Administración y Cultura en El Paraguay

ADMINISTRACIÓN Y
cULTURA EN EL PARAGUAY
DESDE LA PERSPECTIVA DE FUNCIONARIOS DE ALTO RANGO
Friedhelm Guttandin / Hedy Penner
2005
Cooperación Técnica Alemana

Proyecto Planificación del Desarrollo Sostenible
PLANDES
La Deutsche Gesellschaft Für Technische Zusammenarbeit (GTZ) Gmbh es una
empresa del Gobierno federal alemán, que trabaja en pro del siguiente objetivo de
desarrollo: Mejorar las oportunidades de la población de los países en desarrollo y en
proceso de reformas, y estabilizar las bases naturales de existencias.
Por encargo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ), la

GTZ impulsa, junto con las instituciones contrapartes, estrategias y medidas para
elevar la eficiencia de individuos y organizaciones, trasmitiendo conocimiento y
capacidades, movilizando las ya existentes o mejorando las condiciones para su
aplicación.
Programa Buen Gobierno Descentralizado

y Reducción de la Pobreza
Horst Steigler. Director Residente
Componente Diálogo y Concertación

Irene Ocampos.
Asesora Técnica
Deutsche Gesellschaft für

Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
Agencia de la GTZ en Paraguay

San Benigno 1315 c/ Cnel. Torres
Barrio Carmelitas
Casilla 1859
Asunción - Paraguay
1209
Tel./Fax: (595-21) 611943 - (595-21) 608184
E-Mail: ciclodialogos@gtzparaguay.org
Esta publicación está financiada por la GTZ dentro del “Programa Buen Gobierno Descentralizado
y Reducción de la Pobreza”
Es propiedad de la GTZ
Asunción, Junio 2005
© Reservados todos los derechos, ni la totalidad, ni parte de este documento puede

reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo
fotocopia, grabación magnética o cualquier almacenamiento de información y sistema de
recuperación, sin permiso escrito de la Cooperación Técnica Alemana GTZ en Paraguay.
3
“En el pasado, los feudos, regalos de tierras, prebendas de toda clase

y, con el desarrollo de la economía monetaria, ante todo prebendas
en forma de espórtulas constituían la retribución típica de los
príncipes, los conquistadores victoriosos o los jefes de partido
triunfantes, sin séquito, en tanto que ésta consiste hoy ante todo en
cargos de toda clase en los partidos, periódicos, cooperativas, cajas
de seguro de enfermedad, en los municipios o el Estado, otorgados
por los jefes de partido por servicios especiales.
Frente a esto se sitúa ahora el desarrollo del funcionariado

moderno en un cuerpo de trabajadores intelectuales altamente
calificados y capacitados profesionalmente por medio de un
prolongado entrenamiento especializado, con un honor de cuerpo
altamente desarrollado en interés de la integridad, sin el cual
gravitaría sobre nosotros el peligro de una terrible corrupción o de
una mediocridad vulgar, que amenazaría al propio tiempo el
funcionamiento puramente técnico del aparato estatal, cuya
importancia, mayormente con una socialización creciente, ha ido
aumentando sin cesar y seguiría haciéndolo.”
Max Weber (1922/1969: 1068)

Índice
Introducción 7
1. Administración y cultura. Reflexiones teóricas y metodológicas. 11
1.1. La administración de las cosas 11

1.2. La administración de la cultura 14
1.3. Cultura de la administración 14
1.4. La magia de las reformas 16
1.5. La interrogante y el campo de investigación 18
1.6. Procedimientos 20
2. Tipología de administradores 25
2.1. El administrador con voluntad política 29

2.1.1. Vocación política 30
2.1.2. Voluntad política 31
2.1.3. Integración institucional y social como tarea 34
2.1.4. Independencia de estructuras burocráticas 36
2.1.5. Contra la corriente 39
2.1.6. Estrategia de poder 41
2.2. El administrador planificador 43
2.2.1. Racionalidad superior 44
2.2.2. Modo de planificación 48
2.2.3. Hacia una administración fuerte 50
2.2.4. Motivación, lealtad e identificación 54
2.3. El administrador impulsor 59
2.3.1. Servir 59
2.3.2. Proyectar 65
2.3.3. Vincular 67
2.4. El administrador empírico 69
2.4.1. Ideales 71
2.4.2. Lealtad 74
2.4.3. Pragmatismo 75
2.4.4. Autoestima 82
2.5. El administrador sobreviviente 84
2.5.1. En la administración central 85
2.5.2. En la administración local 95
3. Los funcionarios en la administración pública 103
3.1. Acceso 104

3.1.1. Selección interna 106
3.1.2. Influencia externa 110
3.1.3. Atractivos 114
3.1.4. Primeros pasos 118
3.2. Procedencia 122
3.3. ¿Quién selecciona? 125
3.4. Estudios 128
3.5. Promoción 130
3.5.1. Prestigio 131
3.5.2. Evaluación 135
3.5.3. Ascenso 138
3.5.4. Sanción 143
3.6. Identificación con la administración pública 146
3.6.1. Dificultades de identificación 146
3.6.2. Importancia 148
3.6.3. Desmotivación 150
3.6.4. Cohesión interna 155
4. Instituciones ‘blandas’ y ‘duras’. A modo de conclusión. 161
Bibliografía 177
7
Introducción
E
n el triángulo administración -esfera política- ciudadanía, el
proceso de democratización en el Paraguay exige de la adminis-
tración una reconceptualización de su relación con la política
y la ciudadanía. Esta reconceptualización se opone a conceptos anti-
guos y familiares de cómo pensar y actuar en el ámbito público. La
cultura tradicional de la administración debe ser modernizada y
transformada para lograr que los políticos como representantes del
pueblo puedan contar con una administración eficiente, tanto en la
planificación como en la ejecución de estrategias de cambio. La ciu-
dadanía espera que la administración no solo sea una instancia efi-
caz, sino también de confianza. Para la administración esto significa
que debe redefinir su rol y asumir sus tareas con un alto grado de
responsabilidad.
En este estudio se observa la cultura administrativa como un fenó-

meno procesual. Se debe tener en cuenta que los cambios son pau-
latinos y que los esquemas culturales de orientación y valoriza-
ción en administraciones se muestran relativamente estables. Cam-
bian solamente dentro períodos largos de tiempo y se resisten a
adaptaciones rápidas a circunstancias nuevas. Polémicamente se
podría formular que la cultura administrativa consiste en aque-
llos factores que resisten y perduran a los diferentes cambios de
gobiernos. Estos factores resultan de procesos de enculturación,
que en el fondo no son fácilmente accesibles a estrategias que bus-
can combinar orden y obediencia. De este modo, los cambios en
8 / Administración y cultura en el Paraguay
una cultura administrativa tienen que ‘crecer’ a largo plazo. No se

les puede exigir de manera inmediata. La impregnación cultural
de una administración garantiza su relativa estabilidad
organizacional por la resistencia contra cambios e influencias
cortoplazistas. Por otro lado, se debe tomar en cuenta que los es-
quemas culturales de orientación puedan posiblemente obstaculi-
zar cambios estructurales en los procesos innovadores. Si bien las
innovaciones buscan la reformulación reflexiva de metas y méto-
dos de administración por parte de los funcionarios, no se puede
lograr un cambio profundo y duradero de las orientaciones y acti-
tudes sin cambiar el entorno institucional. Por ello, es necesario
implementar sistemas de premiaciones que favorezcan el intencio-
nado cambio cultural.
Se considera que una administración se mantiene o cambia por el tipo de

personal que recluta, forma y moldea. Esto implica focalizar la interro-
gante ¿qué tipo de personal entra en la administración pública?, ¿cuáles
son los motivos y expectativas del personal?, ¿cuáles son los mecanismos
de selección, evaluación y promoción? A partir de las respuestas a estas
preguntas, se podrá decidir si se trata de administraciones autónomas,
que definen el tipo de personal que requieren, o si se trata de administra-
ciones ‘blandas’, en las cuales grupos de interés dentro y fuera de la admi-
nistración definen la composición del funcionariado. Más allá de la alter-
nativa institución autónoma o institución ‘blanda’, se analizarán tipos de
administradores en cuanto a su potencial innovador. Es esta categoría de
funcionario que podría introducir nuevos criterios (orientación al clien-
te, participación, planificación en el nivel regional y local) en una admi-
nistración relativamente abierta.
El enfoque de la investigación es explorativo y cualitativo. Se realiza-

ron entrevistas de profundidad con administradores de alto rango, en
su mayoría jóvenes, en los diferentes niveles de gobierno. Salvo algu-
nas excepciones, los entrevistados provienen de administraciones que
participan en procesos de planificación y prestación de servicios en
uno de los tres niveles de gobierno: central, departamental o local.
Introducción 9
La obra consta de tres partes principales. El primer capítulo es una

introducción a la temática misma. En el segundo capítulo se presen-
tan los cinco tipos de administradores que la tipología ha arrojado,
iniciando por aquellos que se caracterizan por una tendencia
innovadora. El tercer capítulo trata de la relación entre instituciones
de la administración pública y los funcionarios, tanto de las influen-
cias de la institución hacia sus funcionarios como de la influencia del
funcionariado y de grupos externos hacia la institución. Finalmente,
en un último capítulo se exponen los principales resultados.
11
Administración y cultura.
1 Reflexiones teóricas y
metodológicas
1.1. La administración de las cosas

La administración de las cosas es un punto programático en el Mani-
fiesto Comunista de Karl Marx y Friedrich Engels. Se entiende en opo-
sición a dominación de hombres sobre hombres. Según estos autores, en
estos dos lemas se concentra el contenido de la historia humana: En
todas las sociedades de clases dominan hombres sobre hombres. En la
sociedad del comunismo futuro la dominación de los hombres debe-
ría ser substituida por la administración de las cosas.
A partir de este punto, el lema administración de las cosas festeja una

carrera mundial. ¿Quién quiere ser criticado por defender o promo-
ver la dominación de hombres sobre hombres? A diferencia de esto, la
administración de cosas parece no solo pacifica y útil, sino también
moralmente irreprochable y meritoria. Las cosas están para ser admi-
nistradas. No les duele la integración en procesos de administración,
pero los hombres que tienen que vivir bajo la dominación, merecen
nuestra simpatía y ayuda.
Mientras, en el concepto de Marx y Engels, la administración de las

cosas como una nueva forma de convivencia social depende de la su-
peración del estado como instrumento de dominación de clase, las
modernas teorías democráticas se basan en una convicción común:
democracia no es la dominación de hombres sobre hombres, sino la
administración de cosas por un estado democrático. De esta manera,
las administraciones públicas en sociedades democráticas parecen aje-

nas a procesos de dominación.
A esta ilusión se enfrenta Max Weber expresis verbis, cuando habla de

dominación burocrática como una de las formas de dominación legíti-
ma. Si bien la caracteriza como legítima, se queda como dominación.
Es una perfección organizativa que da legitimación a este tipo de do-
minación:
“La razón decisiva que explica el progreso de la organización

burocrática ha sido siempre su superioridad técnica sobre cual-
quier otra organización. Un mecanismo burocrático perfecta-
mente desarrollado actúa con relación a las demás organizacio-
nes de la misma forma que una máquina con relación a los
métodos no mecánicos de fabricación. La precisión, la rapidez,
la univocidad, la oficialidad, la continuidad, la discreción, la
uniformidad, la rigurosa subordinación, el ahorro de fricciones
y de costos objetivos y personales son infinitamente mayores en
una administración severamente burocrática, y especialmente
monocrática, servida por funcionarios especializados, que en
todas las demás organizaciones de tipo colegial, honorífico o
auxiliar.” (1969: 730-31)
La administración de las cosas como administración estatal o admi-

nistración pública pertenece a un sistema de dominación y se legitima
por la excelencia de su funcionamiento. Pero la administración no
produce nada. Supone que ya hay procesos y procedimientos funcio-
nando: promover, regular y coordinar es el significado de adminis-
trar cosas. La actividad máxima en la administración misma consiste
en impulsar, la siguiente en motivar ciertos procesos de reforma. La
potencia creativa se encuentra, según Max Weber, en la esfera de la
política. Son los verdaderos políticos que, sobre la base de su poder
ganado, crean y forman aspectos de sociedades que lideran. Weber
analiza la relación entre una administración, cada vez mas perfecta y
Administración y cultura. Reflexiones teóricas y metodológicas. / 13
más expansiva, y los políticos con su potencial creativo, como una

oposición. Son los políticos carismáticos que deben salvar a los inte-
grantes de las sociedades modernas de administraciones cada vez más
omnipotentes. Nada caracteriza mejor esta última tendencia que la
expresión de la burocracia como una “máquina viva que trabaja en
forjar el molde de aquella servidumbre del futuro, a la que tal vez los
hombres se vean algún día obligados a someterse impotentes, como
los fellahs del antiguo estado egipcio.” (WEBER 1969/II :1074).
En el antagonismo entre administración (omnipotente, llamada tam-

bién burocracia) y político (carismático) fácilmente se pierden de vis-
ta tres puntos:
- Desde la perspectiva de su constitución histórica, las admi-

nistraciones dependen de la voluntad política. Administra-
ciones se diferencian en su grado de dependencia o de inde-
pendencia de la política.
- La existencia de superposiciones entre política y adminis-

tración: Las administraciones toman a veces decisiones po-
líticas y los políticos también intervienen en los procesos
de administración.
- En los procesos de planificación de intervenciones sociales y

de reformas se observan superposiciones sistemáticas entre
las esferas de la política y de la administración.
Son estas tres perspectivas que dinamizan las relaciones entre la polí-
tica, la administración y la planificación. En este estudio, se observa
cómo se combinan y cómo varían estas esferas, la política, la adminis-
tración y la planificación, en los niveles de gobierno nacional, depar-
tamental y local.
1.2. Administración de la cultura

“Quien habla de cultura habla también de administración, quiéralo o
no.” (ADORNO 1966: 53). Bajo el título “Cultura y administración”,
Theodor W. Adorno inicia con esta frase la crítica de una cultura que
se encuentra cada vez más bajo el mando de la administración. Desde
una perspectiva tradicional, cultura y administración forman con-
traposiciones. Para los tiempos actuales, Adorno observa la integra-
ción de producciones artísticas, culturales en procesos administrati-
vos, sean de instituciones privadas o de instituciones públicas. Si se
planea y administra la cultura como producción artística se la perju-
dica. Es la efectividad total de la administración que permite integrar,
subordinar y finalmente transformar la producción artística, cultu-
ral. Desde la mirada de Adorno, la administración aparece como un
ente duro, perfecto, que influye sobre la cultura como una esfera frágil
y dependiente.
Sería interesante cambiar la perspectiva y considerar a la administra-

ción como dependiente de la cultura. Por ello, el título de este capítulo
es Administración y cultura, y no Cultura y administración,. En este
enfoque, la administración depende de la cultura. Con una mirada
histórica se puede observar que la administración en diferentes culturas
se desarrolla de mayor o menor grado, y que una burocracia perfecta
aparece solamente en ciertas culturas en un estadio tardío de su histo-
ria. Además, se observa que las burocracias no solo crecen, sino tam-
bién se desagregan con la crisis de las culturas que las sustentan.
1.3. Cultura de la administración

Lo que impidió a los alquimistas andar el camino hacia la experimen-
tación exacta, escribe el francés Lucien Fèbvre (1988) en un ensayo
sobre un libro de Alexandre Koyré, no fue la imposibilidad técnica en
el empleo de mediciones exactas sino la ausencia de conceptos sobre lo
que había que realizar. En otras palabras: No fue el termómetro lo
que hizo falta, sino la idea de que se podría medir con exactitud el
calor. Cuando, en los párrafos siguientes, se habla de cultura, se refie-
re a la realidad específica de cosmovisiones que determinan para los
miembros de una sociedad lo que es posible o imposible, lo que es
probable o improbable, lo que es real o imaginario, y también lo que
es amistoso o adverso, lo que es cercano o lejano, lo que es atractivo o
repulsivo. Cultura se refiere al conjunto de estos juicios informales
que definen la construcción automática y diaria de la realidad.
En las investigaciones culturales sobre organizaciones, se diferencia

entre dos conceptos de cultura. Por un lado, un concepto amplio de
cultura que proviene de los países anglosajones. Este concepto incluye
tanto valores, cosmovisiones como hábitos, artefactos y estructuras:
Además de los dominantes esquemas de interacción, normas y actitu-
des, se observan tecnologías, arquitectura de edificios, películas etc.
Esta perspectiva holística presenta grandes dificultades metodológicas
para un análisis empírico.
En un análisis cultural de organizaciones o administraciones se prefie-

re investigar específicamente aquellos aspectos que no son accesibles a
una medición directa, y tienen que ser indagados mediante la obser-
vación de esquemas de percepción, de actitud y de decisión. Esto su-
giere un concepto más estrecho de cultura. Cultura se define como un
‘programa mental’ en el cual se combinan experiencias, valores, acti-
tudes y esquemas de percepción e interpretación. Se trata entonces de
un análisis de aquellas combinaciones de orientación y de valoración
que definen y guían las actuaciones de los miembros de una adminis-
tración.
La descripción de una cultura de administración se refiere a un fenó-

meno relacional: Si en todas las partes del mundo los bancos funcio-
nan de manera casi uniforme como bancos, las escuelas como escuelas
y también las administraciones como administraciones, entonces el
análisis cultural se refiere a aquellas diferencias que distinguen la ad-
ministración de un país de la administración de otro país, más allá de
sus semejanzas. Esta diferencia específica caracteriza su cultura. Cul-

tura en este sentido es el ‘todo como el resto’.
1.4. La magia de las reformas

El hecho de que la magia para producir lluvia no logre el efecto desea-
do, por algún motivo no llega a chocar o a sorprender a ningún miem-
bro de la tribu que practica dicha magia. Es más, la experiencia nega-
tiva no tiene ni tan siquiera la potestad de descalificar el ritual en sí,
como muestran las repeticiones del mismo en otras oportunidades.
Aparentemente, ésta magia es interpretada y practicada desde una
perspectiva que se encuentra más allá del resultado deseado, y tam-
bién más allá del principio de causa y efecto que predomina en los
esquemas de orientación de los hombres en las sociedades modernas
de occidente. Fue la etnología que construyó como objetivo de su
disciplina la descripción y explicación de las extrañas diferencias cul-
turales que se manifiestan en las distintas maneras de percibir, valorar
e interpretar el mundo. Con el tiempo, esta perspectiva analítica fue
adoptada también por la sociología, con la diferencia de que ahora se
observan las supuestas contradicciones no sólo en las tribus lejanas,
sino también en las propias sociedades modernas. Las programacio-
nes y los enunciados de reformas institucionales se prestan para un
análisis de sociología cultural, muchas veces con escaso o nulo efecto,
cosa que no solo no sorprende a casi nadie, sino que, además, no llega
a descalificar ni la programación, ni la retórica de las reformas en la
percepción de los ‘convencidos’ de ellas.
El investigador sueco Nils Brunsson (1989) describe procesos de re-

forma realizados por parte de la administración pública desde su con-
ceptualización muy ambiciosa hasta su implementación desilusiona-
da. Nils Brunsson contrasta y substituye la perspectiva clásica de
implementación por la perspectiva de legitimación. A partir de la pers-
pectiva de legitimación, los procesos de decisión política se orientan
menos hacia una realización efectiva de las metas políticas que hacia
un mantenimiento y aumento de la legitimación. El problema elemental

de la legitimación de instancias políticas de decisión se agudiza cuando en
la planificación y realización adecuada interviene una multitud de nor-
mas diferentes, en parte contradictorias. En estas circunstancias, las deci-
siones políticas se vuelven factibles separando claramente el nivel de la
retórica política (talk) del nivel de la actuación administrativa (action).
Según Brunsson, como consecuencia de la discrepancia irreducible entre
retórica y actuación, se produce sistemáticamente una retórica hipócri-
ta. Solo de esta manera las instancias de decisión política son capaces de
responder a las diferentes expectativas, transformándolas en programas
de reforma con dos efectos: Por un lado, se repela la presión política que
exige alguna acción, y por el otro, se aumenta –por un cierto tiempo por
lo menos– la legitimación de las instancias políticas.
Junto con el noruego Johan P. Olson, Nils Brunsson (1993) aclaró

que las reformas de la administración pública en Noruega y Suecia se
iniciaron en los años setenta bajo el lema de democratización, y que en
los años ochenta y noventa el lema se cambió por el de aumento de
eficacia. El análisis de Olson y Brunsson conduce a una desmistificación
de las reformas en las administraciones públicas. Los autores mues-
tran que en vez de producir resultados concretos e intencionales, se
obtienen efectos indirectos, en parte contrarios a la intención inicial.
Parece que las reformas en algunos casos tienden a crear situaciones
de una inestabilidad dinámica. La reacción de parte del funcionariado
público consiste en un bloqueo, buscando estabilidad en vez de cam-
bios y reformas. Mientras que en el nivel de la retórica predominan
conceptos sobre la reforma, en el nivel de la acción perduran los es-
quemas de actuación tradicional.
Se puede suponer que la discrepancia entre retórica política y actuación

en programas de reforma no se encuentra solamente en países europeos,
sino también en países como el Paraguay. Para la realización del presente
estudio, esto implica que la metodología de investigación requiere de
técnicas de entrevista y de variantes de interpretación que ‘perforan’ la
capa de la mera retórica.
1.5. La interrogante y el campo de investigación

A diferencia de teorías que conciben las administraciones como ‘apa-
ratos’ ya hechos, y que se preguntan cómo estos logran influir y adap-
tar su entorno político y social, en este estudio se emplea una perspec-
tiva que lleva a observar administraciones en procesos de formación y
reformación. La perspectiva procesual enfoca dos puntos: (i) la
interrelación entre administración y política, y la planificación como
nexo entre ambos, (ii) los procesos de integración de los funcionarios
públicos en sus instituciones.
La interrelación entre administración y política: La descripción de la

ya mencionada dependencia o independencia de la administración de
la política y la descripción de las superposiciones entre ambas esferas
(véase sección 1.1.) puede dar respuestas a la interrogante ¿en qué
nivel de autonomía y estabilidad se encuentran partes de la adminis-
tración pública? Para ello, se elaboró una tipología de funcionarios de
alto rango en la administración paraguaya que muestra –según tipo–
las distintas combinaciones de las esferas de la política, de la adminis-
tración y de la planificación.
Los procesos de integración de los funcionarios públicos: No es posi-

ble construir administraciones absolutamente seguras y estables, sin
que su funcionamiento no dependa en gran medida de personas. Pero
las administraciones pueden disminuir el nivel de inseguridad e ines-
tabilidad mediante la selección, la formación y el control de funciona-
rios o grupos de funcionarios que trabajan para cumplir con las me-
tas institucionales. El funcionamiento de la administración depende
fuertemente de la conformidad, iniciativa y habilidad de los funcio-
narios. Una administración es llamada ‘autónoma’ y ‘dura’ cuando
logra seleccionar, formar y controlar el personal según sus propias
necesidades. Desarrolla las condiciones de su auto regeneración. En
el caso en que una administración depende de funcionarios con inte-
reses, motivaciones y conocimientos ajenos, se trata de una adminis-
tración ‘blanda’. Entre los dos extremos, ‘duro’ y ‘blando’, existen
niveles de menor o mayor ‘dureza’. También pueden existir combi-

naciones de aspectos más ‘duros’ con aspectos más ‘blandos’ en una
sola administración. Mediante este estudio se quiere saber si en el
Paraguay la cultura administrativa se caracteriza por administra-
ciones más ‘duras’ o más ‘blandas’.
La sucesiva desorganización de las formas tradicionales de vivir, tra-

bajar y ganarse la vida en las sociedades modernas tiene como conse-
cuencia un cambio en las funciones de los aparatos estatales. Si, en un
principio, la tarea del estado fue garantizar orden y seguridad interna
y externa, ahora debe preocuparse por el bienestar de sus integrantes,
por el funcionamiento de la economía, por infraestructura, educa-
ción, etc. A la función de orden y dominación se agrega la función de
‘servicios’; las carteras clásicas, como los ministerios de relaciones ex-
teriores, de interior, de hacienda y de defensa, son complementadas
por otros ministerios que se ocupan de las nuevas tareas.
Las expectativas de los ciudadanos en cuanto a servicios y tareas

estatales hicieron posible que se desarrolle una nueva interrogativa
permanente: la crisis de la legitimación estatal. Al expandirse las
tareas y expectativas es cada vez mas difícil cumplirlas y satisfacer-
las. La respuesta a esta crisis crónica de legitimación lleva a desarro-
llar y aplicar estrategias que apuntan a la participación de los ciuda-
danos en decisiones estatales en niveles locales y regionales, siempre
y cuando se trata de las nuevas tareas de ‘servicios’. La integración
participativa de los ciudadanos en tareas de administración supone
un cierto espacio de decisión y negociación que en el caso ideal se
expresa en la voluntad de prever, de calcular y de planificar los asun-
tos públicos.
1.6. Procedimientos
El proceso de investigación se realizó en cuatro etapas:
- Planificación
- Toma de datos
- Procesamiento de datos
- Análisis e interpretación de datos
Durante la primera etapa, la de la planificación, se definió el abordaje

teórico y metodológico, etapa que se realizó conjuntamente con re-
presentantes de la GTZ. Dado que sobre el tema de cultura adminis-
trativa en el Paraguay existe poca información, antes de formular una
hipótesis osada, se optó por un abordaje explorativo y cualitativo que
sondea el campo y su problemática en profundidad: cuáles son los
problemas, cuáles son las variables desde la percepción de los
involucrados.
En lo metodológico, esta perspectiva explorativa apunta a una docta

ignorancia: a pesar de que ya existan algunos conocimientos sobre el
tema, aunque sea solo por la experiencia cotidiana, el procedimiento
investigativo parte de la suposición artificial de que los investigadores
no poseen ningún conocimiento sobre su objeto. Por ello, el acerca-
miento al objeto de estudio se realizó a partir de la idea que en el
proceso de toma de datos toda información vale. No existe informa-
ción cuya relevancia pueda ser descartada de antemano. Solo en el
proceso de análisis e interpretación de datos se decide lo que debe ser
retenido.
En cuanto al diseño del instrumento de toma de datos, se decidió rea-

lizar entrevistas en profundidad, a fin de recolectar una amplia gama
de información sobre el tema. Para este tipo de entrevistas se emplea-
ron dos tácticas. La primera se refiere a la duración de la entrevista. La
experiencia ha demostrado que en el caso ‘normal’, después de cierto
lapso de tiempo, el entrevistado pierde el hilo de su retórica. Sobre
esta base, la interacción con los entrevistados tuvo una duración de
sesenta a noventa minutos. La segunda táctica consistió en un interro-

gatorio cruzado de parte de los dos entrevistadores, un hombre y una
mujer. Esto permitió cambiar los roles del juego en la interacción entre
los dos entrevistadores, según la situación. Mediante este procedimien-
to se generó una calidad de información más allá de la mera retórica.
La selección de la muestra se hizo en dos etapas o momentos. En un

primer momento, se optó por una muestra intencional con los crite-
rios siguientes: funcionarios de alto rango en los tres niveles de gobier-
no (central, departamental y local), preferentemente, pero no exclu-
sivamente, jóvenes o nuevos funcionarios, con margen de maniobra
en la planificación, activos en administraciones involucradas en el
proceso de descentralización, con equilibrio del aspecto de género.
Esta primera muestra incluyó a quince funcionarios, nueve trabajan-
do en la administración en Asunción (nivel nacional), seis en adminis-
traciones del departamento de Itapúa (nivel departamental y local).
En un segundo momento, se decidió proseguir con las entrevistas,
constituyéndose para ello un grupo de nueve funcionarios, prove-
nientes de otras instituciones y de otros departamentos (Concepción
y Guairá).
En el nivel de gobierno nacional, la selección de los entrevistados se

limita exclusivamente a integrantes de ministerios, no incluye inte-
grantes del poder legislativo. De las cuatro carteras clásicas, Ministe-
rio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Defensa, Ministerio de del
Interior y Ministerio de Hacienda, solo fueron entrevistados funcio-
narios de la última institución citada. Esta restricción se debe al hecho
de que solo el Ministerio de Hacienda está involucrado de manera
importante en los proyectos de descentralización de la administra-
ción pública. Las otras instituciones representadas en la selección se
ocupan directamente de la planificación del desarrollo social, como la
Secretaría Técnica de Planificación (STP), la Dirección General de
Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC), o a instituciones que pres-
tan servicios a la colectividad como el Ministerio de Obras Públicas y
Comunicaciones (MOPC), el Ministerio de de Agricultura y Ganade-
ría (MAG) y el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra

(INDERT, ex IBR).
En el nivel de gobierno departamental y local, se tuvieron en cuenta

aquellos funcionarios trabajando en cargos que implican poder de
decisión y necesidad de planificación, como gobernadores, intendentes
y secretarios departamentales, así como directores de oficinas regio-
nales de ministerios e instituciones (MAG-DEAG, INDERT, MOPC).
Como se ve, la delimitación de la selección afecta tanto las institucio-

nes como el nivel y la tarea de los cargos. Como consecuencia de esta
delimitación, es necesario aclarar que el tema del estudio “cultura ad-
ministrativa” se circunscribe al universo de los “funcionarios de alto
rango en tres niveles de gobierno”.
El contacto con los entrevistados se estableció desde la GTZ, mediante

una carta, en la cual se informaba del objetivo del estudio y de la
modalidad de la entrevista (grabación audio), y ulteriormente una
llamada telefónica para fijar una cita. Tres de los contactados, por
diferentes razones, no estuvieron disponibles en el momento de la cita
fijada: un senador, un funcionario del nivel central comisionado al
parlamento y un director del MOPC.
Concluidas las entrevistas realizadas en dos etapas con las 24 perso-

nas, se inició el procesamiento de la información, etapa que consistió
en las siguientes actividades:
- Desgrabación de las entrevistas por un equipo externo con-

forme a consignas predefinidas
- Verificación de las desgrabaciones por los entrevistadores
- Elaboración de un sistema de codificación integrando tan-

to conceptos teóricos sobre organización como conceptos
que resultaron del material empírico
- Codificación exhaustiva del material sobre la base del siste-

ma de códigos elaborado
- Reorganización del material codificado en función a los có-

digos
- Interpretación del material según criterios transversales,
- Elaboración de un retrato del funcionario compactando la

información para obtener lo más significativo y característi-
co de cada uno
- Elaboración de una tipología de administradores, basada en

los retratos, y adjudicación de cada funcionario/retrato a
uno de los cinco tipos identificados.
Los resultados y el material de la primera etapa fueron presentados en

el informe parcial a mediados de marzo de 2004. Sobre la base de este
informe, los representantes de la GTZ y el equipo ajustaron el proce-
dimiento a seguir en la segunda etapa. Se decidió focalizar el aspecto
de la cultura administrativa y limitar el análisis transversal (material
codificado) a la dimensión de los funcionarios como empleados de la
administración pública (el personal), excluyendo la descripción del sis-
tema administrativo y la descripción de la planificación.
25
Tipología de
2 administradores
a autopercepción de la profesión de los entrevistados se mueve
L alrededor del término técnico. En el sentido muy amplio impli

ca que la persona dispone de una formación académica o algo
similar. Ahora, la sola formación no hace al técnico como tal. Para
poder comprender cómo los entrevistados usan este término, se debe
analizarlo en relación a otros términos, de los cuales se distingue: el de
administrativo y el de político. El término administrativo es equívoco en
si: Administrativos son, por ejemplo, ordenanzas, secretarías, chofe-
res, limpiadoras; son todos los auxiliares que están al servicio de las
secciones técnicas. Por ello, este término no debe ser confundido con el
término de administración que incluye tanto administrativos como
técnicos. Tampoco debe ser confundido con el término de administra-
dor que es un funcionario muy calificado y que pertenece al grupo de
los técnicos. Además de esta diferencia, los entrevistados también ha-
cen una diferencia entre técnico y político. En todos los casos, los po-
líticos son percibidos de una manera negativa, como interesados en
juegos de ganar puestos y poder. Esta percepción de político se refiere
más bien a la esfera parlamentaria y partidaria, mientras que el nivel
de los ministros como jefes de una administración no es incluido en
esta percepción de lo político. Para los entrevistados, la diferencia
entre técnico y político no se mueve exactamente en la distinción
organizacional oficial, en la cual un cargo de ministro es un cargo
político. Los entrevistados hacen la distinción en base a criterios pro-
pios: un ministro que se interesa en las tareas de su ministerio es perci-
bido como representante de lo técnico, aunque sea oficialmente un

político. Este rótulo también se aplica a ciertos parlamentarios cuan-
do se habla de tecno-políticos, en especial cuando entra un cierto inte-
rés y conocimiento técnico en la política. Así por ejemplo, cuando un
técnico pasa a trabajar en una secretaría de gobernación, ya se consi-
dera como parte de la política, a pesar de trabajar con criterios técni-
cos. Esto revela que el término técnico no es usado de manera clara ni
unívoca.
En general, los técnicos definen su rol como el de formular soluciones

y hacer que las estrategias definidas por el ejecutivo sean practicables.
Este sentido de dependencia se expresa en la fórmula: el ministro seña-
la las metas y nosotros los técnicos, en base a conocimientos especiali-
zados, indicamos diferentes medios para llegar a esos fines. Esta fór-
mula es demasiado general para distinguir las diferentes posibilidades
de transformar la voluntad del representante de una administración
en un programa y acciones concretas. Como resultado de ese estudio
se constatan dos maneras de proceder en lo que hace a la transforma-
ción o programación de estrategias: una tiende hacia la innovación y
otra tiende hacia la adaptación.
El primer paso consistió en caracterizar a cada entrevistado, sobre la

base del material de su entrevista. Esta descripción enfatiza aspectos
característicos del funcionario. El siguiente paso consistió en elabo-
rar una tipología basada en las descripciones. Se trata de tipos ideales.
Las personas pueden aglutinar elementos de distintos tipos. Conside-
rando esta restricción, cada uno de los retratos fue adjudicado a uno
de los cinco tipos de administradores ejemplares que surgen del mate-
rial. Luego cada tipo fue agrupado en una de las dos grandes tenden-
cias: innovación o adaptación. Los cinco tipos de administradores
son los siguientes:
- El administrador con voluntad política: La base de la solu-

ción de los problemas es la voluntad. La voluntad transforma
un espacio político en estrategias y acciones concretas. En este
Tipología de administradores / 27
concepto aparece implícitamente la primacía de la política.
- El administrador planificador: Insiste en una planificación a

largo plazo contra coyunturas cortoplacistas, cambiantes.
Mantiene una perspectiva políticamente imparcial orienta-
da a la solución de problemas técnicos. Para el desarrollo
nacional se deben ampliar y difundir las estrategias de plani-
ficación.
- El administrador impulsor: El ciudadano es concebido como

cliente. Para el servicio al cliente se busca la cercanía a los
problemas. También insiste en la elaboración de planes a lar-
go plazo, pero siempre revisados a partir de condiciones con-
cretas. Se da preferencia a la participación del ciudadano en
las políticas administrativas.
- El administrador empírico: Se orienta a necesidades que sur-

gen de manera inmediata. Se busca disminuir conflictos y
mantener el funcionamiento de la estructura administrativa
pública con pequeñas concesiones a reformas internas.
- El administrador sobreviviente: La inmediatez de los proble-

mas que surgen, la falta de organización de trabajo y la falta de
medios hacen que los actores vayan cambiando una tarea por
otra. Reacciona a situaciones inmediatas. Las condiciones de
la actuación no dependen de él. No hay planificación del tra-
bajo a mediano o largo plazo que le permitiría ponerse en la
posición de una persona que domina y dirige la situación.
En el siguiente cuadro se resume el proceso de trabajo adoptado. Des-

pués de haber elaborado la descripción (retrato) de cada funcionario,
se eligió el apelativo que refleje el aspecto más resaltante (estratega,
motivador, etc.). Analizando las descripciones (retratos) se obtuvo
una tipología de cinco administradores, con sus orientaciones o acti-
tudes características, y se identificaron las dos principales tendencias
(innovación y adaptación). Por último, se volvió a analizar los retra-
tos, a fin de determinar su categoría tipológica.
Tipología de
Retratos administradores Orientaciones Tendencia
El/la estratega Con voluntad política • Abierto a la descentralización

El/la motivador(a) • Abierto a reformas
• Pragmático
El/la riguroso/a • Informal
El/la restaurador(a) • Dinámico
• Altamente motivado
• Arriesga conflictos
El/la institucionalista Planificador • Abierto a la centralización
Innovación
El/la diseñador(a) • Desea cambios estructurales
El/la consultor(a) • Planifica a mediano
El/la conservador(a) y largo plazo
El/la tenaz • Formal
• Altamente motivado
El/la servidor(a) Impulsor • Abierto a la descentralización

El/la leal • Abierto a reformas
El/la proyectista • Pragmático con clientela
El/la funcionario/a • Dinámico
El/la reflexivo/a • Altamente motivado
El/la conquistador(a)
El/la ignorado/a Empírico • Abierto a la descentralización

El/la pulmotor(a) • Mantiene el statu quo
El/la empírico/a • Pragmático
El/la cumplidor(a) • Leal hacia jerarquía institucional
Adaptación
El/la desvinculado/a Sobreviviente • Leal hacia institución

El/la superviviente • Desea cambios en la institución
El/la comodín • Disconforme con jerarquía actual
El/la distanciado/a • Abierto a nuevas tareas
El/la bombero • Contiene su motivación /
motivación frenada
2.1. El administrador con voluntad política

