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Volkswirtschaftliche Schriften

Heft 548

Öffentliche Förderung
des Sports
Eine ordnungspolitische Analyse

Von

Mathias Langer

asdfghjk
Duncker & Humblot · Berlin

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MATHIAS LANGER

Öffentliche Förderung des Sports

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Volkswirtschaftliche Schriften
Begründet von Prof. Dr. Dr. h. c. J. Broermann

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Öffentliche Förderung
des Sports
Eine ordnungspolitische Analyse

Von

Mathias Langer

asdfghjk
Duncker & Humblot · Berlin

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Die Fakultät für Sozial- und Verhaltenswissenschaften
der Friedrich-Schiller-Universität Jena hat diese Arbeit im Jahre 2005
als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek

Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in


der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische
Daten sind im Internet über <http://dnb.ddb.de> abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten


# 2006 Duncker & Humblot GmbH, Berlin
Fremddatenübernahme und Druck:
Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin
Printed in Germany
ISSN 0505-9372
ISBN 3-428-12115-5
Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier
entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

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Meinen Eltern

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Vorwort

Nach Aristoteles beflügelt ein gesunder Körper einen gesunden Geist – der erste
Marathonläufer brach nach seiner Ankunft in Athen tot auf dem Marktplatz zu-
sammen. Coubertins Olympismus schreibt dem Sport eine völkerverbindende und
friedensstiftende Wirkung zu – Thomas Bernhard sieht die Bedeutung des Sports
für Regierungen in seiner Eigenschaft die Massen zu unterhalten, zu benebeln und
zu verdummen begründet.
Die Diskussion um die Gemeinwohlpotentiale des Sports führt zur grundsätz-
lichen Frage nach der Rechtmäßigkeit und Ausgestaltung der öffentlichen Sport-
förderung. Die Beantwortung kann aber nur aus der übergeordneten Perspektive
der Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung gelingen. Dies hat mich dazu bewogen,
eine ordnungspolitische Analyse der öffentlichen Sportförderung durchzuführen
und darauf aufbauend Vorschläge für eine zielführende und mit den Grundsätzen
der marktwirtschaftlichen Ordnung zu vereinbarenden Förderung zu entwickeln.
Dafür, daß die Zweifel an der ordnungspolitischen Legitimität der öffentlichen
Sportförderung nicht zu meiner eigenen Verzweifelung führten, sondern im aristo-
telischen Sinne „in richtiger Weise zur Erlangung rechter Erkenntnis“ erfolgten,
habe ich zahlreichen Personen zu danken.
Zuvorderst gilt mein Dank meinem Doktorvater Herrn Prof. Dr. Frank Dau-
mann, der mir ein „produktives Zweifeln“ im Rahmen großzügig gewährter Frei-
räume und einer freundschaftlichen Zusammenarbeit ermöglichte. Nicht zuletzt
aufgrund seiner steten Diskussionsbereitschaft und fürsorglichen Ermunterung
gelang die zügige Verfassung der Abhandlung. Ebenso bedanke ich mich bei Herrn
Prof. Dr. Dr. h. c. Peter Oberender, der nicht nur bereitwillig das Korreferat über-
nahm, sondern schon in seinem wirtschaftstheoretischen Seminar mein Interesse
an ordnungspolitischen Fragestellungen weckte.
In Momenten überwiegender Verzweiflung war es gut, auf moralische Stützen
bauen zu können. Für verständnisvollen Zuspruch, fruchtbare Diskussionen und
Ansporn, die Arbeit voranzutreiben, danke ich Christoph Brauner, Arnd Fischer,
Dr. Philipp Hoffmann und Jörg Kulzer. Wolfgang Schäff und Sebastian Schöne
gebührt darüber hinaus mein besonderer Dank für die sorgfältige Durchsicht des
Manuskripts, Daniela Eichhorn für ihre liebevolle Unterstützung.
Mein größter Dank gilt meinen Eltern, die mich auf meinem Lebensweg stets
uneingeschränkt unterstützten und mir aufmunternd und mit unermeßlicher Geduld
zur Seite standen. Ihnen ist diese Arbeit gewidmet.

Jena, im Februar 2006 Mathias Langer

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Inhaltsverzeichnis

1. Kapitel

Problemstellung und Vorgehensweise 19

2. Kapitel

Methodische und terminologische Grundlagen 23

A. Methodik der Abhandlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

I. Wissenschaftsverständnis und Erkenntnisobjekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

II. Sozialwissenschaftliche Erklärungsmethode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25


1. Methodologischer Individualismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2. Institutionalistischer Erklärungsansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

III. Menschenbild und individualistische Bewertungsmethode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

B. Konkretisierung des Untersuchungsgegenstandes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

I. Spezifizierung des Begriffs „Sport“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

II. Angebotsformen des Sports . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

III. Abgrenzung und Formen der öffentlichen Förderung des Sports . . . . . . . . . . . . . . . . 38

C. Sport als wirtschaftliches Gut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

3. Kapitel

Sport und Staat:


Darstellung der öffentlichen Sportförderung 43

A. Institutionelle Arrangements im Sport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

I. Die Entwicklung der Organisationen des Sports in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . 43

II. Die heutige Organisation des Sports . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

III. Grundsätze öffentlicher Sportförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

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10 Inhaltsverzeichnis

B. Rechtliche Grundlagen öffentlicher Sportförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

C. Förderung des Sports durch die verschiedenen staatlichen Ebenen . . . . . . . . . . . . . . 51

I. Problembereiche der Erfassung des öffentlichen Engagements . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

II. Transferleistungen durch die verschiedenen staatlichen Ebenen . . . . . . . . . . . . . . . . . 52


1. Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
2. Landesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
3. Kommunalebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
4. Gesamtumfang der Sportförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
5. Sportförderung durch die Europäische Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

III. Regulierungsansätze zur Sportförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65


1. Ein-Verbands-Prinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
2. Verbandsregelungen und staatlich geduldete Ausnahmebereiche . . . . . . . . . . . . . 67
3. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

D. Strukturelle und wirtschaftliche Entwicklung des Sports in Deutschland . . . . . . . 71

I. Angebotsseitige, nachfrageseitige und strukturelle Entwicklungen der Sport-


anbieter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
1. Allgemeine Trends im Sport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
2. Selbstverwalteter Sport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
3. Fremdverwalteter Sport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
4. Nichtverwalteter Sport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
5. Situation der Sportinfrastruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

II. Finanzwirtschaftliche Entwicklung der Sportanbieter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

E. Sport und öffentliche Sportförderung – Zusammenschau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

4. Kapitel

Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens 87

A. Leitbild der Marktwirtschaft als Bezugspunkt der Beurteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

I. Grundlagen eines ordnungspolitischen Referenzrahmens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

II. Das marktwirtschaftliche System als Ausgangspunkt ordnungspolitischer Über-


legungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

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Inhaltsverzeichnis 11

III. Zentrale Steuerungsmechanismen des marktwirtschaftlichen Systems. . . . . . . . . . . 91


1. Marktprozeß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
2. Wettbewerbsprozeß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

IV. Ordnungspolitische Prinzipien der Marktwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien der öffentlichen Sportförderung . . . . . 99

I. Bedingungen einer ordnungspolitisch legitimen öffentlichen Sportförderung . . . 100


1. Marktversagen und sportförderungsrelevante Marktversagensfälle . . . . . . . . . . . 101
a) Öffentliche Güter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
b) Externe Effekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
c) Öffentliche Gutskomponente als externer Effekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
2. Wettbewerbsversagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
3. Übergeordnete politisch determinierte Ziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

II. Kriterien ordnungspolitisch legitimer Maßnahmen der öffentlichen Sportförde-


rung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
1. Zielkonformität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
2. Systemkonformität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
a) Traditionelles Verständnis der Systemkonformität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
b) Freiheitssichernde Regeln als Konformitätsmaßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
c) Pragmatische Konkretisierung der Systemkonformität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
3. Verhältnismäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

III. Zusammenfassung: Anforderungen an eine ordnungspolitisch legitime öffent-


liche Sportförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

5. Kapitel

Ordnungspolitische Analyse
der ökonomischen Rechtfertigungsansätze
einer öffentlichen Sportförderung 130

A. Externe Effekte des Sports . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

I. Gesundheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

II. Sozio-edukatorische Werte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138


1. Bildungs- / Erziehungswert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
2. Sozialwert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
3. Sport und die Bildung von Sozialkapital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

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12 Inhaltsverzeichnis

III. Optionswert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

IV. Prestigewert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

V. Wachstumsexternalitäten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

B. Meritorik als Begründung der öffentlichen Sportförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

I. Meritorik als Phänomen verzerrter Präferenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162


1. Ansatz der Redistribution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
2. Ansatz der öffentlichen Gutskomponente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
3. Ansatz verzerrter Präferenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

II. Verzerrte Präferenzen zur Rechtfertigung öffentlicher Sportförderung . . . . . . . . . . 166


1. Informationsmängel als Ursache verzerrter Präferenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
2. Irrationalität als Ursache verzerrter Präferenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
3. Gemeinschaftsbedürfnisse als Ursache verzerrter Präferenzen . . . . . . . . . . . . . . . 171
4. Willensschwäche als Ursache verzerrter Präferenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

C. Distributionspolitische Argumente einer öffentlichen Sportförderung . . . . . . . . . . . 174

D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178

6. Kapitel

Ordnungspolitische Beurteilung der Maßnahmen


der öffentlichen Sportförderung 180

A. Zur Zielkonformität der öffentlichen Sportförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

I. Die Zielhierarchie der öffentlichen Sportförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180


1. Ziel- und Instrumentenebene der öffentlichen Sportförderung . . . . . . . . . . . . . . . 181
2. Angebotssubventionen als Förderinstrument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

II. Zielkonformität auf der Zielebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184


1. Formulierung der Zielstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
2. Eignung zur Gemeinwohlförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

III. Zielkonformität auf der Instrumentenebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188


1. Zielformulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

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Inhaltsverzeichnis 13

2. Zielgenauigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
a) Sport für alle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
b) Ausmaß sportlicher Aktivität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
c) Erreichung Bedürftiger und Mitnahmeeffekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
d) Verteilungswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

IV. Konfliktionäre Nebenziele und innere Widersprüchlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198


1. Instrumentalisierung vs. Autonomie des Sports . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
2. Selbstverwalteter Sport vs. alternative Angebotsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

