-gewerblichen Kostenträgern (Sozialkassen, Gebietskörperschaf-
ten) (re)finanziert wird.93 Den Unternehmen ist es aber oft möglich, zusätzliche
Einnahmen aus dem Vertrieb von Neben- bzw. Ergänzungsprodukten zu erzielen
(Zusatz- oder Komfortleistungen). Meist konkurrieren sie untereinander und mit
nicht-gewerblichen Anbietern um Kunden oder Leistungsverträge. Größere Kon-
zerne verfolgen dezidierte Renditeziele und nehmen Gewinnausschüttungen vor,
während die kleineren Betriebe bzw. Einzelunternehmen aus den erzielten Über-
schüssen ihren » Unternehmerlohn « beziehen, der in vielen Fällen als Äquivalent
des Berufseinkommens von Angestellten betrachtet werden kann. Arbeiten Ein-
zelunternehmer nur für einen und zwei Kostenträger (was nicht selten der Fall ist),
handelt es sich de facto um » Scheinselbstständige «. Unabhängig davon gilt, dass
sämtliche gewerbliche Leistungsanbieter ihre Aktivitäten (immer auch) an Ge-
winnzielen ausrichten, sie also in einen direkten Zielkonflikt zwischen Hilfe und
Profit geraten können.94
Privat-gewerbliche Unternehmen der sozialen (und gesundheitsbezogenen)
Daseinsvorsorge gehören häufig spezialisierten Verbänden an, teilweise (z. B. im
Krankenhauswesen) sind sie auch Mitglied in trägertypenübergreifenden Dach-

92 Einrichtungen der Rehabilitationsversorgung waren in Deutschland schon immer mehrheit-


lich privat-gewerblich. 2009 stellten sie immerhin zwei Drittel aller Plätze in diesem Bereich.
93 Als grobe Orientierungswerte im Hinblick auf den Marktanteil der gewerblichen sozialen
Dienste lassen sich für Ende der 2000er Jahre angeben: ein Drittel im Bereich der Pflegehei-
me, ein Zehntel bei den Kindertagesstätten, ein Zehntel in der stationären Behindertenhilfe
sowie ein Drittel im Sektor der Jugendhilfe (hier v. a. Heime). Überdies befinden sich mehr
als 50 % aller ambulanten Pflegedienste in privater Trägerschaft.
94 Dies ist immer dann der Fall, wenn Leistungsanbieter Spielräume besitzen, bei der Bedie-
nung des Bedarfs gleichsam versteckt Personen von der Versorgung auszuschließen oder
nicht den gesetzlichen oder anderen normativen Vorgaben entsprechend zu handeln. Dieser
Effekt kann indirekt auch dadurch auftreten, dass Angestellte der Unternehmen unter Lohn-
bzw. überhöhten Leistungsdruck gesetzt werden.
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 169

vereinigungen wie der Deutschen Krankenhausgesellschaft, die (wie an anderer


Stelle näher erläutert) in Strukturen der gemeinsamen Selbstverwaltung einge-
bunden ist. Einschlägige Organisationen sind beispielsweise der Gesamtverband
der Deutschen Versicherungswirtschaft (mit seinen gut 460 Mitgliederunter-
nehmen) oder der Bundesverband privater Anbieter sozialer Dienste (BPA) mit
6 500 Mitgliedsbetrieben. Im Bereich personenbezogener Dienstleistungen sind
solche Verbände auch Vertragspartner von Kostenträgern (z. B. Pflegekassen). Sie
übernehmen überdies gewisse » Forumsfunktionen « (s. o.), treten aber (anders als
die Wohlfahrtsverbände) selten als dezidiert sozialpolitisch orientierte Akteure in
Erscheinung. Im Zentrum stehen vielmehr das Angebot von Fachinformationen
für Mitgliedsbetriebe sowie der organisierte Meinungsaustausch (z. B. auf Fach-
tagungen). Der BPA betreibt eine eigene Servicegesellschaft, die den korporati-
ven Mitgliedern betriebswirtschaftliche Beratung (auch für die Verhandlungsfüh-
rung mit Kostenträgern), die Entwicklung von Qualitätsmanagementkonzepten
sowie die Vermittlung von arbeitgeberrelevanten Versicherungen anbietet. Dar-
über hinaus ermöglicht sie Mitgliedsunternehmen, (Material-)Einkäufe zu Son-
derkonditionen zu tätigen.

Einzelportrait: Privat-gewerbliche Krankenhäuser

Gewerbliche Akutkrankenhäuser spielen im deutschen Gesundheitswesen seit den


1990er Jahren eine wachsende Rolle. Ende der 2000er Jahre hatte ca. ein Drittel
aller Krankenhäuser einen privaten Eigentümer.95 Große, börsennotierte Klinik-
ketten wie Helios, Rhön, Aklepsios oder Sana bilden dabei den Kern des Privat-
sektors. Zwar streben kommerzielle Betreiber erklärtermaßen die Erzielung ho-
her Renditen an, was ihnen in der Vergangenheit in vielen Fällen gelungen ist. Sie
unterliegen aber ähnlichen institutionellen Vorgaben wie ihre Pendants im kom-
munalen und frei-gemeinnützigen Bereich. Insbesondere finanzieren sich Privat-
kliniken – wie alle anderen Akutkliniken – über sog. Fallpauschalen, die die Kran-
kenkassen ihnen für die Behandlung einer spezifischen Indikation überweisen.
Profitabel waren die privaten Kliniken bislang v. a. auf Grund einer geschickten
Spezialisierungs- und Einkaufsstrategie, aber – wenigstens ihren Verlautbarun-
gen zu Folge – auch durch die expansive Nutzung zeitgenössischer privatwirt-
schaftlicher Managementmethoden, die ihre nicht-gewerbliche Konkurrenz mitt-

95 Gegenüber Anfang der 1990er Jahre hatte sich dieser Wert mehr als verdoppelt. Bezogen
auf die Krankenhausbetten beträgt der Marktanteil der Privaten allerdings nur ein Sechstel.
Das Wachstum der gewerblichen Krankenhäuser erfolgte hauptsächlich durch den Erwerb
kommunaler Krankenhäuser, v. a. dort, wo städtische Kliniken Budgetdefizite aufwiesen
und Kommunen diese aufgrund der öffentlichen Finanznot nicht mehr decken konnten bzw.
wollten.
170 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

lerweile in Teilen übernommen hat. Eine weitere Grundlage ihres Markterfolgs


waren die Bildung von Marktmacht gegenüber Ressourcenzulieferern sowie die
Schwerpunktsetzung im » Geschäftsfeld « der elektiven Chirurgie (komplikations-
arme Standardoperationen) – und nicht in der sog. Maximalversorgung, die viel-
fach bei den nicht-gewerblichen Trägern verblieb.96 Allerdings scheint dieses Pro-
fil des gewerblichen Sektors, im Zuge des Übergangs vieler öffentlicher Kliniken
in privates Eigentum, immer weniger als Alleinstellungsmerkmal.
Die Zweckbestimmung privat-gewerblicher Krankenhäuser ergibt sich aus ih-
rer Organisationsform: Es handelt sich um gewinnorientierte Unternehmen, die
versuchen, unter Einhaltung institutioneller (sozialstaatlich definierter) Vorgaben
maximale Betriebsüberschüsse zu erzielen, die sie – so sie nicht reinvestiert wer-
den – an Eigentümer auszahlen. Das Leistungserbringerrecht verlangt die Versor-
gung von Kranken nach den allgemein etablierten Standards sowie im Rahmen
von Ergebniskontrollen, die sich auf messbare Effekte der Behandlungstätigkeit
beziehen. Das Gros der Einkünfte entstammt einem öffentlich regulierten Finan-
zierungssystem, welches (in Grenzen) die Maximierung von Fallmengen erlaubt
und weitere Möglichkeiten der aktiven Ressourcenkontrolle eröffnet. Dies gilt etwa
für die » Einkaufspolitik « im Hinblick auf Vorleistungen (Material etc.) oder auch
den Umgang mit dem » Faktor Arbeit « (Personalabbau usw.).
Die interne Beweglichkeit privater Krankenhäuser ist insgesamt größer als die
ihrer nicht-gewerblichen Konkurrenz, u. a. deshalb, weil die tarifvertraglichen
» Zwänge « des öffentlichen Sektors rigider sind und mehr Kapital für Investi-
tionszwecke zur Verfügung steht. Wie alle deutschen Krankenhäuser sind auch
sie rechtlich selbstständig; zugleich sind bei ihren Entscheidungen im Kern ledig-
lich Eigentümerinteressen, nicht die Meinungen weiterer Stakeholder zu berück-
sichtigen.97
Was die verfügbaren Einflusskanäle betrifft, so fehlt den Privaten häufig der di-
rekte Draht zum sozialpolitischen Establishment. Durch das (kapitalstarke) Ver-
sprechen, defizitäre Stadtkliniken zu retten, konnten sie aber wiederholt einen er-
heblichen Einfluss auf kommunalpolitische Instanzen ausüben (und z. B. niedrige

96 Zentrale Ansatzpunkte waren neben Großinvestitionen in die bauliche Substanz die Ratio-
nalisierung von Prozessabläufen, die Aufwertung der betriebswirtschaftlichen Leitung ge-
genüber der ärztlichen, ein Beschäftigungsabbau im Bereich des nicht-ärztlichen Personals
sowie eine Verjüngung der Belegschaften. Nicht-medizinischen Angestellten wurden Ein-
kommenseinbußen zugemutet, während umworbenes ärztliches Personal tendenziell besser
bezahlt wurde als im öffentlichen Dienst, auch mit Hilfe von Ergebnisbeteiligungen. Nach-
dem zunächst nur Haustarifverträge bzw. Vereinbarungen mit Minderheitsgewerkschaften
abgeschlossen wurden, gab es im privaten Sektor zuletzt vermehrt » normale « Tarifvereinba-
rungen.
97 Anders als etwa bei den kommunalen Krankenhäusern, die der Aufsicht demokratisch ge-
wählter politischer Gremien unterliegen.
Die stoffliche Basis: Typische Organisationsprofile 171

Übernahmepreise aushandeln). Ansonsten ist der private Krankenhaussektor auf


seine Lobbytätigkeit gegenüber den maßgeblichen gesundheitspolitischen Akteu-
ren verwiesen; über seine Vertretung in der Deutschen Krankenhausgesellschaft
kann er zugleich auf Beschlüsse der gemeinsamen Selbstverwaltung einwirken.
Eigensinn bzw. Organisationskultur des privaten Sektors ergeben sich allge-
mein aus der Überzeugung der Eigentümer, die stationäre Krankenbehandlung
(in etwa) analog zu den Routinen der kommerziellen Güter- und Dienstleistungs-
produktion organisieren zu können. Bei den Betreibern gelten privatwirtschaft-
liche Organisationsformen als den nicht-gewerblichen überlegen und insofern an-
gezeigt für die gesamte Krankenhausversorgung. Das widerspricht der lange Zeit
in Deutschland (und vielen anderen Ländern) etablierten übergeordneten Sinn-
struktur des fraglichen Organisationsfelds, folgt aber den (aus Sicht dieser Tra-
dition) fremden Bezugswerten, die sich seit etwa den 1990er Jahren allgemein im
öffentlichen bzw. sozialen Sektor Geltung und dem Eigensinn der gewerblichen
Krankenhausunternehmen die entsprechende Legitimität verschafft haben.

Resümiert man den vorangegangenen Überblick über die Organisationsland-


schaft der sozialen Daseinsvorsorge in Deutschland, so zeigt sich eine außeror-
dentliche Bandbreite von Trägerprofilen und Organisationsformen. Diese Vielfalt
hängt nur teilweise mit den unterschiedlichen Funktionen der Träger und Ein-
richtungen zusammen – wenngleich dies für einige Bereiche der sozialen Daseins-
vorsorge durchaus auf der Hand liegt: staatliche Hoheitsinteressen (wie in der
Jugendhilfe) legen eine unmittelbarere öffentliche Kontrolle nahe, während kari-
tative Sozialprojekte kaum als Behörde gegründet und betrieben werden können.
Die Differenzierungen in der Trägerlandschaft gehen aber zu großen Teilen auf
unterschiedliche sektorale Entwicklungspfade sowie Verhaltensweisen der sie prä-
genden sozial- und berufspolitischen Kräfte zurück. In der Tat erklären sich viele
Unterschiede aus den historischen Konstellationen, in denen ihre Tätigkeiten und
Kompetenzen gesellschaftlich bzw. rechtlich » festgezurrt « wurden; da dies suk-
zessive, über mehrere Epochen hinweg erfolgte, sind dabei beträchtliche Status-,
Struktur- und Machtunterschiede entstanden.98 Damit korrespondiert einerseits

98 Das kann hier nicht im Detail rekonstruiert werden. Um nur zwei Beispiele zu geben: Dass
Gesundheitsämter, anders als etwa die » Allgemeinen sozialen Dienste « der Jugendhilfe, im
Ganzen eher organisationsschwach sind, hat viel mit der Durchsetzungsfähigkeit der libe-
ralen Ärzteschaft im 20. Jahrhundert zu tun, während eine vergleichbare Form der liberalen
Professionalisierung im Sozialwesen nicht stattfand. Die stabile Bedeutung der Sozialkas-
sen in Deutschland erklärt sich u. a. aus der Entwicklung des (sozial- und konflikt-)partner-
schaftlichen Systems industrieller Beziehungen; die Organisationslogiken von Kranken- und
Rentenversicherungen erweisen sich heute aber dennoch als unterschiedlich, auch weil die
Selbstverwaltungsparteien der Beitragszahler im Gesundheitswesen gemeinsam Möglich-
172 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

eine je spezifische organisationskulturelle Einfärbung der fraglichen Träger so-


wie andererseits eine je unterschiedlich ausgebildete Handlungssouveränität. Ins-
besondere die Einflussspielräume gegenüber genuin staatlichen Akteuren – also
Regierungen und Parteien – erweisen sich als heterogen. Im Ganzen bestimmen
verschiedenartige Organisationslogiken das Geschehen in der Infrastruktur des
deutschen Wohlfahrtsstaats. Gleichzeitig führt die eingehende Inspektion der Or-
ganisationslandschaft der sozialen Daseinsvorsorge vor Augen, dass Wohlfahrts-
staatlichkeit mehr ist als ein Ergebnis schlichter Regierungstätigkeit. Vielmehr ist
sie maßgeblich von jenen geprägt, die sie praktisch » leben «.

3 Soziale Daseinsvorsorge » live «:


Prozedurale und interaktive Steuerungen

In diesem Abschnitt werden die » Scharniere « der wohlfahrtsstaatlichen Infra-


struktur betrachtet, die die alltägliche Steuerung der sozialen Daseinsvorsorge be-
werkstelligen. Es geht also um die hydraulischen Verbindungsstücke zwischen den
zentralen Bauelementen des Unterbaus der wohlfahrtsstaatlichen Gesellschafts-
formation – i. e. um Steuerungselemente innerhalb und im Umfeld von all jenen
Träger(komplexe)n, die im Vorhergehenden clusterweise typisiert worden sind.
Im Zentrum der Analyse steht die Art und Weise, wie im Handeln dieser Orga-
nisationen bzw. bei ihren vielfach von oben nicht vollständig programmier- bzw.
kontrollierbaren Aktivitäten (» systemisch «) Ordnung gestiftet wird und über wel-
che Koordinationsmechanismen sich ihr freies Wirken (interaktiv) strukturiert.
Die dazu in die Infrastruktur eingebauten Scharniere weisen eine je spezifische
Beschaffenheit auf. U. a. fungieren sie als Verstrebungen zwischen den Baustei-
nen, die sich so in je spezifische Ensembles benachbarter Träger gruppieren (also
in Organisationsfelder).
Beobachtungen zum » Arbeiten « dieser Scharniere informieren über den Ab-
lauf der operativen Leistungserbringung im Wohlfahrtsstaat – mithin über soziale
Daseinsvorsorge » live «. Der analytische Blick richtet sich auf die träger- bzw. or-
ganisationsübergreifende Prozessierung sozialer Daseinsvorsorge, die durch die
Hydraulik der Scharniere je subsystemspezifisch vollzogen und flexibel austariert
wird. Der Zuschnitt der Organisationsfelder, ferner die Verfahrensregeln, welche
die Einrichtungen der sozialen Daseinsvorsorge anleiten, sowie die Art und Weise,
wie sich relevante Instanzen untereinander koordinieren, und nicht zuletzt die bei
alledem zur Geltung kommenden Akteursprofile – die Prozessdimension sozialer

keiten sahen, durch Kassen- und Anbieterwettbewerb » Wirtschaftlichkeitsreserven « zu er-


schließen, was im Bereich der Garantieversorgung für Rentner nicht auf der Hand lag.
Soziale Daseinsvorsorge » live «: Prozedurale und interaktive Steuerungen 173

Daseinsvorsorge ist in all diesen Dimensionen maßgeblich für die Leistungen des
Wohlfahrtsstaats, und nicht selten jenseits von Recht und Gesetz.
Der Fokus der nachfolgenden Ausführungen liegt – wie bereits erläutert – auf
den im 20. Jahrhundert ausgebildeten Verhältnissen. Die jüngsten Veränderun-
gen, z. B das Aufkommen von marktförmigen Koordinationsmechanismen wer-
den aber (schon hier) berücksichtigt, um die aktuellen Zustände realitätsgetreu
abzubilden. Skizziert wird zunächst – für den Fall Deutschlands – die » stoff liche «
Basis der Subsysteme bzw. der in ihnen ausgebildeten Organisationsfelder. An-
schließend werden die in diesen Feldern anzutreffende prozedurale Regulierungs-
logik 99 sowie die für sie relevanten Koordinationslogiken beleuchtet.100 In einem
weiteren Darstellungsschritt geht es um die Profile der dabei » Hand anlegenden «
Akteure des Sozialen, die hier allerdings nur holzschnittartig – im Rekurs auf die
oben eingeführte Unterscheidung zwischen Wohlfahrtsbürokraten, Humanpro-
fessionellen, Marktunternehmern und Sozialmanagern – charakterisiert wer-
den können.
Die Analyse bietet also eine Gesamtschau der für die Leistungserbringung
im Wohlfahrtsstaat maßgeblichen Steuerungsprozesse, und zwar im Rekurs auf
die im ersten Hauptkapitel vorgestellte Klassifikation von Subsystemen. Unter-
schieden werden also die Bereiche: (1) Arbeitsmarktintegration, (2) Alterssiche-
rung, (3) Gesundheitsversorgung und Pflege, (4) Bewältigung von Invaliden- und
Behindertenunterstützung sowie (5) lebensweltorientierte soziale Hilfe. Für je-
des Subsystem gibt es eine graphische Übersicht, die die zentralen Organisatio-
nen und Akteure sowie vorherrschenden Steuerungsmuster abbildet und durch
farbliche Abstufungen deren jeweilige » Relativgewichte « grob (!) kenntlich macht
(je dunkler die Rahmung bzw. Einfärbung, desto bedeutender ist das Markierte).
Abschließend wird der Frage nachgegangen, welche Meta-Koordination, also wel-
che Grundformen sozialpolitischer Interessenvermittlung in Deutschland für die
wohlfahrtsstaatliche Infrastruktur des 20. Jahrhunderts charakteristisch gewesen
ist (auf neuere Entwicklungen wird später eingegangen).

99 Die sich, wie in Kapitel II ausgeführt, in institutionalisierten Zweck- und Konditionalpro-


grammen, Professionsnormen und Konkurrenzregeln sowie » subsystemweit « vorherrschen-
den Werthaltungen manifestieren kann.
100 Wie im ersten Hauptkapitel erläutert, wird Koordination dabei als interaktives Steuern, Re-
geln, Ordnen begriffen und unterschieden von systemisch wirkenden Steuerungsmechanis-
men, die im Falle prozeduraler Regulierung greifen.
174 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

Arbeitsmarktintegration

Der Arbeitsmarkt ist in Gesellschaften westlichen Typs das Eingangstor zu den


Programmen der sozialen Daseinsvorsorge.101 Zwar gibt es im Wohlfahrtsstaat
Leistungen, die unabhängig vom Erwerbsstatus gewährt werden (z. B. Familien-
förderung, Gesundheitsversorgung, bestimmte Formen der Grundsicherung),
doch wirken viele dieser Leistungen auf die Teilnahme der Bürger am Erwerbs-
leben hin bzw. zurück. Oder sie dienen als Hilfen, die komplementär wirken und
das Erwerbsarbeitseinkommen als Existenzgrundlage nicht ersetzen (können).
Von zentraler Bedeutung ist deshalb jenes Subsystem sozialer Daseinsvorsorge,
das materiell die Integration (oder vorübergehende Nicht-Integration) der er-
werbsfähigen Bürger in den Arbeitsmarkt betrifft. Es umfasst eine relativ breite
Palette von Interventionen, die institutionell größtenteils gesetzlich kodiert sind
(in SGB II und III). Zwar lässt sich dieses Feld in zwei Funktionsbereiche untertei-
len – Arbeits(losigkeits)verwaltung zum einen, Dienstleistungen zur Förderung von
Beschäftigung(schancen) zum anderen. Beide sind aber inzwischen organisatorisch
eng miteinander verflochten. Insofern hat man es hier mit einem Organisations-
feld zu tun, welches sich mit dem Subsystem weitgehend deckt.102
Das administrative Setting des Organisationsfelds beherrscht in Deutschland
die schon ausführlicher präsentierte Bundesagentur für Arbeit (BA). Diese Ein-
richtung besitzt eigene Verwaltungskompetenzen bei der Unterstützung und För-
derung von Erwerbslosen. Gleichzeitig exekutiert sie Bundesgesetze, die neben
der Gewährung von Einkommensersatz auch die Kontrolle der Bezugsvoraus-
setzungen betreffen. Ähnliches gilt für den ebenfalls bereits erwähnten Teilsek-
tor, der sich – seit den Arbeitsmarktreformen Anfang der 2000er Jahre – neben
den lokalen Arbeitsagenturen in Gestalt der o. g. Arbeitsgemeinschaften (ARGEn)
bzw. Jobcenter gebildet hat.103 Anzumerken ist, dass diese Aufgaben nach geltender
Rechtslage von kommunalen Sozialbehörden in » Soloregie « übernommen wer-

101 Wie bereits erläutert, ist die institutionelle Substanz des Subsystems auf verschiedene Aufga-
benfelder bezogen; es geht aber stets um die (Wieder-)Herstellung von Beschäftigung bzw.
Beschäftigungsfähigkeit.
102 In gewisser Weise gehören Sondermaßnahmen der beruflichen Bildung ebenfalls zum frag-
lichen Subsystem (sie werden hier aber ausgeklammert). Zudem beeinflussen auch andere
Subsysteme die (Re-)Integration von Wohlfahrtssubjekten in den Arbeitsmarkt (z. B. das für
Rehabilitation und Eingliederungshilfe zuständige). Dies betrifft allerdings spezifische Ziel-
gruppen und erfolgt meistens in komplementärer Weise.
103 Zur Erinnerung: Es handelt sich um Einrichtungen, die die lokalen Dependancen der Bun-
desagentur für Arbeit gemeinsam mit den kommunalen Sozialämtern bilden. Diese haben
den Auftrag, einen Teil der Erwerbslosen (Langzeitarbeitslose nach SGB II) sowohl im Hin-
blick auf Transferzahlungen als auch durch die Anbahnung von Eingliederungshilfen zu be-
treuen bzw. bestimmten Kontrollen zu unterwerfen.
Soziale Daseinsvorsorge » live «: Prozedurale und interaktive Steuerungen 175

den können – in den sog. Optionskommunen, die sich an der Peripherie des Or-
ganisationsfelds bewegen.104
Im gleichen Feld, aber institutionell separiert von den administrativen Trä-
gern, agieren die Dienstleistungserbringer der organisierten Beschäftigungsförde-
rung, die gleichfalls oben bereits näher charakterisiert worden sind. In diesem
Bereich des Organisationsfelds werden – überwiegend auf Rechnung der Ar-
beitsverwaltung – Unterstützungsmaßnahmen für Erwerbslose bzw. am Arbeits-
markt Benachteiligte organisiert.105 Die fraglichen Einrichtungen besitzen häufig
den Status der Gemeinnützigkeit, es kann sich aber auch um kommunale Regie-
betriebe (z. B. Beschäftigungsgesellschaften) oder private Unternehmen (etwa auf
dem Gebiet der beruflichen Fortbildung) handeln.
Welche Gestalt hat in diesem Organisationsfeld nun das, was im ersten Haupt-
kapitel als prozedurale Regulierung bezeichnet wurde und jene Anleitung betrifft,
nach der Operationen der beteiligten Einrichtungen » systemisch « gesteuert wer-
den ? Die hier ausgeprägte Strukturlogik ist vielschichtig: Was die Arbeitsagentu-
ren betrifft, so gibt es gesetzliche Vorgaben darüber, welche Regelungen von den
Agenturmitarbeitern in welcher Weise anzuwenden sind. Bestimmte Verfahrens-
regeln werden aber auch durch das Management der Agenturen selbst vorgegeben
(in Abstimmung mit der Selbstverwaltung). Insgesamt dominieren in den Agen-
turen vor Ort relativ rigide Konditionalprogramme, die allerdings lokal eingefärbt
sein können.
Den Mitarbeitern der Arbeitsagenturen bleibt ein gewisser Interpretations-
spielraum bei der Einordnung vorliegender Fälle (z. B. Erwerbsbiografien oder
Passungsverhältnis zu Jobangeboten). Dies ist sehr viel mehr noch bei den ARGEn
(Jobcentern) der Fall. Hier erlangen Zweckprogramme einen relativ hohen Stel-
lenwert, weil das Ziel der Reintegration von Erwerbslosen mit besonderem Ver-
mittlungsbedarf teilweise unter Rückgriff auf unbestimmte (in den offiziellen
Regularien offen gelassene) Mittel verfolgt werden muss. Insofern dabei Sozial-
arbeiter intervenieren bzw. fallorientiert tätig werden, kommen Professionsnor-
men ins Spiel. Zweckprogramme greifen übrigens auch bei der Beauftragung von
Dritten: Bundesagentur und ARGEn als Kostenträger sind allgemein bestrebt, die
entsprechende Leistungserbringung kostengünstig zu organisieren – wie dies im
Trägerwettbewerb konkret geschieht, ist nicht zwingend durch (gesetzliche) Vor-
gaben festgelegt.106 Die Dienstleister im Bereich der Beschäftigungsförderung wie-

104 Die rein kommunale Aufgabenerledigung ist mittlerweile für 110 Städte und Landkreise
autorisiert.
105 Dies kann qua Zwangsverpflichtung erfolgen. So setzt (etwa bei den sog. 1-Euro-Jobs) die
Zahlung von Ersatzeinkommen die Teilnahme an solchen Maßnahmen voraus.
106 Allerdings hat die Bundesagentur selbst ein für alle ihre Regionaldirektionen verbindliches
Ausschreibungskonzept entwickelt.
176 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

derum hängen stark von Vorgaben der Verwaltungsträger ab, sind allerdings in
praktischer Hinsicht relativ eigenständig und insofern ebenfalls zweckprogram-
miert. Je nach Trägerform und Förderansatz erfüllen auch hier Professionsnor-
men wichtige Regulierungsfunktionen – v. a. wenn es um komplexe Vermittlungs-
hemmnisse und entsprechende Reintegrationsmaßnahmen geht.
Was die in die prozedurale Regulierung einfließenden Richtwerte 107 betrifft, so
erweisen sich die herrschenden arbeits- bzw. leistungsgesellschaftlichen Normen
für die Verfahrensregeln des Organisationsfelds als stark orientierungsstiftend:
» Work first « – das ist das heute vorherrschende Leitbild des Subsystems Arbeits-
marktintegration.108 Dem Recht auf die Absicherung von Einkommensrisiken
steht heute mehr denn je die Pflicht der Bürger gegenüber, bei Arbeitslosigkeit in
eine beliebige (neue) Erwerbstätigkeit einzutreten und baldigst – möglicherweise
unter Abstrichen beim Einkommen oder im Hinblick auf eigene Berufsvorstel-
lungen – wieder selbst für den Lebensunterhalt sorgen zu können. Innerhalb der
Bundesagentur für Arbeit wird diese » Arbeitsintegrationskultur « von den Parteien
der Selbstverwaltung gestützt, allerdings mit unterschiedlichen Akzentsetzungen:
Die Vertreter der Arbeitnehmer betonen eher die Rechtsansprüche, die der Regie-
rung und der Arbeitgeber eher die Wiedereingliederungspflichten.
Diese Richtwerte greifen auch auf die ARGEn (Jobcenter) über, an denen die
Agenturen beteiligt sind. Da hier jedoch eine von den Akteuren sozialer Arbeit
geprägte Fachlichkeit (mit) zum Zuge kommt, sind klassische Professionsnor-
men ebenfalls präsent.109 Diese beinhalten immer auch eine Orientierung an le-
bensweltlichem » Empowerment « als Voraussetzung einer nachhaltigen Arbeits-
marktintegration. Ähnliches gilt für die Dienstleistungserbringer im Bereich der
Beschäftigungsförderung. Allerdings kann für sie – unter den Bedingungen eines
Anbieterwettbewerbs und knapp gehaltener Fördermittel – (betriebs)wirtschaft-
licher Erfolg zur alles beherrschenden Referenz werden, zumal bei den Rendite-
ziele verfolgenden gewerblichen Einrichtungen. Ist letzteres der Fall, dominiert
der strategische Umgang mit Konkurrenzregeln. Im Kreis der Verwaltungsträger
(der BA) kann sich das ähnlich darstellen – z. B. dann, wenn sie Leistungen aus-
schreiben und die kostengünstigsten Anbieter gewinnen wollen.
Die im Subsystem (bzw. Organisationsfeld der) Arbeitsmarktintegration aus-
gebildete Koordinationslogik ist im Kern stark hierarchischer Natur. Gesetzliche

107 Also jene informellen Orientierungen, die Verfahrensweisen in einem Subsystem bzw. Orga-
nisationsfeld jenseits von Recht und Gesetz anleiten.
108 Dies hebt sich von einer » life first «-Philosophie ab, die das Subsystem lebensweltorientierte
soziale Hilfe prägt (s. u.). Die Unterscheidung beider Orientierungen wird anschaulich von
Perkins (2008), mit Bezug auf die britischen Verhältnisse, diskutiert.
109 Mehr noch gilt das für die sog. Optionskommunen, in denen typischerweise nur Sozialamts-
vertreter diese Aufgaben wahrnehmen.
Soziale Daseinsvorsorge » live «: Prozedurale und interaktive Steuerungen 177

Übersicht 8 Subsystem Arbeitsmarktintegration

Institutionelle Grundlagen:
SGB II und III

Administration
Dienstleistung

Bundesagentur Beschäftigungs-
für Arbeit förderungsbetriebe

Jobcenter Träger für


Fortbildung
Trainings etc.

Wohlfahrtsbürokraten Sozialmanager Marktunternehmer Humanprofessionelle

Hierarchie Netzwerk Markt

Koordinationslogiken starke prozedurale Logiken

Konditionalprogramme Konkurrenzregeln

und behördliche Anweisungen prägen den Alltag sämtlicher Beteiligten in hohem


Maße. Allerdings werden auch andere Koordinationsmuster relevant. Sofern in
der Bundesagentur für Arbeit Verwaltungsgremien eigenständige Beschlüsse über
Verfahrensweisen oder Budgetlinien fassen, bestehen Spielräume für netzwerkför-
mige Koordination, also die Abstimmung zwischen Selbstverwaltungsvertretern.
Marktkoordination spielt im Organisationsfeld ebenfalls eine nicht unerhebliche
Rolle. Relevant wird sie zunächst in den o. g. Ausschreibungsverfahren, in denen
die Arbeitsverwaltung mit konkurrierenden Dienstleistern der Beschäftigungsför-
derung bzw. Eingliederungshilfe Verträge abschließt. Gleiches gilt für die Jobcen-
ter (ARGEn). Was die Einbindung von Dienstleistungserbringern betrifft, so gibt
es beides: eine Tradition der zwischen Sozialverwaltung und Dienstleistern kon-
sensuell abgestimmten Ausgestaltung von Interventionsmaßnahmen110 einerseits,

110 Diese Tradition kann sich heute beispielsweise in den lokalen Beiräten der ARGEn Geltung
verschaffen.
178 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

die Orientierung an Wettbewerbstugenden andererseits. Markt- und Netzwerkko-


ordination greifen hier also eng ineinander. Soweit es sich bei den Beschäfti-
gungsförderbetrieben als Auftragnehmer der Arbeitsverwaltung um gemeinnüt-
zige Träger handelt, spielen überdies netzwerkförmige Koordinationsprozesse im
» Overhead « der Einrichtungen eine gewisse Rolle. Insgesamt erweisen sich die
Koordinationsmechanismen als relativ komplex ineinander verschachtelt – wobei
letztlich direktive Impulse » von oben « meist richtungsweisend sind.
Was schließlich das Profil der in das Organisationsfeld involvierten » Akteure
des Sozialen « betrifft, so erscheinen » Wohlfahrtsbürokraten « in vielerlei Hin-
sicht federführend. Formale Normen und ihre Umsetzung stehen im Mittelpunkt,
wenngleich in den Führungsetagen der Arbeitsverwaltung (Agenturen für Arbeit
und Jobcenter) und vieler Dienstleister der Übergang zum » Sozialmanager «, der
betriebswirtschaftliche Exzellenz betont und entsprechend » berechnend « agiert,
fließend ist (siehe die Einzelportraits der entsprechenden Organisationen weiter
oben). » Humanprofessionelle « besitzen einen begrenzten Einfluss innerhalb der
Jobcenter und bei den Beschäftigungsförderbetrieben; bei letzteren können, wie
im Vorhergehenden erläutert, indes auch » Marktunternehmer « die Regie über-
nehmen.