La principal característica del tipo de administrador con voluntad polí-
tica es haber llegado a su cargo a través de elecciones públicas o a
través de los candidatos ganadores. La dependencia del electorado
también implica que su desempeño en el cargo ‘ganado’ es limitado en
el tiempo, aunque puede ocurrir que funcionarios con cargos de con-
fianza permanezcan a pesar del cambio de autoridad por su conoci-
miento de la institución o de las temáticas. Antes de someterse, a tra-
vés de elecciones, a la voluntad pública el candidato debe pasar por
varias instancias internas del partido, enfrentarse a adversarios de
manera directa o indirecta. Luego de pasar las etapas internas, debe
competir con candidatos de otros partidos durante el periodo de la
campaña electoral. Para el candidato, la lucha en la arena política
implica un alto riesgo: gana o pierde todo. Los procesos no siempre
son públicos, pero los más importantes sí lo son; se trata de buscar un
efecto público, hacia el electorado en general o un electorado deter-
minado. El administrador con voluntad política debe legimitar siempre
su actuación frente a sus ciudadanos, a diferencia del funcionario que
sólo debe legitimarse ante su superior inmediato, y que tampoco co-
rre el riesgo de perderlo todo.
El dónde (en público) y para quién (a un público) son dimensiones

importantes para el futuro inmediato del representante de esta
tipología de administradores. Es en la arena política donde debe
revelar cualidades particulares, que no siempre están en relación
con las cualidades técnicas que también debe o debería poseer para
ocupar el cargo al cual aspira. Contrariamente a otros tipos de ad-
ministradores, descritos en las siguientes secciones, éste no necesita
poseer una formación determinada, ni conocimientos especializa-
dos o técnicos en el área que le tocará administrar. De hecho, los
entrevistados que pertenecen a esta categoría, no cuentan con una
formación especializada, o, si la poseen, no tiene relación con el tema
de la administración pública. En materia de administración pública
no son ni especialistas ni técnicos.
2.1.1. V o c ación ppoo lít

lítiica
Una de las características del perfil de las personas que se destacan en
esta tipología es haber descubierto que poseen cualidades para lograr
‘algo’ a través del trabajo político. Más que una carrera o un simple
ganapán, este ‘algo’ tiene relación con la posibilidad de generar cam-
bios socio-económicos en áreas particulares.
La revelación de cualidades para el trabajo político se adquiere en una

situación o experiencia particular. Una de las personas entrevistadas,
por ejemplo, relata una situación concreta: Tomando tereré en la ve-
reda, vio pasar a una señora ya mayor, proveniente del campo, que
buscaba ayuda para el marido enfermo. El entrevistado se encargó del
caso y se dio cuenta que sin poder, sea económico o político, una per-
sona no recibe la atención que merece:
“Yo me di cuenta que uno puede acceder a muchos servicios te-

niendo poder. ¿Y cómo podés llegar al poder? A través de la polí-
tica o a través del poder económico.”
A partir de ahí decide entrar en la política. Prefiere el campo político,

porque llegar a un nivel de poder con medios y métodos sinceros no le
parece posible en el sector económico. La situación relatada se convir-
tió en un mito individual que le permite explicar, en un nivel de plau-
sibilidad para sí mismo y para otros, el origen social y caritativo de sus
intenciones y prácticas políticas.
Es en la acción, ante un desafío, que la aptitud para el trabajo político

se revela como una vocación personal. No basta ser miembro de un
partido político o de una familia con afiliación determinada por tra-
dición (“ser colorado/liberal de familia”) para que se manifieste la
vocación política. Puede que durante años la persona esté “haciendo
política” más bien para dar el gusto a otros, como en el caso de un
intendente que llegó a ocupar este cargo casi a pesar suyo:
“Bueno, después yo casualmente nomás también llegué. Y me

apasioné después de estar acá, me encantó el trabajo, ¿verdad? Y
yo veo qué hay para hacer, lo mucho que hay para hacer.”
Al verse envuelto en una situación concreta, esta persona toma conciencia

de que posee una vocación especial para la actividad política.
Algunos descubren la vocación para la política antes que otros, más o

menos jóvenes, pero ejerciendo ya una profesión (por ejemplo como
profesora de matemática, como empresario agrícola, como médico o
como especialista para el medio ambiente). Cuando se trata, además,
de una profesión de prestigio, combinada con un apellido ‘de alcurnia’,
la vocación fácilmente se ve potenciada por estos factores.
2.1.2. V o lun
luntt ad ppoo lít
lítii ca
La voluntad personal es, probablemente, el rasgo mas característico y
sobresaliente del administrador con voluntad política. La voluntad per-
sonal como motor para realizar una idea o un programa personal, sin
imposición autoritaria, sino convenciendo al ciudadano para obte-
ner su adhesión a la idea o al programa, hace que este tipo de adminis-
trador logre cosas que otros en las mismas condiciones no lograrían.
La voluntad representa una fuerza personal sobre la cual factores ex-
ternos tienen poca influencia. Es más que una mera intención, un que-
rer o un desear. La voluntad no solo va asociada al optimismo, al
rigor, a la exigencia y a la acción, también implica enfrentarse a algu-
nos ciudadanos e ir contra la voluntad de ellos:
“Lo peor que puede hacer un intendente es pensar yo voy a ser

pasivo, no me voy a pelear con nadie, no le voy a exigir su im-
puesto. Bueno, voy a recaudar poco, y con poco voy a hacer poco,
pero no le voy a apretar a la gente. Ese a la larga pierde igual. Es
preferible, porque la gente va a decir ‘este no hizo nada’, es prefe-
rible que vos le aprietes a todo el mundo para que pague y hagas
algo, que la gente vea y diga ‘este hizo algo’.”
Para la administración del municipio o del departamento, el adminis-

trador con voluntad política considera decisivo poseer una voluntad
casi férrea para forcejear con el ciudadano y convencerlo a largo pla-

zo, sabiendo que a corto plazo puede chocar con su rechazo. La vo-
luntad en o para la actuación política recibe una modulación particu-
lar a través del concepto de optimismo, concepto tomado en el senti-
do de facultad de poder influir sobre otros: se cosecha, lo que se siem-
bra. O dicho de manera restrictiva: No se podrá cosechar otra fruta
que la que se sembró:
“Si yo siembro soja, voy a cosechar soja. Si yo siembro maíz, voy

a cosechar maíz. Yo no puedo plantar maíz y pretender que salga
soja, ¿cierto? Y así es la vida también. Cuando vos sembrás opti-
mismo, sembrás alegría, sembrás cosas buenas. Es eso lo que
viene de vuelta.”
Actuar con voluntad, corriendo el riesgo de hacer frente a otros, pero

preparando el campo de actuación para sembrar lo que posteriormen-
te se quiere cosechar/lograr, toma la forma de una doble estrategia.
En manos del administrador con voluntad política, una institución esta-

tal ‘blanda’ se convierte temporalmente en una institución ‘dura’, ca-
paz de funcionar con eficacia y eficiencia. Pero esta transformación
está supeditada a su presencia en ella. El funcionamiento de la institu-
ción se ve garantizado mediante la presencia del político, quien impo-
ne y vigila la aplicación de las reglas, y no mediante ‘automatismos’.
Sin la ‘mano dura’ de este tipo de administrador, las instituciones co-
rren el peligro de volverse de nuevo ‘blandas’. Pero no es imposible que
con la aplicación de las reglas administrativas, las instituciones se
independicen y ganen cierta autonomía, más allá de coyunturas polí-
ticas y del jefe de turno.
No obstante, en instituciones que no caen directamente bajo su man-

do, el administrador con voluntad política lamenta la ausencia de vo-
luntad política, reclamando, por ejemplo, mayor rigor en la aplica-
ción de medidas políticas, más aun cuando existen las leyes pertinen-
tes y las instituciones responsables de su aplicación. La ausencia de
reglamentación de las leyes es atribuida a la falta de voluntad política
e institucional en el seno de la administración central. Aunque sean

aprobadas por las instancias parlamentarias, las leyes permanecen en
un nivel de mera retórica. Para que una ley cobre vigencia, el ejecutivo
debe promulgar decretos para posibilitar y regular su aplicación.
Cuando la administración central no toma decisiones al respecto, la
administración departamental o municipal no dispone de las herra-
mientas de aplicación:
“Falta de voluntad política de un protagonismo de un gobierno,

que significa mayor transparencia y mayor rigor. ¿Qué significa
eso? Al haber involucramiento de varias instituciones, tenés que
traer una mayor transparencia, ¿verdad? Y no existe tanta vo-
luntad de trabajar en ese tipo de modelo. Con voluntad política
me refiero a la voluntad que tienen que tener las instituciones
que estén en el gobierno nacional de coordinar con los gobiernos
subnacionales.”
Las expresiones “mayor rigor” y “voluntad política” marcan la pers-

pectiva del pensamiento del administrador con voluntad política y cons-
tituyen la base de su actuación, tanto para el nivel de la administra-
ción estatal interna, como para el nivel de la relación de la administra-
ción con el ciudadano. A falta de “la buena voluntad de la gente con
quien se coordina”, la administración se ve fácilmente coartada.
Si la voluntad garantiza el éxito, entonces, el fracaso se explica por la

falta de voluntad. Para afrontar la falta de voluntad que caracteriza a
ciertos grupos poblacionales, el administrador con voluntad política
decide emplear estrategias de motivación. Por sobre todo, insiste en la
fuerza de hacer y de cambiar el mundo, aunque no le resta importan-
cia a la implementación de mecanismos, procedimientos o estructu-
ras. Su concepto lleva implícito el modelo de homo faber, modelo del
hombre moderno activo que piensa poder estructurar el mundo se-
gún su voluntad. Este modelo contrasta con el del hombre recolector,
presente en culturas con influencias precolombinas. Por ello, para
mover a la población o a grupos de ciudadanos que se encuentran
desmotivados, el administrador con voluntad política debe emplear estra-

tegias para motivarlos, a fin de infundirles la voluntad y el optimismo
necesarios. Esta estrategia de motivación es tanto más necesaria para los
estratos sociales que ya cayeron en una suerte de fatalismo ancestral, y
que, por consiguiente, requieren mayor acompañamiento y motiva-
ción. Para lograr el desarrollo de zonas de pobreza, la motivación y el
acompañamiento constante son considerados elementales.
2.1.3. Integración institucional y social como tarea
El administrador con voluntad política no es un soñador utópico, ni un

pragmático cortoplacista que se mueve solamente en función de situa-
ciones y circunstancias. Mantiene una posición intermedia entre estos
dos extremos. En cuanto a la dimensión modal, se muestra pragmáti-
co en la manera de trabajar. En cuanto a la dimensión temporal es
capaz de calcular el futuro a mediano y largo plazo, y en cuanto a la
dimensión estructural posee la capacidad de sopesar y anticipar las
interdependencias en su área de actuación administrativa. Su visión
no está orientada hacia un mundo ideal, pero sí tiene en mente un
programa (o puntos programáticos). Sus planificaciones hacia el fu-
turo tienen por objeto establecer puntos de orientación que le permi-
ten mantener la dirección (mantener el norte), contra influencias hos-
tiles y adversas, a fin de evitar caer en un mero pragmatismo ocasional
y oportunista. Sin ser esclavo de los planes y programas, éstos le otor-
gan la autonomía necesaria contra circunstancias cambiantes.
El programa de este tipo de administrador consiste en la integración

de la población en la convivencia cultural, económica y política, con-
trarrestando tendencias de marginalización y de exclusión de grupos
poblacionales. En su propuesta de integración desarrolla diferentes
maneras de lograr la participación de estratos poblacionales en la
vida comunitaria, no solo en lo económico y cultural, también en lo
político. Para integrar a agricultores de bajo nivel económico, elabo-
ra, por ejemplo, un programa de producción agrícola que contem-
pla, en lo posible, todas las etapas, de los medios tecnológicos y finan-
cieros necesarios hasta posibilidades concretas de comercializar los

productos. En la aplicación de su programa, muestra un alto grado de
acompañamiento y asistencia.
“Hoy conforman el cinturón de pobreza de nuestro centro urba-

no. Entonces, viendo esa cuestión, nosotros dijimos tenemos que
buscar una forma de acompañarles en el crecimiento económico
y social. Entramos a trabajar con ellos y les conseguimos todos
los insumos. Fuimos a sus fincas, hicimos análisis de suelo, les
enseñamos de qué hay que abonar la tierra. Nosotros pusimos
todos los insumos, asistencia técnica inclusive, les compramos
la mercadería para autoconsumo, firmamos convenio con una
empresa para que les dé a bajo costo y pagadero recién después
de la cosecha. Todo eso nosotros les organizamos, la gente se
organizó, nosotros alquilamos tractores. Incorporamos nueva
tecnología, más avanzada. La gente está entusiasmada ahora.”
Para la integración cultural, sus propuestas pueden contemplar la crea-

ción de espacios de distracción y recreación a diferentes niveles, desde
una cancha de fútbol hasta centros culturales.
“Necesitamos un estadio de fútbol. Todo el mundo aquí juega

fútbol. Pero hay que tener un proyecto, necesitamos también un
zoológico.”
El administrador con voluntad política también quiere lograr la partici-

pación de grupos de interés en las decisiones políticas y de selección de
funcionarios:
“Por ejemplo, para nombrar al secretario de medio ambiente yo

pedí a la Asociación de Ambientalistas que designara a un licencia-
do ambientalista. A los gremios de educación que tenemos en el
departamento yo pedí que designaran un secretario de educación.
Ellos le designaron, ellos pidieron para que sea él el secretario.”
Las diferentes propuestas de integración tienen un doble efecto para el

administrador con voluntad política: Por un lado, ayudan a encontrar

una retórica propia de tinte populista, por el otro, conducen a resul-
tados visibles, lo que refuerza su posición política. La implementación
exitosa de las propuestas de participación consolida la relación entre
las poblaciones integradas y el administrador.
2.1.4. I ndependencia de estructuras burocráticas

El administrador con voluntad política, en posesión de capacidades per-
sonales de dar el empuje necesario para que ‘funcione’ su administra-
ción, siente como un freno a su propia voluntad tener que depender
de estructuras burocráticas del estado central, sobre todo cuando és-
tas –según él– se caracterizan por la ausencia de toma de decisión (o
de transparencia de las decisiones) y de voluntad institucional.
Existen numerosos problemas que el administrador de un municipio

o de un departamento debe resolver, pero que por definición (por ley)
incumben a la administración central. Al no existir una orientación
para las diferentes instancias en las que deberían ejecutarse las leyes, ni
criterios de aplicación, ni coordinación de las políticas regionales (o,
como señalan algunos entrevistados, al haber una resistencia o hasta
una negación intencional de parte del nivel central), se produce un
vacío de directivas y de control en los diferentes niveles. Si bien esto
permite al administrador desarrollar sus propias estrategias e inmis-
cuirse en la gestión de ciertos temas, a la vez le lleva –no siempre de
manera explícita– a desarrollar argumentos a favor de la descentrali-
zación o a desarrollar un concepto de descentralización no compati-
ble con el que defienden las altas esferas en Asunción.
“Estamos en esta situación, y dentro de esa realidad nacional

nosotros tenemos que coordinar las actividades con estas institu-
ciones que adolecen de diferentes problemas, ¿verdad? Falta de
rumbo, falta de norte, al no haber una política […] Entonces
tratamos de coordinar eso y ver las prioridades, y dentro de las
prioridades a nivel de gestión […] en el departamento.”
Ante la inercia del aparato central, vivida a veces como un mal inevi-
table a corto plazo, el administrador con voluntad política no pretende
cambiar el estado de las cosas de manera inmediata. Para no perder
energías y medios en enfrentarse al aparato central, el administrador
con voluntad política desarrolla estrategias para no depender de
‘Asuncion’. Más que de una ruptura, se trata de una reorganización
con un mayor grado de autonomía, de naturaleza complementaria,
ya que en lo formal, en lo orgánico, el lazo con la administración
central es ineludible.
Por la falta de orientaciones de la administración central, el adminis-

trador con voluntad política puede transgredir sus competencias oficia-
les. Como no es su interés que ciertos asuntos se reduzcan a “meros
trámites burocráticos”, no sólo tratará de aplicar los criterios
preestablecidos, también les dará una interpretación orientada hacia
las necesidades regionales o locales. En ello, puede contar casi siempre
con la buena voluntad de las instancias centrales presentes en el nivel
departamental y local (oficinas regionales del INDERT, del MOPC,
del MAG, etc.).
Otra estrategia para lograr mayor independencia de ‘Asuncion’ es es-

tablecer relaciones con organismos internacionales, mediante conve-
nios con la administración departamental o municipal, o con organi-
zaciones civiles. Pero aparte de organizaciones internacionales, ya pre-
sentes en el país, el administrador con voluntad política buscará apoyo
más allá de la frontera territorial, trabando contactos con pares en
países limítrofes o en otro hemisferio o continente. Cuanto más fuerte
sea su red de relacionamientos internacionales, mayor será su mar-
gen de maniobra, y mayor su independencia (económica) del poder
central.
El administrador con voluntad política se muestra renuente a trasladar-

se a ‘Asunción’ para pedir o rogar apoyo, pero acepta ir por asuntos
políticos, porque los considera como una inversión necesaria. Adop-
ta la posición de una persona que va para negociar aportes mutuos,

pero rechaza la posición de una persona que pide apoyo. No solo
considera que tiene que esperar mucho para ser recibido (“el proble-
ma de Asunción es que ellos mismos tienen muchos problemas y viven
de sueños, ¿verdad?”), también va contra su dignidad pedir apoyo en
Asunción. La autonomía, el no tener que pedir, es casi un orgullo para
este tipo de administrador.
“¿A Asunción? No, gestiones políticas fundamentalmente, pero

yo no soy de esos que me voy al ministerio a golpear la puerta
‘Ministro, necesito tal cosa.’ No, no, nosotros vemos por noso-
tros mismos.”
La exigencia de mantenerse relativamente independiente de estructu-

ras burocráticas del estado también se observa en la relación que el
administrador con voluntad política establece con el partido. Quiere ser
relativamente independiente del partido, aun cuando éste ha contri-
buido de manera decisiva en su posibilidad de acceder al cargo públi-
co. Por sobre todo, rechaza la “política partidaria”, término que usa
de manera casi despectiva. Desde esta perspectiva hasta considera que
no hay una verdadera diferencia entre los partidos en el Paraguay, lo
que induce a pensar que no atribuye mayor importancia a su perte-
nencia a uno de los partidos existentes. A pesar de estar en un cargo
político, desarrolla una argumentación sobre el trabajo como un ser-
vicio para la población.
“Pero es un cargo político. Político en el sentido más amplio. Yo

considero la política como de servicio, no de política partidaria.”
En contraposición a la política partidaria, define la (buena) política

como un servicio, término que recibe la connotación de desinterés y
orientación hacia el usuario, hacia el cliente. El desinterés podría cho-
car con el aspecto político que tiene el cargo que ocupa. La orienta-
ción hacia el cliente podría entrar en oposición con el estado como
punto de referencia. Este terreno le puede llevar a definirse como un
administrador orientado hacia aspectos técnicos en la resolución de
problemas, desde donde puede hasta sostener que su tarea consiste en

“ayudar a la gente pobre, y punto”.
2.1.5. Contra la corriente

En más de un aspecto el administrador con voluntad política se revela
como un administrador excepcional: Se permite cosas que otros no
pueden permitirse. Al romper las reglas que valen todavía para los
otros, él muestra que no está sometido a las reglas, como ellos, sino
que pertenece al grupo que dicta las reglas. Se destaca en hacer las
cosas de manera prácticamente opuesta a la que valdría para el co-
mún. Enfrenta el desafío yendo contra la corriente, y, al ganar, se cons-
tituye en administrador respetado.
En su discurso, este tipo de administrador usa ejemplos de contraste

para ilustrar qué no se debe hacer. Establece así una diferencia con sus
maneras de hacer, destacando su propio perfil. Los siguientes ejem-
plos negativos identificados en el material empírico son, en realidad,
variantes de un mismo estilo, que se pueden combinar, no son
excluyentes:
- No prometer lo que no se puede cumplir: La dependencia del

voto de los ciudadanos lleva al político a prometer ‘cosas’ para
constituirse un electorado, aun a sabiendas que no puede cum-
plir las promesas. Acostumbrado a este juego, el ciudadano
considera que el político ‘normal’ no lo puede hacer de otra
manera. Sin embargo, el político con voluntad también en
este sentido va contra la normalidad, estableciendo un con-
traste con opiniones comúnmente escuchadas, por ejemplo:
Hacer “campaña política sobre la base de la verdad”, sin “pro-
meter nada a nadie”, es visto como una clara fórmula de fraca-
so, o de una persona que no entiende nada de política.
- Contra la política criolla: En materia de política, una de las

reglas no escritas consiste en atender a la clientela política,
distribuyendo favores para juntar votos para una próxima
campaña, o retribuyendo favores recibidos. El político o ad-

ministrador que opera con criterios asistencialistas consi-
dera que es una inversión a corto o mediano plazo, “que
aquí hayan cien personas, que las cien entren y salgan con
unos cinco mil guaraníes, otros con un kilo de azúcar”. Al
expresarse explícitamente en contra del manejo de los asun-
tos políticos con criterios asistencialistas, equiparándolo con el
“pensamiento político criollo”, el administrador con voluntad po-
lítica se distancia de tales procedimientos. Al no proceder de la
manera que el público –y sus propios correligionarios– espera-
ría de él, rompe con el esquema tradicional.
- Arriesgar conflictos: Otra regla no escrita para el político en

el Paraguay consiste en pensar que no debe ir contra la volun-
tad general de su electorado. Esto se ilustra con un caso de un
administrador de municipio, que carecía de recursos propios
y, por ello, poseía un margen sumamente reducido para mejo-
rar las condiciones de vida de la comunidad. Para aumentar
sus ingresos, una agencia de cooperación elaboró y financió
un proyecto que entrañó la aplicación de una multa a los due-
ños de vacas pastando en vías públicas (vía ordenanza). Sin
embargo, el administrador del municipio retrocedió rápida-
mente al constatar que esto suponía “pelearse con toda la ve-
cindad.”. En su concepto, el administrador con voluntad política
debe tener la voluntad de ir contra la corriente general, sa-
biendo que a la larga va a ganar enfrentándose: “Es preferible
que vos le aprietes a todo el mundo, que pague, y hagas algo,
que la gente vea y diga ‘este hizo algo’.”
Estas tres variantes ilustran la actuación del administrador con volun-

tad política en materia de políticas públicas. La actuación soberana
que este tipo de administrador demuestra en situaciones y ante pro-
blemas particulares podrían fácilmente seducir a un político para adop-
tar una actitud oportunista.
2.1.6. EEstrategia
strategia de poder
Los rasgos fundamentales del administrador con voluntad política pue-
den ser sintetizados en puntos de una estrategia de poder:
- Sabe calcular a largo plazo y muestra paciencia y tenacidad.

Comienza su carrera política en el partido integrando dife-
rentes grupos. Sin embargo, su integración en el partido no
implica que se contente con la posición de un funcionario:
“Ahora yo utilicé al partido como instrumento para alcanzar
el poder.”
- Dispone de ideales, pero no tiene ilusiones. Expresa dudas so-

bre la racionalidad de la mayoría de la población en cuestio-
nes políticas: “Me di cuenta, de qué clase de electorado tene-
mos en el país. En el país tenemos un electorado al que le gusta
la mentira, que le gusta las promesas.” El mismo escepticismo
muestra hacia los funcionarios públicos: “El funcionariado
público es el sector humano más difícil con quien trabajar,
porque el funcionario público ya tiene la mentalidad: bueno,
éste es el estado, y ¡qué me importa!. Entonces lo único que le
interesa es llegar a hora y mirar cada rato el reloj para retirar-
se y esperar fin de mes para cobrar su sueldo.”
- Dispone de una moral ‘intachable’: “Yo tengo dos grandes,

hasta diríamos, defectos. En política soy excesivamente since-
ro, y en eso ya entra que no puedo ser cínico, no puedo ser
hipócrita.”
- Sabe hacerse respetar: Logra constituirse en una contraparte

considerada en la esfera de la administración central, del Par-
lamento, de organizaciones internacionales y de representa-
ciones diplomáticas.
- Practica un estilo participativo a diferentes niveles. En la ela-

boración del presupuesto de su administración exige de sus
colaboradores propuestas que se integren en un concepto co-

mún. Con las administraciones regionales y locales elabora
planes de desarrollo. Solicita a grupos interesados hacer pro-
puestas para seleccionar a sus colaboradores técnicos.
- Practica un estilo bastante variado para “domesticar” a sus

funcionarios públicos. “Para mí, el orden y la disciplina se tie-
nen que respetar.” El primer elemento es el control. Inclusive
cuando está de viaje, llama sorpresivamente por teléfono pi-
diendo que le comuniquen con tal o tal funcionario. El segun-
do elemento consiste en el ejemplo que da a sus empleados. El
tercer elemento radica en dar incentivos. Cada mes se organi-
za un encuentro con asado y baile durante el cual se distribu-
yen premios a los funcionarios que mejor se desempeñaron.
Finalmente, el cuarto elemento consiste en la aplicación de
sanciones cuando sea necesario.
- Organiza ceremonias que dan un valor simbólico al poder

que ejerce. El aura de su cargo es reforzado mediante valores
simbólicos, como el bastón de mando y una oficina repre-
sentativa.
- Sabe que la voluntad política ejerce una fuerza de atracción:

“Lo que es necesario, no es precisamente capacidad ni idonei-
dad, porque podés ser tan capaz, pero no tener voluntad.”
La estrategia de poder del administrador con voluntad política hace que

sea un administrador fuerte, que sabe hacer ‘funcionar’ la estructura
de su institución. Desde esta perspectiva se explica que logre influir
sobre procesos de reformas y de desarrollo de la administración pú-
blica.
La separación de los partidos políticos de las tareas administrativas

del estado es algo relativamente nuevo en el Paraguay, y es de suponer
que tiene alcances en la estructura de la administración pública. En la
época del gobierno del general Alfredo Stroessner, la estructura parti-
daria predominaba sobre la estructura de la administración pública

en todos sus niveles –central, departamental y local–, con la conse-
cuencia que la administración pública no pudo desarrollar una es-
tructura autónoma. Esto puede explicar la ‘blandura’ de sus institu-
ciones. La estrategia del administrador con voluntad política es otorgar
a la administración un mayor espacio para desarrollar sus propios
principios y manejarse de acuerdo a ellos. No obstante, esta tendencia
está limitada, como ya se señaló anteriormente, a la mano ‘dura’ de
este tipo de administrador.
2.2. El administrador planificador

La planificación consiste en proyectar hacia un futuro no siempre le-
jano el logro de objetivos, dándose los medios necesarios, creando las
condiciones adecuadas y cumpliendo con pasos y etapas definidos.
Una planificación efectiva, la realización de un plan en un lapso de
tiempo determinado, depende de los medios de poder de los cuales se
dispone. Una planificación que queda sin realizarse no es más que
utopía o deseo. Solamente actores con poder pueden decretar y exigir
nuevas formas y modelos de combinación y de organización de perso-
nas y materiales. Aquí se perfila una vieja dicotomía: Los poderosos
que disponen de las posibilidades, pero no quieren, frente a los ‘infor-
mados’ que saben lo que se debería hacer, pero no son escuchados. La
brecha entre los representantes del poder y los representantes de un
futuro planeado incentiva en los últimos el deseo de apropiarse del
poder o, al menos, convencer, formar y educar a los poderosos.
El tipo de administrador planificador está representado por altos fun-

cionarios que han ‘crecido’ en una institución perteneciente a la admi-
nistración central, sea ministerio o secretaría de estado. Ha accedido
a su institución cursando aun estudios universitarios, pero luego de
algunas promociones ha iniciado estudios de posgrado, también en el
extranjero. A medida que fue promovido a cargos de mayor respon-
sabilidad, el funcionario pudo acumular experiencias de trabajo con
organismos internacionales que suscriben a programas de coopera-

ción con el estado paraguayo. Su lenguaje refleja de manera clara el de
los organismos internacionales: Expresiones como “hacer una consul-
taría”, “trabajar por resultado”, “elaborar términos de referencia”, “in-
forme ejecutivo” indican que este tipo de administrador está inmerso
en el mundo de la planificación, de los proyectos y del monitoreo.
2.2.1
2.2.1.. RRacionalidad
acionalidad superior
El administrador planificador pretende contemplar todas las condicio-
nes que permiten realizar un proyecto. Una de ellas consiste en re-
flexionar sobre lo que los representantes del pueblo (diputados y se-
nadores) deciden. Trabaja para el ministro o vice ministro, como jefes
políticos, pero debe tener en cuenta el principio de la división de po-
deres entre ejecutivo (ministerios) y legislativo (parlamento). Lo que
en la constitución es una división de poderes, es percibido por el plani-
ficador como una competencia de poderes. Sin tener en cuenta la parte
legislativa, una planificación estatal, en un sentido amplio, no puede
realizarse. Desde su despacho, el administrador planificador se preocu-
pa por fortalecer las instituciones ministeriales. Un requisito para lo-
grarlo, consiste en dar mayor racionalidad a la política parlamenta-
ria, por ejemplo, canalizando el trabajo en el senado:
“Un proyecto de ley; una vez que se aprueba, después uno se

entera, y nosotros queremos enterarnos antes. La visión nues-
tra, y una de nuestras funciones, es la de tener una visión de
corto, mediano y largo plazo, ¿verdad? Sería bien que de todas
las leyes que vayan allá, nosotros tengamos ya anteriormente
conocimiento. Así se podría realizar un pequeño estudio de las
leyes: hacia qué sector se refieren, a quiénes benefician o per-
judican.”
Cree que el proceso legislativo es deficiente, por cuestiones inherentes

a la tradición paraguaya. Estima que no es prospectivo y tampoco
tiene en cuenta a quién le sirve o no le sirve. Este defecto conceptual
tiene que ver con un déficit de formalización. Para mejorar esa situa-
ción el planificador, que posee conocimientos, podría orientar la ra-

cionalidad del debate parlamentario sobre las leyes. Por su utilidad
virtual, se concibe como apoyo para los parlamentarios. En el párrafo
siguiente, manifiesta que como técnico maneja una racionalidad su-
perior a la de los políticos.
“No siempre los tiempos de los técnicos coinciden con los tiem-
pos políticos, a veces somos muy impetuosos por querer hacer
cosas y allí [los parlamentarios] están debatiendo todavía. En-
tonces, nosotros pensamos que si queremos que estas cosas fun-
cionen, no queda sino que accedan al parlamento técnicos. Pero
generalmente los técnicos no somos políticos, no estamos acom-
pañando, no nos identificamos con nadie. Al técnico le gusta
trabajar y mostrar su trabajo, su continuidad y que vaya y que
vaya, en cambio aquí es todo muy lento.”
El administrador planificador –como técnico– se posiciona en el plano

opuesto al del parlamentario. Es impetuoso y no quiere perder tiem-
po. Mientras que trabaja, buscando continuidad y progreso, el políti-
co pierde tiempo hablando, retrasando así las decisiones políticas. A
pesar de que el técnico lo supera en racionalidad, el político parla-
mentario tiene aun el mayor grado de poder y decisión. Una salida
posible a esta disonancia consistiría en acercarse o en integrarse en el
ámbito parlamentario para introducir sus ideas y criterios en el ámbi-
to político. Pero este orden instaura una primacía del político sobre el
técnico, que no le gusta al administrador planificador, prefiere invertir
el orden y hacer que el parlamentario se acerque al técnico:
“Pensamos que es necesario hacer algo, a los efectos de tener un

dialogo similar cuando acceden a un cargo para poder entender-
nos, establecer mínimamente un canal, una misma perspecti-
va. Pensamos que debería haber una capacitación previa, como
condición para acceder a un cargo. Creemos que [el que quiere
ser senador o ministro] debe tener conocimiento básico de algo
de administración.”
Al sopesar la posibilidad de una capacitación, como condición previa

para poder ser parlamentario o ministro, este administrador
sobrentiende una cuestión de poder. Su ángulo de mirada está en la
racionalidad de la cooperación entre ambas partes. Pero lo que en un
primer momento fue concebido como un apoyo al parlamentario, aho-
ra se convierte en una supremacía del técnico sobre el parlamentario.
“Yo creo que tienen que tener especialistas en ciertos temas,

tener un equipo de asesores muy fuertes, a los efectos de que las
medidas que vayan tomando e implementando tengan un sus-
tento, ¿verdad? Y que tengan una visión de conjunto, de ampli-
tud, que no sea muy sectorial, ni muy parcialista. Entonces, pen-
samos que es necesario hacer este tipo de cosas, trabajar en for-
ma conjunta con el parlamento. Ahora hay gente muy intere-
sante que tiene cierto espacio.”
No se puede cambiar el “sistema parlamentarista¨, pero se puede trans-

formar a los parlamentarios en técnicos. En el argumento de superar
la perspectiva “sectorial” y “parcialista” de los políticos por una “visión
de conjunto, de amplitud”, el administrador planificador ve una racio-
nalidad superior; en eso no reconoce sus propias limitaciones de com-
prender el trabajo político.
Hay dos variantes de fundamentar esta perspectiva: un discurso mo-

derado y un discurso radical.
En cuanto al discurso radical: En la lógica de la superioridad de la

planificación o de la racionalidad técnica sobre el procedimiento po-
lítico, el jefe de los técnicos sería la figura más importante en la estruc-
tura administrativa estatal, argumentación que se vuelve contra el
“sistema parlamentarista”. Para el planificador el concepto de planifi-
cación y organización estatal puede llegar a consecuencias extremas:
“Después vinieron las nuevas administraciones, como yo le lla-

mo el advenimiento de la democracia, ¿verdad? Que si bien es
cierto, nuestros antepasados ya habían dicho que nuestro pue-

blo no está preparado para vivir así, eso ya lo dijo Francia, y
mucho antes ya lo dijo un pensador de que el paraguayo no está
para crear, está para obedecer. Entonces, no abandonamos toda-
vía esa estructura.”
Las reglas de la institución deben ser normativas: la institución como

tal es estable y duradera, contrariamente al estilo político
parlamentarista, que es oportunista y fluctuante. Con su planifica-
ción a mediano y largo plazo, el técnico corresponde a las necesidades
institucionales. Esta argumentación central es profundizada por un
argumento filosófico antropológico: “adecuarse a la institución” es “la
razón de ser”. Sus explicaciones históricas se comprenden a partir de
esta perspectiva profundizada: a través de los tiempos y de las circuns-
tancias políticas la condición humana del paraguayo no ha cambia-
do. Este administrador cita un pensador paraguayo, que sostiene que
el paraguayo está para obedecer. ¿Se podría interpretarlo de tal ma-
nera que deben ser los planificadores los que plantean criterios, mo-
dos y metas de obediencia?
A diferencia de esta posición extremamente holística, que tiende a una

planificación ‘total’, donde los cambios que conlleva la voluntad de los
representantes del pueblo son considerados disfunciones, este tipo de
administrador también dispone de un discurso más moderado:
“Hay un mayor acercamiento entre un criterio político y un cri-

terio técnico. Veo que en los últimos gobiernos digamos más de
corte democrático, por decirlo así, hay una mayor apertura a lo
técnico. Por lo menos hay un mayor acercamiento entre un crite-
rio político y un criterio técnico. Y yo creo que eso se va a ir
acercando mucho más, hasta crear posiblemente una clase. De
hecho creo que ya hay una clase tecnopolítica, dentro de los que
son más jóvenes. Hay una fuerza de lo tecnopolítico que se va
imponiendo, en cargos políticos o técnicos, se va imponiendo en
cargos que anteriormente estaban necesaria y exclusivamente

destinados a los políticos políticos natos, por decirlo así, sin nin-
guna formación técnica.”
En el discurso más moderado se propone una convergencia entre cri-

terios políticos y criterios de planificación, reuniendo los dos aspectos
en la figura del tecnopolítico como contraparte ideal del planificador.
A pesar de esta convergencia, el planificador no puede escaparse de la

visión que existe una verdad única:
“Uno tiene que tratar de mantener una postura objetiva, y es

lo que tratamos de hacer, ser objetivos. En la medida que
uno es objetivo, entonces es imposible rebatir, porque la ver-
dad es una sola.”
Mientras que en la política intervienen diferentes intereses, sistemas

de valores, convenciones y creencias, defendidos por partidos o frac-
ciones, el administrador planificador como funcionario de alto rango
apela a decisiones orientadas por el criterio de objetividad y verdad.
2.2.2. Modo de planificación

El administrador planificador percibe la realidad fuera de su oficina
como un caos. Considera que con sus conocimientos y su racionali-
dad puede transformar el caos en una sociedad formalizada. Para
ello, diseña escenarios y estrategias, y reclama políticas consistentes
y objetivas.
“El famoso crédito chino, si. Se esfumó tan rápido que uno dice
¡tanto esfuerzo! A tal punto, con el que era mi jefe en aquel
entonces solíamos decir ‘algún día nuestros hijos nos van a re-
clamar’, porque fue un endeudamiento muy grande, un 25 por
ciento de la deuda se incrementó en ese momento, no es un
monto pequeño, y no se vieron los resultados. Entonces,
lastimosamente no se vieron los resultados. Y a partir de ese

momento, esa estrategia quedó fuera de lado. No más estrate-
gias de esa naturaleza. Entonces, a partir de ahí empezamos a
ver cuál podría ser un nuevo escenario, y se empieza de vuelta.”
Participa en diseños de escenarios económicos, financieros, sociales,

educacionales y sus respectivas estrategias. Este procedimiento parece
sumamente artificial y hasta lúdico. Independientemente de la reali-
dad, diferentes escenarios con sus estrategias correspondientes son
concebibles y substituibles, según los resultados que se quieren obte-
ner. Su pensamiento está probablemente basado en disciplinas cientí-
ficas que diseñan la realidad en forma de modelos o proyecciones fu-
turas o en procedimientos internacionalmente recomendados que se
basan en teorías académicas. Esto da la impresión de una gran distan-
cia hacia el mundo más allá de los modelos y escenarios teóricos. Las
consecuencias a veces desastrosas son tomadas con la levedad de un
científico imparcial en su torre de marfil.
Desde esta perspectiva distanciada, la realidad le parece como un caos

que per se no presenta mucho orden. Para la creación de orden es
necesario lanzar estrategias de intervención.
“Porque esta democracia sigue siendo incipiente ¿verdad? Tene-

mos 10 años, pero es difícil, porque los períodos anteriores, por
ejemplo, se caracterizaron por la alta ingobernabilidad, no ha-
bía gobernabilidad, habían disputas permanentes. Tener una
agenda común, una agenda económica común entre el ejecutivo
y el congreso es algo sin precedentes en el Paraguay. Jamás se
pudo coordinar la agenda económica. Este tipo de cosas va a
permitir que se sienten las bases para un desarrollo futuro, por-
que si no hay eso, esto va a seguir, vamos a seguir en el caos.”
A pesar de que el ejecutivo dispone de herramientas que podrían trans-

formar el caos en una situación de orden, el planificador observa un
caos causado por la falta de confianza y de coordinación entre los
diferentes poderes del estado, que puede convertirse en una situación
de ingobernabilidad. La situación catastrófica hasta puede ser

percibida como la situación del Titanic.
“Lastimosamente es un iceberg de tal tamaño, y nuestro estado

es como un Titanic, porque si uno no tiene cuidado, bueno,
pues se puede rajar, y se va al diablo, ¿verdad?”
Esta tendencia hacia el caos se ve reforzada por los constantes cambios

de ministros y sus colaboradores de confianza, en detrimento de una
política coherente y a largo plazo.
“Y es un círculo que nunca permite consolidar nada, porque

siempre estás iniciando.”
Para contrarrestar el caos, el planificador insiste en la aplicación de

criterios como consistencia en la actuación personal, reglas, indepen-
dencia, continuidad, objetividad, tanto en el plano de la sociedad, del
ministerio como en el del personal:
“Yo me voy a cenar a un restorán, y a uno no le dan ni una

boleta, y uno le pide la boleta y le miran con una cara… Y es un
proceso cultural. Eso lo hago yo, pero hoy, desde el gobierno
estamos tratando de formalizar esa comunidad.”
En lo que refiere a la sociedad, el diseñador de escenarios y estrategias

pretende formalizar las relaciones económicas. Para él, ‘formal’ –en
oposición a ‘informal’– comporta mecanismos de identificación de
los actores, de aplicación de reglas, de registro de las actuaciones y de
evaluación de las consecuencias, todos aspectos que chocan con la
cultura vigente, en la cual dominan los aspectos de informalidad. Al
aludir a la necesidad de un proceso de cambio cultural, se refiere im-
plícitamente a procesos a muy largo plazo y de un impacto profundo.
2.2.3. Hacia una administración fuerte