B. Die öffentliche Sportförderung aus Sicht der Systemkonformität . . . . . . . . . . . . . . . . 203

I. Problembereiche aus Sicht der Systemkonformität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203


1. Vorhersehbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
2. Selbstbetroffenheit und Sozialisierung von Verlusten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
3. Eingriff in den Preismechanismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
4. Subsidiarität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
5. Diskriminierung in verschiedenen Bereichen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
6. Staatlich bedingte Marktzutrittsschranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
7. Zusammenfassender Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

II. Ordnungspolitisch bedenkliche Folgewirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218


1. Auswirkungen auf das Verhalten der Akteure des selbstverwalteten Sports . . . 219
2. Auswirkungen auf den Markt- und Wettbewerbsprozeß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
3. Weitere Folgewirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

C. Anmerkungen zur Verhältnismäßigkeit der öffentlichen Sportförderung . . . . . . . 224

D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

7. Kapitel

Einige Überlegungen zur alternativen Ausgestaltung


der öffentlichen Sportförderung 230

A. Überleitender Rekurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231

B. Grundversorgung mit Sport über den Markt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

I. Der Markt als Alternative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

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14 Inhaltsverzeichnis

II. Möglichkeiten einer Grundversorgung über den Markt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233


1. Förderung des Sports durch den selbstverwalteten Sport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
a) Potential zur Förderung des Sports . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
b) Motivation zur Förderung des Sports . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
2. Förderung des Sports durch alternative Sportanbieter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

III. Staatlicher Handlungsbedarf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238


1. Abbau staatlich bedingter Marktzutrittsschranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
2. Gestaltung der Rahmenbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240

C. Ergänzende staatliche Maßnahmen zur Sportförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

I. Direkte Transferzahlungen an Nachfrager . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243


1. Grundidee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
2. Sportgutscheine oder Sportgeld als mögliche Ausgestaltungsansätze . . . . . . . . 246
3. Geltungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
a) Theoretisches und technisches Problem der Abgrenzung des Geltungs-
bereichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
b) Positivliste vs. Negativliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
4. Tarif, Anspruchsberechtigung und Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252

II. Gezielte Förderung ausgewählter Sportbereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254


1. Determinierung des Förderzwecks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
2. Selektion förderungswürdiger Sportbereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
3. Anforderungen an die technische Ausgestaltung des Instrumentariums zur
Förderung ausgewählter Sportbereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
a) Ansatzpunkte des Förderinstrumentariums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
b) Regeln zur technischen Ausgestaltung des Förderinstrumentariums . . . . . . 259

D. Zusammenfassung und Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

8. Kapitel

Fazit 265

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269

Sachregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288

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Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abbildung 1: Angebotsformen des Sports nach Organisationsstrukturen . . . . . . . . . . . . . . 37

Abbildung 2: Formen der öffentlichen Sportförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Abbildung 3: Sportausgaben des Bundes von 1965 bis 2002 (nominal, in Millionen
Euro) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

Abbildung 4: Sportausgaben der Länder (mit Stadtstaaten) von 1965 bis 2002 (nomi-
nal, in Millionen Euro) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Abbildung 5: Sportausgaben der Kommunen von 1965 bis 2002 (nominal, in Millio-
nen Euro) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Abbildung 6: Sportausgaben der Kommunen von 1965 bis 2002 (nominal und real, in
Millionen Euro) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Abbildung 7: Öffentliche Sportförderung durch Bund, Länder und Gemeinden von


1965 bis 2002 (nominal, in Millionen Euro) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Abbildung 8: Öffentliche Sportförderung in der Bundesrepublik Deutschland von


1965 bis 2002 (nominal und real, in Millionen Euro) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

Abbildung 9: Entwicklung der Anzahl an Sportvereinen und Mitgliedschaften in


Sportvereinen von 1950 bis 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Abbildung 10: Verteilung der Sportanlagen in den Bundesländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Abbildung 11: Anteile unterschiedlicher Einnahmequellen am Haushaltsvolumen der


Sportvereine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Abbildung 12: Öffentliche Sportförderung in der BRD – schematischer Überblick . . . . . 86

Abbildung 13: Anforderungen an eine ordnungspolitisch legitime öffentliche Sport-


förderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

Abbildung 14: Wirkungskomplex sozio-edukatorische Werte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

Abbildung 15: Die fünf gesellschaftlichen Bereiche mit der höchsten Zahl der aktiv
Beteiligten im Jahr 1998 (in Prozent der deutschen Bevölkerung über
14 Jahre) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Abbildung 16: Zwei Dimensionen des Prestigewertes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

Abbildung 17: Zielhierarchie der öffentlichen Sportförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

Abbildung 18: Systemkonformität ausgewählter Maßnahmen der öffentlichen Sport-


förderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

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16 Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Komposita des Begriffs „Sport“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Tabelle 2: Sportfördermittel und Sportförderaufgaben der Bundesregierung nach Res-


sorts (Soll 2002, in Millionen Euro) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Tabelle 3: Ressortzuständigkeiten der Sportförderung in den Bundesländern (Stand:


Oktober 2004) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

Tabelle 4: Betreiberform der Sportanlagentypen (in Prozent) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

Tabelle 5: Anteile unterschiedlicher Einnahmequellen am Haushaltsvolumen der


Sportverbände (in Prozent) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

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Abkürzungsverzeichnis

Abs. Absatz
AO Abgabenordnung
Art. Artikel
Aufl. Auflage
Bd. Band
BHO Bundeshaushaltsordnung
BRD Bundesrepublik Deutschland
BVerfGE Bundesverfassungsgerichtsentscheid
bzw. beziehungsweise
ca. circa
DFB Deutscher Fußball-Bund
DFL Deutsche Fußball Liga
d. h. das heißt
DSB Deutscher Sportbund
ebda. ebenda
Ed(s). Editor(s)
EG Europäische Gemeinschaft
EGV Vertrag der Europäischen Gemeinschaft
et al. et alii
etc. et cetera
EuGH Europäischer Gerichtshof
f. folgende
ff. fortfolgende
FISAS Finanz- und Strukturanalyse der Sportvereine
Fn. Fußnote
GG Grundgesetz
GWB Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
HGrG Haushaltsgrundsätzegesetz
Hrsg. Herausgeber
i. d. R. in der Regel
Jg. Jahrgang
Kap. Kapitel

2 Langer

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18 Abkürzungsverzeichnis

LVerf Landesverfassung
Mio. Million(en)
No. Number
NOK Nationales Olympisches Komitee
Nr. Nummer
RStV Rundfunkstaatsvertrag
S. Seite
Tsd. Tausend
u. a. und andere, unter anderem
UEFA Union des Associations Européennes de Football
usw. und so weiter
vgl. vergleiche
Vol. Volume
vs. versus
z. B. zum Beispiel

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1. Kapitel

Problemstellung und Vorgehensweise

Der aus der römischen Antike stammende Spruch „panem et circenses“1 scheint
bis heute nichts von seiner Gültigkeit verloren zu haben. Der Sport hat sich zu
einem wichtigen Teil der Unterhaltungsindustrie entwickelt, der regelmäßig nicht
nur Tausende von Zuschauern in die Sportarenen zieht, sondern auch ein Millio-
nenpublikum bei Fernsehübertragungen erreicht. Der große gesellschaftliche Stel-
lenwert des Sports zeigt sich heutzutage aber nicht nur am Interesse der Bevölke-
rung an sportlicher Unterhaltung, sondern gerade auch in der auf vielfältige Weise
und über alle Bevölkerungsschichten hinweg selbst aktiv ausgeübten sportlichen
Betätigung. Umfangreichen Industrien war es möglich, sich rund um das Wirt-
schaftsgut Sport zu etablieren, wodurch der Bereich des Sports zu einem in seiner
volkwirtschaftlichen Bedeutung nicht zu unterschätzenden Wirtschaftssektor ange-
wachsen ist.
Dabei zeigt sich, daß die Bereitstellung des Sportangebotes nicht ausschließlich
auf privater Initiative basiert. Vielmehr ist eine beträchtliche staatliche Aktivität
zur Förderung des Sports auszumachen, die über die letzten Jahrzehnte stark zuge-
nommen hat und von Politikern aller Couleur betrieben wird. Somit scheinen Poli-
tiker bis heute auf „Brot und Spiele“ als politisches Instrument zu vertrauen.
Allerdings leben wir heute in der Bundesrepublik Deutschland in einem markt-
wirtschaftlich ausgerichteten System. Die nach dem Zweiten Weltkrieg vorgenom-
mene ordnungspolitische Grundsatzentscheidung für eine marktliche Steuerung
des Wirtschaftsprozesses bedingt eine zurückhaltende Rolle des Staates.2 Primäre
Aufgabe des Staates ist in der Schaffung und der Durchsetzung eines Ordnungsrah-
mens zu sehen, der die Funktionsfähigkeit des Markt- und Wettbewerbsprozesses
gewährleistet.
Insofern offenbart sich ein Spannungsverhältnis zwischen politischer Opportu-
nität hinsichtlich der öffentlichen Sportförderung und dem ordnungspolitischen
Anspruch resultierend aus dem Bekenntnis zum marktwirtschaftlichen System.
Die Frage nach der ordnungspolitischen Legitimation der öffentlichen Sportförde-
rung liegt auf der Hand.

„Brot und Spiele“, Juvenal X, 81.


1

Zur Grundsatzentscheidung für die Soziale Marktwirtschaft siehe beispielsweise die Bei-
2
träge in Stützel et al. (1981), S. 39 ff., zu den Aufgaben des Staates siehe ebda., S. 173 ff., für
einem knappen Überblick Cassel / Rauhut (1998).

2*

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20 1. Kap.: Problemstellung und Vorgehensweise

Sicherlich mag es berechtigte Gründe für eine öffentliche Sportförderung geben.