Alterssicherung

Alterssicherung galt in der deutschen Gesellschaft schon früh als eine (im Kern)
kollektiv zu bewältigende Aufgabe – entsprechend wurden mit der Rentenversi-
cherung sowie (später) der Grundsicherung relativ weitreichende staatliche Vor-
kehrungen getroffen, um Einkommensersatz im Ruhestand für große Teile der
Bevölkerung (in erster Linie: die abhängig Beschäftigten sowie deren Lebenspart-
ner) sicherzustellen. Heute erfolgt die Absicherung des Altersrisikos innerhalb
eines mehrgliedrigen Subsystems mit geringen Überschneidungen bezüglich der
jeweils geltenden Rahmenbedingungen. Materiell geht es zwar überall um Ein-
kommensersatz im Lebensabschnitt Ruhestand, und institutionell sind die ver-
schiedenen Formen der Alterssicherung sämtlich Gegenstand gesetzlicher Fest-
legungen (im SGB VI). Die Daseinsvorsorge für das höhere Lebensalter erfolgt
zu großen Teilen durch öffentlich kontrollierte Einrichtungen; zudem unterliegen
die – zunehmend an » Systemrelevanz « gewinnenden – privaten Alterssparpläne
relativ umfassenden Regulierungen. Doch wird der Einkommensersatz im Ruhe-
stand in verschiedener Weise und auf der Basis ungleicher Ordnungsprinzipien
organisiert. Es gibt also im deutschen Wohlfahrtsstaat mehrere Formen der Alters-
sicherung und mithin unterschiedliche Organisationsfelder.
Im Zentrum des Subsystems steht ein Organisationsfeld, das häufig » erste
Säule « genannt wird, hier aber mit dem übergreifenden Label der Garantiever-
Soziale Daseinsvorsorge » live «: Prozedurale und interaktive Steuerungen 179

sorgung belegt werden soll. In dessen Kern befindet sich die gesetzliche Renten-
versicherung, eine (mittlerweile) weitgehend zentralisierte, durch eine ehrenamt-
liche Vertreterversammlung kontrollierte Körperschaft des öffentlichen Rechts
unter staatlicher Aufsicht (siehe das Einzelportrait oben). Wie bereits dargelegt,
besteht ihre Aufgabe in der Abwicklung gesetzlich festgelegter Transferoperatio-
nen, wobei die Einrichtung über eine gewisse administrative bzw. technische Au-
tonomie verfügt.111 Weitere Bereiche der Garantieversorgung werden unmittelbar
staatlich (für Beamte) oder im Rahmen der Fürsorge organisiert. Was letztere be-
trifft, so sind die Sozialämter – also lokalstaatliche Behörden – die zuständige, von
der Rentenversicherung institutionell abgekoppelte Instanz. Daneben bestehen
noch die Versorgungswerke, die sich um die Alterssicherung von Freiberuflern
und Selbstständigen kümmern – wobei die entsprechenden Konditionen in vie-
lerlei Hinsicht nicht gesetzlich geregelt werden (sondern durch die Versorgungs-
werke selbst). Bemerkenswert erscheint dabei, dass die » Methode « der Daseins-
vorsorge hier auf einem anderen Organisationsprinzip beruht, nämlich dem der
Kapitaldeckung.112
Während nun diese Versorgungswerke – trotz ihrer spezifischen Organisa-
tionsprinzipien – noch der ersten Säule zugerechnet werden können, besteht im
Subsystem der Alterssicherung ein weiteres Organisationsfeld, das hier mit dem
Etikett Privatvorsorge versehen werden soll. In quantitativer Hinsicht handelt es
sich derzeit noch um ein » Anhängsel « der ersten Säule, da es gegenwärtig weniger
als 10 % der ausgezahlten Altersbezüge umfasst. Perspektivisch dürfte dieses Or-
ganisationsfeld allerdings – in Folge der Rentenreformen der 2000er Jahre – sehr
bald an Gewicht gewinnen. Häufig wird bezüglich der Privatvorsorge zwischen
einer zweiten (betrieblichen) und dritten (individuellen) Säule unterschieden; al-
lerdings überlappen sich (mittlerweile) beide Zusatzsäulen bezüglich ihrer Or-
ganisationsprinzipien relativ stark, so dass sie sich einem Organisationsfeld zu-
rechnen lassen. Dieses Feld ist in Deutschland insofern integraler Bestandteil der
sozialen Daseinsvorsorge, als es einer ausgefeilten wohlfahrtsstaatlichen Regulie-

111 Bezüglich dieser Transferoperationen ist das sog. Umlageverfahren grundlegend – also die
Finanzierung laufender Rentenzahlungen aus (annähernd) zeitgleich eingehenden Beiträgen
der (noch erwerbstätigen) Versicherten. Die DRV ist, wie bereits erwähnt, auch für einen
Teil der Rehabilitationshilfe zuständig (sie unterhält in diesem Sektor eigene Einrichtungen).
Dieser Bereich kann allerdings funktional nicht umstandslos dem Subsystem Alterssiche-
rung zugeordnet werden.
112 Vereinfacht dargestellt bedeutet Kapitaldeckung, dass Personen (ggf. in Versichertenkol-
lektiven) einen persönlichen Kapitalstock ansparen und dazu die Einrichtung individueller
Konten erfolgt. Die gezahlten Prämien werden von Finanzinstitutionen (Banken/Versiche-
rungen/Fondsgesellschaften) an Märkten angelegt (investiert), der Wert der Konten entwi-
ckelt sich je nachdem, was der Markt an Renditen hergibt und welche Entscheidungen von
den kapitalanlegenden Finanzinstitutionen getroffen worden sind.
180 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

Übersicht 9 Subsystem Alterssicherung

Institutionelle Grundlagen:
SGB VI

Administration
Verbraucherorganisationen
Dienstleistung
Privatvorsorge

DRV
Beratung & Verwaltung
von Konten/Verträgen
Sozialämter

Wohlfahrtsbürokraten Marktunternehmer Humanprofessionelle

Hierarchie Netzwerk Markt

Koordinationslogiken starke prozedurale Logiken

Konditionalprogramme Konkurrenzregeln

rung unterliegt. Im Übrigen können auch Verbraucherorganisationen, weil Al-


terssicherung hier auf Märkten stattfindet und dies besonderen Beratungsbedarf
provoziert, dem fraglichen Organisationsfeld zugeordnet werden.
Was den betrieblichen Teilsektor betrifft, so kommt die Privatvorsorge heute
nur noch in Ausnahmefällen ohne Privatinitiative aus – nämlich dort, wo Un-
ternehmen ihren Beschäftigten (oft Führungskräften) feste Leistungszusagen in
Aussicht stellen. Ansonsten ist der Sektor durch frei vereinbarte Verträge zwi-
schen » Vorsorgekollektiven « und Finanzinstitutionen geprägt. Beschäftigte eines
Betriebs werden zu einer Gruppe zusammengefasst, für die, so die einzelnen
Gruppenmitglieder zustimmen, gemeinsame Rahmenmodalitäten gelten.113 Ver-
tragsnehmer ist in der Regel der einzelne Beschäftigte, der sein Sparportfolio indi-

113 Am Vorsorgemarkt sind v. a. Pensionsvereine, Lebensversicherungen, Banken und Fonds-


gesellschaften tätig, die je eigene Konstruktionsprinzipien aufweisen. Die genannten Grup-
penverträge werden mitunter auch über Dritte vermittelt, u. a. Maklerorganisationen, die
Soziale Daseinsvorsorge » live «: Prozedurale und interaktive Steuerungen 181

viduell ausgestalten kann und soll. Im individualvertraglichen Teilsektor schließen


Einzelkunden Verträge mit je verschiedenartigen Finanzinstitutionen (Banken,
Versicherungen), meist im Rahmen eines » Riester-Vertrags «. In beiden Teilbe-
reichen gibt es staatliche Rahmenvorgaben für die Vertragskonditionen, so bei
zu Altersvorsorgezwecken kontrahierten Lebensversicherungen (z. B. im Hinblick
auf die steuerliche Behandlung und die Kapitalanlageoptionen der Versicherer)
oder – erheblich ausgreifender – bei » Riester-Verträgen «, etwa hinsichtlich des
Obligatoriums lebenslanger Rentenzahlungen oder in Gestalt einer Garantie der
durch die Sparer (nominal) eingezahlten Beiträge (auch bei Vertragsauflösung).
Betrachtet man die prozedurale Regulierungslogik im Subsystem Alterssiche-
rung, so greifen in den mit Aufgaben der Garantieversorgung befassten Organisa-
tionsfeldern hauptsächlich Konditionalprogramme: In der Sozialversicherung be-
steht ein ausgefeiltes rechtliches Dispositiv, welches es » fallgerecht « umzusetzen
gilt. Gleiches ist bei den (staatlicher Aufsicht unterstehenden) Versorgungswerken
der Fall. Selbst für die Rentner, denen Sozialhilfeträger bedarfsgeprüfte Grundsi-
cherungsleistungen gewähren, gibt es (relativ) feste Konditionen.114 Demgegen-
über hat die Privatvorsorge in bestimmter Hinsicht den Charakter eines Zweck-
programms. Sie soll eine Zusatzversorgung sicherstellen, ohne dass die Relation
zwischen dem Niveau der Versorgung und den Lebensverhältnissen sowohl der
Sparer als auch seiner gesellschaftlichen Bezugsgruppe eindeutig fixiert wird.115
Professionsnormen spielen im Subsystem allenfalls dort eine Rolle, wo sich
neutrale Beratungen an Menschen mit sehr geringen Finanzkenntnissen richten
(ansatzweise bei Informationsangeboten der Rentenversicherung, der Verbrau-
cherzentralen oder einzelner Sozialprojekte). Ein für das Organisationsfeld zen-
traler Regulierungsmechanismus sind hingegen Konkurrenzregeln: So kommen
für die betriebliche Altersvorsorge nur bestimmte » Durchführungswege « (und
mithin Anbieter) in Frage; zudem müssen sich die diese Verträge administrieren-
den Einrichtungen (Pensionskassen usw.) gegen Insolvenzrisiken absichern. Für
die individuell abgeschlossenen » Riester-Verträge « gelten ebenfalls bestimmte
Vorgaben: Die Anbieter (Lebensversicherungen, Banken etc.) müssen beispiels-

Sozialpartner in Wirtschaftsbranchen eingerichtet haben (z. B. die » Metallrente « oder die


» Chemierente «).
114 Jedenfalls müssen die Behörden – anders als bei Klienten in der Erwerbstätigkeitsphase –
nicht die Einkommensverhältnisse im familiären Umfeld inspizieren.
115 In diesem Sektor sind verbindliche Leistungszusagen unüblich – festgelegt werden Beiträ-
ge, aber keine festen Leistungsgrößen (etwa Lohnersatzraten). Demgegenüber gibt es für
die erste Säule allgemein gültige Regeln, die diese Größen im Rückgriff auf die einkom-
mensabhängig geleisteten Beiträge sowie weitere gesellschaftliche Rahmendaten (z. B. der
Entwicklung des durchschnittlichen Lohnniveaus) festlegen. Das Regelwerk kann nur von
demokratisch legitimierten Regierungen geändert werden.
182 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

weise (auch hier) das eingezahlte Nominalkapital garantieren. Die Einhaltung der
Vorschriften wird durch spezielle öffentliche Agenturen überwacht. Regeln beste-
hen zudem im Hinblick auf obligatorische Vertragsinhalte und Protokollpflichten.
Insofern ist der Korridor für die Geschäftsmodelle der Leistungsanbieter (Versi-
cherer etc.) vergleichsweise eng zugeschnitten.
In beiden Organisationsfeldern gibt es Besonderheiten bezüglich der für sie
maßgeblichen Richtwerte. Grundlegend bei den Verfahrensregeln der gesetzli-
chen Rentenversicherung ist die Vorstellung eines für alle Anspruchsberechtig-
ten sicher zu stellenden » Alterns in Würde « unter Bewahrung des im Erwerbs-
leben erreichten sozialen Status (und entsprechender Statusdifferenzen !).116 Die
Sozialhilfe orientiert sich an einer Untergrenze für ein als menschenwürdig defi-
niertes Dasein im Ruhestand. Das Organisationsfeld der Privatvorsorge ist zwar
insofern von einer gewissen » Sicherheitskultur « geprägt, als – für das Gros der
Sparpläne – nominale Kapitalverluste ausgeschlossen werden und bestimmte, auf
den Rentenzahlungszweck dieser Pläne bezogene Schutzregeln gelten. Ansonsten
regiert jedoch die » Marktidee «: Es gilt als legitim, dass Rentenzahlungen je nach
(Auswahl-)Geschick der Kunden und der für sie arbeitenden Finanzinstitutionen
unterschiedlich hoch ausfallen. Unkontrolliert zustande kommende Marktergeb-
nisse werden als gerecht betrachtet, solange bestimmte Spiel- und Aufsichtsregeln
eingehalten worden sind. Ob letzteres der Fall ist, prüfen neben staatlichen Behör-
den auch unabhängige Verbraucherorganisationen, die insofern einen wichtigen
Baustein des Organisationsfelds verkörpern.117
Im Hinblick auf die Koordinationsmuster im Subsystem Alterssicherung fin-
det sich – wenig überraschend – eine breite Vielfalt. Hierarchische Koordina-
tion dominiert im Bereich der Garantieversorgung, v. a. bei Rentenversicherung
und Sozialhilfe. Immerhin kann aber die Selbstverwaltung der DRV Einfluss auf
den Modus der Rentenverwaltung (z. B. die Informationspolitik gegenüber Ver-
sicherten) nehmen – Netzwerkkoordination bleibt also nicht gänzlich außen vor.
Im Organisationsfeld Privatvorsorge wird nur der Regulierungsrahmen hierar-
chisch festgelegt – für die operativen Abläufe spielen Vorgaben » von oben « hin-
gegen nur anbieterintern eine Rolle. Ansatzweise gibt es netzwerkförmige Koor-
dination, nämlich dort, wo (die bereits erwähnten) von Sozialpartnern betriebene

116 Mit der Rentengesetzgebung der 1950er Jahre wurde das Ziel der Lebensstandardsicherung
im Alter orientierungsstiftend; spätestens seit den Reformen der 1990er Jahre spielt aller-
dings die seinerzeit entwickelte Vorstellung, Personen mit geringeren Leistungsansprüchen
relativ besser zu stellen, kaum eine Rolle mehr. Die Versorgungswerke haben ihre Leistun-
gen schon immer in starker Abhängigkeit zu vorher geleisteten Einzahlungen ausgestaltet.
117 Praktisch nehmen Verbraucherzentralen nicht nur durch ihre Beratungspraxis (s. Einzelpor-
trait oben), sondern auch durch produktvergleichende Printmedien wie » Finanztest « Ein-
fluss auf den Markt für Privatvorsorge.
Soziale Daseinsvorsorge » live «: Prozedurale und interaktive Steuerungen 183

Maklerorganisationen oder Aufsichtsgremien mit Mitgliederrepräsentation ein-


greifen (das betrifft die betriebliche Altersvorsorge und die Verwaltung von Pen-
sions- bzw. Unterstützungskassen oder genossenschaftlichen Versicherungen118).
Dominant ist jedoch die Wettbewerbslogik: Sowohl die Anbieter von Gruppen-
verträgen als auch jene im Einzelvertragsgeschäft konkurrieren um Kunden und
Anlage-, sprich: Markterfolge. Ausschlaggebend sind hier also die Konkurrenzlo-
gik des Marktes und, weil das Sparkapital meist weltweit angelegt wird, kaum we-
niger die Kapriolen des internationalen Finanzkapitalismus.
Angesichts der dargestellten Ausdifferenzierung des Subsystems Alterssiche-
rung erweist sich die Landschaft der Akteursprofile als im Wesentlichen zweipolig:
Im Feld der Garantieversorgung dominiert der Typus des » Wohlfahrtsbürokra-
ten «, der Leistungsansprüche klärt, administriert und darüber informiert. » Hu-
manprofessionelle « operieren allenfalls an den Rändern des Feldes, beispielsweise
dort, wo es um die Einspeisung von nutzerorientierten Beratungen und Verbrau-
cherschutzbelangen in die Ausgestaltung von privater Altersvorsorge geht (v. a.
mit dem Ziel der Verbesserung von Informationstransparenz). Das Feld der Pri-
vatvorsorge beherrschen » Marktunternehmer «, die wohlfahrtsstaatliche Regu-
lierungen – gleichsam » achselzuckend « – zur Kenntnis nehmen, ansonsten aber
gute Geschäftszahlen anstreben bzw. vorweisen wollen. Auf Grund der Materie
des Subsystems – i. e.: Einkommenstransferansprüche – spielen » Sozialmana-
ger « lediglich bei der Arbeit sozialpartnerschaftlicher Maklerorganisationen eine
(letztlich randständige) Rolle.

Gesundheitsversorgung und Pflege

Das Subsystem Gesundheitsversorgung und Pflege steht für einen umfassenden


und recht buntscheckigen Bereich sozialer Daseinsvorsorge. Materiell geht es
hier um Kernfragen individueller Reproduktion vor dem Hintergrund der bio-
logischen Bedingtheit menschlicher Existenz. Institutionell ist das Subsystem mit
einem umfangreichen gesetzlichen Normenkatalog ausgestattet, der v. a. im SGB V
und SGB XI zusammengefasst ist. Der Radius der wohlfahrtsstaatlichen Normie-
rung greift hier weiter als in den übrigen Subsystemen der sozialen Daseinsvor-
sorge, da mehr oder weniger universalistische Versorgungsziele vorherrschen. So
hat sich in Deutschland (wie in den meisten westlichen Gesellschaften) ein hoch-

118 Der Gesetzgeber hat diese Kassen, die auch in Vereinsform (als Zusammenschluss vorsor-
gender Arbeitgeber) gegründet werden können, als möglichen Durchführungsweg für die
betriebliche Alterssicherung vorgesehen. Lebensversicherungen können Genossenschafts-
charakter haben, d. h. die Einleger delegieren das Management und sind de facto Ko-
Eigentümer. Allerdings agieren die Manager in der Praxis meist unabhängig von diesem
Eigentümernetzwerk.
184 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

gradig öffentlich kontrolliertes, flächendeckend ausgebautes Behandlungssystem


entwickelt, das während der letzten Jahrzehnte auch mit Angeboten zur ambulan-
ten Unterstützung bei längerfristiger Pflegebedürftigkeit ergänzt wurde. Die für
diese Angebote geltenden Regulierungen sind jedoch institutionell stark von de-
nen für das Gesundheitswesen separiert – insofern existieren hier zwei Organisa-
tionsfelder nebeneinander. Beide umfassen im Übrigen – inzwischen relativ breit
aufgestellte – Vereinigungen, die sich der Beratung bzw. Begleitung von Verbrau-
chern und Patienten widmen.
Betrachtet man zunächst das Organisationsfeld der Gesundheitsversorgung, so
sind verschiedene Teilsektoren zu unterscheiden. Der administrative Teilsektor
wird von den Krankenkassen (als öffentliche Körperschaften mit Unternehmens-
charakter) dominiert (siehe das Einzelportrait oben). Für bestimmte gesundheits-
relevante Leistungen sind aber auch andere Subsysteme administrativ zustän-
dig, so etwa im Bereich der Rehabilitation.119 Einen Sonderfall bilden die (für ca.
10 % der Bevölkerung zuständigen) privaten Krankenversicherungen, die eben-
falls Verwaltungsaufgaben erfüllen, in ihrem Geschäftsgebaren jedoch (noch im-
mer) größere Freiheiten in Anspruch nehmen können als die gesetzlichen Kran-
kenkassen. Ministerien üben nur begrenzt Einfluss auf administrative Prozesse
aus; tatsächlich zeichnen für die » Ausführungsbestimmungen « der Gesundheits-
gesetzgebung v. a. nicht-staatliche Instanzen verantwortlich. Wie ebenfalls bereits
erwähnt, verhandeln oder präzisieren in Deutschland verselbstständigte Verbände
und Körperschaften einen Großteil der im Gesundheitswesen angewandten Re-
geln (Honorartöpfe, Vergütungsbestimmungen, Qualitätsstandards usw.). Wich-
tige administrative Funktionen erfüllen ferner anbieternahe Körperschaften wie
die Kassenärztlichen Vereinigungen oder, weniger stark ausgeprägt, die Deutsche
Krankenhausgesellschaft als Dachverband der Kliniken.120 Zum Verwaltungsbe-
reich können ansonsten noch die (bestimmte Dienste der) Gesundheitsämter ge-
zählt werden (s. o.).
Bei der Patientenbehandlung zeigt sich eine starke sektorale Differenzierung.
Die Versorgung teilt sich auf in ein stationäres Segment mit Akut-, Spezial- und
Universitätskliniken, und einen ambulanten Bereich, der neben den niedergelas-
senen Ärzten auch noch eine ganze Reihe weiterer Leistungsanbieter (Heilberufe
usw.) umfasst. Institutionell spezifisch organisiert sind die – gleichermaßen ambu-
lant wie stationär angebotenen – Leistungen der Rehabilitation, die als poststatio-

119 Hier liegen wichtige Kompetenzen bei der Renten- bzw. Unfallversicherung (s. o.).
120 Zur Erinnerung: Diese Körperschaften regeln interne Angelegenheiten ihres Sektors und
sind Vertragspartner der Kassen etwa bei der Verhandlung von Anbietervergütungen oder
Behandlungsstandards; Kassenärztliche Vereinigungen müssen dabei die lückenlose Versor-
gung mit ambulanten Versorgungsleistungen sicherstellen, und zwar im Rahmen eines ge-
setzlichen Reglements, welches Zwangsmitgliedschaften von Ärzten vorsieht.
Soziale Daseinsvorsorge » live «: Prozedurale und interaktive Steuerungen 185

näre Krankenbehandlung, oder, substanzieller, als Maßnahmen zur Abwendung


von Erwerbsunfähigkeit sowie Arbeitsunfähigkeit eingesetzt werden.121 Die nie-
dergelassenen Leistungsanbieter arbeiten meist freiberuflich, bei den Kranken-
häusern gibt es verschiedene Eigentumsformen (s. o. das Einzelportrait zu Privat-
kliniken). Hinzu kommen die privatwirtschaftlich organisierte Pharmaindustrie
sowie die Apotheken, die einen besonderen (spezifisch geschützten und regle-
mentierten) Status genießen, aber als freies Gewerbe gelten.
Für das Organisationsfeld Pflege, welches sich materiell mit dem Bereich der
Gesundheitsversorgung überlappt, können analoge Unterscheidungen vorgenom-
men werden. Auf der Verwaltungsseite dominieren die an die Krankenkassen
» angedockten « Pflegekassen122, während die Sozialämter (im Rahmen ihrer Zu-
ständigkeiten in der Altenhilfe bzw. Hilfe zur Pflege) als Juniorpartner mit ver-
gleichsweise geringen Interventionskompetenzen agieren. Auf der Leistungsseite
gibt es im Wesentlichen zwei Teilsektoren, nämlich den der stationären und den
der ambulanten Versorgung (vgl. hier erneut das Einzelportrait oben). Innerhalb
dieser beiden Sektoren koexistieren, wie im Krankenhauswesen, verschiedene Ty-
pen von Versorgungseinrichtungen: kommunale, frei-gemeinnützige und privat-
gewerbliche.
Nicht zuletzt der Anbieterpluralismus auf der Kostenträgerseite und die Dif-
ferenzierung der Versorgungsleistungen wie auch die wirtschaftliche Selbststän-
digkeit der Leistungserbringer sorgen in beiden Organisationsfeldern dafür, dass
Verbraucherschutz- und Patientengruppen eine wachsende Bedeutung zukommt.
Wie oben bereits erwähnt, handelt es sich dabei meist um öffentlich bzw. von der
Krankenversicherung geförderte Vereinigungen, die auch beratend tätig werden.
Sie sind mit den o. g. Teilsektoren insofern verkoppelt, als sie in beratender Funk-
tion an Selbstverwaltungsgremien partizipieren. Zu erwähnen sind wegen ihrer
vergleichsweise großen Bedeutung für die Steuerung des Subsystems die zahlrei-
chen gut organisierten Berufs- und Fachvereinigungen, v. a. jene mit Bezug zum
Gesundheitswesen.
Wie gestaltet sich nun die prozedurale Regulierungslogik in den betreffenden
Organisationsfeldern ? Allgemein herrscht hier große Heterogenität, jedoch ist of-
fensichtlich, dass Zweckprogramme eine herausragende Rolle spielen. Für das Or-
ganisationsfeld der Gesundheitsversorgung gilt dies – unter Einschränkungen – be-
reits für die administrative Ebene und hier v. a. für die gesetzlichen Krankenkassen.

121 Dies korrespondiert mit strukturellen Unterschieden bezüglich der Trägerschaften (ver-
schiedene Körperschaften des öffentlichen Rechts bzw. mit genossenschaftlichem Status).
122 Die privaten Pflegeversicherungen haben einen direkten staatlichen Verwaltungsauftrag und
sind » Anhängsel « der privaten Krankenversicherungen, ohne dass für sie Möglichkeiten be-
stehen, Versicherungsverträge differenziert (bzw. anders als im Bereich der gesetzlichen Ab-
sicherung) zu gestalten.
186 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

Für sie bestehen zwar klare gesetzliche Vorgaben hinsichtlich der von ihnen zu
verwaltenden Leistungen – also etwa in Bezug auf das, wofür sie zu zahlen ha-
ben. Zugleich haben sie allerdings im Hinblick auf die Umsetzung dieser Vorga-
ben durch den Abschluss von Verträgen (die auch Versorgungsrichtlinien bein-
halten können) einen eigenen Gestaltungsauftrag.123 Zudem entwickeln sie, u. a.
mit Hilfe des Medizinischen Dienstes der Krankenkassen (MDK), eine eigene Ex-
pertise, die sie bei der Wahrnehmung ihrer Gestaltungsaufgaben (z. B. im Hin-
blick auf Leistungsbewilligungen) unterstützt. Hier greift dann die prozedurale
Logik des modernen Professionalismus. Letzteres gilt gleichermaßen für adminis-
trative Träger der medizinischen Rehabilitation – insoweit sie Art, Dauer, Umfang
und Durchführung von Maßnahmen nach fachlichen Kriterien festlegen kön-
nen – wie für anbieternahe Körperschaften wie die Kassenärztlichen Vereinigun-
gen oder die Deutsche Krankenhausgesellschaft, die sich an der Aufstellung fach-
licher Standards beteiligen.
Hochgradig zweckprogrammiert und durch Professionsnormen reguliert sind
ferner die Gesundheitsämter sowie – in noch stärkerem Maße – stationäre und
ambulante Leistungserbringer. Diese orientieren sich zwar durchaus an Vorgaben
des Gesetzgebers und der Gesundheitsadministration. Aber einerseits sind sie in
ein relativ verselbstständigtes, stark durch professionelle Experten (z. B. der Uni-
versitätsmedizin) geprägtes Normengefüge eingebettet, andererseits genießen sie
große Freiheiten bezüglich der Art ihrer Tätigkeitsausübung. Die Anbieterorgani-
sationen verfügen über eine erhebliche formale Autonomie, und auch wirtschaft-
lich sind die meisten von ihnen auf sich allein gestellt. Für die Steuerungsprozesse
im Organisationsfeld sind deshalb Konkurrenzregeln von nicht zu unterschät-
zender Bedeutung: Ärzte und Krankenhäuser stehen vielfach in einem Patienten-
bzw. Anbieterwettbewerb und müssen sich dabei strategisch zu den gegebenen
Rahmenvorgaben (z. B. die Untersagung einer Monopolbildung oder Werbever-
bote) verhalten. Auf diese Regulierungslogik beziehen sich auch diverse Verbrau-
cherorganisationen.
Im Organisationsfeld Pflege herrschen hinsichtlich der prozeduralen Regulie-
rung ähnliche Verhältnisse. Bezogen auf Verwaltungsvollzüge orientieren sich die
Pflegekassen ebenfalls stark an der Gesetzeslage, wenn es um die Refinanzierung
von Leistungen und sonstige Aspekte der Aufgabenerfüllung geht (Monitoring,
Berichterstattung usw.). Dennoch erweist sich ihre Tätigkeit zumindest partiell
als zweckprogrammiert. So verfügen sie bei der Wahrnehmung ihres (regionalen)
Verhandlungsmandats über Gestaltungsspielräume bei der Festlegung von Kondi-

123 der übrigens erheblich weitreichender ist als bei den Verwaltungseinheiten staatlicher Ge-
sundheitsdienste, die mit den Gesundheitsministerien als administrativem » Regierungs-
arm « eher kurzgeschlossen sind
Soziale Daseinsvorsorge » live «: Prozedurale und interaktive Steuerungen 187

tionen der Leistungserbringung im Zusammenspiel mit Vertretern der Leistungs-


anbieter. Zudem nehmen sie die Expertise des o. g. MDK in Anspruch, welcher
für die Begutachtung der Pflegebedürftigkeit zuständig ist, und entscheiden auf
dieser Grundlage über die Leistungsbewilligung.124 Professionsnormen sind auch
hier von zentraler Bedeutung.
Weil die Pflegekassen, anders als die Krankenversicherung, nicht für die Finan-
zierung des gesamten (als notwendig definierten) Unterstützungsbedarfs aufkom-
men, tragen kommunale Sozialämter bzw. ihre Pendants in den Landkreisen – für
eine kleine Anzahl von als bedürftig klassifizierten Personen – die Kosten für zu-
sätzliche Hilfeleistungen. In dieser administrativen Rolle wenden sie (im SGB
festgelegte) Konditionalprogramme an, allerdings nach Maßgabe eigenständiger
Falleinschätzungen. Ansonsten arrondieren Sozialämter das Leistungsspektrum
mit Beratungsangeboten sowie teilweise auch mit eigener materieller (monetä-
rer) Unterstützung. Ähnlich wie bei den Gesundheitsämtern sind die diesbezüg-
lichen Zuständigkeiten aber stark begrenzt. Als vergleichsweise wichtiger Steue-
rungsfaktor im Organisationsfeld der Pflege erweisen sich Konkurrenzregeln, v. a.
im ambulanten Bereich mit seinem stark ausgebauten Anbieterwettbewerb. Preise
und Leistungspakete sind marktübergreifend einheitlich geregelt, so dass der Trä-
gerwettbewerb in eine bestimmte Richtung (v. a. Kundenakquise) kanalisiert wird.
Betrachtet man die für das gesamte Subsystem leitenden Richtwerte, so hat das
für moderne Gesellschaften typische Menschenrecht auf körperliche Unversehrt-
heit eine große Ausstrahlungskraft. Was zählt, ist der Bedarf. Dies betrifft v. a. die
medizinische Versorgung im engeren Sinne, zunehmend aber auch die Unterstüt-
zung bei chronischer Krankheit oder die Prävention. Grundlegend ist die Erwar-
tung, dass sämtliche Bürger – von Bagatellsituationen abgesehen – in den Genuss
aller verfügbaren Behandlungsmöglichkeiten kommen.125 Wichtig erscheint zu-
dem, dass die Versorgungspraxis wesentlich von den Berufsnormen der Arzt- und
Pflegeprofession geprägt wird. Offizieller Standard ist etwa die unterschiedslose
Behandlung der Patienten nach Maßgabe ihres Unterstützungsbedarfs oder die
Bedingungslosigkeit der Hilfeleistungen im Hinblick auf Ort, Zeit und Ursache
der auftretenden Versorgungserfordernisse. Im Pflegesektor gibt es eine gewisse
Begrenzung dieses Bedarfsprinzips: Die Leistungen der Pflegeversicherung sind
gedeckelt, jenseits des Deckels herrschen die Norm der Eigenvorsorge sowie der

124 In dieser Rolle muss der MDK mithin als Bestandteil des Organisationsfelds Pflege aufgefasst
werden.
125 Hinzu kommt das Postulat, dass alle nach ihren Möglichkeiten zur Finanzierung des Leis-
tungsangebots beitragen sollen (Solidarprinzip).
188 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

Subsidiarität.126 Insofern Versorgungsleistungen häufig von informellen Helfern


(Angehörigen) erbracht werden (müssen), greifen auch die Professionsnormen in
geringerem Maße – stattdessen interveniert die Familienmoral.
Das verweist bereits auf die in beiden Organisationsfeldern ausgebildeten Ko-
ordinationsmechanismen. Diesbezüglich bestehen ausgesprochen pluralistische
Verhältnisse. Hierarchische Steuerung ist durchaus verbreitet: Der Gesetzgeber,
die nachgeordneten Verwaltungsinstanzen und schließlich die Versorgungsein-
richtungen selbst bilden sowohl bei der Gesundheits- als auch bei der Pflegever-
sorgung eine Anweisungskette von oben nach unten. Allerdings: Insbesondere im
administrativen Bereich sind durch die Beteiligung von Verbänden bzw. Selbst-
verwaltungsgremien netzwerkförmige Abstimmungsprozesse bedeutsam – bei-
spielsweise werden Anbietervergütungen oder Qualitätsstandards (ob formell
oder informell) ausgehandelt. Innerhalb von Trägerorganisationen weisen Ko-
ordinationsprozesse ebenfalls häufig einen mehr oder weniger prägnant her-
vortretenden Netzwerkcharakter auf – so etwa bei den ehrenamtlich besetzten
Aufsichtsgremien der Freien Wohlfahrtspflege oder bei Krankenkassen und Ver-
braucherverbänden.
Eine zuletzt deutlich an Bedeutung gewinnende zusätzliche Koordinationslo-
gik im Organisationsfeld ist allerdings die des Marktes. Was den Gesundheitssek-
tor betrifft, so konkurrieren – im administrativen Subsektor – die Krankenkassen
um Versicherte, teilweise stehen die von ihnen refinanzierten (und mit regulier-
ten) Versorgungsangebote ebenfalls im Wettbewerb. Dies ist dort besonders viru-
lent, wo einzelne Kassen Sonderverträge mit Leistungsanbietern wie Krankenhäu-
sern oder Sozialstationen abschließen. Die Krankenkassen konkurrieren übrigens
auch mit Privatversicherungen, und zwar für die (begrenzte) Gruppe einkom-
mensstarker Bürger (die das Recht haben, sich außerhalb der gesetzlichen Kran-
kenkassen zu versichern) und zudem im Bereich der Zusatzversicherungen, die
sie seit Mitte der 2000er Jahre frei vertreiben dürfen.
Generell operieren die Leistungserbringer des Organisationsfelds in einem
wettbewerblichen Kontext. Das gilt für die freiberuflichen Anbieter im ambulan-
ten Bereich von jeher, wenngleich wenigstens bei den niedergelassenen Ärzten
–  durch die Geltung bestimmter Professionsnormen wie der des Werbeverbots
oder durch ihre Zwangsmitgliedschaft in Kassenärztlichen Vereinigungen – die
Marktlogik hier lange Zeit stark relativiert wurde. Die stationären Leistungser-
bringer konkurrieren dort, wo das Angebot die Nachfrage übersteigt (v. a. in Bal-

126 Letztere verlangt von den Bürgern, familiäre Unterstützung in Anspruch zu nehmen oder
aber, nach Verausgabung aller finanziellen Reserven, eine bedarfsgeprüfte Unterstützungs-
leistung (der Sozialämter) zu beantragen.
Soziale Daseinsvorsorge » live «: Prozedurale und interaktive Steuerungen 189

Übersicht 10 Subsystem Gesundheitsversorgung und Pflege

Institutionelle Grundlagen:
SGB V und XI

Administration Dienstleistung
Verbrauchergruppen
& Selbsthilfe
Krankenkassen Einrichtungen der Kran-
PKV … kenversorgung, ambulant
und stationär

Pflegeeinrichtungen,
Pflegekassen
ambulant und stationär
Sozialämter …

Wohlfahrtsbürokraten Sozialmanager Marktunternehmer Humanprofessionelle

Hierarchie Netzwerk Markt

Koordinationslogiken starke prozedurale Logiken

Zweckprogramme Professionalismus Konkurrenzregeln

lungsräumen und für bestimmte Leistungen), um Versorgungsfälle auf der Basis


pauschaler Fallvergütungen.
Im Pflegesektor ist auf der Anbieterseite die Konkurrenz noch stärker, auch
weil die öffentliche Angebotsplanung schwach ausgeprägt ist. Dies gilt v. a. für den
ambulanten Bereich. Hier gibt es übrigens auch eine Praxis der konkurrenziellen
Auftragsvergabe: Sozialämter können Anbieter für die im Rahmen der » Hilfe zur
Pflege « über die Pflegeversicherung hinaus gewährten (bedarfsgeprüften) Leis-
tungen frei auswählen. Hingegen besteht im administrativen Teilsektor bislang
keine Rivalität zwischen den Versicherungsträgern – sie sind gesetzlich gleichge-
schaltet, die Versicherten werden ihnen quasi-automatisch zugewiesen (in Abhän-
gigkeit von deren Wahlentscheidung bei der Krankenversicherung).
Mit der Vielfalt der Koordinationslogiken in den analysierten Organisa-
tionsfeldern korrespondiert (auch hier) eine pluralistische Landschaft von Ak-
teursprofilen: » Humanprofessionelle « geben im operativen Kern der beiden Or-
190 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

ganisationsfelder bzw. ihrer Teilsektoren den Ton an, wenngleich sie sich in den
Einrichtungen sowie in den Beziehungen zu Umweltakteuren immer auch mit
» Wohlfahrtsbürokraten «, » Sozialmanagern « und » Marktunternehmern « ausein-
andersetzen müssen. Letztere dominieren die gewerblichen Segmente des Subsys-
tems, während andernorts, z. B. in frei-gemeinnützigen Pflegeeinrichtungen, eher
» Sozialmanager « die Federführung übernehmen. » Wohlfahrtsbürokraten « spie-
len in den nicht-gewerblichen administrativen Sektoren eine wichtige Rolle, besit-
zen aber auf Grund des im Subsystem einflussreichen Professionalismus einerseits,
zunehmend um sich greifender wettbewerblicher Orientierungen andererseits,
keine Vorrangstellung.

