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Westfälische Wilhelms-Universität Münster

WS 2001/2002
Institut für Politikwissenschaft
PS Parteien im politischen System Deutschlands
Dozentin: Dr. Christiane Frantz

Hausarbeit zum Thema:

Der Grundsatz auf Chancengleichheit

zwischen den Parteien

bei der Parteienfinanzierung

in der Bundesrepublik Deutschland

Tim Mäkelburg
Seppenradeweg 60
48163 Münster (Westf.)
Telefon: 0251-7619680
1. Fachsemester
Studiengang Magister
Fächerkombination: Politikwissenschaft,
Soziologie, Neuere- und Neueste Geschichte

Detmold, den 29. März 2002


Inhaltsverzeichnis:

1 Einleitung ....................................................................................................... 2
2 Der Grundsatz auf Chancengleichheit ........................................................ 2
2.1 Die genaue Rechtsprechung .................................................................... 3
2.2 Entwicklung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ................................... 3
2.3 Konkrete Definition................................................................................. 4
2.4 Die zunehmende Komplexität des Parteienrechts ................................... 5
3 Die Unterschiedlichkeit der Parteien........................................................... 5
3.1.1 Honoratiorenparteien....................................................................... 6
3.1.2 Massenmitgliederparteien ............................................................... 6
3.2 Aus der Sozialstruktur abzuleitende Finanzierungsstrategien: ............... 6
3.2.1 Plutokratische Finanzierung:........................................................... 7
3.2.2 Basisfinanzierung ............................................................................ 7
3.3 Verifizierung an den Parteiengesetzwürfen ............................................ 7
3.3.1 Parteiengesetzentwurf der Koalition (PartGEntwKoal) .................. 7
3.3.2 Parteiengesetzentwurf der Opposition (PartGEntwSPD)................ 8
3.4 Unterschiede in der heutigen Zeit ........................................................... 8
3.4.1 Typen entwickeln sich immer mehr zueinander hin ....................... 9
3.4.2 Überprüfung an den aktuellen Rechenschaftsberichten .................. 9
4 Ausnahmen beim Grundsatz auf Chancengleichheit............................... 10
4.1 Kleine Parteien außen vor ..................................................................... 11
4.1.1 Legitimität von Klauseln und Quoren .......................................... 11
4.1.2 Richtiges Gleichgewicht................................................................ 12
4.2 Offenlegung von Spenden ..................................................................... 12
5 Aktuelle Diskussionen und Stellungnahmen............................................. 13
5.1 Stellungnahmen aus der Wissenschaft .................................................. 13
5.1.1 Legitimität von Spenden juristischer Personen ............................. 13
5.1.2 Sanktionen gegen Parteien ............................................................ 14
5.2 Stellungnahmen der Parteien................................................................. 15
5.2.1 Klage der Republikaner................................................................. 15
5.2.2 Forderungen der CDU/CSU .......................................................... 15
6 Ausblick und Resümee................................................................................ 16
1 Einleitung
Nach dem Aufkommen der CDU-Parteispendenaffäre Ende des Jahres 1999 und
den aktuellen Spendenskandalen der SPD um die Müllverbrennungsanlage in
Köln war das Thema der Parteienfinanzierung wieder mehr in die Öffentlichkeit
gerückt. Es folgten breite Diskussionen um das deutsche Parteiengesetz und For-
derungen nach härteren Sanktionen für jene, die auf diesem Gebiet rechtswidrig
handeln. Zur Zeit herrscht sowohl in der Öffentlichkeit, in den Medien und bei
Experten ein breiter Konsens für eine zwingende Novellierung des deutschen Par-
teiengesetzes.
Ich beschäftige mich in dieser Hausarbeit mit dem Grundsatz der Chancengleich-
heit zwischen den Parteien auf eben diesem Gebiet der Parteienfinanzierung. Da-
bei möchte ich zuerst einmal den Begriff der Chancengleichheit klären – woher er
kommt, wie er sich definiert und abgrenzt.
Des weiteren möchte ich auf die Unterschiedlichkeiten von Parteien eingehen,
indem ich die großen Parteien anhand ihres Aufbaus und der Art der Finanzierung
charakterisiere, und mit Hilfe von Zahlen über Mitglieder und finanzielle Ein-
nahmen mögliche historische Unterschiede und Entwicklungen herausstellen.
Ich orientiere mich dabei lediglich an den wichtigsten deutschen Parteien, da ein
Vergleich zwischen Klein- bzw. Kleinstpartein und den großen Volksparteien
einerseits den Rahmen dieser Hausarbeit sprengen würde, andererseits aber auch
nur sehr wenig Literatur zum Thema der Klein- und Kleinstparteien im Allgemei-
nen und dem Vergleich mit den großen Parteien im Besonderen existiert.
Weiterhin möchte ich beschreiben, wo bewusst oder unbewusst über den Grund-
satz der Chancengleichheit hinausgegangen wird – sei es zu recht oder zu unrecht
– und abschließend noch aktuelle Forderungen und Diskussionsansätze im Be-
reich der Chancengleichheit in der Parteienfinanzierung herausstellen.
Die Hausarbeit soll einen Überblick über das Thema bieten, und - soweit mir dies
möglich ist – dabei herausstellen, in wie weit Chancengleichheit in Bezug auf die
deutsche Parteienfinanzierung gewährleistet wird.

2 Der Grundsatz auf Chancengleichheit


Der Grundsatz auf Chancengleichheit ist weder ausdrücklicher Bestandteil der
Parteiengesetzes, noch des Grundgesetzes. Der Grundsatz ist vielmehr ein Produkt

2
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG). Dieses hat im Lau-
fe der Jahre an etlichen Urteilen das Prinzip der Chancengleichheit zwischen den
Parteien entwickelt und an geltendem Recht festgemacht.