Allerdings erfolgen die Begründungen oft sehr undifferenziert, und allgemein ak-
zeptierte Begründungsmuster werden kaum hinterfragt. Die Gemeinwohlrhetorik
seitens der Organisationen des Sports sowie der politischen Akteure mag ein Bei-
spiel sein, die Heinemann als „ein gutes Beispiel für blühende Phantasie“ bezeich-
net.3 Mit dem Versuch, Nachweise über die tatsächlichen Gemeinwohlleistungen
des Sports zu erbringen, wird immer noch Neuland betreten.4 Nur eine dezidierte
wissenschaftliche Auseinandersetzung kann aber die Frage nach der ordnungspoli-
tischen Legitimation der öffentlichen Sportförderung klären.
Es liegen bereits einige Abhandlungen zur öffentlichen Sportförderung vor,
in denen auf das ökonomische Instrumentarium zur Durchführung der Unter-
suchungen zurückgegriffen wurde.5 Wenngleich in diesen auch ordnungspolitisch
bedeutsame Aspekte umrissen werden, findet keine umfassende und systema-
tische Analyse der ordnungspolitischen Legitimation der öffentlichen Sportför-
derung statt. Zudem wird auf ausgewählte Teilaspekte der Gesamtproblematik
fokussiert, wie etwa bestimmte Maßnahmen der Förderung oder Teilbereiche des
Sports.
Dabei hat die Frage der ordnungspolitischen Legitimation aufgrund aktueller
Entwicklungen besonders auch an praktischer Relevanz gewonnen. Zum einen hat
sich die Struktur auf dem Sportmarkt in den letzten Jahren grundlegend geändert.
Mit deutlich gewandelten Präferenzen der Nachfrager etablieren sich zunehmend
neue Organisations- und Angebotsformen am Markt. Zum anderen bleibt in Zeiten
leerer staatlicher Haushaltskassen auch die Sportförderung nicht von der Diskus-
sion um Einsparpotentiale ausgenommen.
Vor dem skizzierten Hintergrund scheint eine ordnungspolitische Analyse der
öffentlichen Sportförderung als dringend erforderlich. Da diese bislang allenfalls
ansatzweise erfolgt ist, unternimmt diese Abhandlung den Versuch, einen Beitrag
zum Abbau des hier existierenden Forschungsdefizits zu leisten. Konkret verfolgt
diese Abhandlung das Ziel, eine ordnungspolitische Bewertung der öffentlichen
Sportförderung in der Bundesrepublik Deutschland durchzuführen, um hierdurch
Erkenntnisse über die ordnungspolitische Legitimation der öffentlichen Sportför-
derung zu gewinnen. Darüber hinaus sollen für politische Entscheider Handlungs-
empfehlungen für die Ausgestaltung einer ordnungspolitisch legitimen und damit
mit einem marktwirtschaftlichen System zu vereinbarenden öffentlichen Sportför-
derung entwickelt werden.

3Heinemann (1999a), zitiert nach Rittner / Breuer (2000), S. 24 f.


4Vgl. Rittner / Breuer (2002), S. 272.
5 Vgl. Kirsch / Kempf (2002), Daumann / Langer (2002), Engelhardt / Heinemann (2001),
Meyer / Ahlert (2000), Kubat (1998), Hockenjos (1995), Weber et al. (1995), Madl (1994),
Gärtner (1988), oder die in verschiedenen Bereichen des Sports zahlreich durchgeführten
Kosten-Nutzen-Analysen. Zu letzteren siehe statt vieler den Überblick im Kontext Olym-
pischer Spiele in Preuß (1999).

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1. Kap.: Problemstellung und Vorgehensweise 21

Die vorliegende Analyse will sowohl das Phänomen „Sport“ als auch die Maß-
nahmen der Sportförderung in ihrer gesamten Vielfalt berücksichtigen. Dies setzt
ein gewisses Abstraktionsniveau voraus, das zu eventuellen Unschärfen im Detail
führen kann. Diese werden aber billigend in Kauf genommen, da die Vielfalt des
Sports eines seiner entscheidenden Charakteristika ist, die ordnungspolitische Ana-
lyse eine ganzheitliche Betrachtung erfordert und schließlich eine entsprechende
Vorgehensweise den aktuellen Stand der Diskussion erweitern kann.
Es sei an dieser Stelle ausdrücklich darauf hingewiesen, daß die Anwendung des
ökonomischen Instrumentariums auf den Bereich des Sports in keinerlei Weise als
ökonomischer Imperialismus zu verstehen ist.6 So sollen die in dieser Abhandlung
aus ordnungspolitischer Perspektive gewonnenen Erkenntnisse keinesfalls die Be-
funde anderer Wissenschaftsdisziplinen, die sich aus einem anderen Blickwinkel
mit dem Phänomen „Sport“ beschäftigen, verdrängen, sondern nur gleichberech-
tigt neben ihnen stehen dürfen. Wenn darüber die Diskussion mit anderen Fachwis-
senschaftlern angeregt werden kann, ist ein weiteres Ziel dieser Arbeit erreicht.
Schließlich verliert die wissenschaftliche Spezialforschung nur dann nicht ihren
Sinn, wenn „der Weg [ . . . ] von der ,Diversitas‘ spezialisierter Forschung zur Uni-
versitas Literarum führt.“7
Um so wichtiger erscheint es, zu Beginn dieser wissenschaftlichen Abhandlung
die relevanten methodischen und terminologischen Grundlagen darzulegen. Hierzu
werden im zweiten Kapitel dieser Abhandlung das ihr zugrundeliegende erfah-
rungswissenschaftliche Verständnis der Nationalökonomie sowie die eingenom-
mene sozialwissenschaftliche Position umrissen, ehe der Untersuchungsgegenstand
konkretisiert wird. Ferner wird, um anzutreffende Mißverständnisse vorweg aus-
zuräumen, der vorgestellte ökonomische Ansatz zur Analyse des Untersuchungs-
gegenstandes gerechtfertigt.
Bevor die ordnungspolitische Beurteilung erfolgen kann, ist vorab die konkrete
Ausgestaltung der öffentlichen Sportförderung in der Bundesrepublik Deutschland
zu skizzieren. Dies erfolgt im dritten Kapitel. Neben knappen historischen und
rechtlichen Aspekten steht vor allem die Frage einerseits nach Form, Ausmaß und
Trägern der Förderung sowie andererseits nach strukturellen und wirtschaftlichen
Gegebenheiten im Bereich des Sports im Vordergrund der Darstellung.
Um die öffentliche Sportförderung einer ordnungspolitischen Bewertung zu
unterziehen, bedarf es zunächst der Aufstellung eines Beurteilungsschemas. Als
ein solches wird im vierten Kapitel ein ordnungspolitischer Referenzrahmen ent-
wickelt. Bezugspunkt der Beurteilung bildet das Leitbild der Marktwirtschaft, des-
sen Heranziehung zu begründen und das inhaltlich mit seinen zentralen Steue-
rungs- und Ordnungselementen darzustellen ist. Auf dieser Basis können dann die
konkreten ordnungspolitischen Beurteilungskriterien abgeleitet werden. Dabei sind

6 Vgl. Stigler (1984).


7 Hensel (1965), S. 18.

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22 1. Kap.: Problemstellung und Vorgehensweise

zunächst die Bedingungen zu analysieren, unter welchen überhaupt aus ordnungs-


politischer Sicht ein staatlicher Handlungsbedarf besteht und das Tätigwerden des
Staates im Rahmen der Sportförderung legitimiert werden kann. Daraufhin sind
Kriterien zu entwickeln, um die instrumentelle Ausgestaltung der Sportförderung
beurteilen zu können. Der resultierende Referenzrahmen liefert in seiner Gesamt-
heit Anforderungen, denen eine ordnungspolitisch legitime öffentliche Sportför-
derung genügen muß.
Auf Grundlage der theoretischen Vorüberlegungen sowie der grundlegenden
Charakterisierung der öffentlichen Sportförderung kann nun eine konkrete Beurtei-
lung der praktizierten Sportförderung erfolgen. Das fünfte Kapitel konzentriert
sich inhaltlich auf die Überprüfung der Bedingungen, die einen staatlichen Hand-
lungsbedarf rechtfertigen. Neben den allokativ orientierten Argumenten, die dem
Sport eine Förderung des Gemeinwohls aufgrund von positiven externen Effekten
bescheinigen, werden meritorische und verteilungspolitische Rechtfertigungs-
ansätze konsultiert, um Aussagen über eine ordnungspolitisch legitimierte Not-
wendigkeit für eine öffentliche Sportförderung zu gewinnen.
Die Beurteilung der Maßnahmen der öffentlichen Sportförderung ist Gegenstand
des sechsten Kapitels. Im Rahmen der Analyse der Zielkonformität sind für das
weitere Vorgehen zunächst die grundlegenden Zielbeziehungen zu klären und das
zu untersuchende Instrumentarium zu spezifizieren, ehe eine Beurteilung auf den
verschiedenen Zielebenen erfolgen kann. Die Beurteilung aus Sicht der System-
konformität, die neben dem Aufzeigen der zentralen Problembereiche auch die
ordnungspolitisch bedenklichen Folgewirkungen herausstellen soll, sowie einige
Anmerkungen zur Verhältnismäßigkeit schließen sich an. An dieser Stelle der Ana-
lyse liegt ein umfassendes Bild zur Legitimation der öffentlichen Sportförderung
in Deutschland aus ordnungspolitischer Perspektive vor.
Die sich in der Analyse offenbarenden ordnungspolitischen Defizite bilden den
Ausgangspunkt des siebten Kapitels. In diesem sollen einige Überlegungen zu
einer alternativen Ausgestaltung der öffentlichen Sportförderung angestellt wer-
den. Es wird der Versuch unternommen, auf Basis der aus dem politischen Prozeß
resultierenden Zielstellungen Handlungsempfehlungen zu entwickeln, die eine den
theoretisch hergeleiteten ordnungspolitischen Anforderungen entsprechende und
damit mit einem marktwirtschaftlichen System vereinbare öffentliche Sportförde-
rung als Ergebnis haben.
Die zentralen Gedankengänge und wesentlichen Ergebnisse der Abhandlung
werden im achten Kapitel in einem abschließenden Fazit zusammengefaßt.

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2. Kapitel

Methodische und terminologische Grundlagen

In diesem Kapitel sollen die methodischen und terminologischen Grundlagen


dieser Arbeit geklärt werden. Damit werden die Voraussetzungen aufgezeigt, vor
deren Hintergrund die zu erzielenden Resultate Geltung beanspruchen.
So werden im folgenden die wissenschaftstheoretischen Erfordernisse, denen
diese Arbeit zu genügen versucht, sowie das Erkenntnisobjekt der Ökonomie
dargestellt. Danach wird die als adäquat erachtete sozialwissenschaftliche Er-
klärungsmethode erläutert, ehe eine Darlegung des verwendeten Menschenbildes
erfolgt.
Darüber hinaus soll in diesem Kapitel der Untersuchungsgegenstand konkre-
tisiert werden. Hierzu werden die Begriffe „Sport“ und „öffentliche Förderung“
erläutert sowie die Angebotsformen des Sports charakterisiert. Ferner soll, auf-
grund häufiger Mißverständnisse, der Sport nochmals explizit als wirtschaftliches
Gut verortet werden.