El administrador planificador que pretende organizar el caos fuera de
su institución, lo puede hacer sólo con una institución fuerte y orga-
nizada. Para ello, antes que nada necesita reformar el funcionariado

en cuanto a dos dimensiones: selección y motivación.
En cuanto a la selección del personal, la objetividad significa impar-

cialidad y se opone, por lo tanto, a clientelismo. El administrador pla-
nificador considera que la selección de futuros funcionarios debe ha-
cerse de acuerdo a criterios como idoneidad, constancia y responsabi-
lidad, tres exigencias que en su propio caso ya están cumplidas. La
aplicación de tales criterios contribuiría a lograr mayor continuidad
en el cargo y, por consiguiente, a reducir el caos dentro de las instan-
cias estatales.
“Pero como somos pocos los directores o los de plana superior,

entonces es fácil revisar los antecedentes, cómo se avanzó, cómo
se llegó… Probablemente para llegar no se requiere mucha ido-
neidad, sino que, no sé, a lo mejor tener un contacto apropiado
en el momento apropiado, pero uno, posteriormente, para man-
tenerse requiere tener algo más. Entonces ese es el punto: man-
tenerse. Como muchos dicen ‘llegar es fácil, mantenerse difícil’.”
“La clave en todo esto es la constancia, capacitación permanente

y responsabilidad. Por lo menos en mi caso particular yo lo defi-
no de esa manera, y con quienes hablo, con las personas funcio-
narios que se están formando, es lo que uno trata de inculcarles,
¿verdad?”
En cuanto a la dimensión de la motivación este tipo de administrador

formula también una propuesta a corto plazo, conforme al modelo
conductista de premio y castigo:
“Hay un premio y castigo, premio y castigo, es como un padre,

¿verdad?, o sea que, ‘sacás buenas calificaciones, entonces vas a
tener tu premio al final del año’.”
Además del criterio personal (empleados de la administración públi-

ca), aparece el criterio estructural: consistencia y continuidad del
trabajo interno de la administración. El planificador exige consisten-
cia en las acciones para fortalecer la administración pública. Consis-

tencia puede significar (i) actuar de acuerdo a determinados valo-
res, (ii) mantener constante los valores y los criterios de actuación,
(iii) mantener la lógica interna en un sistema de criterios de actua-
ción:
“Uno tiene que estar convencido. Si lo que hace, tiene una fina-
lidad o no tiene una finalidad, y si esos resultados se ven o no se
ven… Por lo menos en mi caso particular, así yo lo evalúo. En la
medida en que se vayan dando las cosas uno siente una satisfac-
ción personal. Entonces, uno como ciudadano de este país re-
quiere de gente que apoye las iniciativas, y si nosotros, en mi
caso, ¿verdad?, si yo no estoy apoyando esto, significa de que yo
mismo no confío en lo que estoy haciendo, o sea, es como que
existe una inconsistencia, muchas veces solemos discutir acá al-
gunas medidas de política.”
La inconsistencia destruye la confianza y la motivación del que actúa;

conduce, además, a la pérdida de credibilidad política: “Porque al
final todo depende de la consistencia que se pueda dar a las políticas
públicas.” El administrador planificador considera que solo desde la
perspectiva de la objetividad se logra introducir consistencia en la
políticas públicas.
Además de la inconsistencia, las instancias estatales sufren la falta de

continuidad tanto en el plano del personal como en el de la actividad
misma. El administrador pasa el tiempo haciendo planes, sin llegar a
trabajar efectivamente en algo:
“No hay una continuidad en las actividades. Eso, por ejemplo,

es una falla muy grande en el país. De repente un ministro saca
un plan y viene otro y dice ‘ese no es mi plan, yo lo voy a hacer de
nuevo’. Y cada año estamos haciendo planes nomás, o estamos
haciendo proyectos de inversión o proyectos de cosas, pero nunca
estamos trabajando efectivamente en algo, siempre estamos tra-
bajando en documentos. Y viene otro y cambia todo.”
Para lograr una institución fuerte, además del aspecto de la selección y

motivación del personal, de la consistencia y de la continuidad, es
necesario cuidar un tercer aspecto, el de la información. Según el lema
información es poder, una planificación requiere su propia base de da-
tos, también para poder elaborar proyectos propios, especialmente si
la administración estatal está en competencia o en cooperación con
organismos internacionales que disponen de propias fuentes de datos:
“Dentro de la competencias nuestras, deberíamos manejar una

cartera de proyectos del país. Actualmente vienen organismos
internacionales a identificar los proyectos. Se reúnen con los
posibles beneficiarios, instituciones beneficiarias. Nosotros como
país, ¿qué es lo que necesitamos, qué es lo que nosotros quere-
mos? Que nosotros le presentemos a la cooperación internacio-
nal un paquete de proyectos, una cartera de proyectos, para que
nos ayuden a realizar estos proyectos, eso es algo que hoy en día
no tenemos. Identificar nuestras necesidades, nuestras deman-
das, en base a lo que son las políticas, en base a lo que son las
prioridades, y decir, bueno, éste es el paquete de proyectos que
nosotros queremos, ¿verdad? Por un lado está eso. Por otro lado,
con lo que ya está en ejecución o ya está comprometido, entonces
realizar un monitoreo y generar información, cosa que no hay.”
Pero antes de darse estas condiciones para manejar y monitorear, el

planificador insiste en la necesidad de generar información: “lo pri-
mordial en este momento es tratar de tener por lo menos la informa-
ción general del estado paraguayo.” A falta de “una organización de
toda la información”, no se puede lograr un diagnóstico de la situa-
ción. Contra una consecuente descentralización de la ayuda interna-
cional, el planificador insiste en la coordinación central de la ayuda,
para lo cual necesita información adecuada. Al parecer, la idea del
caos evoca, en contraposición, un concepto de orden centralizado. Es
posible que este administrador perciba la situación según la lógica
cuanto menor es el caos, mayor es la posibilidad de actuar desde po-
siciones descentralizadas, y cuanto mayor es el caos, más importante

es el orden creado por instancias centrales.
2.2.4. Motivación, lealtad e identificación

No es por necesidades económicas que el administrador planificador
entra en la administración estatal, sino por la ambición de llegar a ser
un profesional de alto nivel. Movido por una fuerte motivación y
muchas expectativas, sabe que tiene que ir a contracorriente del
estándar general para mantenerlas:
“Yo pensé que el ritmo de trabajo iba a ser intenso, que todo el
mundo estaba analizando y pensando. Y realmente fue chocan-
te para mí, ¿verdad? Lo más triste es que después es muy difícil
mantener esa expectativa, más bien tiende a amoldarse a lo que
es el estándar.”
A pesar del ambiente poco motivador, busca satisfacer sus expectati-

vas tratando de involucrarse en un tema, en el cual puede aportar algo
a la institución y a avanzar en su carrera, lo que explica que general-
mente conoce un rápido ‘despegue’ profesional.
Logra comprometerse con asuntos relevantes y adentrarse en los te-

mas de importancia de tal manera que paulatinamente se erige en
referencia para algún área central de la planificación. Sabe a dónde
quiere llegar y no duda en buscar alternativas cuando fortalezas ad-
quiridas se convierten en obstáculos hacia la realización de la carrera
proyectada.
En todo momento, la motivación y la ambición constituyen las bases

del aprendizaje rápido de nuevas tareas.
En su afán de mantener las expectativas reconoce que el contacto con

organismos internacionales y su modo de trabajo le pueden resultar
beneficiosos.
“Empezamos a trabajar con unos consultores que fueron con-

tratados. Ellos vinieron y encontraron a un grupo que estaba
totalmente desmotivado, que estaba metido en la rutina, que no
trabajaba por objetivos. Y empezaron a hacer un trabajo muy
fuerte en la parte de motivación.”
Con una dedicación que sobrepasa el horario de trabajo prescrito,

este administrador se consagra enteramente al trabajo, dentro de un
equipo que tiene el mismo rumbo (norte).
“En ese equipo empezamos a hacer una serie de trabajos. Y ese

equipo se fue consolidando y empezó a desprenderse de todo el
resto de la institución, porque cambió su motivación, cambió su
mecanismo de trabajo. No había domingo, nosotros trabajába-
mos por resultados, y era cumplir con los resultados. Si es que un
día teníamos que amanecer, amanecíamos, y era un grupo que
realmente llevaba adelante todo ese proceso de trabajo.”
Aun cuando se presentan obstáculos estructurales dentro de la propia

institución, por ejemplo una reestructuración y reasignación de fun-
ciones, el administrador planificador no da el brazo a torcer. Sigue tra-
bajando obstinadamente para alcanzar su meta:
“Yo seguí con ese mismo ritmo de trabajo. Si no había alguna

indicación de mis superiores, yo igual me metía, con mucha
dinámica, proponía cosas. Yo solo de repente empezaba a tra-
bajar en algún tema, le llamaba a algún compañero, nos po-
níamos a investigar y ahí presentábamos las propuestas. No
paramos.”
Para crear condiciones de rendimiento óptimas, este tipo de adminis-

trador busca involucrar a todos sus compañeros y a consolidarlos en
un equipo. Esto logra creando un sistema de incentivos y de
premiaciones:
“Los que tuvieron la oportunidad de trabajar en este equipo que

yo les mencioné, saben perfectamente lo que es, y saben también
que yo voy a pelear por esas personas que realmente apoyan. Y el
tema es tratar de que los objetivos personales estén en sintonía
con los objetivos de la dirección y de la institución. Entonces yo
estoy [instaurando] un sistema de incentivos, un poco darle la
responsabilidad a algunas personas, sobre algunos temas, cosa
que anteriormente no tenían. Digamos que la responsabilidad
recaía totalmente sobre la cabeza de unos pocos. Entonces yo
estoy tratando de distribuir, y aquéllas personas que estaban un
poco apagadas, responsabilizarles y comprometerles. Y tienen
que ser premiadas, tiene que haber un esquema de incentivos,
cosa que no hay. Un día sabemos que son premiadas justamente
aquellas personas que menos se merecen.”
De esta manera, logra que sus colaboradores adhieran a su concepto

de trabajo y puede instaurar un sistema de trabajo por resultados, en
sintonía con organismos internacionales, donde rige un elevado gra-
do de competencia.
El margen de maniobra de su institución, si no es su supervivencia

misma, depende en gran medida de lógicas financieras externas. Cuan-
do, además, constata que el estado paraguayo no es el usuario de la
información generada, entra en conflicto, sin saber quien, en ultimas
instancias, es su verdadero ‘patrón’:
“A veces llegamos a decepcionarnos, porque tenemos todo, y el

estado no usa nuestra información como debería hacerlo para
las políticas públicas; entonces, trabajemos más bien para los
que usan. Y los que usan son el BID o el Banco Mundial para
dar préstamos, para la pobreza, y toda la historia. Entonces ahí
me quedé ‘¿para quién yo trabajo?’.”
El planificador siente que su lealtad para con el estado paraguayo está

puesta a prueba.
“Y después recuerdo lo que hicimos. A más de esas peguntas,

hicimos como una terapia así en grupo, pensando para quien
nosotros trabajamos. Y en realidad lo que pasa también es aquí
hay mucha sensibilidad de pueblo, porque la mayoría somos
gente de campo, digamos, somos gente de zona muy pobre, en-
tonces todo el mundo tiene esa sensibilidad de gente de pueblo,
¿para quien trabajamos?, ¿para el agricultor que esta pagando
mi salario?, y al final nos convencimos que estamos trabajando
para el pueblo, para el estado, ¿no?, y cuando sacamos cifras de
pobreza y todo eso, uno está muy sensible a ese tema, sobre todo
nosotros porque todos los que estamos en el equipo tenemos un
origen casi similar, eso también es otro factor en común, que
hace que nos parezcamos tanto, y después de mucho sacrificio
llegamos a un cierto nivel, para nosotros entrar en la universi-
dad trabajando es muy difícil, ¿no? Entonces uno valora mucho
lo que uno tiene y no quiere perderlo.”
Puesto entre la espada y la pared, prevalece finalmente la perspectiva

que es la suya, la de más largo plazo, firme en su lealtad hacia la insti-
tución que ha hecho posible su desarrollo profesional y social.
El planificador se interesa en primer lugar por la racionalidad del fun-

cionamiento de su propia institución. Luego se preocupa de organi-
zar racionalmente una institución en aquellos campos sociales, en los
cuales la administración presta ‘servicios’. Fuera de la lógica del fun-
cionamiento de su administración, observa influencias y poderes que
aparentemente no siguen ninguna lógica institucional administrati-
va. El planificador identifica la falta de lógica aparente como un estado
de caos. Su perspectiva se caracteriza por la ausencia de criterios so-
ciológicos, mediante los cuales podría explicar problemas en la socie-
dad como consecuencia de conflictos sociales y políticos. Estos le pare-
cen irracionales. Entonces, tiende a interpretaciones dicotómicas: Aquí
la racionalidad de los planes, allí la irracionalidad y el caos de todas
las fuerzas que obstaculizan y desvían la realización de los planes. El
planificador percibe la política y a los políticos parlamentarios como
agentes de influencias ‘negativas’. En este sentido, se entiende como un

antipolítico idealista o un antipolítico realista.
En el caso de un idealismo antipolítico, el idealismo consiste en la

intención de superar o sobrepasar el nivel político que incide en las
construcciones sociales. El planificador concibe cambios sociales más
bien como resultados de planificaciones racionales que como resulta-
dos de fuerzas y conflictos sociales. Parece simpatizar con la antigua
idea de un rey filósofo que realiza planes bien pensados. También
parece simpatizar con la creencia moderna de que los argumentos
racionales ayudan a motivar una gran cantidad de personas para
actuar en base a un plan común. Conoce la experiencia de que la
realidad social funciona de otra manera y también la experiencia de
que el plan nunca puede ser realizado en su forma original, aun cuan-
do coincide con los intereses de grupos poderosos. Pero estas expe-
riencias conducen a este tipo de planificador idealista hacia una criti-
ca de la realidad y no hacia una autocrítica o hacia una critica del
concepto de planificación.
En el caso de un realismo antipolítico, el planificador sabe que, en la

mayoría de las instituciones, los ‘arreglos sociales’ no son resultados
de planificaciones, sino simplemente resultan de un crecimiento no
intencional. Sus intervenciones planificadas se delimitan a pequeños
pasos y a adaptaciones, permanentemente reajustadas. El planifica-
dor realista rechaza una planificación holística, prefiere experimen-
tos delimitados. Las ambiciones, y, por consiguiente, el riesgo de sus
planes, no son tan grandes. Pero puede parecer más cínico e irrespon-
sable cuando enfatiza el carácter experimental de sus propuestas.
A pesar de sus diferencias, las dos variantes, el planificador realista y el

planificador idealista, coinciden en el interés de aumentar la supre-
macía de la administración sobre las esferas de la política y de la socie-
dad. Cabe destacar que la supremacía de la administración se refiere
más bien a la administración central y no tanto a la descentralizada.

El planificador tiende a ser centralista, desconfía de planificaciones ‘des-
centralizadas’, y busca dirigirlas desde su posición central, ministe-
rial, hacia los niveles departamental o local.
2.3. El administrador impulsor

El administrador impulsor actúa preferentemente desde y para el nivel
local o regional, pone énfasis en articular el plano de la planificación
con el de la comunidad, vinculando lo racional, lo técnico con lo so-
cial. Para este tipo de administrador, dar impulsos significa más que
solo administrar lo existente, significa ocupar una posición activa en
los asuntos de la comunidad. No por ello tenga que participar en
todos los procesos, incentivándolos hasta el final, pero espera que los
impulsados estén dispuestos de aprovechar y continuar los impulsos.
La convicción de que dar impulsos, tanto financieros, conceptuales
como personales, sean suficientes para superar problemas, parte de la
visión optimista de que los ciudadanos tienen voluntad y capacidad
de autogestionar sus propios asuntos a partir de cierto momento.
Esto significa que el administrador impulsor lanza proyectos, con la
expectativa de que en algún momento su presencia se vuelva menos
necesaria.
Aun cuando no es oriundo de la región o de la localidad, el administra-

dor impulsor conoce las condiciones sociales y económicas de la pobla-
ción que administra. Sabe con qué elementos humanos puede contar
y mantiene una relación personalizada con sus conciudadanos. Es una
persona que sabe convencer y a la vez proteger los intereses de sus
administrados.
2.3.1. SServir
ervir
Conocedor de las condiciones sociales que comparte la mayoría de la
población local, el administrador impulsor ha elaborado un concepto
de ‘servicio’ que considera el deber ser de la administración estatal en

diferentes niveles. Para lograr su concreción, busca crear las condicio-
nes de actuación impulsando actores en diferentes sectores sociales:
“Nos reunimos para elaborar el plan de desarrollo estratégico

del departamento, un nuevo modelo, y ahí están representantes
de diferentes sectores. Ellos plantean. Hemos decidido confor-
mar lo que se llama la mesa coordinadora de implementación
del plan de desarrollo estratégico, pero es solamente para dar
seguimiento. Como eso no es operacional, se conformó lo que se
llama el equipo impulsor: dentro de esa mesa coordinadora,
nosotros vemos la persona estratégica para impulsar el plan. Es
un grupo chico, operacional, en cualquier momento nos llama-
mos por teléfono, tenemos tal problema, no estamos cumplien-
do con nuestro cronograma de trabajo, nos reunimos y cada uno
lleva sus tareas y recorre los municipios.”
Este tipo de administrador tiene una idea clara de la relación entre la

administración pública y sus integrantes, por un lado, y de los ciuda-
danos, por el otro. El político y el funcionario deben tener un espíritu
de servicio al pueblo. Caracteriza su trabajo como de servicio, sinóni-
mo de desinterés y orientación hacia los clientes. Practica una impar-
cialidad que podría chocar con el aspecto político que conlleva su
cargo. La orientación hacia el cliente produce una latente oposición
hacia partes de la administración pública como punto de referencia.
“Pero es un cargo político, político en el sentido más amplio, yo

considero a la política como de servicio, no de política partidaria.
Yo estoy dentro del partido Colorado, pero el partido Colorado
tiene la misma filosofía que el partido Liberal, ¿verdad? Son la
misma cosa con distintos nombres. Como le digo, estoy en una
función pública, por mi misma formación, yo considero a la
política como el bien común.”
La estrategia argumentativa para definir su trabajo como un servicio,

a pesar de estar en un cargo político, consiste, en un primer paso, en
definir a la (buena) política como una actividad de servicio, contra-

poniéndola a la política partidaria. En un segundo paso, sostiene que
no hay una verdadera diferencia entre los partidos, lo que presupone
que la pertenencia a unos de ellos carece de importancia. Como paso
siguiente, este supuesto le permite definirse como verdadero técnico,
autopercepción que, finalmente, ve confirmada en la actitud de su jefe
político que le da la tarea de “ayudar a la gente pobre, y punto”.
Mientras que el político y funcionario tiene la misión de servir al ‘pue-

blo’, el ciudadano debe cumplir con sus deberes para con el estado.
Uno de los funcionarios entrevistados recurre a un relato para ilus-
trar cómo un ciudadano ejemplar cumple con sus deberes básicos, en
este caso particular con el pago de impuestos:
“Viene el señor con su bastón de la generación antigua, para

corroborar un poco más, dice, ‘quiero que me asesoren, quiero
pagar mi impuesto’. Tenía como cincuenta hectáreas más o me-
nos, un campesino que estaba dudando, dice, ‘porque yo ya no
confío mucho de repente, la gente me puede cobrar más de lo
que vale, y yo no tengo, no estoy preparado académicamente
para que pueda saber y quiero que ustedes me orienten’. Y le dice
el otro, de repente medio en broma le dice uno de los secretarios,
le dice ‘Pero, señor, pero si esto no hay ni un apuro, a lo mejor no
hay ni necesidad.’, le dijo, como le vio que era un ancianito. Y le
dice ‘cómo no va a haber una necesidad, si esto es una ley, y yo
tengo que cumplir con la ley.’ Ese era el prototipo anterior, eran
otros tiempos. El dijo ‘si le mando a mi hijo, a lo mejor no viene
y no hace, la juventud de ahora ya no es responsable como an-
tes.’ Por eso que me impresionó. Nos quedó grabado eso, a mi
principalmente, porque yo conocía a la gente, como era antes, y
los otros también admiraban porque cuesta a un campesino que
viene en ómnibus, que venga con su situación, a tratar de cum-
plir con su responsabilidad, es una cosa admirable.”
Este relato contiene tres aspectos particulares: 1) A pesar de todas las

incomodidades, el viejo campesino quiere pagar sus impuestos. 2) Pero

lo hace personalmente, porque quiere controlar que realmente se le
cobra solo lo que le corresponde, mostrando a la vez responsabilidad
y desconfianza. 3) La generación más joven no se caracteriza más por
este sentido de responsabilidad. Este administrador entrevistado con-
firma que la situación hoy en día cambió de manera radical; admira al
anciano como el “prototipo anterior”, que “trata de cumplir con su
responsabilidad”. Para el buen funcionamiento de la administración,
el administrador impulsor cuenta con una contraparte que es un ciuda-
dano responsable, con una actuación orientada en valores.
En contrapartida a la responsabilidad del ciudadano ejemplar, el ad-

ministrador impulsor se presenta como técnico que circunstancialmente
entró en un cargo político, en el cual pretende actuar ante todo como
técnico. Consciente de que su permanencia en el cargo puede ser limi-
tada en el tiempo, este tipo de administrador es capaz de integrar este
factor en su actuación. Lo importante para él es realizar en buena
forma el trabajo en el tiempo que permanece en el cargo.
“Desde el punto de vista a lo mejor filosófico o religioso, yo creo

que cuando llegué a esta institución sin que sea político, yo era
un técnico, porque era investigador, no sabía nada de política, y
un día me llama el gobernador. Yo digo, bueno, Dios me puso
ahí para que cumpla una misión y plantamos una semilla que
felizmente está germinando, germinó. Quiero que con este, a lo
mejor tres o cuatro años más pienso estar aquí, quiero hacer
regar esa semilla, que crezca y también como decía San Benedicto
‘, como si fuera que se va en un bote y tiene dos perros, uno es la
oración y otro es el trabajo. Solamente con la oración, con el
pedido de Dios no se soluciona y solamente con el trabajo tam-
poco. Y bueno, todos los días yo le pido a Dios que bendiga y que
se fortalezca esto y que el aporte que yo personalmente hago y
con todo el equipo sirva algún día para mi departamento, pero
tampoco pienso perpetuarme.”
Al remitirse a la expresión benedictina ora et labora , el administrador

impulsor señala que para él el trabajo tiene un fundamento intrínseco:
va a cumplir con su tarea por encima de circunstancias e influencias
casuales y externas. No atribuye ninguna importancia intrínseca a su
adhesión a un partido: “No hay diferencia, toditos tienen la misma
mentalidad con diferentes colores.” Se considera como apolítico, quiere
mantenerse ‘limpio’ e irreprochable en el tiempo que le toca ejercer
una función de administrador, no quiere ensuciarse la manos como lo
deben hacer los “políticos partidarios”. Pero puede dejarse usar por un
partido, sabiendo a qué se expone:
“Después ya entré en la lista para la junta municipal por mi

partido, pero no porque yo tenía una militancia en mi partido,
una militancia activa, sino porque veían que yo tenia una pre-
paración para estar ahí y que podía prestigiar la lista, y te usan
en ese sentido ¿verdad? La gente que no está tan limpia se pone
detrás de uno, que está más limpio.”
Es consciente de lo que esto comporta, del riesgo de deslizarse hacia los

intereses partidarios, y del trabajo de mantenerse ‘limpio’: “Cuesta traba-
jo ser honesto, no es fácil eso, cuesta mucho, es un esfuerzo diario.”
Están los políticos y está el pueblo. El uno necesita del otro. Por un lado,
se pregunta si el país va a seguir siendo conducido por personas “más
caraduras”, pero a la vez constata que éstos no tienen remedio:
“Porque es nuestro pueblo, el elector, el que se deja comprar.

Entonces, por dónde comenzamos cuando es la propia comuni-
dad, las propias personas quienes no valoran a los actores más
limpios, y quienes en el momento de llevar sus votos a las urnas
eligen al que más le dio remedio, al que más le dio remeras, le
trajo, no sé, le conectó la electricidad a su casa, al que le consi-
guió un puesto de trabajo.”
Ante esta realidad, el administrador impulsor encuentra que no hay

pago que compense el esfuerzo de mantenerse ‘limpio’ y de ser respon-

sable:
“Porque cansa, cansa. Cuando no hay más respeto a las personas,

eso para mí tiene un alto costo, para mí es fundamental, a parte de
la remuneración económica. Las personas que tratamos de mante-
ner una dignidad, como que es desagradable estar en una función
pública, no sé hasta dónde puede una remuneración económica
compensar eso. Entonces, como que no compensa eso, nosotros las
otras personas seguramente vamos a dejarle lugar, ¿verdad?”
A pesar de la política, este tipo de administrador trata de seguir ade-

lante en su misión de impulsar el desarrollo social y económico de su
región, sin sacrificar su dignidad.
Mientras que el planificador se distancia del político parlamentario, el

administrador impulsor se distancia de la política que llama ‘politique-
ría’, de las luchas por ventajes personales en el ámbito de la política
partidaria, local o regional. A diferencia de las influencias políticas,
concibe la administración pública como un poder neutral, como un
espacio exento de luchas entre adversarios partidarios. Su ideal es una
administración que funciona como un aparato técnico, al servicio de la
población, sin cargar su trabajo diario con impulsos políticos. En su
concepto de una administración como fuerza neutral, fuera del ámbito
de las luchas políticas, integra un modelo de ciudadano ideal que se
caracteriza por la sinceridad y honestidad, y su colaboración con la
administración estatal. Así, crea un modelo de vinculación entre admi-
nistración y ciudadanía basado en valores que van en contra de criterios
de la lucha en el ámbito político. Desea concentrar la actividad real-
mente política en los cargos altos, y liberar la administración de in-
fluencias partidarias e ideológicas. El alto funcionario accede a su cargo
por medio de influencias políticas, pero una vez nombrado, debe ejer-
cer su función según criterios meramente técnicos.
2.3.2. P royectar
Frente al administrador planificador, que desde su despacho ‘central’
diseña planes que luego puede remitir a instancias regionales o loca-
les, el administrador impulsor no se contenta con solo recibir proyec-
tos de la administración central. Quiere lograr cierta autonomía frente
al aparato central y tener un margen de maniobra en materia de pla-
nificación social y económica de su región o municipio. Por eso no
permanece pasivo, sino busca tomar contactos y atraer proyectos:
“Bueno, nosotros lo que ya tenemos desarrollado, lo que ya va-

mos trabajando sin recibir ningún tipo de descentralización, ni
económica, ni de decisiones, ni de autoridad, es en el tema agrí-
cola. En el tema vial tenemos un plan vial, trabajando entre
municipalidad, MOPC y la gobernación. En agricultura tam-
bién trabajamos con empresas privadas y públicas. Y de algún
modo educación. Y bueno, en esos campos es que nosotros esta-
mos, avanzamos ya sólos, ¿verdad? Entonces, creemos que no-
sotros estamos en condiciones de asumir, preparados
mínimamente para asumir responsabilidades en esas áreas.”
Su concepción de planificación es concreta, no elabora esquemas o

modelos abstractos, piensa siempre en una configuración precisa, pro-
yectándola a la realidad, sin perder de vista la clientela. Concibe al
‘pueblo’ como el beneficiario de su trabajo, por eso trabaja para inte-
grarlo en un estadio muy temprano de la planificación:
“Y por sobre todas las cosas, por el conocimiento que tienen [los
secretarios en las gobernaciones] de su comunidad, y con eso
darles el incentivo de la participación de la sociedad civil. Hay
demasiadas cosas que se pueden hacer. Bueno, nosotros del go-
bierno departamental vamos a estar insistiendo.”
También trata de formular nuevos proyectos, cuando recibe ideas

apropiadas o identifica estrategias viables:
“Yo estoy al tanto en lo que usted acaba de decir [en la idea de

construir un polideportivo/los autores], yo fui la que redactó el
plan de trabajo, ¿verdad? Por tanto, me interesa sumamente el
cumplimiento de ese proyecto, lógicamente me interesa.”
“Lo que no se puede hacer, no se hace por falta de recursos, pero

aun así, aun así no hay cosas en las que no incursionemos, por
lo menos en pequeña proporción.”
Con el apoyo de diferentes organizaciones internacionales realiza pro-

yectos más que nada municipales (construcción de calles, iluminación
urbana, etc.) y rurales (agricultura, horticultura, fruticultura, pe-
queña ganadería, salud y educación), capacitando, por ejemplo, a
grupos de mujeres campesinas, parteras, enfermeros y enfermeras para
la instalación de farmacias sociales, o a poblaciones indígenas en ma-
teria de derechos civiles. Cuando ve que puede proyectar a largo pla-
zo, por ejemplo en el área de la ganadería, obliga a las familias que
fueron beneficiadas con cierta cantidad de animales, después de algunos
años entreguen, como contrapartida, a otras comunidades, por ejem-
plo una parte de la cría producida. De esta manera, crea un efecto
multiplicador y potencia el desarrollo de la región.
En lo que refiere el trabajo con poblaciones necesitadas, el administra-

dor impulsor posee un concepto claro. No le basta con compensar las
malas condiciones de poblaciones necesitadas, también quiere crear
las estructuras para un mejoramiento duradero:
“Nada de asistencia de entregar galleta, de entregar fideos, de

entregar ropa. No se te ocurra ni empezar con eso, porque vos
empezas así, ya empezaste mal, y ya no te los sacas nunca más
de encima. Lo único que van a hacer es venir y pedirte esa cosa.
Desde el principio vamos a armar una estructura de trabajo, un
cronograma de trabajo.”
El rechazo del asistencialismo presenta tres aspectos: (i) En la dimensión

temporal, rechaza una actuación orientada solamente hacia necesidades
inmediatas, que al poco tiempo vuelven a resurgir, y busca proyectar

soluciones hacia mediano y largo plazo; (ii) En lo que refiere al trabajo,
desarrolla una actitud de rechazo hacia el asistencialismo que consiste en
redistribuir bienes y ventajas. Frente a esto, insiste en el trabajo, en la
creación de nuevas condiciones de vida, en la cual, además de los funcio-
narios, participan sobre todo los involucrados mismos; (iii) En cuanto a
los involucrados, procura que a largo plazo éstos se independicen del
apoyo de la administración y vuelvan autónomos. Este último aspecto es
el que aclara el término de impulsor: dar impulsos a personas y estructu-
ras para un desarrollo llevadero.
En síntesis, en vez de buscar sólo un impacto rápido y bien visible, el

administrador impulsor desarrolla perspectivas a mediano plazo, atri-
buyendo una gran importancia a la seriedad y al profesionalismo en
su trabajo.
2.3.3. Vincular
Vincular
El conocimiento del terreno, en lo cultural y en lo económico, con-
vierte al administrador impulsor en una figura central para articular la
planificación con el destinatario, por un lado, y con las organizacio-
nes internacionales, por el otro. Conecta ambos planos (destinatario
y organizaciones internacionales) y da el empuje necesario, tratando
siempre de encontrar soluciones viables para lograr un desarrollo del
distrito o del departamento donde actúa.
En su función de anclar proyectos con poblaciones beneficiarias, el

administrador impulsor organiza contactos entre los pequeños pro-
ductores y empresas interesadas en la compra de los productos (sésa-
mo, frutas, hortalizas). Cuando se trata de proyectos en áreas como
agricultura, fruticultura o horticultura, también organiza la asisten-
cia técnica que necesitan los productores y el financiamiento de todo
el proceso productivo.
Pero para su trabajo necesita establecer vínculos con un tercer plano,

el de la administración central, especialmente con el ministerio de
Hacienda, donde debe obtener parte de los medios financieros para el

funcionamiento interno de su institución. Sabe que se debe ‘pelear’ en
varios frentes a la vez para obtener los fondos necesarios para que su
administración pueda continuar con el trabajo iniciado. En un estado
donde los recursos son escasos, su función de intermediario también
implica enfrentarse a la administración central:
“[…] y nos quitaron el presupuesto, entonces yo me fui a llorarle

por los recursos, entonces conseguimos bastante. Porque espera-
ban que Hacienda les otorgue, y no te otorga, si no le lloras.
Agua, luz, teléfono, papelería, eso hay que llorar.”
El administrador impulsor actúa como intermediario entre los tres pla-

nos, el de la población necesitada, el de las organizaciones internaciona-
les y el de la administración central. Asume un rol de intermediario al
impulsar los contactos, y de responsable para el resultado final.
Para el administrador impulsor, el éxito de su trabajo debe ser medible

y presentable. Se mueve en tres dimensiones. La primera, en el nivel
estadístico, por ejemplo, en el área de trabajo con indígenas, según el
censo indígena, casi no existe migración de las comunidades indígenas
del departamento hacia la capital del país. Su conclusión de los datos
estadísticos: comparando sus condiciones de vida en las dos partes,
éstas no les parecen más atractivas en la capital. El éxito consiste en
lograr y asegurar una calidad de vida que los mantenga en sus propias
tierras.
Una segunda dimensión consiste en el valor que atribuye a la considera-

ble cantidad de dinero que ingresa al municipio o al departamento a
través de la financiación externa de proyectos. Estos criterios son bien
cuantificables y sirven ante todo para la argumentación política técni-
ca, fuera del ámbito de la población involucrada. Para exhibir los lo-
gros en esta dimensión, sus referentes no se encuentran en la pobla-
ción misma, sino en los políticos y en la administración central.
La tercera dimensión tiene un carácter cualitativo. El éxito consiste en

obtener no solo la satisfacción de la población involucrada, sino tam-
bién de los organismos nacionales e internacionales que participan en
la realización de los proyectos.
El punto clave para el tipo de administrador impulsor es su orientación

hacia el cliente. Esta orientación presenta tres aspectos:
- Rechazo del asistencialismo. Con esto se independiza hasta

cierto punto de las exigencias inmediatas de poblaciones ne-
cesitadas, desarrollando propios conceptos de apoyo dura-
dero.
- Proximidad al cliente. Implica una tendencia hacia una ac-

tuación en favor de la descentralización en la administración
estatal. Quiere que su administración sea, hasta un cierto
punto, independiente de la administración central.
- Aplicación de criterios técnicos, en vez de políticos. Supone

una cierta independencia de la esfera política.
Sin equiparar independencia con desvinculación, el administrador

impulsor muestra una fuerte inclinación hacia una administración
‘dura’ y autónoma. Sobre la base de una administración relativamen-
te autónoma, plantea elaborar proyectos de manera pragmática, vin-
culando los tres planos, la población, los organismos internacionales
y la administración central, y presenta criterios para medir el éxito de
sus emprendimientos, a fin de darse argumentos de legitimación.
2.4. El administrador empírico