2.1 Die genaue Rechtsprechung


JÜLICH führt in seinen Ausführungen an, dass das BVerfG in seiner Rechtspre-
chung bezüglich der Begründung von Chancengleichheit auf vier Verfassungs-
normen zurückgreift. Grundlegend für das Recht auf Chancengleichheit sei dabei
zum einen die Wahlgleichheit aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, die Aussagen über
die Parteien in Art. 21 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG, der allgemeine Gleichheitssatz aus
Art. 3 Abs. 1 GG und schließlich Aussagen über die (freiheitliche) demokratische
Grundordnung, wie sie z. B. in Art. 20 Abs. 1 GG geäußert werden.1
Letztendlich ist es aber die Verbindung von allgemeinem Gleichheitssatz und dem
Parteien-Statut, der die Chancengleichheit ausdrücklich postuliert: „Dies ergibt
sich aus Art. 3 Abs. 1 und 3 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 GG.“2

2.2 Entwicklung des Gleichbehandlungsgrundsatzes


Besonders in der Rechtssprechung des BVerfG ist der Gleichbehandlungsgrund-
satz an einzelnen Fällen immer weiter ausgearbeitet und konkret entwickelt wor-
den, weshalb die genaue Wortwahl der Bundesverfassungsgerichtsentscheide
(BVerfGE) nicht immer eindeutig ist. So wurden vom BVerfG oft verschiedene
Formulierungen für eben jenen Grundsatz auf Chancengleichheit zwischen den
Parteien gewählt. Am häufigsten wird vom „Grundsatz der Gleichheit der Wett-
bewerbschancen“ oder dem „Grundsatz der Chancengleichheit für alle politi-
schen Parteien“ gesprochen, wie JÜLICH herausfand.3
Neben dem Gebiet der Parteienfinanzierung findet sich dieser Grundsatz auch in
weiten Teilen des Wahlrechts wieder. Eine Chancengleichheit wird den Parteien
hier zum Beispiel bei Plakataktionen oder den Rundfunk- und Fernsehsendeminu-
ten vor anstehenden Wahlen - der sogenannten Wahlwerbung – eingeräumt. Auch
hier gab es, ähnlich wie bei der Frage nach einer gerechten Parteienfinanzierung,

1
Vgl. Jülich, Heinz-Christian: Chancengleichheit der Parteien. Zur Grenze staatlichen Handels
gegenüber den politischen Parteien nach dem Grundgesetz. Berlin 1967. S. 64. (künftig zitiert:
Jülich: Chancengleichheit.)
2
BVerfGE 7, 99 (107) des 1. Senats unter Hinweis auf BVerfGE 6, 273 (280) des zweiten Senats
3
Vgl. Jülich, Heinz-Christian: a.a.O. S. 63.

3
große Diskussionen um eine objektive Gewichtung ohne Gefährdung des Prinzips
der Chancegleichheit.1

2.3 Konkrete Definition


Aber was muss man unter dieser Gleichheit eigentlich verstehen? Ist Gleichheit
hier im Sinne von Gleichmacherei zu sehen? Eine genaue Definition bietet HEN-
KE: „Jede Partei muss die gleiche Möglichkeit der Entfaltung ihrer Mittel besit-
zen wie die übrigen Parteien.“2 Es sei dabei vom Staat als von Natur gegeben
hinzunehmen, so HENKE weiter, dass die einzelnen Parteien über unterschiedlich
große Mittel verfügen, und so jeweils andere Möglichkeiten aktiv zu werden be-
sitzen: „Die Parteien müssen also nicht alle gleich stark sein, sondern sie müssen
alle die gleichen Chancen haben, stark zu werden.“3
Von der Seite des Staates muss das gegebene Kräfteverhältnis also hingenommen
werden. Beeinflusst werden darf dieses laut HENKE nur durch die Öffentlichkeit.
Auch die letzte von Bundespräsident Johannes Rau einberufene Kommission un-
abhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung hat in ihrem im
Sommer des vergangenen Jahres veröffentlichtem Bericht zu diesem Grundsatz
Stellung bezogen:
„Der Grundsatz der Chancengleichheit verlangt einerseits nicht, vorgegebene
Unterschiede auszugleichen mit dem Ziel, eine Wettbewerbsgleichheit herzustel-
len; der Gesetzgeber muss vielmehr die vorgefundene unterschiedliche Wettbe-
werbssituation respektieren. Andererseits ist es dem Gesetzgeber verwehrt, durch
finanzielle Zuwendungen bestehende faktische Ungleichheiten der Wettbewerbs-
chancen zu verschärfen.“4
JÜLICH verweist auch auf die Thesen von HESSE und MAUNZ, die das Prinzip der
Chancengleichheit mit Art. 20 und Art. 21 GG in Verbindung bringen. Für sie
besteht der Sinn darin, dass für die Minderheit die Chance besteht, einmal Mehr-
heit zu werden.5 „Die Minderheit muss“, ergänzt Jülicher, „- im Wahlwettbewerb

1
Vgl. Henke, Wilhelm: Das Recht der politischen Parteien. 2. neubearbeitete Auflage. Göttingen
1972. S. 245.
2
Ebd. S. 242
3
Ebd.
4
Von Weddel, Hedda u. a.: Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der
Parteienfinanzierung. Empfehlungen für Änderungen im Recht der Parteienfinanzierung. Berlin
2001. S. 52. (Künftig zitiert: Kommissionsbericht.)
5
Vgl. Jülich, Heinz-Christian: a.a.O. S. 67.

4
– Mehrheit werden können. Um dieses Prinzip der Rotation sicherzustellen, muss
allgemeine Gleichheit herrschen.“1
JÜLICH kommt zu dem Schluss, dass die Chancengleichheit zum einen unverrück-
barer Grundsatz und zum anderen unverrückbares Recht der Parteien ist - ein
„Strukturelement der Parteienstaatlichen Demokratie“2, wie er schreibt.