A. Methodik der Abhandlung

Wissenschaftliches Arbeiten erfolgt im Rahmen eines spezifischen Verständnis-


ses der wissenschaftlichen Disziplin als auch unter der Anwendung einer aus-
zuwählenden wissenschaftlichen Methodik. Da diese maßgeblich Einfluß auf die
Ergebnisse einer solchen Arbeit nehmen können,1 sind sie im Vorfeld darzustellen.
Nur so wird die Voraussetzung geschaffen, die zu treffenden Aussagen korrekt
interpretieren und fruchtbar diskutieren zu können.
Das Einnehmen einer entsprechenden Position erfordert von Wissenschaftlern
das Fällen eines Werturteils. Dieses ist insofern aus wissenschaftstheoretischer
Sicht unproblematisch, als die Wertungen aufgedeckt und damit intersubjektiv
nachprüfbare Feststellungen von subjektiven Urteilen unterschieden werden kön-
nen. Eine daran ansetzende kritische Prüfbarkeit des eigenen Vorgehens, wie sie
auch zentraler Gegenstand des kritischen Rationalismus ist,2 setzt somit die Offen-
legung der Prämissen und Implikationen voraus. Dieser Forderung versucht die

1 Vgl. Popper (1984a), S. 78 f., Albert (1967a).


2 Vgl. Popper (1995), S. 9 f., Albert (2000), insbesondere S. 1 ff. und S. 7 ff.

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24 2. Kap.: Methodische und terminologische Grundlagen

folgende Arbeit gerecht zu werden. Somit kann festgehalten werden, daß die fol-
genden Ausführungen dem methodischen Werturteil des Verfassers entsprechen.

I. Wissenschaftsverständnis und Erkenntnisobjekt

Bezüglich des Wissenschaftsverständnisses der Ökonomie lassen sich die dia-


metrale erfahrungswissenschaftliche und instrumentalistische Auffassung unter-
scheiden. Im Vordergrund der instrumentalistischen Sichtweise, wie sie u. a. von
Milton Friedmann3 vertreten wird, steht die Prognoseleistung von Aussagesyste-
men. Aus dieser Sicht kann bewußt auf realitätsnahe Beschreibungen zu Gunsten
von gesicherten Prognosen verzichtet werden. Für einen Erklärungsversuch der
Realität ergibt sich keine Notwendigkeit. Deshalb soll dieser Perspektive nicht
gefolgt,4 sondern dieser Arbeit ein erfahrungswissenschaftliches Verständnis der
Ökonomie zugrunde gelegt werden.
Ziel einer erfahrungswissenschaftlichen Ökonomie ist es, „befriedigende Erklä-
rungen zu finden für alles, was uns einer Erklärung zu bedürfen scheint.“5 Damit
rückt die Erklärung realer Phänomene ins Zentrum wissenschaftlichen Arbeitens.
Aufgabe der Wissenschaft ist somit die Annäherung an die Wahrheit,6 wobei
Wahrheit gemäß der Korrespondenztheorie als Übereinstimmung mit den Tat-
sachen verstanden wird.7 Eine solche Erklärung realer Phänomene kann nur auf
der Basis empirisch gehaltvoller nomologischer Hypothesen erfolgen.8 Damit
müssen Aussagesysteme so konstruiert werden, daß sie an der Erfahrung scheitern
können. Sie müssen dem Falsifikationskriterium genügen.9
Die Ökonomie ist eine Sozialwissenschaft und als solche „eine Wissenschaft,
welche soziales Handeln deutend verstehen und dadurch in seinem Ablauf und sei-
nen Wirkungen ursächlich erklären will.“10 Damit ist die Ökonomie eine Hand-
lungswissenschaft, die die Beziehung menschlichen Handelns zum Gegenstand
hat. Sie unterscheidet sich von den übrigen Sozialwissenschaften, indem sie so-

3 Vgl. Friedman (1953) sowie die wissenschaftstheoretische Aufarbeitung seiner Position


in Arni (1989).
4 Zur Kritik am Instrumentalismus siehe Popper (1994), S. 377, sowie die dort angegebene
Literatur.
5 Popper (1984b), S. 198 (Hervorhebung im Original).

6 „Aller Erkenntnisfortschritt besteht in der Verbesserung des vorhandenen Wissens in der


Hoffnung, der Wahrheit näher zu kommen.“ Popper (1984a), S. 73.
7 Vgl. Popper (1984a), S. 44 ff., Popper (1984c), Popper (1995b) sowie zum Wahrheits-
begriff Tarski (1936).
8 Vgl. Albert (1967a), insbesondere S. 377 f., Popper (1984b).
9 Das Falsifikationskriterium dient als Abgrenzungskriterium für Theoriesysteme. Vgl.
Popper (1994), S. 14 ff., S. 47 ff. Zur Kritik am Popper’schen Falsifikationismus siehe Laka-
tos (1974). Eine grundlegende kritische Gegenschau bietet Chalmers (2001), S. 51 ff.
10 Weber (1972), S. 1.

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A. Methodik der Abhandlung 25

ziale Erscheinungen unter dem Aspekt der Knappheit betrachtet.11 Die Knappheit
ergibt sich aus individuellen Zielen, die mit vorhandenen Gütern nicht hinreichend
realisiert werden können. Da die vorhandenen Güter verschiedenen Verwendungs-
zwecken zugeführt werden können, eröffnen sich den Individuen Handlungsalter-
nativen, deren Auswahl bei entsprechendem Handeln Auswirkungen auf die
Knappheitsbedingungen und damit die individuelle Zielerreichung hat. Insofern
läßt sich als Erkenntnisobjekt der Ökonomie das menschliche Handeln in Verbin-
dung mit knappen Gütern zur Realisierung individueller Ziele formulieren.
Der Begriff des Gutes ist sehr allgemein zu fassen. Letztlich bezeichnet er „alle
Aspekte menschlicher Lebenssituationen, die unter dem Gesichtspunkt einer zu
treffenden Entscheidung einer Bewertung unterliegen. [ . . . ] Alles Handeln ist
eo ipso Güterverwendung.“12 Personengebundene Fähigkeiten und Fertigkeiten,
Zeit, Prestige oder Anerkennung stellen somit auch knappe Güter dar.
Im Mittelpunkt der Ökonomie steht also das im sozialen Kontext auftretende
Handeln unter Knappheitsbedingungen, wobei Handeln immer das Handeln eines
Individuums bedeutet. Die hierfür geeignete sozialwissenschaftliche Erklärungs-
methode gilt es nun zu erläutern.

II. Sozialwissenschaftliche Erklärungsmethode

1. Methodologischer Individualismus

Entscheidend für die Auswahl der sozialwissenschaftlichen Erklärungsmethode


ist die Frage, ob soziale Phänomene nicht nur real und begrifflich existieren, son-
dern auch mehr darstellen, als durch das Handeln und die Absichten von Indivi-
duen erklärbar und auszudrücken wäre, d. h., ob sich soziale Phänomene auf eine
individuelle Basis reduzieren lassen.13 Ist letzteres nicht möglich, bedingt dies
einen holistischen Erklärungsansatz. Ein individualistischer Erklärungsansatz er-
fordert hingegen, auf die Individuen Bezug zu nehmen.14 Da die Handlungen der
Individuen zentraler Bestandteil der Überlegungen dieser Arbeit sind, wird auf
eine individualistische Erklärungsmethode zurückgegriffen.
Der methodologische Individualismus stellt die individualistische Erklärungs-
methode dar. Dieser besagt, daß alle sozialen Phänomene auf Handlungen von
Individuen zurückführbar sind, die damit ihre eigenen, subjektiven Ziele verfol-

11 Vgl. Albert (1978), S. 66. Der Gesichtspunkt der Knappheit ist somit nicht auf einen
bestimmten Bereich des sozialen Lebens beschränkt, wie etwa „die Wirtschaft“, sondern auf-
grund der Lebenssituation des Menschen überall anwendbar. Vgl. ebda., S. 65 ff.
12 Albert (1978), S. 65.

13 Vgl. Vanberg (1975), insbesondere S. 239 – 264.

14 Zu einer wertenden Gegenüberstellung von holistischer und individualistischer Erklä-


rungsmethode siehe Daumann (1993), S. 6 ff.

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26 2. Kap.: Methodische und terminologische Grundlagen

gen.15 Gesellschaftliche Tatbestände sind demzufolge einzig das Ergebnis des


Handelns und der Absichten von Individuen.16 Zur Erklärung sozialer Phänomene
wird entsprechend auf die Dispositionen von Individuen zurückgegriffen. Bevor
die individualistische Position weiter konkretisiert wird, soll noch auf ein semanti-
sches Problem mit dem methodologischen Individualismus hingewiesen werden.
Individuen bilden schon bei den schottischen Moralphilosophen, die über Adam
Smith als einer ihrer Vertreter die klassische Ökonomie geprägt haben, den Aus-
gangspunkt ihrer sozialtheoretischen und ökonomischen Analysen.17 Aber Schum-
peter ist es, der den Begriff des methodologischen Individualismus in die theoreti-
sche Diskussion einführt und ausdrücklich von der individualistischen Perspektive
in der Wissenschaft spricht.18 Der methodologische Individualismus stellt somit
ein methodisches Prinzip zur Generierung von Daten zur Theoriebildung dar, das
auf der individuellen Ebene, d. h., am Verhalten und den Absichten der Individuen
ansetzt. Damit stellt er einen für die Forschung konstruierten Leitfaden der Be-
schreibung und Erklärung dar,19 aber weniger eine Meta-Theorie über wissen-
schaftliche Methoden bezüglich des Individualismus, wie es der Begriff der
Methodologie vermuten läßt.20 Trotz dieser semantischen Ungenauigkeit soll aus
pragmatischen Gründen dennoch im folgenden der von Schumpeter geprägte Be-
griff beibehalten werden.
Ohne auf sämtliche Ausprägungen des methodologischen Individualismus weiter
einzugehen,21 soll dennoch eine gemäßigte Form, der in dieser Arbeit gefolgt wird,
kurz von einer strengen unterschieden werden. Beiden gemein ist die Ablehnung
einer Emergenz sozialer Phänomene, wodurch sie sich eindeutig von der holisti-
schen Position unterscheiden.22 Während die strenge Form gesellschaftliche Er-
scheinungen aber nur als begriffliche Konstrukte ansieht, gelten sie in der gemäßig-
ten Form als beobachtbare Tatbestände. Sie sind allerdings abhängig von der Exi-
stenz und den Eigenschaften von Individuen.23 Auch ermöglicht es ein gemäßigter

15Vgl. Vanberg (1994), S. 1.