Bewältigung von Behinderung und Invalidität

Maßnahmen, die darauf zielen, Menschen trotz (grundsätzlicher) eingeschränkter


» Funktionstüchtigkeit « eine Teilhabe am Erwerbsleben oder zumindest am Ge-
meinwesen zu ermöglichen, sind im deutschen Wohlfahrtsstaat kaum im Subsys-
tem Gesundheit und Pflege angesiedelt. Vielmehr existieren verschiedene » Spe-
zialprogramme «, die sich zwar materiell sämtlich auf die Kompensation oder
Bewältigung von Behinderung bzw. Invalidität beziehen, dabei aber – wie bereits
erwähnt – eine erhebliche Heterogenität aufweisen. Die entsprechenden Hilfen
(für das erwerbsfähige Alter) sind tendenziell auf die Herstellung von Arbeits-
fähigkeit ausgerichtet; in der Regel geht es um Unterstützungsleistungen in Re-
aktion auf Lebens- und Arbeitsunfälle oder Erkrankungen, welche zu einer län-
gerfristigen127 Einschränkung von Teilhabechancen führen (oft spricht man dann
von Schwerbehinderten). Insofern kann von einem eigenen, funktional verselbst-
ständigten, Subsystem der sozialen Daseinsvorsorge gesprochen werden.128 Die
institutionellen Regelungen für diese Leistungen entstammen unterschiedlichen
Rechtskreisen (SGB VI, VII, IX und XII), wobei die faktische Zuteilung von » Fäl-
len « zu diesen Rechtskreisen häufig als in sich unschlüssig erscheint. Gleichzei-
tig werden Maßnahmen zur Bewältigung von Behinderung und Invalidität in ver-

127 Gesetzlich gilt (z. B. im Bereich der Eingliederungshilfe) Längerfristigkeit dann als gege-
ben, wenn die Einschränkung sechs Monate und länger dauert. Dies ist eine institutionelle
Festlegung, die willkürlich erscheint – aber Willkürlichkeit liegt in der Natur institutionel-
ler Festlegungen. Gleichzeitig gibt es natürlich » Lebensunfälle «, bei denen strukturell (mög-
licherweise von Geburt an) chronische Problemkonstellationen vorliegen.
128 Soziale Daseinsvorsorge kompensiert hier meist Schädigungen in Folge spezieller Ereignis-
se (i. e. Unfälle, auch am Arbeitsplatz), die zur Minderung körperlicher oder geistiger Fähig-
keiten führen. In funktionaler Hinsicht gibt es deshalb Überlappungen mit dem Subsystem
Gesundheitsversorgung und Pflege oder – soweit Transferleistungen erfolgen – mit dem der
Alterssicherung sowie der lebensweltbezogenen sozialen Hilfen.
Soziale Daseinsvorsorge » live «: Prozedurale und interaktive Steuerungen 191

schiedenen Varianten und an unterschiedlichen Orten organisiert. Es bestehen


also auch hier mehrere Organisationsfelder, obwohl die Grenzen zwischen ihnen
deutlicher als in den bislang behandelten Subsystemen verschwimmen.
Im Organisationsfeld der invaliditäts- und behinderungsbezogenen Rehabilita-
tion werden personenbezogene Dienstleistungen veranlasst und erbracht. Die ent-
sprechenden Maßnahmen sind temporär und erfordern ähnliche professionelle
Kompetenzen wie im Subsystem Gesundheit und Pflege. Administrativ zustän-
dig sind hier jedoch v. a. Renten- und Unfallkassen bzw. Berufsgenossenschaften.
Letztere sind auch präventiv tätig, indem sie Maßnahmen (Schulungen, Informa-
tionskampagnen usw.) ergreifen, um arbeitsbedingte Gesundheitsgefahren zu ver-
hüten. Im Organisationsfeld Eingliederungshilfe werden lebensbegleitende Hilfen
als dauerhafte Unterstützung von Personen mit (gegenüber der » Normalbevölke-
rung «) eingeschränkten physischen oder psychischen Bewegungsspielräumen or-
ganisiert. Im Fachjargon wird diesbezüglich häufig von » Assistenz « gesprochen.
Die administrative Zuständigkeit liegt meist bei Integrationsämtern oder ähn-
lichen (häufig überörtlichen) Behörden mit Sozialamtscharakter. Darüber hinaus
bestehen Einrichtungen, in denen Betroffene leben und/oder arbeiten (Heime,
Werkstätten usw.) und entsprechend betreut werden. Solche Einrichtungen, aber
auch (weitere) Träger der Eingliederungshilfe, unterhalten teilweise enge Bezie-
hungen zur organisierten Selbsthilfe, die ihrerseits beratende und begleitende
Funktionen für den betroffenen Personenkreis innehat.
Wie bereits erwähnt, umfasst das Subsystem Invalidität und Behinderung auch
Transferleistungen, die die Folgen eingeschränkter Arbeitsfähigkeit kompensieren
sollen. Man kann hier von einem eigenen Organisationsfeld des (bloßen) Nach-
teilsausgleichs sprechen. Dieses hat rein administrativen Charakter: Es geht um
die Zahlung von Erwerbsminderungsrenten (durch die Rentenversicherung), von
Blindengeld (nach Landesrecht) oder von Verletztengeld bzw. Renten bei Berufs-
unfähigkeit durch Unfallkassen, Berufsgenossenschaften oder Privatversicherun-
gen. Die Leistungsverantwortung liegt hier also bei speziellen Instanzen, viele da-
von mit Sozialversicherungscharakter. 129 Transferleistungen bei Behinderung gibt
es zudem im Rahmen der unterhaltssichernden Sozialhilfe, als bedarfsgeprüfte
Leistungen bei vorhandener oder drohender Behinderung.
Die prozedurale Regulierungslogik des Subsystems Invalidität und Behinde-
rung erweist sich als besonders vielschichtig. Im Organisationsfeld des Nachteil-

129 Privatversicherungen sichern das Risiko der Berufsunfähigkeit ab (nachdem die entspre-
chende Zuständigkeit der Rentenversicherung vor einigen Jahren abgeschafft wurde). In
Deutschland gab es im Jahre 2011 17 Unfallkassen (für einzelne, v. a. dem öffentlichen Sek-
tor angehörende Dienstleistungsbranchen) und 9 Berufsgenossenschaften (für den gewerb-
lichen Sektor). Alle sind paritätisch selbstverwaltete bzw. beaufsichtigte Körperschaften des
öffentlichen Rechts.
192 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

ausgleichs dominieren Konditionalprogramme. Es geht – wie bei der Alterssi-


cherung – um die Gewährung monetärer Leistungen nach Maßgabe gesetzlicher
Vorschriften bzw. fester prozeduraler Vorgaben. Bei der Prüfung von Ansprüchen
müssen vielfach Begutachtungen stattfinden bzw. Gutachten eingeholt werden,
was Professionsnormen ins Spiel bringt. Letzteres geschieht auch bei der admi-
nistrativen Veranlassung von Maßnahmen der Rehabilitation sowie der Gewäh-
rung von Integrationshilfen (Assistenten, Zuschüsse zur Ausstattung von Woh-
nungen und Arbeitsplätzen etc.). Der Übergang zu Zweckprogrammierung ist
hier fließend. Ähnliches gilt für die Praxis von Berufsgenossenschaften und Un-
fallkassen, die ein hohes Maß an Selbstorganisation kennzeichnet, z. B. in Hinsicht
auf die Ermittlung von Beitragspflichten bzw. Gefahrtarifen. Bei den personenbe-
zogenen Dienstleistungen der invaliditäts- und behinderungsbezogenen Rehabili-
tation sowie der Eingliederungshilfe sind Zweckprogramme vorherrschend. Pro-
fessionsnormen wirken als zentraler Regulierungsmechanismus, denn die in den
Einrichtungen und Förderinstanzen Tätigen nehmen erheblichen Einfluss auf
die konkreten Interventionen. Wie in den vorher skizzierten Subsystemen grei-
fen Konkurrenzregeln dort, wo Träger- bzw. Anbieterwettbewerb herrscht. Dies
betrifft Rehabilitationseinrichtungen oder Einrichtungen der Behindertenhilfe
(Heime, Werkstätten usw.), allerdings unterschiedlich je nach relevantem Rechts-
kreis und regionaler Marktstruktur.
Betrachtet man die Richtwerte des Subsystems, so erscheinen sie vergleichs-
weise übersichtlich: Allgemein orientieren sich alle Verfahrensregeln an der Vor-
stellung, dass Entschädigung für (v. a. unverschuldet eingetretene) behindernde
Lebensumstände geleistet werden soll; ähnlich wie im Subsystem Gesundheits-
versorgung und Pflege beziehen sich die gewährten bzw. veranlassten Maßnah-
men auf das Leitbild der unabdingbaren Menschenwürde und dem Prinzip der
Bedarfsgerechtigkeit. Zwar zielen viele Dienstleistungen auf die Herstellung von
(Arbeits-)Markttüchtigkeit, insofern gibt es eine implizite » Stopplinie « für Hilfs-
maßnahmen. Oberste Richtschnur ist aber die optimale Bewältigung von Invali-
dität und Behinderung aus Sicht der Betroffenen. Allerdings gibt es nicht selten
» Zuständigkeitswirrwarr « in der Frage, wer (also: welche Hierarchie) verfahrens-
technisch verantwortlich ist: ein Arbeitgeber, zivilrechtlich zur Verantwortung ge-
zogene Dritte oder die Sozialhilfe als Instanz, bei der ein » persönliches Schicksal «
in Anschlag gebracht werden kann. Auch besteht nicht selten eine Kluft zwischen
Versorgungsleitbildern und tatsächlichem Hilfeumfang.
Die im Subsystem Platz greifenden Koordinationslogiken erscheinen ver-
gleichsweise vielfältig(er). Im Organisationsfeld Nachteilsausgleich dominiert
hierarchische Koordination: Gesetzliche Normen bzw. deren Konkretisierung
durch öffentlich-rechtliche Körperschaften geben vor, was von den Verwaltungs-
trägern zu gewähren bzw. zu veranlassen ist. Allerdings müssen diese sich nicht
Soziale Daseinsvorsorge » live «: Prozedurale und interaktive Steuerungen 193

Übersicht 11 Subsystem Bewältigung von Behinderung und Invalidität

Institutionelle Grundlagen:
SGB VI, VII, IX, XII

Administration Dienstleistung

Träger für invaliditäts- &


Renten-, Selbsthilfe behinderungsbezogene
Unfallkassen Rehabilitation
etc.

Träger der
Eingliederungshilfe
Integrationsämter

Wohlfahrtsbürokraten Sozialmanager Marktunternehmer Humanprofessionelle

Hierarchie Netzwerk Markt

Koordinationslogiken starke prozedurale Logiken

Konditionalprogramme Zweckprogramme Professionalismus

selten dialogisch mit Gutachterinstanzen abstimmen, was die Logik der Netz-
werkkoordination ins Spiel bringt. Bei den übrigen beiden Organisationsfeldern
(Rehabilitation; Eingliederungshilfe) wird hierarchische Steuerung häufig durch
andere Koordinationslogiken ergänzt. Die Träger personenbezogener Dienstleis-
tungen sind vielfach frei-gemeinnützig; sie werden also (jedenfalls offiziell) von
freiwilligen Mitgliedern und ehrenamtlichen Administratoren – mithin auf dem
Wege der gegenseitigen Abstimmung – kontrolliert. Außerdem wird die Umset-
zung des öffentlichen Hilfeauftrags (z. B. die Arten, Orte, Programme einer Reha-
bilitation) teilweise Gegenstand von Beratungen unter Beteiligung von Akteuren
der Selbstverwaltung bzw. Fachausschüssen.130 Netzwerkkoordination spielt also
auch in dieser Hinsicht eine gewisse Rolle. Wo die Erbringung von Dienstleis-
tungen über einem Trägerwettbewerb organisiert wird, folgen die administrati-

130 Solche Fachausschüsse sind verpflichtend für Behindertenwerkstätten und v. a. mit Vertre-
tern des Reha-Sektors, der Sozialhilfeträger sowie der Agenturen für Arbeit besetzt.
194 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

ven Instanzen und die Leistungserbringer immer auch einer gewissen Marktlogik
(z. B. in der medizinischen Rehabilitationsbranche oder bei den Behinderten-
werkstätten).
Die für das Subsystem Invalidität und Behinderung typischen Akteursprofile
überschneiden sich mit jenen, die die Organisationsfelder der Gesundheits- bzw.
Pflegeversorgung prägen: Im Bereich der Transferverwaltung bestimmen » Wohl-
fahrtsbürokraten « das Geschehen, bei der Planung und Erbringung von Dienst-
leistungen führen » Humanprofessionelle « Regie. Letzteres erfolgt mehr oder
weniger in Kooperation mit » Sozialmanagern «, da die Träger überwiegend nicht-
staatlich sind und mitunter betriebswirtschaftlich » glänzen « müssen. Gerade im
Management von Reha- und Betreuungseinrichtungen sowie in Behinderten-
werkstätten spielen » Marktunternehmer « eine wachsende Rolle – denn hier ist
der Trägerwettbewerb teilweise stärker ausgeprägt.

Lebensweltorientierte soziale Hilfe

Neben den bislang beschriebenen personenbezogenen Dienstleistungen (auf dem


Gebiet der Arbeitsmarktintegration; im Gesundheits- und Pflegesektor, bei der
Eingliederung von Behinderten etc.) gibt es im deutschen Wohlfahrtsstaat Maß-
nahmen der sozialen Hilfe, die an allgemeinen persönlichen Notlagen in » norma-
len « Lebensläufen ansetzen.131 Materiell geht hier um eine inhaltlich offen gehal-
tene Unterstützung für Personen im (medizinisch betrachtet) gesunden Zustand
und (zunächst) unabhängig von ihrer Stellung im und zum Erwerbsleben. Die
Unterstützung erfolgt im Kontext der individuellen Lebenswelt – wobei auch hier
der Übergang zu anderen Subsystemen fließend erscheint.132 Institutionell ist das
Gros der auf Notlagen bezogenen (individuellen) Hilfen dem Interventionsbe-
reich der Jugend- und Sozialhilfe (SGB VII; XII) zugeordnet. Dabei verteilen sich
die Unterstützungsleistungen auf verschiedene Organisationsfelder.
Diese Leistungen umfassen überdies, wie bereits dargestellt, monetäre Trans-
fers, von denen allerdings, soweit es sich um als erwerbsfähig eingestufte Personen

131 Dabei bildet die Sozialhilfe das Dach all jener Unterstützungsleistungen, die nicht im Zu-
ständigkeitsbereich der staatlichen Versorgung (Beamte etc.) und Sozialversicherung liegen,
aber vom Sozialstaatsgebot institutionell erzwungen werden – dazu zählen auch » Ersatzbei-
träge « an Krankenkassen oder Taschengeld für Heimbewohner und Asylsuchende. Mone-
täre Leistungen fließen dabei oft in Verbindung mit von Sozialbehörden zu veranlassenden
Dienstleistungen. Vgl. den Überblick bei Bäcker et al. (20101: 313 – 325).
132 So kann – wie bereits erwähnt – auch der allgemeine Familienlastenausgleich (Kindergeld),
dessen administrative Bearbeitung den Familienkassen bei der Bundesagentur für Arbeit so-
wie den Finanzämtern zugewiesen ist, als lebensweltorientierte Unterstützung begriffen wer-
den; er setzt aber keine Notlagen voraus.
Soziale Daseinsvorsorge » live «: Prozedurale und interaktive Steuerungen 195

handelt, mittlerweile ein Großteil in die Zuständigkeit des Subsystems Arbeits-


marktintegration gewandert sind; lediglich ein Restkontingent des entsprechen-
den Transferpakets wird – für als nicht-erwerbsfähig geltende Bürger – inner-
halb spezieller Verwaltungseinheiten bearbeitet, welche hier ein Organisationsfeld
für Mindestsicherung bilden. Daneben existieren mehrere mit der Veranlassung
und Durchführung personenbezogener, lebensweltorientierter Dienstleistungen
befasste Organisationsfelder. Die oben bereits angerissenen Bereiche der Jugend-
hilfe und der Gefährdetenhilfe adressieren dabei besonders kritische Momente pri-
vater Lebensführung. Sie bilden zugleich ein » Institutionalisierungs-Kontinuum «
der interventionsbasierten sozialen Hilfen ab: Die Jugendhilfe ist vergleichsweise
stark verregelt und durchorganisiert, die Gefährdetenhilfe – die sich beispiels-
weise um Drogenabhängige, Wohnungslose oder erwachsene Gewaltopfer küm-
mert – weist demgegenüber einen eher schwachen Institutionalisierungsgrad auf
und ist organisatorisch (z. B. bezüglich der Aufteilung von Zuständigkeiten) eher
diffus strukturiert.
Zum Organisationsfeld der Jugendhilfe gehört ein relativ stark formalisierter
administrativer Sektor, in dem lokale Behörden (Jugendämter)133 sowie öffentliche
Gremien (Jugendhilfeausschuss) eingreifen bzw. auf der Basis eines gesetzlichen
Interventionsauftrags kooperieren. Entscheidungen über die Gewährung von Hil-
fen obliegen den Behörden, aber die Festlegung wesentlicher Rahmenbedingun-
gen (Maßnahmenpakete etc.) erfolgt in auch mit Verbändevertretern besetzten
Instanzen. Zum Organisationsfeld gehören stationäre und ambulante Angebote
v. a. in frei-gemeinnütziger, nur selten privat-gewerblicher Trägerschaft. Im Zen-
trum stehen Betreuungs- und Orientierungsleistungen unter Einsatz professio-
neller Expertise.
Das Organisationsfeld der Gefährdetenhilfe unterscheidet sich von der Jugend-
hilfe v. a. darin, dass sein administrativer Sektor schwächer formalisiert ist und
die Rahmenbedingungen für die Dienstleistungserbringung weit weniger als in
der Jugendhilfe Gegenstand einer geordneten, mit Verbänden erörterten Sozial-
planung sind. Administrative Einzelfallentscheidungen obliegen lokalen und
überörtlichen Einrichtungen mit Behördencharakter. Hilfen werden eher statio-
när als ambulant erbracht, wobei auch die professionelle Expertise hier weniger
stark spezialisiert erscheint. Zugleich gibt es in diesem Interventionsbereich grö-
ßere Spielräume für staatsunabhängige Initiativen und Projekte wie etwa das der
Tafeln (siehe Einzelportrait oben).
Die prozedurale Regulierungslogik des Subsystems erscheint vergleichsweise
homogen. Abgesehen vom kleinen Bereich der Mindestsicherung dominiert in

133 bzw. in Verbindung mit ihnen, der » Allgemeine soziale Dienst « (siehe das Einzelportrait
oben)
196 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

den Organisationsfeldern der lebensweltorientierten sozialen Hilfe die Zweck-


programmierung. Es gibt gesetzlich festgelegte allgemeine Integrationsnormen
(» Wiedereingliederung «, » Überwindung sozialer Schwierigkeiten «, » Schutz des
Kindeswohls « etc.), die vor Ort und im konkreten Einzelfall durch personenzen-
trierte Interventionen umgesetzt werden (müssen). Vorschriften zum Prozedere
werden häufig auf der Ebene des Organisationsfelds, nicht selten in den Einrich-
tungen vor Ort (z. B. in Jugendämtern) fixiert. Lebensweltorientierte Hilfe stellt im
deutschen Wohlfahrtsstaat das Operationsfeld für soziale Professionen dar – die
entsprechende Regulierungslogik ist also im fraglichen Subsystem omnipräsent.
Das impliziert keineswegs, dass andere Regulierungsmechanismen bedeutungs-
los sind. So entfalten Konkurrenzregeln dort eine Wirkung, wo etwa Jugendäm-
ter dazu übergegangen sind, einzelne Dienstleistungsaufträge marktorientiert zu
vergeben – z. B. an neue, gegebenenfalls auch freiberufliche Anbieter, die spezielle
Konzepte verfolgen oder aber für die gleiche Arbeit geringere Kosten in Rech-
nung stellen.
Die für das Subsystem der lebensweltorientierten sozialen Hilfe grundlegen-
den Richtwerte lassen sich gut mit der Formel » life first « charakterisieren. An-
ders als im Subsystem Arbeitsmarktintegration steht die lebensweltliche Situa-
tion der Menschen normativ eindeutig im Vordergrund. Das bedeutet zwar nicht,
dass die Perspektive Erwerbsarbeit gänzlich ausgeblendet bleibt134 – basale Be-
zugspunkte sind jedoch (noch immer) die Hilfe zur Selbsthilfe sowie das Ziel der
Existenzsicherung als Voraussetzung von Menschenwürde und der Ausübung po-
litischer Rechte. Hier findet sich also gewissermaßen ein Kurzschluss zwischen
verfassungsrechtlichem Sozialstaatsgebot und organisationsfeldspezifischem
Wertekanon.
Was die hier zur Geltung gelangenden Koordinationslogiken betrifft, so ist im
Bereich der Mindestsicherung hierarchische Steuerung der vorherrschende Fall.
In den übrigen Organisationsfeldern gibt es traditionell ein hohes Maß an ab-
stimmungsbasierter Netzwerkkoordination: Öffentliche Kostenträger entschei-
den zwar letztlich über die Ingangsetzung von Maßnahmen, verhandeln aber mit
Vertretern von Dienstleistungseinrichtungen – häufig frei-gemeinnützige Trä-
ger – über Konditionen und Rahmenbedingungen der Leistungserstellung. Sym-
ptomatisch dafür ist die institutionalisierte Kooperation im Jugendhilfeausschuss.
Innerhalb der mit der Leistungserbringung betrauten (frei-gemeinnützigen) Or-
ganisationen spielen netzwerkförmige Abstimmungsprozesse ebenfalls eine nicht

134 Mit den Reformen der Sozialgesetzgebung in den 2000er Jahren ist vielmehr eine grund-
sätzliche Spannung entstanden zwischen der traditionellen » life first «-Orientierung von
Fürsorgeprogrammen und der o. g. » work first «-Philosophie im Subsystem Arbeitsmarktin-
tegration (zu dieser Unterscheidung s. die Erläuterungen oben).
Soziale Daseinsvorsorge » live «: Prozedurale und interaktive Steuerungen 197

Übersicht 12 Lebensweltorientierte soziale Hilfe

Institutionelle Grundlagen:
SGB VIII, XII

Administration
Dienstleistung
Mindestsicherung
Träger für Gefährdetenhilfe
Sozialamt
Jugendhilfeträger
Jugendamt

Wohlfahrtsbürokraten Sozialmanager Marktunternehmer Humanprofessionelle

Hierarchie Netzwerk Markt

Koordinationslogiken starke prozedurale Logiken

Zweckprogramme Professionalismus Konkurrenzregeln

unwesentliche Rolle – sowohl in den ehrenamtlich besetzten Aufsichtsgremien als


auch bei den Beschäftigten der Einrichtungen.135 Hier finden sich zwar gewisse
formale Hierarchien, vielfach jedoch im Rahmen einer konsensorientierten Trä-
ger- bzw. Professionskultur. Gleiches gilt für öffentliche Träger des Subsystems.
In einigen Bereichen spielen marktförmige Koordinationsprozesse eine gewisse
Rolle: Verträge zwischen Kostenträgern und Leistungserbringern (welche die Be-
auftragung letzterer mit Maßnahmen regeln) werden dort nach ausschreibungs-
ähnlichen Vergabeverfahren oder zumindest unter Ausübung eines latenten Wett-
bewerbsdrucks auf die Anbieter abgeschlossen. Auch konkurrieren einige Träger
de facto um Klienten (etwa im Bereich Heimunterbringung, in dem eine hohe Ka-

135 Ein vorwiegend ehrenamtlich erstelltes Leistungsangebot gibt es nur in Randbereichen des
Subsystems (z. B. bei karitativen Projekten im engeren Sinne).
198 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

pazitätsauslastung erzielt werden muss). Markterfolg stellt hier dann einen wich-
tigen Bezugspunkt des Handelns dar.
Bezüglich der für das Subsystem typischen Akteursprofile sticht die beson-
dere Bedeutung von » Humanprofessionellen « ins Auge. Diese strukturieren die
Dienstleistungsprozesse und besetzen teilweise auch administrative Führungspo-
sitionen. Der Typus des » Wohlfahrtsbürokraten « dominiert im Organisationsfeld
Mindestsicherung, da hier » Schreibtischentscheidungen « im Vordergrund stehen.
Dort, wo Erbringer personenorientierter Hilfen unter (durch Kostenträger ausge-
übtem) betriebswirtschaftlichen Leistungsdruck geraten, nehmen » Sozialmana-
ger « größeren Einfluss auf die Abläufe. Ähnliches gilt für staatsunabhängige kari-
tative Projekte mit unternehmerischem Anspruch.136 Nur in Randbereichen, etwa
bei den freiberuflichen bzw. selbstständigen Dienstleistern, zeigt sich die Figur
des prioritär auf Wettbewerbserfolge orientierenden » Marktunternehmers «. Ins-
gesamt scheinen dieser Akteurslogik im lebensweltlichen Kern der sozialen Da-
seinsvorsorge (bislang) starke Grenzen gesetzt.

Abschließend sollen (in Übersicht 13) die Ausführungen dieses Abschnitts noch
einmal zusammengefasst und hinsichtlich der markantesten Merkmale verglei-
chend resümiert werden. Die Angaben verstehen sich als Gesamtcharakterisie-
rung und Momentaufnahme der Situation beim Übergang zum 21. Jahrhundert.
Was die prozedurale Logik(en) betrifft, so zeigt das Gesamtbild eine Polarisierung
von Richtwerten zwischen der » work first «-Orientierung des Subsystems Ar-
beitsmarktintegration einerseits und der » life first «-Philosophie in den Organi-
sationsfeldern der lebensweltorientierten Hilfe andererseits. Auffällig sind – auf
der Ebene der die Verfahrensregeln prägenden Wertvorstellungen – ferner die Si-
cherheitsorientierung des Organisationsfelds » garantierte Alterssicherung « sowie
der starke Bedarfsbezug bei Pflege, Gesundheit und Behindertenhilfe. Die Sub-
systeme variieren auch in einer weiteren Dimension: die Transferregelungen sind
insgesamt stärker konditionalprogrammiert (mit Ausnahme der Privatsorge !), zu-
gleich zeigen sich, soweit personenbezogene Dienstleistungen betroffen sind, Un-
terschiede bezüglich der relativen Gewichte der beiden Programmierungsformen,
v. a. wenn man die Subsysteme Arbeitsmarktintegration und lebensweltorientierte
Hilfe miteinander vergleicht.
Im Hinblick auf die Koordinationslogiken lassen sich den verschiedenen Sub-
systemen ebenfalls grob (!) jeweils dominante Muster (teilweise auch Mehr-
fachmuster) zuweisen. Ins Auge sticht die insgesamt vergleichsweise stärker
ausgeprägte Rolle der Netzwerkorientierung in Organisationsfeldern, die mit per-

136 also: die bereits genannten (allenfalls locker an die Wohlfahrtspflege angebundenen) neuen
» Sozialunternehmen «
Soziale Daseinsvorsorge » live «: Prozedurale und interaktive Steuerungen 199

Übersicht 13 Soziale Daseinsvorsorge » live « – in der Zusammenschau

Subsystem Koordina- Akteursprofil prozedurale Strukturlogik


Organisationsfelder tionslogik markante Präsenz besonders auffällig
Dominanz im Subsystem:

Arbeitsmarktintegration H&M Wohlfahrtsbürokraten & KP (& ZP)


Sozialmanager » work first «

Ruhestand KP
Garantieversorgung H Wohlfahrtsbürokraten » Sicherheit «
Private Vorsorge M Marktunternehmer Konkurrenzregeln

Gesundheit & Pflege ZP


Gesundheitsversorgung N&M Professionelle & (partiell) » Bedarf «
Sozialmanager Professionalismus &
Pflegeversorgung M&N Humanprofessionelle & Konkurrenzregeln
Sozialmanager

Invalidität & Behinderung ZP (& KP)


Nachteilsausgleich H Wohlfahrtsbürokraten » Bedarf «
Rehabilitation N&M Humanprofessionelle & Professionalismus
Eingliederungshilfe N Sozialmanager
Humanprofessionelle

Lebensweltorientier- ZP ( & KP)


te Hilfe » life first «
Mindestsicherung H Wohlfahrtsbürokraten Professionalismus
Jugendhilfe N Humanprofessionelle
Gefährdetenhilfe N Humanprofessionelle

Legende: Hierarchie = H, Netzwerk = N, Markt = M; Konditionalprogramm = KP; Zweckprogramm = ZP

sonenbezogenen Diensten befasst sind, während die für reine Geldleistungen zu-
ständigen Subsysteme eher hierarchisch koordiniert werden. Ansonsten ist die
Rolle von Marktkoordination (zu Beginn des 21. Jahrhunderts) v. a. bei der pri-
vaten Vorsorge dominant, ansatzweise auch im Organisationsfeld Pflege sowie
in Teilbereichen des Subsystems Arbeitsmarktintegration. Dem entsprechen teil-
weise die Verhältnisse bei den Akteursprofilen – wobei Marktunternehmer ins-
gesamt eher marginal bleiben und die Kombination von Humanprofessionellen
und Sozialmanagern in den mit personenbezogenen Diensten befassten Berei-
chen häufig anzutreffen, aber nicht immer gleich proportioniert ist. Wohlfahrts-
bürokraten sind allgegenwärtig, allerdings weisen die tonangebenden Akteure ne-
ben ihnen nicht immer das gleiche Profil auf.
200 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

Jenseits der Subsysteme: Meta-Koordination in der Infrastruktur


sozialpolitischer Willensbildung

Abschließend stellt sich die Frage, welche Verfahren bei der sozialpolitischen
Programmierung des Wohlfahrtsstaats in Deutschland traditionell dominieren,
also welche Grundformen der gesellschaftlichen Interessenvermittlung die Infra-
struktur sozialpolitischer Willensbildung maßgeblich geprägt haben. Dabei lässt
sich relativ umstandslos an die im ersten Hauptkapitel skizzierte Modelldiskus-
sion anschließen. Sieht man von den Folgen des in den 1990er Jahren stattfin-
denden Umbaus der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur in Richtung mehr Markt
und Wettbewerb hier (noch) ab, so weisen die Prozesse der Meta-Koordination
im deutschen Wohlfahrtsstaat eindeutig Züge des korporatistischen Modells auf
(siehe Übersicht 14).
Allgemein meint Korporatismus die Beteiligung von außerhalb des eigent-
lichen Regierungssystems agierenden kollektiven Akteuren (oft: Verbänden) an
Willensbildungs- und Normsetzungsprozessen im Wohlfahrtsstaat. Wie im ersten
Hauptkapitel bereits dargelegt, hat man den Begriff in den deutschen Sozialwis-
senschaften zuvorderst auf das System der industriellen Beziehungen angewendet,
also die Interaktion der sog. Tarifparteien bei der Festlegung von Beschäftigungs-
konditionen, einschließlich von Ausbildungsordnungen, Arbeitszeitregimes oder
betrieblichen Sozialleistungen. Angesichts der Zentralität abhängiger Lohnar-
beit in der Industriegesellschaft war damit auch ein allgemeines gesellschaftliches
Ordnungsmuster beschrieben. Für die soziale Daseinsvorsorge im engeren Sinne
spielte dieses Ordnungsmuster eine richtungweisende Rolle: Maßgebliche Institu-
tionen des deutschen Wohlfahrtsstaats wurden – in Analogie zum Koordinations-
modus der industriellen Beziehungen – in die Regie der Sozialpartner gegeben.
Die körperschaftliche Selbst- bzw. Mitverwaltung von Renten-, Kranken- und Ar-
beitslosenversicherung verkörperte das korporatistische Modell par excellence.137
Repräsentanten bzw. Verbänden der Arbeitgeber und der abhängig Beschäftigten
administrieren mithin Großteile der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur.
Neben diesen industriellen Korporatismus rückte bereits im frühen 20. Jahr-
hundert die institutionelle Kooperation zwischen Sozialstaat und Verbändewohl-
fahrt, wobei letztere treffend als » dritter Sozialpartner « (Spiegelhalter 1990) im
deutschen Wohlfahrtsstaat bezeichnet worden ist. Mit diesem Begriff wird auf das
bereits in der Weimarer Republik begründete Arrangement bei der Steuerung und
Erbringung personenbezogener Dienste abgestellt.138 Nach Maßgabe des bereits

137 Vgl. dazu Streeck (1999).


138 Diese Konstellation ist von der einschlägigen sozialwissenschaftlichen » Geschichtsschrei-
bung « ausführlich beschrieben worden (vgl. Schmid 1996).
Soziale Daseinsvorsorge » live «: Prozedurale und interaktive Steuerungen 201

Übersicht 14 Meta-Koordination in der Tradition des deutschen Wohlfahrtsstaats

Hierarchie Meta-Koordination
Netzwerk
Versorgungsziele

(periphere) Marktkoordination
als Folge

erläuterten Subsidiaritätsprinzips sollte nicht-staatlichen Leistungsanbietern in


frei-gemeinnütziger (zunächst v. a. kirchlicher) Trägerschaft die Zuständigkeit zur
Erbringung sozialer Dienste übertragen werden. Die dahingehenden Konditionen
waren mit Vertretern der Sozialpolitik bzw. Sozialadministration abzustimmen.
Auch die Finanzierung wurde – von Restsegmenten abgesehen – eine wohlfahrts-
staatliche Aufgabe und im Grundsatz nach dem Prinzip der Kostenerstattung or-
ganisiert.139 In einem solchermaßen » dualen Wohlfahrtsstaat « (Tennstedt 1992)
gab es öffentliche Garantien für formal unabhängige Organisationen, was eine
wichtige Grundlage des sozialpolitischen Korporatismus darstellte.
Eine Konsequenz dieses Steuerungsmodus war, dass sich Marktkoordination
als Koordinationsmechanismus im Prozess der sozialen Daseinsvorsorge sehr in
Grenzen hielt. In Teilen der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur wie etwa dem Ge-
sundheitswesen (v. a. an dessen Peripherie, etwa bei der Versorgung mit Hilfsmit-
teln, Medikamenten etc.) gab es zwar einen Wettbewerb, der auf der Basis von
vereinbarten Normen öffentlich veranlasst bzw. kollektiv moderiert wurde. Doch
war Marktkoordination in diesen Bereichen gegenüber hierarchisch (staatlich) ge-
regelten und mit Sozialpartnern grob abgestimmten Versorgungszielen eindeu-
tig nachrangig – und keine Begleitmusik einer pluralistischen Interessenvermitt-
lung, bei der sich verschiedene Stakeholder mit konkurrierenden Ansprüchen an
ein politisches Entscheidungszentrum wandten, dass die jeweils Einflussstärks-
ten mit vorteilhaften Regelungen bediente. Zwar steht und stand der korporatisti-
sche Modus sozialpolitischer Interessenvermittlung keinesfalls für eine symmetri-
sche Berücksichtigung von Stakeholderinteressen: Das (auch) das 20. Jahrhundert
durchziehende gesellschaftliche Macht- und Einkommensgefälle hat er nur gradu-
ell verändert, teilweise überging er die Interessen von Minderheiten sogar völlig.

139 Prozessstrukturierend – im Sinne einer Kanalisierung des Zugangs zur Daseinsvorsorge oder
des Organisationsverhaltens maßgeblicher Träger – war sie in weiten Teilen der wohlfahrts-
staatlichen Infrastruktur aber kaum.
202 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

Im Vergleich zu einer rein pluralistischen Interessenvermittlung erlaubte er aber


ein höheres Maß an sozialem Ausgleich sowie eine konfliktarme und solide Insti-
tutionalisierung wesentlicher Infrastruktursektoren.140
Blickt man auf die wohlfahrtsstaatliche Gesellschaftsformation als Ganze, so
ist die für das 20. Jahrhundert charakteristische Meta-Koordination sozialer Da-
seinsvorsorge maßgeblich von netzwerkförmigen Abstimmungsprozessen geprägt.
Gewiss: Regierungsinitiativen waren für den Prozess der sozialpolitischen Wil-
lensbildung stets bedeutsam. Von der staatlichen Hierarchie gingen (und gehen
bis heute) wesentliche Impulse zur Entwicklung der wohlfahrtsstaatlichen Infra-
struktur aus. Konkrete Formen nahm diese aber vielfach erst in Abstimmung mit
den genannten Stakeholdern an. Tatsächlich ist hierzulande soziale Daseinsvor-
sorge im Verlaufe des 20. Jahrhunderts zunehmend als eine hochgradig zivilge-
sellschaftlich – also: weder vorwiegend privat noch rein staatlich – zu organisie-
rende Angelegenheit aufgefasst worden und bleibt dies vom Anspruch her auch
nach den Reformen der jüngeren Vergangenheit. Betrachtet man die im deut-
schen Wohlfahrtsstaat der hochindustriellen Epoche prominenten Koordina-
tionsmechanismen und die mit ihnen korrespondierende Willensbildung in einer
Zusammenschau, dann reflektiert die Funktionsweise der Subsysteme einerseits
sowie der Meta-Koordination der » Systemprotagonisten « andererseits eine Kultur
geteilter Verantwortlichkeit. Die formale Hauptzuständigkeit für die Bearbeitung
sozialer Risiken liegt beim Staat, allerdings gelten sowohl Zusammenschlüsse von
Leistungserbringern als auch weitere Stakeholder der wohlfahrtsstaatlichen In-
frastruktur faktisch als Mitverantwortliche.141 Wenigstens bei oberflächlicher Be-
trachtung scheint dieser Modus der Meta-Koordination bis heute Bestand zu ha-
ben – wenngleich das Innenleben des deutschen Wohlfahrtsstaats, wie noch zu
zeigen sein wird, im Übergang zur postindustriellen Konfiguration durchaus mar-
kanten Veränderungsdynamiken unterworfen wurde.