2.4 Die zunehmende Komplexität des Parteienrechts


Konkrete Entfaltung erfuhr der Grundsatz auf Chancengleichheit bei der Parteien-
finanzierung im Bereich der Parteispenden. Mit Inkrafttreten des Grundgesetzes
1949 wurde in Art. 21 Abs. 3 mit „Das nähere regeln Bundesgesetze.“ zwar
schon früh ein explizites Parteiengesetz gefordert - bis zu dessen Verabschiedung
im Bundestag sollte es aber noch bis 1967 dauern. Aufgrund dieser am Anfang
fehlenden Rechtsnormen war der Bereich der Parteienfinanzierung zu Beginn un-
serer Republik längst nicht so komplex wie heute.
Die zunehmende Vielschichtigkeit führte schließlich dazu, dass es immer schwie-
riger wurde, auf die Wettbewerbsinteressen jeder einzelnen Partei einzugehen.
Deshalb kam es im Laufe der Jahre auch vermehrt zu Klagen der Parteien vor
dem BVerfG, da die in Organisation, Aufbau und Struktur höchst unterschiedlich
aufgebauten Parteien ihr Recht auf Chancengleichheit verletzt sahen. Eine tref-
fende Formulierung gelang WAHL, der bemerkte: „Zu den Eigenarten des Partei-
enrechts gehört es, dass es zumeist anlassbezogen und damit meist auch skandal-
bezogen bearbeitet wird.“3 Diese Aussage trifft auch oder vielleicht besonders im
speziellen Fall des Grundsatzes auf Chancengleichheit zu.

3 Die Unterschiedlichkeit der Parteien


Unterschiede zwischen Parteien lassen sich nicht nur – wie es das erste Betrachten
vielleicht vermuten lassen könnte – auf dem Bereich der policy, also den konkre-
ten Aussagen, dem Parteiprogramm oder der zugrunde liegenden Ideologie fest-
machen. Wesensmerkmale lassen sich auch auf einem anderen Gegenstandsbe-
reich der Politikwissenschaft, nämlich dem der polity erkennen. Denn auch bei
der Form, also dem grundsätzlichem Aufbau von Parteien und deren Zusammen-
setzung aus Mitgliedern und Anhängern lassen sich oft deutliche Unterschiede

1
Ebd. S. 67.
2
Ebd. S. 76.
3
Wahl, Rainer: Chancengleichheit und rechtswidrig handelnde Partei. In: Neue Juristische Wo-
chenschrift. Heft 44/2000. S. 3262.

5
ausmachen, dessen man sich Bewusst sein muss, spricht man von Chancengleich-
heit zwischen den Parteien.
Die Wurzeln unserer heute höchst differenzierten Parteienlandschaft findet sich in
der Mitte des 19. Jahrhunderts, wo sich zu Zeiten der Industriellen Revolution ein
neues Sozialgefüge der Parteien herausbildete. Die entstandene Kluft zwischen
Gewinnern auf der einen und ausgebeuteten Arbeitern auf der anderen Seite spal-
tete zu der Zeit nicht nur die Gesellschaft, sondern gleichzeitig auch die Parteien-
landschaft in zwei große Lager. Zwei klassische Organisationstypen bildeten sich
dabei heraus:

3.1.1 Honoratiorenparteien
Das Wort Honoratioren bedeutet so viel wie wohlhabende Bürger. Speziell waren
es damals Adlige Bürger, die im klassischen Parlamentarismus des 19. Jahrhun-
derts diesen Parteientypus formten. Geld spielte in großen Summen daher auch
immer eine entscheidende Rolle. Bei den Honoratiorenparteien bildeten die Ent-
scheidungsträger zugleich auch die Parteibasis.

3.1.2 Massenmitgliederparteien
Sie werden auch als Massenintegrationsparteien bezeichnet und zeichnen sich –
wie aus dem Namen schon ersichtlich – durch eine breite Mitgliederbasis aus.
Aufgrund dessen gab es bei Massenmitgliederparteien immer auch ein breites
Aufgabenspektrum, da viele Interessen zu bündeln waren.

3.2 Aus der Sozialstruktur abzuleitende Finanzierungsstrategien:


Moderne Formen der aus den eben dargelegten unterschiedlichen Sozialstrukturen
entwickelten Parteiorganisationstypen finden sich auch wieder, wenn man sich die
Strategien unserer heutigen Bundestagsparteien in Bezug auf die Eigenfinanzie-
rung betrachtet. NASSMACHER hat sich dazu in einem Aufsatz geäußert und spricht
wiederum von zwei unterschiedlichen Typen.1 Die Parallelen zu den oben be-
schriebenen zwei historischen Parteiorganisationstypen sind dabei klar zu erken-
nen.

1
Nassmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung in Deutschland. Onlinepublikation der Bundes-
zentrale für politische Bildung. http://www.bpb.de/online/nassmach1.htm. Abschnitt III.

6
3.2.1 Plutokratische Finanzierung:
Bei Parteien mit plutokratischer Finanzierung spielen nach NASSMACHER große
Spenden auf der Einnahmenseite der Parteien eine entscheidende Rolle, mit denen
die Geldgeber die „politische Landschaft pflegen“ wollen. Zu finden sei dieses
Muster der Geldbeschaffung bei fast allen sogenannten bürgerlichen Parteien. „Es
kann“, so NASSMACHER, „geradezu als Finanzierungsstrategie von Honoratio-
renparteien angesehen werden.“1

3.2.2 Basisfinanzierung
Dieses Finanzierungsmodell kommt in Parteien mit entsprechend großer Mitglie-
derzahl zum tragen. Traditionell sind das in Europa die Arbeiterparteien, aber
auch Parteien des sozialen Protests finanzieren sich durch die regelmäßigen Bei-
träge der Mitglieder. Die Geldbeschaffung findet also im Gegensatz zum pluto-
kratischen Methode dezentral statt – oft werden die Beiträge auch noch nach der
jeweiligen Zahlungskräftigkeit (oft am Einkommen festgemacht) gestaffelt.