Dentro de instituciones nucleares del estado se cristaliza un tipo par-
ticular de administrador que se distingue por su conformidad con la
institución estatal: el administrador empírico. Es empírico, en oposi-

ción a académico y teórico, porque confía en aprendizajes inductivos
que resultan de su experiencia profesional, no construye sobre un pen-
samiento deductivo que parte de teorías y aspectos generales. Es empí-
rico, también en oposición a planificador, porque para solucionar un
problema se orienta hacia una solución a corto plazo, tomando en
consideración las condiciones formales de su propia actuación, en vez
de identificar y organizar una amplia red de condiciones y una larga
cadena de pasos sucesivos para solucionar un problema, como lo ha-
ría el administrador planificador. Manifiesta una fuerte tendencia a
‘funcionar’ de acuerdo a aspectos internos de su institución, en con-
traposición al administrador planificador. A diferencia de éste, el ad-
ministrador empírico es lo que es por la institución, no por sí mismo.
Debe todo lo que es a ‘su’ institución. Desde este ángulo, debe ser con-
siderado como funcionario por excelencia, en el sentido clásico del
término.
El administrador empírico ha entrado en la administración pública

siendo joven, en su época de estudiante. Aunque ya pudo estar en
posesión de conocimientos específicos sobre el área laboral en el cual
se insertó, la institución se ha encargado de moldearlo de nuevo. Por
lo general, es su jefe directo quien ha sido su profesor en el sentido
amplio de la palabra. Mediante él ha aprendido todo de cero:
“‘Mira, mi hijo, yo tengo una hoja blanca. Este vas a ser vos a
partir de hoy.’, me dice. ‘Vas a empezar conmigo, esto vas a ser,
hoja en blanco, agarras un cuaderno, y seguime, aprendes con-
migo, porque vas a empezar de cero.’ me dice.’No sabes nada, mi
hijo, vas a empezar de cero conmigo.’, me dice. Y eso, como que
me chocó que me diga que no voy a ser nada cualificado, de
repente el señor me dice que no sé nada luego, que tengo que
empezar de cero. ‘Y, señor, yo vine para aprender.’, le dije. ‘Por eso
me encanta, lo que usted me está proponiendo.’, dije. Mire, seño-
ra, es el mejor profesor que tuve en la administración pública.”
En su predisposición de hacer tabula rasa de lo aprendido anterior-

mente, este tipo de administrador se ha iniciado en la institución,
aplicando los consejos de ‘su tutor’ de manera pragmática y empírica.
Su carrera profesional se ha desarrollado íntegramente en el seno de
‘su’ institución, bajo el control de ‘su’ jefe.
Los administradores entrevistados, que representan este tipo, son

hombres y mujeres prácticos y no académicos, a pesar de haber hecho
eventualmente algunos años de estudios universitarios. Pertenecen
preferentemente a administraciones centrales, y, en algunos casos, ejer-
cen su cargo en oficinas regionales de las mismas. En la actualidad
(2005) ya llevan más de 20 años de servicio en la institución, en la cual
se integraron siendo aun jóvenes estudiantes universitarios y por la
cual dejaron algunos de cursar sus estudios, sin llegar a obtener un
titulo académico. La falta de título y certificado no constituye un obs-
táculo para hacer carrera dentro de administración pública. Es más,
al subrayar su profesionalismo empírico compensan la falta de titulo
académico. La perspectiva empírica les parece más eficaz que la pers-
pectiva teórica. Se puede considerar que su disposición a mirar los
aspectos puntuales de los problemas y buscar soluciones a corto plazo
ya se ha convertido en un hábito profesional.
2.4.1. IIdeales
deales
Los ideales del administrador empírico se basan en la experiencia coti-
diana que vive en el seno de su institución. Son esencialmente pragmá-
ticos. Están pensados para la práctica, para poder proyectarse de
manera idealizada en el funcionamiento interno de la institución. Uno
de estos ideales se resume en el término equipo, que, en el discurso, le
permite presentarse como alguien que está dirigiendo a sus funciona-
rios como integrantes de un equipo. En lo ideal, todos los integrantes
de un equipo se destacan por una actuación solidaria y eficiente. Pero
la experiencia ha demostrado al administrador empírico que para que
el equipo funcione, algunos funcionarios se responsabilizan más que
otros de los resultados del trabajo:
“Sí, realmente, como se dice, en la viña del señor estamos de

todo, ¿verdad? Y en el equipo mismo, aunque el equipo sea un
equipo de fútbol de once jugadores, tres juegan bien y el resto no,
pero se forma el equipo, ¿verdad? Y así también estamos. Hay
gente, técnicos, que realmente mojan la camiseta por ellos mis-
mos y por los demás. Justamente a mi me molesta ese aspecto,
porque hay gente que inclusive su propio tiempo de vacaciones
está dedicando a la institución, igualmente por querer hacer algo
bueno, ¿verdad?”
El concepto de equipo presenta los siguientes rasgos de definición: (i)

presupone un grupo que tiene una meta común, (ii) implica una acti-
vidad de coordinación, y (iii) el deseo de ser efectivo (ganar como en
un equipo deportivo). En la concepción de este tipo de administrador,
el modo de trabajo ideal es el trabajo en equipo donde todos se reparten
funciones especificas, y comparten los resultados como una unidad. Esta
concepción no forzosamente es compartida por los compañeros o por
el personal a su cargo, pero no por ello el ideal de equipo pierde validez
en la actuación del administrador empírico.
Otro de los ideales que preconiza el administrador empírico en relación

al funcionamiento interno de la institución se observa en el modelo
paterno. Para que ‘funcionen’ las personas destinadas a cumplir tareas
específicas bajo su mando, se atribuye un rol de padre. Se considera
como el ‘papá’ de ellos. Mientras que en la variante del ideal anterior,
el administrador se pone al mismo nivel de sus colaboradores, en esta
variante prefiere situarse por encima de ellos, respetando la jerarquía
formal de la administración pública. Como figura paterna, se
posiciona ‘fuera’ del grupo de gente que constituye su “gran familia”, y
desde ahí decide aprehender el factor humano.
“Yo era una persona muy positiva, en el sentido de recomendar

y de mantener el espíritu de la gente. Cuando uno está al control
de mando de la institución, le toman de referencia para muchas
cosas. Es papá, mamá, hermano, esposo, amigo, es confidente

de muchos temas familiares, porque al ser jefe ya
automáticamente se le tiene como un papá grande de una gran
familia numerosa y muy dispar, algunos hablan fuerte, otros
hablan despacio, otros no hablan y a algunos hay que pechearle,
pegarle, hincarle. Son temas de la parte social, la parte humana,
yo entiendo la parte humana, ¿verdad?”
En su calidad de padre de una gran familia, el administrador empírico

debe cuidar todos los aspectos que sus súbditos puedan presentar en
relación a la ejecución de sus tareas, sean familiares, políticos o labo-
rales. La diferencia entre él y sus súbditos reside en que “el control de
mando de la institución” está en sus manos y que, por consiguiente,
debe actuar en conformidad con una “cadena de mando”. Como direc-
tor de la orquesta que le toca dirigir, carga con la responsabilidad de
que las tareas se ejecuten; en otras palabras, tiene la responsabilidad
sobre aquellos que la ejecuten.
“Cuando uno tiene poder siendo jefe de otra persona, entonces,

tiene la obligación de dar un seguimiento a la tarea que se le
asigna. Yo soy partidario de un buen trato y de un buen acompa-
ñamiento de la tarea, y dar lugar a cada persona. Y esa conclu-
sión crea unidad y compañerismo. El tema de que yo sea admi-
nistrador de la empresa no quiere decir que yo sea diferente, yo
soy responsable de ellos.”
El ideal de padre para ejercer la función de jefe en la actualidad impli-

ca que en épocas anteriores –cuando hizo sus primeros pasos en la
institución– (re)conoció el padre en su jefe. Hoy en día es sujeto del
ideal de padre, pero antes fue objeto del ideal de padre. Se “siente
marcado” por un jefe que fue su “guía”, su “referente principal”, en
suma “era como el papá”:
“El director ya me conocía, y él me llamaba, me pedía cosas. Y yo

me sentía como importante, me sentía valorado por él, ¿verdad?
Fue todo un aprendizaje cada vez que iba a realizar una presen-
tación. Para mi era como una tesis, hablar con el director era
una tesis permanente. Nosotros le tenemos a él cómo guía. Fue
realmente muy duro, porque era como nuestro papa. Falleció la
persona que era nuestro referente principal.”
Tanto en su forma horizontal (el equipo) como en su forma vertical (el

padre), el administrador empírico se nutre de ideales de la experiencia
fuera del trabajo, con un alto grado de plausibilidad para cualquier per-
sona ajena a la administración. Se puede suponer que los ideales de equi-
po y de padre constituyen una transferencia del ideal del patrón, corrien-
te en la economía y en la política, hacia la administración. En el fondo, le
gustaría ser patrón de las personas bajo su cargo, poniendo, así, de mani-
fiesto referencias culturales que se oponen: una cultura predominante-
mente tradicional y rural, con su ideal de patrón, y una cultura moderna,
con sus organigramas institucionales.
2.4.2. Lealtad
En consonancia con los ideales de equipo o de padre, basados en el ideal
de patrón, el administrador empírico necesita de un principio regula-
dor en su relación simbólica con la institución. Este principio es el de
la lealtad. Consiste en una actitud de apego a ‘su’ institución, con un
alto grado de fidelidad. La lealtad articula sus actitudes y orienta sus
decisiones. En lo concreto, se puede traducir en gastar su propio dine-
ro para combustible, sacrificar días de sus vacaciones para el trabajo,
rechazar ofertas laborales más interesantes en el aspecto pecuniario,
etc. En el plano discursivo, este tipo de administrador fundamenta su
lealtad en la importancia de su trabajo y en las oportunidades de ca-
pacitación que le abrió la institución. En su concepto, la lealtad va
asociada a un alto grado de responsabilidad, fundamentada de mane-
ra intrínseca: La actuación de una persona responsable es, hasta cierto
punto, independiente de eventuales ventajas o desventajas que ella
pueda originar:
“Depende de uno mismo. Yo voy a ser responsable, porque soy

responsable, aunque usted me pague bien o mal, siempre voy a
mostrar mi responsabilidad, si soy realmente una persona res-
ponsable. Eso depende ya de la ética. Primeramente eso, y eso lo
que nosotros casi como paraguayos estamos perdiendo, inclusi-
ve la puntualidad, la responsabilidad, eso ya se está perdiendo, y
eso yo creo que depende mucho, uno aunque gane poco o gane
bien igualmente tiene que cumplir con su función, porque uno
lo que viene a buscar es trabajo, no puesto de trabajo, me imagi-
no que tiene que ser así.”
En un plano ya personalizado, la lealtad hacia la institución puede

concentrarse en una lealtad hacia el jefe, tanto hacia el jefe por el cual
ha sido moldeado, como hacia el ‘jefe de turno’. Todo indica que esta
forma más personalizada de lealtad no implica que la lealtad hacia la
institución sea sacrificada. En lo posible, el administrador empírico tra-
tará de obviar conflictos entre una y otra, aun si ello debe conducir a
establecer la paridad entre los dos.
2.4.3. PPragmatismo
2.4.3. ragmatismo
Así como se caracteriza por defender ideales cercanos a la realidad
cotidiana, el administrador empírico también concibe su función de
administrador con un sentido más pragmático que innovador. Su fun-
ción es cumplir con las tareas que le son encomendadas desde la jerar-
quía superior de la institución. Pero consciente de que hay más de una
manera de cumplir una tarea, independientemente de su propia vo-
luntad y su sentido de responsabilidad, trata de cumplirla con los
medios disponibles:
“Y en los lugares que me supe desempeñar, que me cupo desem-

peñar, he tratado de crear un ambiente de tranquilidad, unirle a
la gente para un fin. Ahora, dentro de las posibilidades, señor, le
repito, dentro de las posibilidades”.
Al puntualizar que su desempeño está sujeto a las posibilidades con-

cretas que le son dadas, el funcionario no deja dudas de que éstas no
dependen de su propia persona y de sus capacidades. Está fuera de
duda que “conoce su trabajo” en profundidad. Por haberlo aprendido
“de cero”, gracias a sus jefes, y por las experiencias que pudo acumular,
mediante las posibilidades que le abrió la institución, debe ser consi-
derado un experto, pero un experto empírico. Así también, le es difícil
aceptar a jóvenes que entran en la función pública, cuando no de-
muestran la motivación por el trabajo y la voluntad de aprender que
para él han sido elementos fundamentales de su carrera, en otras pala-
bras, jóvenes que no manifiestan ninguna predisposición a adaptarse
a la institución:
“Y otra ventaja que tengo es que conozco el trabajo, porque

yo empecé también desde el vamos, entonces, a mi no me
pueden venir con una historia rara, y también me actualizo,
leo, ¿verdad? entonces, esa es una ventaja que yo veo con las
nuevas gentes.”
Cuando los tiene bajo su mando, las “nuevas gentes” pueden alterar
sus posibilidades de cumplir cabalmente con una tarea. Aun así, se
arreglará para que en apariencia pueda cumplir con las tareas que le
vienen designadas desde arriba. Gracias a su fuerte pragmatismo en-
contrará recursos para llegar a buen término. En última instancia, le
ayudará su posición jerárquica: por un lado, posee el poder de man-
dar a otros, por el otro, no cualquiera puede encomendarle una tarea.
Así como él mismo no puede pasar por encima de jefes superiores,
tampoco otros pueden pasar por encima de su propia decisión. Para el
buen funcionamiento en el seno de la institución, considera necesario
respetar las jerarquías en lo horizontal y las dependencias en lo vertical:
“Los jefes de departamento tampoco se relacionan conmigo, siem-

pre con su director, ellos se relacionan siempre a través de su
director. Por jerarquía. Si ellos [los directores] me vienen a pedir
un funcionario, yo le digo “en la nota pone el visto bueno de tu
director” porque yo tampoco sé si… Todo pasa por acá, y sobre

todo lo que tiene que firmar el ministro. Yo le llevo, y los contro-
les los tengo que hacer acá.”
Durante sus años de formación en terreno, el administrador empírico

también ha ido incorporando normas, no escritas en un reglamento,
sino como resultado de la experiencia, normas que considera impor-
tante no infringir. Se trata de principios morales relacionados con el
trabajo, tanto relativos a su personal y sus superiores, como a amista-
des y familiares:
“No funciona en el trabajo. Podemos ser amigos afuera, pero

aquí vamos a trabajar, porque o sino las cosas no funcionan. Yo
tengo por norma de que mi familia nunca me pide trabajar con-
migo, eso tengo por norma, porque es muy difícil, porque a mi
familia la tengo que ver siempre en las fiestas, en los velorios, en
todo le tengo que ver, pero a un amigo le puedo decir “no funcio-
nas en tu trabajo”, y bueno paciencia, ¿verdad? No hay una nor-
mativa que no podes traer a tu familia, pero es lo mejor, porque
o sino es muy difícil. Yo trato de trabajar bien, conforme a las
normas, y con eso siempre hice bien mi trabajo.”
Al fin y al cabo, funcionar en conformidad con tales normas también

permite invertir un mayor pragmatismo en aquellos dominios que
por efecto de estructura institucional (o ausencia de estructura
institucional) no están suficientemente preestablecidos y reclaman ser
abordados de manera ‘abierta’, ver pragmática. Un abordaje pragmá-
tico en numerosos dominios requiere de parte del administrador una
capacidad de adecuarse a características que no forman parte de su
propio modo de trabajo, que se pueden revelar en el trato con otras
instituciones, en situaciones o condiciones determinadas o con perso-
nas específicas. Conllevan, por lo general, una reducción de su mar-
gen de maniobra:
“Yo me tengo que adecuar un poco también a ellos, no solamen-

te ellos a mi. Eso es una buena política. Siempre por eso a mi me

fue bien. El que llega, tiene que adaptarse al dueño de casa. Con
eso siempre me fue bien y siempre formé un equipo. Yo creo que
con el día a día únicamente vamos viendo qué es lo que se quie-
re. Es difícil al comienzo. Yo trato de decirle [al jefe de turno],
mire yo estoy trabajando de esta manera, a usted le parece esto,
vamos a hacer así, o usted cómo quiere que hagamos, ¿verdad?
Trato de sincerarme, porque o sino, yo no voy a saber qué es lo
que quiere.”
Visto desde un nuevo superior ‘de turno’, el administrador empírico

resulta ser un elemento bastante cómodo. Sabe que éste siempre trata-
rá de obtener su confianza y de funcionar según sus deseos. Desde la
mirada del administrador empírico, la llegada de un nuevo jefe implica
poner a disposición su cargo, esperar su decisión, pero no por ello
pierde de vista su carrera y su ambición profesional:
“Porque siempre con los cambios de gobierno en este país la parte

[…] va mucho en confianza con el jefe de turno, ¿verdad? Enton-
ces, yo cada vez pongo a disposición mi cargo, y siempre les digo, es
el cargo, no es mi carrera como funcionario público. O sea, yo le
pido que me cambie de función, pero el puesto es suyo para lo que
él cree conveniente. Pero siempre me fui quedando. Yo siempre
trabajé así, yo trato de trabajar muy en confianza con el […],
¿verdad? Es el cimiento, ¿verdad?, que haya confianza. Yo creo
que funciona en confianza y en las personas, confianza basada
en las personas, no en su profesionalismo ni en su función.”
La confianza en la persona, no en el funcionario, ocupa un lugar cen-

tral para permanecer en la institución y en cargos de confianza. Desde
este punto de vista, entre todos los tipos de administradores, el admi-
nistrador empírico es el que posee mayor longevidad en la institución.
El hecho que sea un profesional, cuyas capacidades ya no necesitan ser
demostradas, entra en línea de cuenta, pero en ausencia de confianza,
no pesará en la balanza.
También en cuanto al manejo interno de su personal, el administrador

empírico aplica un concepto pragmático. Debe operar, cumplir su fun-
ción, con el personal que tiene a disposición, que no siempre fue elegi-
do sobre la base de criterios como calificación e idoneidad:
“Es la conducta de la gente, o por costumbre, que no pueden o no

quieren hacer como corresponde, como debe ser. El día a día es
tratar de sortear eso, tratar de corregir eso. Como yo le digo siem-
pre a los compañeros del interior: ‘no importa, ¡vamos!, lo que
hay que tratar es de no cometer errores, de cometer menos, y si
estás cometiendo errores y, si tenés ese problema, trata que el
error sea menor’.”
El administrador empírico toma en cuenta la debilidad de su personal,

pero trata de corregir ciertos aspectos, a fin de lograr que se cometan
menos errores en relación a las normativas de la institución. Para ello,
actúa como motivador (“como papá”, “como pulmotor”, “como com-
pañero que se moja la camiseta por ellos”), así logra que sus funciona-
rios sean elementos que ‘sirven’, aunque no siempre ‘cumplan’ como
espera.
“Nosotros tratamos de corregir, pero qué pasa?, la política tiene

una función muy fuerte en eso. Nosotros le damos la sanción,
vienen otra vez apareciendo, se autoriza que se nombre otra vez,
que se le contrate otra vez, porque apareció por ahí de la mano
de un diputado, de un parlamentario o de un presidente de
seccional.”
Contra estas alianzas que mantienen algunos funcionarios con ins-

tancias fuera de la institución, este administrador no encuentra reme-
dio, pero se acomoda a la idea de no poder hacer gran cosa:
“Porque no me queda otra, pero no debería ser así, ¿verdad?, no

debería ser así.”
También en casos de conflictos originados por personal no idóneo,

actúa con pragmatismo resignado:
“Y actuamos a veces como bomberos para apagar los incendios

que se producen en el lugar. Tenemos que enviar otra vez gente
para verificar todo.”
Contrariamente al optimismo del planificador que parte de la idea

que con un buen cálculo todo es realizable, este tipo de administrador
parte de un escepticismo casi resignado, sabiendo de antemano que
muchas cosas no van a funcionar como deberían.
Frente a condiciones como las mencionadas, que inciden en su funcio-

namiento interno y frenan el rendimiento de su sección o departa-
mento, un sistema de evaluación institucional representaría una posi-
bilidad de contar con funcionarios idóneos:
“Yo creo que dentro de cada institución del estado falta un meca-
nismo de evaluación, un parámetro para que se pueda decir,
fulana o fulano realmente tiene un puntaje equis aceptable para
que siga como funcionario, como técnico, y vale la pena
promocionarlo e inclusive aumentarle su salario. Hay gente que
ni siquiera yo creo que estaría siguiendo con el mismo salario,
porque realmente no justifica, ¿verdad? Pero no existe esto, un
método, una forma de evaluación para que pueda yo decir fula-
no de tal, si cumple o no cumple.”
Al poder contar con elementos con un nivel determinado de capaci-

dad, el administrador empírico vería que ello también reduce su mar-
gen de maniobra o su poder de decisión sobre la carrera de sus súbdi-
tos, pero a la vez invertiría mayor concentración de energía en el cum-
plimiento de sus tareas formales. Además, acepta el efecto boomerang
de un tal reclamo. Su experiencia, adquirida exclusivamente dentro
de ‘su’ institución, le demuestra que al pasar por tales procedimientos,
su idoneidad como profesional y su autoridad de jefe ya no necesita-
rían ser demostradas:
“Yo creo que debería existir un sistema de evaluación en donde

uno pueda decir: ‘Bueno, este me va a evaluar, este me va a

controlar y esto tengo que cumplir.’”
Pero quien dice evaluación, también dice pago de acuerdo a la capaci-

dad. Evaluación y salario son dos caras de la misma moneda. El admi-
nistrador empírico tiene claro que en el justo salario radica en buena
parte la motivación del funcionario para dedicarse a sus tareas. Su-
pondría, además, la existencia de un sentido de responsabilidad me-
nos intrínseco (virtud de pocos funcionarios):
“El sentido de la responsabilidad también depende mucho del

salario, porque también ese es el que te motiva, pues si vos ganas
bien y se justifica realmente, mojas la camiseta y inclusive dor-
mís menos y trabajas más. Yo creo que eso es también uno de los
motivadores fundamentales para que realmente haya mayor
responsabilidad. Solamente por motivos intrínsicos pocos ac-
túan a largo plazo contra o independientemente de influencias
externas. La actuación individual, también si es intrínsicamente
motivada, necesita a largo plazo estabilizadores institucionales
como es el salario atractivo o la evaluación del trabajo.”
En aspectos como evaluación y salario reconoce factores que inciden

de manera decisiva en la posibilidad de generar, aumentar y mantener
la motivación del funcionario.
El administrador empírico posee un fuerte interés en que la institución

funcione. Para ello, su propia predisposición a actuar de acuerdo a las
posibilidades y las exigencias de la institución resultan indispensables.
Dentro de las limitaciones materiales y humanas –que acepta y antici-
pa–buscará cumplir con sus tareas de la mejor manera posible, en
conformidad con la jerarquía. Actúa suscribiendo a los intereses de la
institución, lo que no significa que no diferencia entre intereses
institucionales e intereses ajenos a la institución (políticos que buscan
integrar su clientela en la función pública o familiares que quieren
ubicar parientes). Pero en caso de conflicto, opta por dar primacía a
los intereses de la institución. Este tipo de administrador posee la re-
presentación de una institución fuerte, independiente de influencias

externas.
2.4.4
2.4.4.. A utoestima
Autoestima
Haber ‘crecido’ en y para una institución, haber dedicado toda una
vida de trabajo a una institución, son condiciones que no excluyen
que el administrador empírico desarrolle una fuerte autoestima. Ésta
será tanto más fuerte que el funcionario permanezca en un mismo
lugar de trabajo, es decir no esté expuesto a un cambio de institución y,
con ello, a desafíos que no pueda levantar. Al cumplir con cabalidad
funciones importantes en el seno de su institución, permanecer leales a
ella y a su jefe, recibe el reconocimiento de sus jefes, por un lado, y de sus
súbditos, por el otro. Con los años, se siente irremplazable y orgulloso
de su desempeño como funcionario público:
“Yo quiero decir que mi función es como un pulmotor acá, por-

que todo depende de este departamento. Pulmotor para poder
oxigenar a toditas las otras dependencias. Porque acá se origina
todo, acá entran todos los expedientes. Todo tiene entrada y sa-
lida por este departamento.”
Estar en el centro de la organización, crea la impresión que todos

dependen de él o ella. En su orgullo sobre la importancia de su traba-
jo, no siempre está ausente cierto gusto por el poder. Pero su poder se
limitará más bien a frenar o a obstaculizar ciertos procedimientos,
delimitados por el marco burocrático de la institución. No se trata del
poder de crear o desarrollar, por ejemplo, estrategias para el desarro-
llo rural.
El orgullo que le puede procurar el hecho de saberse en un lugar neu-

rálgico de la institución, no debe llevarle a la soberbia. Es más, la sober-
bia como actitud ante el trabajo o ante el súbdito o jefe va contra el
concepto de autovaloración que manifiesta el administrador empírico:
“Otra cosa que para mí es importante, es que cuando yo llego a

un lugar, trato de entender que soy yo el que llega, por más que
llego con el cargo, soy yo el que llega a la casa de ellos. Entonces,
trato de acompañar su gestión, tratamos de entendernos, por-
que conozco a gente que llega con unos aires de muchas ínfulas.
Entonces, en la gente cae mal. Ellos hace años que están acá,
algunos 20 años de antigüedad, y ellos son los dueños de la casa,
y yo soy el que viene. Yo creo que la soberbia es un pecado capital,
eso no funciona.”
La autoestima no debe llegar a la sobre valoración de la propia perso-

na (“soberbia”), considerada perjudicial para la integración en los
mecanismos de una institución.
Los intereses externos, sea de grupos políticos, familiares o de amigos,

o los intereses personales de los funcionarios mismos deben estar su-
peditados a los intereses de la institución. Si bien aquí emerge la idea
de una administración ‘dura’ y autónoma, que se rige por sus propios
criterios, no se avizora la existencia de un ethos institucional que po-
dría guiar la actuación de los funcionarios. Este vacío es colmado por
el administrador empírico por ideales de trabajo en equipo y de liderazgo
paterno que se basa en la figura tradicional del patrón, figura que
corresponde más bien a las esferas de la economía y de la política que
a la de la administración pública. El estatus del administrador empírico
depende de la institución y, por consiguiente, sabe que le debe lealtad.
El objeto de la lealtad, finalmente, no es la institución, sino la persona
en su calidad de jefe (patrones) o de súbdito (él como padre). El hecho
que la institución tenga tareas que deben ser cumplidas y una clientela
para la cual debe trabajar, sólo ocupa un segundo plano. Esto se refle-
ja también en la autoestima, que se basa en la posición interna y no en
el reconocimiento externo, desde la sociedad, en particular de la so-
ciedad que debe ser atendida por la institución. Este tipo de adminis-
trador se acerca al ideal estereotipado del burócrata.
Como burócrata el administrador empírico se caracteriza por su resis-

tencia a cambios e innovaciones:
- Un escepticismo casi resignado le frena en su actuación, se

adapta a la institución, no la cambia, no es innovador.
- Se fija en su lugar de trabajo. No lo relaciona con otros. De

este modo se producen superposiciones y lagunas entre un
lugar de trabajo y otro, dejando espacio para los que preten-
den manipular, obstruir o canalizar fondos a fines particula-
res.
- La relación del administrador empírico con su jefe, así como

su actuación como jefe, es compleja. Por un lado, se establece
la relación de patrón y padre y la lealtad descrita. Por el otro,
si un jefe (ministro), desde el exterior de las redes de lealtad
existentes, quiere efectuar cambios institucionales, la misma
gente dentro de las redes de lealtad le van a obstruir con el
argumento: “Conozco a gente que llega con unos aires de
muchas ínfulas, entonces en la gente cae mal...”. Asimismo, en
su rol de jefe no va a transmitir innovaciones o una orienta-
ción hacia el cliente. Asume el rol de padre, pero deja a su
gente en cierta dependencia de él, porque no les prepara para
otra cosa que para la institución tal como está.
En este contexto llama la atención que el tema de la capacitación pro-

fesional no aparece –obviamente no tiene importancia– en el perfil
del administrador empírico.
2.5. El administrador sobreviviente

Por razones distintas, pero en relación estrecha con la ‘política’, el
administrador sobreviviente desarrolla una relación ambivalente con
su cargo o con las tareas que le incumbe realizar. Por un lado, no está
plenamente convencido de la utilidad de lo que está haciendo, por el
otro, se esfuerza en mantenerse en el cargo, resistiendo a choques o a
golpes que pueda recibir del interior o del exterior de su institución.
El administrador sobreviviente se caracteriza por dos aspectos genera-

les: (i) Percibe la necesidad de colocar su interés primordial en su po-
sición o en su función, y no en el funcionamiento de la institución. (ii)
Sus respuestas frente a fuerzas adversas consisten en una gama de actos
de defensa que se mueven entre los extremos de una estrategia defensi-
va y de reacciones intuitivas. A diferencia de los otros tipos de admi-
nistradores, en particular del administrador con voluntad política,
del impulsor y del planificador, el administrador sobreviviente se en-
cuentra en una situación incómoda, que no ha podido evitar y que le
ofrece pocas posibilidades de elegir un rol. Su situación incómoda y la
escasas posibilidades de responder a ella lo convierten en un funciona-
rio que está en posición de defensa.
Este tipo de administrador presenta algunas variantes, que serán tra-

tadas de manera separada, según que la variante pertenezca al univer-
so de la administración central o al de la administración local. La
primera variante está representada por altos funcionarios que fueron
escalando en la jerarquía de la administración central, la segunda por
altos funcionarios que deben su cargo al voto de su electorado, y que,
por lo tanto, ocupan cargos temporarios. Más allá de las característi-
cas formales que diferencian ambas administraciones, las variantes
identificadas ponen de relieve formas distintas de sobrevivencia.
2.5.1. En la administración central

Son considerados altos funcionarios aquellos que ocupan cargos que,
por definición implícita, son calificados como “cargos de confianza”.
Por goza de la confianza de un ministro o vice ministro una persona es
nombrada en un cargo ‘sensible’ a decisiones políticas. Acceder a un
puesto de confianza en el Paraguay no parece ser mayormente difícil,
siempre y cuando se tenga la cualidad mínima exigida –hoy en día más
que antes– y se tenga un amigo “en el lugar y en el momento preciso”.
Por las condiciones mismas de acceso, esta categoría de cargos no goza
de longevidad, puesto que los amigos superiores (ministro o vice mi-
nistros) están sujetos al poder político. Así también es todo un arte –
o una cultura institucional– mantenerse en un cargo de confianza a lo

largo de los cambios políticos e institucionales. A partir de diferencias
y variaciones observadas en los casos concretos de altos funcionarios
que conforman la tipología del administrador sobreviviente se han cris-
talizado tres variantes en el estilo de sobrevivir en un puesto o en una
administración equis. En las siguientes secciones, trataremos de preci-
sar en qué consiste el secreto de poder mantenerse en el cargo para las
tres variantes de administrador sobreviviente identificadas en la admi-
nistración central: (i) sobrevivir con estrategia, (ii) sobrevivir como
bombero, y, finalmente, (iii) sobrevivir al freezer.
S obrevivir con estrategia

Estrategias tienen un alto grado de reflexividad, pero el tipo de estra-
tegia empleada depende de la situación y no de una elección libre. En
una situación en la cual las fuerzas adversas están por dominar, el
actor va a elegir una estrategia de defensa, que implica que no todas
las condiciones o circunstancias de su actuar están a su libre disposi-
ción. Esto significa que la decisión para aplicar una estrategia para
sobrevivir, si bien es el resultado de una alto grado de reflexividad, es
también consecuencia de una necesidad.
El alto funcionario, que opta por desarrollar estrategias a largo plazo

para poder sobrevivir en una institución estatal, no elige el camino
más difícil. Una de las claves consiste en evitar implicarse o involucrarse
demasiado en las cosas. Es probable que esta estrategia sea aplicada
desde el inicio, al acceder a la administración pública, quizás ya du-
rante la formación o desde el principio de la carrera profesional (que
con frecuencia inicia en el periodo de formación). Cuando el trabajo
en el sector privado es “bastante estresante y de mucha presión”, la
posibilidad de entrar en la administración pública puede constituir
una alternativa atractiva, más aun cuando implica poder realizar
pasantías –o posgrados– en el extranjero. En todo caso, supone “ma-
yor libertad para que uno pueda tener un cierto vuelo propio”.
El administrador que sobrevive con estrategia se muestra poco proclive a

hablar de su propia persona o de su vida personal. Si lo hiciera, podría
revelar sus motivos de actuación. Tampoco le gusta nombrar las per-
sonas que le han ayudado en el desarrollo de su carrera, puesto que su
fortaleza consiste justamente en formarse una red de amigos que fun-
ciona como una red de alianzas múltiples. Una condición del éxito en
asuntos de supervivencia institucional reside en no compartir los co-
nocimientos fuera de la propia red de amigos. La red le garantiza una
gran flexibilidad para poder sobrevivir a los ministros y viceministros
que frecuentemente cambian en sus funciones. A la vez neutraliza la nece-
sidad de contar con el apoyo de un padrino político de peso, que sólo
conllevaría el riesgo de caer con él en algún momento infortunado.
Tan importante como la red de alianzas múltiples es el hecho de estar

bien informado, porque permite reaccionar a tiempo, y, con la viveza
que le caracteriza, rápidamente emplear un recurso antes de encon-
trarse en una situación espinosa:
“Realmente yo renuncié antes, porque yo sabía lo que se venía,

cómo venía la mano. Entonces, yo renuncié antes de que me
despidieran.”
Mientras que otros colegas perdieron toda posibilidad de caer ‘para-

dos’, el administrador sobreviviente con estrategia toma sus precaucio-
nes, empleando pequeñas astucias, por ejemplo “pedir permiso” en su
institución para aceptar un puesto en otra, a fin de no ver bloqueada
su carrera.
Saber mantenerse en la misma institución a lo largo de los cambios de

gobierno presupone una gran habilidad. Con cada cambio de gobier-
no, un cargo de confianza es ‘liberado’, es puesto a disposición de las
nuevas autoridades. Para sobrevivir a varios cambios gubernamenta-
les y mantenerse en cargos de confianza se debe ser, probablemente,
experto práctico en el tema de la cultura institucional, porque permi-
te hacer y decir las cosas de la manera debida en el momento y lugar
oportuno y a la persona adecuada.
Una formación académica mínima para el cargo ocupado, eventual-

mente un posgrado en el extranjero, ingenio para evitar choques, ha-
bilidad de no enfrentarse a autoridades actuales y estar bien concep-
tuado en su red de alianzas múltiples, constituyen los ingredientes
básicos para poder ubicarse bien y no perder una buena oportunidad
para un cambio de carrera.
De la misma manera que la dependencia de un padrino político impli-

ca un riesgo excesivo, tampoco es conveniente depender de un concep-
to específico en materia de trabajo, sabiendo que los conceptos cam-
bian. Es más, el mejor concepto de trabajo consiste en no tener ningún
concepto concreto. Más vale trabajar y moverse de manera pragmáti-
ca, observando siempre “de donde viene la mano”.
Así también, en lo discursivo, el administrador sobreviviente con estra-

tegia desarrolla una retórica con una lógica argumentativa vaga o
circular, a fin de evitar ser descubierto en ‘flagrante delito’ de decir
finalmente algo que tenga lógica y sustancia. Todo lo que se dice, debe
parecer correcto, pero no sobrepasar un nivel muy general y muy
conocido. Conviene que el administrador sobreviviente con estrategia se
presente, verbalmente, como una persona que se mueve y piensa de
una manera ‘correcta’, en el sentido de concordar con las opiniones
comunes y corrientes. Es importante que lo dicho no le lleve hacia
ningún compromiso o hacia ninguna actitud diferente. Es aconsejable
mantener una retórica con una superficialidad crítica o una crítica
superficial, suficientemente general, para no comprometerse a nada
concreto. Esta estrategia permite adaptarse y tomar cualquier lado,
sin dirección predefinida. Al no desarrollar ningún nivel conceptual
en alguna temática –por ejemplo, en el tema de la descentralización–
el administrador sobreviviente con estrategia no expone ningún flanco
débil. Esto aumenta las posibilidades de su supervivencia institucional.
Tomemos el siguiente discurso como ejemplo emblemático:
“Y bueno, y hay básicamente, hay una gran labor que nosotros

queremos cumplir, ¿verdad? Queremos cumplirla, porque digo
que realmente nos estamos iniciando prácticamente en este tra-

bajo, ¿verdad? Le hablo más de un año, como hay un gran tra-
bajo que hay que hacerlo, principalmente en términos de ir
acordando, o sea, llegar a un consenso sobre la conceptualiza-
ción de […], ¿verdad?”
Se trata de un discurso con un alto grado de vaguedad e indecisión, en

el cual aparecen cuatro aspectos interesantes:
1) El entrevistado dice que él y su equipo están comenzando su

trabajo, lo que implica que aun no se puede esperar grandes
resultados. Por este lado no es posible identificar su concepto
de descentralización.
2) Sostiene que el trabajo principal consiste en ponerse de acuer-

do sobre la conceptualización de la descentralización, lo que
significa que hay diferentes conceptos.
3) Afirma que el concepto de descentralización de los gobier-

nos subnacionales en muchos casos es erróneo.
4) No menciona cuál es el concepto suyo o de su institución

acerca de la descentralización.
En vez de revelar su propia posición, introduce el concepto de la polí-

tica central acerca de la descentralización:
“Tampoco es idea de que el gobierno central se despoje total-

mente, y no creo que haya tampoco ni la voluntad política nece-
saria como para traspasar totalmente los recursos y responsabi-
lidades a una gobernación o a los municipios, ¿verdad? Y por
otro lado, tampoco existe esa capacidad como para que pueda
ser asumido totalmente también por las gobernaciones y los
municipios.”
La estrategia de argumentación consiste en (i) no salir del nivel de los

hechos empíricos, (ii) construir de los hechos empíricos una oposi-
ción extrema, (iii) ubicar el déficit en la parte de las gobernaciones y

municipios, y (v) describir el trabajo de su dirección como un proceso
práctico e interactivo, sin aflorar el nivel conceptual:
“Entonces, es un proceso que tiene que ir dándose, un proceso

que puede inclusive tomar un tiempo importante. No es cues-
tión de que uno tenga una ley y una legislación que diga de hoy
en más...”
Mediante la ausencia sistemática de algún concepto, este tipo de ad-

ministrador evitar exponer flancos débiles, y logra mantener o au-
mentar las posibilidades de su supervivencia institucional.
Otra característica del administrador sobreviviente con estrategia es que,

a pesar del grado de vaguedad, transmite a otros un alto grado de
predicibilidad y hasta confiabilidad, porque todos saben lo que pue-
den esperar de él. El administrador sobreviviente con estrategia ‘no me
hace daño, porque no se mete en mis cosas’. Paradójicamente esto
contribuye a que se mantenga en el cargo.
S obrevivir como bombero