140 Der Umbau der Infrastruktur in Richtung mehr Markt und Wettbewerb, wie er dann in den
1990er Jahren eingeleitet wurde, hat diese Grundordnung eher indirekt in Frage gestellt. Ein
Restkorporatismus ist geblieben, wobei die traditionellen (nicht-staatlichen) Sozialpartner
– mit Ausnahme des Arbeitgeberlagers – indes spürbare Abstriche an bis dato selbstverständ-
lichen » Zuständigkeitsgarantien « hinzunehmen hatten. Mehr dazu im dritten Hauptkapitel.
141 Zu keinem Zeitpunkt hat man übrigens im deutschen Wohlfahrtsstaat die einzelnen Indi-
viduen gänzlich aus der Verantwortung für die Daseinsvorsorge genommen – lediglich die
Konditionen, unter denen ihre » Eigenbeiträge « in Leistungen der sozialen Daseinsvorsorge
mündeten, haben sich im Zeitverlauf verändert.
Andere Länder, andere Sitten: Internationale Variationen 203

4 Andere Länder, andere Sitten:


Internationale Variationen bei der
Organisation sozialer Daseinsvorsorge

Der Unterbau der wohlfahrtsstaatlichen Gesellschaftsformation, also die Pro-


gramme sozialer Daseinsvorsorge sowie die für sie charakteristischen Organisa-
tionslandschaften und Steuerungsformen, weisen international – so viel ist Kon-
sens in der vergleichenden Sozialpolitikforschung – zahlreiche Facetten auf.
Tatsächlich kann, wenn es um das Design der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur
geht, anderswo vieles andersartig sein. An dieser Stelle lässt sich nun nicht alles,
was im Vorhergehenden für den deutschen Fall beschrieben wurde, in der glei-
chen Ausführlichkeit für andere Länder nachzeichnen und dann mit den Verhält-
nissen hierzulande vergleichen. Das Folgende soll aber dafür sensibilisieren, dass
es bezüglich der Ausgestaltung einer wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur mehrere
» Welten « geben kann, wodurch das, was sich im Auge des deutschen Betrachters
als » normal «, » selbstverständlich « oder gar » alternativlos « darstellt, in einem an-
deren Licht erscheint.
So unterscheiden sich viele westliche Länder – auf diese wird sich die wei-
tere Analyse beschränken müssen142 – von Deutschland darin, dass der Staat
unmittelbar(er) in Dienstleistungssysteme » hineinregiert « oder aber sehr viel
stärker als hierzulande nur allgemeine Rahmenvorgaben setzt, die dezentral aus-
gefüllt werden (können).143 Die Rolle kommunaler Träger ist in westlichen Natio-
nen ebenfalls oftmals nicht die gleiche. Intermediäre Instanzen sind nur in weni-
gen westlichen Ländern so weitgehend institutionalisiert wie in Deutschland144;
insbesondere die gemeinsame Selbstverwaltung im Gesundheitswesen sucht in-
ternational ihresgleichen. Dass die Parteien der industriellen Beziehungen an der
Ausgestaltung und Administration der sozialen Daseinsvorsorge beteiligt sind, ist
weniger selten, aber diese Beteiligung nimmt weltweit unterschiedliche Züge an.
Bestimmte Bereiche der sozialen Sicherung sind überdies in einigen Ländern tra-
ditionell auf der Ebene von Unternehmen angesiedelt (für bestimmte Segmente
der Arbeitnehmerschaft), womit eine weitere, in der vergleichenden Sozialstaats-

142 Eine Ausweitung der Analyse würde schlicht den Rahmen und Zweck dieses Unterkapi-
tels sprengen; außerdem kann allgemein behauptet werden, dass sich die nach dem Ende
des Staatssozialismus in Osteuropa neu ausgerichtete wohlfahrtsstaatliche Infrastruktur von
ihrer Entwicklungsrichtung her meist an westlichen Vorbildern orientiert. Kenntnisse über
Variationen dieser Vorbilder sind also auch für das Verständnis der osteuropäischen Ver-
hältnisse nützlich (vgl. etwa Gawrich et al. 2009). Mit (nicht unwesentlichen) Abstrichen gilt
dies sogar für einige Länder Asiens (vgl. Rieger & Leibfried 2004).
143 Typisch für letzteres ist beispielsweise der US-amerikanische Sozialstaat.
144 Z. B. in Österreich, teilweise in Frankreich und in den Niederlanden.
204 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

forschung nicht immer beachtete Quelle von Diversität benannt ist.145 Diese weni-
gen Beispiele führen vor Augen, wie spezifisch die Akteurslandschaften im Wohl-
fahrtsstaat profiliert sein können – mithin also auch die Formate und Rollen der
einschlägigen Organisationen im Alltag der sozialen Daseinsvorsorge.
Schon ein grober Überblick zu internationalen Unterschieden im Hinblick
auf das Leistungsrepertoire des Wohlfahrtsstaats offenbart große Differenzen. Auf
dieser Ebene setzen die meisten Sozialstaatsvergleiche an. Die einschlägige Ty-
penbildung nach Esping-Andersen differenziert zwischen liberalen (z. B. dem
britischen), korporatistischen (z. B. dem deutschen) und sozialdemokratischen
(z. B. dem schwedischen) » Wohlfahrtsregimes « – wobei ein wesentliches Unter-
scheidungsmerkmal darin gesehen wird, wie weitgehend einzelne Leistungspro-
gramme für die Bürger den Zwang vermindern, eigene Arbeitskraft nach Maß-
gabe gerade bestehender Marktbedingungen zu » verkaufen «.146 Weitere markante
Unterschiede werden in der relativen Bedeutung von bedarfsgeprüften, sozial-
versicherungsbasierten und universellen Transferleistungen gesehen, wobei das
liberale Regime den zuerst genannten und das sozialdemokratische den letzte-
ren Modus akzentuieren. Der vergleichende Blick richtet sich in dieser Kompa-
ratistik – wenigstens indirekt – auch auf Differenzen bezüglich der Rolle, die be-
stimmten Einrichtungen wie den von Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertretern
(selbst)verwalteten Sozialkassen zukommt. Fällt diese Rolle stark aus, dann wer-
den einem Wohlfahrtsregime korporatistische Züge attestiert.
Wenngleich die entsprechenden Klassifikationen sich oft auf Transferleistun-
gen beschränken und die Dienstleistungsabteilungen des Wohlfahrtsstaats gerne
ausblenden147, und ungeachtet des Umstands, dass neuere komparative Untersu-
chungen die o. g. Wohlfahrtsstaaten-Nomenklatur kritisch hinterfragen148, sol-
len die strukturellen Differenzen zwischen Regimes hier nicht ausführlicher

145 In den USA lief auch die Absicherung des Krankheitsrisikos lange Zeit vorrangig auf diesem
Wege (bis zur Gesundheitsreform unter Präsident Barack Obama). Vgl. dazu die in dieser
Hinsicht grundlegenden Beobachtungen von Seeleib-Kaiser (2009).
146 Dies ist ein zentrales Unterscheidungskriterium in der Vergleichsstudie des dänischen So-
zialwissenschaftlers Gøsta Esping-Andersen (1990, in aufbereiteter Form: Lessenich &
Ostner 1998). Esping-Andersen spricht bezüglich der Minderung dieses Zwangs von der De-
kommodifizierung wohlfahrtsstaatlicher Leistungen.
147 Ausnahmen bestätigen die Regel (siehe etwa Alber 1995 und Bahle 2006). Esping-Andersen
hat sich später verstärkt der in den verschiedenen Regimes existierenden Rolle von Dienst-
leistungen gewidmet (z. B. ders. 2006). Dabei ging es hauptsächlich um die organisierte Kin-
derbetreuung, die in einigen korporatistischen Sozialstaaten lange Zeit als unterentwickelt
galt und ihnen den Stempel der Familienzentriertheit aufdrückte (obwohl beispielsweise die
auf Problemfälle orientierte Jugendhilfe in diesen Sozialstaaten schon immer massiv ausge-
baut war).
148 Vgl. dazu etwa Kettunen & Petersen (2011) im Hinblick auf historische » Regimeüberschnei-
dungen « oder Schmitt & Starke (2011) bezüglich beobachtbarer Konvergenzen.
Andere Länder, andere Sitten: Internationale Variationen 205

dargestellt bzw. diskutiert werden. Bezüglich der maßgeblichen substanziellen


Normen und wesentlichen Konstruktionsprinzipien der wohlfahrtsstaatlichen In-
frastruktur liegt mittlerweile ein breites Literaturangebot (z. T. mit Lehrbuchcha-
rakter) vor, sodass sich eine ausführliche Befassung mit diesen Normen bzw. Prin-
zipien an dieser Stelle erübrigt.149
Es reicht, sich an dieser Stelle basale Unterschiede der bestehenden Transfer-
und Dienstleistungsprogramme grob zu vergegenwärtigen. Betrachtet man zu-
nächst den Einkommensersatz im Falle von Arbeitslosigkeit und Ruhestand, so gibt
es in vielen der mit Deutschland vergleichbaren Länder relativ großzügige Trans-
fersysteme, welche sich stark am Arbeitnehmerstatus orientieren – die meisten
kontinentaleuropäischen Gesellschaften zählen dazu, auch einige südeuropäische.
In den sog. liberalen Wohlfahrtsstaaten hingegen fällt dieser Einkommensersatz
eher mager aus – v. a. bei Arbeitslosigkeit, ferner teilweise bei der Rente (typisch
hier: Großbritannien). Traditionell hoch ist die Bedeutung von universellen, allen
Bevölkerungsgruppen zugänglichen Basisleistungen (v. a. Grundrente) in skandi-
navischen Staaten, die in der vergleichenden Sozialpolitikforschung dem sozial-
demokratischen Typus zugeordnet werden. Sieht man (an dieser Stelle) von jün-
geren Transformationstendenzen ab, strahlen diese Unterschiede auch auf das aus,
was oben als hybride Hilfen bezeichnet worden ist. Die Verknüpfung von Transfer-
und Hilfeleistungen mit Konditionen, die z. B. die Bereitschaft zum Berufswechsel
oder die Aufzehrung bestehenden Privatvermögens betreffen, war in kontinental-
europäischen und nordeuropäischen Ländern lange Zeit eher schwach entwickelt,
während die bedarfsgeprüften Systeme liberaler Wohlfahrtsstaaten schon immer
eine starke Tendenz zur Konditionalisierung aufwiesen.
Bezogen auf sozialstaatlich regulierte Dienstleistungen fällt der nordische Typ
ebenfalls wegen seiner im internationalen Vergleich enormen Leistungsbreite
und -tiefe aus dem Rahmen: Dies betrifft v. a. die Betreuung verschiedener Be-
völkerungsgruppen, v. a. von Kindern, Behinderten und Senioren, einschließlich
des Bereichs haushaltsnaher Dienste (auch jenseits der körperbezogenen Pflege).
Demgegenüber erweisen sich medizinische Versorgungsangebote in den konti-
nentaleuropäischen Gesellschaften oft als komfortabler – Wartelisten wie sie
in Nordeuropa weit verbreitet sind, finden sich hier eher selten. Im Übrigen ist
augenfällig, dass liberale Wohlfahrtsstaaten wie Kanada und Großbritannien (mit
einem nationalen Gesundheitsdienst) im Hinblick auf die medizinische Versor-
gung sehr viel universeller aufgestellt sind als bezüglich anderer sozialer Risi-
ken – allerdings auch hier mit beschränktem » Komfort « in puncto Wahloptionen,
Verfügbarkeit etc.. Der grobe Systemvergleich offenbart, dass Gesellschaften, die

149 In Kurzform siehe etwa den Beitrag von Schmid (2008); ausführlicher Schubert et al. (2008)
und Schmid (2010).
206 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

sich im Hinblick auf ihre wirtschaftlichen und sozialen Strukturen durchaus äh-
neln, sehr unterschiedliche Leistungsniveaus aufweisen können – wobei die Wirt-
schaftskraft eines Landes keinesfalls (allein) den Ausschlag über deren Höhe gibt.
Im Kontext dieses Buches sind die Organisationsseite der sozialen Daseins-
vorsorge und die damit verbundenen nationalen Besonderheiten von zentralem
Interesse. Die nachfolgenden Ausführungen überspringen gewissermaßen die
Ebene der Subsysteme150 und fokussieren einerseits die Organisationslandschaf-
ten, andererseits die Koordinationsmechanismen sowie ihre Beziehung zu (spe-
zifischen) prozeduralen Regulierungen. Dabei kann es erneut lediglich um den
Nachweis gehen, dass die Infrastruktur eines ausländischen Wohlfahrtsstaats Phä-
nomene zeitigt, die aus deutscher Sicht fremdartig erscheinen, aber für die soziale
Daseinsvorsorge ebenso funktional sein können.
Zunächst: Welche Besonderheiten finden sich in westlichen Wohlfahrtsstaaten,
wenn es um das Format der mit sozialer Daseinsvorsorge befassten Organisationen
geht ? Ein kursorischer Ausflug über die Landesgrenzen zeigt, dass es diesbezüg-
lich interessante Variationen geben kann.151 Zunächst führt schon ein oberfläch-
licher Blick auf westliche Regierungssysteme vor Augen, dass die innerstaatlichen
Zuständigkeiten für Leistungen sozialer Daseinsvorsorge recht unterschiedlich ar-
rangiert sein können. Beispielsweise gibt es Gesellschaften, die (zumindest einige
Bereiche der) Daseinsvorsorge hochgradig zentralstaatlich organisieren. Das Pa-
radebeispiel ist der britische » National Health Service «152: Hier sind die relevan-
ten Organisationsformate » staatseinheitlich « festgelegt; und das, was Träger der
Daseinsvorsorge ins Werk setzen, folgt weitgehend ministeriellen Vorgaben. Da-
mit sind dezentrale Entscheidungsprozesse und (interne) Wettbewerbsbeziehun-
gen153 nicht ausgeschlossen, doch die Steuerung unterscheidet sich markant von
den deutschen Verhältnissen, in denen es kaum zentralstaatliche Trägerstruktu-
ren gibt (so wie in einigen anderen kontinentaleuropäischen Ländern auch). V. a.
in den liberalen Wohlfahrtsstaaten liegt auch die Administration von Transfer-
leistungen vielfach in Händen des Zentralstaats: in Großbritannien etwa werden
Sozialhilfetransfers sowie Leistungen der Arbeitslosen- und Rentenversicherung

150 Im Begriffsraster dieses Lehrbuchs sind die Organisationsfelder ja die Kernbestandteile von
übergeordneten Subsystemen. Insofern sagt das Profil dieser Organisationsfelder auch viel
über den Charakter der Subsysteme aus.
151 In der Fachliteratur finden sich Erläuterungen und Analysen zu den folgenden Organisa-
tionstypen nur verstreut (in Einzeluntersuchungen bzw. Feldstudien, oder als unhinterfragte
» Selbstverständlichkeit « in Einführungswerken zum Wohlfahrtsstaat). Auf einen Einzel-
nachweis wird im Weiteren verzichtet, siehe aber überblicksartig: Phillips & Smith (2011),
Alber (2010), Hyde & Dixon (2010), Seeleib-Kaiser (2009).
152 Vergleichbares findet man auch anderswo, in so unterschiedlichen Ländern wie Italien, Nor-
wegen und Kanada.
153 Dazu mehr weiter unten und v. a. im dritten Hauptkapitel.
Andere Länder, andere Sitten: Internationale Variationen 207

von nationalen Behörden verwaltet – was allerdings nicht bedeutet, dass auf der
Ebene der Leistungsbewilligung nicht auch bestimmte » Indifferenzzonen « – also
Ermessungsspielräume, Unterschiede bei der Interpretation von Fällen und Re-
geln etc. – bestehen (können), sich in speziellen lokalen Bewilligungspraktiken
manifestieren.
Differenzen zeigen sich ferner bezüglich der Frage, welche Territorialebene
welche Aufgaben übernimmt. In nordischen Wohlfahrtsstaaten waren (und sind
z. T. noch immer) soziale und medizinische Dienstleistungen in hohem Maße
Aufgabe der Kommunen. Diese genießen entweder erhebliche Freiheiten bei der
Ausgestaltung eines (zentralstaatlich) finanzierten Leistungsangebots; oder sie
haben sogar – z. B. im Bereich sozialer Dienste – die Alleinzuständigkeit für die
Organisation von Hilfeleistungen inne. Demgegenüber spielen Kommunen an-
derswo eine untergeordnete Rolle – weil sie starken zentralstaatlichen Vorgaben
bei der Organisation des Leistungsangebots vor Ort unterliegen (so in England)
oder aber weil ihnen generell in der wohlfahrtsstaatlichen Gesamtarchitektur eine
marginale Rolle in diesem Bereich zugewiesen worden ist (so in Frankreich, wo
die » Départements « neben dem Zentralstaat die Sozial- und Gesundheitsverwal-
tung dominieren). Es gibt darüber hinaus Konstellationen, in denen lokale öf-
fentliche Träger, obwohl integraler Bestandteil einer zentralen Behörde, über nen-
nenswerte Bewegungsspielräume verfügen – dies ist der Fall bei den Sozial- und
Gesundheitszentren in der kanadischen Provinz Québec, die mit öffentlichen
Mitteln der (Provinz-)Regierung operieren und zugleich – jedenfalls in offiziel-
ler Lesart – von frei gewählten Vertretern aus der lokalen Nachbarschaft » mitre-
giert « werden.
Betrachtet man die Sphäre nicht-staatlicher Körperschaften, so kommen – wie
oben bereits angedeutet – viele Wohlfahrtsstaaten ohne die für das korporatisti-
sche Modell so charakteristischen Sozial(versicherungs)kassen aus. Zugleich exis-
tieren solche Einrichtungen dort, wo man es kaum vermutet, beispielsweise im
US-amerikanischen Alterssicherungssystem (» Social Security «). Überdies fin-
den sich im Ausland Typen von Sozialkassen, die » radikaler « verselbstständigt
sind als ihre deutschen Pendants – und zwar in der Weise, dass sie Sicherungs-
systeme fast gänzlich ohne staatliches Hinzutun verwalten. Das gilt beispielsweise
für von Gewerkschaften unterhaltene Arbeitslosenkassen (nach dem sog. Gen-
ter System, vorherrschend in Skandinavien). Versicherungsvereine auf Gegensei-
tigkeit, die in manchen Ländern (Belgien, Frankreich) mit öffentlicher Beauftra-
gung Teile der sozialen Krankenversicherung administrieren, sind ein weiteres
Beispiel. Teilweise operieren diese – häufig genossenschaftsähnlich organisierten –
Träger (» mutuelles «) auch im privaten Versicherungsgeschäft. Im Unterschied zu
gewerblichen Konkurrenten sind sie dabei auf Gemeinnützigkeit verpflichtet; das
manifestierte sich lange Zeit in Praktiken wie der sozialen Abstaffelung von Bei-
208 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

tragszahlungen oder der Mitgliederaufnahme ohne individuelle Risikotests (Ge-


sundheitsprüfungen etc.).
Auch sind in Ländern, in denen die betriebliche Vorsorge traditionell ein zen-
trales Standbein der Absicherung gegen das » Altersrisiko « darstellt (Kanada, USA,
Niederlande), große Quasi-Sozialkassen entstanden, deren » Systemrelevanz « weit
über das hinausreicht, was in Deutschland derzeit etwa die Pensionskassen (im
Bereich der Privatvorsorge) verkörpern. Darüber hinaus gibt es mächtige, am in-
ternationalen Finanzmarkt operierende Fonds, die – weitgehend unabhängig von
staatlicher Einmischung – kapitalgedeckte Sparpläne verwalten, teilweise auch
im öffentlichen Auftrag für die gesamte Arbeitnehmerschaft (z. B. in Kanada und
Schweden). Viele dieser Fonds bzw. der betrieblichen Systeme gewährten ihre
Leistungen Jahrzehnte lang nach Maßgabe vorher entrichteter Beitragszahlungen
und in Abhängigkeit von erreichten Gehaltsstufen – also nach einem ähnlichen
Modus wie Sozialversicherungen.154
Andere staatsunabhängige Träger sind in Europa eher neueren Datums, na-
mentlich die Quangos, welche eine prominente Rolle v. a. bei der Regulierung so-
zialer und medizinischer Dienste sowie der (privaten bzw. betrieblichen) Alterssi-
cherung spielen. Die Aufgabe dieser aus der staatlichen Exekutive heraus gelösten
Instanzen besteht darin, die Praxis von Leistungserbringern zu überwachen  –
konkret etwa durch regelmäßig bei stationären und ambulanten Anbietern perso-
nenbezogener Dienstleistungen durchgeführte Qualitätskontrollen. So wurden im
Großbritannien der 1990er und 2000er Jahre agenturförmige » Commissions « ge-
schaffen bzw. gestärkt, um bei Leistungserbringern regelmäßige Prüfungen (» In-
spections «) vorzunehmen, deren Ergebnisse publik gemacht und (bei schlechten
Resultaten) öffentlich sanktioniert werden können.155 In den Niederlanden ist eine
Quango für die Verwaltung der Arbeitslosenversicherung bzw. Arbeitsverwaltung
zuständig. In vielen Ländern liegt ferner die Aufsicht über Anbieter kapitalge-
deckter Alterssicherungsprodukte in den Händen einer regierungsunabhängigen
Agentur.
Eine besonders große Varianz in der Organisationslandschaft des Wohlfahrts-
staats zeigt sich im Hinblick auf das Format und die Rolle frei-gemeinnütziger Trä-
ger. Nur in wenigen Ländern (v. a. Kontinentaleuropas) nehmen sie eine ähnlich
prominente Stellung ein wie in Deutschland156; insbesondere die starke Vernet-
zung und institutionalisierte Einbindung der deutschen Verbändewohlfahrt er-

154 Mittlerweile orientieren sich die Leistungen in vielen Fällen eher an erzielten Kapitalmarkt-
renditen.
155 Allerdings haben Evaluationen z. B. im Bereich der Altenhilfe gezeigt, dass diese Prüfungen
am eher bescheidenen Qualitätsniveau der Dienste wenig geändert haben.
156 so etwa tendenziell in Österreich, Schweiz, Belgien oder in den Niederlanden
Andere Länder, andere Sitten: Internationale Variationen 209

scheint international einzigartig (s. u.). Dennoch spielen formal unabhängige, ge-
meinnützige Nonprofit-Organisationen auch anderswo eine wichtige Rolle in der
wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur. Unterschiedlich sind dabei – neben der Art
der Systemeinbindung – die Formate der Einrichtungen und ihre » Trägerphiloso-
phie «. In einigen Ländern (Südeuropas) kommt beispielsweise der Organisations-
form der Genossenschaft eine große Bedeutung zu – auch kirchliche Träger rekur-
rieren dort auf diese Rechtsform, um so institutionelle (öffentliche) Anerkennung
zu finden. Im Bereich der Beschäftigungsförderung ist diese Organisationsform
besonders weit verbreitet.157
Der in der Wohlfahrtspflege vorherrschende Typus ist international jedoch
eher vereinsartig strukturiert. Dabei operieren gerade die klassischen karitativen
Träger (Sozialprojekte) im Ausland häufig mit kleiner Mitgliederbasis. Symptoma-
tisch dafür ist der Fall Großbritanniens: Sowohl im Falle der sog. » charities « und
» voluntary/community organisations « als auch bei vielen kirchlich gebundenen
Trägern oder Stiftungen ist augenfällig, dass demokratische Mitgliederbeteiligung
(schon) in formaler Hinsicht wenig Relevanz entfaltet. Besonders in den USA
spielen vielmehr wohlhabende Sponsoren nicht selten die Hauptrolle. Gleichzei-
tig waren und sind in vielen Staaten kirchliche Träger hier traditionell – wenigs-
tens in finanzieller Hinsicht – sehr viel schwächer an die Amtskirche gebunden als
in Deutschland. Das gilt nicht zuletzt für das stark säkularisierte Frankreich. Hier
zeigt sich auch die institutionelle Bindung solcher Träger an den (lokalen) Wohl-
fahrtsstaat vergleichsweise schwach ausgeprägt. Insgesamt ist die in Deutschland
traditionell vorherrschende Sichtweise, frei-gemeinnützige Träger sollten vom
(lokalen) Sozialstaat automatisch mit der Erbringung von Diensten beauftragt
werden, den meisten Nachbarn eher fremd.
Auch in Bezug auf die Rolle privat-gewerblicher Träger gibt es markante in-
ternationale Unterschiede. In einigen Ländern – vornehmlich solche mit libera-
ler Sozialstaatstradition – sind kommerzielle Unternehmen bereits seit geraumer
Zeit eine Normalität im Gesamtzusammenhang der sozialen Daseinsvorsorge. In-
nerhalb des britischen Altenhilfesektors sind sie seit längerem die dominante Trä-
gerform; das französische Krankenhauswesen umfasst traditionell (kleinere) Pri-
vatkliniken als komplementäre Leistungserbringer, und in den Rentensystemen
angelsächsischen Typus wurden schon früh relativ große Teile der Alterssicherung
durch private Fonds administriert. Auffällig ist dort überdies die Rolle großer So-
zialkonzerne v. a. im Pflegesektor (Seniorenheime, ambulante Pflege). Demgegen-
über gibt es nur wenige Länder, in denen der Anteil privat-gewerblicher Kranken-
häuser an das heranreicht, was mittlerweile die deutsche Szenerie kennzeichnet.

157 Siehe dazu die Beiträge für den Sammelband von Nyssens (2006).
210 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

Die neuere Entwicklung läuft in vielen westlichen Wohlfahrtsstaaten aber darauf


hinaus, dass privat-gewerbliche Träger allgemein stärker Verbreitung finden.158
Betrachtet man ferner die in den verschiedenen nationalen Modellen sozialer
Daseinsvorsorge – organisationsfeldspezifisch sowie feldübergreifend – wirken-
den Koordinationslogiken, so fällt erneut ins Auge, wie sehr sich solche Modelle
unterscheiden können. Eine zentrale Differenz ist die zwischen Ländern, die zu-
mindest in einigen Kernbereichen stark auf eine hierarchisch-bürokratische Ko-
ordination sozialer Daseinsvorsorge gesetzt haben, und solchen, in denen auf die
eine oder andere Weise netzwerkförmige Abstimmungsprozesse institutionell ver-
ankert sind. In liberalen und teilweise auch in sozialdemokratischen Wohlfahrts-
regimes ist (lange Zeit) die hierarchisch-bürokratische Logik dort vorherrschend
(gewesen), wo der Zentralstaat und – als sein verlängerter Arm – lokale Sozial-
und Gesundheitsbehörden (mitsamt eigener Einrichtungen) die soziale Da-
seinsvorsorge gleichsam von oben nach unten » durchadministriert « haben. Die
Leistungserbringer – ob nun (typischerweise) im eigenen Haus ansässige Organi-
sationseinheiten z. B. für soziale oder medizinische Dienste oder (seltener) freie
Träger – erwiesen sich dabei in den seltensten Fällen als eigenständige » Netzwer-
ker «. Vielmehr waren (und sind in bestimmter Hinsicht noch immer) weite Teile
der medizinischen Versorgung, die Altenhilfe oder die Integrationsleistungen für
Behinderte einer starken top-down-Steuerung unterworfen.
Allerdings lässt sich selbst für diese Länder festhalten, dass Zweckprogram-
mierung, ein starker Professionalismus und die lokale Organisation der sozialen
bzw. gesundheitsbezogenen Dienstleistungen dafür gesorgt haben, dass netzwerk-
förmige Abstimmung im operativen Tagesgeschehen einen relevanten Koordina-
tionsmechanismus darstellt. Ähnliches gilt für die südeuropäischen Länder, die
beim Aufbau sozialer Dienste (im engeren Sinne) allerdings klare Nachzügler wa-
ren (und noch immer sind). In den nordeuropäischen Staaten wird die hierar-
chisch-bürokratische Logik dadurch gedämpft, dass freie Vereinigungen regelmä-
ßig ihre Stimme erheben und so operativ » mit steuern «, also in eine Art latente
Partnerschaftsbeziehung mit behördlichen Hierarchien eintreten – wodurch Ko-
ordination qua gegenseitiger Abstimmung stets im Bereich des Möglichen liegt.
Generell hat sich eine solchermaßen partnerschaftliche Koordination in Ländern
entwickelt, in denen Gewerkschaften, sei es in Alleinregie (bei der Arbeitslosen-
versicherung in Nordeuropa), sei es in Abstimmung mit Arbeitgebern, aktiv in die
Organisation sozialer Daseinsvorsorge involviert (worden) sind.

158 Die betrifft nicht nur das Sozial- und Gesundheitswesen, sondern auch die Alterssicherung
sowie die Beschäftigungsförderung (hier z. B. in Gestalt privater Integrationsfirmen), siehe
die Ausführungen im nachfolgenden Hauptkapitel.
Andere Länder, andere Sitten: Internationale Variationen 211

Schon früh gesellte sich zur oben skizzierten hierarchisch-bürokratischen


Steuerungstradition der liberalen (Nachkriegs-)Sozialstaaten (in Großbritan-
nien, Irland, USA, teilweise Kanada) ein dritter Koordinationsmechanismus, wel-
cher im weiteren Verlauf auch international deutlich an Bedeutung gewonnen hat:
der wettbewerblich-marktförmige. Das war in diesen Ländern schon immer in Be-
reichen der Fall, in denen (Dienst-)Leistungen der Daseinsvorsorge vom Wohl-
fahrtsstaat kaum gefördert wurden: bei der Alterssicherung jenseits der Grund-
versorgung, bei der Pflege für wohlhabendere Bevölkerungsgruppen oder bei der
Kinderbetreuung ganz generell. Hier dominierten private Dienstleister, an die sich
die Bürger – meist unterstützt durch zweckgebundene Steuererleichterungen – zu
wenden hatten, sofern sie soziale Absicherung bzw. Hilfe wünschten. Reformen
des Gesundheits- und Sozialwesens haben dann ab Ende der 1980er Jahre dazu
geführt, dass private (sowie frei-gemeinnützige) Dienstleister auch in einen Wett-
bewerb um wohlfahrtsstaatlich finanzierte Leistungsaufträge eintraten. Mit dem
Modell des sog. Quasi-Marktes – welches sich in den USA und Großbritannien,
wenig später auch in den anderen liberalen Wohlfahrtsstaaten (und in den Nie-
derlanden) durchsetzte – konkurrierten nun Erbringer sozialer oder medizini-
scher Dienste um Mandate staatlicher Kostenträger. Dies betrifft gemeinnützige
Dienstleistungsanbieter ebenso wie kommerzielle. In Teilbereichen wurde Wett-
bewerb lediglich in Gestalt eines internen Markts simuliert: So führte England in
seinen Nationalen Gesundheitsdienst Ansätze eines Ressourcenwettbewerbs ein,
bei dem (in öffentlicher Trägerschaft verbleibende) Untereinheiten um Sonderzu-
wendungen oder » Lizenzen « für interne Gestaltungsfreiheiten konkurrieren. De-
ren Gewährung wurde von der Erreichung bestimmter Leistungsziele abhängig
gemacht, im Falle von Krankenhäusern beispielsweise überdurchschnittlich gu-
ten Geschäftsbilanzen.159
Auffällig erscheint darüber hinaus mit Blick auf das Gros der westlichen Welt,
dass – verglichen mit Deutschland – die Infrastruktur sozialpolitischer Willensbil-
dung vielerorts eher » dünn « vernetzt ist, v. a. weil die Einbindung nationaler bzw.
überregionaler Dachvereinigungen seltener bzw. weniger stark institutionalisiert
sind.160 Jedenfalls lässt sich nirgendwo erkennen, dass sich Trägerverbünde ähn-
lich systematisch als » dritter Sozialpartner « haben in Szene setzen können wie
hierzulande. Auch die für Deutschland (lange Zeit) typische, kompakte sozial-
politische Kooperation von Verbänden im System industrieller Beziehungen gibt

159 Zu diesem Steuerungsansatz, der in Großbritanniens Gesundheitswesen allerdings nur sehr


partiell durchgehalten werden konnte, vgl. Stewart (2011).
160 Allerdings kann es unter solchen Bedingungen wegweisende informelle Abstimmungspro-
zesse zwischen den beteiligten (Kollektiv-)Akteuren geben, also » government by moon-
light «, wie es britische Beobachter treffend bezeichnet haben (Birkinshaw et al. 1990).
212 Infrastruktur konkret: Die Organisationsbasis sozialer Daseinsvorsorge

es nur in wenigen Ländern. Für das Interessenvermittlungssystem kontinental-


europäischer Wohlfahrtsstaaten ist dennoch charakteristisch, dass sich sozialpo-
litische Willensbildung vielfach in Zonen der intermediären Aushandlung bzw.
Abstimmung zwischen Kollektivakteuren (Verbänden, Berufsgruppen etc.) voll-
zieht. Diese Akteure waren, und sind es teilweise noch immer, innerhalb der So-
zialkassen und in den Organisationsfeldern Arbeitsmarktförderung, Gesundheit
und Pflege sowie lebensweltorientierte soziale Hilfen permanent an netzwerkar-
tigen Sondierungsprozessen beteiligt (mit funktionalen Äquivalenten zur Rolle
des » dritten Sozialpartners «). In Ländern wie Belgien, Frankreich, Österreich und
den Niederlanden, teilweise auch in den südeuropäischen Ländern, sind solche
Prozesse durchaus an der Tagesordnung, v. a. im Bereich der Wohlfahrtsadmi-
nistration (bei der Kranken-, Arbeitslosen- und Rentenversicherung).
Nicht eindeutig zu beantworten ist die Frage, wie weit der korporatistische
Modus zur Geltung kommt, wenn Institutionen der Selbstverwaltung in eher eta-
tistische Sozialmodelle eingebettet sind. Typisch dafür ist der Fall Frankreichs.
Hier werden die in bzw. von Sozialkassen engagierten Funktionäre oft als schlichte
Erfüllungsgehilfen starker Staatsbürokratien begriffen. Allerdings können Ak-
teure (z. B. Gewerkschafter) aus dem Dunstkreis der Kassenverwaltungen soziale
Bewegungen stützen und den Staat temporär dazu bewegen, in den » Verhand-
lungsmodus « umzuschalten – insofern kommt es, was die realen Prozesse der In-
teressenvermittlung betrifft, immer auch auf das zivilgesellschaftliche Potenzial
der in die soziale Daseinsvorsorge operativ involvierten Kräfte an, welches inter-
national und intersektoral stark variieren kann.161
Den politische Part der an sozialen Fragen interessierten Zivilgesellschaft neh-
men ansonsten eher andere wahr: So haben sich in Frankreich sektorübergreifend
und in Großbritannien zielgruppenbezogen (arme Kinder; Senioren162) große
Lobbyorganisationen gebildet, denen bei der öffentlichen Meinungsbildung ein
beachtlicher, wenngleich vielfach episodischer Einfluss zukommen kann. Beson-
ders in Skandinavien agieren mit wohlfahrtsstaatlichen Angelegenheiten befasste
Vereinigungen traditionell als Mitgliederorganisationen ohne Dienstleistungs-
funktion – ihrem Selbstverständnis zufolge bilden sie eine Interessenvertretung
mit » voice «-Orientierung.163

161 Gewerkschaften beispielsweise sind in manchen Ländern sowie generell in staatsnahen Sek-
toren (auch in Frankreich und Großbritannien) einflussstark, während sie sich anderswo
sehr viel weniger zur Geltung bringen können (vgl. Schulze 2012).
162 Child poverty action group; Age UK; MIND (für geistig Behinderte); die französische So-
ziallobby heißt UNIOPPS.
163 » Voice «-Orientierung bedeutet, dass diese Organisationen auf den Zuschnitt institutionel-
ler Regulierungen sowie die Praxis von Wohlfahrtsproduzenten einwirken, selbst aber keine
Dienstleistungen erbringen (wollen).
Andere Länder, andere Sitten: Internationale Variationen 213

Mit der jeweiligen Prominenz der verschiedenen Organisationen und Steue-


rungsformen korrespondieren – innerhalb der verschiedenen nationalen Kon-
stellationen – je spezifische Rollen für die » Akteure des Sozialen «. Die Rollenver-
teilung verweist ihrerseits auf eine je unterschiedliche Bedeutung der von diesen
Akteuren repräsentierten Handlungsorientierungen, Verhaltensweisen oder Be-
wertungsmaßstäbe, kurz: Akteurslogiken. In Organisationsfeldern, die vergleichs-
weise stark dem hierarchischen Koordinationsmodus unterliegen und hochgradig
konditionalprogrammiert sind, nehmen Wohlfahrtsbürokraten gleichsam natur-
gemäß eine relativ starke Position ein. Dies gilt v. a. für die Einkommensersatzsys-
teme, unabhängig von der Art und Weise, wie sie in einem gegebenen Wohlfahrts-
regime organisiert sind. Mehr Varianz gibt es in den Dienstleistungsabteilungen
der Wohlfahrtsstaaten. Eine relativ robuste Wohlfahrtsbürokratie bestimmte
lange Zeit die Verhältnisse in Nationalen Gesundheitsdiensten (in England oder
Italien beispielsweise) oder die hochgradig staatlich gesteuerten Arrangements für
lebensweltbezogene soziale Hilfen etwa in Belgien, Frankreich und Nordeuropa.
Andererseits gab es in allen Wohlfahrtsstaaten des 20. Jahrhunderts Organisations-
felder unter Kontrolle von Humanprofessionellen, und zwar durchaus unabhängig
von der Frage, wie die beteiligten Organisationen intern und extern koordiniert
wurden. Vieles spricht dafür, dass die Handlungsspielräume für Humanprofes-
sionelle auch in einem staatlich dominierten Sozial- und Gesundheitswesen er-
heblich sind, zumal wenn Artikulationsmöglichkeiten in organisationsübergrei-
fenden, verbandlichen Foren bestehen. Dies war in Europa lange Zeit auch dort
der Fall, wo eine über Netzwerke koordinierte Steuerung von Organisationsfel-
dern der sozialen Daseinsvorsorge kaum eine Rolle spielte (z. B. in der stationä-
ren Gesundheitsversorgung). Sozialmanager und Marktunternehmer schließlich
sind – wenig überraschend – dort zuerst als Akteursfiguren in Erscheinung getre-
ten, wo die marktförmige Koordinationslogik eine Tradition hat bzw. frühzeitig
über verschiedene Organisationsfelder hinweg ausgebaut wurde – nämlich in den
liberalen Wohlfahrtsstaaten der angelsächsischen Nationen, und hier wiederum
v. a. in den dienstleistungsbasierten Bereichen der sozialen Daseinsvorsorge.
Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat III.

Dieses Kapitel analysiert aktuelle Wandlungsdynamiken in der Infrastruktur des


Wohlfahrtsstaats. Wie in der Einleitung verdeutlicht, geht es dabei in erster Linie
um jene Veränderungen, durch die in der postindustriellen Ära qualitativ neue
Voraussetzungen für soziale Daseinsvorsorge geschaffen werden. Der Umbruch
wird an verschiedenen Symptomen erkennbar: mehr und andere Dienstleistun-
gen, Legitimationskrisen althergebrachter Institutionen sowie neue Formen der
Organisation, Regulierung und Koordination. Ebenso vielfältig sind die Ursachen
des Wandels, worauf am Ende des Kapitels eingegangen wird. Verglichen wird hier
jeweils mit den Verhältnissen der hochindustriellen Epoche, also der 1970er und
1980er Jahre – wobei dies nur eine grobe Zeitmarkierung darstellt, weil die ver-
schiedenen Subsysteme und deren » Ingredienzen « in je unterschiedlichen Phasen
der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung ausgebaut worden bzw. gereift sind.
Der erste Abschnitt (1.) umreißt – für den Fall Deutschlands – Veränderun-
gen bei der substanziellen Normierung der sozialen Daseinsvorsorge seit den spä-
ten 1980er Jahren; dabei wird (erneut) differenziert zwischen den großen Einkom-
mensersatzsystemen und den zentralen Dienstleistungssektoren. Der Blick richtet
sich zugleich auf (absehbare) materielle, also das Wohlfahrtsniveau verschiedener
Bevölkerungsgruppen betreffende, Folgen dieser Veränderungen. Zweck der Dar-
stellung ist die Charakterisierung institutioneller Wandlungsprozesse. Fokussiert
werden Entwicklungen, die die soziale Daseinsvorsorge neu ausrichten; vieles, was
gewissermaßen im Strom des Wandels » mit schwimmt « oder randständiger Natur
ist, wird deshalb übergangen.
Im zweiten Abschnitt (2.) geht es um Wandlungsprozesse innerhalb der wohl-
fahrtsstaatlichen Infrastruktur, konkret: neu zugeschnittene Organisationsfelder,
veränderte Prozeduren und Verschiebungen bei den Koordinationsmechanismen.
Auch hier werden (absehbare) materielle Konsequenzen diskutiert, wobei die
Analyse dem Umstand Rechnung trägt, dass solche Wandlungsprozesse ihre Wir-

I. Bode, Die Infrastruktur des postindustriellen Wohlfahrtsstaats,


DOI 10.1007/978-3-531-19428-8_4, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2013
216 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

kungen vielfach erst auf dem » Umweg « organisationaler Mutationen entfalten;


insofern wendet sich die Betrachtung zunächst typischen Phänomenen des Or-
ganisationswandels zu, bevor sie (organisationsübergreifend) Gesamteffekte des
Wandels im Hinblick auf die Leistungen sozialer Daseinsvorsorge skizziert. Dem
folgt eine – exkursförmige – Analyse zu Entwicklungspfaden in anderen westlichen
Wohlfahrtsstaaten mit dem Ziel, die trotz ähnlicher Veränderungstendenzen be-
stehende internationale Varianz gleichsam schlaglichtartig abzubilden (3.). Den
Abschluss des Unterkapitels bildet eine Diskussion zu den gesellschaftlichen Hin-
tergründen der geschilderten Wandlungsprozesse (4.). Im Rekurs auf die im ers-
ten Kapitel entfaltete Charakterisierung der postindustriellen Konfiguration wird
ein Deutungsvorschlag bezüglich jener Transformationsmechanismen unterbrei-
tet, die sozialstrukturelle, kulturelle und zivilgesellschaftliche Entwicklungen zu
einem Auslöser konkreten Infrastrukturwandels machen.