3.3 Verifizierung an den Parteiengesetzwürfen


Anhand der drei Gesetzentwürfe von Regierung, Koalition und SPD-Opposition
für das 1967 verabschiedete Parteiengesetz lassen sich mit Hilfe der unterschiedli-
chen Forderungen erstmals sehr gut die Unterschiede der Parteistrukturen deutlich
machen. Die an der Rechtsprechung des BVerfG orientierten Gesetzentwürfe
erkennen den Grundsatz der Chancengleichheit alle an, legen aber zum Teil unter-
schiedliches Gewicht in den Details. Beispielhaft habe ich dafür die Entwürfe der
Koalition und der Opposition herausgenommen, da hier im Detail die größten
Unterschiede zu finden sind:

3.3.1 Parteiengesetzentwurf der Koalition (PartGEntwKoal)


Am 17. Dezember 1964 brachte die damalige Regierungskoalition nach langer
Zeit des hin und her2 als erste Gruppe erneut einen eigenen Entwurf in den Bun-
destag ein. In jenem PartGEntwKoal heißt es an einer Stelle:
„... können alle Parteien verlangen, in gleicher Weise behandelt zu werden. Der
Umfang der Gewährung kann nach der Bedeutung der Parteien abgestuft werden;
dabei sind insbesondere der Stimmenanteil einer Partei bei den Wahlen der letz-

1
Ebd. Abschnitt III / 1.
2
Vgl. Jülich, Heinz-Christian: a.a.O. S. 18.

7
ten vier Jahre, die Zahl ihrer Mandate im Bundestag und in den gesetzgebenden
Körperschaften der Länder sowie ihre Beteiligung an der Bundesregierung und
an Landesregierungen zu berücksichtigen.“1
Zuerst einmal wird zwar das Recht auf gleiche Behandlung ausgesprochen, dieses
aber dann - wie vom BVerfG bestätigt – nicht als Gleichmacherei verstanden,
sondern es werden Faktoren herausgegriffen, die in Bereichen wie Wahlwerbung
oder Parteienfinanzierung über die Festsetzung von Sendeminuten bzw. der Ver-
teilung von Geld an die Parteien herangezogen werden und darüber entscheiden.

3.3.2 Parteiengesetzentwurf der Opposition (PartGEntwSPD)


Die SPD-Opposition legte am 23. Februar 1965 ebenfalls mit einem eigenen Ge-
setzentwurf nach. Sie legt ihren Schwerpunkt dabei auf einen wichtigen anderen
Aspekt:
„... sind alle Parteien gleich zu behandeln. Der Umfang der Gewährung ist nach
der Bedeutung der Parteien abzustufen. Die Bedeutung ist in erster Linie nach
den vorangegangenen Wahlerfolgen (Wählerstimmen) und nach der Zahl der
Mitglieder zu bemessen“2
Ganz klar wird hierbei, wie unterschiedlich die SPD gewichtet. Ruf man sich die
oben erwähnten Besonderheiten in der Parteistruktur allerdings noch mal ins Ge-
wissen, sind die Interessen der SPD für jeden nachzuvollziehen. Denn natürlich
möchte die SPD die Besonderheit ihres speziellen Parteiorganisationstyps in der
Bemessung von staatlichen Zuwendungen mit einbezogen sehen. Nach dem
Grundsatz auf Chancengleichheit, der ja verlangt, die Besonderheiten der Parteien
zu respektieren, und auf ihnen basierend eine gerechte Verteilung von staatlichen
Mitteln zu garantieren, lag die SPD mit ihrer speziellen Gewichtung natürlich
keinesfalls im Unrecht.

3.4 Unterschiede in der heutigen Zeit


Auch PLATE war der historisch bedingten Unterschied, der zwischen den großen
Parteien – mit denen er CDU/CSU, SPD und FDP als die zu der Zeit im Bundes-
tag vertretenen Parteien - herrscht, bewusst.3 Die SPD, so PLATE, kann auf eine
lange Tradition und eine gute Organisation zurückblicken. Dadurch kommt auch

1
BT Drs IV/2853
2
BT Drs IV/3112
3
Plate, Heiko: Parteienfinanzierung und Grundgesetz. Rechtsfragen von Rechenschaftspflicht und
Staatszuschüsse. Berlin 1966. Schriften zum Öffentlichen Recht. Band 30. S. 37.

8
die relativ gesehen hohe Mitgliederzahl zustande, dessen Folge ein größerer fi-
nanzieller Eigenertrag ist. Union und FDP hingegen stützen sich mehr auf Zu-
wendungen von außen – ihre Parteien werden finanziell mehr von Wählern als
von Mitgliedern getragen. Deshalb spricht PLATE auch von den verschiedenen
Bezeichnungen Mitglieder- und Wählerpartei. Die Parteienlandschaft hat sich seit
den Thesen von PLATE 1966 aber verändert. Die Unterschiede zwischen Mitglie-
der- und Wählerparteien bestehen zwar immer noch, so extrem, wie sich die Par-
teienlandschaft noch vor 35 Jahren zeigte, ist sie aber längst nicht mehr:1

3.4.1 Typen entwickeln sich immer mehr zueinander hin


Die ursprünglich großen Unterschiede in der Organisationssoziologie der Partei-
enlandschaft nach 1949 sind mit der Zeit immer kleiner geworden. Nicht nur die
Programme der Parteien werden immer ähnlicher, auch das Verhältnis der Mit-
gliederzahlen entwickelt sich hin zu einem immer homogeneren Level. Betrachtet
man die Mitgliederzahlen der beiden großen Volksparteien in Deutschland, CDU
und SPD, so wird die Schere im Laufe der Jahre immer enger. Das Verhältnis von
CDU-Mitgliedern zu SPD-Mitgliedern lautete 1968 noch 2 zu 5. Der Vergleich im
Jahr 1980, wo die Unterschiede am minimalsten waren, zeigt ein Verhältnis von 4
zu 5. Dieser Trend setzt sich bis in die heutige Zeit fort.
Die CDU hat ihre Mitgliederzahlen innerhalb des Zeitraums von 1968 bis 1989
um rund das 2,3-fache erhöht. Die SPD schaffte im gleichen Abschnitt nur eine
Steigerung um etwa das 1,3-fache. Sie hatte 1989 aber trotz dieser Entwicklung
immer noch gut 250.000 Mitglieder mehr zu verbuchen.2