Siempre en la administración central, a partir del corpus basado
en entrevistas en profundidad, se cristalizó otra variante de admi-
nistrador sobreviviente que consiste en cumplir la función de bom-
bero para mantenerse en el cargo. Podría ser considerado como
una etapa anterior a la puesta en el freezer. Son administradores
que se ven obligados a apagar fuegos donde y cuando sea necesa-
rio, actividad que consume tiempo y energía considerables, por lo
que no pueden ir más allá del trabajo a corto plazo. La consecuen-
cia es que los trabajos realmente interesantes se quedan sin ser
terminados. Las exigencias del momento impiden un trabajo a lar-
go plazo. Y en los casos, en los cuales hubiera una posibilidad de
realizar un trabajo menos inmediato, se (de parte de jefes superio-
res) les corta la motivación, no dando importancia a sus

emprendimientos:
“Yo diría que es éste momento, básicamente. Si tendría que

usar una de las definiciones, yo diría que somos bomberos,
en el sentido que apagamos todos los fuegos, todo el tiempo.”
El administrador que sobrevive como bombero nunca está muy lejos

de la esquizofrenia: Apenas inicia un trabajo, surge otra necesi-
dad, y deja el trabajo para pasar a otro, que tampoco termina,
puesto que vuelve a surgir otra urgencia. De esta manera, no llega
a construir algo a largo plazo. Sufre bajo la desmotivación y bajo
el desinterés de los superiores hacia un trabajo a largo plazo, que
ya no sea trabajo de bombero. Pero a pesar de ello, no forzosa-
mente se resigna. Puede tomar la iniciativa de seguir capacitándo-
se, mismo si choca con el rechazo del jefe y no se le paga el tiempo
de ausencia de su lugar de trabajo.
Como es un alto funcionario, en un cargo de confianza –valga la

redundancia–, es consciente de lo que conlleva su situación de ca-
llejón sin salida aparente: También sus asistentes ven sus posibili-
dades de promoción reducidas, si no bloqueadas. No viendo la
posibilidad de incentivar a sus asistentes, existe el peligro de ir
quedándose sin gente, y paulatinamente sentirse abandonado.
También es consciente de la importancia que tienen los contactos,

no solo para la carrera en la administración pública, también para
el ejercicio del trabajo mismo. Pudo haber estado ya en un cargo
incluso más alto, en el cual no se mantuvo, probablemente porque
con el cambio de un ministro o vice ministro se impuso un concep-
to de trabajo casi opuesto al cual estaba acostumbrado
(participativo versus autoritario, trabajo de equipo versus deci-
sión vertical).
El administrador que sobrevive como bombero es un funcionario al-

tamente capacitado, que por ello podría fácilmente ganar concur-
sos de méritos. Por ello, puede ver en este tipo de oposición un

medio para salir de su situación de bloqueo, pues mostraría “lo
que vale”. Además, podría pedir un traslado que conduzca a una
situación mejor. En todo caso, la propuesta del concurso como
estrategia de abrirse de la situación de cumplir tareas como sim-
ples bombero, situación en la cual sufre, le podría aportar el me-
recido reconocimiento, que conoció en épocas anteriores.
S obre vivir aall ‘ f reeze r’

En comparación a la variante descrita, el administrador que sobrevi-
ve en lo que popularmente se denomina freezer es casi lo opuesto: no
necesita hacer frente a una secuencia de tareas tan urgentes como dis-
pares. Es más, no debe cumplir tarea ninguna, puesto que ya no cum-
ple ninguna función específica en su institución. Esto muestra la si-
guiente definición dada por un funcionario “puesto en el freezer”:
“¿Sabe que es freezer? Freezer es el congelador al que se le tira

ahí la carne, y ahí está meses. Y bueno, eso es el funcionario
aquél que ha tenido una carrera administrativa importante den-
tro del ministerio y que por el cambio de gobierno ha quedado,
digamos, fuera de la estructura, de los cargos de confianza, y ya
no se le asignan responsabilidades.”
Mientras dure su permanencia en el freezer, será persona ignora-

da, olvidada, y hasta evitada por sus antiguos compañeros. Pero
seguirá percibiendo el mismo sueldo que antes de la ‘caída en des-
gracia’:
“Sigue cobrando su salario, el mismo salario, porque la ley tam-

bién no permite bajar de salario. Pero está sin funciones especí-
ficas. Entonces, el ministro a mi me dijo que no le tenga en mi
área, ¿verdad?, que no quería, y se quedó en mi área, pero no
tiene ninguna función. Y esa es la gente que va al freezer. Tie-
nen cargos, después vienen nuevas autoridades y no le quieren y

le cambian.”
Frente al que sobrevive como bombero, pero finalmente se mantiene

en el mismo cargo, esta variante no posee cargo ninguno. Si recibe
alguna tarea para ocupar las horas de presencia en su institución es
por la ‘benevolencia’ de algún jefe:
“Tiene una oficina, le compadezco, el ministro no quiere, no

confía en él, yo tampoco puedo darle cosas sin autorización.
Y así estamos, tratamos de darle algo, es difícil. Le di ese
trabajo, estoy buscando, es muy difícil. Hay que darle, pero
no sé qué darle.”
Como su condición depende de los vaivenes políticos, con la mis-

ma rapidez con que un administrador sobreviviente ‘entra en cua-
rentena’, también pueden volver a salir. La salida forzosamente
pasará por obtener la confianza de alguien con poder político,
por ejemplo del nuevo ministro, en cuyo caso permanece en la
misma institución. Otra manera de salir es cambiando de institu-
ción, pero si no es mediante el ‘llamado’ de alguien con poder de
decisión y que lo considera funcionario ‘de su confianza’, es por
transferencia, lo que puede implicar un cambio en la jerarquía.
Así como lo señala la denominación misma (cargo de confian-
za), el sobreviviente en el freezer debe su destitución e institución
en el cargo a la confianza de un administrador político.
El administrador que sobrevive en el freezer es una variante que sur-

gió en la última década, posterior a la época de Stroessner. Presu-
pone una rotación de los funcionarios en cargos altos sujetos a
cambios políticos, probablemente como resultado del choque de
un sistema parlamentario con un sistema autoritario del cual se
mantienen muchos hábitos.
Estar en el freezer no conlleva forzosamente la resignación del fun-

cionario. Sabe que su condición es temporaria y que la duración
será tanto mas corta que logre tejer nuevas alianzas o consolidar
las existentes. Sabe lo importante que es desarrollar cualidades
para ‘manejar’ situaciones abiertas, no predefinidas, dentro o fue-
ra de su institución, dentro o fuera de la administración pública
misma. Mucho dependerá de sus cualidades de hacerse indispensa-
ble para volver a ubicarse o insertarse en un lugar importante de
la jerarquía en la función pública. Practicar un estilo pragmático,
dentro del marco normativo del ministerio, le permite gestionar
su supervivencia dentro de la institución en tiempos políticamen-
te difíciles.
Un medio para sobrellevar la condición de freezer es encontrar

una brecha en alguna parte de la estructura institucional, por ejem-
plo en la ejecución de una actividad considerada poco atractiva o
que está fuera de la línea de mira del ministro.
“Ahora por ejemplo es así, viene un tema que no es tan conoci-

do. y como que me envían a mí, yo atiendo.”
En coyunturas especiales no es imposible que el aislamiento denomi-

nado freezer afecte a grupos enteros, por ejemplo a “antiguos funcio-
narios”, llamados así porque accedieron a la función pública en la
época de Stroessner, conformando un grupo más o menos cerrado.
Para contrarrestar su situación de freezer –o compensarla– pueden
cerrar las filas:
“Yo eso siempre les dije a los muchachos, no importa que no

tengamos el apoyo de arriba, nosotros siempre tenemos que man-
tenernos firmes y hacer bien nuestro trabajo, y en eso siempre
nos manejamos.”
Otra estrategia de este tipo de administrador consiste en encontrar alia-

dos fuera de su institución, en el grupo de personas que recibió favores
(los ‘clientes’) cuando aun ejercía un cargo con poder de decisión.
2.5.2. En la administración local

Todo indica que lo que en la administración central aparece como
una condición impuesta por otros (por ejemplo en el caso del ad-
ministrador bombero), en la administración local toma la forma
de una condición auto impuesta, y se convierte en una cualidad. El
uno realiza diferentes tareas por obligación, por dictado superior
generalmente, el otro elige tocar todo tipo de tareas y actividades.
Este tipo de administrador sobreviviente en la administración local

aparece en altos funcionarios con cargos en municipalidades y
gobernaciones, como intendentes, gobernadores y secretarios.
S obrevivir como comodín

Por la amplitud de sus actividades, que se extienden más allá de las
tareas oficialmente establecidas, por ejemplo para un intendente, esta
variante de administrador sobreviviente siente que cumple una función
de comodín:
“Y realmente, mi función acá es como la de un comodín. Abar-

camos todos los ámbitos.”
Se siente como comodín, porque debe encontrar una solución a los

dos problemas estructurales, a los cuales está confrontado: por un
lado, los problemas sociales, por el otro, la falta de recursos:
“Pero abarcamos todos los problemas, y más se nos presentan

problemas sociales. Y muchas veces poco y nada podemos hacer,
porque también estamos cortos de recursos.” .
Debe encontrar una solución a este círculo vicioso, puesto que de ello
depende su supervivencia política – y por ende su estándar de vida–.
Entonces, debe realizar todo tipo de actividades, ya que sin los fondos
financieros necesarios no puede responder a las exigencias sociales de
su clientela política. Resignarse significaría disminuir las posibilida-

des de ser reelecto o electo para otro cargo público, y de mantenerse
así en el ámbito de la política.
Aparentemente la población ‘espera’ que su representante solucione

todo tipo de problemas particulares, cosa que el administrador como-
dín no cuestiona. Más bien se ve obligado a cumplir de alguna manera
la esperanza, mejor dicho su exigencia, de la gente. En vez de una
relación de ciudadano-que-paga-sus-impuestos y representante-que-
soluciona-los-problemas-comunitarios (‘invirtiendo’ lo recaudado en
programas sociales), se establece un relación basada en el concepto de
clientelismo. Son sus compueblanos que le exigen ayuda en la resolu-
ción de sus problemas individuales. El sistema de la pecheada pone de
manifiesto el patrón cultural del clientelismo en la relación represen-
tante–ciudadano: La gente viene para ‘pechear’ algo, por ejemplo el
dinero para poder ir a trabajar Buenos Aires. El administrador como-
dín tiene que ‘fabricar’ algo para cumplir con su compueblano, por
ejemplo adelantar la suma de dinero de su propio bolsillo:
“Más recibimos pecheadas. En vez de que vengan, así crudamente

le digo, a pagar sus impuestos. A todo el mundo le doy ayuda.
Hoy, por ejemplo, vino un compueblano que no quiere vender
su buey para ir a trabajar a Mar del Plata. Yo para pasado ma-
ñana tengo que fabricar eso. O sea que mi ganancia, práctica-
mente, yo no tengo nada.”
“Fabricar eso”, o lo necesario, consiste en pedir (¿pecheando a su

vez?) ayuda a alguna instancia, privada o pública, formal o infor-
mal. El destinatario de su acción de pedido puede ser un amigo
‘pudiente’, un empresario local, una fundación privada, la iglesia,
un organismo internacional (hacer proyectos: ¿por qué no solici-
tar una cooperación?) o mismo la gobernación u otras entidades
estatales. El espectro es sumamente amplio, va de procedimientos
formales, cuando se trata de instituciones desconocidas, hasta
informales, cuando son instancias conocidas. Casi todo consiste
97
en golpear puertas y presentar pedidos. Aparentemente no hay

límites, lo que también implica que debe sobrepasar las funciones
que le son oficialmente atribuidas.
No obstante, el administrador comodín no solo se reduce a fabricar

para satisfacer pecheadas. Es altamente creativo en ir ampliando el
espectro de las posibilidades que le permitirán solucionar una gran
cantidad de urgencias casi en el acto, capacidad que contribuirá
en mantenerse en el cargo. Por ejemplo, puede alquilar las ma-
quinarias estatales a personas particulares. De esta manera, podrá
contar con algún flujo de caja. En la versatilidad está su fuerza.
Pero esto requiere mostrar siempre una actitud de receptividad/
disponibilidad, que no permite pronunciar un “no” frontal. Como
la contraparte práctica o aplicada de esta actitud le obliga a saltar
de un problema a otro, no encuentra las condiciones que le permi-
tan planificar y organizar los asuntos públicos. En materia de con-
cepto de trabajo, el administrador comodín es también un adminis-
trador bombero.
En suma, el administrador comodín percibe su mundo como un siste-

ma de distribución y redistribución de ventajas, favores y influencias
que se manejan más que nada a nivel personal. En este sistema, su
función se puede convertir en una simple función de nexo entre la
gente que pide dinero y servicios (que pechea) y las personas o las
instituciones a las cuales tienen que solicitar ayuda, a fin de poder
cumplir con sus funciones. En su percepción, el universo está dividido,
finalmente, en dos mundos antagónicos: el ‘pequeño’ mundo de esca-
sos recursos, que pide, y el ‘gran’ mundo de los pudientes, que debe
dar. Queda abierto si este tipo de administrador estaría dispuesto a
cambiar su rol de comodín.
S obrevivir como distanciado

Además del administrador comodín, el material empírico arrojó una
variante de administrador sobreviviente que es aquel que posee la sufi-
ciente reflexividad para analizarse a sí mismo y su función. Mientras

que el comodín no es consciente de que sobrevive, no conoce proba-
blemente otra solución que ser comodín, esta variante de administra-
dor es una persona pasiva, en apariencia resignada, que deja hacer a
los otros, presumiblemente a los que la catapultaron en el puesto apo-
yando su candidatura y acompañándola en la campaña política. Ya
posee una larga trayectoria profesional, no le falta estatus profesio-
nal, social ni económico. Por esta razón, es probable que ya no ‘nece-
site’ un cargo de intendente de una ciudad pequeña de alrededor diez
mil habitantes.
Se trata de un tipo de administrador que por alguna razón se encuen-

tra en el cargo de administrador a pesar suyo. Se puede suponer que
por su carácter algo filantrópico o por ser una persona de buena vo-
luntad se dejó convencer y aceptó establecerse como candidato de un
partido político, con la perspectiva de ser necesario y de poder ayu-
dar. En todo caso, no tiene nada de un ‘hombre de partido’.
Una vez en el cargo, ante las exigencias cotidianas de la ‘clientela’ (par-

tidaria, relaciones profesionales, ciudadanos ‘humildes’), la buena
voluntad o predisposición no basta. No resiste a las exigencias y a los
conflictos cotidianos. Por un lado, le resultan banales los pedidos de la
gente (pecheadas), y los considera una pérdida de tiempo:
“Nosotros pues tenemos una idiosincrasia, una especie de cos-

tumbre, que cuando vienen dos personas con litigio, que ahí le
falta un metro, que allá otro metro, se ven los títulos, y porque se
pone de acuerdo a lo que dicen los títulos, se enoja ya uno. En-
tonces, no sé cómo decirle, que yo no tengo arte ni parte, eso por
un lado, por otro lado, me saca mi tiempo, yo estoy todas las
mañanas acá, atendiendo esos problemas.”
Por el otro, no quiere entrar en conflictos con los ciudadanos. Enton-

ces prefiere no tomar medidas que puedan significar enfrentamientos
personales con algún vecino. Por ejemplo, para evitar que las vacas
sueltas en las vías públicas coman las plantas de la población, prefiere
99
contratar personas que se dedican “a espantar las vacas”. Por la misma

razón, considera que no “hay una forma de exigirle” a la gente el pago
de impuestos. Eludir conflictos con los ciudadanos por lo menos no le
genera perjuicios profesionales.
Ante problemas que no son de envergadura, o que no puede o no

quiere resolver, como no puede identificarse con su cargo ni
involucrarse, este administrador sobreviviente termina por tomar dis-
tancia de los aspectos relacionados con su función de administrador.
Esta toma de distancia, que se acerca a la resignación, se vuelve obser-
vable en diferentes planos.
En lo cognitivo desarrolla un alto grado de reflexividad, que le permi-

te ver las cosas y verse a sí mismo con una mirada crítica hasta
autocrítica. Por ejemplo, es capaz de sostener que en lo ideal la ciudad
debería tener un intendente agrónomo.
“Acá lo que más interesaría, por la agricultura, porque es la base

del campo, es gente que conoce, oriente y asesore a la gente para
que produzca. Más bien, yo diría de que un intendente tiene que
ser agrónomo.”
En lo afectivo, no busca la simpatía de las personas que administra.

Mantiene una postura correcta y neutra para con su interlocutor, sin
muestras de querer seducirlo o de generar complicidad en él.
También en lo estético se distingue en proyectar una ausencia de signi-

ficados: En su despacho puede prevalecer un tono neutral, los objetos
no permiten concluir su pertenencia partidaria o política. Como in-
sistiendo en su independencia, no exento de autoestima, profiere que
“eso no me va a cambiar a mi”,
En lo social, muestra una cortesía más bien distanciada y evita entrar

en aspectos personales, estilo casi inaceptable en el Paraguay, sobre
todo en la esfera política, donde es importante compartir y mostrarse
cercano al otro. Además de rehusar la cercanía del otro, su distancia
social se revela en la tendencia de no querer hacerse de enemigos. Otro

aspecto se evidencia en la ausencia de verdaderas raíces sociales en la
propia ciudad que administra, aun cuando puede ser oriundo de la
región. No obstante, a pesar de la distancia social que le caracteriza,
este tipo de administrador puede llegar a involucrarse estando fuera
de su entorno directo, especialmente en ‘lugares de transición’ como
congresos, capacitaciones o reuniones regionales. Esta situación tran-
sitoria, tanto temporal como geográfica, le garantiza per se cierto dis-
tanciamiento. Aunque sea a cuenta suya, “porque se hace muchos
amigos; yo prácticamente tengo conocidos en todo el país”, no deja de
asistir. Admite que no le desagrada el aspecto socio-político de su car-
go. Como profesional con formación y con capacidad de análisis, sabe
presentarse y ‘manejarse’ en distintos grupos sociales, fuera del
ambiento algo estrecho de su propia ciudad.
En lo político, la distancia se evidencia en el hecho que él mismo no ha

buscado el cargo, sino ha sido el partido, o representantes del partido,
que se lo ofrecieron o solicitaron su aceptación. No extraña, entonces,
que no disponga de un programa propio, ni de un objetivo preciso y
concreto, que le permitirían, por un lado, tener un norte en sus actua-
ciones, y, por el otro, convencer a otros (por ejemplo a los políticos de
la junta municipal) de sus propuestas. Su posición se puede describir
como un pragmatismo ocasional: según la situación emplea tal a cual
acción, o cambia de rumbo. (“Estamos haciendo lo que podemos,
dentro de las posibilidades.” )
En síntesis, en sus diferentes variantes, el administrador sobreviviente

pone en evidencia que en el fondo no posee norte, carece de concepto
para administrar su institución o ciudad, y, por consiguiente, tam-
bién carece de un plan o programa concretos. El uno porque no quie-
re identificarse con ningún concepto (a fin de poder sobrevivir). El
otro, quizás tenga plan y programa, pero no puede (el bombero). El
101
otro aun, no llega a desarrollar un propio norte, concepto o plan, en

razón de su distanciamiento. No obstante, las variantes de este tipo de
administrador se caracterizan por un alto grado de reflexividad, ca-
pacidad que desarrollan a medida que encuentran obstáculos reales o
hipotéticos.
103
Los funcionarios en la
3 administración pública
E
n lo ideal, la administración pública tiene una estructura
racionalmente organizada. Esto implica normas de activi
dad definidas con claridad, en las que, idealmente, cada serie
de acciones está funcionalmente relacionada con las metas de la admi-
nistración. En la administración, un conjunto de posiciones
jerarquizadas está unificado, mediante numerosas obligaciones y pri-
vilegios estrictamente definidos por reglas limitadas y específicas. Cada
uno de los empleos contiene una zona de competencia y de respon-
sabilidad que le son atribuidas. El funcionario, que se integra de manera
ideal en la administración racionalmente organizada, se caracteriza se-
gún Max Weber (1969: 730) por los siguientes criterios, de importancia
para el análisis posterior: El funcionario es nombrado en base a un
contrato; la autoridad le ha sido otorgada de acuerdo a reglas imper-
sonales y su lealtad se dedica al cumplimiento de los deberes oficiales;
el nombramiento y los trabajos encargados dependen de sus aptitudes
técnicas; se dedica exclusivamente al trabajo administrativo; el trabajo
que realiza es retribuido con un salario permanente y con perspectivas
de ascensos regulares a través de una carrera de toda la vida.
El funcionario no puede desprenderse de la organización a la cual está

sujeto, tanto por sustento económico como por existencia social. Se
halla sometido al interés común de los funcionarios que comparten la
misma situación.
Los criterios mencionados por Weber son criterios ‘ideales’, que en

esta forma pura no se encuentran en la realidad. Más que servir de
guía para el análisis que sigue, estos criterios constituyen puntos de
orientación para la interpretación del material.
Este capítulo sobre los funcionarios en la administración pública está

dividido en seis grandes secciones. En la primera sección se describe
cómo los funcionarios acceden a la administración; en este contexto se
observa cómo llegaron a tomar contacto con ella, cuáles fueron los
criterios de selección, tanto de ellos como de la administración mis-
ma, cuáles fueron los atractivos de ingresar en la administración pú-
blica y cuáles fueron sus primeros pasos en ella. En las siguientes sec-
ciones se analiza la procedencia geográfica y social, las instancias que
deciden el ingreso, así como la educación formal de los funcionarios.
En la penúltima sección se abordan las formas de promoción observa-
das, así como diferentes aspectos relacionadas con ella, como el pres-
tigio, los modos de evaluación, las formas de ascenso y las sanciones
posibles. Por último, se tratan diferentes aspectos sobre la identifica-
ción de los funcionarios con la administración pública, por ejemplo,
las dificultades para identificarse con ella, la importancia que le atri-
buyen al cumplimiento de función, los factores de desmotivación, así
como la formación de grupos internos de cohesión.
3.1. Acceso
El nombramiento del funcionario público se realiza, en el caso ideal,
según criterios universales. No es nombrado por ser pariente, amigo,
cliente o socio de la persona que selecciona o decide. Los criterios
deberían ser características que, por principio, pueden ser cumplidos
por todos los candidatos. La selección procede sobre la base de exáme-
nes y los resultados sirven de parámetro de comparación entre los
candidatos.
En el Paraguay, existen diferentes formas de ingresar en la función

Los funcionarios en la administración pública / 105
pública. Una de ellas consiste en ingresar en un nivel inferior e ir ascen-

diendo paulatinamente en la jerarquía, en cuyo caso se trata de una
carrera que se da mayormente en los ministerios centrales. Otra for-
ma de ingresar consiste en ser electo, como es el caso de los intendentes
o gobernadores, que son más bien políticos que funcionarios. Otra
forma de ingresar en la administración pública se da al ser ‘llamado’
como persona de confianza de una instancia superior, generalmente
política. En el caso de los secretarios de gobernaciones, es interesante
ver que ingresan de manera tangencial, no avanzando paulatinamen-
te en la jerarquía.
Una buena parte de los entrevistados ingresó en la época del régimen

de Stroessner, en la cual el ingreso estaba supeditado a la condición de
ser miembro del Partido Colorado y a la tenencia de la libreta de
afiliación, razón por la cual la gran mayoría de los funcionarios pú-
blicos, especialmente en los ministerios, pertenece al Partido Colora-
do. Después de 1989, con la caída del gobierno de Stroessner, se abrió
la posibilidad de ingresar en la función pública sin la obligación de
poseer la libreta de afiliación:
“Creo que se dan muchas situaciones, se daban muchas situa-

ciones, yo entré en una época en que todo era así, ¿verdad? donde
se podría acceder a la administración pública o siendo del Parti-
do Colorado, en la época de Stroessner, o siendo amigo del mi-
nistro de turno. Era muy difícil de lo contrario acceder a la admi-
nistración pública.”
Para aceptar nuevos funcionarios, se espera que una institución públi-

ca tenga establecidos criterios claros en cuanto a la calificación, moti-
vación, personalidad y edad de los candidatos nuevos. En este estudio,
se observa que el reclutamiento ya comienza en la fase de formación
académica, momento en el cual aun no existe una competencia esta-
blecida, pero ya se perfila la calificación profesional. Entre los entre-
vistados se encuentran casos de funcionarios que entraron en el minis-
terio cursando aun estudios académicos, que algunos terminaron,
otros no. Además, están aquellos funcionarios que no poseen ninguna

formación académica superior, están en posesión, por ejemplo, de un
bachillerato técnico. No obstante, estos casos constituyen una excep-
ción; en regla general, los funcionarios que ocupan puestos de alto
rango poseen una alta formación académica, muchas veces un
posgrado realizado en el extranjero:
“Y en este momento hay una apertura mayor, los ministros quie-

ren gente más calificada.”
“También, últimamente tiene mucha fuerza el currículum, ¿ver-

dad?, y lo que la gente opina de uno.”
“Más bien la formación y el grado de iniciativa y la responsabi-

lidad son los tres factores.”
Estos tres comentarios ilustran la importancia de la calificación pro-

fesional. A pesar de esto, se observa, en las siguientes secciones, que
siguen existiendo mecanismos de reclutamiento que se formaron en la
época anterior, pero no forzosamente tienen un matiz político.
3.1.1. S elección interna

Es importante constatar que la administración pública no domina el
proceso de su reestructuración de personal. No dispone de criterios y
procedimientos establecidos, según los cuales se recrean o se renuevan
sus instituciones; son más bien personas o grupos de funcionarios que
dirigen a su parecer, según sus intereses y preferencias, la selección del
personal. Los intereses y las preferencias de grupos específicos no nece-
sariamente van en contra de la institución, pero pueden parecer como
pura casualidad o ser resultado de la decisión de un funcionario res-
ponsable. Esto conlleva el riesgo de que se autogeneren grupos de fun-
cionarios con intereses específicos, sin que la institución haga prevale-
cer sus criterios y metas. Este tipo de reclutamiento no está en manos
de la institución, sino de grupos o individuos que actúan como fun-
cionarios y tienen cierta influencia. Si bien este fenómeno se observa
también en administraciones de otros países, aquí no existe un con-

trapeso institucional que neutraliza las influencias personales. Cuan-
do se habla de contacto se refiere siempre al primer ingreso en la fun-
ción pública. Es este sentido, desde la perspectiva del interesado se
debe diferenciar entre contactos con personas que ya trabajan en la
administración pública, los llamados contactos internos, y contactos
con personas influyentes que tienen la posibilidad de colocar a al-
guien, en cuyo caso hablamos de influencia externa. En cuanto al tipo
de contacto interno se observan tres categorías: amigos, profesores o
parientes del interesado. Con este tipo de selección, la administración
pública conoce un reclutamiento que depende de funcionarios o de
grupos de funcionarios, lo que hace pensar que las instituciones esta-
tales están en manos de sus funcionarios y no los funcionarios en ma-
nos de su institución. Se trataría, entonces, de instituciones ‘blandas’.
En las secciones siguientes se describen los tipos de selección mediante

contactos internos.
A migos
Entre los amigos se observan dos casos diferentes: puede ser un amigo
que está en el mismo nivel jerárquico del que va a ingresar:
“Un compañero de oficina que estaba trabajando aquí, me dijo

‘bueno, ¿no queres irte a hacer una pasantía conmigo en esta
oficina, por la tarde?’ Yo venía a hacer un tipo de pasantía aquí.”
Por otro lado, un contacto interno puede ser un amigo que trabaja en
un nivel superior:
“Porque tenía unas personas que me podían recomendar aquí.

Bueno, le llamé al tipo. Me dijo ‘nosotros ya te estamos esperan-
do’. Vengo acá, y ahí empecé a hacer toda mi carrera.”
Este entrevistado menciona que no fue un amigo, sino un grupo de

amigos que facilitó su ingreso, lo que indica que existe un grupo o una
red de funcionarios que definía según sus criterios la entrada del

personal.
F amiliares / parientes
Los lazos familiares también funcionan como punto de partida para
entrar en la administración pública:
“Una compañera de facultad me dio, digamos, ese primer apoyo

inicial, porque su tío trabajaba aquí adentro.”
Normalmente los contactos familiares son casuales, pero también se

observa que se ‘institucionalizan’:
“No queda bien. Hay algunos principios, algunos párrafos, al-

gunas leyes, en las cuales se anuncia que parientes no pueden
trabajar acá. Yo no lo puedo traer a mi hermano, pero la gente lo
hace, no le importa nada, y hay toda una dinastía en algunas
oficinas.”
El entrevistado hace alusión a otras instituciones, donde se han for-

mado grupos de parientes, que de una u otra manera ejercen mucha
influencia en la institución, siempre uno de ellos está en una posición
de influencia para poder seleccionar.
La institucionalización de los contactos mediante lazos familiares hace

pensar que no se trata de mecanismo casual, sino sistemático, que
perdura en el tiempo y se impone contra reglas formales.
P rofesores
La declarada ausencia de criterios institucionales, como la llamada
pública a concurso, no sólo abre la posibilidad de hacer valer contac-
tos con amigos, sino también contactos con profesores. Un interesado
(estudiante o alumno) puede tener como contacto un profesor que ya
trabaja en la institución y que puede facilitar su entrada. Vale mencio-
nar que una buena parte de los candidatos que ingresan en la función
pública lo hacen durante sus estudios universitarios:
“Había más bien profesores que estaban dentro de la adminis-

tración, en la Nacional [Universidad Nacional], y tenías profe-
sores o profesoras, en mi caso, ¿verdad?, del colegio, en donde
salí la mejor egresada, y tenías contactos con los profesores, y por
lo general te decían […]”
No siempre el contacto es individual. Puede ser que un profesor haga

entrar a todo un grupo:
“La forma como yo entré, fue cuando yo estaba terminando mi

carrera en la facultad, y teníamos una profesora que dictaba
clases en una de las áreas, y ella trabajaba acá en la institución
como asesora. Bueno, entonces, en realidad esta profesora nos
avisó, estábamos terminando la carrera. Y ella nos dijo que se
estaba formando gente, y sería muy bueno que ustedes, que se
están formando, se presenten.”
Los entrevistados generalmente describen su ingreso en la administra-

ción pública como una decisión tomada por sus propios profesores.
Siendo ya profesores ellos mismos reproducen ese mecanismo de re-
clutamiento:
“Yo soy profesor universitario y normalmente a mis alumnos yo

les recomiendo que es importante conseguir un trabajo.”
De esta manera, los principios de reclutamiento perduran a través de

coyunturas políticas y cambios institucionales.
Tanto en el caso de los contactos con amigos, parientes o profesores, se

constata que no se trata de contactos esporádicos o casuales, sino de
mecanismos de reclutamiento aplicados sistemáticamente, de meca-
nismos duraderos, por encima de principios institucionales, que están
en contra de tales prácticas. Mientras que en el reclutamiento a través
de redes de amigos o de lazos familiares priman criterios
extrafuncionales, en el reclutamiento por profesores probablemente

predominen criterios funcionales. De cualquier manera, en la selec-
ción interna se aplican variantes de reclutamiento que llevan al debi-
litamiento de la institución (institución ‘blanda’).
3.1.2. IInfluencia
nfluencia externa
Pero más allá de la calificación profesional, se constata que desde la
perspectiva de los funcionarios de alto rango la influencia externa de
políticos sobre la administración tiene tres formas: imposición, de-
fensa y reciprocidad o negociación. Estas formas son descritas en lo
que sigue.
I mposición
En la percepción de los entrevistados, la presión externa es percibida
como presión política, y los políticos que ejercen presión son los par-
lamentarios, diputados y senadores. Éstos pueden tener intereses per-
sonales, cuando quieren colocar una amante, un pariente o un amigo,
o intereses políticos, cuando deben favores a la clientela partidaria:
“A veces viene gente así, los parlamentarios también meten gen-

te, que su chica’i , ese tipo de cosas allá en el ministerio es terri-
ble. Esa es la novia de fulano, de un diputado, es la hermana, el
hermano de la novia del diputado fulano, así te dicen.”
“Si, siempre hay la presión política, que es un recomendado de

un tal político generalmente. Anteriormente inclusive venían ya
los nombramientos, ya fulano va para tu zona, porque está con-
tratado o está nombrado, y a veces ni siquiera se tiene en cuenta
su capacidad, su idoneidad como técnico, ¿verdad?, pero viene ya
como funcionario que, impuesto, que tenes aceptar.”
“[…] una presión política, llama un senador que dice ‘este es mi

sobrino’, entonces vienen por ahí ¿verdad?”
“El día de mañana hay una vacancia, y por factores políticos o

extra institucionales básicamente, bueno, alguien por la venta-
na, y viene y ocupa ese puesto, y ¿qué pasa con mi técnico que se
ha calificado por 10 años? Y prácticamente echa a la borda toda
su posibilidad.”
Lo que los entrevistados perciben como imposición muestra que las insti-
tuciones de la administración pública no logran ser autónomas y desa-
rrollar un peso propio contra el sector político y parlamentario, cuando
en países con una fuerte tradición de estado-burocracia se observa que la
burocracia compite por el poder con el sector parlamentario.
En síntesis, se constata que la administración pública consiste de institu-

ciones ‘blandas’. Esto se vuelve notorio cuando grupos de funcionarios
imponen sus criterios particulares en la selección de los candidatos, y
también con las influencias externas ejercidas por políticos, parlamenta-
rios y/o partidarios. Se puede decir que las instituciones están vacías en
cuanto a procesos de decisiones autónomas de recursos humanos. En vez
de ser autónomas, las instituciones se caracterizan por ser heterónomas,
en otras palabras, son dependientes de influencias ajenas.
D efensa
Existen dos estrategias de rechazar o de recuperar cierto espacio de
autonomía de parte de los funcionarios: la resistencia y la negocia-
ción. La resistencia parte de la idea que no se puede neutralizar ni
ignorar la presión política. En vez de bloquear y decir ‘no’, se busca
una estrategia que permite, por un lado, disminuir la presión, y por el
otro, legitimar los intereses de la institución.
“No, no es que no estoy con compromisos. Estoy con compromi-

sos heredados, y tengo otros, pero yo estoy tratando de sopesar,
estoy conversando. Por ejemplo, tengo un contacto, un referen-
te, que conoce una autoridad política, que viene acá y me pide, y
yo le explico. Yo tengo la ventaja de que tengo un proyecto mane-
jado con fondos de cooperación del BID, del Banco Mundial, y

yo me estoy agarrando de ellos, ¿verdad? Y les digo que no es que
yo pongo a la gente como yo quiera, que hay requisitos, éste es
un trabajo técnico, les digo, ¿verdad? Sinceramente, no es para
cualquiera, yo tengo toda la buena intención de apoyarle y si
puedo, le meto como chofer, uno, me traen 20, 30, y yo le pido
uno. Y entonces ahí le nombro a un chofer, de repente, ¿verdad?
Y después se van felices, se quedan tranquilos, porque al menos
uno, y el resto a hacer la prueba. Les llamo a toditos sus candida-
tos y tienen que someterse a la selección. Y si no reúne el puntaje
mínimo, lamentablemente no puedo hacer nada, lo máximo
que puedo hacer es darle una oportunidad para que compitan, y
después otra vez se negocia.”
Una estrategia consiste en buscar un respaldo institucional interno
(prueba) y otra en buscar un respaldo institucional externo (organiza-
ción internacional), pero siempre mostrando una buena voluntad.
R eciprocidad y negociación
Las relaciones recíprocas se constituyen en el intercambio voluntario
de bienes materiales y simbólicos, y de favores. A diferencia de la nego-
ciación, en la cual cada una de las partes busca el máximo provecho en
lo inmediato, el intercambio recíproco tiene la apariencia de ser des-
interesado: uno da un favor, sin exigir inmediatamente un equivalen-
te a cambio, pero ambas partes saben que un favor dado constituye
una obligación que debe ser correspondida en algún momento.
Ejemplo de reciprocidad:
“Sí, más eficaz y mucho más fuerte y más común también. En-
tonces llama al senador fulano y dice ‘yo tengo una persona, por
favor, si le podemos dar un lugarcito’, para lo que sea. Entonces
eso también crea un nuevo agente o un nuevo estilo de colocador
de trabajo. Como yo, por ejemplo, tengo un pariente y no lo
puedo traer acá, entonces hago un arreglo con el otro, él también

tiene, entonces él me envía su gente y yo le envío el mío.”
Ejemplo de negociación:
“Pero después me encuentro con contratos de gente que, no sé,

no pasó por todas las pruebas que debería haber pasado, no mu-
chos, uno o dos, y eso son los acuerdos, son los acuerdos y te
piden, te piden, te llaman, alguien de alto rango, a pedirte que le
metas a una persona, y con eso vos conseguís que te agilicen tus
papeles, conseguís que te aprueben tu presupuesto, rápidamente.”
La base de las relaciones familiares no es la reciprocidad ni la negocia-

ción, sino la solidaridad. La solidaridad no exige nada a cambio, es
incondicional y desinteresada. Como la familia no es un conjunto de
voluntarios, sino de lazos biológicos, la solidaridad es obligatoria. En
una sociedad en la que dominan estructuras familiares sobre otras
estructuras sociales, los funcionarios fácilmente pueden verse obliga-
dos a ‘ayudar’ a familiares, procurándoles, por ejemplo, un empleo.
En la cita siguiente, se reflejan los problemas que surgen de este tipo de
‘favores’.
“Yo tengo por norma de que mi familia nunca me pide trabajar

conmigo, eso tengo por norma, porque es muy difícil, porque a
mi familia le tengo que ver siempre en las fiestas, en los velorios,
en todo la tengo que ver, pero a un amigo le puedo decir ‘no
funcionas en tu trabajo’, y bueno paciencia, ¿verdad? Pero a mi
familia nunca traje a trabajar conmigo, de repente una sobrina
quiere trabajar y pide, entonces yo trato de hablar con otro, que
vaya a otra institución, presento su currículum en otra parte, le
llamo a otra gente que conozco. Se dio el caso que le contraté a
un sobrino de un director administrativo y el chico no funcionó,
le llamé al tío y le dije ‘tu sobrino no está funcionando, no cum-
ple con las normas, y cuando termine su contrato, se va, porque
el chico no quiere cumplir’. Entonces él ya sabe, porque con la
familia es difícil, no hay que mezclar, es muy difícil.”
En este enunciado, el entrevistado describe la incompatibilidad entre

relaciones familiares (solidaridad) y relaciones laborales (jerarquía,
orden y obediencia). Para evitar el choque entre el principio de solida-
ridad familiar y el principio de autoridad institucional, busca una
salida substituyendo el compromiso familiar, solidario, por un com-
promiso de reciprocidad. Propone intercambiar su pariente por un
pariente del colega. Cuando en la relación con el pariente del colega
aparece un conflicto laboral, la funcionaria encuentra una solución di-
plomática, que no entraña la ruptura de la relación de reciprocidad.
3.1.3. Atractivos
Es importante destacar que esta sección trata de la motivación para
ingresar y no de la motivación durante el ejercicio de la función. Se
debe tener en cuenta que, en un primer momento, hubo probable-
mente un conjunto de motivaciones, pero que hoy en día los entrevis-
tados sólo señalan el atractivo predominante de la función pública. Se
observó que las instituciones públicas no tienen un sistema formal de
reclutamiento y de selección. Una institución que no elige activamen-
te es objeto de selección de parte de posibles interesados. Ya se mencio-
naron la selección interna y la influencia externa como formas de ac-
ceder a la función pública. Cuando una institución no recluta
sistemáticamente su personal, depende en gran medida de la motiva-
ción de las personas que quieran ingresar en ella.
Uno de los atractivos que ven los entrevistados es la seguridad y como-