1 Substanzielle Neuerungen: Richtungen des Wandels


im wohlfahrtsstaatlichen Leistungsspektrum

Die aktuell kursierenden Diagnosen zum Umbau des deutschen Wohlfahrtsstaats


sind vielfältig – ebenso wie Detailstudien zum Wandel der arbeitsmarkt-, gesund-
heits- oder rentenpolitischen Dispositive.1 Während sich die Bewertungen der
Veränderungen – z. B. unter Bezugnahme auf Effektivitäts- oder Gerechtigkeits-
aspekte – naturgemäß unterscheiden, erscheint es unproblematisch, jene Neue-
rungen, die sich seit der Jahrtausendwende im Hinblick auf die substanzielle Nor-
mierung der sozialen Daseinsvorsorge in Deutschland feststellen lassen, in ihrem
Kerngehalt und von ihrer allgemeinen Ausrichtung kenntlich zu machen. Die fest-
stellbaren Veränderungen sind zwar nicht konsistent und in sich widerspruchs-
frei; es gibt jedoch Tendenzen, die sich auf einen gemeinsamen Nenner bringen
lassen.
Die wesentlichen Modifikationen in den großen Einkommensersatzsystemen
lassen sich als Ausdruck allgemeiner Umbautendenzen in Richtung dessen in-
terpretieren, was man als Kommodifizierung und Aktivierung sozialer Daseins-
vorsorge bezeichnen könnte. Der Begriff Kommodifizierung wird hier in einem
weiten Sinn verwendet, nämlich als Trend weg von staatlichen bzw. als eindeuti-
ger Rechtsanspruch fixierten und hin zu marktvermittelten bzw. über Kaufbezie-
hungen arrangierte Leistungen sozialer Daseinsvorsorge. Etymologisch bedeutet
Kommodifizierung in etwa: » mehr zur Ware machen «. In den Kontext der Sozial-

1 Um nur einige Arbeiten herauszugreifen: Lessenich (2012), Schmid (2011), Butterwegge


(2011), Brütt (2011), Bourcarde (2011), Rauschenbach (2010), Grzeszick (2010), Simon (2010).
Substanzielle Neuerungen: Richtungen des Wandels 217

politikforschung wurde der Begriff von Esping-Andersen (1990) eingeführt, der


Wohlfahrtsstaaten danach unterschied, wie stark sie die Warenförmigkeit der Ar-
beitskraft (in der Terminologie von Karl Marx) durch soziale Daseinsvorsorge ein-
schränken und Arbeitsvermögen dadurch dekommodifizieren; mehr Kommodi-
fizierung heißt dann: eine stärkere Ausrichtung sozialer Daseinsvorsorge an dem,
was der Arbeitsmarkt » verlangt «. Kommodifizierte soziale Daseinsvorsorge meint
im Weiteren allerdings generell eine größere Rolle marktvermittelter bzw. kom-
merzieller Leistungskontexte im Wohlfahrtsstaat. Der Begriff der Aktivierung be-
zieht sich demgegenüber auf eine veränderte Konditionalität wohlfahrtsstaatlich
organisierter bzw. geförderter Daseinsvorsorge. Er beschreibt einerseits neuartige
institutionelle Erwartungen an das Verhalten von Wohlfahrtssubjekten, anderer-
seits verschiedene Formen der Verschiebung von » Organisationsverantwortung «
weg vom (Sozialstaats-)Kollektiv hin zum Individuum.

Die großen Einkommensersatzsysteme: Arbeitslosigkeit und Ruhestand

Details und (vermeintliche) Wirkungen der seit etwa der Jahrtausendwende in die
großen Einkommensersatzsysteme eingezogenen Neuerungen sind vielfach und
ausgiebig an anderer Stelle dokumentiert bzw. diskutiert worden, so dass auf eine
detaillierte Betrachtung verzichtet werden kann.2 Im Folgenden werden die Um-
stellungen bei der Absicherung gegen das Arbeitslosigkeitsrisiko sowie bei der Al-
terssicherung grob zusammengefasst sowie im Hinblick auf die Richtung des Wan-
dels charakterisiert.
(a) Betrachtet man zunächst die Absicherung gegen das Erwerbslosigkeitsri-
siko, so bildeten die sog. Hartz-Reformen in den 2000er Jahren einen markanten
Einschnitt in das während der Nachkriegsjahrzehnte gewachsene Sicherungssys-
tem. Gewiss hatten das Leistungsniveau dieses Systems sowie der Kreis der von
ihm erfassten Anspruchsberechtigten bereits in den späten 1970er Jahren ihren
historischen Zenit erreicht. Ab den 1980er Jahren gab es immer wieder gesetzliche
Maßnahmen, die auf einen Abbau der Generosität von Transferleistungen hinaus-
liefen – abgesehen von Korrekturen bei der Versorgung älterer Erwerbsloser oder
den Bestimmungen für ostdeutsche Bürger nach dem Beitritt der damaligen DDR
zur Bundesrepublik Deutschland. Wiederholt kam es zur Verschärfung von Be-
zugsvoraussetzungen, z. B. in Form höherer Vorversicherungszeiten oder härterer
Zumutbarkeitsbedingungen im Hinblick auf die Akzeptanz von Beschäftigungs-
angeboten. Zudem wurde die Einkommensersatzrate in der Arbeitslosenversiche-
rung reduziert.

2 Für die Absicherung von Arbeitslosen vgl. Müller (2009) oder Bothfeld et al. (2009), zum
neuen Rentensystem siehe Berner (2009) und Weth (2010).
218 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

Erst die deutliche zeitliche Eingrenzung des Leistungsbezugs v. a. für Perso-


nen in der Kernphase ihrer Erwerbstätigkeit (die Altersgruppe 25 – 55) in Verbin-
dung mit der Abschaffung des Berufsschutzes sowie die Fusion der Sozialfürsorge
(Sozialhilfe) mit der früheren » zweiten Etage « der einkommensabhängigen Ar-
beitslosenabsicherung, der sog. Arbeitslosenhilfe3, brachten jedoch einen para-
digmatischen Umbruch. Im neu gebildeten Grundsicherungssystem (» Hartz IV «)
erweisen sich, verglichen mit den Vorgängerinstitutionen, die gewährten Leis-
tungen für die meisten Zielgruppen überwiegend als weniger großzügig. Die Be-
zugsvoraussetzungen wurden verschärft: der Druck zur Aufnahme berufs- bzw.
ausbildungsfremder oder vom Wohnort abgelegener Beschäftigungsverhältnisse
ist deutlich höher als unter den alten Verhältnissen. Da die möglichen Marktzu-
mutungen im Vorhinein besonders schwer kalkulierbar sind und zudem vieles
von Einschätzungen der Arbeitsverwaltung (s. u.) abhängt, herrscht größere Leis-
tungsunsicherheit als vor der Regelumstellung. In dem Maße, wie sich die Impe-
rative des (Arbeits-)Marktes mehr Geltung verschaffen, greift mithin ein Trend
zur Kommodifizierung.
Allerdings gingen die Umstellungen mit dem institutionellen Versprechen
einer optimierten Betreuung bzw. Vermittlungsaktivität von Erwerbslosen durch
die Arbeitsmarktverwaltung einher. Dabei wurden die Leistungsempfänger
gleichzeitig mit mehr Pflichten belegt, was etwa den Nachweis von Bewerbungs-
aktivitäten oder Anstrengungen zur Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit (Trai-
nings etc.) betrifft; im selben Zuge sind die Möglichkeiten, Transferempfänger vo-
rübergehend aus dem Leistungsbezug auszuschließen, ausgeweitet worden. Im
Jargon der Arbeitsmarktpolitik wurde diese Neuausrichtung der Konditionalität
von Einkommensersatzleistungen mit dem Begriff der Aktivierung belegt – dies
steht in engem Zusammenhang mit den hybriden Leistungen im Subsystem Ar-
beitsmarktintegration (s. u.).
(b) Bei den Ersatzeinkommen im Rentenalter hat es Neuerungen mit durch-
aus ähnlicher Ausrichtung gegeben. Hier waren die Bezugsvoraussetzungen für
gesetzliche Renten ebenfalls bereits seit den 1980er Jahren sukzessive restriktiver
gefasst worden, und auch bei der Anpassung der Leistungen an die Entwicklung
der Löhne und Preise hatte es bereits Änderungen gegeben, die auf eine relative
Verschlechterung der Einkommensposition von Rentenbeziehern in Deutschland

3 Diese war zwar so wie die heutige Grundsicherung (Hartz IV) ebenfalls bedarfsgeprüft, aber
der Abschlagseffekt setzte erst ab einem relativ höheren Einkommensniveau ein; zudem wa-
ren die Leistungen, da einkommensabhängig, in der Regel höher. Für erwerbsfähige Emp-
fängerInnen der früheren Sozialhilfe kam es nach der Umstellung gelegentlich zu leichten
Einkommenserhöhungen, auch dadurch, dass (ergänzende) Wohngeldzahlungen nun gleich-
sam » automatisiert « wurden.
Substanzielle Neuerungen: Richtungen des Wandels 219

hinausliefen.4 Einen gegenläufigen Akzent setzten neue Bestimmungen zur An-


rechnung von Kindererziehungs- und Pflegezeiten, die eine Besserstellung für
Frauen (und Männer) mit unterbrochenen Erwerbskarrieren zur Folge hatte. Da-
von abgesehen wurde aber der Versicherungscharakter des Rentensystems stärker
akzentuiert, weil sog. versicherungsfremde, redistributiv orientierte, Leistungen
an Bedeutung verloren (so die sog. Rente nach Mindesteinkommen, die Niedrig-
lohnbezieher begünstigte).
Einen substanziell durchgreifenden Wandel markierten dann die Reformen
seit Anfang der 2000er Jahre. Erst durch sie wurde ein klarer Trend in Richtung
Kommodifizierung ausgelöst. Einen (leichten) Kommodifizierungseffekt hatte be-
reits die soeben genannte Stärkung des Versicherungsprinzips gehabt: Wer im
Berufsleben hohe Markteinkommen erzielt hatte, sah sich relativ besser gestellt.5
Weitaus stärker ins Gewicht fiel diesbezüglich jedoch die deutliche Rückführung
der Lohnersatzrate in der gesetzlichen Rentenversicherung, verknüpft mit Zu-
schüssen bzw. Steuer- oder Sozialabgabensubventionen für die private Vorsorge.
Der Leistungsabbau erfolgt(e) dabei mit Hilfe von Mechanismen, die die Dyna-
misierung der Renten begrenzen.6 Die staatlich geförderte private Altersvorsorge
soll(te) die entstehende Lücke schließen. Die Förderung langfristiger kapitalge-
deckter Sparanlagen (ggf. im Rahmen betrieblicher Vorsorgearrangements) rich-
tet sich zwar nicht zuletzt an Personenkreise mit niedrigen Einkommen. Unge-
achtet einer gesetzlichen Garantie der geleisteten Einzahlungen in entsprechende
Sparpläne sind die Rentenauszahlungen jedoch stark (finanz)marktabhängig, da
die effektive Leistungshöhe (beim Eintritt in den Ruhestand) von jeweils am Ka-
pitalmarkt erzielten Renditen abhängt und die Vorsorgeprodukte dabei unter-
schiedlich gut abschneiden. Die Qualität der Altersversorgung korrespondiert
unter den neuen Bedingungen zudem mit den jeweils etablierten » Geschäftsbe-
ziehungen « bzw. kommerziellen Praktiken seitens der Anbieter, auch insofern
zeigt sich ein markanter Kommodifizierungseffekt. Nach unten hin sind der Ver-
marktlichung allerdings Grenzen gesetzt: Es gibt eine Grundsicherung im Alter,
die im Zuge der o. g. Reformen von der allgemeinen Sozialhilfe sowie der Unter-

4 Zu beachten ist, dass Ruheständler mehr oder weniger auch über andere als gesetzliche Al-
terseinkünfte verfügen: Für einen Teil von ihnen haben Einkommen aus Vermögensanlagen
oder betrieblichen Alterssicherungssystemen die relative Abwertung der gesetzlichen Ren-
ten zeitweise (über)kompensiert. Dieser Effekt wird aber in Zukunft nicht reichen, um den
Anfang der 2000er Jahre in Gang gesetzten Leistungsabbau aufzufangen.
5 Im Rahmen von Bemessungs- bzw. Leistungsobergrenzen.
6 Technisch vollzieht sich dies durch die Umgestaltung der Rentenformel (als Rentenberech-
nungsmodus), konkret durch den Einbau von Prozentpunktabschlägen bei der Dynamisie-
rung der Renten (Riester- und Nachhaltigkeitsfaktor). Renten steigen so weitaus langsamer
als die Inflation und die Arbeitnehmereinkommen.
220 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

stützung im Rahmen von » Hartz-IV « institutionell separiert wurde, wodurch die


Leistungsansprüche etwas gefestigt wurden.7
Im Bereich der Alterssicherung geht es zugleich um eine spezielle Form der
Aktivierung: Jede(r) einzelne soll einen Teil seiner Ruhestandsbezüge selbst or-
ganisieren, indem er oder sie am Vorsorgemarkt aktiv wird oder zumindest Ent-
scheidungen im Hinblick auf vom Arbeitgeber angebotene betriebliche Vorsor-
gearrangements trifft. Wer hier säumig ist, gilt schnell als » schuldig « im Hinblick
auf Einkommensarmut im Alter.8 Allerdings wird nicht der gesamte Prozess der
Privatvorsorge dem freien Spiel von Angebot und Nachfrage überlassen: Die ge-
setzlichen Bemühungen, die den Vertrieb von Finanzprodukten regeln, sind in
den letzten Jahren dahingehend erweitert worden, dass bei der Beratung von In-
teressenten an Anlageprodukten nachweisbar bestimmte Formularien eingehalten
werden. Insofern zeigt sich parallel zu Kommodifizierungs- und Aktivierungsten-
denzen hier eine Entwicklung, die weiter unten, mit Blick auf andere Dienstleis-
tungsfelder im Wohlfahrtsstaat, als » Formalisierung « der sozialen Daseinsvor-
sorge bezeichnet wird.

Hybride Hilfen in den Bereichen Arbeitsmarktintegration


und Behinderung/Invalidität

Dort, wo monetäre Transfers unmittelbar mit personenbezogenen Dienstleistun-


gen verknüpft sind (soziale Daseinsvorsorge also einen hybriden Charakter auf-
weist), sind v. a. zwei substanzielle Neuerungen zu verzeichnen, deren Charakter
mit dem Stichwort der » Aktivierung « bereits kurz angesprochen wurde und die
ihrerseits – wenigstens implizit – spezifische Kommodifizierungseffekte nach sich
ziehen.
(a) Mit den o. g. Hartz-Reformen wurden im Subsystem Arbeitsmarktinte-
gration eine Reihe durchgreifender Neuerungen bei der Verknüpfung von Trans-
fer- und Dienstleistungen eingeführt.9 Die damit verbundene Kopplung von An-
spruchsrechten und » Integrationspflichten « war für sich genommen kein Novum,

7 Konkret wurden Unterhaltspflichten von Angehörigen faktisch abgeschafft; der Gang zum
Sozialamt entfällt, Leistungsanträge können nicht nur bei Sozialämtern, sondern auch bei
den Beratungsstellen der Rentenversicherung gestellt werden. Zum Zeitpunkt der Fertigstel-
lung des Buches Mitte 2012 waren zudem Maßnahmen geplant, die die Untergrenze – durch
eine » Zuschussrente « für Geringverdiener mit vollen Berufskarrieren und nachgewiesenen
privaten Vorsorgeanstrengungen – anheben (sollen).
8 Die (2012) geplante » Zuschussrente « macht diesen Nexus allzu deutlich: Nur wer in jüngeren
Jahren einen privaten Altersvorsorgevertrag abgeschlossen hat, soll in den Genuss der Leis-
tung kommen.
9 Zur Zielrichtung des Wandels mit Blick auf die Vorgeschichte vgl. Schmid (2009).
Substanzielle Neuerungen: Richtungen des Wandels 221

weist aber konzeptionell eine neue Qualität auf: Denn sie durchbricht die lange
vorherrschende Logik, wonach die Arbeitslosenversicherung – einschließlich der
bis dato existierenden Arbeitslosenhilfe (als der zweiten, stärker bedarfsorientier-
ten Etage des Sicherungssystems) – zuvorderst für Einkommensersatz zuständig
ist. Mittlerweile sind die Dienstleistungsfunktionen des Subsystems deutlich in
den Vordergrund gerückt. Die Dienstleistungen betreffen » Integrationshilfen «
(Fortbildungen, Trainings, Hilfen bei Bewerbungen etc.), welche nunmehr Ge-
genstand obligatorischer Eingliederungsvereinbarungen mit den Transferempfän-
gern und (erheblich) systematisch(er) mit dem Prozess der Leistungsgewährung
verknüpft sind. Zwar waren die » Integrationshilfen « an sich keine Neuerfindung –
und auch sonst erscheint der Begriff der » Aktivierung « insofern irreführend, als
es bei den meisten Arbeitsuchenden ein aktives Umgehen mit Erwerbslosigkeit
schon vor » Hartz IV « gegeben haben dürfte. Der Unterschied zur Vergangenheit
besteht wohl eher darin, dass dieser Umgang unter den neuen Bedingungen strikt
(arbeits-)marktorientiert erfolgen soll und wenigstens potenziell stärker (durch
die Arbeitsverwaltung) fremdbestimmt ist.
Die Palette der seitens der Arbeitsvermittlung angebotenen bzw. koordinier-
ten Dienstleistungen wurde im Zuge der Umstellungen größer und umfasste nun
(wenngleich teilweise nur vorübergehend) auch Einsätze bei spezifischen, auf Ar-
beitslose spezialisierte Verleihfirmen, Bildungs- und Vermittlungsgutscheine oder
die (breitere) Förderungen des Eintritts in die Selbstständigkeit (ICH-AGs). Hinzu
kam die Umstellung optionaler Beschäftigungsförderungsmaßnahmen auf das In-
strument der Arbeitsgelegenheiten im Rahmen der bereits genannten 1-Euro-Jobs.
Die Inanspruchnahme all dieser Angebote konnte bzw. kann (jetzt), unter Abwä-
gung der jeweils vorliegenden Ausgangsbedingungen, durch die Arbeitsagentur
erzwungen werden. Ähnliches gilt für die (meist) von den Arbeitsagenturen und
kommunalen Sozialämtern gemeinsam betriebenen Jobcenter, die die Vermittlung
in jedwede Erwerbsarbeit als zentrales Dienstleistungsziel interpretieren (» work
first «). Durch diese engere Verkopplung bzw. Systematisierung von Dienstleistun-
gen und Transferzahlungen gibt es mehr Kommodifizierung und Aktivierung glei-
chermaßen: Für Klienten bzw. Leistungsempfänger besteht eine größere Veranlas-
sung, sich auf die (gerade) bestehenden Verhältnisse am Arbeitsmarkt einzustellen
bzw. eigene Schritte zu ergreifen, ihre Marktgängigkeit zu erhöhen. Auch hier ge-
schieht dies – v. a. weil die entsprechenden Dienstleistungsbeziehungen verstärkt
über detaillierte Vertragsvereinbarungen zwischen Amt (Agentur) und Klient ge-
steuert werden – im Rahmen zunehmender Formalisierung (s. u.).
(b) Im Bereich hybrider Hilfen bei Behinderung bzw. Invalidität zeigen sich
ähnliche Tendenzen, allerdings sind die Kommodifizierungs- und Aktivierungs-
tendenzen hier facettenreicher. Bezüglich der Rehabilitation von Personen im er-
werbsfähigen Alter hat es Bemühungen gegeben, durch veränderte Verfahrens-
222 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

regeln einen längerfristigen Bezug von Transfereinkommen durch schnellere


Vermittlungen in Rehabilitationsmaßnahmen und zügige Wiederherstellung von
» Arbeitsmarktgängigkeit « zu verhindern bzw. zu begrenzen. Dies war allerdings
offiziell schon immer das Ziel des Reha-Systems; ohnehin bleibt die Kopplung
zwischen Transfer- und Dienstleistung hier implizit(er). Markanter sind die Neue-
rungen im Bereich der Eingliederungshilfe für Schwerbehinderte.10 Hier haben
die in den letzten Jahren erwirkten Veränderungen im Gesetzeswerk allgemein
zum Ziel (gehabt), die Erwerbsquote beim adressierten Personenkreis zu erhöhen
und diesbezüglich für mehr Aktivierung (von Selbsthilfepotenzialen) zu  sorgen.
Der ausgelöste Marktdruck greift indes weniger unmittelbar als bei » gewöhnli-
chen « Erwerbslosen, zudem geht es gleichzeitig um die Stärkung von Lebenssou-
veränität (» life first «) – also der Fähigkeit, trotz körperlicher oder geistiger Ein-
schränkungen in allen Bereichen des Daseins eine » normale(re) «, d. h. auch
selbstständigere Lebensführung zu realisieren. Hier überlagern sich mithin er-
werbsarbeitszentrierte Aktivierung und soziales Empowerment.
Dabei wurden gesetzliche Grundlagen dafür geschaffen, dass dieses » Empo-
werment « innerhalb marktvermittelter Arrangements stattfinden kann. Jeden-
falls eröffnet das sog. persönliche Budget, auf das Menschen mit Behinderung seit
2001 bzw. 2008 einen Rechtsanspruch bzw. ein Wahlrecht haben, entsprechende
Optionen.11 Auf Wunsch der Anspruchsberechtigten können Sachleistungsan-
sprüche als Geld ausgezahlt werden, so dass den Klienten der (über)örtlichen
Eingliederungshilfe ein Budget zur Verfügung steht, das sie nach persönlichem
Gusto zum individuellen Einkauf beliebiger Dienstleistungen (persönliche Assis-
tenz, Haushaltshilfen, Fahrdienste etc.) verwenden können; diese Hilfen ergän-
zen gegebenenfalls den Bezug von unterhaltssichernden Leistungen bzw. ande-
ren Transfereinkommen. Der eigene Einkauf ersetzt dabei die Veranlassung von
durch Dritte organisierten Diensten, so dass die Umstellung auf den neuen Mo-
dus als Trend in Richtung Kommodifizierung verstanden werden kann. Grund-
lage ist auch hier eine individualisierte Zielvereinbarung – mithin also ein Akt der
Formalisierung.

Gesundheitsbezogene und soziale Dienstleistungen

Erheblich weniger substanzielle Neuerungen sind bei (den übrigen) gesundheits-


bezogenen bzw. sozialen Dienstleistungen zu verzeichnen. Die Leistungen und

10 Vgl. dazu Wacker et al. (2009) sowie – in historischer Perspektive – Bösl (2009).
11 Schon 2001 waren Möglichkeiten geschaffen worden, bestehende Sach- durch Geldleistun-
gen zu ersetzen. 2008 wurde dies durch Optionen auf trägerübergreifende Budgets, in de-
nen Leistungen verschiedener Kassen bzw. Hilfesysteme zusammengefasst werden, ergänzt
(Seger 2012).
Substanzielle Neuerungen: Richtungen des Wandels 223

Leistungskonditionen bleiben zwischen den 1990er Jahren und heute relativ stabil;
es gibt keinen Bruch mit universalistischen Versorgungsansprüchen; die Großzü-
gigkeit der Unterstützung bzw. Interventionen ändert sich in formaler Hinsicht
ebenfalls nur geringfügig. Die allgemeine, in den Nachkriegsepochen rechtlich
verankerte, Bedarfsorientierung ist im Prinzip nicht angetastet worden.
Allerdings gilt dies nur mit gewissen Einschränkungen: Erwähnenswert sind
zunächst die seit Ende der 1970er Jahre fortschreitende Erhöhung der Selbstbe-
teiligung von Patienten an den Behandlungskosten im Gesundheitswesen sowie
die Ausgrenzung einiger Versorgungsbereiche (bestimmte Formen des Zahner-
satzes, Brillen, Heilmittel etc.) aus dem Leistungskatalog der Krankenversiche-
rung (allerdings in Verbindung mit Härtefallklauseln für Mittellose). In anderen
Bereichen zeigt sich im Leistungsvollzug vermehrt ein faktisches Auseinander-
klaffen zwischen den angebotenen Kapazitäten und dem auftretenden Gesamt-
bedarf – also der angemeldeten bzw. durch gesellschaftliche Entwicklungen for-
cierten Nachfrage nach bestimmten Hilfen. Dies erscheint besonders eklatant für
die Psychiatrie, den Bereich der organisierten Beschäftigungsförderung für Lang-
zeiterwerbslose oder die Jugendhilfe. Konstant ist hier das formale Leistungsange-
bot, nicht aber die Praxis der Leistungserbringung (pro Fall), welche vielfach un-
ter den Druck einer wachsenden Diskrepanz zwischen verfügbaren Ressourcen
und Ressourcenbedarf geraten ist.
In Teilbereichen ist die Bedarfsorientierung der angesprochenen Subsysteme
aber auch ausgebaut worden. So sind auf der Ebene der Länder und Kommunen in
den letzten beiden Jahrzehnten Initiativen zum Aufbau einer flächendeckend(er)
en Infrastruktur in der ambulanten und stationären Wohnungslosenhilfe ergrif-
fen worden. Die unten näher zu skizzierenden Innovationen bei der Eingliede-
rungshilfe werden von manchen Experten ebenfalls als Perfektionierung des Be-
darfsprinzips interpretiert. Großflächige Innovationen mit einem nennenswerten
Expansionseffekt sind allerdings die Ausnahme.
(a) Eine dieser Ausnahmen betrifft die Entwicklung bei der Pflegeversorgung,
v. a. soweit es sich um körperbezogene Hilfen im häuslichen Umfeld gebrech-
licher Senioren handelt. In diesem Bereich hatte die Einführung der Pflegever-
sicherung Mitte der 1990er Jahre eine signifikante Ausweitung von ambulanten
Versorgungskapazitäten zur Folge, was durchaus als Verbreiterung des recht-
lichen Anspruchs auf soziale Daseinsvorsorge im Alter interpretiert werden
kann – wenngleich diese Verbreiterung bestimmte Inkonsistenzen aufweist.12 Zu-
letzt wurde das Leistungsspektrum der Pflegeversicherung erweitert durch Hilfen

12 Z. B. die (wenigstens bis vor kurzem) deutliche Fokussierung körperbezogener Hilfen so-
wie die stark auf » Minutenpflege « ausgerichtete Unterstützungspraxis. Zur Entwicklung der
Pflegeversicherung vgl. Rothgang (2010).
224 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

zur Betreuung demenziell veränderter Senioren, wodurch der somatische Bias der
Pflegeversorgung erstmals durchbrochen wurde. Da die Pflegeversicherung tech-
nisch auf Direktzahlungen an Anspruchsberechtigte beruht, die die Gelder dann
eigenständig auf einem Markt konkurrierender Leistungsanbieter einsetzen, steht
ihre Einführung zugleich für den o. g. Trend zur Kommodifizierung sozialer Da-
seinsvorsorge; allerdings sind bezogen auf die substanziellen Leistungen, also die
Natur der Versorgungsangebote selbst, die » Marktkräfte « stark begrenzt (weil hier
vieles universell festgelegt wird, s. u.).
(b) Im Bereich der sozialen Dienste für Kinder und Jugendliche gab es eben-
falls einige Veränderungen. Seit Mitte der 1990er Jahre wurden massive Anstren-
gungen zum Ausbau der Kindertagesbetreuung unternommen, etwa durch die
Schaffung eines Rechtsanspruchs auf einen Kindergartenplatz oder das Tagesbe-
treuungsausbaugesetz, welches die organisierte Kleinkinderbetreuung betrifft.13
Bemerkenswert ist in diesem Feld ansonsten die symbolische Neuorientierung der
lebensweltorientierten Hilfen im Zuge der Umstellung vom Jugendwohlfahrtsge-
setz zum Kinder- und Jugendhilfegesetz Anfang der 1990er Jahre und in der Fol-
gezeit (in der das SBG VIII seine heutige Form annimmt). Die gewährten substan-
ziellen Leistungen blieben zwar im Kern unverändert, allerdings wurden seelisch
behinderte Kinder in den Zuständigkeitsbereich der Jugendhilfe einbezogen. Zu-
dem erhielten öffentliche Träger der Jugendhilfe einen expliziten Dienstleistungs-
auftrag, welcher als weitgehend unverbindliche » Modernisierungsempfehlung «
für die zuständigen lokalen Verwaltungen und Ämter zu verstehen war. Diese
sollten ihre Leistungen (bzw. die von ihnen finanzierten Angebote) verstärkt auf
Prävention, Beratung und Begleitung ausrichten und so ihren klassischen Kon-
trollauftrag ergänzen. In die gleiche Richtung weisen die flächendeckenden Be-
mühungen, in der Jugendhilfe ambulante an die Stelle von stationären Maßnah-
men zu setzen. Implizit ging es auch hier darum, die Nutzer von Leistungen (also
v. a. Eltern und Familien) zu mehr (oder andersartiger) Eigeninitiative zu motivie-
ren. Wenngleich man dabei nicht von einer veränderten Konditionalität der Leis-
tungen sprechen kann, scheint (auch hier) ein Trend zur Aktivierung durch. Aller-
dings gab es spätere Gesetzesinitiativen, die den Kontrollauftrag der Jugendämter
wieder stärker fokussierten.14

13 Im Übrigen wurden auch die Reglungen verändert, die die Unterstützung von Eltern bei be-
ruflichen Auszeiten betreffen. Besonders die Einführung lohnabhängiger Erziehungsgeld-
leistungen steht – zusammen mit der faktischen Streichung der Leistung für Arbeitslose und
Nicht-Erwerbstätige – für einen allgemeinen » Paradigmenwechsel in der Familienpolitik «
(Kreimer et al. 2011).
14 Die in den letzten Jahren deutlich zunehmende Zahl von Inobhutnahmen kann indirekt als
Ausdruck verstärkter Kontrollambitionen gedeutet werden. Vgl. dazu die Beiträge in Mar-
thaler et al. (2012).
Substanzielle Neuerungen: Richtungen des Wandels 225

Im Zentrum des institutionellen Wandels im Bereich gesundheitsbezogener


und sozialer Dienstleistungen standen ansonsten allerdings v. a. Änderungen zur
» Verfahrensordnung «, welche die Prozeduren der Leistungserstellung bzw. Koor-
dinationsmechanismen in den verschiedenen Organisationsfeldern betreffen. Das
hatte (indirekt) Auswirkungen auch auf das Leistungsniveau der Wohlfahrtspro-
duktion (nämlich im Hinblick auf die Dienstleistungsqualität), folgt aber nicht
einer intentionalen Umstellung substanzieller Normen. Darauf wird weiter unten
noch ausführlich einzugehen sein.

Materielle Folgen der substanziellen Neuerungen

Die materiellen Folgen der geschilderten Umstellungen, also die Auswirkungen


der oben geschilderten Veränderungen auf das Wohlfahrtsniveau verschiedener
Bevölkerungsgruppen, lassen sich für die einzelnen Leistungsbereiche zumin-
dest grob verallgemeinern – wobei es in diesem Rahmen nicht darum gehen soll,
sie für verschiedene dieser Gruppen genauer zu quantifizieren. Was den Bereich
der Arbeitsmarktintegration (im weiten Sinne) betrifft, so liegen v. a. zwei Auswir-
kungen der neuen Bestimmungen auf der Hand: einerseits ein geringerer Schutz
vor Marktzumutungen sowie andererseits eine zunehmende Konditionalität des
Transferbezugs in der Weise, dass es für Leistungsempfänger vermehrt » Risiken «
gibt, die Einkommensersatzleistungen (vorübergehend) nicht zu erhalten. Trans-
ferbezieher sind stärker gegenüber dem Markt exponiert, da sie die am Arbeits-
markt jeweils angebotenen Optionen wahrnehmen müssen und dabei weniger auf
eigene Präferenzen oder Lebenssituationen achten können – es sei denn, sie wol-
len oder können auf Einkommen verzichten. In jedem Fall gibt es eine forcierte
Veranlassung zur Aufnahme jedweder abhängiger Beschäftigung. In der Diskus-
sion über Makroeffekte wird darauf hingewiesen, dass dadurch das allgemeine
Lohnniveau insbesondere bei Bevölkerungsgruppen mit Niedrig- bzw. Massen-
qualifikationen beeinflusst werden kann – was allerdings eher die volkswirtschaft-
lichen Effekte des Wandels berührt.15 Insgesamt wächst die Bedeutung der rela-

15 Regulierungen, die Ersatzeinkommen absenken und Zumutbarkeitsregeln verschärfen, üben


potenziell einen Druck auf Beschäftigte (bzw. ihre Interessenvertretungen) aus, niedrige-
re Löhne zu akzeptieren. Das soll hier nicht weiter diskutiert werden – ebenso wenig wie
die weit verbreitete These, dass die Hartz-Reformen Ursache des markanten Anstiegs des
Beschäftigungsniveaus in Deutschland zwischen 2008 und 2012 gewesen seien. Letzterer
könnte ebenso exportkonjunkturelle Gründe haben. Er scheint zudem mit der » Zerteilung «
von Beschäftigungsverhältnissen zusammenzuhängen, in Gestalt einer kräftigen Zunahme
von » Mini-Jobs « (geringfügiger Beschäftigung) und Teilzeitarbeit. Erwähnenswert ist, dass
ähnliche Regulierungen in fast allen anderen westlichen Ländern einen Anstieg der Arbeits-
losigkeit im gleichen Zeitraum haben nicht verhindern können.
226 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

tiven Position eines abhängig Erwerbstätigen auf dem Arbeitsmarkt (z. B. von
Qualifikationen oder Wohnorten) bzw. von Entscheidungen, die ihre Marktgän-
gigkeit betreffen (Wohnort-, Berufswechsel etc.). Durch » Aktivierung « wird dabei
die Schnittstelle zwischen Arbeitskraft und Arbeitsmarkt gleichsam schärfer ge-
stellt. Dies erfolgt einerseits mittels einer intensivierten Betreuung bzw. Vermitt-
lung von Arbeitsuchenden durch die zuständigen administrativen Instanzen, was
eine Aufwertung von Dienstleistungsprozessen im Subsystem Arbeitsmarktinte-
gration nach sich zieht. Andererseits erhöht sich die Relevanz individueller Stra-
tegien im Umgang mit dem Arbeitslosigkeitsrisiko.
Für den Bereich der Alterssicherung ist eine wachsende (bzw. unmittelbarere)
Bedeutung von Finanzmarktentwicklungen für die Höhe der Alterseinkünfte und
damit zusammenhängend eine (noch) größere Streuung von Versorgungsniveaus
augenfällig. Es kommt also – institutionell gefördert – zu einer stärkeren Differen-
zierung der Alterssicherung auch zwischen wirtschaftlich vergleichbar situierten
Bevölkerungsgruppen.16 Im Falle ausbleibender oder zu geringer Privatvorsorge
bewegt sich das Versorgungsniveau zukünftig in der Nähe der Grundsicherung.
Nach derzeitigem Stand wird sich die Zahl derer erhöhen, deren Alterseinkünfte
unterhalb der relativen Armutsgrenze liegen.17 Gleichzeitig ist eine höhere Eigen-
versorgung von Personen mit unterbrochenen Erwerbskarrieren (v. a. Frauen) zu
erwarten, was ihre Einkommensposition insofern verbessern könnte, als die Er-
zielung von gesetzlichen Renten auf Normalniveau (mehr denn je zuvor) kom-
plette Berufsbiografien voraussetzt.
Die Effekte, die mit der Neuorganisation hybrider Hilfen für Behinderte asso-
ziiert werden können, sind uneinheitlich. Das persönliche Budget verschafft » Ein-
kaufskompetenten « einen potenziellen Gewinn an Selbstbestimmung, während
professionelle Dienstleister an Einfluss und auch an Umsatz verlieren. Personen,
die das höhere Maß an Selbstorganisation stärker strapaziert als vorher von ihnen
(oder den sie unterstützenden Instanzen) vermutet, riskieren zusätzliche Belas-
tungen. Inwieweit die im bestehenden Regelwerk vorgesehene institutionelle Un-
terstützung bei der Budgetverwendung durch Ämter bzw. Sozialarbeiter diese Be-
lastung kompensieren kann, scheint derzeit ungeklärt. Unabhängig davon gibt es
einen Kommodifizierungseffekt auf der Anbieterseite: Hilfeangebote werden we-

16 Bezüglich dieser horizontalen Umverteilungseffekte vgl. Bode & Wilke (2011). Volkswirt-
schaftlich stellt sich die Frage, was geschieht, wenn durch mehr Privatvorsorge (noch) mehr
Sparkapital nach Anlagemöglichkeiten sucht als schon während der Zeit vor der Finanzkrise.
In der kritischen internationalen Diskussion wurde von einigen Experten die massive Aus-
weitung kapitalgedeckter Vorsorgesysteme als einer der Gründe für diese Krise begriffen –
wie weit dies stimmig ist, muss hier offen bleiben.
17 Vgl. zur Problematik drohender Altersarmut allgemein die Beiträge in Vogel & Motel-Klin-
gelbiel (2013).
Wandel in der Infrastruktur 227

niger stark administrativ gesteuert bzw. ausgestaltet und stärker einem anonymen
» Hilfswarenmarkt « überlassen, der gegenwärtig, was etwa die persönliche Assis-
tenz betrifft, stark von atypischen Arbeitsverhältnissen und geringen Berufsqua-
lifikationen geprägt ist. Das verweist bereits auf die prozedurale Dimension der
Folgewirkungen.
Die genannten substanziellen Veränderungen in der Alten- und Jugendhilfe
schließlich hatten zur Folge, dass das Volumen an Kinderbetreuungsangeboten
signifikant angewachsen ist und – im Zuge der Pflegereformen seit den 1990er
Jahren – die ambulanten Versorgungsstrukturen ausgebaut wurden. Die groß-
flächige Schaffung versicherungsförmiger Leistungsansprüche bewirkte zudem
eine wenigstens partielle Herauslösung der Pflegeversorgung aus dem Bereich der
bedarfsgeprüften Sozialhilfe sowie eine Absenkung des Verarmungsrisikos auf
Grund von Pflegeabhängigkeit. Interessant sind im Bereich sozialer Dienste v. a.
aber die prozeduralen Veränderungen, wie sie weiter unten eingehender betrach-
tet werden.
Zusammengefasst sorgt der Trend zu Aktivierung und Kommodifizierung
dafür, dass viele Leistungen (und Leistungskonditionen) für die verschiedenen
Wohlfahrtssubjekte (Versicherte, Hilfeempfänger, Patienten, Klienten) unter grö-
ßeren Markteinfluss geraten; d. h. es besteht ein höheres Maß an Diversität, aber
auch an Marktabhängigkeit. Gleichzeitig gibt es mehr, im Bereich arbeitsmarkt-
bezogener Unterstützung allerdings stärker fremdbestimmte, Begleitung bzw.
Dienste sowie einen wachsenden Druck, im Bereich der sozialen Daseinsvorsorge
persönlich initiativ zu werden (v. a. auf dem Gebiet der Altersvorsorge und bei den
hybriden Hilfen). Vielfach ist also eine relative Schlechterstellung jener Bevölke-
rungsgruppen zu beobachten, die besonders auf die Unterstützungsleistungen des
Wohlfahrtsstaats angewiesen sind.