3.4.2 Überprüfung an den aktuellen Rechenschaftsberichten


Will man herausfinden, auf welchen Wegen heutzutage Geld in die Parteikassen
fließt, sind die nach §§ 23 ff. PartG geforderten Rechenschaftsberichte der Partei-
en, die seit Inkrafttreten des Parteiengesetz 1967 jährlich unter anderem darüber
Auskunft geben, aus welchen Quellen die Parteien ihre Einnahmen beziehen, die
einfachste Möglichkeit.
Hier sind Einnahmen, Ausgaben, und seit 1984 auch Angaben über die Vermö-
genswerte aufgeführt und explizit aufgeschlüsselt. Diese Aufschlüsselung geht in
einigen Bereichen aber nicht weit genug, wie NASSMACHER bemerkte. Er stellte

1
Vgl. Ebd.
2
Lösche, Peter: Kleine Geschichte der deutschen Parteien. 2. Auflage. Stuttgart 1994. S. 205. Und
eigene Berechnungen (siehe Anlage 1).

9
fest, dass in der Summe der regelmäßigen Beiträge, welche im Rechenschaftsbe-
richt unter dem Punkt „Mitgliedsbeiträge und ähnliche regelmäßige Beiträge“
zusammengefasst ist, auch Abgaben von Sonderabgaben von Mandatsträgern der
Partei, wie Parteisteuern und Pfründensteuer, enthalten. Bei den Posten der Bei-
träge und Spenden wird weiterhin der darin enthaltene anteilige Steuerverzicht des
Staates nach dem Einkommensteuergesetz nicht ausdrücklich erwähnt und aufge-
schlüsselt.1
Da ergeben sich natürlich Probleme beim direkten Vergleich der einzelnen Partei-
en in Bezug auf die Verhältnisse von Beitrags- und Spendeneinnahmen. Ich habe
es trotzdem einmal anhand der Zahlen des Rechenschaftsberichts von 19992 ver-
sucht, und die Verhältnisse berechnet. Dabei bilden die Parteien SPD und FDP die
beiden Extrema. Bei der SPD besteht zwischen Spenden- und Beitragseinnahmen
eine Beziehung von 1 zu 5 – die Partei nimmt also fünf mal soviel Geld durch
regelmäßige Beiträge im Vergleich zu den Spendeneinnahmen ein.3 Komplett
anders ergibt sich die Sachlage bei der FDP. Bei ihr überwiegen mit dem Verhält-
nis von 9 zu 5 als einzige der für den Vergleich herangezogenen fünf im Bundes-
tag vertretenen Parteien die Einnahmen durch Spenden. In ihre Kassen fließen
also grob gerechnet doppelt soviel Spenden- wie Mitgliedergelder.4
Bei diesen Zahlen würde man vermuten, dass der eben angeführte Strukturelle
Unterschied zwischen Mitglieder- und Wählerparteien immer noch sehr ausge-
prägt vorhanden ist, und das oben erwähnte immer mehr zueinander hinentwi-
ckeln nicht oder nur mäßig stimmt. Beim Blick auf die restlichen vier im Bundes-
tag vertretenen Parteien sind die Unterschiede aber tatsächlich nicht mehr genau
auszumachen. Dicht beieinander liegen im Verhältnis zwar auch hier Grüne und
PDS auf der einen, sowie CDU und CSU auf der andern Seite. Unterschiede be-
stehen zwar – wie das Beispiel SPD und FDP zeigt, als allzu groß wie noch vor
einigen Jahren sind sie aber nicht mehr anzusehen.

4 Ausnahmen beim Grundsatz auf Chancengleichheit


Trotz des vom BVerfG entwickelten Grundsatzes auf Chancengleichheit bestehen
weiterhin Punkte, bei denen eine Chancengleichheit verhindert wird. Dieses kann

1
Nassmacher, Karl-Heinz: a.a.O. Kapitel III
2
Unterrichtung durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages. Bekanntmachung von Rechen-
schaftsberichten der politischen Parteien für das Kalenderjahr 1999 vom 15. Dezember 2000.
Bundestagsdrucksache 14/5050.
3
Ebd. S. 4 und eigene Berechnungen (siehe Anlage 2).
4
Ebd. S. 112 und eigene Berechnungen (siehe Anlage 2).

10
entweder bewusst passieren, wenn beispielsweise Grundsätze zum tragen kom-
men, die jenem der Chancengleichheit überwiegen. In manchen Fällen verstößt
nach der Meinung einiger Wissenschaftler aber auch das Parteiengesetz gegen den
Grundsatz auf Chancengleichheit der Parteien. Diese Aussagen sind aber höchst
umstritten.

4.1 Kleine Parteien außen vor


Zu Beginn unserer Republik hatte man sich zum Ziel gesetzt, aus den Fehlern der
Weimarer Republik zu lernen und diese Lehren mit in die neue Gesetzgebung zu
implementieren. Eine sehr einschneidende Neuerung war dabei die Einführung
von Sperrklausel und Unterschriftenquoren. Diese beiden Mittel sollten alleine
dazu dienen, einer Zersplitterung der Wählerstimmen entgegenzuwirken. Ein Par-
lament mit einer Vielzahl von meist kleinen und kleinsten Parteien, so hatte es die
Zeit der Weimarer Zeit gelehrt, ist nicht mehr arbeitsfähig.