didad de un empleo en la administración pública, porque se obtiene
siempre el mismo resultado: un pago puntual con un mínimo esfuerzo:
“Y de venir, cumplir horarios, tener un sueldo seguro. Hago lo

mínimo que pueda y ya voy.”
Para aquellos estudiantes universitarios, que no están en condiciones

de financiar largos estudios, la función pública tiene cierto atractivo
económico, porque les permite financiar sus estudios.
“No, yo empecé en la función pública muy jovencita, porque

tuve un problema, mi padre se murió. Entonces quería seguir la
universidad y tenía qua trabajar para seguir la universidad.”
“Y fue raro, porque yo estudié en Pfannl [Colegio Técnico],

terminé ahí, quería ir a la universidad y no tuve tanta posibili-
dad económica. Entonces accedí al ministerio y pensando que-
darme en la zona.”
“En la época de facultad cuando yo había venido del interior del

país a hacer mis estudios universitarios. Y bueno, me nació la
idea, un poco por la necesidad de todo lo que es, del pago de
cuotas, tener que verme con algunas necesidades prioritarias acá,
dentro de la capital.”
Otro atractivo para ingresar en la función pública consiste en la gran

gama de posibilidades para realizar estudios de posgrado y de capaci-
taciones en el exterior, con el apoyo del estado:
“Y mi papá me comentaba que la gente que era profesional

universitario tenía muchas becas, tenía muchas oportunida-
des para salir a estudiar afuera, todo ese tipo de cosas, es
como una tradición de familia, ¿verdad? Por mi papá, o sea
mi papá fue así como mi espejo. Como que el salto primero
está en entrar en la función pública para obtener un estudio
superior a la carrera. Siempre dije que si entro en una empresa
privada, primero no voy a tener o primero si tengo oportunidad
de salir, tengo que palmarlo de mi bolsillo, no sabía si se iban a
dar esas condiciones.”
“Realmente en aquella época era el sueño de todo universita-

rio en los últimos años de la carrera. Si era una empresa priva-
da, lo máximo era para nosotros trabajar en Agriex, pero como
eso era muy difícil, entonces siempre uno veía que la mayor
oportunidad de conseguir empleo más rápido era en la función
pública. Si entras en la función pública, podes ganar muy poco,

pero podes tener oportunidad de salir de tu país y estudiar afue-
ra, y todo ese tipo de cosas.”
“Por otras razones también, por lo que le estaba diciendo, his-

tóricamente la función pública ha formado mucha gente, pero
esa gente, en la medida en que existe una oferta laboral mu-
cho más importante en el mercado, normalmente va dejando,
va saliendo.”
“Hay oportunidades, hay muchas oportunidades de poder capa-

citarse en el ministerio, realmente.”
En comparación con el sector privado, la función pública ofrece la

ventaja de vacaciones más largas y eso desde el primer año, además la
posibilidad de trabajar a medio turno, un atractivo fuerte para las
mujeres:
“Vos entras en la función pública y a los un año ya tenes vacacio-

nes de un mes, ese tipo de cosas. En la parte privada no hay luego
vacaciones, y sí tenes, primero 10 días.”
“La oportunidad de trabajar solamente a medio turno se veía

medio difícil a nivel del sector privado, entonces por lo general la
gran mayoría…”
Algunos entrevistados mencionan como mayor atractivo el de poder

desempeñarse profesionalmente:
“Yo entré acá, porque yo quería ser economista y en esta institu-

ción históricamente se han formado los principales actores, los
principales economistas del país, ¿verdad? Y siempre se le consi-
deraba como un ente que creaba los principales cerebros, diga-
mos. Después iban y terminaban en alguna otra institución donde
se remuneraba mejor, y todo ese tipo de cosas.”
“Entonces, yo al entrar acá no es que tenía pretensiones econó-

micas. Daba la casualidad de que yo no tenía problemas econó-
micos en ese momento, porque venía de una familia pudiente,
¿verdad? Mi objetivo no estaba en la parte económica, sino en ir
aprendiendo, ir creciendo, ir formándome como profesional,
¿verdad?”
“La verdad, que la forma como yo entré fue cuando yo estaba

terminando mi carrera en la facultad y teníamos una profesora
que dictaba clases, ¿verdad? Ella trabajaba acá en la institución
como asesora. Bueno, entonces, esta profesora nos avisó. Está-
bamos terminando la carrera, prácticamente eso fue en noviem-
bre, diciembre del 91. Y ella nos dijo que se estaba formando
gente, y ‘seria muy bueno que ustedes, que se están formando,
que se presenten’. Yo en ese momento no dimensioné, sector
público, sector privado, yo tenia en cuenta, cuando eso, era la
tarea que era afín a mi carrera, realmente no me puse a pensar
voy a entrar en una administración pública, no pasó eso por mi
mente, simplemente el hecho de trabajar en algo que estaba
ligado con la carrera que yo estaba estudiando.”
Es notorio que los entrevistados no mencionan como atractivo la se-

guridad laboral y social (seguro médico, jubilación). Tampoco apa-
rece algún aspecto relacionado al prestigio, aspecto quizás presente en
los que ingresan en otros ministerios, como el de Relaciones Exterio-
res para elegir la carrera diplomática. Otro aspecto no señalado como
atractivo es el servicio a la comunidad, como podría ser el caso de los
políticos que quieren introducir cambios. También conviene aclarar
que se trata de una motivación de ingreso (mejor dicho de acceso) y
que la motivación de entrada en todas las profesiones difiere de la
motivación que se desarrolla durante el proceso de socialización pro-
fesional o institucional. Esto indicaría que las instituciones respecti-
vas disponen de la fuerza de socializar y de moldear a los ingresantes
hacia sus metas o fines. Este aspecto será abordado en la sección 3.6.
(Identificación con la administración pública).
3.1.4. Primeros pasos

Todos los entrevistados que actualmente están en la administración cen-
tral hicieron sus primeros pasos en los ministerios públicos desde muy
abajo. Ninguno de ellos entró en un alto cargo ‘por la tangente’. La
mayoría comenzó a trabajar en alguna parte de la administración pú-
blica durante sus estudios universitarios, haciendo sus pasos de diferen-
tes maneras. Es probable que, en un inicio, todos hayan estado en una
categoría administrativa comparable, pero salta a la vista que cada
entrevistado utiliza una denominación diferente, enfatizando sea la
tarea, sea el superior directo, sea la posición formal o jerárquica.
Secretaria de la secretaria:
“Y realmente tuve un trabajo así, caí en una oficina muy buena,

tuve un jefe, con quien aprendí como secretaria, como secretaria
de la secretaria, digamos, ¿verdad?, bien empezando de abajo y
tampoco sabía hacer mucho. Entonces, acompañé con mis estu-
dios. Aprendí contabilidad allí adentro, porque yo me fui al de-
partamento de contabilidad del ministerio. Aprendí contabili-
dad, a más de estudiar, ya tenia la experiencia, ¿verdad?, pero
enfocada en la administración pública, un poco diferente de lo
que te enseñan en la universidad.”
Personal transitorio/ordenanza:
“Bueno, y yo estoy en la administración pública; entré como

personal transitorio, entré con la categoría más baja, con el car-
go de ordenanza para hacer mandados y ese tipo de cosas, ¿ver-
dad?; tenía 18 años.”
Rubro variable:
“Viste que yo me recibí en diciembre y en enero como que había

un ambiente un poco, no sé, como el 2 y 3 de febrero ya fue el

golpe, realmente yo entré, no todavía presupuestada. En aque-
lla época le llamaban sueldo variable, o sea era una contratada,
y después, variable se decía, voy a entrar en rubro variable, en-
tonces yo entré, y en agosto del 89 recién fui nombrada, pero ya
era una profesional y trabajaba.”
Auxiliar administrativo:
“Yo empecé a trabajar en la oficina de […]. Entré a trabajar

como auxiliar administrativo en materia de recepción de solici-
tudes de inscripción de los contribuyentes, es decir, los contribu-
yentes venían y se inscribían cuando iban a realizar alguna acti-
vidad comercial. Bueno, ahí empecé a trabajar.”
Pasantía:
“Durante ese mismo período, ¿verdad?, un compañero de ofici-

na que estaba trabajando aquí, me dijo: ‘bueno, ¿no quieres irte
a hacer una pasantía conmigo en esta oficina, por la tarde?’
Trabajaba en el banco hasta más o menos las tres de la tarde y a
la tarde venía a hacer un tipo de pasantía aquí.”
Trabajo puntual:
“Entonces, yo estaba estudiando y cuando eso me contrataron

para el censo 92.”
Todos estos entrevistados acentúan que paralelamente a sus estudios

universitarios se iniciaron en la administración pública, socializándose
desde muy joven con las tareas cotidianas de la institución. Por consi-
guiente, cuentan con una larga formación o especialización
institucional que les califica para su función actual.
Sin embargo, en los cargos electivos, que existen en mayor cantidad a

nivel subnacional, entran personas ‘por la tangente’. Algunos ya tie-
nen una profesión, como médico, contador, perito mercantil, agri-
cultor empresarial; otros no tienen ninguna formación profesional en

especial. Varios de los entrevistados estuvieron ya en cargos electivos
antes de candidatarse para su nuevo puesto.
Además de los contratados y de los electos, se tiene un tercer grupo,

que aquí denominamos los ‘llamados’, que son los secretarios en las
gobernaciones o municipalidades o los cargos de confianza en el nivel
central. ‘Llamado’ se refiere a la posibilidad que tiene un ministro, un
gobernador o un intendente de nombrar (llamar) a las personas de su
confianza que quiere integrar en su equipo. Entre los funcionarios
‘llamados’ se distinguen tres vías de acceso. Están aquellos que comen-
zaron en la administración pública, aquellos que estuvieron antes en
el sector privado y finalmente aquellos que ya estuvieron en un cargo
electivo antes.
En la administración pública y en el sector privado:
“En el ministerio me daba cuenta de que no podía seguir con mi

trabajo. Comencé a trabajar con un particular, me llama el go-
bernador y entonces me plantea para que me quede como secre-
tario de […].”
“En julio me tuvieron que llamar, porque el intendente tuvo

problema con el contador. Entonces yo vine, asumí todo julio,
hasta diciembre la parte contable, tampoco yo recibí una remu-
neración, no pedí yo que me remuneren.”
“Y estaba en el sector privado, pero más estaba en el sector pro-

ductivo.”
En un cargo electivo:
“Después entré en la lista para la junta municipal por mi parti-

do, pero no porque yo tenía una militancia en mi partido, una
militancia activa, sino porque veían que yo tenía una prepara-
ción para estar ahí y que podía prestigiar la lista, y te usan en ese
sentido, ¿verdad?”
“Y para enero del 2003 se acercaron hasta a mí el intendente,

algunos concejales, a pedirme que yo asuma la parte de […]. Y
a partir de ahí es que yo estoy acá, pero hasta que yo vea que
pueden prescindir de mi servicio.”
“Pero uno tiene un cierto compromiso, ¿no es cierto?, yo me debo

al partido, yo soy […], le debo. Y mediante eso yo creo que se
están haciendo bien las cosas. Yo le apoyé en su momento, estu-
vimos trabajando. Y bueno, mediante eso hay una continuidad
y ahí continúan los trabajos, o sino yo no iba estar acá, iba estar
uno nuevo, su visión iba ser diferente.”
El último enunciado ilustra como el entrevistado accedió al cargo con

el gobernador o intendente, después de haberlo apoyado en su cam-
paña política:
En todos estos casos observamos una triple vinculación, –sector pri-

vado, sector electivo y sector administrativo–, aunque con variación
en el orden.
De manera general, en su forma de hacer los primeros pasos, los entre-

vistados se dividen claramente en tres grupos: los técnicos (ministe-
rio), los electivos (políticos) y, finalmente, los ‘llamados’, con la preci-
sión que este último es una superposición de técnico y de político.
Llama la atención que la elección de intendentes y gobernadores, así
como el fortalecimiento del rol de municipalidades y gobiernos de-
partamentales, ha abierto nuevas posibilidades de ingreso al sector
público, nuevos tipos de carreras y aprendizajes que difieren de la
tradición ministerial. Sin embargo, aparentemente hay poca mezcla
entre ambos mundos. Una cosa es el mundo ministerial y otra el de
municipalidades y gobiernos departamentales. Donde ambos mun-
dos quizás se encuentran es en el nivel más alto, en el parlamento
nacional y entre ministros y vice ministros.
3.2 Procedencia
El término procedencia engloba dos aspectos: la procedencia geográ-
fica y la procedencia social. En cuanto al primer aspecto, se debe dis-
tinguir entre funcionarios oriundos de la capital y aquellos que son
del interior. Es notorio que la gran mayoría de los funcionarios entre-
vistados provienen del interior, pero vive y trabaja en Asunción, don-
de está ubicada gran parte de las instituciones públicas del país. Esta
movilidad del interior hacia la capital no se observa en las institucio-
nes públicas situadas en el interior, donde se nota una necesidad de
reclutar personas de la misma región:
“Teniendo en cuenta el salario que tenemos, no podemos pre-

tender un técnico que venga de Asunción, porque ahí ya su sala-
rio, que es tan bajo, no le alcanza ni siquiera para que pueda él
dejar algo para la familia. Entonces, generalmente buscamos
técnicos locales, que si se va a hacer una contratación de técnico,
se busca ya a nivel departamental o local para que, por lo me-
nos, tenga esa posibilidad de economizar, y ajustarse a lo que va
a disponer, por el salario que se le da, ¿verdad?”
En cuanto a la procedencia social, los entrevistados señalan que son de

origen ‘humilde’, indicando que, en general, no provienen de familias
que pertenecen a las clases altas, tanto en lo político como en lo cultu-
ral y en lo económico. Con algunas excepciones regionales, los miem-
bros de la clase alta residen en Asunción. Ya se señaló más arriba que
un grupo mayoritario estudió ya trabajando en la función pública, y
se especializó más tarde, aspecto que para todos significó una promo-
ción social. Pero a pesar de la promoción social y de la formación
académica, este grupo sigue fuertemente marcado por su procedencia
rural/provincial, y por su procedencia cultural.
En los enunciados siguientes aparecen las dos dimensiones: la proce-

dencia del interior y la utilidad laboral de la procedencia:
“Generalmente, pensándolo bien, a los que yo conozco, prácti-

camente todos casi somos del mismo origen, que vino, que emi-
gró del campo a la ciudad y tuvo que estudiar con sacrificio, ¿no?
Pero hay excepciones, como la gente del Banco Central que tiene
gente, bueno, gente de dinero, ¿no?”
“Papá se dedicaba a la agricultura, tenía plantaciones de caña de

azúcar, porque ahí en la zona tenían un ingenio azucarero, y
bueno, se dedicaba a eso y tenía unos pocos animales, pero no
era estanciero, más bien agricultor.”
“Bueno, y eso es también producto de nuestro origen, así como

somos nosotros. Y es increíble, porque, por ejemplo, yo, cuando
voy a hablar con ese grupo de gente, nosotros hablamos en
guaraní.”
“Porque hay que hablarles en guaraní, por diversos motivos,

porque ellos vienen del interior.”
“Fundamental es manejar guaraní, eso es fundamental, y no-

sotros también trabajamos con productores grandes, tenemos
arroceros, sojeros, trigueros, que también asistimos.”
“Tiene que ser en atyguasu, entonces en atyguasu a veces yo

hablo en guaraní.”
“Yo el guaraní aprendí estudiando, entendía cuando se habla-

ba, pero no podía hablarlo, y por mi profesión, entonces tenía
que hablar el guaraní y tuve que estudiar. El año pasado terminé
el curso de guaraní.”
El hecho de hablar el guaraní, para tratar con las personas que recurren
a la administración pública, revela ser de una gran importancia, a tal
punto que el funcionario decide estudiarlo especialmente para mejorar
su desempeño laboral, a pesar de haberlo escuchado en la casa.
No obstante, la observación sobre la procedencia rural no se puede

generalizar a todas las instituciones públicas; existen entes, en los cua-
les los funcionarios tienen otra procedencia social y geográfica:
“Bueno, quizás tengan, pero no tanto. Pero puede ser. La otra

institución que tiene gente muy formada y que también tuvie-
ron una cierta ventaja comparativa en términos económicos,
por ejemplo, es la ANDE. Porque la ANDE tiene ingenieros,
que para ser ingeniero tenía que tener una cierta solvencia eco-
nómica, porque la carrera no permite trabajar y estudiar el día
completo. Entonces, lógicamente tenía que tener solvencia.”
“Ellos son muy poca gente, y la mayoría de Asunción también,

de central. Porque son los que tienen mejor formación, en bue-
nos colegios para matemática. Y la gente que viene de afuera no
tiene muy buena formación y le cuesta ingresar, además. Enton-
ces todo tiene que ver con la condición económica, socio-econó-
mica. La ANDE, el Banco Central, el Ministerio de Hacienda
también tiene mucha gente.”
Más arriba se observó que el acceso a las instituciones públicas es deci-

dido ante todo por diferentes grupos, y menos por instituciones autó-
nomas. Son grupos de funcionarios que hacen el contacto, los grupos
de políticos externos que ‘colocan’ y los grupos interesados que buscan
el acceso.
La procedencia interior/rural de la gran mayoría de los funcionarios

muestra que el estatus del empleado público no equivale a una posi-
ción privilegiada. No se trata de integrantes de una clase dominante,
que se aseguran el acceso a puestos de prestigio. Si bien esta clase de
funcionarios con procedencia interior/rural se caracteriza por el acceso
a la formación superior como capital cultural, la ausencia de un capital
económico para poder fundar una empresa propia, o la ausencia de un
capital social que permitiría desempeñarse con éxito en una profesión
liberal, les obliga a buscar empleo en la función pública.
3.3. ¿Quién selecciona?

Los funcionarios públicos que acceden a la administración pública
haciendo una pasantía o trabajando de ordenanza, como auxiliar,
paralelamente a sus estudios universitarios, y después temporalmente
como contratados, conforman una franja gris, en la cual no se puede
saber si ya entraron o si están por entrar en la función pública. No
queda claro dónde está el comienzo y dónde el final, o si ya se trata de
una promoción. La franja gris se mantiene en forma extensa por la
ausencia de un sistema formal de selección y de promoción. El aparato
estatal no dispone de plan de carrera ni de un sistema de promoción
formal. Cada ministro tiene su manera de seleccionar y de promover:
“Cada ministro tiene su esquema, su esquema de selección, o de

promoción o lo que sea.”
Al parecer, en los años noventa, el ministro Debernardi instauró un

sistema de selección para el ingreso y el nombramiento de funciona-
rios:
“Cuando subió Debernardi, allí seleccionaban. Sí, ya se hizo un

sistema de selección.”
Sin embargo, este procedimiento no sobrevivió en el propio ministe-

rio (Hacienda). Cuando existe un departamento u oficina de recursos
humanos, ésta no posee un sistema de sistematización de datos que
permita tomar decisiones en base a una información precisa:
“Tenemos otro problema, que la oficina de recursos humanos es

un departamento que no funciona como tal, porque ellos debe-
rían ser los encargados de conocer la realidad de los recursos
humanos, ¿verdad?, las necesidades, las especialidades, méri-
tos, aptitudes… Cuando llega una autoridad, lo primero que
deberían hacer es aproximarle la carpeta o un resumen para que
vaya identificando, quiénes son, con qué recursos humanos está
contando.”
Al parecer, los ministros insisten en la importancia o en la necesidad

de poseer un sistema de selección y promoción. Sin embargo, no se
llega a un sistema unificado que se mantenga a través del tiempo. Con
cada cambio de ministro parece haber un cambio de procedimientos.
Un sistema de selección estable y duradero significaría que la institu-
ción establece por medio de criterios objetivos, independientes de in-
tereses personales –sea de los ministros o de funcionarios inferiores–
quién puede acceder a la función pública. Instaurar un tal sistema
equivaldría a hacer el primer paso hacia la autonomía de la institu-
ción, contra la influencia de intereses particulares, sea del interior o
del exterior de las instituciones. En ausencia de un sistema de selec-
ción, las decisiones están sujetas a criterios personales, y los ministros
y vice ministros dependen de informaciones o impresiones personales,
de ellos mismos o de otros. De ahí que las decisiones fácilmente resul-
ten arbitrarias:
“Por ejemplo en la administración anterior había gente que no

cumplía ninguna función específica dentro de la institución, no
hacía absolutamente nada, y de repente tenían una entrevista
con el secretario ejecutivo, y le decía ‘lo que pasa es que estoy
mal, porque mi señora tiene este problema, mi hijo no puede ir
a la escuela, tengo estas deudas’. ¡Pas!, se le da un aumento de
sueldo. Y hay otra gente que está mojando la camiseta, ¿verdad?”
No obstante, cuando se trata de promocionar a alguien, pero en un

cargo inferior, es frecuente que un ministro consulte a sus directores
generales:
“Con el ministro actual, cuando hay una categoría vacante, él le

llama a los directores generales y pide a cada director general que
tenga un candidato, con el argumento del por qué, en qué se
capacitó, si trabaja en tales áreas, si siempre está, si siempre
llega a hora, por muchas cosas. Entonces, de todos los candida-
tos se elige al mejor, pero es consensuado con los directores gene-
rales, cuando surge una vacancia. Para la promoción.”
Pero es diferente cuando un ministro debe seleccionar una persona

que va a cumplir una función importante, por ejemplo, en la articula-
ción de lo técnica con lo política. Se trata de un cargo de confianza,
donde existen diferentes maneras de proceder. El ministro puede, por
ejemplo, observar el desempeño del candidato antes de decidirse:
“Bueno, el ministro me llamó, me pidió sugerencias, asesora-

miento, que lo acompañe a algunas reuniones, y después de un
mes y medio, más o menos, de que él haya asumido, me ofreció
la dirección general, ¿verdad?”
Pero cuando ya conoce a la persona indicada, la puede llamar directa-

mente y ofrecerle el cargo:
“Bueno, así fue que quince días antes de mi nombramiento, me

llamó y me dijo ‘me están ofreciendo el cargo en el ministerio, y
yo lo voy a aceptar’, me dice, ‘y estoy pensando en vos para que te
quedes en mi reemplazo.’”
“Y me llama a mi casa y me dice ‘sabés, esta situación se está

dando y me gustaría que me apoyes en esto’. ‘Si, pero yo estoy en
esta actividad.’ ‘No, pero acá vamos a tratar de trabajar, de for-
mar un equipo, un grupo de trabajo interesante.’ Y bueno, como
ya veníamos trabajando juntos, ya teníamos antecedentes, me
reincorporé de vuelta, o sea, ya estaba más afuera y volví adentro.”
Conviene precisar que un cargo de confianza es una cargo de nivel

superior –de director general o equivalente–, que está sujeto a la vo-
luntad del ministro, y es puesto a disposición de la autoridad superior
con cada cambio de gabinete.
En síntesis, la ausencia de un sistema de selección y promoción objeti-

vo y estable, por un lado, disminuye la autonomía de la institución y,
por el otro, aumenta el margen de maniobra de funcionarios o de
interesados externos.
3.4. Estudios
En muchos países existen diferentes niveles de carreras en la función
pública. El acceso a cada nivel está condicionado por el grado de for-
mación académica. Los niveles pueden ser escolar básica (noveno gra-
do), escolar media (bachillerato) y nivel universitario. En compara-
ción a países europeos, por ejemplo, en el Paraguay no existe ninguna
disciplina académica que predomina en la función pública, como se-
ría el caso en Alemania, donde las ciencias jurídicas prevalecen, o en
Francia donde existen universidades especiales para la formación de
los futuros funcionarios públicos. Esta situación se suple enviando los
funcionarios al extranjero, donde mejoran su nivel, pero no substitu-
ye una formación y adaptación sistemática a la institución, como lo
podría hacer una academia interna. Las instituciones observadas en
este estudio tienen que confiar en procesos de especialización que se
llevan a cabo durante el trabajo. Son procesos que dependen de la
voluntad y de la idoneidad del personal y no de la institución misma.
También en este aspecto, se vuelve a confirmar que las instituciones
estatales son organismos ‘blandos’.
Casi todos los funcionarios de alto rango entrevistados para este estu-
dio tienen un alto nivel académico, varios poseen un posgrado. Aque-
llos que no tienen una formación universitaria están en cargos electi-
vos, donde formalmente tampoco se requiere de formación académi-
ca en especial. De aquellos funcionarios que entraron siendo aún estu-
diantes, no todos terminaron la formación universitaria, pero repre-
sentan una pequeña minoría. El hecho de interrumpir los estudios, no
les impidió escalar en la jerarquía de su institución, lo que corrobora
la existencia de una franja gris: entrando en el nivel más bajo, ya se está
‘adentro’. También confirma una vez más que no hay reglas claras.
La tendencia a especializarse mediante becas en el extranjero es gene-

ral, salvo en aquellos que están en un cargo político. Con la ayuda de
la administración pública los funcionarios logran capacitarse y espe-
cializarse. Una excepción son los ‘llamados’ que ya llegan con una
formación terminada y no continúan estudiando en el extranjero con
la ayuda del estado. Por ejemplo, un funcionario se recibió de ingenie-
ro agrónomo, entró en la administración pública, luego se fue al Ja-
pón para especializarse, y más adelante a Chile para obtener ya un
máster en ciencias agropecuarias. En este caso, tanto la especializa-
ción como el posgrado fueron realizados estando al servicio del esta-
do, dónde también fue promovido. Otro entrevistado entró en la ad-
ministración pública con un bachillerato agropecuario, luego fue be-
cado a Colombia y a México. Actualmente ocupa un cargo de direc-
tor. Otros finalizaron sus estudios universitarios estando ya en pues-
tos altos. El siguiente cuadro muestra la formación académica de los
entrevistados en la actualidad:
Nº de
Título obtenido entrevistados
Bachillerato 3
Bachillerato y cursos de especialización en el exterior 1
Contador/a 1
Ingeniería no terminada 2
Profesor/a 1
Licenciado/a 8
Ingeniero/a 2
Licenciado/a con postgrado en el exterior 2
Licenciado/a, postgrado en el exterior y maestría 1
Ingeniero/a y máster 1
Médico 2
Estas observaciones sobre la formación profesional de los entrevistados

conducen a pensar que la predisposición de los especialistas es orientar su
actuación a criterios especializados y prácticos, y no tanto a criterios
jurídicos de administración formal. Están interesados en la solución de
los problemas y no en la exactitud de los procedimientos.
3.5. P romoción
Una carrera consiste en una cadena jerarquizada de posibilidades es-
tables de tener éxito. Se caracteriza por la distribución racionada a
priori desde un menor a un mayor rango, de acuerdo a las siguientes
tres dimensiones:
a) poder de disposición en forma de ingresos y sueldos,
b) poder de influencia en forma de dar ordenes y asignaciones,
c) prestigio social en forma de títulos y acceso a grupos social-

mente privilegiados.
La carrera como distribución racionada y jerarquizada de remunera-

ciones, de poder de asignación de tareas y de distribución de prestigio
solo es posible en un espacio social en el cual ya no se lucha por el
poder, sino en un espacio ya pacificado, sobre la base de decisiones ya
tomadas. Las luchas económicas, sociales y políticas ocurren fuera del
espacio pacificado de la administración pública. Lo que ocurre en su
interior se reduce a la competencia de candidatos por los puestos más
elevados. El riesgo que implica la competencia es muy delimitado. A
diferencia del político, que en una campaña electoral puede ganar o
perder todo, el funcionario público se encuentra en una situación la-
boral sin riesgo. El político se califica por sus trabajos anteriores, por
sus contactos partidarios, etc., pero en la esfera política no existe ca-
rrera, por lo que en este capítulo se tratará exclusivamente de admi-
nistradores que son nombrados y no electos.
La constatación de que no existe un sistema formal de selección del

personal también vale para la promoción de los funcionarios: no exis-
te un sistema de promoción formal y estable. Por consiguiente, tam-
poco existe un plan de carreras con criterios fijos como antigüedad,
desempeño, etc. Si bien cada ministro de turno busca imponer su vi-
sión, los continuos cambios de éstos no conducen a la estabilidad de
una visión. Esta situación no permite a los empleados del estado una
previsibilidad y calculación de las posibilidades y condiciones claras
de avance. Entonces, los que están interesados en ascender, deben cal-
cular a corto plazo, lo cual favorece un cierto inmediatismo y un opor-
tunismo, en el sentido de orientarse a oportunidades que surgen en un
momento dado.
Sin embargo, la ausencia de un sistema de promoción claro no solo

tiene desventajas, también puede presentar ciertas ventajas. Una clara
desventaja consiste en la ocupación de las funciones por personas no
forzosamente muy aptas ni muy interesadas. Una ventaja sería que
mediante funcionarios motivados se puede introducir una dinámica
de solución de problemas y no de administración de problemas, evi-
tando así la petrificación de la estructura administrativa. En cuanto a
los organismos ‘blandos’, de los cuales se habló más arriba, éstos son
sensibles a intereses coyunturales, pero abiertos a influencias positi-
vas, por ejemplo para introducir reformas.
3.5.1. P restigio
Prestigio es una categoría informal. El prestigio de una persona de-
pende de la opinión y de la percepción de otras personas, es un criterio
que difícilmente se puede objetivizar, a pesar de que tiene una impor-
tancia en todas las esferas de la vida laboral y social. Prestigio se puede
adquirir, aumentar y acumular, es gradual (a diferencia del honor,
que se tiene o no se tiene). En el caso de la administración pública en el
Paraguay, se ha observado que el prestigio de un funcionario aumenta
con una estadía en el extranjero, con la colaboración con un organis-
mo internacional, con la docencia universitaria, y con publicaciones,
además de trabajos realizados como intendente o secretario.
Es posible acceder a un cargo de alto rango sin poseer ciertos aspectos

de prestigio, pero estando en el cargo, los funcionarios consideran
conveniente realizar una estadía en el extranjero (curso de especiali-
zación/posgrado):
“Yo tuve la posibilidad de ir al Japón, pero justo vino mi designa-

ción. Entonces, yo tenía que elegir, y opté por esto, porque yo veía
que iba a ser muy difícil ir al Japón con mi familia. No estoy en
condiciones de dejarles por dos años. Si me voy a algún lado, me
tengo que ir con ella. Entonces, si en algún momento dado se
vuelve a presentar la oportunidad… A mi me gustaría hacer esa
maestría en algún lugar del exterior, ¿verdad?, que sé yo, Chile
es un lugar que a mi siempre me ha gustado, o Argentina, o
bueno, EEUU o Inglaterra, Japón. Esa sería mi meta, ¿verdad?,
yo siento que como todavía no estoy completo, no estoy comple-
tamente formado, tengo una deuda pendiente conmigo mismo.
Entonces, si no puedo hacerlo afuera, bueno, por lo menos acá
sí, ¿verdad? En este mismo momento con la sobrecarga de traba-
jo y de responsabilidades que tengo es imposible. Entonces, veré
el año que viene qué ocurre, qué ocurre con la institución, qué
ocurre con el cargo, y en base a eso…”
Un estadía formativa en el extranjero también puede ser una condi-

ción para continuar en la institución:
“Entonces, pasaron los meses y me han ofrecido una oportuni-

dad de ir a Japón, de aquí del ministerio, para hacer un curso,
¿verdad? Entonces, la condición era básicamente de que yo pu-
diera viajar a Japón a capacitarme, a hacer ese curso y cuando
volviera, venga a trabajar con ellos, ¿verdad? Entonces, me fui a
Japón, y cuando vine me reintegré aquí, ya como funcionario
del ministerio.”
Siempre un estudio en el extranjero antes o durante el proceso de

avance aumenta el prestigio del funcionario:
“Por el Servicio de Intercambio, me fui tres años a Santiago de

Chile. El único paraguayo que estaba en ese curso fui yo, el
único paraguayo. A nosotros no nos faltaba nada, yo recibí un
aporte para mi subsistencia, también me daban para la subsis-
tencia de mi señora.”
Además de aportar prestigio, una estadía formativa en el extranjero

conduce claramente a una promoción de la persona:
“Y fui a un posgrado, y cuando volví ya me pusieron como jefe de

departamento de […], donde yo me desenvolvía como técnico.
Bueno, después de venir de Chile, yo quería hacer más investi-
gaciones.”
En contraposición a lo observado hasta ahora, una estadía afuera

puede también significar un descenso temporal:
“Estuve haciendo una maestría en Inglaterra. Yo me fui de una

categoría de director aquí, ¿verdad?, cuando volví, yo no vine en
la misma categoría. Y esos son los costos que uno normalmente
paga, cuando uno sale al exterior. Ese es uno de los costos.”
“En septiembre yo recibí una propuesta para ir a trabajar en

Santiago de Chile. Cuando yo volví en enero ya no tenia mi
categoría, habían nombrado a otra persona en mi reemplazo, o
sea me quedé sin puesto. Y bueno, y así me quedé, enero sin
puesto, pero en febrero recuperé la misma categoría.”
En ambos casos, se observa que la estadía en el extranjero entrañó

temporalmente la pérdida del puesto anterior, lo que indica que es a la
vez un elemento de inseguridad.
Si, por un lado, una estadía en el extranjero no siempre conduce a un

avance en el trabajo, por el otro, se constata que no existe un sistema
claro de selección de candidatos a becas para el extranjero:
“Y claro. De repente vos tenes un amigo que maneja proyectos

de préstamo, ¿verdad? Entonces él te puede proponer apoyarte
en el financiamiento de un curso, no sé, a Italia, por decirte.
Entonces él envía un pedido al ministro y el ministro siempre
firma, ya no dice que no, de repente llama y pregunta, ¿y éste
quién es?, ¿por qué? El tipo le explica, entonces el ministro fir-
ma, ¿verdad? Y así se consiguen muchas cosas, pero no tendría
que ser así, ¿verdad?”
De los 24 entrevistados, la mitad pudo realizar estudios en el extranje-

ro: Japón, Chile, Argentina, Brasil, Colombia, México, EEUU e In-
glaterra.
El prestigio y las posibilidades de ser ascendido no solo aumentan con

una estadía en el extranjero, también la colaboración con organismos
internacionales en el país contribuye a avanzar en la jerarquía:
“Lo que yo avancé como técnico en la parte profesional y en la

parte de rango, se produjo en los dos últimos años, se debieron a
dos fenómenos principales, ¿verdad?, que confluyeron. Uno fue
que nosotros empezamos a trabajar con unos consultores que
fueron contratados.”
“Soy miembro del CIAP, Asociación Interamericana de Admi-

nistración Pública. Fui ganando un poco un espacio, ¿verdad? Y
uno de los jefes ahí iba a venir como ministro, fue hace como
seis años de eso, me ofreció venir con él como directora.”
También en colaboración con organismos internacionales existen dos

posibilidades: no sólo se puede lograr un avance en la jerarquía, tam-
bién se puede lidiar en una situación problemática en la institución:
“Cuando yo vine [aquí], vine como una persona de confianza

de la directora general, y ella me trajo y fui su coordinadora
técnica en un principio, y después fui su subdirectora. Después
hubieron cambios y me quedé así en el estatus de asesora. En

julio ya tuvimos un nuevo director. Entonces, ahí como que no
hay ninguna resolución todavía oficialmente que diga de que yo
no soy asesora del director general, pero hay una resolución in-
terna […], en donde dice que nosotros somos asesores técnicos,
¿verdad?”
La docencia universitaria y la publicación de trabajos pueden contri-

buir en el prestigio de un funcionario, pero no se detecta ninguna
relación directa con la promoción en el trabajo:
“Sí, enseño en dos universidades, ¿verdad?, la Nacional y tam-

bién en la Católica. La Católica hace tiempo, y la Nacional aho-
ra, ¿ verdad? Mismo por el currículum que me dio el estar en
Chile.”
“Y trabajé, tengo artículos. Les voy a mostrar, tengo escrito en

inglés […].”
En líneas generales, a corto o a largo plazo resulta rentable haber

hecho una estadía en el extranjero, así como impartir cursos en uni-
versidades y ser autor de una publicación.
3.5.2. EEvaluación
valuación
El material de las entrevistas permite identificar dos perspectivas dis-
tintas en lo que afecta un sistema de evaluación: por un lado, está la
perspectiva del funcionario, por el otro, la perspectiva de la institu-
ción. Algunos entrevistados ven la utilidad de una evaluación para
evitar la arbitrariedad de las promociones, mientras que otros ven la
utilidad de un sistema de promoción para mejorar la función que
cumple la institución.
Desde la perspectiva de los funcionarios públicos un sistema de eva-

luación es reclamado sobre todo para garantizar la seguridad. Esta se
plantea a diferentes niveles: la seguridad de poder planificar (¿invier-
to para ser promovido?) y la posibilidad de un avance. La siguiente
cita muestra la importancia de poder calcular racionalmente el input

y el output, la inversión y el resultado del trabajo para avanzar en la
carrera o mantenerse en ella:
“Yo creo que debería existir, como le dije, un sistema de evalua-

ción, en donde uno pueda decir, bueno, este me va evaluar, este
me va a controlar y esto tengo que cumplir para que yo pueda...
Por lo menos que exista un sistema de examen del trabajo que
uno realiza, de su accionar dentro de la comunidad, dentro de la
institución, para que él pueda decir, bueno, le vamos a promo-
cionar o no.”
“A mi me gustaría que se llame a concurso y todos concursemos

y que se vea realmente lo que vale.”
Mientras la perspectiva de estos dos entrevistados se orienta hacia la

posibilidad de un avance, en la siguiente cita una funcionaria recalca
la importancia de la seguridad de poder mantenerse en una posición
alta, en la cual ya está actualmente:
“Me gustaría que haya un plan de carrera, donde uno pueda estar
tranquilo, cuando hay un cambio, no haya que entregar el cargo.”
Las consecuencias que resultan de una ausencia de un plan de carrera

y un sistema objetivo de evaluación afectan el comportamiento y
pensamiento de manera negativa, aspecto que subraya el entrevistado
siguiente:
“Entonces, ¿qué pasa? Eso crea vicios. Una cosa es la persona

que se gana por méritos. Entonces, al no haber esa cultura de
promoción por méritos, lo que se hace es lo siguiente: Se le esta
induciendo a la persona hacia el servilismo, ¿verdad? Entonces,
lo primero que la gente hace cuando hay nuevas autoridades es
identificar cómo es el perfil de esa nueva autoridad, a los efectos
de que nos podamos acomodar hacia su pensamiento, ¿me en-
tiende? Es decir, una cosa es lo que yo soy y otra cosa es lo que
debo ser, a los efectos de recibir beneficios. La persona en alguna

medida se le induce a ser sometida a ese destino.”
Además de la perspectiva de funcionario, aparece también la perspec-

tiva de la institución, cuando funcionarios insisten en la importancia
de un sistema de evaluación para el buen funcionamiento de la institu-
ción misma y subrayan la necesidad de ocupar los puestos de trabajo
con personas idóneas y capaces:
“Yo creo que dentro de la institución falta un mecanismo de

evaluación, un parámetro a seguir, para que se pueda decir, bue-
no, fulana de tal o fulano de tal sí realmente tiene un puntaje
equis aceptable para que siga como funcionario, como técnico y
vale la pena promocionarlo, e inclusive aumentarle su salario, y
hay gente que ni siquiera yo creo que estaría siguiendo con el
mismo salario porque realmente no justifica, ¿verdad? Pero no
existe esto, un método, una forma de valuación para que pueda
yo decir fulano de tal, sí cumple, o el otro no cumple como tal.”
Mientras que estos actores pronuncian la necesidad de una evaluación

sistemática para la institución, el siguiente describe una manera de
realizar la identificación del personal adecuado, pero en este caso se
trata de la estrategia individual de un director general para reclutar
personas prometedoras:
“Buscamos, tenemos dos vías alternativas. Una vía es ver dentro

del ministerio aquellas personas que están en etapa de forma-
ción y se conversa con ellos para ver si quieren pasar a formar
parte de esta oficina, y, si se dan las condiciones, entonces se
materializa su incorporación, y siempre existe un período de
prueba. Entonces, en ese periodo de prueba, lo que se hace es, se
evalúa la capacidad, si realmente el perfil es adecuado, porque
muchas veces el perfil…, uno puede tener interés, pero el perfil
no es el adecuado. Como es una oficina en donde uno lo que
tiene que hacer es investigar bastante, tratar de avanzar, leer, ver
cuáles son las innovaciones, qué se puede hacer. Y para muchos
es un campo no muy agradable, o sea prefieren estar en un cam-

po operativo con funciones específicas. Entonces, si no están da-
das las condiciones, bueno, al finalizar el período de prueba
vuelven a su área original. Y la otra vía es tratar de generar
pasantías para estudiantes que están iniciándose, y a partir de
ahí sí se puede dar, se puede generar alguna contratación.”
Este enunciado muestra que la necesidad de un sistema de evaluación

aparece tanto para la perspectiva del funcionario como para la de la
institución. Pero los dos intereses también pueden entrar en colisión,
como en el caso concreto siguiente:
“Un grupo, por ejemplo, dijo directamente ‘nosotros no vamos

a entrar en esta evaluación, porque esto es un juego político para
separarnos del cargo, entonces, no vamos a someternos a esto y
no vamos a dar ninguna evaluación y no nos van a evaluar.’”
El sistema de evaluación desde la parte de los funcionarios también

puede ser percibido como un mecanismo de castigo y exclusión.
Se puede concluir que, al parecer, no se integra un concepto de evalua-

ción sistemática en la administración pública. Cuando hay alguna
evaluación, solo se trata de una evaluación esporádica. A pesar de que
todos los entrevistados recalcan la necesidad de un sistema de evalua-
ción generalizado y objetivo, se constatan sólo realizaciones incipien-
tes. La ausencia de un tal sistema conduce a una disfunción del com-
portamiento del funcionariado y del trabajo de la institución.
3.5.3. Ascenso
Los entrevistados enfocan el ascenso o el avance en la jerarquía de la
función pública desde lo institucional y desde lo personal. En el aspec-
to institucional, es importante que las instituciones dispongan de per-
sonal calificado y especializado para asegurar la calidad de su funcio-
namiento y el cumplimiento de sus tareas. Esto vale tanto más para los
rangos superiores de la administración pública, donde existe una es-
casez de personas idóneas y competentes. En este plano se percibe con

mayor fuerza la importancia de un sistema de selección y promoción:
“Nosotros tuvimos convenios con la Unión Europea, con el