2 Wandel in der Infrastruktur: Neue Steuerungen,


organisationale Mutationen – und die Folgen

Jenseits der gesetzlich veranlassten Umstellungen im Leistungsspektrum des


Wohlfahrtsstaats zeigen sich relevante Transformationsprozesse innerhalb der
wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur anhand von Veränderungen von Organi-
sation(sstruktur)en, Prozeduren und Koordinationsmechanismen. Weil dazu we-
nig Studien und Überblicksdarstellungen vorliegen, geht die Analyse hier sehr viel
mehr ins Detail als im vorhergehenden Abschnitt zum Wandel der substanziel-
len Normierung sozialer Daseinsvorsorge. Dabei werden zunächst –  wiederum
für den Fall Deutschlands – allgemeine Veränderungen in der Organisationsland-
schaft des Wohlfahrtsstaats resümiert; der Blick richtet sich auf Verschiebungen in
228 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

der Bedeutung bestimmter Organisationsformen sowie auf neu(artig)e Organisa-


tionstypen. Die sich anschließenden Abschnitte behandeln infrastrukturelle Ver-
änderungen im Hinblick auf Prozeduren und Koordinationslogiken in den ver-
schiedenen Subsystemen der sozialen Daseinsvorsorge. Das Unterkapitel endet
mit Beobachtungen zu den absehbaren Folgen des Wandels, wobei ein Schwer-
punkt auf jenen Effekten liegt, die mit Restrukturierungsprozessen in Organisa-
tionen zusammenhängen.

2.1 Veränderte Organisationsfelder


in der sozialen Daseinsvorsorge

Geht es um Wandel in der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur, ist nicht zuletzt


nach Veränderungen in den für sie konstitutiven Organisationsfeldern, und hier
wiederum bei der relativen Bedeutung einzelner Organisationstypen und -formen
innerhalb dieser Felder zu fragen. Dabei geht es auch um Verschiebungen von
Organisationsdomänen, die sich im Aufkommen neu(artig)er Einrichtungen und
Initiativen sowie dem gleichzeitigen Bedeutungsverlust vorher dominierender
Organisationen manifestieren. In der Tat ist die Landschaft der Träger und Ein-
richtungen – im Vergleich zur Nachkriegsepoche – zuletzt neu profiliert worden:
Einige traditionelle Organisationsformen wurden geschwächt und andere gestärkt
bzw. zum » Normalfall «. Vereinzelt sind auch neue Organisationstypen entstan-
den. Vielfach haben bereits länger existierende Einrichtungen bzw. Organisations-
modelle einschneidende Mutationsprozesse durchlaufen.
Dort, wo es um administrative Steuerungsleistungen geht, ist die Regie teil-
weise auf (stärker) verselbstständigte Einheiten übertragen worden. International
wird dieser Trend, wie im ersten Hauptkapitel bereits ausgeführt, als » agentifica-
tion «18 bezeichnet; er manifestiert sich in der Verbreitung bzw. im Einflussge-
winn von Quangos mit regulativen Funktionen. In Deutschland zeigt sich dieser
Trend zu einer stärker agenturförmig organisierten Administration der sozialen
Daseinsvorsorge einerseits in der institutionellen Aufwertung von ursprünglich
nur randständig mit ihr befassten Aufsichtsbehörden (Bundesversicherungsamt,
Bafin, s. o.), andererseits – auf dem Gebiet der Gesundheitsversorgung – in der
Neuformierung von Instanzen der (gemeinsamen) Selbstverwaltung, so beim Ge-
meinsamen Bundesausschuss oder beim Spitzenverband Bund der GKV (SpiBu).
Der Bundesausschuss als gemeinsames Selbstverwaltungsorgan von Kranken-
versicherung und Leistungsanbietern unterhält seit einigen Jahren einen eige-
nen hauptamtlichen Spezialistenapparat und ist nicht mehr ausschließlich durch

18 Mehr dazu bei Pollitt et al. (2004), Jann & Döhler (2007) sowie Bach et al. (2010).
Wandel in der Infrastruktur 229

Delegierte der Trägerorganisationen (Verbände der Kassen, Krankenhäuser und


Ärzte) bestückt. Seine Steuerungskapazität wurde dadurch deutlich erhöht. Der
SpiBu wiederum stellt sich heute als gegenüber seinen korporativen Mitgliedern
(den Krankenkassenverbänden) hochgradig verselbstständigte Quasi-Agentur der
öffentlichen Gesundheitsadministration dar. Aufgabenerweiterungen bei Bundes-
behörden, z. B. im Bereich der Finanzmarktaufsicht (im Zuge der Teilprivatisie-
rung der Altersvorsorge), stehen ebenfalls für eine Aufwertung von Agenturorga-
nisationen. Qualitativen Wandel generiert » agentification « v. a. in der Form, dass
sich innerhalb der Staatsadministration, oder um sie herum, Spezialinstanzen bil-
den, die anderen an der sozialen Daseinsvorsorge beteiligten Organisationen Vor-
gaben machen können (z. B. durch Qualitätsstandards, Zulassungen etc.) – und
zwar weitgehend autonom, nach Maßgabe eigener Expertise und (vielfach) ohne
Rücksprache mit demokratisch legitimierten Instanzen.
Was die einzelnen (selbstverwalteten) Sozialkassen betrifft, so sind diese primär
Stützpfeiler des Einkommensersatzsystems und seiner Verwaltung geblieben. In
Teilbereichen haben sie allerdings relativ an Bedeutung verloren, weil ihre » Leis-
tungsdomäne « nun auch von anderen Organisationstypen bespielt wird. Dies gilt
v. a. für die Rentenversicherung, die mittlerweile Konkurrenz von Organisationen
erhalten hat, die neben ihr (die zunehmend ausgebaute) betriebliche oder private
Altersvorsorge administrieren. Im Bereich der Arbeitsmarktintegration ist Ähn-
liches geschehen: Die Kernfunktionen der ehemaligen Bundesanstalt für Arbeit,
mittlerweile transformiert in eine Sozialkasse mit Agenturcharakter, sind unver-
ändert geblieben19; in bestimmten Bereichen haben ihr indes private Personal-
dienstleister Aufgaben der Arbeitsvermittlung abgenommen (s. u.) Die Kranken-
kassen bilden zwar nach wie vor das Zentrum der Gesundheitsverwaltung; ihre
formale Verfassung als Körperschaft des öffentlichen Rechts kommt aber weniger
zur Geltung, seit die Kompetenzen der Selbstverwaltung eingeschränkt wurden
und die Kassen sich stärker als Versicherungsunternehmen am Markt definiert
und entsprechend neu » aufgestellt « haben. Als Sozialkassen mit Unternehmens-
charakter verkörpern sie eine in den Nachkriegsjahrzehnten unbekannte Spiel-
art formaler Organisationen. Da in Randbereichen private Versicherungen ver-
mehrt Zuständigkeiten bei der Absicherung des Krankheitsrisikos übernommen
haben (Augenoptik, Zahnersatz) und hier auch mit gesetzlichen Kassen kooperie-
ren, besteht in diesem Bereich ebenfalls eine (leichte) Tendenz zur Domänenver-
schiebung.20

19 wenngleich diese – wie bereits ausgeführt – inhaltlich neu ausgerichtet wurden


20 Bis vor kurzem wuchs auch die Zahl derer deutlich an, die bei der Privatassekuranz vollver-
sichert waren. Für den Bereich der Pflegeversorgung ist eine solche Domänenverschiebung
230 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

Besonders offensichtlich erscheinen Verlagerungstendenzen bei der Erbrin-


gung wohlfahrtsstaatlich regulierter Dienstleistungen. Arbeitsmarktbezogene
Maßnahmen (Profiling, Training, Fortbildung von Erwerbslosen) werden heute
verbreitet von privat-gewerblichen Unternehmen (u. a. Zeitarbeitsfirmen) durchge-
führt. Soziale Dienste im Pflegesektor und ansatzweise auch in der Kinder- und Ju-
gendhilfe liegen ebenfalls vermehrt in den Händen gewerblicher Einrichtungen –
wobei es sich im ambulanten Sektor meist um durch Einzelpersonen gegründete
Kleinunternehmen handelt. Da das absolute Volumen solcher Dienstleistungen
steigt, kommt es hier zu einer relativ bruchlosen Verschiebung von Einflussdo-
mänen. Eine ähnliche Bedeutungszunahme privat-gewerblicher Leistungserbrin-
gung gibt es im stationären Bereich: Private Pflegeheime und Krankenhäuser sind
heute, nachdem sie lange Zeit in ihrem jeweiligen Interventionsbereich nur kleine
Nischen besetzt hatten, in vielen Regionen Großversorger, während gleichzeitig
v. a. ihre öffentlichen Pendants an Gewicht verloren haben. Eigentümerwechsel
sind hier an der Tagesordnung. Im Bereich der Rehabilitationsversorgung waren
privat-gewerbliche Anbieter schon immer stark präsent.
Selbst dort, wo kommunale Trägerschaft vorliegt, agieren Einrichtungen der
sozialen Daseinsvorsorge fasst nur noch in Betriebsformen mit privater Rechts-
persönlichkeit (GmbH), was ihnen gegenüber den Trägerorganisationen (Städte
und Landkreise) größere managerielle und personalpolitische Bewegungsspiel-
räume belässt (s. die Ausführungen unten zu den Wandlungsprozessen innerhalb
der Einrichtungen). Diese Verselbstständigung von Trägerstrukturen ist auch im
frei-gemeinnützigen Bereich zu beobachten: Vereinsförmig verfasste, unmittelbar
in die Dienstleistungserstellung involvierte Einrichtungen sind eindeutig auf dem
Rückzug, während die Rechtsform der (g)GmbH mittlerweile gang und gäbe ist.
In dieser Rechtsform gehören die Leistungserbringer zwar weiterhin einer überge-
ordneten gemeinnützigen Trägerorganisation an; doch hat die Anlehnung an pri-
vatrechtliche Formen des Wirtschaftens durchaus handfeste Folgen, nicht zuletzt
im Hinblick auf die Personalpolitik.
Hier scheint der Übergang fließend zu neuartigen Organisationstypen in der
wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur. Die GmbH im Sozial- und Gesundheitswesen
ist – ungeachtet ihrer weiter bestehenden Verankerung in traditionellen Träger-
konstellationen – zumindest insofern ein neuer Organisationstyp, als sie für die-
sen Bereich lange Zeit unübliche Formen der Umweltverankerung und der inter-
nen Steuerung in diesen Teil der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur eingeführt
hat. Im Vergleich zu den Verhältnissen der 1920er und dann auch der 1950er bis
1980er Jahre markiert dies einen organisationspolitischen Paradigmenwechsel,

in Ansätzen ebenfalls zu erkennen – allerdings spielen private Versicherungen hier bislang


noch eine marginale Rolle.
Wandel in der Infrastruktur 231

hin zum Referenzmodell des öffentlichen bzw. frei-gemeinnützigen Dienstleistungs-


erbringers mit Unternehmenscharakter.
Eine Innovation verkörpert ferner die bereits mehrfach erwähnte » Kombi-Be-
hörde « Jobcenter (ARGE), welche aus einer Fusion von Arbeitsverwaltung und
kommunalen Fürsorgeämtern hervorgegangen ist und in einer lokalen Misch-
verwaltung Funktionen der klassischen Sozialarbeit mit denen der ebenso klas-
sischen Arbeitsvermittlung zusammenführt. Auch die o. g. Quangos (so die Bafin
oder ansatzweise auch der SpiBu) stehen für ein Organisationsmodell, das dem
deutschen Wohlfahrtsstaat lange Zeit unbekannt war. Anders als Träger, die eng
an staatliche (z. B. kommunale) Instanzen, die körperschaftliche Selbstverwaltung
oder die freie Wohlfahrtspflege angekoppelt sind, können sie relativ unabhängig
von externen Steuerungen agieren.
Ein Novum im deutschen » welfare mix « sind darüber hinaus verselbststän-
digte Beratungsinstanzen. Die meisten haben Vorgänger mit ähnlichen Funktio-
nen, und doch haben sich hier vielfach neuartige Organisationsmodelle etabliert.
Während es über weite Strecken des 20. Jahrhunderts entweder die zentralen
Träger der Fürsorge (Kommunen, Ortsverbände der Wohlfahrtsverbände) oder
die Parteien der körperschaftlichen Selbstverwaltung in den Sozialkassen (v. a.
Gewerkschaften21) waren, die Menschen mit Unterstützungsbedarf (eine ba-
sale) Orientierung verschaffen sollten, wurde dies im Übergang zum 21. Jahr-
hundert vermehrt zur Aufgabe spezialisierter Einrichtungen. Dazu zählen etwa
die sog. Pflegestützpunkte, die – vom Anspruch her anbieterunabhängig – Hilfe-
bedürftige oder ihr persönliches Umfeld über im lokalen Raum bestehende Ver-
sorgungsmöglichkeiten informieren sollen. Ähnliches leisten die erst kürzlich in
die Regelversorgung übernommenen Patientenberatungsstellen. Verbraucher-
zentralen, die entsprechende Informationsfunktionen schon länger für den Be-
reich des allgemeinen Güterkonsums erfüllten, haben ihre Zuständigkeit auf ge-
nuin die soziale Daseinsvorsorge betreffende Lebensbereiche (Gesundheit, Rente)
ausgedehnt. Die unabhängige Nutzerberatung, obgleich noch ein zartes Pflänz-
chen, hat sich mithin als neuer Mitspieler im deutschen Wohlfahrtsstaat etablie-
ren können.
Auch Koordinationsaufgaben werden heute verstärkt von speziellen Organi-
sationen wahrgenommen. Ein gutes Beispiel ist der oben bereits angesprochene
Gemeinsame Bundesausschuss im Gesundheitswesen. Auch Familienzentren und
Bürgerbüros bzw. Quartiersmanagementinstanzen gehören zu diesen verselbst-
ständigten Koordinationsinstanzen. Zwar handelt es sich hierbei häufig um pro-
jektförmige Initiativen, die durch entsprechende Förderpolitiken für Problem-
kommunen eingerichtet worden sind und nach Ende des Förderzeitraums nur

21 hier etwa durch Vertrauensleute in Betrieben oder ehrenamtliche Kassenberater


232 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

vereinzelt ein regeres Eigenleben führen (können).22 Als für die Generierung von
Synergieeffekten in Stadtteilen mit besonderem Erneuerungs- bzw. Unterstüt-
zungsbedarf zuständige » Vernetzungsprofis « haben bzw. hatten sie jedoch durch-
aus innovativen Charakter. In gewisser Hinsicht zählen auch die sog. Freiwilligen-
zentren zum Spektrum dieser neuartigen Koordinationsinstanzen. Sie sollen die
Vermittlung von Menschen in ehrenamtliches Engagement fördern, also eine Auf-
gabe übernehmen, die über Jahrzehnte hinweg allein in den Händen traditioneller,
meist wohlfahrtsverbandlicher Träger gelegen hatte. Diese Rolle haben sie aller-
dings bislang nur in begrenztem Ausmaß tatsächlich wahrnehmen können; statt-
dessen sind sie vermehrt als kommunale oder wohlfahrtsverbandliche Agenturen
in Erscheinung getreten, die Sponsoringaufgaben übernehmen oder die Vernet-
zung bestehender Hilfeprojekte vorantreiben.23
In der Organisationslandschaft des postindustriellen Wohlfahrtsstaats gibt es
überdies neuartige Instanzen mit Forumsfunktionen: Dazu zählen etwa die halb-
amtlichen » Runde Tische « zur Klärung von Qualitätsstandards in der Altenpflege
oder zur laufenden Koordination der zunehmend verschachtelten Leistungser-
bringung in der Jugendhilfe.
Im Bereich der stark ehrenamtlich strukturierten Leistungsanbieter mit So-
zialprojektcharakter gibt es ebenfalls einige neuartige Organisationstypen wie
etwa die Tafeln, die im vorhergehenden Kapitel bereits vorgestellt wurden, oder
auch die unten noch ausführlicher dargestellten Wohnungslosenzeitungsprojekte.
Wieder belebt wurden ferner Projekte zur aufsuchenden Laienhilfe für Senioren
und Kinder in prekären Lebenslagen oder für die ambulante Gesundheitsversor-
gung von Personen ohne Aufenthaltsstatus oder festen Wohnsitz. Dafür gibt es
zwar Vorbilder, die bis ins 19. Jahrhundert zurückreichen; allerdings operieren die
heutigen Projekte unter postindustriellen Bedingungen, beispielsweise im Hin-
blick auf ihr (weniger paternalistisches) Selbstbild und das von ihnen mobilisierte
(vergleichsweise buntscheckigere) » Arsenal « an Freiwilligen. Die Landschaft der
karitativen Wohlfahrtspflege differenziert sich auf diese Weise stärker aus. Zeit-
lich begrenzte Projekte, welche oft auf Anschubfinanzierungen aus öffentlichen
oder Spendenmitteln zurückgreifen, haben deutlich an Bedeutung gewonnen.
Hier spielen zudem Stiftungen eine gewisse Rolle: Obgleich ebenfalls kein gänz-
lich neuer Akteur in der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur, markiert ihre wach-
sende Präsenz durchaus eine Strukturveränderung in der Szenerie der karitativen

22 Vgl. dazu Güntner (2012) sowie Teske (2011).


23 Vgl. dazu Ebert & Speck (2011).
Wandel in der Infrastruktur 233

Daseinsvorsorge; jedenfalls ist die Stiftungslandschaft heute vielfältiger als in frü-


heren Zeiten.24
Eine » Neuerscheinung « in der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur sind fer-
ner – oft nach angelsächsischem Vorbild kreierte – Kleinprojekte, die sich als » So-
zialunternehmen « bezeichnen und in verschiedener Weise versuchen, aus der
Erwerbswirtschaft übernommene Handlungs- und Denkansätze in den Bereich
sozialer Hilfe zu importieren. Typisch dafür sind Organisationen, die Hilfspro-
jekte auf eigenes unternehmerisches Risiko betreiben (also überwiegend auf kom-
merzielle Einnahmen und Sponsoring beruhen) und dabei zugleich die Förde-
rung von Bedürftigen zum Ziel haben.25 Appelliert wird bei solchen Projekten
insbesondere an die » Corporate Social Responsibility « – also an Spenden – von
Wirtschaftsunternehmen. Dieser Ansatz ist insofern ein » alter Hut «, als er die an-
gelsächsische » Charity «-Tradition kopiert; allerdings erfolgt dies im Rückgriff auf
neuartige Organisationsmodelle26 und mit dem übergeordneten Ziel, diese Tra-
dition auch im (kontinental)europäischen Umfeld salonfähig zu machen. Hin-
ter vielen dieser Kleinprojekte stehen wirtschaftsnahe Eliten, von denen einige
schlicht einem sozialen Verantwortungsgefühl (karitativ) nachkommen wollen,
während andere offenbar weitergehende Ziele verfolgen – nämlich die Umstel-
lung der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur auf ein schwerpunktmäßig von sol-
chen Sozialunternehmen getragenes Gesamtsystem.27 Dabei sollen Einrichtungen
der sozialen Daseinsvorsorge grundsätzlich auf eigenes wirtschaftliches Risiko ar-
beiten und von den Geldgebern (u. a. private Sponsoren) laufend im Hinblick auf

24 zumindest in qualitativer Hinsicht, da es neben den von Wirtschaftseliten getragenen Stif-


tungen heute auch solche gibt, die als sog. Bürgerstiftungen ein neues Engagementpotenzial
bei Angehörigen der Mittelklasse abrufen (wollen)
25 Sie unterscheiden sich von den im zweiten Hauptkapitel skizzierten gemeinnützigen Leis-
tungsanbietern mit Unternehmenscharakter darin, dass sie kaum in sozialpolitisch insti-
tutionalisierte Steuerungs- und Ressourcenverteilungsprozesse eingebunden sind; zugleich
gehen sie über den reinen Sozialprojektcharakter vieler karitativer Initiativen insofern hin-
aus, als der Anspruch besteht, Projekte als sich wirtschaftlich selbst tragende Unternehmen
zu etablieren.
26 Ein typisches (und stark mediatisiertes) Beispiel dafür ist das Projekt » Dialog im Dunkeln «,
dessen Ziel darin besteht, Ausstellungen und soziale Events zu organisieren, die für Wahr-
nehmungsprobleme und -potenziale für Menschen ohne Augenlicht sensibilisieren und
zugleich blinden Menschen Arbeitsgelegenheiten verschaffen; entsprechende Aktivitäten
sollen sich in erster Linie durch » Markteinkommen « finanzieren. Das Projekt wurde von
einer Einzelperson (Andreas Heinecke) ins Leben gerufen und ist mittlerweile als » Social
Franchise «- Unternehmen organisiert, von dem lokale Gruppen, die eine entsprechende
Ausstellung organisieren wollen, gewissermaßen eine Lizenz erwerben.
27 Eine der größten Förderer, die von Unternehmenspersönlichkeiten getragene, gleichsam als
Tochteragentur einer US-amerikanischen Organisation gegründete Unterstützungsplattform
» Ashoka Deutschland « will sich (laut Homepage) erklärtermaßen dafür einsetzen, » einen
wettbewerbsorientierten und effizienten sozialen Sektor zu schaffen «.
234 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

ihre messbaren Leistungen kontrolliert werden; falls diese Leistungen nicht dem
entsprechen, was die Geldgeber fordern, wandern die Finanzmittel zu (vermeint-
lich) leistungsfähigeren Anbietern.
Die neuen karitativen und sozialunternehmerischen Initiativen sind bislang
bezüglich ihrer quantitativen Bedeutung eher zu vernachlässigen. Sie ergän-
zen traditionelle, z. B. an die großen Kirchen gebundene und auf Dauer gestellte
Wohlfahrtsprojekte. Verdrängungseffekte zeigen sich nur ansatzweise. Allerdings
markieren die Initiativen einen nachhaltigen Kulturwandel in der Organisations-
landschaft der karitativen sozialen Hilfe und womöglich darüber hinaus.

2.2 Veränderte prozedurale Regulierungen

Neue » Steuerungsphilosophien «

Viele der in diesem Kapitel diskutierten Wandlungsdynamiken haben – direkt


oder indirekt – mit dem Aufkommen neuer » Steuerungsphilosophien « rund um
die soziale Daseinsvorsorge zu tun. Diese betreffen zuvorderst die öffentliche Ver-
waltung, konkret das, was in Deutschland mit den Begriffen des » Neuen Steue-
rungsmodells « bzw. der » Verwaltungsmodernisierung « sowie international mit
der Chiffre des » New Public Management « belegt worden ist. Sie berühren aber
auch die Verhältnisse in nicht-staatlichen Einrichtungen ohne Erwerbszweck –
also Körperschaften öffentlichen Rechts (Bundesagentur für Arbeit; Kassen der
Sozialversicherung) sowie Organisationen der freien Wohlfahrtspflege. In all die-
sen Bereichen kam es zur Übertragung von Managementkonzepten aus der Er-
werbswirtschaft (private, gewinnorientierte Unternehmen) auf die Organisation
sozialer Daseinsvorsorge, wobei dies auch durch weitere Faktoren – etwa die oben
angesprochenen Privatisierungsprozesse bzw. die Verbreitung neuer Rechtsfor-
men (GmbHs) – angetrieben wurde.
Die Grundzüge der (mittlerweile nicht mehr ganz so) neuen Steuerungsphilo-
sophien sowie deren Umsetzung in verschiedenen Bereichen der sozialen Daseins-
vorsorge sind mittlerweile Gegenstand zahlreicher Abhandlungen und Studien28,
so dass nachfolgend nur die wichtigsten Impulse skizziert werden. Allgemein setzt
das – in den 1990er Jahren von einem Spitzengremium der deutschen Kommu-
nalverwaltungen entwickelte – Steuerungsmodell für die öffentliche Verwaltung

28 Einführungen in das Konzept der » Neuen Steuerung « bzw. des » New Public Management «
sowie seiner Relevanz für die Staatsadministration (auch in Bereichen der sozialen Daseins-
vorsorge) bieten Merchel (2008, Kap. 5), Schedler (2009), Göbel & Vogel (2010), Grohs &
Bogumil (2011) sowie Pollitt & Bouckaert (2011).
Wandel in der Infrastruktur 235

auf neue Lenkungsinstrumente v. a. bei kommunalen Trägern. Gefordert wurde


v. a. eine konsequente Ausrichtung aller Operationen auf messbare Ergebnisse bzw.
Outputs 29 an Stelle der bloßen Planung von Leistungen über die Festlegung auf der
Inputseite. Diese Umorientierung soll durch eine prozedurale Trennung von Fi-
nanzierung und Leistungserbringung erleichtert werden: entweder in der Weise,
dass verwaltungsintern separate Strukturen (Verrechnungskonten, Lenkungs-
strukturen) für beide Funktionen aufgebaut und interne » Kaufbeziehungen « eta-
bliert werden; oder dadurch, dass Leistungen der öffentlichen Verwaltung » outge-
sourct «, also nach außen vergeben und geschäftsmäßig eingekauft werden. Intern,
v. a. aber extern sollen die relevanten Akteure dabei systematisch unter Wettbe-
werbsdruck operieren. Auf den damit verbundenen, häufig mit dem Terminus
» Kontraktmanagement « belegten, Koordinationsmechanismus wird weiter unten
näher eingegangen.
Hinzu kommt – als ein weiteres Element der neuen Steuerungsphilosophie(n) –
die Einführung flexibler Personalpolitiken in Organisationen auch des öffent-
lichen Sektors, u. a. in Gestalt der Etablierung von mit Geld hinterlegten Zielver-
einbarungen, durch die Gehälter » leistungsabhängig «, also von der Erreichung
bestimmter Benchmarks (z. B. die Zahl von bearbeiteten Fällen oder die Einglie-
derung von Klienten in den Arbeitsmarkt) abhängig gemacht werden. Zu diesem
personalpolitischen Modell gehören zudem Leistungsvergleiche zwischen Abtei-
lungen, die anreizstrategisch für die Differenzierung von Gehaltsstrukturen ge-
nutzt werden. Intern sollen so sämtliche Planungsabläufe und Leistungsprozesse
einem neuen Managementstil unterworfen werden. Was in der klassischen Staats-
verwaltung mittels allgemeiner Budgetansätze (Inputs) für im Detail unbestimmte
Organisationsabläufe geregelt wurde, folgt also im Neuen Steuerungsmodell einer
ausgefeilten Prozesskontrolle, die sich auf präzise umrissene » Produkte « und die
zu deren Erstellung einkalkulierten Kosten bezieht.
Um es an einem Beispiel konkret zu machen: Die Abteilung einer gegebe-
nen Sozialbehörde erhält nicht mehr (nur) ein allgemeines Mandat zur Sicher-
stellung beispielsweise von Familienberatungsleistungen, für die ein Jahresbudget
und eine bestimmte Personalausstattung angesetzt werden; vielmehr fordert die
neue Philosophie, dass diese Leistungen als zeitlich und mengenmäßig à priori
fixierte Leistungseinheiten (z. B. Beratungszeitblöcke; unterbreitete Lösungsvor-
schläge; Nachverfolgung der Verarbeitung dieser Vorschläge) definiert und ent-

29 In der Theorie sozialer bzw. gesundheitsbezogener Interventionen wird häufig unterschie-


den zwischen diesen Outputs (die Ausweis geleisteter Tätigkeiten, etwa Beratungsstunden,
Behandlungen, Vermittlungsangebote usw. sind) und dem langfristigen, mit einer veränder-
ten sozialen Lebenslage (selbstorganisiertes Leben, Gesundung, langfristige Normalbeschäf-
tigung) verbundenen Outcome als Gesamtwirkung einer Intervention.
236 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

sprechend (in Geldwerten) fakturiert werden. Nur die so gemessenen Outputs lie-
gen der Ressourcenallokation (Mittelverteilungen, Personalbemessungen etc.) zu
Grunde. Sämtliche Operationen werden an Kennziffern ausgerichtet und mit Ge-
winn- und Verlustrechnungen verknüpft. Entsprechend setzen die Einrichtungen
eine feingliedrige, nummerische Dauerinspektion ihrer Prozesse in Gang, die über
spezialisierte Controllingabteilungen gewährleistet wird. Dies korrespondiert mit
(stärker) ex ante durchkalkulierten Ablaufplanungen und einem akribischen Mo-
nitoring von Arbeitsprozessen und deren Effekten (z. B. durch Klientenkontakte
ausgelöste Folgemaßnahmen), wobei die laufenden Ergebnisse permanent an zu-
ständige Mitarbeiter zurückgespielt werden.
Eine solchermaßen nummerische Steuerung von Arbeitsprozessen lässt sich
programmatisch auf die unterschiedlichsten Träger und Aufgaben der sozialen
Daseinsvorsorge beziehen bzw. anwenden. Sie kann auch in vergleichsweise büro-
kratisch strukturierten Fachbehörden mit rein exekutiven Funktionen zum Ein-
satz kommen. Allerdings scheinen Ministerien auf Grund ihrer Globalverantwor-
tung und der großen Bedeutung des Beamtenstatus für radikale Varianten dieses
Konzepts weniger empfänglich. Leichter anzuwenden ist bzw. war letzteres in Ein-
richtungen, die Sozialversicherungen administrieren und Dienstleistungsbezie-
hungen mit Vertragspartnern eingehen. Dort, wo entsprechende Umbauten vor-
genommen wurden, haben sich behördenartige Einrichtungen zu dem entwickelt,
was oben als Sozialkassen mit Unternehmenscharakter bezeichnet wurde. Als Pa-
radebeispiel dafür können die gesetzlichen Krankenkassen gelten.30 Auch in vie-
len anderen Bereichen des Gesundheitswesens hat sich die neue Steuerung be-
merkbar gemacht, beispielsweise bei den Krankenhäusern, die seit einigen Jahren
Fallpauschalen für die Patientenversorgung erhalten und in diesem Kontext An-
strengungen unternommen haben, ihre Einzelaktivitäten in Kostendeckungspro-
filen abzubilden und Organisationsprozesse (etwa Investitionen in Versorgungs-
kapazitäten) an entsprechenden Kennziffern (Outputzielen) ausrichten.31 Die hier
zum Vorschein kommende prozedurale Logik wird weiter unten noch ausführ-
licher zu erörtern sein.
Bei den neuen Steuerungskonzepten handelt es sich allerdings vielfach nur
um » Empfehlungen « übergeordneter politischer Instanzen. Ihre Anwendung

30 Die betriebswirtschaftliche Ausrichtung macht sich hier beispielsweise darin bemerkbar,


dass für Versicherte Bilanzkonten geführt werden, in denen Beitragseinnahmen und Ver-
sorgungsausgaben laufend miteinander abgeglichen und ggf. zum Anlass genommen wer-
den, auf der Seite der Ausgaben Kostensteuerungsmaßnahmen (z. B. weniger großzügige
Leistungsbewilligungen bei vorliegenden Ermessensspielräumen) in Gang zu setzen.
31 Es geht um die Belegung mit Fällen, die Kostendeckung erleichtern, also z. B. die Konzentra-
tion des Marketing oder von Strategien der Auslastungserhöhung auf Patientengruppen, bei
denen wenig Komplikationen auftreten (mehr dazu weiter unten).
Wandel in der Infrastruktur 237

wird zwar in bestimmten Bereichen de facto durch gesetzliche Vorgaben erzwun-


gen (etwa in Folge neuer Finanzierungsregeln für Leistungen sozialer Daseinsvor-
sorge). Anderswo hängt sie aber stark von untergeordneten Entscheidungen z. B.
auf der Ebene der Kommunen ab. Erst die unmittelbar zuständigen Trägerorga-
nisationen können verbindliche Vorschriften bezüglich der Realisierung der Kon-
zepte machen; sie müssen sich mit internen Widerständen auseinandersetzen und
(verfahrens)technische Umsetzungshemmnisse bearbeiten. Gerade im Bereich
personenbezogener Dienstleistungen bewegen sich jene, die Vorschriften umset-
zen sollen, innerhalb der im zweiten Hauptkapitel skizzierten Indifferenzzonen –
also in Handlungsräumen, die bezüglich bestehender » Untiefen « nur von ihnen
selbst übersehen werden (können). Insofern kann nicht davon ausgegangen wer-
den, dass die neue Steuerungsphilosophie überall konzeptgetreu angewendet wor-
den ist bzw. werden kann. Allerdings hat der entsprechende Umbau in den ver-
schiedenen Bereichen der sozialen Daseinsvorsorge deutliche Spuren hinterlassen
und Reorganisationsprozesse z. B. in Sozialverwaltungen, Arbeitsagenturen oder
Krankenhäusern ausgelöst, wie unten noch genauer dargelegt werden wird.32
Die neue Steuerungsphilosophie visiert auch Planungs- und Leistungspro-
zesse außerhalb des öffentlichen Sektors an. Wenig überraschend wurde sie zu-
nächst für erwerbswirtschaftliche Unternehmen der sozialen Daseinsvorsorge
(private Krankenhäuser, Pflegedienste und Seniorenheime z. B.) in Stellung ge-
bracht. Diese waren häufig Pioniere im Hinblick auf die Anwendung nummeri-
scher und stärker marktorientierter Steuerungsroutinen nach dem Vorbild der
» freien Wirtschaft «. Aber auch frei-gemeinnützige Organisationen haben seit den
1990er Jahren Anstrengungen unternommen, Elemente der neuen Steuerungs-
philosophie zu implementieren und sich der veränderten Managementkultur
des öffentlichen Sektors anzupassen. Teilweise erfolgte dies als Reaktion auf die
Vorgaben des Kontraktmanagements (s. u.) bzw. die in Vereinbarungen mit Kos-
tenträgern festgeschriebenen Refinanzierungsregeln.
Im Bereich personenbezogener Dienstleistungen, v. a. im Kontext frei-gemein-
nütziger Leistungserbringung, ist bezüglich entsprechender Reorganisations-
konzepte verbreitet auch von Sozialmanagement die Rede.33 Der Begriff ist hier
ebenfalls auf eine stärker betriebswirtschaftlich ausgerichtete Steuerung von Ar-
beitsprozessen bezogen, einschließlich jener, bei denen es nicht unmittelbar um
Finanzen geht. Er betont aber explizit den » Endzweck « einer sozialen Einrich-

32 Vgl. zu entsprechenden, die soziale Daseinsvorsorge betreffenden Entwicklungen im öf-


fentlichen Sektor (und ihren Ambivalenzen) Scheidemann (2008), Krone et al. (2009) und
Grohs (2010).
33 Eine Übersicht zu Konzept und Diskussion des Begriffs bzw. dahinter stehenden Programms
findet sich in Schubert (2005).
238 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

tung. Kernelemente eines so verstandenen Sozialmanagements sind: (a) die zah-


lengestützte Beobachtung von Organisationsumwelten (Klienten, Entscheider z. B.
in der Sozialverwaltung, Anbieterkonkurrenz usw.), (b) die Etablierung von Ab-
teilungen bzw. Stellen, welche auf die Einwerbung externer Ressourcen speziali-
siert sind (Fundraising, Marketing), (c) der Aufbau eines systematischen internen
Controllings (zur Messung von Inputfaktoren oder Zielerreichungszuständen bei
sämtlichen Abteilungen), (d) die Durchsetzung schlanker(er) Führungsmodelle
(weniger kollegiale Beratschlagung, mehr managerielle Einzelverantwortung) so-
wie (e) ein unmittelbar(er) Zugriff auf die Art und Weise, wie sich Träger bzw.
Einrichtungen in Auseinandersetzung mit ihren Aufgabenumwelten verändern
(Projektmanagement, permanente Organisationsentwicklung, strategische Orga-
nisationskultur). Alle diese Managementprozesse sollen dabei aber den sozialen
Organisationszweck strategisch im Auge behalten.
Das Konzept markiert mithin einen Unterschied zu traditionelleren Steue-
rungspraktiken; es betont weiterhin die Sachzielorientierung der Organisation
(im Vordergrund stehen also nicht Ressourcenerwerb oder Erlösoptimierung),
aber es lässt insgesamt weniger Raum für emergente (sich aus dem Zusammen-
spiel der Organisationsakteure » von selbst « ergebene) Prozesse – also beispiels-
weise für interne Beratung quer zur formalen Hierarchie oder für Arbeitsvor-
gänge, die sich jenseits dessen bewegen, was zahlenmäßig erfass- und steuerbar ist
(Vertrauensbildung, Wissensgenerierung und -transfer, informelle Unterstützung
im Betriebsalltag usw.). Bei maßgeblichen frei-gemeinnützigen Trägern hat das
Sozialmanagementkonzept mittlerweile weitreichende Reorganisationsprozesse
ausgelöst. Wie diese Prozesse im Einzelnen aussehen und welche Folgen sie haben
(können), wird weiter unten noch eingehender erläutert.