4.1.1 Legitimität von Klauseln und Quoren


Vergleichbar mit Sperrklausel und Unterschriftenquoren sind in Absicht und Wir-
kung auch die Mindeststimmenquoren, nach denen festgelegt wird, ab wie viel
Prozent Wahlbeteiligung eine Partei das Recht auf staatliche Parteienfinanzierung
besitzt. Daher gelten auch für sie die Grundsätze der Sperrklausel:
So unterscheidet RUDZIO das deutsche Vielparteiensystem von der Parteienland-
schaft in Italien oder vergleichbaren westeuropäischen Demokratien. Er be-
schreibt die „Fünf-Prozent-Sperrklausel“ als eine „wichtige Randkorrektur des
Verhältnisprinzips“1 bei Wahlen. Die Ausnahmeregelung der drei Direktmandate
sei laut RUDZIO als ein „Zugeständnis“ zur Chancengleichheit für solche Klein-
parteien zu verstehen, die nur in einer bestimmten Region verankert sind. Auch
die Rechtsprechung nach Klagen des Südschleswigschen Wählerverbandes (SSW)
zu Beginn der 50er Jahre bestätigen Ausnahmen bei lokalen Parteien und Wähler-
vereinigungen.2
JÜLICH geht noch einen Schritt weiter und liefert die Begründung dafür, dass eine
Verletzung der Chancengleichheit hierbei legitim ist: Auch er spricht von den

1
Rudzio, Wolfgang: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. 3. Auflage. Opladen
1991. S. 168.
2
Ebd.

11
Sperrklauseln als eine „Verhinderung funktionsgefährdender Parteienzersplitte-
rung“1, daher ständen sie auch über dem Grundsatz auf Chancengleichheit.
Das BVerfG sieht den zwingenden Grund in der „staatspolitischen Gefahr“, „daß
die gesetzgebenden Körperschaften keine großen Parteien mehr aufweisen, son-
dern in eine kleine Unzahl kleinerer Gruppen zerfallen und damit funktionsunfä-
hig werden, insbesondere nicht in der Lage sind, eine politisch aktionsfähige Re-
gierung zu schaffen“2.

4.1.2 Richtiges Gleichgewicht


Im Bericht der Rau-Kommission wird auch noch einmal zum Thema der Sperr-
klauseln Stellung bezogen. Hierbei wird angemerkt, dass diese Praxis im blick auf
die „Funktionsfähigkeit der Parlamente grundsätzlich verfassungsrechtlich unbe-
denklich“3 sei, solche Vorschriften allerdings den Eintritt neu entstehender und
kleinerer Parteien in den politischen Wettbewerb beeinträchtigen4.
Auch RUDZIO wies darauf hin, „gegenüber dem Argument, bei Zahlungen an jede
Kleinstparteiwürde würde die Zersplitterung gefördert, war abzuwägen, dass eine
zu hohe Schwelle den status quo zementieren würde.“5 Hier ist es also nötig, ein
richtiges Gleichgewicht zwischen dem Grundsatz auf Chancengleichheit – in die-
sem Fall also der Möglichkeit für jede Partei, in die Lage zu kommen, staatliche
Förderung zu bekommen – und dem Grundsatz vom „arbeitsfähigen Parlament“
zu schaffen.

4.2 Offenlegung von Spenden


Breit diskutiert wurde auch, ob es überhaupt mit der Chancengleichheit vereinbar
sei, Spenden an die Parteien in den Rechenschaftsberichten auszuweisen. Ein
wichtiges Argument dabei war immer, das die Offenlegung von Spenden mögli-
che Spender - die nicht unbedingt mit einer bestimmten Partei in Verbindung ge-
bracht werden wollen - zurückschreckt, und so bei den verschiedenen Parteiorga-
nisationstypen zu unverhältnismäßigen Rückgängen an Einnahmen führen könnte.
So stellt auch PLATE in Bezug auf den Bericht der Parteienrechtskommission von
1957 fest, dass damit zu rechnen sei, „daß diejenigen Parteien, die wegen des
geringeren Eigenertrages weitgehend auf Spenden angewiesen sind, die sog.
1
Jülich, Heinz-Christian: a.a.O. S. 111.
2
BVerfGE 1, 208-261
3
Kommissionsbericht. S. 53. Abschnitt II / Kapitel V.
4
Vgl. Ebd.
5
Rudzio, Wolfgang: a.a.O. S. 126.

12
Wählerparteien, größere Nachteile als die anderen erleiden [...] Zwar werden von
dem Rückgang der Spenden auch die sog. Mitgliederparteien betroffen, mit gro-
ßer Wahrscheinlichkeit werden jedoch die anderen relativ höher benachteiligt.“1
PLATE stellt anschließend die Frage, ob in dieser Problematik ein Gleichheitsver-
stoß zu sehen ist. Dabei klingt es recht merkwürdig, wenn die Offenlegungspflicht
einerseits grade wegen des Grundsatzes auf Chancengleichheit in das Parteienge-
setz aufgenommen wurde – nämlich um durch Transparenz mögliche zweckge-
bundene Spenden zu verhindern – andererseits eben diese Offenlegungspflicht
gegen diesen Grundsatz auf gleiche Chancen verstoßen soll.2
Nach Abwägung aller Vor- und Nachteile der Offenlegungspflicht kommt aber
auch PLATE zu dem Schluss, dass kein Verstoß vorliegt, denn wegen des Grund-
satzes der Demokratisierung können Geldzuwendungen nicht mehr uneinge-
schränkt geheim bleiben. Die in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG postulierten Ziele zum
Schutz der politischen Willensbildung dürfen nicht übergangen werden und recht-
fertigen so eine wahrscheinliche Benachteiligung bestimmter Parteien.3 „Viel-
mehr dient die Offenlegung dem Ziel, diese Chancengleichheit zu sichern.“4

5 Aktuelle Diskussionen und Stellungnahmen


Das von NASSMACHER im Vergleich mit anderen Ländern bereits an mehreren
Stellen als vorbildlich und weltweit führend5 bezeichnete System der deutschen
Parteienfinanzierung muss aber auch heute noch den aktuellen Diskussionen und
Stellungnahmen von Wissenschaftlern und Parteien bestehen.

5.1 Stellungnahmen aus der Wissenschaft


In aktuellen Publikationen und Diskussionen wird besonders nach den aktuellen
Spendenaffären vermehrt auch wieder auf den Aspekt der Chancengleichheit in
der deutschen Parteienfinanzierung eingegangen.