MERCOSUR, etc.. Y un día yo voy a un grupo donde se quería
armonizar empleo y educación. Participamos. Después, en el
otro viaje yo me fui de nuevo y estuve en todos los grupos. Y los
otros compañeros fueron reemplazados constantemente. Sin
embargo, otros países como Argentina, Brasil mantenían en su
grupo a ciertas personas que estaban ahí, porque era todo un
equipo completo que hacía una actividad que aquí hace una
persona, una actividad que allá se hace con 20 personas. Enton-
ces, era una dificultad muy grande. Y ellos en la evaluación final
hablaban de esa debilidad que el Paraguay debería subsanar, en
el sentido que no recicle tanto a la gente, que tiene que ser una
persona en una actividad y otra persona en otra actividad, por-
que nunca uno puedo cumplir con todo, ¿no? Y, para mi, eso es
un grave problema de esta institución, y en otras instituciones
sobra gente, y aquí faltan.”
También en lo que afecta el ascenso o avance, los entrevistados subra-

yan la ausencia de un procedimiento sistemático:
“No hay un plan de carrera. Eso es una pena, y sigue siendo eso
que falta en la función pública.”
“Hay algunas instituciones que han venido aplicando así en for-

ma prácticamente piloto [un sistema de promoción y avance],
¿verdad?, pero no se ha generalizado.”
“Bueno, en la realidad funciona si la autoridad de turno lo con-

sidera pertinente, si hay un grado de amistad, hay una serie de
variables, ¿verdad? O sea, no hay un criterio definido por el cual
un jefe va y le dice ‘nosotros necesitamos a esta persona, porque
tiene condiciones, ha cumplido sus deberes’, todo ese tipo de co-
sas, no hay. Entonces a la hora de promoverlo, viene por varios
conductos, no necesariamente por su aptitud.”
Como ya se observó anteriormente, las instituciones no poseen crite-

rios o procedimientos estables y duraderos que podrían aplicar para
evitar la influencia de intereses particulares, tanto fuera como dentro
de la institución.
Desde la perspectiva de los actores, se observan dos caminos que pue-

den conducir a un ascenso, con la posibilidad de combinarlos:
“Uno tiene que tener proyecciones, generalmente las actitudes

están en segundo plano, si yo apuesto, y soy un fenómeno en
esto, pero nadie me conoce, entonces no tengo espacio, yo nece-
sito interactuar con otras personas. Las personas de nivel me-
dio hacia arriba tiene dos caminos, uno es el más largo, es el de
apostar por su capacitación, y el otro es aliarse con los grupos
de poder.”
En lo que refiere a influencias políticas ya se mencionaron dos varian-

tes: mediante intervención de un político influyente y mediante la in-
tegración a una red de funcionarios de un mismo nivel, sin relación
con un patrón político (red de ‘ayuda mutua’). Existe una tercera
variante de influencia política que consiste en acompañar a un políti-
co que, al ganar, asume el cargo de ministro, vice ministro, goberna-
dor o intendente y selecciona su personal de confianza:
“Y ahí me fui, y allí tuve dos jefes otra vez, porque hubo un
cambio en la mitad del proceso, y después en el año 2003 con el
cambio de gobierno también yo estuve viendo qué hacer. Enton-
ces, vine con el ministro.”
Además de las influencias políticas, los entrevistados mencionan el

camino más largo que consiste en capacitarse y en especializarse. Pero
cuando la especialización es excesiva, puede representar un freno para
el avance profesional:
“Yo me empecé a involucrar más en el trabajo, un poco como

asistente técnico, operador de computadoras, porque cuando eso

no todo el mundo manejaba una computadora. A medida que
yo iba avanzando, ¿verdad?, estaba como en tercero o cuarto
curso de la universidad, entonces, veía que mi trabajo se limita-
ba mucho a la parte informática. Entonces traté de buscar otra
alternativa, buscando un traslado a otra dirección, ¿verdad?”
Una perspectiva particular se observa en el grupo de mujeres funcio-

narias. Existen instituciones que tradicionalmente emplean
mayoritariamente mujeres u hombres, pero esta realidad no necesa-
riamente está relacionada con criterios de selección que predominen
en la institución misma, sino se debe a criterios de selección de las
carreras universitarias. Disciplinas como ingeniería son elegidas de
preferencia por varones, mientras que en otras disciplinas existe un
relativo equilibrio en el aspecto de género.
“Realmente en aquella época sí, pero actualmente ya no. Creo

que los varones son un 60 por ciento, pero en aquella época en esta
carrera sólo un 5 por ciento eran mujeres, y el resto varones.”
“No, hay también, hay como dos hombres, así que… Pero, la
verdad, que la jefatura es mayoritariamente femenina. Estamos
más mujeres, realmente somos más mujeres.”
En el aspecto de género se constata que, en muchos casos, las mujeres

no tienen interés en un avance profesional, porque desde un principio
entraron en la función pública para ayudar o incrementar el ingreso
de la familia:
“Y las mujeres generalmente salen, trabajan para ayudarle al

marido y tienen una oportunidad. Como es mediodía nomás, y
tendrían que trabajar más tiempo, y tampoco se quieren capaci-
tar mucho, porque no quieren tener más compromiso de lo que
ya tienen. Es así un poco a veces el tema, y ellas ven como una
oportunidad de ganar dinero, un dinerito para ayudar a la casa,
no para superarse, ¿verdad?”
En estos casos, se puede suponer que el hombre se dedica a hacer carre-

ra, mientras que la mujer asume más bien un rol tradicional.
Al parecer, en materia de trabajo prevalecen aún las normas cultura-

les según las cuales la sociedad adjudica a la mujer una cierta inferiori-
dad, internalizada por la mujer.
“Hay mujeres que trabajan, lo que pasa es que no llegan a un

nivel alto, a una jerarquía superior. Claro, es porque ellas mis-
mas no quieren, lo que yo siento es eso, ¿verdad?, no quieren
asumir, si yo quiero este puesto, tengo que estar 10 horas, de
repente, ¿verdad?, y eso es dejar una familia. La gente de mando
medio, una secretaria no quiere ser más que una secretaria.”
Como tercer aspecto aparece lo que conlleva el aspecto biológico,

aspecto que pesa en instituciones fundamentalmente ‘femeninas’, donde
los cargos altos están ocupados por mujeres que en algún momento
deben coordinar sus funciones laborales con el interés de reproduc-
ción familiar. Esto se agrava por la coincidencia temporal de la edad
reproductiva con el periodo de encarar una carrera profesional:
“Pero, incluso ahora, yo por ejemplo, estoy en edad reproductiva,

estoy embarazada. Para mi es un costo muy grande, porque yo
salgo, yo no puedo ni siquiera gozar de permiso de maternidad
todo el tiempo, no puedo estar fuera de la institución, estando en
esa situación, porque no tengo a quien pueda dejar. No puedo
dejar a un contratado a cargo de todas las actividades, ¿no?, y
también tiene un costo eso, uno no puede esperar a tener hijos
dentro de 20 años. Es una dificultad muy grande que nosotras
tenemos. Incluso en los viajes, es un costo muy grande que noso-
tras nos pasemos viajando teniendo hijos pequeños, y al final no
es ningún privilegio, de repente uno quiere, pero de repente ya
llega un límite, ya no puede satisfacer a todos.”
En conclusión, desde lo personal (desde los actores) se observan dife-

rentes estrategias, y desde lo institucional se observa la necesidad de
reclutar personas capacitadas. Pero, a la vez se constata que estos dos

polos no se combinan; debería ser tarea de la institución la de articu-
lar los dos polos.
3.5.4. Sanción
Existen diferentes maneras de lograr que el personal cumpla con las
metas de la institución. Cuando no existe una identificación con la
tarea, la institución puede aplicar un sistema de incentivos. Si éste no
logran el efecto deseado, la institución puede recurrir a una gama
diferenciada de sanciones. La sanción drástica sería despedir al fun-
cionario que no muestre voluntad ni aptitud:
“Y si alguien no se anotaba, le llamaba y le preguntaba ‘¿por

qué no te anotas?’, ‘y porque no voy a poder, no voy a pasar, mi
mamá no quiere, mi novio…’ Entonces, a dos personas le echó,
le sacó de la institución, porque no querían capacitarse. ‘Yo no
quiero jóvenes acá que vengan a vegetar, ustedes qué lo que espe-
ran, cuántos años van a estar allí en ese mismo puesto, yo no
quiero gente así, bastante ya con los antiguos’, y era durísimo.”
Se trata, sin lugar a dudas, de una excepción, ya que no se sabe si la

persona es despedida o nombrada, pero en el caso de los nombrados,
un despido es prácticamente imposible, y solo mediante largos proce-
dimientos vía sumario administrativo, que, por lo general, se evitan.
“¿Entonces qué pasa? Vienen estos chicos, estos ordenanzas que

trabajan conmigo, vienen, son chicos que están estudiando y
van y vienen así con ganas, con ahínco; pero se dan cuenta que
no les podes tocar, no le podes castigar, tenes que hacerle un
preaviso, un sumario, miles de cosas que nos atan, ¿verdad?
Entonces, se dan cuenta que haciendo y no haciendo, ellos co-
bran su sueldo, están asegurados a partir del año, y entonces no
quieren producir. Entonces, ahí tenemos una lucha.”
Además de la vía jurídica por medio de un sumario, la administración

pública dispone de distintos métodos de lograr la conformidad de su
personal. Dentro de todos los métodos, el más ‘suave’ es el de criticar
y de motivar al funcionario deficiente:
“Entonces siempre trato de decirle ‘mira, esto no va, el ministro,

el jefe de turno dijo que tu situación está complicada, tenes que
buscar a donde irte o mejorá’.Porque es la única manera. Tene-
mos que ser coherentes con nuestro accionar, o sino, nos va mal
también. Si vamos de espaldas, esas cosas no me gustan a mi,
siempre trato de ir de frente. Yo trato de llamarle. Primero trato
de ganarme, yo también empecé siendo secretaria y pasé por
todos los niveles, ¿verdad?, y sé lo que es, entonces trato de ha-
blar con la persona, qué problema tiene, su trabajo no me con-
vence, que hay muchos errores, ‘¿qué te falta?’”
Cuando los procedimientos de motivación y de crítica no logran su

efecto, existe la posibilidad de un traslado del funcionario. Esta medi-
da implica que el afectado debe expresar su acuerdo:
“Hay que darle algo para hacer, pero no sé qué, le ofrecí que vaya
al ministerio de […] y la gente de ahí también pidió por él, pero
él no quiso ir, quiso quedarse acá, y está...”
“Entonces, ¿por qué no le llevamos a tal parte? Bueno, le lleva-

mos. El no supo hacer nada, y él era el hermano de una chica
que era la no sé qué de un… Y encima a mi ya otra vez me
dijeron, déjate de llamarle al orden a este chico, porque tiene un
súper padrino, y a vos nomás te va a afectar . Me dijeron eso.
‘¿En serio?’, les dije yo, ‘a mi no me puede afectar de ninguna
manera’, y después le trasladaron.”
Cuando la persona afectada no está conforme con la propuesta de

traslado, una alternativa consiste en colocarlo en el freezer:
“Venimos nosotros con el ministro, y el director anterior sigue

estando con nosotros, en el freezer, él era el director, sigue co-
brando su salario, el mismo salario, porque la ley también no

permite bajar de salario, pero él está así sin funciones específi-
cas. Tiene una oficina, le compadezco... El ministro no quiere,
no confía en él, yo tampoco puedo darle cosas sin autorización,
y así estamos, tratamos de darle algo, es difícil. Y esa es la gente
que va al freezer.”
La alternativa freezer está destinada más que nada a funcionarios que

están en puestos de confianza, que con cada cambio de autoridad
automáticamente deben poner sus cargos a disposición. Un funciona-
rio afectado por un tal cambio tiene tres posibilidades: es confirmado
en su puesto, es trasladado, en caso de acuerdo, o se va al freezer, en
caso de desacuerdo. Más allá de estas tres posibilidades existe la op-
ción de buscar un empleo fuera de la administración pública, como
muestra el siguiente enunciado:
“No, no puedo. Yo buscaría dónde irme o, si no me puedo ir,

entonces saldría. Entonces, yo le digo a mi familia, cuando hay
un cambio de gobierno, le digo ‘vamos a ajustar los gastos, por
que no sé qué va a pasar conmigo’, no me meto en deudas, no me
meto en nada, trato de equilibrar toda mi vida, para que yo
pueda estar tres meses o cuatro buscando algo, yo estoy dispuesta
siempre a irme, o sea que me mentalizo de que si el ministro que
viene, o el ministro que solo quiere meter la mano en el bolsillo,
yo tampoco quiero trabajar así.”
Tanto por cuestiones de libertad personal como de ética parece im-

portante poder contar con la opción laboral fuera de la institución,
pero poder hacer uso de ella en un momento dado, no siempre resulta
fácil:
“Yo creo que, yo por lo menos soy un poco…, creo que es falta de
coraje, por el temor de quedarte por un tiempo sin trabajo.”
Sin embargo, no es imposible que un funcionario recurra a esta posi-

bilidad:
“Hace 5 años yo estaba en un punto de inflexión, en donde me

estaba yendo, es más, me fui al sector privado, y empecé a traba-
jar en el sector privado, me iba bien.”
Es del interés de toda administración estatal poseer una gama de mé-

todos que sirven para lograr la conformidad de los funcionarios con
las metas institucionales. En el caso de los puestos de confianza, estre-
chamente conectados con dimensiones de coyuntura política, los fun-
cionarios consideran conveniente disponer de opciones laborales fue-
ra de la institución para poder evitar presiones políticas.
3.6. Identificación con la administración pública

Para cumplir con las tareas, el funcionario no necesariamente tiene
que identificarse con ellas. Su presencia en la institución puede deber-
se a varias razones. Las personas que se identifican con la institución,
no forzosamente quieran ingresar en ella. No existe una relación for-
tuita entre identificación y cumplimiento de tareas, pero la dificultad
de identificarse con las tareas, por parte de funcionarios de alto ran-
go, revela la presencia de aspectos problemáticos.
3.6.1. D ificultades de identificación

En este estudio, se detectaron tres niveles de dificultades de identifica-
ción. Uno de ellos está en relación a la reputación de la administración
pública y de los funcionarios públicos, en general:
“De un punto de vista social, la sociedad nos ve a nosotros como

algo que no está bien orientado, no como en las empresas priva-
das, donde el que hace bien, gana. Y como acá, el que hace, gana
igual, o el que no hace, igual gana. Entonces, esa cultura de
vernos a nosotros los funcionarios públicos… Llegó a tal punto,
que hay veces que no queremos ni contar de dónde somos, por-
que nos tildan de corruptos. Vos le decís, ‘¿dónde trabajan?’, ‘en
el Ministerio de […]’, “Ah!, Ministerio de […]!”, te dicen, o sea

que tienen esa imagen, ¿verdad?”
“Es así la función pública, se mezcla todo por igual, somos todos
inútiles, no valemos nada, pero no es así.”
A falta de poder identificarse con la administración pública, un fun-
cionario puede identificarse con un alto representante de la misma,
como un ministro, un gobernador, un intendente, etc. Este tipo de
identificación conlleva un rápido cambio o rotación, sin estabilidad
temporal:
“Hay grupos que se identifican con el anterior, esos son rajados,
son corridos. Es terrible y eso se da muy fuertemente en el ámbi-
to de las intendencias y las gobernaciones. Entonces nosotros
tenemos un problema, porque la rotación de personas es muy
rápida, entonces ¿qué pasa? como la gestión de una autoridad
electa dura 5 años, de los cuales 4 es efectiva, de gestión. El ulti-
mo año ese grupo de gente que estuvo con él, ya empieza a iden-
tificarse con los futuros candidatos. Entonces, cuando hay un
referente notorio, todo el mundo va hacia ese lado.”
“Yo creo que funciona, ¿verdad?, funciona en confianza, con-

fianza basada en las personas, no en su profesionalismo ni en su
función. Lo que es, por ejemplo, para un europeo, ¿verdad?”
El mecanismo de identificación con una persona no solo tiene como
efecto de ser de corto plazo, también impide la implementación de un
concepto coherente de trabajo, consensuado independientemente de
coyunturas políticas/personales.
En otro nivel de identificación se plantea como punto de referencia el

pueblo. Se trata de una retórica que no implica ninguna obligación
especifica, sin concreción precisa:
“¿Quién es mi patrón?, ¿es el estado o es el la persona que me

paga? ¿no? Y después recuerdo que hicimos, como una terapia,
en grupo, pensando para quién nosotros trabajamos. Y en reali-
dad lo que pasa aquí es que hay mucha sensibilidad de pueblo,

porque la mayoría somos gente de campo, digamos, somos gen-
te de zona muy pobre. Entonces, todo el mundo tiene esa sensi-
bilidad de gente de pueblo, ¿para quién trabajamos?, ¿para el
agricultor que está pagando mi salario? Y al final nos convenci-
mos que estamos trabajando para el pueblo, para el estado, ¿no?”
Se constata que la identificación con la administración pública no es

fácil, en especial por su ‘fama’. A falta de una identificación, ésta es
substituida por referentes personales, identificación que a su vez con-
lleva poca estabilidad temporal y conceptual. Pero entraña un cierto
nivel de compromiso, mientras que la substitución de la identifica-
ción por el referente ‘pueblo’ no compromete, ni define el comporta-
miento en lo que hace a la actuación concreta, excepto si se aplicaran
procedimientos de participación que permiten una expresión de vo-
luntad de la población.
3.6.2. Importancia
En la perspectiva de los entrevistados resaltan tres dimensiones de
importancia que éstos adjudican a su trabajo: la dimensión INSTITU-
CIÓN, la dimensión CONDICIONES ESTRUCTURALES DEL PAÍS y la dimensión CLIEN-
TES. Estas tres dimensiones no son excluyentes, siempre se observará
un cierto grado de combinación entre ellas. Lo que cuenta es la
predominancia que tiene una dimensión sobre las otras. Cuando se
habla de la primacía de la dimensión INSTITUCIÓN se quiere decir que la
institución tiene que funcionar para el bienestar del país y de la pobla-
ción. Esta dimensión aparece en los siguientes enunciados:
“Prefiero estar acá en este momento, como es un momento muy

difícil para la institución, y también el ministro me pide que yo
esté, ¿verdad?”
Desde la dimensión CONDICIONES ESTRUCTURALES DEL PAÍS, la tarea central

consiste en desarrollar la economía, la salud y la educación, a la par de
desarrollar las instituciones del estado, con el fin de servir a la po-

blación:
“¿Qué es lo que necesita el país, para que nosotros nos podamos

desarrollar? Porque de ahí va a venir todo el mejoramiento, si
mejoran las condiciones económicas, van a venir todas las otras
cosas, salud, educación. La gente va a tener más acceso, especial-
mente, a la educación, van a aprender a pensar mejor. Y enton-
ces nosotros tenemos que ser, en ese campo, terminantes, noso-
tros tenemos que volverlo al Paraguay un estado más eficiente.”
La dimensión CLIENTES enfatiza el bienestar de la población como clien-

tes. Desde luego hay que racionalizar/reformar las instituciones, y
desarrollar las condiciones estructurales del país:
“Y me apasioné después de estar acá, me encantó el trabajo,

¿verdad?, y yo veo que hay mucho por hacer. Yo acá atiendo cada
día 50 personas y escucho sus problemas. Entonces, uno mira y
ve otro mundo, y entonces uno siente de otra manera las cosas, y
yo siempre digo, desde que entré en la municipalidad, me cam-
biaron la vida en el sentido de sentir otro país, otra manera de
vivir el día a día y mucha gente no sabe, mucha gente que vive un
nivel económico elevado, que tiene todas sus cosas, no se da
cuenta que la gente pelea por el día a día, que pelea por la carne
en su olla, que pelea. Y esas son sus grandes... y nosotros mu-
chas veces nos preocupamos porque quizás el auto vibra un po-
quito, el volante y queremos... No, esos son problemas secunda-
rios si uno ve los problemas que realmente hay. Entonces esto
me enseñó y me enseña muchas cosas, y me gusta.”
“Considero que esta institución […] es la solución para los pe-

queños productores, porque con el tiempo van a ir terminando
esas tres clasificaciones que tenemos de niveles sociales, y eso
ocurre a nivel urbano como rural. Está el pequeño productor, el
mediano productor y el gran productor.”
Es interesante constatar que representantes de instituciones públicas

en Asunción enfatizan la dimensión INSTITUCIÓN, mientras que repre-
sentantes de instituciones a nivel local enfatizan la primacía de la di-
mensión CLIENTES, observación que quizás no sea representativa, pero
tampoco será mera casualidad. Es probable que la cercanía o la leja-
nía de la posición del entrevistado dentro de la administración estatal
lo oriente hacia conceptos diferentes.
3.6.3. Desmotivación
Los entrevistados describen de manera muy plástica y concreta el este-

reotipo del funcionario público. Su descripción revela poca motiva-
ción e identificación con su trabajo:
“Gente que estaba leyendo el diario, otra gente tomando tereré,

una ronda acá… Entonces entre las siete y las ocho y media todo
el mundo estaba así, así con los pies sobre la mesa.”
“Hay gente que es el típico funcionario público, que dice ‘yo no

quiero saber más, porque hasta acá nomás quiero saber, porque
si me enseñan un poco más, me van a dar más trabajo’, no quie-
ren capacitarse; no quieren un trabajo esquematizado, ¿verdad?
Eso también hay, pero eso es un poco por falta de conocimiento.
Hay muy poca gente que llega a un grado académico superior,
entonces se queda, se estanca.”
“La gente está también desmotivada, entonces la gente ni pro-

testa, ni tiene más ganas de polemizar. Si así siempre fue, el que
vino trajo sus ideas, y siempre seguimos marchando o haciendo
andar la rueda. Y tenemos nomás que obedecer, si así lo quiere,
ese es el pensamiento normal.”
Mientras que en el primero de los enunciados se manifiesta una acti-

tud contestataria, en el segundo se muestra al funcionario ignorante,
en el tercero ya se observa un tipo de resignación.
Muchos entrevistados hacen referencia a la desmotivación. Se pudo

observar un total de cinco factores que, combinados, conforman el
síndrome de la desmotivación del empleado público. El primer factor
proviene de la cultura en general y se refiere a la educación que reciben
los empleados públicos antes de ingresar en la función pública:
“Sí, yo creo que depende tal vez de dos factores fundamentales,

depende de uno mismo, yo voy a ser responsable porque soy
responsable, aunque usted me pague bien o mal, siempre voy a
mostrar mi responsabilidad, si soy realmente una persona res-
ponsable, eso depende ya de la ética.”
“No, no tanto, no, más bien la formación y el grado de iniciativa

y la responsabilidad son los factores.”
“Y yo diría básicamente de que empieza principalmente por la

educación, tanto en la educación formal como en la educación
que se da en la familia, ¿verdad? Se han perdido valores muy
importantes que hacen que el joven de hoy en día no quiera
sacrificarse.”
Responsabilidad y sacrificio, como resultado de una educación tradi-

cional, son valores que orientan cada vez menos el comportamiento
de los empelados públicos.
Otro factor de desmotivación se encuentra en la inestabilidad de los

grupos y conceptos laborales.
“Y el que viene con el sesgo de que le cambiaron al anterior

porque hacía mal su trabajo, entonces, a partir de este momento
vamos a hacer bien las cosas.”
“Depende mucho del jefe de turno, no hay una continuidad a

las actividades, eso por ejemplo es una falla muy grande en el
país. De repente un ministro saca un plan y viene otro y dice ‘ese
no es mi plan, yo lo voy a hacer de nuevo’, y cada año estamos
haciendo planes nomás o estamos haciendo proyectos de inver-

sión o proyectos de cosas, pero nunca estamos trabajando efecti-
vamente en algo, siempre estamos trabajando en documentos, y
viene otro y cambia todo. Eso se da.”
Con los continuos cambios de autoridades y conceptos se destruye la

confianza en el trabajo sobre la base de un concepto determinado, y el
funcionariado se resiste a invertir energías en un trabajo que en el día
de mañana ya no valdrá.
Un sueldo muy bajo no solo frena la motivación, sino obliga a buscar

formas de mejorar el ingreso mensual, sea fuera o dentro de la admi-
nistración pública.
“El gana quizás quinientos mil guaraníes, es ahí lo que habría

de buscar la forma de cómo mejorar sus ingresos y así también se
le puede exigir más. Ese es un problema, el problema es que
cuando le apretas mucho, o la comunidad le aprieta, el siempre
dice ‘¿qué querés que haga con quinientos mil guaraníes?’”
“El funcionario de aduanas tiene un salario promedio de nove-

cientos, un millón de guaraníes, ¿qué paraguayo puede vivir con
un millón de guaraníes?”
“También depende mucho del salario, porque es el que motiva,

pues si vos ganas bien, y justifica realmente, mojas la camiseta y
inclusive dormís menos y trabajas más.”
“Y los técnicos están muy desmotivados, los técnicos tenemos

otras tareas de costado, docencia, porque nuestro promedio de
salario está en doscientos dólares, sí, doscientos dólares. Si tene-
mos suerte, hay algunos que no alcanzan ese promedio, y noso-
tros tenemos que hacer de todo.”
Una de las motivaciones más fuertes consiste en ser ascendido en la

jerarquía. Si los funcionarios ven que sus posibilidades de avanzar
disminuyen, entonces baja también su motivación.
“Eso causa malestar, malestar porque ninguno fue promovido.

Después, cuando yo me enteré de que la cosa ya salió, nosotros
no participamos de las decisiones, nadie nos consultó, si es me-
recedor o no, que alguien de este grupo puede ser incorporado a
la nómina, nada.”
“Eso ocurre muchísimo en la administración. Y eso te desbarata

totalmente tu equipo técnico, porque el día de mañana si suce-
de, hay gente que te dice ‘y bueno, por qué yo me tengo que
romper tanto’, si el día de mañana, si hay un puesto al cual yo
puedo aspirar, va a ser ocupado por gente que viene realmente
sin ninguna calificación, sin mucho background como para
poder ocupar ese cargo.”
No solamente disminuye la motivación, también los funcionarios

aprenden que se puede avanzar en la jerarquía sin esforzarse en el
trabajo. Entonces, la motivación en un ascenso no se transforma más
en un trabajo, sino en una búsqueda de relaciones políticas que pue-
den llevar al ascenso.
La institución se divide en diversos subgrupos de trabajo. Cada grupo

define –de manera informal– las normas y modos de trabajo. Cuando
un funcionario se desvía de las normas o criterios informales, el grupo
lo sanciona. La sanción puede ir del desprestigio a la ridicularización
y hasta a la marginación.
“Por eso yo siempre digo que el paraguayo es muy rápido en el

cambio, bueno, […], yo le aseguro que en dos, tres años todo el
mundo se va a amoldar muy rápido, la gente se amolda, pero
cuando estamos en que todo el mundo roba, muy rápido entran
en el tema del robo, todo el mundo pierde sus principios y todo el
mundo está en el tema, o sea que el paraguayo se amolda muy
rápido a la situación.”
“Pero eso es una de las particularidades del paraguayo. En gene-

ral, somos así, ¿verdad? Las personas que tienen otra línea de
pensamiento y que difieren con el grupo de poder, generalmente
están marginadas o están fuera, entonces, de alguna manera

tenemos que estar dentro de esa corriente, esa es la cultura, eso
es algo innato, lo tiene adentro el paraguayo, es muy hábil.”
“Tenía unos compañeros que eran mayores que yo, y de repente

si uno quería venir, interesarse en las cosas, interesarse del tra-
bajo, medio que era separado del grupo, le hacían bromas, ese
tipo de cosas, ¿verdad?, que influyen.”
Estos enunciados ilustran –con un grado diferente de concreción– la

presión que ejercen criterios grupales sobre el modo de trabajo en la
administración pública.
En síntesis, los funcionarios entrevistados en diferentes instituciones

de la administración pública ponen en evidencia los siguientes cinco
factores de desmotivación y de falta de identificación con su trabajo:
- la falta de educación que lleva a la pérdida de valores tradi-

cionales,
- los constantes cambios de autoridades y de conceptos que

impiden que se instaure la confianza en el trabajo actual,
- los bajos salarios que exigen buscar otras fuentes de ingreso,
- la falta de ascenso por criterio de mérito que hace que los

funcionarios busquen ascender relacionándose con los polí-
ticos, y, sobre todo,
- la presión grupal, que mantiene estándares muy bajos de pro-

ducción y castiga a los que invierten en el trabajo.
Todo esto culmina en el estereotipo del empleado público, que tiene

sus variantes, que van de una actitud de protesta, de ignorancia a una
actitud de resignación.
3.6.4. Cohesión interna