Wandel in den prozeduralen Rahmenbedingungen

Die neue Steuerungsphilosophie zielt auf die prozedurale Logik sozialer Daseins-
vorsorge. Sie korrespondiert mit den oben dargelegten substanziellen Neuerun-
gen, manifestiert sich aber v. a. in veränderten Verfahrensgrundlagen für wohl-
fahrtsstaatliche Transfer- und Dienstleistungen. Die verfahrenstechnischen
Innovationen – die sich zunächst, wie noch zu zeigen sein wird, unmittelbar auf
der Ebene von Organisationen der sozialen Daseinsvorsorge manifestieren – las-
sen sich allgemein auf den doppelten Nenner von Liberalisierung und Formalisie-
rung bringen. Liberalisierung bedeutet im Bereich sozialer Daseinsvorsorge v. a.
eine insgesamt erweiterte Palette von zugelassenen Leistungsanbietern sowie eine
allgemeine Reduzierung direkter öffentlicher Angebotssteuerung, u. a. durch den
Einsatz bzw. Aufbau öffentlich gesteuerter Märkte. Der Begriff adressiert die wirt-
schaftliche Dimension der Verfahrenssteuerung – gleichzeitig bezieht er sich auf
Wandel in der Infrastruktur 239

die Erweiterung von bestimmten Freiheitsspielräumen bei den in die Wohlfahrts-


produktion bzw. -administration involvierten Akteuren. Liberalisierung führt ins-
gesamt zu einer Aufwertung von Konkurrenzregeln, meist zu Lasten anderer Mo-
mente der Verfahrenssteuerung.
Prozesse der Formalisierung manifestieren sich v. a. in veränderten Modalitä-
ten der Leistungserstellung und ihrer Kontrolle. Prozedurale Vorgaben wie etwa
Qualitätsstandards oder Rechenschaftspflichten erhalten eine größere Detailtiefe,
es werden systematisch und auf mehreren Ebenen verbindliche Vereinbarungen
geschlossen, und es kommt zur regelmäßigen Erfassung und Bewertung von Leis-
tungen und Operationen. Ausgefeilte(re) Konkurrenzregeln sind ein mögliches
Ergebnis solcher Prozesse; ein Zuwachs an formalen Regelungen kann aber auch
ohne die Aufwertung von Konkurrenzbeziehungen vonstatten gehen.
Im Hinblick auf die beiden genannten Entwicklungsdynamiken finden sich al-
lerdings Unterschiede zwischen den einzelnen Subsystemen:
(a) Was die auf Einkommensersatzfunktionen bezogenen Bereiche der sozia-
len Daseinsvorsorge angeht, zeigt sich Liberalisierung zuvorderst in Gestalt einer
stärkeren Beteiligung der Privatwirtschaft an der Administration der entspre-
chenden Leistungen. Besonders einschneidend ist die Entwicklung im Organi-
sationsfeld der privaten Altersvorsorge: Wer hier welche Leistungen erhält, wird
Marktstrategien von Finanzeinrichtungen überlassen und kaum institutionell ge-
steuert. Liberalisierung ist zudem in mittelbar auf Einkommensschutz bezogenen
Sicherungsbereichen wie dem der Krankenversorgung erkennbar (z. B. bezüglich
der Selbstbeteiligung. s. o.).
Gleichzeitig gibt es in all diesen Bereichen einen Trend zur Formalisierung.
Am auffälligsten ist er in den oben bereits erwähnten Regulierungen bei der pri-
vaten Altersvorsorge. Im Zuge und verstärkt im Gefolge der Einführung staatlich
geförderter Vorsorgeprogramme sind detaillierte Vorschriften für die Verfahrens-
weise beim Verkauf von Finanzprodukten erlassen worden. U. a. müssen bei der
Beratung von Personen, die an Anlageprodukten interessiert sind, nachweisbar
bestimmte Formularien eingehalten werden, v. a. im Hinblick auf Produktinfor-
mationen und die Dokumentation von Kundengesprächen in sog. Beratungspro-
tokollen. Soziale Daseinsvorsorge wird damit zu einem Anwendungsbereich von
Verbraucherschutz.
Zunehmend formalisiert wirkt soziale Daseinsvorsorge im Bereich der Ein-
kommensersatzsysteme auch dahingehend, dass im Zuständigkeitsbereich von
Behörden und Sozialkassen heute weitgehend EDV-basierte Verfahren der Leis-
tungsbemessung eingesetzt werden – typisch dafür sind die regelmäßigen Prü-
fungen des Leistungsanspruchs in der Rentenversicherung oder die von vielen
Krankenkassen eingesetzten Fallmanagementinstrumente für die Abwicklung des
Krankengeldbezugs. Wenn Verwaltungsprozesse » maschinisiert « worden sind,
240 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

spielt persönliches Abwägen kaum noch eine Rolle. Und dort, wo ein regelmäßi-
ges Monitoring von Leistungsempfängern (Fallmanagement) stattfindet, basiert
dies auf vorgefertigten Schablonen (z. B. Richtlinien für den Übergang von Kran-
kenbehandlung in Rehabilitation) und kaum auf individueller Abklärung.
(b) Wie oben bereits erwähnt, sind im Bereich der hybriden Hilfen – durch die
Arbeitsmarktreformen Anfang der 2000er Jahre (» Hartz IV «) – die Dienstleis-
tungen für Beschäftigungsförderung hochgradig standardisiert worden, etwa in
Form von obligatorischen Eingliederungsverträgen und systematisch eingesetz-
ten » Integrationshilfen « (Fortbildungen, Trainings, Hilfen bei Bewerbungen etc.).
Arbeitsagenturen und Jobcenter befinden sich heute in einer systematisch durch-
getakteten, gleichsam mechanisch (mit Fristen, Dokumentationsvorgängen usw.)
administrierten Beziehung mit Leistungsempfängern, die nach vordefinierten
Schablonen rubrifiziert und dann gegebenenfalls im eigenen Verwaltungskom-
plex weitergereicht werden. Es werden detaillierte, einem festen Organisations-
schema folgende, Betreuungsverhältnisse etabliert, was auf außerordentlich mar-
kante Prozesse der Formalisierung verweist.34 Ein Liberalisierungstrend lässt sich
v. a. auf Seiten der in das Dienstleistungssystem involvierten Anbieter beobachten,
die nunmehr frei um Aufträge konkurrieren.
Betrachtet man den zweiten Kernbereich hybrider Hilfen, den der Eingliede-
rungshilfe, so steht die bereits erläuterte Einführung des persönlichen Budgets
verfahrenstechnisch ebenfalls für Liberalisierung; sie manifestiert sich in einer
vielfältigeren Anbieterlandschaft (mit einer größeren Bedeutung der vergleichs-
weise schwach regulierten Assistenz bzw. privaten Haushaltshilfe) sowie in der
Aufwertung von Konkurrenzregeln als prozesssteuerndes Moment. Vorausset-
zung für diesen Versorgungsmodus ist zwingend der Abschluss einer Vereinba-
rung – also erneut Formalisierung.
(c) Vergleichbare Verfahrensumstellungen gab es auch im Gesundheitssystem
sowie im Pflegesektor. Im Gesundheitswesen ist zunächst die Transformation des
Krankenkassenwesens augenfällig. Sie betrifft nicht (oder kaum) die manifesten
Leistungstatbestände in der Krankenversorgung; vielmehr manifestiert sie sich in
organisationsrechtlichen Änderungen, die die Bindung zwischen Kasse und Ver-
sicherten modifizieren. Die gesetzliche Krankenversicherung wurde in Deutsch-
land von jeher nicht unmittelbar vom Staat administriert, sondern von unabhän-
gigen und selbstverwalteten Körperschaften des öffentlichen Rechts. Abhängig
Beschäftigte mit Angestelltenstatus hatten schon immer die Möglichkeit, unter

34 Diese Prozesse sind in einer Reihe neuerer Studien anschaulich dargestellt worden (vgl. etwa
Beckmann 2009 oder Hielscher & Ochs 2009; siehe auch das Portrait der Arbeitsagenturen
in Kapitel III sowie die Skizze zum Organisationswandel der Bundesagentur für Arbeit wei-
ter unten).
Wandel in der Infrastruktur 241

verschiedenen sog. Ersatzkassen zu wählen – wobei diese allerdings nur sehr be-
grenzt aktiv um Mitglieder warben und einmal eingetretene Personen die Kasse
nur mehr selten wechselten. Arbeiter(innen) wurden Ortskrankenkassen zuge-
wiesen oder in Unternehmenskollektiven versichert (Betriebskrankenkassen). Die
Gesundheitsreform Mitte der 1990er Jahre brachte dann einen Liberalisierungs-
schub: Sie öffnete sämtliche Kassen für den Mitgliederwettbewerb; verbunden
wurde dies mit einem Finanzausgleich zwischen den Kassen, durch den Unter-
schiede bei den Mitgliederstrukturen (in den Dimensionen jung-alt, krank-ge-
sund etc.) kompensiert werden sollten. Die neuen Konkurrenzregeln intensivier-
ten den Mitgliederwettbewerb, die Beitragssätze wurden dabei zu einem zentralen
Parameter.35 Mittlerweile gilt zwar ein einheitlicher Beitragssatz, doch können
(und mussten bereits einige) Krankenkassen von den Versicherten Zusatzbeiträge
erheben, was ihre Wettbewerbsfähigkeit bedroht.
Gleichzeitig wurden den Kassen einige neue Geschäftsfelder eröffnet, so etwa
der Vertrieb von Zusatzversicherungen (v. a. Augenoptik, Zahnersatz) oder der
Abschluss von kassenspezifischen Versorgungsverträgen mit Anbietern von be-
stimmten Produkten oder Behandlungsleistungen.36 Im Bereich der privaten
(Voll-)Krankenversicherung selbst hat es kaum dezidierte Liberalisierungsmaß-
nahmen gegeben – eher kann man hier von tendenzieller Formalisierung insofern
sprechen, als den Krankenversicherern in Teilbereichen neue Vorgaben gemacht
wurden (so etwa Unisex-Tarife oder Pflichtangebote im Bereich der Basisversiche-
rung37). Allerdings haben wachsende Leistungsausgrenzungen in der gesetzlichen
Krankenversicherung faktisch einen die Privatassekuranz betreffenden Liberali-
sierungseffekt: Sie erhöhen allgemein die Bedeutung der privaten Zusatzpolicen
und ihrer Verfahrensregeln (z. B. Gesundheitsprüfungen) bei der Absicherung
von nicht mehr durch die Kassen abgedeckten Gesundheitsrisiken.

35 V. a. einige seinerzeit finanziell gut aufgestellte Betriebskrankenkassen konnten durch


niedrige Beitragssätze rasch viele mobile (meist junge und gesunde) Mitglieder gewinnen,
während andere Kassen (v. a. die Ortskrankenkassen) mit ihren höheren Sätzen Mitglie-
der verloren (zur Entwicklung des Krankenkassenwesens in Deutschland vgl. Bode 2004:
128 – 139, Gerlinger 2009 und Pressel 2010). Dieser Prozess wurde später zum Halten gebracht
(bei der Einführung strukturierter Behandlungsprogramme, s. u.).
36 konkret: Angebotspakete, die Leistungen verschiedener Anbieter bündeln (integrierte Ver-
sorgung), Arzneimittelkontingente (Rabattverträge) oder Liefervereinbarungen für Hilfs-
mittel
37 Eine 2009 eingeführte Neuregelung im Bereich der privaten Krankenversicherung (v. a. für
Selbstständige) sieht vor, dass die Unternehmen allen Interessierten einen sog. Basistarif
anbieten müssen (der die wesentlichen Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherung
abdeckt) und niemanden von ihm ausschließen dürfen (also einem Kontrahierungszwang
unterliegen). Die bisherigen Erfahrungen mit diesem Basistarif deuten allerdings an, dass er
von den Versicherern Nicht » ernst « genommen wird: Den Interessenten werden hohe Selbst-
behalte angedient, zudem besteht das Bemühen, sie in andere Tarife zu locken.
242 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

Auf der Seite der Leistungserbringung drückt sich Liberalisierung in der suk-
zessiven Systematisierung von Anbieterwettbewerb aus. Diese manifestiert sich
zunächst darin, dass die Mittel, die Kostenträger Leistungserbringern zuweisen,
nunmehr im Regelfall auf der Grundlage von Einzelleistungen berechnet wer-
den. Finanziert werden konkrete Outputs und Aktivitäten (Zahl von Fällen, Ope-
rationen, Patienten etc.) und immer weniger die Vorhaltung eines bestimmten
Angebots.38 Dieser Finanzierungsmodus treibt Einrichtungen folglich zu aktiver
Fallakquise an. Hinzu kommt eine zusehends lockere Angebotsplanung, z. B. im
Hinblick auf die Zulassung neuer Anbieter oder Fachabteilungen. Entsprechend
wächst der Bedarf an Konkurrenzregeln, zumindest wenn Verwerfungen wie die
Monopolbildung durch gewinnorientierte Anbieter die Durchführung unnötiger
Behandlungen oder irreführendes Marketing vermieden werden sollen.
Im Krankenhaussektor markiert die Durchsetzung eines an effektiv behan-
delten Versorgungsfällen ausgerichteten Finanzierungssystems in Form sog. Fall-
pauschalen einen deutlichen Umbruch: Die permanente Alimentierung von
Einrichtungen auf der Basis von Angebotsplanung, Bestandssicherung und Ka-
pazitätsvorhaltung (Inputsteuerung) wurde als gesundheitspolitische Zielorien-
tierung zweitrangig.39 Heute sind v. a. solche Anbieter wirtschaftlich erfolgreich,
denen es gelingt, große Patientenströme komplikationsfrei durch systematisch ra-
tionalisierte Versorgungsprozesse zu schleusen und gleichzeitig den durch das
Fallpauschalenregime geschaffenen Komplex von Konkurrenzregeln strategisch
zu nutzen (also z. B. Abrechnungsroutinen zu entwickeln, durch die Versorgungs-
fälle hoch kodiert werden, ohne dass Regeln sichtbar verletzt werden). Eine sol-
chermaßen faktische Liberalisierung der Wohlfahrtsproduktion deutet sich auch in
benachbarten Versorgungssektoren an, z. B. bei der Rehabilitation.
Eine weitere – durch eher inkrementelle Umstellungen bewirkte, aber den-
noch strukturverändernde – Entwicklung besteht in der » Normalisierung « pri-
vat-gewerblicher Leistungserstellung. Auch dies ist Ausdruck eines Liberalisie-
rungstrends. Gewiss lag die ambulante Krankenversorgung in Deutschland seit
ihren Anfängen nicht im Zuständigkeitsbereich der Staatsadministration, son-

38 Die Bezahlung von Leistungsanbietern erfolgt damit ohne Möglichkeit des Defizitausgleichs
dort, wo etwa die Zahl der Fälle hinter den Erwartungen zurückgeblieben ist. Für das Ge-
sundheitswesen ist dieser Refinanzierungsmodus insofern keine substanzielle Neuerung, als
die freiberufliche Tätigkeit in der ambulanten Versorgung, die auf diesem Modus beruht,
einen traditionellen Wesenszug des deutschen Gesundheitssystems darstellt. Der Wandel der
letzten beiden Jahrzehnte besteht also eher in der Systematisierung dieses Modus über alle
Versorgungszweige hinweg.
39 Infrastrukturell grundlegende Instrumente wie die von effektiv geleisteten Behandlungen
unabhängige Investitionsförderung oder eine dezidierte regionale Angebotsplanung blieben
zwar formal erhalten, ihr faktischer Radius wurde jedoch deutlich kleiner.
Wandel in der Infrastruktur 243

dern in den Händen freiberuflich tätiger Praktiker; diese waren jedoch in ein öf-
fentliches Kontroll- und Mittelverteilungssystem sowie ein Set von Berufsnormen
eingebunden, welche der Verfolgung dezidiert erwerbswirtschaftlicher Strate-
gien gewisse Grenzen setzten.40 Verschiedene gesetzliche Umstellungen in den
1990er und 2000er Jahren haben – wenigstens indirekt – den bis dato randstän-
digen privat-gewerblichen Produktionsmodus indes zu einem » Normalfall « ge-
macht. Während dies im ambulanten Bereich eher inoffiziell vonstatten geht (im
Rahmen frei angebotener Zusatzversorgungsleistungen41), hat sich im stationä-
ren Bereich ein zunehmend potenter, dezidiert gewinnwirtschaftlich orientierter
Versorgungssektor herausgebildet. Möglich wurde dies auf Grund von Finanzie-
rungsengpässen bei öffentlichen Kliniken sowie der damit einher gehenden Be-
reitschaft der (lokalen, regionalen und nationalen) Gesundheitspolitik, privaten
Trägern verstärkt Zugang zum Krankenhaussektor zu verschaffen.42
Parallel zu diesen Liberalisierungstendenzen sind Entwicklungen zu verzeich-
nen, die auf eine wachsende Formalisierung von Versorgungsprozessen im Ge-
sundheitswesen hinauslaufen. Hier geht es dann um die formalrechtliche Begrün-
dung erweiterter Verfahrensregeln – also gewissermaßen freiheitseinschränkender
Maßnahmen. Wie im letzten Abschnitt dieses Hauptkapitels noch näher erläutert
wird, liegt dieser Entwicklung nicht zuletzt eine spezifische (wohlfahrts)kulturelle
Agenda zu Grunde. Symptomatisch für diese Agenda sind die Stärkung von Pa-
tientenrechten oder Bemühungen, ärztliche Behandlungsfehler durch institutio-
nalisierte Kontrollinstrumente zu ermitteln und zu sanktionieren.
Gleichzeitig kann wachsende Formalisierung als Begleiterscheinung bzw.
Einhegung von Liberalisierungstendenzen interpretiert werden – oder auch als
Gegenreaktion auf diese Tendenzen. Zwei Beispiele sollen hier genügen, um
dies zu verdeutlichen. Im Bereich der ambulanten Versorgung hat der Gesetz-
geber für chronische Erkrankungen die flächendeckende Bildung standardisier-
ter Behandlungsprogramme veranlasst, indem er beim Finanzausgleich zwi-
schen den Krankenkassen solche Kassen besser stellte, die für ihre Versicherten
mit Ärzte(verbände)n die Durchführung solcher Programme (des » disease ma-

40 so das Werbeverbot für niedergelassene Ärzte, deren hippokratischer Eid oder auch Versor-
gungspflichten im Rahmen von flächendeckenden Vertragssystemen
41 Diese Zusatzleistungen, bekannt unter dem Kürzel IGEL, haben seit einigen Jahren deutlich
an Bedeutung gewonnen. Aktuellen Studien zu Folge werden für jeden vierten gesetzlich
Krankenversicherten solche Leistungen außerhalb des Rahmens der kassenärztlichen Ver-
sorgung, also de facto erwerbswirtschaftlich (gegen Privatrechnung), erbracht (Zok 2010).
42 Da das deutsche Krankenhauswesen von jeher auf unabhängiger (kommunaler und gemein-
nütziger) Trägerschaft beruhte, waren dazu keine einschneidenden gesetzlichen Maßnah-
men erforderlich. Vgl. zur Entwicklung der Regulierung des Sektors (und ihren Folgen)
Heubell et al. (2010) sowie Braun et al. (2010).
244 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

nagement «) vereinbart haben.43 Viele Krankenkassen versuchen, ähnliche Stan-


dardisierungen auch in anderen Versorgungsbereichen durchzusetzen, weil sie
sich von ihnen Qualitäts- und Kostenkontrolle versprechen. Dies geschieht u. a. in
Verhandlungen mit Vertretern des ambulanten Versorgungssystems (z. B. in Ge-
stalt von sog. Behandlungsrichtlinien). Ein anderes Beispiel für Formalisierung
im Bereich der Gesundheitsversorgung ist die o. g. Fallpauschalenfinanzierung
im Krankenhaussektor. Indem alle Aktivitäten in den Kliniken detailliert einge-
preist und zum Gegenstand patientenbezogener Kostenkalkulationen werden, be-
fördert das Finanzierungssystem die Standardisierung von Behandlungsverläufen
innerhalb der stationären Versorgungseinrichtungen. Einen vergleichbaren Im-
puls lösen Leistungsbewertungen aus, die seit einiger Zeit – wie vom Gesetzge-
ber eingefordert – seitens der Kliniken in sog. Qualitätsberichten öffentlich ge-
macht werden.
Bei der Pflegeversorgung gibt es in vielerlei Hinsicht vergleichbare Entwicklun-
gen, freilich auf der Basis einer anderen Ausgangsposition.44 Wie bereits erläutert,
zog die Mitte der 1990er Jahre eingeführte Pflegeversicherung eine Ausweitung
häuslicher Versorgungsangebote nach sich. Als » Teilkasko «-Programm konzi-
piert, brachte die Versicherung eine markante Richtungsveränderung in Bezug auf
die bis dato (allerdings nur diffus) erkennbare Entwicklungsgeschichte des Pflege-
systems: Einerseits löste sie zumindest teilweise das zuvor dominierende, stark be-
darfsgeprüfte Modell der Absicherung des Pflegerisikos (über die Sozialhilfe) ab,
welches – beim Eintreten des Versorgungsfalls – nicht unerhebliche Lasten insbe-
sondere für » Normalverdiener « mit mäßigem Privatvermögen zur Folge gehabt
hatte. Gedeckelte Transferleistungen zur Finanzierung von Dienstleistungen bzw.
Vergütung von Pflegepersonen standen nunmehr allen Bürgern offen, unabhängig
von ihren Einkommensverhältnissen. Andererseits brach die Pflegeversicherung
jedoch mit dem Trend zur Etablierung einer der Krankenversorgung nachemp-
fundenen, nach Maßgabe des Solidar- und Bedarfsprinzips organisierten lokalen
(» Vollkasko «-)Versorgung durch Pflegestationen, die während der 1980er Jahre in
einigen Bundesländern angestrebt und kurzzeitig durch die gesetzliche Kranken-
versicherung (ko-)finanziert worden waren.
Vor dem Hintergrund dieser Vergangenheit implizierte die durch die Reform
bewirkte systematische Gleichstellung privat-gewerblicher und frei-gemeinnüt-
ziger Anbieter eine Liberalisierung der Leistungserstellung, nachdem zuvor nur

43 In den Programmen werden Behandlungen bei Diabetikern oder Herzinfarktpatienten von


niedergelassenen Ärzten, teilweise auch von weiteren nachgeschalteten Versorgern, nach
Maßgabe vordefinierter Standards sowie in Verbindung mit regelmäßiger Evaluation (Wert-
messungen etc.) durchgeführt. Die teilnehmenden Ärzte erhalten Prämien.
44 Zur jüngeren Entwicklung des Pflegesystems vgl. Schneiders (2010), Kreutzner et al. (2010),
Slotala (2011) und Hämel (2012).
Wandel in der Infrastruktur 245

wohlfahrtsverbandliche und öffentliche Träger vom Staat gefördert worden waren.


Überdies brachte der Finanzierungsmodus der Pflegeversicherung  –  also Di-
rektzahlungen an Anspruchsberechtigte und deren Ermächtigung, die Transfers
selbstständig auf dem Pflegemarkt einzusetzen – eine Aufwertung von Konkur-
renzregeln als verfahrenssteuernder Mechanismus. Mitte 2012 wurde der (aller-
dings sehr behutsame) Einstieg in die öffentlich geförderte private Pflegeversiche-
rung auf den Weg gebracht, der einen weiteren Liberalisierungsschub auslöste.
Gleichzeitig lässt sich für das Organisationsfeld Pflege ein deutlicher – und im
Vergleich zur medizinischen Versorgung noch markanterer – Trend zur Formali-
sierung der Wohlfahrtsproduktion konstatieren. In gewisser Hinsicht setzt er der
v. a. im ambulanten Sektor mittlerweile vorherrschenden » ökonomischen Hand-
lungsrationalität « (Slotala 2011: 181) Grenzen. So ist seit einigen Jahren das Bemü-
hen erkennbar, (nach offizieller Einschätzung) messbare Qualitätsstandards v. a.
im Bereich körperbezogener Leistungen zu etablieren und zum Gegenstand re-
gelmäßiger, öffentlich dokumentierter Prüfungen bei den Anbietern zu machen;
dies betrifft Heime und Pflegedienste gleichermaßen. Seit 2008 führt der Medi-
zinische Dienst der Krankenkassen bei diesen jährliche Kontrollen durch.45 Ins-
besondere für den Bereich der stationären Pflege wurden zudem schärfere Ver-
braucherschutzregelungen geschaffen – z. B. im Hinblick auf die Inhalte von
Heimverträgen. Dies steht für eine wachsende Formalisierung auch der Beziehun-
gen zwischen Klienten und Anbietern.
(e) Betrachtet man den Bereich der übrigen sozialen Dienste, so zeigen sich
vergleichbare Tendenzen hier in schwächerer Weise und lokal höchst unterschied-
lich. Die vielerorts beobachtbaren Umbaubemühungen sind in diesem Feld kaum
auf zentralstaatliche Initiativen zurückzuführen. In manchen Fällen erfolgen sie
auf landespolitischer Ebene bzw. von Seiten landespolitisch beaufsichtigter Trä-
ger.46 V. a. aber folgen sie schlicht der oft schon seit Jahrzehnten bestehenden pro-
blematischen Haushaltslage einer großen Zahl von Kommunen und Landkrei-

45 Vorher gab es nur anlassbezogene Kontrollen. Gegenstand der Prüfungen heute ist die Pro-
zess- und (v. a. an Hand von Körperzuständen beurteilte) Ergebnisqualität. Die Strukturqua-
lität (Personalschlüssel, Ausstattung etc.) wird weiterhin durch die Heimaufsicht der Länder
geprüft.
46 Ein anschauliches Beispiel dafür sind Neuregulierungen im bei den Landesgerichten ange-
siedelten ambulanten Justizsozialdienst, die die Arbeitsweise von Bewährungshelfern be-
treffen. In Baden-Württemberg hat man die Bewährungshilfe aus dem öffentlichen Dienst
ausgegliedert und nach europaweiter Ausschreibung einem freien Träger überantwortet –
hier weist der Umbau also in Richtung Liberalisierung. Anderswo (etwa in Niedersachsen)
lässt sich beobachten, dass in Qualitätsmanagementsystemen für diese Interventionen Fall-
kategorisierungen (verschiedene Betreuungsgruppen, differenziert nach Maßgabe eines
abgeschätzten Rückfallrisikos) vorgesehen und mit festen Zeitkontingenten verknüpft wer-
den – ein typischer Fall von Formalisierung.
246 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

sen. Im Zentrum dieser Bemühungen standen die oben skizzierten Konzepte der
» Verwaltungsmodernisierung « (bzw. » Neuen Steuerung «), die in verschiedenen
Funktionsbereichen der lokalen Sozialadministration (Jugend- und Sozialämter)
mehr oder weniger weit reichend Anwendung fanden.
Liberalisierung und Formalisierung stoßen in Sektoren wie der Jugend- und
Gefährdetenhilfe indes auf größere technische und wahrscheinlich auch berufs-
politische Barrieren als etwa in der Pflege. Im Subsystem lebensweltorientierte
Hilfe geht es häufig um die Bearbeitung abweichenden sozialen Verhaltens, wel-
che sich offensichtlich weniger leicht standardisieren lässt und hochgradig indi-
viduell angelegt sein muss bzw. soll. Die Öffnung der entsprechenden Organi-
sationsfelder in Richtung Markt erscheint insofern voraussetzungsvoller, als die
administrative Kontrolle solcher fallsensibler Interventionen (durch Kostenträ-
ger wie Sozial- und Jugendämter) schwieriger ist und angestammte Berufsgrup-
pen leichter auf althergebrachten (frei-gemeinnützigen bzw. behördlichen) Hand-
lungsmustern beharren können. Zudem haben diese Leistungen hier zwangsläufig
einen hochgradig situativen Charakter.
Dessen ungeachtet zeigen sich bestimmte Liberalisierungstendenzen v. a. in der
Jugendhilfe. Diese gehen nicht zuletzt auf veränderte Rahmenbedingungen für
jene zurück, die für die konkrete Organisation von Hilfen verantwortlich zeich-
nen, namentlich die kommunalen Sozialbehörden.47 Faktisch wurden hier Vor-
aussetzungen zur Vervielfältigung des Leistungsangebotes geschaffen, u. a. durch
die sozialrechtliche Gleichstellung frei-gemeinnütziger und privat-gewerblicher
Leistungsanbieter. Heute werden letztere zwar nur vereinzelt, aber doch zuneh-
mend, mit Leistungen der sozialpädagogischen Familienhilfe oder der stationären
Kinderbetreuung beauftragt. Gleichzeitig sind in diesem Organisationsfeld For-
malisierungsprozesse augenfällig: So haben – auch im Zuge gesetzlicher Maßnah-
men – die Menge und Eingriffstiefe der von Kostenträgern zu berücksichtigenden
Regeln beim Abschluss von Verträgen mit Leistungserbringern deutlich zugenom-
men; Qualitätsvereinbarungen sowie Pflichten zur detailliert(er)en Leistungsdo-
kumentation sind mittlerweile allgemein gesetzlich vorgeschrieben – wobei indes
die (Vertrags-)Praxis im Einzelnen noch immer stark von lokalen Gepflogenhei-
ten der Kostenträger (also den kommunalen Ämtern und ihren » Philosophien «)
abhängt. Letzteres gilt noch sehr viel mehr für die Entwicklung der Gefährde-
tenhilfe, hier etwa den Umgang mit Wohnungslosen. Die seit den 1990er Jahren
zahlreichen und facettenreichen Initiativen zur Eindämmung bzw. Kontrolle von

47 Zu nennen ist die Reform des Kinder- und Jugendhilfegesetzes Anfang der 1990er Jahre (das
Gesetz ging später in das allgemeine Sozialgesetzbuch ein) und vergleichbare Gesetzesmaß-
nahmen für den Bereich der (dienstleistungsbezogenen) Sozialhilfe. Zum Wandel der Ju-
gendhilfe vgl. die Ausführungen bei Pluto et al. (2007) sowie Pfadenhauer (2011: 129 – 144).
Wandel in der Infrastruktur 247

Obdachlosigkeit basieren meist auf lokalen Entscheidungen, die wesentlichen


Neuerungen haben ihre Ursache hier weniger in regulatorischen Umstellungen
als in Veränderungen der betreffenden Akteurslandschaft (im Bereich der karita-
tiven Träger).
Verwaltungsintern ist durch Umstellungen in wesentlichen Bereichen der
(kommunalen) Sozialadministration der Formalisierungsgrad der Prozesssteu-
erung vielfach erhöht worden, v. a. durch kennziffergesteuerte Planungsverfah-
ren, gesteigerte Dokumentationspflichten und intensiviertes Controlling. Zu-
gleich hat – auch im Zuge des Übergangs einzelner Organisationseinheiten in
neue Rechtsformen (z. B. qua Betriebsausgründung) – eine stärker an den Prak-
tiken der Privatwirtschaft orientierte Personalpolitik (v. a. bezüglich der Einstel-
lungs- und Beschäftigungskonditionen) Spielräume für ein liberalisiertes Ma-
nagement geschaffen; so wurden beispielsweise v. a. für Führungskräfte vermehrt
leistungsabhängige (auf messbare Outputs bezogene) Vergütungsstrukturen eta-
bliert. Allerdings streut die Reichweite dieser Form von Verwaltungsmodernisie-
rung erheblich.48

Betrachtet man nun die Subsysteme der sozialen Daseinsvorsorge im Querschnitt,


so ist Formalisierung (zumal in Kombination mit Liberalisierung) gleichbedeu-
tend mit verstärkter Konditionalprogrammierung. Bei zahlreichen Verwaltungs-
und Versorgungsprozessen im Wohlfahrtsstaat wird heute verstärkt nach Maß-
gabe von Standards und Kennziffern gearbeitet; die operativen Prozesse folgen
verbreitet den harten Vorgaben derer, die für Fragen des Ressourcenmanagements
zuständig sind: Controller, Betriebswirte, Einkäufer, Akquise-Kräfte etc. Gewiss
sind im Zuge der oben dargestellten Aktivierungs- und Formalisierungsprozesse
bestimmte Prozeduren hier und da komplexer gefasst bzw. breiter angelegt wor-
den. Das gilt z. B. für die Vermittlungstätigkeiten der Arbeitsverwaltung oder das
Qualitätsmanagement sozialer Dienste. Zudem wird für den Bereich lebenswelt-
licher sozialer Hilfen ein Bedeutungsgewinn geregelter Teamarbeit konstatiert,
v. a. bei der Entscheidungsfindung in sozialpädagogischen Hilfearrangements.
Auch die sog. Sozialraumorientierung, die in vielen Kommunen die Organisation
solcher Arrangements anleitet bzw. anleiten soll, geht mit einer partiellen Auf-
wertung von Teamarbeit einher. Insofern zeigen sich auch Tendenzen, die tradi-
tionelle Zweckprogrammierung der Leistungen fortzuführen bzw. neu zu fassen.
Aber selbst dort, wo Prozeduren in dieser Weise » ganzheitlicher « oder gruppen-
dynamischer werden, behilft man sich heute verbreitet » prozessrationalisieren-
der « Methoden und Hilfsmittel (EDV-Programme, Dokumentationsschablonen,

48 Vgl. dazu allgemein die Beiträge in Hagn et al. (2012) sowie – am Beispiel der Jugendhilfe –
Krone et al. (2009) sowie Grohs (2010).
248 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

Qualitätskennziffern, Controlling usw.). Die vergleichende Evaluation von Ar-


beitsergebnissen (Outputs) oder ein akribisches Monitoring der durch einzelne
Teammitglieder verursachten Fallkosten engen dabei die Offenheit von Gruppen-
arbeitsprozessen vielfach ein.
Die Stärkung der Konditionalprogrammierung betrifft sowohl die Verwaltung
von Transferansprüchen als auch die Erbringung sozialer und gesundheitsbezo-
gener Dienste. Auf dem Gebiet der Transferverwaltung dominieren, wie oben er-
wähnt, EDV-basierte Verfahren der Leistungsvergabe; damit werden Spielräume
für persönliches Ermessen, z. B. bei Bewilligungsentscheidungen im Bereich von
Hilfsmitteln oder Rehabilitationsmaßnahmen, eingeschränkt. Sehr viel tiefer noch
greifen solche Rationalisierungsmaßnahmen verfahrenstechnisch ein, wenn es
um die » Bearbeitung « von Klienten bzw. Nutzern geht – so etwa in Arbeitskon-
texten, in denen EDV-gestützte Diagnosemodelle geeignete Interventionsmaß-
nahmen » vorschlagen «.49 Die für das Sozial- und Gesundheitswesen typische
Vorgehensweise einer fallsensiblen Fallarbeit einschließlich ergebnisoffener Kol-
legialberatung werden gegenwärtig jedenfalls in vielen Tätigkeitsfeldern enger ge-
führt als in früheren Jahren.
Klassische Professionskulturen, für die offene Verfahren der Leistungserstel-
lung immer grundlegend waren, sind unter hohen Rechtfertigungsdruck gera-
ten. Beispielsweise müssen Jugendamtsmitarbeiter getroffene Entscheidungen
heute nach innen und außen sehr viel genauer begründen; zudem wird die Quali-
tät von Pflegedienstleistungen immer weniger an der subjektiven Perspektive von
Fachkräften der Träger festgemacht. Was gute Arbeitsvermittlung ist, obliegt nicht
mehr dem Urteil von » Eingeweihten «, sondern wird im Rekurs auf anonyme, oft
einrichtungsübergreifende Vergleichszahlen evaluiert. Hier sind die Verfahren
auch dahingehend prozedural rationalisiert worden, dass einem systematischen
» Profiling « von Nutzern die Zuweisung zu festen Klientenkategorien folgt, für
die wiederum standardisierte (Förder- und Kontroll-)Programme vorgeschrie-
ben sind. In Krankenhäusern sind Leistungsprozesse in ganz ähnlicher Weise re-
organisiert worden: Patienten folgen heute vielfach klinischen Behandlungspfa-
den und werden auf diesen Pfaden von verschiedenen, jeweils hochspezialisierten
Teams und nach Maßgabe strenger Zeitvorgaben behandelt.
Mit diesen verfahrenstechnischen Umstellungen verliert Zweckprogrammie-
rung insgesamt an Einfluss. Auch klassische Professionsnormen geraten als verfah-
rensleitende Maßstäbe in die Defensive; zumindest wird im Zuge der geschilder-
ten Rationalisierungsprozesse der Raum für ihre praktische Anwendung kleiner.
Durch die Liberalisierung der verschiedenen Organisationsfelder rücken gleich-
zeitig Konkurrenzregeln zunehmend ins Zentrum der prozeduralen Regulierung

49 Entsprechende Gehversuche gibt es (selbst) in der Jugendhilfe.


Wandel in der Infrastruktur 249

sozialer Daseinsvorsorge. Denn in wettbewerblich organisierten Verfahren der


Leistungserstellung kommt es verstärkt darauf an, welche Rahmenbedingungen
im (eben nicht ganz so) freien Spiel von Angebot und Nachfrage gelten. In die-
ser Konstellation werden für wohlfahrtsstaatliche Prozeduren konstitutive Grund-
werte wie Sicherheit, Bedarf oder auch basale Menschenwürde neu interpretiert:
Effizienz avanciert zu einem regulativen Wert an sich, gegenüber dem sich an-
dere Grundwerte permanent bewähren müssen.50 Insgesamt kommt es damit zu
einer Pluralisierung der prozessrelevanten Bezugswerte. Während man unterstel-
len kann, dass die der sozialen Daseinsvorsorge traditionell zu Grunde liegen-
den Werthaltungen in der Infrastruktur vor Ort – also in Verhandlungsgremien,
beim Trägermanagement und in den Köpfen von Humanprofessionellen – weiter-
hin orientierungsstiftend bleiben, haben sie auf der Ebene übergeordneter proze-
duraler Regulierungen starke Konkurrenz bekommen: Jedenfalls ist unübersehbar,
dass sie mit Leitbildern konfrontiert werden, die Kosteneinsparung und Markter-
folg in den Vordergrund rücken.