5.1.1 Legitimität von Spenden juristischer Personen


Ebenso wie die Diskussion um einen Verstoß der Offenlegungspflicht gegen die
Chancengleichheit, den ich bereits weiter oben ausgeführt habe, wird heutzutage
vermehrt über ein Verbot von Parteispenden von juristischen Personen, wie Wirt-

1
Plate, Heiko: a.a.O. S. 37 u. 38.
2
Vgl. Ebd.
3
Vgl. Ebd. S. 40.
4
Ebd.
5
Nassmacher, Krl-Heinz: a.a.O. Abschnitt I / 2

13
schaftsunternehmen, Wirtschaftsverbänden oder Gewerkschaften nachgedacht, da
diese ja auch nicht an Wahlen teilnehmen dürfen.1 Ein solches Verbot wird bei-
spielsweise in Frankreich praktiziert.2 Im Script des Workshop zur Parteienfinan-
zierung im März 2001 sind die unterschiedlichen Argumente gut zu erkennen.3
MORLOK bringt in eben jenem Workshop das Argument der Chancengleichheit in
die Diskussion mit ein. „Derjenige, der daneben über die Möglichkeit verfügt,
über das Geld einer Organisation verfügen zu können, der bekommt damit einen
zweiten Einflussweg.“4 MORLOK plädiert deshalb dafür, Spenden juristischer Per-
sonen generell auszuschließen.5
VON BRÜNNECK bringt auch hier den politischen Willensbildungsprozess aus Art.
21 Abs. 1 Satz 1 mit ins Spiel. Er argumentiert, dass dieser an individuelle Perso-
nen und nicht an Unternehmen gebunden sei.6

5.1.2 Sanktionen gegen Parteien


Auch die Legitimität von Sanktionen gegen solche Parteien, die falsche Rechen-
schaftsberichte vorlegen - wie jüngst bei der CDU geschehen - werden breit dis-
kutiert. Denn auch hier werde laut einigen Wissenschaftlern grob gegen die Chan-
cengleichheit verstoßen. So argumentieren die beiden für die Rau-Kommission als
Gutachter eingesetzten MORLOK und KLEIN für eine Neuregelung des finanziellen
Sanktionssystems.7 KLEIN geht mit seiner Argumentation ziemlich weit und stellt
die aktuelle Sanktionspraxis sogar in Frage: „Ab einer gewissen Dimension könn-
ten finanzielle Sanktionen gegen eine Partei wegen einer erheblichen Störung der
Chancengleichheit der Parteien verfassungsrechtlich bedenklich sein. [...] Im
Übrigen sei es dem Wähler überlassen, durch seine Stimmabgabe die Partei zu
sanktionieren“8.
Trotz der beiden Gutachten und des Ansatzes von KLEIN folgt die Kommission
den Forderungen nur bedingt. Bezogen auf die von KLEIN eingebrachte Verlet-
zung der Chancengleichheit beschließt die Kommission: „Es ist in Kauf zu neh-

1
Vgl. Kommissionsbericht. S. 78.
2
Vgl. Ebd. S. 77.
3
Wettig-Danielmeier, Inge und Ludwig Stiegler (Hrsg.): Reform der Parteienfinanzierung. Work-
shop im Willi-Brandt-Haus Berlin. Marburg 2001.
4
Morlok, Martin: Ebd. S. 7.
5
Vgl. Ebd. S. 8.
6
Vgl. von Brünneck, Alexander: Ebd. S. 15.
7
Vgl. Kommissionsbericht. S. 157.
8
Ebd. S. 158.

14
men, wenn dadurch ihre Chancen im politischen Wettbewerb mit anderen Partei-
en vorübergehend beeinträchtigt werden.“1

5.2 Stellungnahmen der Parteien


Auch die Parteien äußern sich immer wieder zu Fragen und Problemen der Partei-
enfinanzierung. Ihr Recht auf Chancengleichheit sehen sie aber nur selten verletzt,
wie die aktuellen Entwürfe der Parteien zur Neufassung des Parteiengesetzes be-
weisen. Lediglich zwei Beispiele von Forderungen in Bezug auf die Chancen-
gleichheit in der letzten Zeit habe ich ausmachen können.

5.2.1 Klage der Republikaner


So legte die Partei „Die Republikaner“ (REP) im vergangenen Jahr Klage vor
dem BVerfG ein, da sie es für ungerecht empfanden, dass ehrenamtliche Leistun-
gen von Parteimitgliedern für die Parteien bei der Berechnung der staatlichen
Teilfinanzierung keine Beachtung finden. Die REP argumentierten, dass sie als
noch im Aufbau befindliche - und dadurch in hohem Maße auf die Unterstützung
ihrer Mitglieder angewiesene - Partei benachteiligt werde und die Wettbewerbs-
chancen so verzerrt würden.2
Mit dem Beschluss des Zweiten Senats des BVerfG vom 6. Dezember 20013 wur-
de die geforderte Neuregelungen des Parteiengesetzes als offensichtlich unbe-
gründet verworfen. Ehrenamtliche Tätigkeit sei als ein „Indikator für die Verwur-
zelung einer Partei in ihrer Mitgliederschaft“ anzusehen und muss deshalb nicht
gleich finanzielle Mittel des Staates auslösen.4 Ein großes ehrenamtliches Enga-
gement könne sogar die „Schlagkraft einer Partei im politischen Prozess erhöhen
und damit einen möglichen Wettbewerbsvorsprung der anderen Parteien zumin-
dest teilweise ausgleichen“5, so das BVerfG in seiner Begründung.

5.2.2 Forderungen der CDU/CSU


In einem von Friedrich Merz und Dr. Norbert Röttgen mit dem Titel „Gläserne
Parteifinanzen - Eckpunkte einer Reform“ aus dem Jahr 2000 veröffentlichten
Papier der CDU/CSU-Bundestagsfraktion wird gefordert, auch Vermögen und

1
Ebd. S. 160.
2
BVerfGE 3/94. Abs. 39.
3
Ebd.
4
Vgl. Bundesverfassungsgericht (Pressestelle). „Die Republikaner“ gegen Parteienfinanzierung
gescheitert. Pressemitteilung Nr. 25/2002 vom 27. Februar 2002.
5
BVerfGE 3/94 Abs. 62.