16Vgl. Watkins (1952 / 53a), S. 186. Popper (1987), S. 123, führt aus, daß „alle kollektiven
Phänomene als auf Aktionen, Interaktionen, Zielsetzungen, Hoffnungen und Gedanken von
Individuen zurückführbar zu verstehen [ . . . ]“ sind.
17 Neben Adam Smith (1723 – 1790) gehört hierzu auch David Hume (1711 – 1776). Siehe
auch Vanberg (1975), S. 5 – 26.
18 Vgl. Schumpeter (1908), S. 88 – 98.

19 Vgl. Meran (1979), S. 35, Scott (1960 / 61), S. 331 f.

20 Zum Begriff der „Methodologie“ siehe Kastrop (1993), S. 19.

21 Zu den Vertretern des methodologischen Individualismus zählen vor allem Popper, Wat-
kins, Hayek, Menger, Mises, Buchanan, Weber. Zum Versuch einer Klassifikation der ver-
schiedenen holistischen und individualistischen Erklärungsmethoden siehe u. a. Meran
(1979), Gellner (1976), Vanberg (1975), insbesondere S. 251, Fn. 25, oder die kurze Über-
sicht in Ruckdäschel (2000), S. 38 ff.
22 Vgl. Ritsert (1976), S. 92 ff., Meran (1979), S. 39 f., S. 43 ff.

23 Vgl. Meran (1979), S. 42. Für die strenge Form spricht sich beispielsweise Hayek
(1976) aus.

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A. Methodik der Abhandlung 27

methodologischer Individualismus zur Beschreibung individuellen Verhaltens, auf


Eigenschaften zurückzugreifen, die nicht in Ausdrücken über das Verhalten eines
Individuums definiert sind.24 Als explikatorische Grundlage für gesellschaftliche
Tatbestände ist beiden die Ableitung aus individualistischen Theorieansätzen ge-
mein. Damit bedarf es einer Erklärung des individuellen Verhaltens, die sich nun
anschließt.

2. Institutionalistischer Erklärungsansatz

Zur Erklärung des individuellen Verhaltens lassen sich der reduktionistische An-
satz und der anti-reduktionistische – oder auch institutionalistische – Ansatz unter-
scheiden. Der reduktionistische Ansatz füllt die Hypothesen über das Verhalten
von Individuen mit psychologischen Gesetzen aus.25 Alle soziologischen Gesetze
lassen sich demzufolge aus allgemeinen psychologischen Verhaltensgesetzen ab-
leiten. Da damit die Erklärung von Verhaltensänderungen im Zeitablauf nicht er-
möglicht wird,26 wie es aber die vorliegende Problematik der Untersuchung erfor-
dert, soll der Versuch, individuelles Verhalten mittels Rekurs auf psychologische
Gesetze zu erläutern, nicht weiterverfolgt werden.
Grundlage dieser Abhandlung ist der methodologische Individualismus in der
Ausprägung eines institutionalistischen Erklärungsansatzes.27 Auf psychologische
Hilfe zur Erklärung individuellen Handelns wird verzichtet, das Rationalitäts-
prinzip28 wird als allgemeines Gesetz zur Erklärung herangezogen.29 Von rationalem
Handeln ist dann zu sprechen, wenn ein Individuum in der gleichen Weise gehandelt
hätte, wären ihm, bei gleichem faktischen Informationsstand, sämtliche logischen
Implikationen seines Verhaltens bewußt gewesen.30 Unter der Prämisse dieses ratio-
nalen Handelns zur Erreichung der individuellen Ziele wird dann versucht, die Hand-
lung des Individuums vollständig logisch aus seiner Situation heraus zu erklären.31

24 Dies fußt auf einer logischen Unabhängigkeit von Sätzen über die Absichten und das
Verhalten von Individuen sowie von Sätzen über soziale Phänomene. Vgl. Meran (1979),
S. 36 f., oder Ritsert (1976), S. 98. Siehe auch Vanberg (1975), S. 257, der in diesem Zusam-
menhang von deskriptiver Emergenz spricht.
25 Dieser Position entspricht insbesondere der Ansatz Homans. Siehe beispielsweise
Homans (1972).
26 So ist nach Homans (1972), S. 81 f., S. 92, das zukünftige Verhalten von der Erfah-
rungsgeschichte des Individuums determiniert. Siehe hierzu die kritische Darstellung von
Daumann (1993), S. 18.
27 Für eine ausführliche Darstellung institutionalistischer Ansätze siehe Vanberg (1975),
S. 84 ff.
28 Zum Rationalitätsprinzip siehe Popper (1995c), S. 352 ff.

29 Vgl. Meran (1979), S. 45. Popper (1987), S. 123, schreibt: „Wir können Individualisten
sein, ohne den Psychologismus zu akzeptieren.“
30 Vgl. Watkins (1952 / 53b), S. 40.

31 Popper versteht unter dieser „Situationsanalyse [ . . . ] eine [ . . . ] Erklärung einer


menschlichen Handlung aufgrund der Situation des Handelnden.“ (1984d), S. 184. Dieses

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28 2. Kap.: Methodische und terminologische Grundlagen

Die vorliegenden Rahmenbedingungen der Handlung als auch deren subjektive


Einschätzung nehmen also Einfluß auf das Handeln des Individuums und müssen
zur Erklärung herangezogen werden. Diese beinhalten sowohl die individuellen
Ziele wie auch das zur Verfügung stehende Wissen. Die Handlung erfolgt dann
situationsgerecht respektive dem Rationalitätsprinzip entsprechend.32
Die folgende Untersuchung basiert auf dem dargelegten gemäßigten methodolo-
gischen Individualismus unter der Anwendung der situationslogischen Methode
zur Erklärung individuellen Handelns und sozialer Phänomene. Hinsichtlich des
Erklärungsgehaltes dieses Vorgehens ist anzumerken, daß sich individuelles Ver-
halten im konkreten Einzelfall einer detaillierten Prognose entzieht. Vielmehr wird
reduziert auf typische Individuen in typischen Situationen.33 In Anbetracht der
Fragestellung erscheint dies aber als weniger problematisch, interessiert doch ge-
rade der Rekurs auf allgemeine Verhaltensannahmen. Es werden folglich keine
Einzelereignisse erklärt. Die Erklärung beschränkt sich auf Erklärungen des Prin-
zips und führt zur Darlegung allgemeiner Muster-Voraussagen („pattern predic-
tions“).34 Allgemeine „Gesetz“-mäßigkeiten sollen aufgedeckt und bewußt getrof-
fen werden.

III. Menschenbild und individualistische


Bewertungsmethode

Gegenstand der ökonomischen Betrachtung ist das Handeln von Menschen. Des-
halb bedarf es einer konkreten Vorstellung vom Menschen, die im Menschenbild
zum Ausdruck kommt. Dieses muß sich notwendigerweise auf die Darstellung der
für die Untersuchung relevanten Grundeigenschaften beschränken, zumal eine Er-
fassung des Seins und des Wesens des Menschen im Ganzen kaum leistbar ist.35, 36
Menschen zeichnen sich durch ihre Verschiedenartigkeit aus. Diese äußert sich
in unterschiedlichen geistigen und körperlichen Konstitutionen, die heterogene
Präferenzen und Handlungen nach sich ziehen. „Jedes Individuum ist mit einer
Vernunft geschaffen, die es erlaubt, Prioritäten und Ziele festzusetzen, Mittel aus-
zuwählen und Alternativen zwischen Zielen und Mitteln zu bewerten. Wir sind
ferner mit einem Willen geschaffen, der uns in die Lage versetzt, Maßnahmen zu

Konzept hat er im wesentlichen in zwei Aufsätzen (1995c, 1997) entwickelt. Siehe hierzu
auch Watkins (1952 / 53b). Zu einer aus wissenschaftstheoretischer Sicht wertenden Darstel-
lung im Vergleich mit alternativen institutionalistischen Zugängen bei Mises, Hayek oder
Weber siehe Daumann (1993), S. 19 ff.
32 Vgl. Popper (1995c), S. 352.

33 Vgl. Popper (1995c), S. 351 ff., Watkins (1952 / 52b), S. 35.

34 Vgl. Hayek (1972), Watkins (1952 / 53b), S. 31 ff.

35 Vgl. zum wissenschaftlichen Studium von „Ganzheiten“ Popper (1987), S. 61 ff.

36 Somit sollen im folgenden nicht die Überlegungen der philosophischen Anthropologie


weiterverfolgt werden, die versucht, allgemeingültige Aussagen über den Menschen zu treffen.

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A. Methodik der Abhandlung 29

ergreifen, um unsere Ziele zu erreichen.“37 Menschen sind also hinsichtlich ihres


Willens nicht naturgesetzlich determiniert, sondern es ist davon auszugehen, daß
sie einen freien Willen haben.38 Diese Vorstellung entspricht der Vernunftbega-
bung und Willensfreiheit des Menschen im Kantianischen Sinne.39 Sie ermöglicht
es dem Menschen, selbstbestimmt, ganz im Sinne eines mündigen Bürgers, zu han-
deln. Das Handeln des Menschen äußert sich folglich als Konsequenz seines sub-
jektiven Wissens, seiner eigenen Erwartungen, Ziele und Präferenzen.
Trotz dieser Verschiedenartigkeit eint die Menschen das Streben nach einer Ver-
besserung ihrer Lebenssituation. Schon die schottischen Moralphilosophen waren
von der Vorstellung geprägt, daß die Individuen vorwiegend vom Streben nach Ei-
gennutz geleitet sind. Ganz im Gegensatz zu der Hobbes’schen pessimistischen
Auffassung „homo homini lupus est“40 gingen diese aber davon aus, daß durch das
Verfolgen seines Eigeninteresses der Handelnde die Gesellschaft weit wirksamer
fördert, als wenn er diese zu fördern beabsichtigt.41 Dieses eigeninteressierte Han-
deln ergänzt schließlich das der Arbeit zugrundeliegende individualistische Men-
schenbild.
Ein solch individualistisches Menschenbild impliziert weder ein egoistisches
noch ein isoliertes Verhalten losgelöst vom sozialen Umfeld des Menschen. Solche
Ansichten resultieren vielmehr aus unzulässigen Gleichsetzungen.42 Letztlich ent-
scheidet der einzelne Mensch, was ihm als wertvoll oder nützlich und damit er-
strebenswert erscheint. Danach richtet er sein Handeln aus. Dabei ist es sehr wohl
möglich, daß der Mensch auch aus scheinbar uneigennützigem Verhalten einen
persönlichen „Nutzen“ zieht.43 Dieses Verhalten äußert sich in der Realität, wenn