2.3 Veränderte Koordinationsmechanismen

Mit den geschilderten Umstellungen des wohlfahrtsstaatlichen Leistungsspek-


trums und der veränderten prozeduralen Strukturlogik haben sich in vielen Berei-
chen der sozialen Daseinsvorsorge auch die Mechanismen interaktiver Steuerung
gewandelt. Die Entwicklung führt insgesamt zu einer Schwerpunktverlagerung
der für soziale Daseinsvorsorge maßgeblichen Koordinationslogiken. Offene Ab-
stimmungsprozesse verlieren in der Tendenz an Relevanz – sie beeinflussen die
Wohlfahrtsadministration und -produktion heute weniger als noch vor 20 Jahren.
Demgegenüber werden Hierarchie und Marktkoordination – in einer spezifischen
Mischung – bedeutsamer. Hintergrund ist u. a. eine stärker einzelvertrags- bzw.
einzelleistungsgesteuerte Auftragsvergabe durch staatliche Kostenträger sowie
die zunehmende Vielfalt in der – nun auch gewerbliche Anbieter umfassenden –
Landschaft der Leistungserbringer.
In Vertragsverhandlungen zwischen Kostenträgern und Leistungserbringern,
aber auch bei den die Arbeitsvollzüge betreffenden Vereinbarungen zwischen
Staat und öffentlichen Körperschaften oder innerhalb von Organisationsverbün-
den selbst sind heute harte Bandagen gefragt. Bei Verhandlungen über Normen
der Leistungserbringung (z. B. Zeitkontingente; Qualitätsziele; Bewertungsmaß-

50 Zu diesem kulturellen Wandel im Kontext einer stärker marktförmig organisierten sozialen


Daseinsvorsorge vgl. auch Bode (2013) sowie die Ausführungen im letzten Abschnitt dieses
Kapitels.
250 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

stäbe) kommt es nicht zuletzt auf die zwischen den Kontraktparteien bestehenden
Kräfteverhältnisse an. Wenngleich der allgemeine Verhandlungsrahmen weiterhin
wohlfahrtsstaatlich (hierarchisch) vorgegeben ist und insofern eine starke Kon-
textsteuerung vorliegt, gelten z. B. bei der Festlegung von Budgets oder Fallmen-
gen nur mehr die » nackten Zahlen «, häufig im Branchenvergleich und mit einem
Fokus auf Soll-Ist-Bilanzen (Benchmarking). Einen deutlichen Stilwechsel bei der
Koordination sozialer Daseinsvorsorge markiert auch der Einsatz von Ausschrei-
bungen bzw. konkurrenziellen Vergabeverfahren: In diesem Fall gibt ein einzelner
Kostenträger (formell oder informell) bekannt, dass er ein Projekt (z. B. der Stadt-
teilarbeit) an einen externen Träger zu vergeben beabsichtigt und entsprechende
Angebote erwartet (ähnlich wie dies bei öffentlichen Baumaßnahmen geschieht).
Ziel ist eine breite(re) Auswahl von Anbietern, die dann spitz gerechnete Aufträge
möglichst exakt nach den Vorgaben der Geldgeber abarbeiten sollen.
Viele dieser Entwicklungen sind kein unmittelbares oder zwingendes Ergeb-
nis gesetzlicher Normierungen – auch deshalb nehmen sie auf der lokalen Ebene
sehr unterschiedliche Formen an. Es bestehen (noch immer) erhebliche Gestal-
tungsspielräume in Verhandlungen und politischen Abstimmungsprozessen. Die
in der Fachliteratur immer wieder hervorgehobenen51 Abweichungen vom allge-
meinen Trend führen vor Augen, dass die organisationale Ebene für die soziale
Daseinsvorsorge nicht zuletzt im Hinblick auf Koordinationsaspekte ein kriti-
scher Faktor bleibt. Maßgebliche Vorgaben für die Leistungserstellung beruhen
nach wie vor auf Entscheidungen, die unterhalb der gesetzlichen Ebene getrof-
fen werden. Und auch zwischen den Subsystemen bestehen Differenzen im Hin-
blick auf die Tragweite und den Charakter der jeweils zur Entfaltung kommenden
Koordinationslogik(en).
Wie aber haben sich diese Koordinationsprozesse in den diversen Interven-
tionsfeldern konkret entwickelt ? Je nach Subsystem gibt es auf diese Frage unter-
schiedliche Antworten:
(a) Im Subsystem Arbeitsmarktintegration bzw. arbeitsmarktbezogene hybride
Hilfen zeigen sich Veränderungen v. a. in der Beziehung zwischen den verschiede-
nen Untereinheiten im Organisationsgefüge der Bundesagentur für Arbeit (BA)
sowie im Verhältnis zwischen letzterer und den Anbietern arbeitsmarktpolitischer
Dienstleistungen. Innerhalb des Organisationsgefüges der BA haben netzwerkför-
mige Entscheidungsprozesse an Relevanz eingebüßt. Die Selbstverwaltung ist für
die mittlere Ebene aufgelöst und für die zentrale Ebene im Hinblick auf ihre lau-
fenden Aufgaben geschwächt worden. So hat die Bundesregierung mittlerweile
ein Vorschlags- und Vetorecht bezüglich der Besetzung des Vorstands. Gleich-

51 So in Studien zur Reorganisation der Jugendhilfe (Grohs 2010) oder aber in Untersuchungen
zur Handlungspraxis in Arbeitsämtern bzw. ARGEn (Noe 2010).
Wandel in der Infrastruktur 251

zeitig setzt das hauptamtliche Management verstärkt auf Leistungsvergleiche von


Untereinheiten (Teams und Führungspersonal) und verbindet dies mit dem Aus-
bau ergebnisabhängiger Vergütungen (z. B. Prämien für die höchsten Eingliede-
rungs- bzw. Vermittlungsquoten). Erkennbar wird hier ein Bruch mit der traditio-
nellen » korporatistischen Arbeitsverwaltung « (Klenk 2009) und eine Aufwertung
der marktförmigen Koordinationslogik, allerdings gerahmt durch neue hierarchi-
sche Linien (im Verhältnis zum Staat und agenturintern).
Hinsichtlich der Beziehungen zu Auftragnehmern lässt sich Ähnliches be-
obachten. Die Kooperation mit Dienstleistern der Beschäftigungsförderung und
Fortbildung ist flächendeckend auf regionalisierte Ausschreibungen umgestellt
worden. Dabei werden » Bieter « unterschiedlichster Art in regelmäßigen Zeit-
abständen nach Maßgabe von Kennziffern verglichen, die den Interventionsauf-
wand sowie die Leistungsergebnisse (ex ante) quantifiziert abbilden (sollen). Das
Verfahren orientiert sich an einer von der Nürnberger Zentrale ausgegebenen
Marschroute. Da hier Maßnahmenträger in einem » Leistungswettbewerb « ste-
hen, ist Marktkoordination vorherrschend. Im Verhältnis zwischen Bundesagen-
tur und Zentralregierung gibt es zwar weiterhin ergebnisoffene Verhandlungen
über Zwecke und Mittel der Arbeitsförderung, allerdings bemüht sich die Regie-
rung, durch Zielvereinbarungen einen größeren (kontextuellen) Einfluss auf das
Handeln der Körperschaft auszuüben. Insofern wächst in diesem Beziehungsver-
hältnis (ansatzweise) die Bedeutung von Hierarchie.
(b) Im Subsystem Alterssicherung ist die Selbstverwaltungsstruktur der gesetz-
lichen Rentenversicherung gestrafft, aber nicht substanziell umgestellt worden.52
Verwaltungsrelevante Entscheidungen und die allgemeine Strategiefindung bezüg-
lich der Außenkommunikation53 sowie im Hinblick auf den Rehabilitationssektor
erfolgen (soweit er der Kontrolle der DRV untersteht) nach wie vor über einen
Mix von Netzwerkkoordination und hierarchischer Steuerung. Die einschnei-
dende Veränderung im Hinblick auf Koordinationsaspekte ist die Aufwertung des
Organisationsfelds Privatvorsorge. Hier hat die Verlagerung des staatlichen En-
gagements weg von der gesetzlichen Rentenversicherung hin zu kapitalgedeckten
Formen der Alterssicherung handfeste Konsequenzen. Zwischen den Anbietern
von Vorsorgesparplänen herrscht offener Wettbewerb, der Zugang zur Privatvor-
sorge ist wenigstens indirekt marktvermittelt.54 Allerdings hat es im Bereich der

52 Obwohl es hier eine weitreichende Organisationsreform (mit überwiegend zentralisierender


Ausrichtung) gegeben hat (siehe dazu Klenk 2008b).
53 Dies betrifft auch die strategische Positionierung gegenüber dem » konkurrierenden « Orga-
nisationsfeld; in diesem Bereich hat die Zentralorganisation DRV Bund in den 2000er Jah-
ren eigene Beratungsangebote aufgebaut und Informationskampagnen gestartet (siehe dazu
die Beispiele in Berner 2009).
54 Zur jüngeren Entwicklung der nicht-staatlichen Altersvorsorge insgesamt siehe Blank (2011).
252 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

betrieblichen Altersvorsorge Tendenzen hin zur Etablierung einer neuen Form


netzwerkförmiger Koordination gegeben. Die Sozialpartner (also die Kernakteure
im System industrieller Beziehungen) haben Tarifverträge zur sog. Entgeltum-
wandlung (in Sparpläne) abgeschlossen und in einigen Wirtschaftsbranchen so-
gar gemeinsame Makleragenturen (z. B. die Metall- oder Chemierente) geschaffen.
Gleichzeitig darf allerdings für den betrieblichen Bereich nicht übersehen wer-
den, dass dort Tendenzen der » Dekollektivierung « (Berner 2009: 260) greifen:
Jene unternehmensexternen Pensionskassen, über die die meisten neuen betrieb-
lichen Vorsorgearrangements heute abgewickelt werden, stehen selbst unterein-
ander im Wettbewerb; sie bieten unterschiedliche Vertragspakete an und vertrei-
ben ihre Sparprodukte häufig im Direktkontakt mit interessierten Arbeitnehmern.
(c) Für das Subsystem Gesundheitsversorgung und Pflege lassen sich im Hin-
blick auf die vorherrschenden Koordinationslogiken ebenfalls deutliche Verlage-
rungen konstatieren. Im Gesundheitswesen sind zwar offene Verhandlungs- und
Abstimmungsprozesse weiterhin von großer Bedeutung.55 Einige der Gremien, die
diese Prozesse moderieren, sind in den letzten Jahren sogar ausgebaut und mit
neuen Aufgaben betraut worden – v. a. im Bereich der Qualitätssicherung, der Be-
wertung von Behandlungsmethoden oder der Zulassung erstattungsfähiger Me-
dikamente. Auch die bereits erwähnte Umstellung des Finanzierungssystems im
Krankenhauswesen, also die Einführung der sog. Fallpauschalen, wurde über re-
gelmäßige und intensive Verhandlungen zwischen Repräsentanten der Kranken-
kassen und der Leistungserbringer konkretisiert und implementiert. Allerdings
steht das Instrumentarium dieser Fallpauschalen als solches eher für die Aufwer-
tung marktförmiger Koordination. Öffentliche und private Kliniken stehen zu-
mindest in Ballungsregionen im Wettbewerb um Behandlungsfälle, den sie mit
Werbeaktivitäten und Einweisermarketing (als Versuch, niedergelassene Ärzte
von eigenen Qualitäten zu » überzeugen «) austragen. Die wirtschaftliche Lage der
Häuser steht und fällt mit ihrer Auslastung bzw. der Frage, wie weit (unkompli-
zierte) Patienten aufgenommen werden, für deren Behandlung die vorgesehene
Fallpauschale reicht. Gleichzeitig wird in den Verhandlungen, die Krankenkassen
und einzelne Kliniken zur Festlegung von Krankenhausbudgets führen, » knall-
hart « kalkuliert: Die Kostenträger bringen hochstandardisierte Vergleichs- und
Bemessungsmethoden zum Einsatz, wenn es um die Festlegung von Budgets und
autorisierten Fallmengen geht. Noch in den 1990er Jahren gab es erhebliche Spiel-
räume, auf Besonderheiten einzelner Häuser einzugehen und Budgets auch daran
zu bemessen. Zudem konnten viele (städtische) Kliniken auf Sonderzuwendun-
gen aus kommunalen Haushalten hoffen.

55 Zur Entwicklung der Koordinationsprozesse im – diesbezüglich recht komplizierten – Ge-


sundheitswesens vgl. Gerlinger & Röber (2009) oder Grzeszick (2010).
Wandel in der Infrastruktur 253

Ein ähnliches Nebeneinander von mehr Markt und weniger Netzwerk prägt
die Entwicklung im Krankenkassenwesen. Der (oben bereits ausführlicher be-
schriebene) Wettbewerb zwischen den Kassen hat dazu beigetragen, dass die
Kooperationsbeziehungen zwischen ihnen – auch innerhalb übergeordneter
Verbundstrukturen – stark » abgekühlt « bzw. primär marktgetrieben sind. Gleich-
zeitig haben – im Gefolge entsprechender gesetzlicher Maßnahmen – die Vertre-
ter der Selbstverwaltung einen erheblich geringeren Einfluss auf das Geschäftsge-
baren der Kassen. Nach der Organisationsreform Mitte der 1990er Jahre gibt es
im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung nur mehr ein einstufiges Selbst-
verwaltungsmodell, d. h. der durch Sozialversicherungswahlen (auch im Mo-
dus der Friedenswahl) bestimmte Verwaltungsrat wählt direkt einen hauptamt-
lichen Vorstand, der das Tagesgeschäft allein verantwortet. Neben die als Vereine
tätigen Kassenverbände tritt ein gesetzlich geregelter Spitzenverband Bund (s. o.),
der insgesamt staatsnäher operiert als die vorher für seinen Wirkungsbereich zu-
ständigen Kassenverbände. All diese Umstellungen haben » persönliche, örtliche
und betriebliche Bezüge [der Selbstverwaltung] geschwächt und die Stellung der
hauptamtlichen Vorstände in den Trägern und ihren Verbänden gestärkt « (Welti
2011: 907), so dass Netzwerkkoordination auch hier eine in der Tendenz zuneh-
mend geringere Rolle spielt.
Im Bereich der medizinischen Versorgung ist die klassische Steuerung des
Versorgungsangebots über die Selbstverwaltung (die gemeinsame wie die kassen-
ärztliche) weit gehend unangetastet geblieben. Im ambulanten Sektor haben die
immer wieder neu aufflackernde Rivalität zwischen Haus- und Fachärzten (inner-
halb der Verbände bzw. Körperschaften des Berufsstands) sowie die mit Kranken-
kassen abgeschlossenen Selektivverträge (Hausarztmodelle, integrierte Versor-
gung) in der organisierten Ärzteschaft für Unruhe gesorgt, freilich ohne dass das
Selbstverwaltungsprinzip als solches ausgehöhlt worden ist. Dennoch kann hier,
im Hinblick auf die Beziehungen zwischen den maßgeblichen Akteuren, ebenfalls
von einer relativen Aufwertung marktförmiger Koordination gesprochen werden.
Niedergelassene Leistungserbringer v. a. im nicht-medizinischen Bereich (Heil-
mittel, augenoptische Versorgung etc.) konkurrieren heute offener um Patienten
als in früheren Zeiten. Ähnliches gilt für die zahlreichen Ärzte, die letzteren sog.
Zusatzleistungen (IGEL) » verkaufen « wollen.56

56 Dies betrifft also Behandlungen, die nicht im Leistungskatalog der Gesetzlichen Kranken-
versicherung enthalten sind und privat bezahlt werden müssen (Zok 2010). Zum Wandel der
Koordinationsmechanismen im ambulanten Gesundheitssystem vgl. allgemein Bandelow &
Schade (2009).
254 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

Marktkoordination gewinnt auch in der Altenpflege an Bedeutung.57 Zwar fi-


nanziert sich der stationäre Sektor noch immer weitgehend über zwischen Kos-
tenträgern und Leistungserbringern einrichtungsindividuell verhandelte Tages-
sätze. Entsprechend ist die bloße Vollauslastung einer gegebenen Einrichtung
meist bestandssichernd. In einigen Regionen lässt sich diese aber nicht problem-
los sicherstellen, weil es Überkapazitäten (v. a. durch den Marktzutritt privat-ge-
werblicher Anbieter) gibt; hier muss dann um » Kunden « gerungen werden. Zu-
gleich orientiert sich die Höhe der ausgehandelten Tagessätze teilweise an den
(trägerübergreifend) durchschnittlichen, in einer gegebenen Region ausgewiese-
nen, Kostenansätzen. Dadurch können einzelne (als zu teuer bewertete) Heime
veranlasst werden, Geschäftsmethoden von Konkurrenten zu kopieren bzw. diese
zu unterbieten. Allgemein befördert die Tendenz vieler Kostenträger, die Anbie-
ter vor Ort einem immer akribischeren Kosten- und Leistungsvergleich zu unter-
ziehen, die Ausbreitung einer » Geschäftsmentalität « über das gesamte Organisa-
tionsfeld hinweg.
Im ambulanten Sektor konkurrieren Pflegedienste offen und werbeaktiv um
Nutzer bzw. die Leistungen der Pflegeversicherung. In den 1980er Jahren war die
ambulante Versorgung nur sehr schwach entwickelt – allerdings dominierte da-
mals (als der Staat den Ausbau lokaler Sozialstationen förderte) ein stärker netz-
werkorientierter Koordinationsansatz, bei dem verschiedene Kostenträger und
ein oder zwei lokale Anbieter meist konsensuell zusammenarbeiteten. Im heuti-
gen ambulanten Versorgungssystem regiert hingegen meist der Wettbewerb. Zwar
verhandeln Vertreter von Kostenträgern und Leistungserbringern die Spielregeln
dieses Wettbewerbs: Es gelten – periodisch für die jeweilige » Gesamtbranche «
ausgehandelte – generalisierte Standards wie Vergütungssätze (z. B. als Pauscha-
len für einzelne Pflegemodule) und Normen der Leistungserbringung (z. B. Fach-
kraftquoten und Dokumentationspflichten); der Rest bleibt jedoch dem Spiel von
Angebot und Nachfrage überlassen. Insofern gibt es hier ebenfalls einen Trend
weg von Netzwerkkoordination und hin zur Stärkung der Marktlogik.
Innerhalb der Anbieterorganisationen bzw. Trägerverbünde ist gleichzeitig der
Koordinationsmechanismus Hierarchie einflussreicher geworden, und zwar inso-
fern, als – ähnlich wie im Krankenkassenwesen – ehrenamtliche Kräfte vielfach
aus den Entscheidungsgremien gedrängt wurden. Bei den frei-gemeinnützigen
Trägern dominiert zusehends das hauptamtliche Management, während gleich-
zeitig organisationsübergreifende, durch Verbände moderierte Abstimmungspro-
zesse im » Netzwerkstil «, an Reichweite verloren haben.
(d) Ähnliche Entwicklungen lassen sich im Subsystem Bewältigung von Be-
hinderung und Invalidität beobachten. Durch die Veränderung der öffentlichen

57 Zu Entwicklungen in diesem Bereich vgl. Bode (2010a), Schneiders (2010) und Slotala (2011).
Wandel in der Infrastruktur 255

Subventionspraxis hat sich der Wettbewerb zwischen Behindertenwerkstätten


deutlich verschärft. Ferner provoziert – wie bereits ausgeführt – in einigen Seg-
menten der Eingliederungshilfe die regulative Umstellung von Sachleistungen
auf persönliche Budgets die Stärkung von Koordinationsprozessen, die nicht auf
Abstimmung (oder paternalistischer Hierarchie), sondern auf Marktmacht (der
Leistungsempfänger in diesem Fall) beruhen.58 Ein Trend zu mehr Marktkoordi-
nation zeigt sich ferner im Teilbereich der medizinischen Rehabilitation, in dem
ein starker » Auslastungswettbewerb « herrscht; zwar gibt es keine offene Konkur-
renz um Patienten und nur selten eine Fallpauschalenfinanzierung wie im Kran-
kenhauswesen; doch scheinen gegenwärtig viele Einrichtungen unter enormem
wirtschaftlichen Druck zu stehen.59
Bei anderen Einrichtungen für Behinderte (z. B. Heimen) scheint der allge-
meine Vermarktlichungstrend insgesamt weniger stark ausgeprägt. Das gilt im
Hinblick auf Anbieterkonkurrenz ebenso wie für die Beziehungen zwischen Kos-
tenträgern und Leistungserbringern, bei denen netzwerkförmige Beziehungen
noch immer maßgebend sind. Dies liegt u. a. an einer in diesem Bereich relativ
rigiden Praxis bei der Zulassung von (neuen) Anbietern. Zudem gab es hier wie
auch in anderen Feldern der Rehabilitation eine Verdichtung der Vertragsbezie-
hungen insofern, als Kostenträger und Einrichtungen Qualitätsvereinbarungen
abschließen und dazu gemeinsam Kriterien entwickeln mussten. Die seit 2001 ge-
setzlich vorgeschriebene Unterhaltung sog. » Servicestellen «, in denen sich die
verschiedenen Kostenträger abstimmen sollen, steht ebenfalls für eine Stärkung
des Netzwerkprinzips.60
(e) Betrachtet man schließlich das relativ starke aufgefächerte Subsystem der
lebensweltorientierten sozialen Hilfe, so ist eine Verlagerung von Koordinationslo-
giken hier auf den ersten Blick ebenfalls nur ansatzweise zu erkennen. Schon im-
mer gab es innerhalb der Wohlfahrtspflege (in Deutschland) eine starke Trennung
von Finanzierung und Leistungserbringung. Doch ist diese in den letzten beiden
Jahrzehnten einerseits weiter verstärkt und andererseits in ihren Modalitäten ver-
ändert worden. Die Intensivierung dieser Trennung zeigt sich in der Jugendhilfe
insofern, als die » Allgemeinen Sozialen Dienste « der Jugendämter immer weni-
ger selbst intervenieren (mit Ausnahme von akuten Gefährdungssituationen) und

58 Marktmacht kann hier insofern bestehen, als individuelle Arbeitgeber Arbeitsvertragsver-


hältnisse potenziell relativ willkürlich schaffen, gestalten und auflösen können.
59 Eine Studie von Augurzky et al. (2011) bezifferte den Anteil der Träger » im roten Bereich «
auf ein gutes Viertel. In der jüngeren Vergangenheit wurden Kostensteigerungen im Reha-
Sektor zuletzt überwiegend dadurch aufgefangen, dass die Auslastungsquote erhöht wurde
(und kaum durch steigende Tagessätze, also der Kostenträgerfinanzierung pro Fall). Dabei
stoßen nicht wenige Kliniken offensichtlich an Rationalisierungsgrenzen.
60 wobei hier allerdings massive Funktionsprobleme beobachtet werden (Seger 2012)
256 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

mittlerweile Leistungen zur Unterstützung, Begleitung und » Beaufsichtigung «


von Familien nahezu flächendeckend an freie oder auch private Träger delegie-
ren. Was die Modalitäten der Zusammenarbeit zwischen den Kostenträgern und
diesen Leistungserbringern anbelangt, so verläuft die Entwicklung hin zu einer
stärker einzelvertrags- und » leistungsgesteuerten « Auftragsvergabe durch die Ju-
gendämter.
Dies geschieht im Rahmen dessen, was in der Fachwelt unter dem oben bereits
genannten Begriff des » Kontraktmanagements « firmiert.61 Den Leistungserbrin-
gern werden seitens der Ämter immer spezifischer definierte Tätigkeiten zugewie-
sen; gleichzeitig wird versucht, ihre Leistungen (Outputs) akribisch nachzuhalten
bzw. zu kontrollieren. Dadurch wächst (potenziell) der hierarchische Durchgriff
der Kostenträger auf Vertragspartner, während partnerschaftliche Abstimmung
(im Netzwerkmodus) an Bedeutung verliert. In einigen Regionen werden zum
Bestand hinzukommende Aufgaben bzw. Fälle bevorzugt an neue (mitunter pri-
vat-gewerbliche) Leistungserbringer vergeben, die die Kostenansätze traditionel-
ler Träger unterbieten. Somit wächst die Vielfalt in der – zunehmend auch kom-
merzielle Anbieter umfassenden – Landschaft der Leistungserbringer.
Ansatzweise findet sich wachsender Anbieterpluralismus auch im Organisa-
tionsfeld Gefährdetenhilfe. Kostenträger pflegen hier zwar ebenfalls traditionelle
Netzwerke mit lang etablierten und erfahrenen Hilfsorganisationen (der freien
Wohlfahrtspflege) – insofern bleibt Marktkoordination hier marginal. In Teilbe-
reichen kooperieren sie aber mit neuen Anbietern wie den karitativen Sozialpro-
jekten, so dass potenziell Konkurrenzverhältnisse entstehen können. Sofern sie
Konditionen dabei diktieren können, gibt es auch hier beides gleichzeitig: mehr
top-down-Steuerung und mehr Wettbewerb.

Im Ganzen verlagern sich die Koordinationsmechanismen im » Innenleben « des


Wohlfahrtsstaats in Richtung Markt und teilweise auch Hierarchie. Netzwerk-
förmige Abstimmung verliert an Boden62, obwohl sie für das Gesundheitswesen
weiterhin einflussreich und im Bereich vieler sozialer Dienste sogar noch immer
dominant erscheint. In einzelnen Segmenten zeigen sich dort Tendenzen einer
hierarchisch » gerahmten « Vermarktlichung; diese ist stark ausgeprägt im Subsys-
tem Arbeitsmarktintegration (was die Beziehungen zwischen Kostenträgern und

61 Zu den ersten » Gehversuchen « bei seiner Installierung vgl. Heinze & Strünck (1996); zu den
komplexen Implikationen Möhring-Hesse (2008). Die empirische Praxis in Teilen der Ju-
gendhilfe beleuchtet Eyßell (2012).
62 Und an Masse: Es wird beispielsweise geschätzt, dass, was die Selbstverwaltung in der So-
zialversicherung betrifft, die Zahl der ehrenamtlich Tätigen nur mehr bei 2100 Personen
liegt, nach 35 000 30 Jahre zuvor (Welti 2011, 907, einen Beitrag von Udo und Silke Kruse zi-
tierend).
Wandel in der Infrastruktur 257

Leistungserbringern betrifft), während in den Organisationsfeldern der Privatvor-


sorge und der Pflege, ansatzweise auch in der Krankenhausversorgung, offener
Anbieterwettbewerb mittlerweile den Regelfall darstellt. Die potenziellen Effekte
dieser Dimension infrastrukturinternen Wandels werden im Weiteren noch aus-
führlicher zu erörtern sein.

Eine neue Infrastruktur sozialpolitischer Willensbildung ?

Mit der Verlagerung von Koordinationslogiken im Alltag der operativen Infra-


struktur korrespondieren Veränderungstendenzen in der Infrastruktur sozial-
politischer Willensbildung. In formaler Hinsicht zeichnet sich das deutsche So-
zialmodell – i. e. die hierzulande etablierten Formen der wohlfahrtsstaatlichen
Interessenvermittlung – durch große Konstanz aus. Arbeitgeberverbände, Ge-
werkschaften und auch der » dritte Sozialpartner «, die Wohlfahrtsverbände, zei-
gen in der öffentlichen Diskussion, auf der Ebene von Beratungen mit Partei- und
Regierungsakteuren sowie als Akteure der Selbstverwaltung und politiknaher
Verhandlungssysteme nach wie vor starke Präsenz. Aber der Schein trügt: Beim
Übergang in die postindustrielle Konfiguration hat es – meist eher unterschwel-
lig – einschneidende Veränderungen gegeben.63
Erstens haben – was den Bereich sozialer Daseinsvorsorge strictu sensu be-
trifft – die partnerschaftlich organisierten industriellen Beziehungen in den letz-
ten 20 Jahren erkennbar » geschwächelt «.64 Dies dürfte einigen Einfluss auf sozial-
politische Abstimmungsprozesse im Vorfeld insbesondere der Anfang der 2000er
Jahre in Kraft getretenen Arbeitsmarkt- und Rentenreformen gehabt haben, die
vielfach gegen den Willen der Gewerkschaften durchgesetzt wurden.65 In wich-
tigen, und mitunter auch neuen, Teilbereichen (betriebliche Altersvorsorge, s. o.)
besteht die an die industriellen Beziehungen angekoppelte sozialpartnerschaft-
liche Praxis der Normbildung allerdings fort.

63 Zur Fachdiskussion über Veränderungen in der sozialpolitischen Willensbildung vgl. Tram-


pusch (2009) und Priddat (2009), bezogen auf herausragende Veränderungsdynamiken in
Teilbereichen Hassel & Schiller (2010), Wehlau (2009), Grohs (2010) und Klenk (2012).
64 Indikatoren dafür sind erstens die von den Gewerkschaften oft unfreiwillig hingenommene
relative Verschlechterung der (kollektiven) Einkommensposition von Arbeitnehmern (ge-
ringe Lohnanpassungen) und zweitens – dies mit verursachend – der abnehmende Radius
tarifpolitischer Normen generell, weil weniger Arbeitgeber Mitglied in Verbänden sind und
Gewerkschaften bestimmte Branchen nicht (breit genug) abdecken.
65 Z. B. wurde der Aufbau einer (stärkeren) nicht-staatlichen, kapitalgedeckten Säule der Al-
terssicherung gegenüber den Gewerkschaften als nicht verhandelbar dargestellt, so dass sich
die rentenpolitische Sozialpartnerschaft nunmehr auf die Ausgestaltung der staatlichen För-
derung privater bzw. betrieblich organisierter Sparpläne konzentrierte.
258 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

Zweitens haben – im Zuge gesetzlich veranlasster Organisationsreformen –


die Parteien der Selbstverwaltung in verschiedenen Zweigen der Sozialversiche-
rung weniger Mitspracherechte als in der Vergangenheit (wie bereits geschildert).
Wie weit ihre Beteiligung an der sozialpolitischen Willensbildung beeinträchtigt
worden ist, lässt sich daraus allerdings nicht unmittelbar ableiten, da informelle
Abstimmungsprozesse, sowohl trägerintern zwischen Haupt- und Ehrenamt als
auch im Establishment der nationalen Sozialpolitik, potenziell bedeutsam bleiben.
Die Institutionen der gemeinsamen Selbstverwaltung im Gesundheitswesen sind
überdies weit gehend intakt geblieben; d. h. wesentliche sozial- bzw. gesundheits-
politische Normen und Richtlinien werden in Deutschland weiterhin von Ver-
bänden ausgehandelt.66 Allerdings basiert die Steuerung des Krankenhaussektors
mittlerweile stärker auf der Aufstellung von Konkurrenzregeln und weniger auf
direkt zwischen Verhandlungspartnern ausgehandelten » Instruktionen «. Im am-
bulanten Sektor gibt es seit einigen Jahren – vereinzelt – die o. g. Selektivverträge
zwischen Kassen und Anbietern. In beiden Bereichen hat mithin die Eingriffstiefe
allgemeingültiger zwischenverbandlicher Vereinbarungen abgenommen.
Ähnliches gilt – drittens – für die frei-gemeinnützige Wohlfahrtspflege: Sie ist
» dritter Sozialpartner « geblieben, ihr faktischer Einfluss auf die Gesetzgebung so-
wie ihre Verhandlungsmacht in den Vertragsbeziehungen mit Kostenträgern sind
indes geschwunden. Die Dienstleistungsabteilungen des deutschen Wohlfahrts-
staats haben (mehr oder weniger) einen Umbau in Richtung mehr Markt und
Wettbewerb hinter sich, der die Verfahren kollektiver Normenbildung ausgedünnt
hat. Zwar fand dieser Prozess, der in den 1990er Jahren eingeleitet wurde, un-
ter deliberativer Beteiligung der Wohlfahrtsverbände statt. Diese werden im Kon-
text der Reformen weiterhin als Experten hinzugezogen und an Gesprächen bzw.
» Runden Tischen « beteiligt, die sich – allerdings unter neuen (regulatorischen)
Vorzeichen – mit Regulierungen in bestimmten Feldern der sozialen Daseinsvor-
sorge befassen (z. B. Pflege oder Kinderheimversorgung). Auch sind die deliberati-
ven Strukturen im Bereich der Jugendhilfe im Kern nicht angetastet worden; aller-
dings scheinen die Beratungen zwischen Kostenträgern und Dienstleistern in den
Jugendhilfsausschüssen heute weniger relevant für die effektive Wohlfahrtspro-
duktion als noch vor 20 Jahren.67 Hintergrund ist die oben beschriebene Verände-
rung der für dieses Feld charakteristischen Steuerungsformen. Im Ganzen haben
die Wohlfahrtsverbände die Positionsverluste ihres Trägerspektrums – v. a. das

66 Im Arzneimittelsektor gibt es seit Anfang der 2010er Jahre sogar einen neuen, zusätzlichen
Typus vertragsförmiger Regulierung (der Spitzenverband der GKV verhandelt Preise mit
Firmen).
67 Dies legen wenigstens die dazu vorliegenden Studien nahe (Bußmann et al. 2003, Schneider
et al. 2011).
Wandel in der Infrastruktur 259

Monopol auf nicht-staatliche Leistungserbringung in vielen Dienstleistungssekto-


ren – nicht verhindern können. Allenfalls war es ihnen möglich, auf die Rahmen-
ordnung der stärker wettbewerblich strukturierten Wohlfahrtsproduktion einzu-
wirken, u. a. in Form der Mitgestaltung von Qualitätsstandards. Vermarktlichung
bzw. Kommodifizierung wurde hier, wie auch in der Renten- oder Arbeitsmarkt-
politik, durch den Staat, nicht zuletzt auf Drängen wirtschaftsnaher Kräfte, hier-
archisch durchgesetzt.
Bei den Umbauten der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur haben die jeweils
amtierenden Regierungen – viertens – vermehrt auf Expertokratien vertraut. Be-
sonders prägnant war dies im Vorfeld der Arbeitsmarktreformen der Regierung
Schröder (2000 – 2007), als eine Expertengruppe unter dem Vorsitz eines Perso-
nalchefs aus dem Automobilsektor – die sog. Hartz-Kommission – die nachfolgen-
den Gesetzesmaßnahmen gleichsam » vordiktierte «. Ähnliche Tendenzen hat es
zuletzt bei dem Versuch gegeben, im Rahmen eines » Pflegebeirats « die Grund-
lagen des Dienstleistungssektors zu reformieren.68 Die traditionellen korporatis-
tischen Akteure sind an solchen Gremien beteiligt, oft aber nur mehr eine Partei
unter vielen.
Fünftens vollziehen sich in der postindustriellen Epoche Prozesse der sozial-
politischen Interessenvermittlung in neuer Weise als » bewegte « Willensbildung
» von unten « – wenngleich dies unsystematisch geschieht und selten direkt wahr-
nehmbar ist. Klientelbündnisse, Selbsthilfegruppen oder ideelle Vereinigungen,
die im Konzert der Sozialpolitik ihre Stimme erheben, können sich in der heuti-
gen Medienlandschaft (laut)stärker artikulieren als in der Hochphase der Indus-
triemoderne und somit – sporadisch bzw. episodisch – Willensbildungsprozesse
zu ihren Gunsten anstoßen. Ein Beispiel dafür sind Initiativen zur Stärkung der
Selbstbestimmung von behinderten Menschen oder der Rechte ethnischer Min-
derheiten. Die in dieser Hinsicht zunehmende Bedeutung der (professionell) or-
ganisierten Zivilgesellschaft wird v. a. mit Blick auf die internationale Menschen-
rechtspolitik als Machtgewinn von » Non Gouvernemental Organisations « (NGO)
diskutiert69, lässt sich aber auch auf die nationale sozialpolitische Szenerie über-
tragen. In jedem Fall ist die » bürgerschaftliche Infrastruktur « des Wohlfahrts-
staats differenzierter und punktuell, wenigstens als Medienakteur, auch durch-
schlagkräftiger geworden.

68 z. B. durch die Erweiterung des sog. Pflegebedürftigkeitsbegriffs und damit verbunden die
Ausweitung des Leistungsspektrums der Pflegekassen
69 Vgl. dazu etwa Seifer (2009), die den Handlungskontext dieser Organisationen treffend als
» Einfluss-System « mit » asymmetrisch strukturierten Interaktionsarrangements « beschreibt
(unter Bezugnahme auf die Asylpolitik).
260 Infrastrukturwandel im Wohlfahrtsstaat

Übersicht 15 Meta-Koordination im Wohlfahrtsstaat – Tendenzen heute

(modifizierte) Hierarchie Trends der Meta-Koordination

hierarchisch eingebetteter
Wettbewerb
Mehr Marktkoordination
Weniger
& Pluralismus
Netzwerk &
Abstimmung
& Korporatismus

Das, was man als Meta-Koordination des deutschen Wohlfahrtsstaats bezeich-


nen kann, befindet sich mithin auf dem Weg in ein post-korporatistisches Zeital-
ter.70 Der deutsche Korporatismus ist nicht vollständig zerschlagen, aber die für
ihn grundlegenden netzwerkförmigen Abstimmungsprozesse weisen eine zuneh-
mende Asymmetrie (also Machtverluste der einen und Machtgewinne der ande-
ren) auf (vgl. Übersicht 15). Die Ausbildung » schlanker Verwaltungen «, durch die
wirtschaftliche Risiken auf Leistungserbringer übertragen werden, oder die Schaf-
fung regulierter Märkte, durch die Teile der sozialen Daseinsvorsorge aus dem Zu-
ständigkeits- bzw. Kontrollbereich der alten Stakeholder (Anspruchsgruppen) ge-
nommen werden, verändern die Reichweite korporatistischer Koordination über
ganze Organisationsfelder hinweg. Dem entspricht inhaltlich eine Verschiebung
gesellschaftlicher Prioritäten – beispielsweise die Betonung von Effizienz (be-
grenzter Ressourceneinsatz pro Fall/sozialem Problem) gegenüber dem Prinzip
der Effektivität (Ressourceninput bis zur Problemlösung). Die Verständigung über
Versorgungsziele ist unter diesen Bedingungen immer weniger ein prioritärer Ge-
genstand netzwerkförmiger Meta-Koordination.
Sozialpolitische Interessenvermittlung erfolgt somit vermehrt im Modus des
Pluralismus, in Ansätzen aber auch mit stärkerem Etatismus. Pluralistischer wird
sie insofern, als Kollektivakteure, die sich außerhalb klassischer korporatistischer
Strukturen bewegen (z. B. einzelne Großunternehmen, NGOs) potenziell einfluss-
reicher werden – allerdings mit dem pluralistischer Willensbildung inhärenten
Gefälle von Einflusschancen, das ökonomisch starke oder medial präsente Ak-

70 Ähnlich Streeck (2006). Immerhin gab es im Zuge der Finanzkrise Anläufe einer partiel-
len Reaktivierung des traditionellen Meta-Koordinationsmodus; jedenfalls erlebten der
Hochzeit des Korporatismus entstammende Regulierungsansätze wie das von Staat, Ge-
werkschaften und Arbeitgebern ausgehandelte Kurzarbeiterregime hier eine überraschende
Renaissance.
Wandel in der Infrastruktur 261

teure privilegiert.71 Neue etatistische Momente zeigen sich im Prozess der Meta-
Koordination dort, wo der Staat bestimmte Entscheidungen hierarchisch dekre-
tieren kann und auf Verbändevoten oder » Bewegungsdruck « weniger Rücksicht
nehmen muss. Dies gilt nicht zuletzt für die Aufwertung wettbewerblicher Bezie-
hungen in der wohlfahrtsstaatlichen Infrastruktur. Das kann der Markt nicht von
sich aus leisten – seine Stärkung braucht einen potenten Staat.

2.4 Folgen infrastrukturinternen Wandels

Welche Folgen zeitigen neue Steuerungen innerhalb der wohlfahrtsstaatlichen In-


frastruktur, unabhängig von den Inhalten neuer Leistungsgesetze in der deutschen
Sozialpolitik ? Wie bereits erwähnt, haben neue prozedurale Steuerungen und Ko-
ordinationsmechanismen nicht unbedingt direkte Auswirkungen auf materielle
Leistungen der sozialen Daseinsvorsorge. Häufig entfalten sich die Folgen des
Wandels auf dem Umweg über diejenigen, die die Wohlfahrtsproduktion verwal-
ten oder bewerkstelligen und mit neuen Prozeduren sowie veränderten Koordi-
nationsmechanismen zurechtkommen müssen. Es sind die in die soziale Dasein