15
Einnahmen aus der Wirtschaftstätigkeit einer Partei mit in die staatliche Parteien-
finanzierung einzubeziehen. Es wird hier, so das Papier von einer „falschen Prä-
misse“ ausgegangen, wodurch die „staatliche Parteienfinanzierung in ihrer aktu-
ellen Form die Chancengleichheit zwischen den Parteien“ gefährde.1

6 Ausblick und Resümee


Ein Entwurf für ein neues Parteiengesetz ist schon lange fertig, aber nach der
SPD-Parteispendenaffäre in Köln soll die Novellierung jetzt im Konsens der Bun-
destagspartien erarbeitet werden. Erwartet wird ein Beschlussfähiges Gesetz frü-
hestens Mitte April. Realistischer ist laut Presseberichten wohl ein Termin im Mai
diesen Jahres.2
Die Frage, die sich dabei stellt, ist, in wie weit in dem Gesetz auf Fragen und
Probleme der Chancengleichheit eingegangen wird. Aufgrund der nur wenigen
gefundenen Statements der Parteien zu diesem Thema, vermute ich, dass hier eher
andere Gesichtspunkte eine Rolle spielen werden. Denn in den Vorschlägen und
Entwürfen wird der Schwerpunkt vermehrt auf Fragen zur Spendenpraxis gelegt.
Das Thema Chancengleichheit spielt nur noch am Rande eine Rolle. Vielmehr
wird das Hauptaugenmerk vermehrt auf Fragen der Spendenpraxis und einer bes-
seren Kontrolle gelegt, denn nach der Kölner Spendenaffäre, so der Grünen-
Abgeordnete Christian Ströbele, haben sich tagespolitische Entwicklungen so
schnell in einem Gesetzgebungsprozess niedergeschlagen, wie nie zuvor.3
Eine Frage bleibt dabei ungeklärt: Ist es eher positiv oder eher negativ, dass das
Thema Chancengleichheit in den aktuellen Diskussionen keine Rolle mehr spielt.
Denn einerseits könnte man argumentieren, am status quo gäbe es nichts zu kriti-
sieren, da keiner etwas daran aussetzt. Andererseits wäre aber auch die Möglich-
keit denkbar, das diejenigen, die ihr Recht auf Chancengleichheit verletzt sehen,
gar nicht die Möglichkeit haben, ihren Willen zu äußern und durchzusetzen. Ich
denke da zum Beispiel an kleine Parteien, die in keinem Parlament vertreten sind.

1
Merz, Friedrich und Norbert Röttgen: Gläserne Parteifinanzen - Eckpunkte einer Reform.
Papier der CDU/CSU-Bundestagsfraktion vom 11. Dezember 2000.
http://www.cducsu.de/TextVersion/presse/texte_detail.jsp?ID=47&NavID=null. Abschnitt 4.
2
Vgl. Weiland, Severin: Die Spendenjongleure verzögern die Reform. In: SpiegelOnline.
http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,druck-187956,00.html.
3
Vgl. Ebd.

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Literaturverzeichnis

• Bundesverfassungsgericht (Pressestelle). „Die Republikaner“ gegen Parteienfinanzie-


rung gescheitert. Pressemitteilung Nr. 25/2002 vom 27. Februar 2002.

• Henke, Wilhelm: Das Recht der politischen Parteien. 2. neubearbeitete Auflage.


Göttingen 1972.

• Jülich, Heinz-Christian: Chancengleichheit der Parteien. Zur Grenze staatlichen


Handels gegenüber den politischen Parteien nach dem Grundgesetz. Berlin 1967.
Schriften zum Öffentlichen Recht. Band 51.

• Lösche, Peter: Kleine Geschichte der deutschen Parteien. 2. Auflage. Stuttgart


1994.

• Merz, Friedrich und Norbert Röttgen: Gläserne Parteifinanzen - Eckpunkte einer


Reform.
Papier der CDU/CSU-Bundestagsfraktion vom 11. Dezember 2000.
http://www.cducsu.de/TextVersion/presse/texte_detail.jsp?ID=47&NavID=null

• Nassmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung in Deutschland. Onlinepublikation


der Bundeszentrale für politische Bildung. http://www.bpb.de/online/nassmach1.htm

• Parteiengesetzentwurf der Regierungskoalition vom 17. Dezember 1964. Bundes-


tagsdrucksache 4/2853.

• Parteiengesetzentwurf der Opposition vom 23. Februar 1965. Bundestagsdrucksache


4/3112.

• Plate, Heiko: Parteienfinanzierung und Grundgesetz. Rechtsfragen von Rechen-


schaftspflicht und Staatszuschüsse. Berlin 1966. Schriften zum Öffentlichen Recht.
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• Rudzio, Wolfgang: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. 3.


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• Unterrichtung durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages. Bekanntma-


chung von Rechenschaftsberichten der politischen Parteien für das Kalenderjahr 1999
vom 15. Dezember 2000. Bundestagsdrucksache 14/5050.

• Von Weddel, Hedda u. a.: Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständi-


ger zu Fragen der Parteienfinanzierung. Empfehlungen für Änderungen im Recht
der Parteienfinanzierung. Berlin 2001.

• Wahl, Rainer: Chancengleichheit und rechtswidrig handelnde Partei. In: Neue Juristi-
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• Weiland, Severin: Die Spendenjongleure verzögern die Reform. In: SpiegelOnline.


http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,druck-187956,00.html.

• Wettig-Danielmeier, Inge und Ludwig Stiegler (Hrsg.): Reform der Parteienfinan-


zierung. Workshop im Willi-Brandt-Haus Berlin. Marburg 2001.

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