37Hoppmann (1990), S. 6.
38Vgl. Popper (1984e), S. 242 ff., zur Kritik am Determinismus. Hayek (1991), S. 20,
spricht diesbezüglich von „innerer Freiheit“, die „sich auf das Ausmaß, in dem ein Mensch in
seinen Handlungen von seinem bewußten Willen, von seiner Vernunft und seinen dauernden
Überzeugungen geleitet ist und nicht von Impulsen oder Umständen des Augenblicks [be-
zieht].“
39 Vgl. Kant (1966), S. 217 ff.
40 „Der Mensch ist dem Menschen ein Wolf“, d. h., er betrachtet alle Menschen als Feinde
und führt einen ständigen Krieg gegen diese, weshalb die Menschen, um des gesellschaft-
lichen Friedens willen, in die Unfreiheit des totalen Staates, des Leviathan, geführt werden
sollen. So die Auffassung von Thomas Hobbes (1588 – 1679) in seinem Hauptwerk. Vgl.
Hobbes (1963).
41 Vgl. Smith (1923), S. 236. Als Vorläufer kann wohl B. Mandeville gelten, der in seiner
„Bienenfabel“ die These vertrat, daß das Streben des einzelnen nach seinem individuellen
Vorteil nicht zum Nachteil der Gemeinschaft führt, sondern vielmehr allen nützliche Ergeb-
nisse hervorbringen kann. Siehe hierzu beispielsweise Vanberg (1975), S. 8 – 12, Starbatty
(1999), S. 10 ff.
42 Zur unzulässigen Gleichsetzung des Individualismus mit Egoismus und Kollektivismus
mit Altruismus siehe Streit (1995), S. 10.
43 Vgl. Kerber (1991), S. 60. Besteht das Bestreben des Altruisten jedoch darin, den Nut-
zen anderer steigern zu wollen, so zeigt Starbatty beispielhaft, wie eigeninteressiertes Han-
deln dies besser als selbstloses zu leisten vermag. Vgl. Starbatty (1999), S. 18 ff.

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30 2. Kap.: Methodische und terminologische Grundlagen

beispielsweise, und damit auch aus materieller Perspektive absolut uneigennützig,


benachteiligte Personen unterstützt werden mit dem persönlichen Ziel, deren
Lebenssituation zu verbessern.44 Somit wird selbstloses Handeln Gegenstand der
Handlungsziele des Menschen. Also sind auch altruistische Handlungen vom
Eigeninteresse des Menschen geleitet.
Außerdem darf die Tatsache nicht übersehen werden, daß die subjektiven Ziele
des Menschen von seinem gesellschaftlichen Umfeld geprägt sind und auch häu-
fig nur durch Kooperation mit den Mitmenschen realisiert werden können.45 Die
Existenz der Institution Markt, über den sich Austauschhandlungen vollziehen und
der damit zur Realisierung individueller Ziele beiträgt, ist schon ein Beispiel für
die Vorteilhaftigkeit der Zusammenarbeit der Menschen. Dabei ist die Beachtung
gesellschaftlich anerkannter Normen und Werte Voraussetzung für eine einwand-
freie Funktionsfähigkeit, wodurch diese wiederum Einfluß auf das individuelle
Handeln nehmen. Die Kooperations- und Austauschprozesse müssen in keinerlei
Weise unpersönlich ablaufen, sondern sind oft von freundschaftlichen Beziehungen
begleitet. Gerade durch die individuelle Entscheidung zur Zusammenarbeit, die
auf dem freien Willen und nicht einem auferlegten Zwang beruht, kann echtes
gemeinschaftliches Verhalten erst entstehen.46 Insofern stellt ein individualisti-
sches Menschenbild weder eine Abkehr von selbstlosem Verhalten noch eine Ab-
sage an menschliche Zusammenarbeit und persönliche Beziehungen dar.
Das hier zugrunde gelegte individualistische Menschenbild geht von mündigen
Bürgern aus, die die Souveränität besitzen, selbst über ihre subjektiven Bedürfnisse
zu entscheiden und diese auf ihre persönliche Weise zu befriedigen. Da aber nie-
mand die Bedürfnisse und die Mittel zur Befriedigung in seiner Gesamtheit kennen
kann, hat dies Konsequenzen für normative Fragestellungen. Wünschenswert er-
scheint demnach einzig, was den Interessen und Zielsetzungen der Individuen ent-
spricht.47 Damit kann ein Bewertungsmaßstab nicht von außen eingebracht wer-
den. Das Individuum ist als einzige Quelle von Wertungen anzusehen; somit findet
der normative Individualismus Anwendung in dieser Arbeit.48

44 Ein Beispiel wären Spendenaktionen zur Errichtung einer Sportanlage in einem Land
der Dritten Welt, an der sich zahlreiche Privatpersonen beteiligen. Ein Menschenbild, das
altruistisches Verhalten per se exkludierte, wäre folglich schon aufgrund empirischer Be-
obachtungen äußerst realitätsfern.
45 Vgl. Kerber (1991), S. 66 ff.

46 Zu einer kritischen Stellungnahme zum Vorwurf der Entpersönlichung und Entfrem-


dung des Menschen siehe Hoppmann (1990), S. 9 f.
47 Vgl. Vanberg (1994), S. 1.

48 Zum Begriff „normativer Individualismus“ siehe Vanberg (1994), S. 1.

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B. Konkretisierung des Untersuchungsgegenstandes 31

B. Konkretisierung des Untersuchungsgegenstandes

Gegenstand der Untersuchung bildet die öffentliche Förderung eines ausgewähl-


ten Bereichs des gesellschaftlichen Lebens, des Sports. Dies macht es erforderlich,
zunächst die dieser Arbeit zugrundeliegende begriffliche Belegung des Sports auf-
zuzeigen. Mit den folgenden Ausführungen ist damit nicht beabsichtigt, sämtliche
in der Literatur auffindbaren Definitionsversuche des Begriffs „Sport“ darzu-
stellen, zu systematisieren oder hinsichtlich ihrer Brauchbarkeit zu bewerten. Viel-
mehr soll die Breite dieses Bereichs verdeutlicht werden, um dann anhand der
weitgehend übereinstimmenden Merkmale den in dieser Arbeit verwendeten Ter-
minus „Sport“ zweckmäßig zu bestimmen.
Da der Begriff „Sport“ ein abstraktes Phänomen bezeichnet, können nur die
real handelnden Individuen im Sport eine Förderung erfahren. Zur Ermöglichung
der sportlichen Betätigung kooperieren diese, weshalb die resultierenden Ange-
botsformen als Ansatzpunkt der öffentlichen Sportförderung zu charakterisieren
sind.
Im Anschluß daran ist es erforderlich, die öffentliche Förderung von weiteren
Formen der Förderung abzugrenzen. Auch ist ein einheitliches Begriffsverständnis
hinsichtlich der Formen der Förderung zu schaffen.

I. Spezifizierung des Begriffs „Sport“

An dieser Stelle soll der Sport nicht aus einer essentialistischen Perspektive de-
finiert werden. Diese zielte darauf ab, die Sache selbst zu erklären, also das Wesen
des Begriffs „Sport“ herauszustellen. Dazu wäre es erforderlich, daß das Definien-
dum vollständig in seinem Wesen durch das Definiens beschrieben wird, womit es
zugleich einen Wahrheitsanspruch geltend macht. Eine solch erschöpfende Defini-
tion ist aber nicht zu leisten, da jede Beschreibung notwendig selektiv erfolgen
muß.49 Ferner impliziert die Darstellung des „Wesens“ eines Begriffs eine onto-
logische Sicht, die sich Begriffe als ideale Seiende vorstellt und die damit die
Sprache metaphysisch erhöht.50 Deshalb ist es hier das Ziel, mittels einer Nominal-
definition den Gebrauch des Wortes „Sport“ festzulegen und damit ein einheit-
liches Verständnis zu schaffen. Diese nominalistische Sichtweise dient also der
sprachlichen Vereinfachung und versucht, eine zweckmäßige Festsetzung des
Sprachgebrauchs zu liefern. Den Sinn einer Definition beläßt sie rein auf der
semantischen Ebene.51

49 Vgl. Popper (1987), S. 62. Zur Essentialismuskritik siehe ebda., S. 21 ff., S. 61 ff., so-
wie Popper (1992), S. 15 ff.
50 Vgl. Popper (1992), S. 15 ff.

51 Siehe hierzu Popper (1987), S. 23: „Nominalisten betrachten Worte nur als zur Beschrei-
bung nützliche Instrumente.“ (Hervorhebung im Original).

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32 2. Kap.: Methodische und terminologische Grundlagen

Bei einer ersten Annäherung an den Begriff „Sport“ wird deutlich, daß sich die-
ser durch eine Vielgestaltigkeit auszeichnet. Der Sport weist zahlreiche Erschei-
nungsformen auf, seine Teilbereiche sind durch Heterogenität gekennzeichnet. Es
wird in der Literatur immer wieder angeführt, daß deshalb auch noch keine all-
gemein anerkannte Definition vorliegt respektive nicht zu leisten ist.52 Folglich
kann an dieser Stelle auf eine solche nicht zurückgegriffen werden.
Die vielfältigen Erscheinungsformen des Sports werden insbesondere gegenwär-
tig in den Komposita, die mit dem Ausdruck „Sport“ gebildet werden können.
Diese lassen sich anhand verschiedener Kriterien in vielfältigen Klassifikations-
schemata systematisieren. Im Zusammenhang mit der hier relevanten Fragestel-
lung sind die Kriterien Ziel des Sports, Sportarten, Angebotsform sowie Qualifika-
tion der Sportakteure von Relevanz, wie die späteren Ausführungen noch zeigen
werden (vgl. Tabelle 1).53

Tabelle 1
Komposita des Begriffs „Sport“

Kriterium Komposita
Sportziel Aktiv Ausgleichssport, Fitneßsport, Gesundheitssport,
Berufssport, Leistungssport, Erholungssport
Passiv Zuschauersport
Sportart Anzahl Teilnehmer Mannschaftssport, Individualsport
Körperkontakt Körperkontaktsport, körperkontaktloser Sport
Ausübungsort Hallensport, Natursport, anlagengebundener
Sport, nicht anlagengebundener Sport
Akteursqualifikation Freizeitsport, Breitensport, Spitzensport
Angebotsform Selbstverwalteter Sport, fremdverwalteter Sport,
nichtverwalteter Sport, obligatorischer Sport

Quelle: Eigene Darstellung.