En el segundo capítulo, en el tipo de administrador sobreviviente (véase
2.5.) se mencionó la existencia de una red amigos. En vez de conectarse
con algún padrino fuerte, el funcionario prefiere conectarse con una
red de amigos como alianzas múltiples. Esta red le garantiza una gran
flexibilidad para poder sobrevivir a los frecuentes cambios de autori-
dades. Se trata de un fenómeno que no es fácilmente observable desde
afuera: el funcionario no hace alarde de su conexión con la red. La
cohesión no se limita a una sola institución, sino traspasa diferentes
instituciones.
A diferencia de este fenómeno, la cohesión interna implica formación

de conceptos y modos de comportamiento que señalan, tanto hacia
adentro como hacia fuera de la institución, que existe un grupo defini-
do en menor o mayor grado. En este estudio, se han observado va-
riantes de cohesión grupal, que son bien notorias y limitadas a una
única institución.
Una de las variantes de cohesión grupal interna se caracteriza por una

mística que reina entre los funcionarios que comparten un mismo
objeto de trabajo. Es este objeto que les ilumina y les infunde un espí-
ritu especial:
“Usted se va a dar cuenta de la diferencia que hay. Dice la gente que

los funcionarios que entraron en […] se contagian del virus del
[…] y parece que es así, tenemos cierta mística, que realmente es
diferente un funcionario del […] que cualquier otro grupo dentro
de la administración […]. Tomamos como nuestros los proble-
mas, tenemos la intención de resolver los problemas, nos
involucramos con […], hacemos nuestros sus problemas.”
Queda abierto si el contagio místico es una realidad o una mera retó-

rica. Aun si se tratara de un recurso retórico, es interesante que la
descripción insiste en la diferencia de su institución con la de los otros
funcionarios del ministerio.
Más concreta que la mística que reina en el mundo espiritual, es la

organización de un asado mensual que reúne a todos los funcionarios
de una gobernación. Objeto de este encuentro es el mejoramiento de
las relaciones entre los funcionarios, la identificación de los funciona-
rios con las tareas y el trabajo, así como la legitimación de la cúpula y
de su política:
“Claro, nosotros los funcionarios públicos somos los que tene-

mos que tener mucho más compromiso con el estado paraguayo
y mucho más responsabilidad, pero mucha gente eso no piensa,
entonces acá nosotros implementamos un sistema de control,
inclusive un sistema de incentivo a los funcionarios. Mensual-
mente yo estoy organizando un encuentro, un encuentro donde
yo soy igual para todos, y todos somos iguales, comemos un
asadito, bailamos, cantamos, o sea, nos divertimos, y un premio
estímulo, todos los funcionarios que tuvieron el mejor desempe-
ño entran en una lista y se sortea un premio estímulo.”
Esta variante de cohesión interna no excluye a ningún grupo de la

misma institución, y se caracteriza por las repeticiones ritualizadas
del conjunto de baile y comida, que renueva mensualmente la cohe-
sión interna de la institución.
Las dos variantes descritas consisten en una cohesión institucional

que incluye a todos los grupos, a diferencia de las siguientes, donde se
observa la formación de una cohesión de un grupo que se diferencia de
otro grupo dentro de la misma institución. Una cohorte generacional
se diferencia, hacia fuera, de otro grupo generacional, los antiguos. La
definición interna del grupo de los ‘nuevos’ consiste en la dinámica
laboral y en la actualización de conceptos de trabajo:
“Porque resulta que internamente nosotros armamos un grupo

que somos así como que los recién llegados, y los que están ya
quince o veinte años son los tradicionales, ¿verdad?, pero hay
una especie de competencia, porque nosotros sabíamos cuando

vinimos que toda la gente que entramos hace poco tiempo, no
mucho, en un lapso de hace cinco años atrás, como que tenía-
mos que hacer un sobreesfuerzo para poder ser aceptados por los
de antes, y en ese sobreesfuerzo que nosotros hicimos aparente-
mente fuimos dejándole a los tradicionales que no se preocupa-
ron en actualizarse, porque eran los súper planificadores, noso-
tros que estamos o que somos más dinámicos, tenemos una vi-
sión más amplia y tratamos de actualizarnos.”
En esta variante, es un grupo que se define primero por su demarca-

ción de otro grupo dominante, luego por criterios internos que tienen
como efecto de legimitimarlo frente al otro. Una disolución del grupo
de los antiguos probablemente conllevaría la disolución del grupo de
los ‘recien llegados’.
En la siguiente variante, se constata que la cohesión grupal se forma

durante un proceso de trabajo. No es solo la tarea, sino más bien el
modo de trabajo que diferencia este grupo de otros en la misma insti-
tución.
“Nosotros le llamamos el equipo aplauso, ¿verdad?, y estaban

los que realmente entraban al terreno y mojaban la camiseta.
Unas 8 a 10, 12 personas eran los que realmente llevaban ade-
lante todo ese proceso de trabajo y las demás un poco se subían al
carro ahí también. Y ese equipo se fue consolidando y empezó,
digamos, a desprenderse de todo el resto de la institución, por-
que cambió su motivación, cambió su mecanismo de trabajo,
¿verdad? Los que no tuvieron la posibilidad de trabajar en nues-
tro equipo de trabajo, no conocen lo que es eso, ¿verdad?, los que
sí tuvieron la oportunidad de trabajar en este equipo que yo les
mencioné, saben perfectamente lo que es, y están dispuestos,
ellos saben también que yo voy a pelear por esas personas que
realmente apoyan, ¿verdad?”
Este grupo se caracteriza por un mecanismo de trabajo y por la for-

mación de un mecanismo de solidaridad mutua. Se trata de una so-
lidaridad entre líder y su grupo.
Otra variante se observa cuando, mediante el apoyo a un candidato

en su campaña para un cargo electivo, un funcionario se ve gratifica-
do con un cargo.
“Pero uno tiene un cierto compromiso, ¿no es cierto”, yo me debo

al partido, yo soy […]. Y mediante eso yo creo que se están
haciendo bien las cosas. Yo le apoyé en su momento, estuvimos
trabajando. Y bueno, mediante eso hay una continuidad y ahí
continúan los trabajos, o sino yo no iba estar acá, iba estar uno
nuevo, su visión iba ser diferente.”
Se trata menos de un proceso de solidaridad, como en la variante que

ilustra el grupo ‘aplauso’, que de un proceso de reciprocidad, que con-
siste en dar la mano al candidato, y éste, a su vez, le da el puesto de
trabajo. La reciprocidad no necesariamente significa que las personas
se encuentran en el mismo nivel. En la presente variante, se trata de
una coalición jerárquica o una coalición entre personas ubicadas en
diferentes niveles de una jerarquía.
En la siguiente variante se observa que un antiguo jefe, un líder

carismático, funciona como punto de cohesión: los funcionarios se
identifican como grupo a través de él.
“Porque era como nuestro papa, falleció la persona que era nues-
tro referente principal; y yo creo que acá hay una mística, hay un
grupo de técnicos que nos formamos en su época y nosotros le
tenemos a él cómo guía.”
No se trata sólo de un líder carismático, que atrae y fascina a otros,

sino también de una persona que forma a estos funcionarios y los
integra en un concepto de la institución. A su muerte, el grupo se
siente como sucesor legítimo, con la tarea de dar continuidad a la
institución inspirada por la personalidad de su jefe.
“Todos los que estamos, prácticamente todos los que estamos

aquí en una jefatura, fuimos los mismos de aquel equipo que
fuimos nombrados. Entonces estuvimos en la misma época,
empezamos de la misma manera, hicimos carrera de la misma
manera, tenemos ya muchas cosas en común, digamos. Incluso
tuvimos un problema el año antepasado, que un director ante-
rior, tuvo problemas con una de las jefaturas, y el resto de las
jefaturas se solidarizó con él. Entonces, él quería romper, por-
que decía que antes que un equipo había aquí una claque y que
era cerrada y era imposible de destruir. Entonces, él no pudo
destruirlo y al final se fue, todo el mundo se opuso y el tuvo que
irse, empezaron las protestas, cartas y todo el mundo firmaba. Y
cuando vino el otro director, justamente antes de irse se despidió
de todos y habló del equipo que encontró acá, hablaba así como
de un equipo y decía que cualquier persona inteligente lo único
que puede hacer al llegar es unirse a ese equipo, porque ese equi-
po es indestructible, porque te pones en contra de uno, te pones
en contra de todos.”
Aquí se observa una variante en la cual una institución manifiesta

cierta autonomía contra influencias externas, pero no se trata real-
mente de una autonomía institucional. Es una autonomía que depen-
de del grupo y de sus integrantes. En el caso hipotético que se cambia-
ra el grupo de jefes, entonces la independencia de la institución estaría
amenazada. Una autonomía institucional ‘ideal’ se basa en reglas y
estructuras que funcionan independientemente de un grupo específi-
co de personas.
Se observaron seis formas diferentes de cohesión interna en las institu-

ciones. En todas ellas se combinan tareas de trabajo con relaciones
personales. Las diferencias residen en la predominancia del concepto
personal sobre el concepto de tarea, o a la inversa. Uno de los elemen-
tos que caracteriza la cohesión del grupo adquiere la primacía. Sólo
en dos de las variantes se encuentra la primacía de la tarea en la forma-
ción de la cohesión grupal: la variante inespecífica y retórica de una
‘mística’ inspirada por el objeto de trabajo, y la del equipo ‘aplauso’

que se forma durante el cumplimiento de sus tareas. La diferencia
entre las dos variantes reside en el efecto sobre la institución: en la de la
‘mística’ aumenta la inspiración y la motivación, en la del equipo
‘aplauso’ se transforma no solo la motivación, también cambian los
“mecanismos de trabajo”. Aquí se observan consecuencias que no se
refieren a personas, sino a estructuras institucionales.
En las otras cuatro variantes de cohesión interna predominan las rela-

ciones personales, que se pueden diferenciar según su grado de forma-
lidad o informalidad. El equipo de la cohorte generacional es el grupo
más informal entre todos, puesto que el grupo como tal no se inscribe
en ninguna estructura institucional. El grupo de menor informalidad
representa el encuentro mensual de los funcionarios de la goberna-
ción, donde no se observa ninguna relación directa con el trabajo
específico, sino se constata una relación semi oficial entre la autoridad
y la totalidad del funcionariado; el aspecto de informalidad se eviden-
cia en el asado y el baile. Las dos variantes siguientes de cohesión inter-
na con predominancia en relaciones personales se caracterizan por
haber logrado un alto nivel o grado de formalidad. Las relaciones
personales se cubren con las relaciones funcionales del trabajo: la alian-
za política durante la fase electoral se convierte en la relación entre
gobernador y secretario, y la relación carismática entre el anterior
jefe y sus alumnos se convierte en una relación entre directores de la
institución. Sin pretender ninguna representatividad en cuanto a la
formación de cohesión interna, se constatan un mayor número de
variantes donde predominan las relaciones personales. Son minorita-
rias las variantes donde predomina la orientación a la tarea.
161
Instituciones ‘blandas’
4 y ‘duras’. A modo de
conclusion.
M
ax Weber introduce una diferenciación metodológica
que en este lugar del análisis tiene su importancia.
Conviene distinguir entre circunstancias históricas de cre-
cimiento de un sistema burocrático y las condiciones del funciona-
miento de un sistema. El sistema burocrático, una vez establecido,
recrea las condiciones de su propia existencia: forma y moldea el pen-
samiento y el comportamiento de sus integrantes según las necesida-
des de la ‘máquina social’. Es lo que hace que sea una administración
‘dura’ y autónoma. Con la burocracia «se ha creado una forma de
relaciones de dominio prácticamente inquebrantable. El simple fun-
cionario no puede desprenderse de la organización a la cual está suje-
to; […] el funcionario profesional está encadenado a su labor con
toda su existencia material e ideal. En casi todos los casos el funciona-
rio no es más que un miembro al que se encargan cometidos especiali-
zados dentro de un mecanismo en marcha incesante.» (WEBER 1969:
741) A diferencia de los sistemas ya establecidos, aquellos que están en
proceso de constitución necesitan por parte de sus integrantes una
motivación y ética que provienen de otras fuentes que del sistema mis-
mo. Esto significa que el crecimiento de los sistemas depende de ‘ener-
gías’ motivacionales ajenas. Ésta es la situación de la administración

pública en el Paraguay. No se trata de una ‘máquina social’ que dispo-
ne de las condiciones de reproducir su propia existencia, sino depende
de estructuras motivacionales que provienen de diferentes instancias
de la sociedad y de la cultura. En este sentido, se trata de instituciones
‘blandas’ que carecen de autonomía, caracterizándose por una
heteronimia. En otras palabras, se encuentran expuestas a influencias
heterogéneas.
Eso no significa que la administración pública en el Paraguay no

posee formas de su propia reproducción. Sin embargo, éstas están
más definidas por aspectos culturales externos, fuertemente entrete-
jidos en la administración pública. Los elementos ‘culturales’ típicos
del sistema, por ejemplo el clientelismo del administrador empírico,
permanentemente se reproducen y se adaptan exitosamente a nue-
vas condiciones (por ejemplo, la creación del freezer después de la
apertura democrática).
Grados y niveles del proceso de la institucionalización

Teorías que conciben administraciones como instituciones ‘duras’ y
autónomas se refieren especialmente a los efectos producidos por orien-
taciones institucionales formales. Consideran estas orientaciones como
hechos dados y desprecian el aspecto importante del cambio
institucional.
El cambio institucional puede ser analizado como un proceso en el

cual se pueden diferenciar distintos grados de institucionalización. Se
propone diferenciar –en una semántica metafórica– entre grados de
una institucionalización ‘blanda’ y una institucionalización ‘dura’.
Se observa que las instituciones estatales paraguayas no dominan el

proceso de reestructuración de su personal. No disponen de criterios
y procedimientos establecidos según los cuales se recrean o se renue-
Instituciones ‘blandas’ y ‘duras’. A modo de conclusión. / 163
van; son más bien personas o grupos de funcionarios que dirigen a su

parecer, según sus intereses y preferencias, la selección del personal.
Los intereses y preferencias de grupos no necesariamente van en con-
tra de la administración. Pero existe el riesgo que se autogeneren gru-
pos de funcionarios con intereses específicos, sin que la administra-
ción haga prevalecer sus criterios y metas. Este tipo de reclutamiento
no está en manos de la administración, sino de grupos o individuos
que actúan como funcionarios o a través de funcionarios que tienen
cierta influencia. Para aceptar nuevos funcionarios, se espera que una
institución pública tenga establecidos criterios claros en cuanto a la
calificación, motivación, personalidad y edad de los candidatos. En
este estudio, se observa que el reclutamiento ya puede comenzar en la
fase de formación académica, momento en el cual aún no existe una
calificación determinada, pero ya se perfila la aptitud profesional.
- Las instituciones de la administración pública no logran ser

autónomas del sector político parlamentario, a diferencia de
países con una fuerte tradición de estado-burocracia, donde
la burocracia a menudo moviliza con éxito su poder contra
la actuación parlamentaria. Se constata que la administra-
ción pública en el Paraguay consta de instituciones ‘blandas’.
Esto se nota en grupos de funcionarios que imponen sus cri-
terios particulares en la selección de los candidatos, y tam-
bién en el caso de influencias externas, ejercidas por políticos
parlamentarios. Se puede decir que las instituciones están
vacías en cuanto a procesos de decisiones autónomas sobre
recursos humanos. El acceso a las instituciones públicas es
decidido por tres grupos, los grupos de funcionarios que ha-
cen el contacto, los grupos de políticos externos que ‘colocan’
y los grupos interesados que buscan el acceso. Se observa que
en ciertas instituciones públicas existe una estabilización de
la relación entre la gente que selecciona y la gente que quiere
acceder. Después de acceder a la administración pública, los
nuevos funcionarios empiezan como pasantes, como orde-
nanzas, como auxiliares, conformándose así una franja gris, en

la cual no se sabe si la persona ya está ‘adentro’ o no. No queda
claro dónde está el comienzo y dónde esta la promoción.
- Esta franja gris se mantiene por la ausencia de un sistema

formal de selección y promoción. El aparato estatal carece de
un plan de carrera y de un sistema de promoción formal.
Cada ministro, gobernador o intendente tiene su manera de
seleccionar y de promover. Al parecer, las autoridades insis-
ten en la importancia o necesidad de poseer un sistema de
selección y promoción, pero no se llega a un sistema unifica-
do que se mantenga en el tiempo. Por ejemplo, el cambio de
ministro conlleva un cambio de procedimientos. Un sistema
de selección estable y duradero significaría que la institución
define con criterios objetivos, independientes de intereses per-
sonales, sea de los ministros o de funcionares inferiores, quién
puede acceder a la función pública. Instaurar un tal sistema
equivaldría dar el primer paso hacia la autonomía de la ins-
titución, contra las influencias de intereses particulares, sea
del interior o del exterior de las instituciones. En ausencia de
este sistema, las decisiones están sujetas a criterios persona-
les, y los ministros y vice ministros dependen de informacio-
nes o impresiones personales, de ellos mismos o de otros. En
comparación a otros países, en el Paraguay no existe ninguna
disciplina académica que predomina, como sería el caso en
Alemania, donde prevalecen las ciencias jurídicas , o en Fran-
cia donde existen universidades especiales para la formación
del funcionariado público. Para los ya ingresados tampoco
existe una academia propia que los especializa en funciones
específicas (una excepción, no representada en este estudio,
son la Academia Diplomática y la Academia Militar). Esta
deficiencia se suple mandando los funcionarios al extranje-
ro, lo cual aumenta su nivel, pero no substituye una forma-
ción y adaptación sistemática a la institución, como lo po-
dría hacer una academia interna. Las instituciones observa-
das en este estudio tienen que confiar en procesos de especia-

lización que se llevan a cabo durante el trabajo. Estos proce-
sos dependen de un cierto grado de voluntad e idoneidad del
personal, pero no de la institución misma. En este aspecto, se
vuelve a confirmar el carácter de institución ‘blanda’.
Tampoco se integra un concepto de evaluación sistemática, sino se

trata de una evaluación esporádica. A pesar de que todos recalcan la
necesidad de un sistema de evaluación generalizado y objetivo, se cons-
tatan solo realizaciones incipientes. La ausencia de un tal sistema con-
duce a una disfunción del comportamiento del funcionariado y del
trabajo de la institución. Es importante que las instituciones dispon-
gan de personal calificado y especializado para asegurar la calidad de
su funcionamiento y el cumplimiento de sus tareas. La importancia de
un sistema de selección y promoción se hace sentir en todos los
estamentos de la administración pública, también en lo que refiere a
los rangos superiores; muchas instituciones manifiestan no disponer
de suficientes personas idóneas y competentes.
Una administración pública puede establecer diferentes maneras de

lograr que el personal cumpla con las metas. En ausencia de una iden-
tificación con la tarea, la institución puede, por ejemplo, aplicar un
sistema de incentivos. Si éstos no logran el efecto deseado, la institu-
ción puede recurrir a una gama diferenciada de sanciones. Una san-
ción drástica sería despedir al funcionario que no muestre voluntad ni
aptitud. Se trata, sin lugar a dudas, de una excepción, porque un des-
pido es prácticamente imposible, y solo mediante largos procedimien-
tos vía sumario administrativo, que por lo general se evitan. A parte
de un sumario, la institución dispone de diferentes métodos de lograr
la conformidad de su personal. El método más ‘suave’ es el de criticar
y motivar al funcionario deficiente. Cuando los procedimientos de
motivación y crítica no logran su efecto, existe la posibilidad de un
traslado del funcionario. Cuando la persona afectada no está confor-
me con la propuesta de traslado, una alternativa es colocarlo en el
freezer. La alternativa freezer está destinada más que nada a funciona-
rios que están en cargos de confianza, que con cada cambio de autori-
dad política automáticamente deben ser puestos a disposición. Un
funcionario afectado por un tal cambio tiene tres posibilidades: es
confirmado en su cargo, es trasladado en caso de acuerdo o se va al
freezer en caso de desacuerdo.
Tra di
dicción y ssiituación lloo ca l. LLoos vva
al ore s , lla
a s iid
de a s qqu
ue ttrra en
los empleados públicos de la sociedad hacia la administra-
ción pública.
autónomas se refieren preferentemente a esquemas de actuación que
corresponden a estructuras formales. De esto resulta una
sobrevaloración de decretos, ordenanzas y resoluciones que tienen un
trasfondo (fundamento) jurídico u organizacional, pero se descuidan
los otros tipos de orientación que provienen de las tradiciones o de las
diferentes situaciones locales.
Orientaciones formales como órdenes explícitas son importantes para

la regulación de la actuación en administraciones, pero no son los
únicos regulativos. En muchos casos, los integrantes de las adminis-
traciones provienen de sectores sociales, en los cuales valores e ideales
son factores importantes para la explicación de tipos de comporta-
mientos y modos de actuación.
Las instituciones públicas no tienen un sistema formal de reclutamiento

y de selección. Una institución que no elige activamente es objeto de
selección de parte de posibles interesados (ya se mencionó la selección
interna y la influencia externa como formas de acceder a la función
pública). Cuando una institución no recluta sistemáticamente su per-
sonal, depende en gran medida de la motivación de las personas que
quieran ingresar en ella. Uno de los atractivos que ven los entrevista-
dos es la comodidad de un empleo seguro (con un mínimo de esfuerzo
se obtiene un resultado constante y un pago regular) y la posibilidad
de formarse. Es notorio que no mencionan como atractivo la seguri-

dad social (seguro médico, jubilación). Tampoco aparece algún as-
pecto relacionado al prestigio de la institución.
Bajo el término de procedencia se engloban dos aspectos: la proceden-

cia geográfica y la procedencia social. En cuanto al primer aspecto, se
debe distinguir entre funcionarios oriundos de la capital y aquellos
que son del interior. Salta a la vista que la gran mayoría de los funcio-
narios entrevistados provienen del interior, pero viven y trabajan en
Asunción, donde está ubicada gran parte de las instituciones públicas
del país. Esta movilidad del interior hacia la capital no se da en las
instituciones públicas situadas en el interior, donde se observa la nece-
sidad de reclutar personas de la misma región. En cuanto a la proce-
dencia social, los entrevistados declaran que son en su mayoría de
origen ‘humilde’, lo que significa que, en general, no provienen de
familias que pertenecen a las clases altas, en lo político, en lo cultural
y en lo económico. La mayoría estudió trabajando en la función pú-
blica, pero se especializó más tarde, aspecto que para todos lleva a una
promoción laboral. Pero a pesar de la promoción laboral y de la for-
mación académica, este grupo sigue fuertemente marcado por su pro-
cedencia rural/provincial, que tiene sus efectos en lo cultural.
Lo aad
de cuado y ju jussto . V
Va alore s y ccrr ite rios in inff or ma le s , ccoomp
mpa a r-
ti dos ppoo r ggrr up
upoos ssoo cia l e s . Va l o re s y ccrri te r i os qqu
Va ue ssee ffoo r man
en las administraciones.
autónomas conciben un mundo ordenado mediante reglas, descui-
dando el hecho que no todo se puede arreglar con ordenes y decretos.
No contemplan las orientaciones estratégicas que revelan los integran-
tes de las administraciones en materia de preferencias y cálculos
utilitarios.
Más allá de las orientaciones institucionales formales, se perciben es-

pacios libres para decisiones. La manera de aprovechar estos espacios

libres depende también de rutinas y criterios de lo que parece adecua-
do y justo en una situación determinada. Los criterios de lo adecuado
y justo se forman en grupos informales de trabajo. Son los valores
informales de las administraciones.
En el caso de los contactos con amigos, parientes o profesores, se cons-

tata que no se trata de contactos esporádicos o casuales, sino de meca-
nismos de reclutamiento, duraderos y aplicados sistemáticamente,
independientes de eventuales principios institucionales. Mientras que
en el reclutamiento a través de redes de amigos o lazos familiares pri-
man criterios extrafuncionales, en el reclutamiento por profesores
probablemente predominen criterios funcionales. Desde ‘adentro’, los
entrevistados perciben la presión externa como presión política, y los
políticos que ejercen presión son en su mayoría parlamentarios, di-
putados y senadores. Éstos pueden tener intereses personales, cuando
quieren colocar un pariente, o intereses políticos, cuando deben favo-
res a la clientela partidaria. Los grupos internos disponen de dos es-
trategias de repeler la presión o de recuperar cierto espacio de auto-
nomía: la resistencia y la negociación. La resistencia parte de la idea
que no se puede neutralizar ni ignorar la presión política. En vez de
bloquear y decir ‘no’, se busca una estrategia que permita, por un lado,
disminuir la presión, y por el otro, legitimar los intereses de la institu-
ción. Otra estrategia consiste en buscar un respaldo institucional inter-
no (por medio de pruebas) o en un respaldo institucional externo (or-
ganización internacional), pero siempre mostrando una buena volun-
tad. La otra estrategia es simplemente esperar hasta que baja la presión
política y volver a las prácticas anteriores (resistencia ’blanda’).
La administración se caracteriza por distintos subgrupos de trabajo.

Cada grupo define de manera informal las normas y modos de traba-
jo. Cuando un funcionario se desvía de las normas o criterios infor-
males, el grupo lo sanciona. La sanción puede ir desde el desprestigio,
la ridicularización hasta la marginación. Se observan seis formas dife-
rentes de cohesión interna en las instituciones. Solo en dos de ellas se
detectó la primacía de la tarea en la formación de la cohesión grupal.

La diferencia entre las dos variantes reside en el efecto sobre la institu-
ción. En un caso, se aumenta la inspiración y la motivación, en otro
caso, se transforma no solo la motivación, también los «mecanismos
de trabajo». Aquí se observan consecuencias que no se refieren a per-
sonas sino a estructuras institucionales. En las otras cuatro variantes
de cohesión interna predominan las relaciones personales. En una de
ellas, el grupo como tal no se inscribe en ninguna estructura
institucional. En otra, no se observa ninguna relación directa con el
trabajo específico, pero sí una relación semi oficial entre el jefe y la
parte del funcionariado. Las otras dos variantes de cohesión interna
con predominancia en relaciones personales se cubren con las relacio-
nes funcionales del trabajo: la alianza política durante la fase electoral
se convierte en la relación entre gobernador y secretario, y la relación
carismática entre el anterior jefe y sus alumnos se convierte en una
relación entre directores de la institución. En todas las variantes, son
grupos informales que garantizan la cohesión interna de la institu-
ción. En síntesis, las instituciones de la administración pública se ca-
racterizan por su bajo nivel de autonomía y un alto grado de depen-
dencia de influencias grupales del interior y del exterior. El comporta-
miento de los funcionarios públicos es guiado y controlado por estos
grupos internos y externos. Esto no está en contradicción con el hecho
de que las instituciones ‘blandas’ también tengan formas ‘blandas’ de
resistencia a la influencia política externa. Estas formas ‘blandas’ de
resistencia (resistencia pasiva) son parte de los problemas que tienen
las autoridades cuando quieren impulsar reformas institucionales.
Reflexividad. Distancia crítica de los empleados públicos/fun-

cionarios hacia su institución.
autónomas identifican los efectos de factores institucionales. Tienen
tendencia a adscribir funciones positivas a las instituciones. Pero las
instituciones no siempre tienen funciones positivas. Esto se pone en

evidencia en las críticas sobre aspectos de la burocratización. Es posi-
ble que la distancia crítica de los funcionarios hacia la administración
pública, en general, o hacia ciertos aspectos de ella, acompañe el cum-
plimiento de las tareas.
Un sistema de evaluación es reclamado sobre todo para garantizar la

seguridad de poder planificar, en el sentido de ¿dónde invierto para
ser promovido? Donde no existe esta seguridad de ser evaluado con
criterios racionales se dispone de la ‘conexión’ política como alternati-
va. En cuanto a las influencias políticas se observan dos variantes. Una
reside en la intervención de un político influyente, y otra en la integra-
ción en una red de funcionarios de un mismo nivel, sin relación con un
patrón político (red de ‘ayuda mutua’). Existe una tercera variante de
influencia política que consiste en acompañar a un político que asume
el cargo y que selecciona su personal de confianza. Las dificultades de
identificarse con las tareas, por parte de funcionarios de alto rango,
revelan la presencia de aspectos problemáticos. Estas dificultades se
observan en tres niveles. Uno de ellos está en relación a la reputación
de la administración pública y de los funcionarios públicos, en gene-
ral. La identificación con la administración pública no es fácil, en es-
pecial, por su ‘fama’. A falta de una identificación, ésta es substituida
por referentes personales, lo que tiene el efecto de no generar estabili-
dad temporal y conceptual. A pesar de todo esto, las instituciones
parecen bastante estables y resistentes frente a iniciativas de reforma.
Se identifican cinco factores de desmotivación:
1) la falta de educación que lleva a la pérdida de valores tradicio-

nales,
2) los constantes cambios de autoridades y de conceptos que impi-

den que se instaure la confianza en el trabajo actual,
3) los salarios bajos que exigen buscar otras fuentes de ingreso,

4) la falta de ascenso por criterio de mérito que hace que los funcio-
narios busquen ascender relacionándose con los políticos, y, por
sobre todo,
5) la presión grupal, que se caracteriza por estándares muy bajos de

producción, y castiga a los que invierten en el trabajo. Todo esto
culmina en el estereotipo del empleado público, con sus variantes
que van de una actitud de protesta, de ignorancia, a una actitud
de resignación. Una de las motivaciones más fuertes consiste en
ser ascendido en la jerarquía. Si los funcionarios ven que sus posi-
bilidades de avanzar disminuyen, entonces decae también su mo-
tivación. No solamente los funcionarios reducen la motivación,
también aprenden que se puede avanzar sin esforzarse en el tra-
bajo. Aquí se constata que la motivación en un ascenso no se
transforma más en trabajo para la institución, sino en búsqueda
de relaciones políticas que pueden llevar al ascenso.
dminisst rador. EEssp acios ppa

El rrool ddeel aadmini
dmini a ra in
intte r preta cione s in di-
indi-
viduales. Cinco tipos.
autónomas parten de la idea que en el caso normal se obedece a nor-
mas (decreto, ordenanza, resolución). La obediencia se explica, por
un lado, por sanciones que se aplican por cada desviación de compor-
tamiento (no se permiten alternativas de comportamiento) y, por
otro lado, por la internalización de las normas durante procesos de
socialización, con la consecuencia de que los funcionarios no quieren
otra cosa que crear la conformidad entre su comportamiento y las
normas.
No obstante, muchas veces las normas no son cumplidas, o están en

oposición a orientaciones de los integrantes que pueden provenir de
la sociedad o de acuerdos informales grupales. A menudo, las normas
entran en conflicto con orientaciones formales institucionales. En-
tonces, el esquema teórico de norma-desviación ya no es aplicable. En

numerosas situaciones, los actores tienen que contar con diferentes
esperanzas y expectativas por no poder cumplir las normas, todas o
siempre. Como resultado de tales situaciones se forman procesos de
selección y de distanciamiento. De esta manera, los actores ganan es-
pacios que tienen que ‘llenar’ con su propia racionalidad.
Los cinco tipos de administradores presentados en el segundo capítu-

lo muestran las diferentes maneras de llenar estos espacios y de inter-
pretar el rol de la administración en cuanto a las dimensiones ‘duro’ y
blando’.
El administrador con voluntad política convierte una institución esta-

tal ‘blanda’ temporalmente en una institución ‘dura’, capaz de funcio-
nar con eficacia y eficiencia. Pero esta transformación está supeditada
a su presencia en ella. Es él quien impone y vigila la aplicación de las
reglas, y no eventuales ‘automatismos’ de la institución. Sin la ‘mano
dura’ de este tipo de administrador, las instituciones corren el peligro
de volverse de nuevo ‘blandas’. No es imposible que con la aplicación
de las reglas administrativas, las instituciones se independicen y ganen
cierta autonomía, más allá de coyunturas políticas y del jefe de turno.
La exigencia de mantenerse relativamente independiente de estructu-

ras burocráticas del estado central también se observa en la relación
que el administrador con voluntad política mantiene con el partido.
Quiere ser relativamente independiente del partido, aun cuando éste
ha contribuido de manera decisiva en su posibilidad de acceder al
cargo público. Por sobre todo, rechaza la «política partidaria», tér-
mino que usa de manera casi despectiva.
La separación de los partidos políticos de las tareas administrativas

del estado es algo relativamente nuevo en el Paraguay, y es de suponer
que tiene alcances en la estructura de la administración pública. En la
época del gobierno del general Alfredo Stroessner, la estructura parti-
daria predominaba sobre la estructura de la administración pública
en todos sus niveles –central, departamental y local–, con la conse-

cuencia que la administración pública no pudo desarrollar una es-
tructura autónoma. Esto puede explicar la ‘blandura’ de sus institu-
ciones. La estrategia del administrador con voluntad política es otorgar
a la administración un mayor espacio para desarrollar sus propios
principios y manejarse de acuerdo a ellos.
Lo que en la constitución es una división de poderes, es percibido por

el administrador planificador como una competencia de poderes.
Desde su despacho, se preocupa por fortalecer las instituciones minis-
teriales, y para lograrlo, quiere influir mayor racionalidad a la políti-
ca parlamentaria, por ejemplo, canalizando el trabajo en el senado. El
administrador planificador –como técnico– se posiciona en el plano
opuesto al del parlamentario; prefiere invertir el orden y hacer que el
parlamentario se acerque al técnico. En la lógica de la superioridad de
la planificación o de la racionalidad técnica sobre el procedimiento
político, el jefe de los técnicos sería la figura más importante en la
estructura administrativa estatal. Las reglas de la institución deben
ser normativas: la institución como tal es estable y duradera, contra-
riamente al estilo político parlamentarista, que es oportunista y fluc-
tuante. Con su planificación a mediano y largo plazo, el técnico desde
su lógica responde a las necesidades institucionales.
Para lograr una institución fuerte, además del aspecto de la selección y

motivación del personal, de la consistencia y de la continuidad, es
necesario cuidar un tercer aspecto, el de la información. Según el lema
información es poder, una planificación requiere su propia base de in-
formación. El planificador tiene el interés de aumentar la supremacía
de la administración sobre las esferas de la política y de la sociedad.
Cabe destacar que la supremacía de la administración se refiere a la
administración central y no a la descentralizada. El planificador tien-
de a ser centralista, desconfía de planificaciones ‘descentralizadas ’, y
busca dirigirlas desde su posición central, ministerial, hacia los niveles
departamental o local.
Mientras que el planificador se distancia del político parlamentario,

el administrador impulsor se distancia de la política que llama ‘poli-
tiquería’, de las luchas por ventajas personales en el ámbito de la polí-
tica partidaria, municipal y regional. A diferencia de estas influencias
políticas, concibe la administración pública como un poder neutral,
como un espacio exento de luchas entre adversarios partidarios. Su
ideal es una administración que funciona como aparato técnico, al
servicio de la población, sin cargar su trabajo diario con impulsos
políticos. En su concepto de una administración como fuerza neutral,
integra un modelo del ciudadano ideal que se caracteriza por su since-
ridad y honestidad, como base de colaboración con la administración
estatal. Así, crea un modelo de vinculación entre administración y
ciudadanía basado en valores que van en contra de criterios de la
lucha en el ámbito político. Desea concentrar la actividad propia-
mente política en los cargos altos, realmente políticos y liberar la ad-
ministración de influencias partidarias e ideológicas. Para este admi-
nistrador, el alto funcionario accede a su cargo por medio de influen-
cias políticas, pero una vez instituido, debe ejercer su función según
criterios meramente técnicos e institucionales.
El administrador empírico se distingue por su conformidad con la

institución estatal. Manifiesta una fuerte tendencia a ‘funcionar’ de
acuerdo a aspectos internos de su institución. El administrador empíri-
co es lo que es por la institución, no por sí mismo. Le debe todo lo que
es a ‘su’ institución. Desde este ángulo, debe ser considerado como
funcionario por excelencia, en el sentido clásico del término. Este ad-
ministrador se caracteriza por la lealtad hacia su institución. La leal-
tad articula sus actitudes y orienta sus decisiones. En su concepto, la
lealtad va asociada con un alto grado de responsabilidad. El objeto de
la lealtad, finalmente, no es la institución, sino las personas en su cali-
dad de jefe (patrones) o de súbditos (él como padre). El hecho que la
institución tenga tareas que deben ser cumplidas y una clientela para
la cual debe trabajar, solo ocupa un segundo plano. Este tipo de admi-
nistrador se acerca al ideal estereotipado del burócrata.
Para el administrador empírico los intereses externos, sea de grupos

políticos, familiares o de amigos, o los intereses personales de los fun-
cionarios mismos deben estar supeditados a los intereses de la institu-
ción. Si bien aquí emerge la idea de una institución ‘dura’ y autónoma,
que se rige por sus propios criterios, no se avizora la existencia de un
ethos institucional que podría guiar la actuación de los funcionarios.
La condición del administrador sobreviviente depende de los vaivenes

políticos; con la misma rapidez con que un administrador sobrevi-
viente ‘entra en cuarentena’, también pueden volver a salir. La salida
forzosamente pasará por obtener la confianza de alguien con poder
político, por ejemplo del nuevo ministro, en cuyo caso permanece en
la misma institución. Otra manera de salir es cambiando de institu-
ción, pero si no es mediante el ‘llamado’ de alguien con poder de deci-
sión y que lo considera digno de confianza, es por traslado, lo que
puede implicar un cambio en la jerarquía. Así como lo señala la deno-
minación misma (cargo de confianza), el sobreviviente en el freezer
debe su destitución e institución en el cargo a la confianza de un minis-
tro o vice ministro. De esta manera, el nivel político se asegura la
obediencia de sus altos funcionarios.
Para la realidad de la administración pública en el Paraguay, la oposi-

ción entre institución ‘dura’ y ‘blanda’ no es necesariamente la única
alternativa. Teniendo en cuenta la crítica de Max Weber al poder total
de la maquinaria burocrática, se puede conceptualizar una adminis-
tración que se muestra abierta a las definiciones de problemas que
surgen en el país. Estar abierto, significa siempre un riesgo. La blandu-
ra actual da lugar más que nada a los intereses de «políticos» y de
grupos de interés entre funcionarios. Sería importante abrir la admi-
nistración para concebir definiciones y problemas que provienen de
la clientela en el nivel local y regional. Para instaurar esta perspectiva,
se necesita, entre otros, un nuevo estilo de administración. En los cin-
co tipos de administradores se identificaron dos tendencias. Una ten-
dencia hacia la adaptación que incluye un pragmatismo entre admi-
nistración y solución de problemas y un estilo que se mueve sólo en
base a reacción y sobrevivencia. En oposición a éstos, se identifica una

tendencia hacia la innovación, con sus tres estilos: el administrador
con voluntad política, el administrador planificador y el administra-
dor impulsor. Los representantes de estos estilos ‘prometen’ un cam-
bio hacia una reformulación y reformación de las relaciones entre
instituciones públicas y la población.
177
Bibliografía mencionada
• ADORNO, Theodor (1966): Cultura y administración. En: T.W.

Adorno, M. Horkheimer: Sociología. Madrid. Taurus, pp. 53-73.
• B RUNSSON , Nils O LSON , J OHAN P. (1993): The Reforming

Organization. Wiley. Chichester et al.
• BRUNSSON, Nils (1989): The Organization of Hipocrisy: Talk,

Decisions and Actions in Organizations. Wiley. Chichester et al.
• FÈBVRE, Lucien (1988): Geschichte und Psychologie. En: U. Raulff.

Das Gewissen des Historikers. Berlin. Wagenbach, pp. 161-165.
• MAYNTZ, Renate (1997): Soziologie der öffentlichen Verwaltung.

Heidelberg. C.F. Müller.
• MARX, Karl, ENGELS, Friedrich (sin fecha): El manifiesto comunis-

ta. Buenos Aires. Altamira/Dradifco SRL.
• MERTON, Robert K. (1968): Teoría y estructura sociales. México.

Fondo de Cultura Económico.
• WEBER, Max (1921): Wirtschaft und Gesellschaft. Tübingen. J.C.B.

Mohr (Paul Siebeck). [Traducción al español: (1969): Economía
y sociedad. México. Fondo de Cultura Económico. Tomo I y II].

Administración y Cultura en El Paraguay

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Originaltitel

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Administración y Cultura en El Paraguay

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

ADMINISTRACIÓN Y

Friedhelm Guttandin / Hedy Penner

Cooperación Técnica Alemana

Por encargo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ), la

Programa Buen Gobierno Descentralizado

Componente Diálogo y Concertación

Deutsche Gesellschaft für

Agencia de la GTZ en Paraguay

© Reservados todos los derechos, ni la totalidad, ni parte de este documento puede

“En el pasado, los feudos, regalos de tierras, prebendas de toda clase

Frente a esto se sitúa ahora el desarrollo del funcionariado

Max Weber (1922/1969: 1068)

1. Administración y cultura. Reflexiones teóricas y metodológicas. 11

1.1. La administración de las cosas 11

2.1. El administrador con voluntad política 29

3.1. Acceso 104

4. Instituciones ‘blandas’ y ‘duras’. A modo de conclusión. 161

En este estudio se observa la cultura administrativa como un fenó-

una cultura administrativa tienen que ‘crecer’ a largo plazo. No se

Se considera que una administración se mantiene o cambia por el tipo de

El enfoque de la investigación es explorativo y cualitativo. Se realiza-

La obra consta de tres partes principales. El primer capítulo es una

1.1. La administración de las cosas

A partir de este punto, el lema administración de las cosas festeja una

Mientras, en el concepto de Marx y Engels, la administración de las

las administraciones públicas en sociedades democráticas parecen aje-

A esta ilusión se enfrenta Max Weber expresis verbis, cuando habla de

“La razón decisiva que explica el progreso de la organización

La administración de las cosas como administración estatal o admi-

más expansiva, y los políticos con su potencial creativo, como una

En el antagonismo entre administración (omnipotente, llamada tam-

- Desde la perspectiva de su constitución histórica, las admi-

- La existencia de superposiciones entre política y adminis-

- En los procesos de planificación de intervenciones sociales y

1.2. Administración de la cultura

Sería interesante cambiar la perspectiva y considerar a la administra-

1.3. Cultura de la administración

En las investigaciones culturales sobre organizaciones, se diferencia

En un análisis cultural de organizaciones o administraciones se prefie-

La descripción de una cultura de administración se refiere a un fenó-

sus semejanzas. Esta diferencia específica caracteriza su cultura. Cul-

1.4. La magia de las reformas

El investigador sueco Nils Brunsson (1989) describe procesos de re-

un mantenimiento y aumento de la legitimación. El problema elemental

Junto con el noruego Johan P. Olson, Nils Brunsson (1993) aclaró

Se puede suponer que la discrepancia entre retórica política y actuación

1.5. La interrogante y el campo de investigación

La interrelación entre administración y política: La descripción de la

Los procesos de integración de los funcionarios públicos: No es posi-

niveles de menor o mayor ‘dureza’. También pueden existir combi-

La sucesiva desorganización de las formas tradicionales de vivir, tra-

Las expectativas de los ciudadanos en cuanto a servicios y tareas

Durante la primera etapa, la de la planificación, se definió el abordaje

En lo metodológico, esta perspectiva explorativa apunta a una docta

En cuanto al diseño del instrumento de toma de datos, se decidió rea-

sesenta a noventa minutos. La segunda táctica consistió en un interro-

La selección de la muestra se hizo en dos etapas o momentos. En un

En el nivel de gobierno nacional, la selección de los entrevistados se

ría (MAG) y el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra

En el nivel de gobierno departamental y local, se tuvieron en cuenta

Como se ve, la delimitación de la selección afecta tanto las institucio-

El contacto con los entrevistados se estableció desde la GTZ, mediante

Concluidas las entrevistas realizadas en dos etapas con las 24 perso-