Alle die zu bildenden Ausdrücke stellen eine Vielzahl verschiedener Formen der
Sportausübung und Sportarten dar. Dies steht aber in keinem Widerspruch, eine für
alle diese anwendbare Definition zu geben.54 Um sie mit einer Definition zu erfas-

52 Zu dieser Sichtweise siehe u. a. die Ausführungen bei Grupe / Krüger (1995), S. 118,
Steinkamp (1983), S. 7. Vielfach findet sich auch die Auffassung, daß gerade aufgrund der
vielfältigen Erscheinungsformen eine Definition nicht für möglich gehalten wird. Siehe
hierzu u. a. Röthig (1992), S. 420, Waldhauser (1999), S. 53. Der Deutsche Sportbund hält
eine sachliche Festlegung für wenig sinnvoll. Vgl. Deutscher Sportbund (1980), S. 437.
53 Ähnlich Hockenjos (1995), S. 106 f. Zu den Komposita siehe auch Holzke (2001),
S. 154 ff.
54 Vgl. Holzke (2001), S. 154 ff.

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B. Konkretisierung des Untersuchungsgegenstandes 33

sen, sollen daher die häufigsten in der Literatur auffindbaren Begriffsmerkmale


kurz skizziert und hinterfragt werden, die im Zusammenhang mit dem Versuch
einer Definition oder Beschreibung des Sports angeführt werden:55 körperliche
Aktivität, Wettkampf, Regeln und Organisationsformen, Zweckfreiheit. Hierbei
geht es allerdings nicht um die Bestimmung der Wesensmerkmale des Sports. Viel-
mehr soll zum einen die Zweckmäßigkeit der Begriffsmerkmale für eine Nominal-
definition erörtert und im Rahmen dieser Diskussion zum anderen die Erschei-
nungsvielfalt des Sports nochmals verdeutlicht werden.
Wird die körperliche Betätigung als zwingendes Kriterium des Sports heran-
gezogen,56 so bleiben viele Formen des Sports ausgeschlossen, die allgemein als
Sport anerkannt sind. Zu nennen sind Sportarten wie Schach, Billard oder Dart.
Die Anerkennung dieser Formen als Sport findet sich nicht nur im allgemeinen
Sprachgebrauch wieder, sondern auch in der Eingliederung in die Organisationen
des Sports.57 Insbesondere lassen sich zahlreiche Beispiele an Charaktereigen-
schaften anführen, die diese körperlich passiven Sportarten mit den körperliche
Aktivität erfordernden Sportarten gemein haben.58 Eine Sportdefinition, die aus-
schließlich auf die körperliche Betätigung abstellt, ist demnach zu eng gefaßt.
Gegen das Kriterium Wettkampf59 lassen sich ebenfalls erhebliche Einwände
vorbringen. Es macht den Leistungsgedanken sowie den Leistungsvergleich im
Rahmen einer sportlichen Auseinandersetzung zum notwendigen Merkmal des
Sports. Auch hierbei werden zahlreiche, im allgemeinen Sprachgebrauch als Sport
verstandene Betätigungen ausgeschlossen, wie z. B. Joggen, Schwimmen, Ski fah-
ren oder Turnen.60 Hinzu kommt, daß Sportler in ihrer Trainingsphase weder ihre
Leistung mit anderen messen noch einen Wettkampf durchführen.61 Folglich wür-
den diese Tätigkeiten nicht dem Sport zugerechnet werden. Dies scheint in An-
betracht der herrschenden Auffassung sowie der Gemeinsamkeiten mit den ent-
sprechenden wettkampfmäßig betriebenen Sportarten als nicht angebracht. Gerade

55 Vgl. u. a. Heinemann (1998), Ketteler (1997), Röthig (1992), Carl et al. (1984), Stein-
kamp (1983), Deutscher Sportbund (1980). Eine wertende Darstellung verschiedener Be-
griffsbestimmungen findet sich auch in Holzke (2001), S. 91 ff., oder Bundesministerium der
Finanzen (1988), S. 127 ff.
56 Vgl. u. a. Röthig (1992), S. 421, Ketteler (1997), S. 73 f., Steinkamp (1983), S. 16 ff.,
Heinemann (1998), S. 34, Carl et al. (1984), S. 6 f.
57 Ebenso wie Schach ist auch Bridge 1999 vom IOC gemäß Art. 29 der Olympischen
Charta in die Olympische Bewegung aufgenommen worden.
58 So z. B. allgemeine Fertigkeiten für den Erfolg, Wettkampfvor- und -nachbereitung,
Talentfindung etc. Siehe hierzu die ausführliche Diskussion am Beispiel Schach bei Holzke
(2001), S. 92 ff.
59 Vgl. u. a. Heinemann (1998), S. 34, Steinkamp (1983), S. 26 ff., Röthig (1992), S. 421,
Ketteler (1997), S. 74, Carl et al. (1984), S. 8.
60 Wenngleich diese auch auf Wettkampfebene ausgeführt werden können.

61 Vgl. Holzke (2001), S. 103. Er gesteht aber ein, daß diese Tätigkeit der Vorbereitung
von Wettkämpfen dienen und somit in enge Verbindung mit diesem Merkmal gebracht wer-
den kann.

3 Langer

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34 2. Kap.: Methodische und terminologische Grundlagen

aus dem Leistungsgedanken resultiert ein kritischer Grenzbereich, inwieweit bei-


spielsweise der Gesundheits- oder Fitneßsport, soweit nicht wettkampfmäßig be-
trieben, als Sport zu bezeichnen ist.
Vielfach wird auf die Regeln als das den Sport kennzeichnende Kriterium ab-
gestellt.62 Damit eng verbunden ist der Aspekt der Organisation des Sports. Ein
(international) einheitliches Regelwerk für einen entsprechenden Leistungsver-
gleich setzt eine entsprechende Normierung voraus. Hierzu bedarf es einer Institu-
tionalisierung des Sports, die sich in den Organisationsformen des Sports wieder-
findet.63 Die Regeln weisen als Abgrenzungskriterium aber die gleichen Mängel
wie das Merkmal Wettkampf auf. Die gleichen sportlichen Betätigungen würden
ausgeschlossen.64
Die Zweckfreiheit des Sports grenzt den Sport von anderen Tätigkeiten dahin-
gehend ab, daß sportliche Betätigungen lediglich dem Selbstzweck dienten und
ansonsten unproduktiv seien.65 Hierbei liegt sowohl eine Unschärfe im Trenn-
kriterium als auch wiederum eine unverhältnismäßige Einschränkung vor. Zum
einen verschwimmt durch die steigende Kommerzialisierung und Professiona-
lisierung des Sports zunehmend die Grenze zwischen Sport und Beruf. Zum an-
deren dient die Sportausübung immer mehr der Realisierung von Zielen wie Ge-
sundheit respektive körperliches Wohlbefinden, Freizeitgestaltung oder sozialer
Kontakte.
Die diskutierten Kriterien müssen zur Bestimmung des Begriffs Sport nicht
zwingend erfüllt sein. Holzke hat durch eine disjunktionale Verkettung der Krite-
rien eine Definition geschaffen, die das Alltagsphänomen Sport treffend charakte-
risiert.66 Sport ist ein mehrdeutiger Ausdruck, der „Körpersport“ und / oder „Wett-
kampfsport“ umfaßt. Das Merkmal der Zweckfreiheit wird dahingehend konkre-
tisiert, daß die Betätigung keinen Nutzen außerhalb des Wettkampfes hat. Regeln
sind nur dann erforderlich, wenn ein Leistungsvergleich im Wettkampf erfolgen
soll, der einer entsprechenden Organisation bedarf. Berücksichtigt man noch die
Tatsache, daß sich Sport auf eine menschliche Betätigung bezieht, ergibt sich
für den Wettkampfsport eine „menschliche Betätigung, mit der in einem nach
(inter)nationalen Regeln organisierten Wettkampf das Erreichen von Leistungen
erstrebt wird, die außerhalb des Wettkampfs keinen Nutzen haben.“67 Der Körper-
sport ist dann eine „menschliche Betätigung, die eine körperliche Kraftentfaltung

62Vgl. u. a. Heinemann (1998), S. 34, Röthig (1992), S. 421, Ketteler (1997), S. 74 f.


63Vgl. ähnlich Steinkamp (1983), S. 35 ff., Carl et al. (1984), S. 8.
64 Gerade die freie sportliche Betätigung ist aber auch expliziter Gegenstand der Sport-
förderung. Siehe hierzu Ketteler (1997), S. 75.
65 Vgl. u. a. Heinemann (1998), S. 34, Ketteler (1997), S. 75, Steinkamp (1983), S. 62 ff.,
im Zusammenhang mit dem „Spiel“ Carl et al. (1984), S. 7 f. Siehe auch schon Diem (1949),
S. 10 ff.
66 Vgl. Holzke (2001), insbesondere S. 132 ff.

67 Holzke (2001), S. 145.

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B. Konkretisierung des Untersuchungsgegenstandes 35

oder eine besondere körperliche Koordination erfordert und als Wettkampfsport


oder in Anlehnung an eine Wettkampfsportart oder zur Verbesserung der körper-
lichen Leistungsfähigkeit betrieben wird.“68 Der Körpersport inkludiert also einen
gegebenenfalls existenten Zweck der körperlichen Betätigung im Sinne der körper-
lichen Leistungsfähigkeit, worunter sich auch eine Verbesserung der Gesundheit
verbirgt.
Somit ist das Verständnis des für diese Arbeit gültigen Sportbegriffes geklärt.
Wie schon angedeutet, lassen sich keine universell gültigen Trennkriterien for-
mulieren, so daß stets Residuen hinsichtlich Sport oder Nicht-Sport bleiben. Die
Extension der hier vorgestellten Sport-Definition stimmt aber weitgehend mit der
Extension des allgemeinen Sprachgebrauchs überein und reduziert zudem die Zahl
der Zweifelsfälle auf ein Minimum.69 Darüber hinaus steht sie in keinem Wider-
spruch zu Rechtsauffassungen oder Verordnungen, die den Sport im allgemeinen
sowie dessen öffentliche Förderungen im besonderen betreffen.70
Es sei noch ergänzt, daß das mit dem Begriff „Sport“ definierte abstrakte Phäno-
men Sport Handlungen und Interaktionen beschreibt, die durch real agierende und
interagierende Individuen ausgeführt werden. Dabei handelt es sich um Individuen
mit vielfältigsten Handlungsmotivationen und Handlungsrestriktionen. Wird im
weiteren Verlauf dieser Abhandlung der Begriff „Sport“ verwendet, so bezieht er
sich auf die real handelnden Individuen in einem mit der abstrakten Spezifizierung
des Begriffs „Sport“ verbundenen Interaktionsbereich. Wird nur ein Teilbereich
der umfassend beschriebenen Handlungen und Akteure im Sport angesprochen,
wird dies entsprechend kenntlich gemacht.

II. Angebotsformen des Sports

Die sportliche Betätigung ist völlig individualistisch ohne eine Beziehung zu


oder Interaktion mit anderen Individuen möglich. Das Gros der Sportausübung
basiert aber auf Interaktionen zwischen den Akteuren im Sport. Um diese zweck-
gerichtet zu ermöglichen, kommt es zur Kooperation zwischen den Individuen.
Die einzelnen Akteure legen individuelle Ressourcen zusammen, um so überhaupt
erst das Angebot für die vielfältigen Formen der Sportausübung zu schaffen. Hier-
bei ist es denkbar, daß die Kooperation aus gewinnorientierten oder anderen Moti-
ven ein Angebot für Dritte im Rahmen einer Leistungs-Gegenleistungsbeziehung
offeriert. Ebenso kann die Kooperation die Ermöglichung der Sportausübung aus-
schließlich für ihre eigenen Mitglieder zum Ziel haben. Die verschiedenen Mög-
lichkeiten der Kooperation finden ihren Ausdruck in unterschiedlichen Organisa-

Holzke (2001), S. 146.


68

Dabei wird nicht der Anspruch erhoben, den Sprachgebrauch exakt abzubilden. Die
69
Frage nach der Richtigkeit der Definition kann somit nicht gestellt werden.
70 Vgl. Holzke (2001), S. 149 ff., S. 161 ff.

3*

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36 2. Kap.: Methodische und terminologische Grundlagen

tionsstrukturen des Sportangebotes. Das Phänomen „Sport“ läßt sich demzufolge


anhand der Organisationsstruktur des Angebots differenziert betrachten, wobei vier
Angebotsformen zu unterscheiden sind.
Der nichtverwaltete Sport beschreibt den nicht-institutionalisierten Sport in
formloser Art. Sport wird aus Eigeninteresse betrieben, Mitgliedschaften sind nicht
erforderlich. Die Ausübung findet in informellen Sportgruppen oder der individu-
ellen Nutzung von Bewegungsräumen statt.
Der obligatorische Sport ist von einem Ausübungszwang gekennzeichnet. Damit
orientiert er sich primär an den Interessen derer, die den Zwang ausüben. Er unter-
scheidet sich damit von den anderen Organisationsformen durch die fehlende Frei-
willigkeit der Sportausübung. Als Beispiele seien der Schul- oder Berufssport an-
geführt.
Der fremdverwaltete Sport stellt den aus organisatorischer Sicht vielschichtig-
sten Bereich dar. Als Angebotsform ist er gekennzeichnet durch erwerbswirt-
schaftliche Sportanbieter wie Fitneßstudios, Tanzkursanbieter oder Physiothera-
peuten. Diese privatwirtschaftlichen Unternehmen sind in aller Regel an Formal-
zielen wie Gewinnmaximierung ausgerichtet. Des weiteren sind Nonprofit-Orga-
nisationen charakteristisch für den fremdverwalteten Sport. Sie unterscheiden sich
von den Forprofit-Anbietern zum einen durch ihre Sachzieldominanz, zum ande-
ren durch das Verbot der Gewinnausschüttung.71 Der Gewinn steht also nicht
im Mittelpunkt des Unternehmensinteresses, zudem haben die Mitglieder keinen
Anspruch auf eventuell anfallende Gewinne.72 Nonprofit-Organisationen lassen
sich wiederum in private und öffentliche Organisationen unterscheiden.73 Letz-
tere werden durch einen öffentlichen Rechtsakt errichtet, sind durch bürokratisch-
hierarchische Entscheidungsstrukturen gekennzeichnet, dienen der Erfüllung staat-
licher Aufgaben, und die Leistungserstellung erfolgt ausschließlich für Dritte.74
Beispiele hierfür sind Sportangebote von Krankenkassen, Volkshochschulen oder
auch Sportämtern.
Private Nonprofit-Organisationen sind insbesondere durch ihre demokratischen
Entscheidungsstrukturen gekennzeichnet. Sofern sie Leistungen für Dritte respek-
tive die Allgemeinheit bereitstellen, wie z. B. karitative Organisationen,75 sind sie
charakteristisch für den fremdverwalteten Sport. Davon ist schließlich der selbst-
verwaltete Sport abzugrenzen, der von Angeboten gekennzeichnet ist, die sich an

71 Vgl. Wilkens (1996), S. 52 ff. Das Verbot der Gewinnausschüttung wird in der Literatur
als sogenannte non-distribution-constraint bezeichnet.
72 In gewissen Grenzen können immer auch Gewinne erwirtschaftet werden, was der Be-
griff „Not-For-Profit-Organisation“ treffender zum Ausdruck bringt. Vgl. Weisbrod (1988),
S. 16.
73 Vgl. Badelt (1997), S. 10 ff. Für einen Überblick über die verschiedenen möglichen
Typenbildungen siehe auch Weisbrod (1988), S. 9 ff., Schwarz et al. (2002), S. 19 ff.
74 Vgl. Wilkens (1996), S. 54 f.

75 So z. B. Gymnastik-Angebote der Arbeiterwohlfahrt für Senioren.

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B. Konkretisierung des Untersuchungsgegenstandes 37

den Interessen und dem Bedarf der Mitglieder orientieren.76 Da er zentraler An-
knüpfungspunkt der öffentlichen Sportförderung ist, werden seine Strukturen wei-
ter unten noch detailliert erörtert.
Es sei darauf hingewiesen, daß die Angebotsform des selbstverwalteten Sports
nach diesem Verständnis nicht ausschließlich vom Deutschen Sportbund (DSB)
mit seinen Mitgliedern und Mitgliedsorganisationen gekennzeichnet ist. Vielmehr
gibt es weitere Sportanbieter, die der selbstverwalteten Angebotsform zuzurechnen
sind, wie eben nicht im DSB organisierte selbstverwaltete Sportvereine. Da letztere
aber eine zu vernachlässigende Ausnahme bilden, steht im weiteren Verlauf der
selbstverwaltete Sport synonym für den DSB und alle ihm angeschlossenen Ak-
teure des Sports. Sollte eine Differenzierung innerhalb des selbstverwalteten Sports
zwischen dem DSB und seinen Nicht-Mitgliedern zur Erkenntnisgewinnung von-
nöten sein, wird darauf explizit hingewiesen.
Abbildung 1 verdeutlicht zusammenfassend nochmals die Angebotsformen des
Sports nach Organisationsstrukturen.

Organisationsstruktur des Sports

Nicht-Institu-
Institutionalisiert
tionalisiert

Freiwillig Obligatorisch

Nonprofit Forprofit

Privat Öffentlich

Mitglieder-
Fremdorientiert Fremdorientiert
orientiert

Selbstverwalteter Fremdverwalteter Obligatorischer Nichtverwalteter


Sport Sport Sport Sport

Angebotsform des Sports

Quelle: Eigene Darstellung.

Abbildung 1: Angebotsformen des Sports nach Organisationsstrukturen

76 Damit zeichnet sich die Angebotsform des selbstverwalteten Sports durch Rolleniden-
tität der Anbieter und Nachfrager aus, da die Mitglieder der Sportorganisation das Angebot
organisieren und zugleich im Rahmen der Ausübung des Sports nachfragen, also sowohl die
Rolle des Produzenten als auch des Konsumenten einnehmen. Siehe hierzu beispielsweise
Nagel (2003), S. 2 f.

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38 2. Kap.: Methodische und terminologische Grundlagen

III. Abgrenzung und Formen


der öffentlichen Förderung des Sports

Nachdem der Begriff „Sport“ und seine Angebotsformen im Verständnis der


vorliegenden Abhandlung konkretisiert wurde, ist nun der Ausdruck „öffentliche
Förderung“ hinsichtlich seiner beiden Termini zu erläutern. „Öffentliche“ Sportför-
derung bezieht sich im Rahmen dieser Arbeit auf die Förderung des Sports durch
den Staat, in der föderativen Bundesrepublik Deutschland also durch Bund, Land
und Kommune. Die Begriffe „öffentlich“ und „staatlich“ werden in diesem Zusam-
menhang synonym verwendet. Davon abzugrenzen sind alternative Quellen der
Sportförderung seitens der Privatwirtschaft. Hierunter sind sowohl Sponsoren77 als
auch Mäzene78 oder weitere Nachfrager des Sports in Form von Einzelpersonen
oder privatwirtschaftlichen Institutionen zu subsumieren.
Die öffentliche „Förderung“ des Sports ist darauf ausgerichtet, die Handlungs-
möglichkeiten innerhalb des Sports zu erweitern.79 Primärer Ansatzpunkt hierzu
sind die Handlungsbeschränkungen der Individuen. Die Sportförderung versucht
also, die Restriktionen, denen die im Sport agierenden Individuen unterworfen
sind, zu verringern oder zu beseitigen. Ein sekundärer Ansatzpunkt ist die indivi-
duelle Handlungsmotivation. Über die öffentliche Einflußnahme auf die Präferen-
zen, die individuelles Handeln bedingen, können sich erweiterte Handlungsmög-
lichkeiten im Sport auftun.80
Die Formen der öffentlichen Förderung des Sports sind vielfältig. Der Staat
kann in freie Märkte eingreifen, um damit ausgewählten Marktteilnehmern, in die-
sem Fall Sportlern respektive Institutionen des Sports, zu einem für sie vorteilhaf-
teren Marktergebnis zu verhelfen, als dies ohne sein Eingreifen zu erzielen wäre.
Dazu bietet sich als Ansatzpunkt ein Eingriff in die Marktstruktur, das Verhalten
der Marktteilnehmer oder direkt in das Ergebnis des Marktprozesses an. Da dieses
Vorgehen prinzipiell der staatlichen Regulierungspraxis gleichkommt, sei von Re-
gulierungsansätzen gesprochen.81

77 Für eine Definition des Begriffs „Sponsor“ bzw. „Sponsoring“ siehe Hermanns (1997),
S. 36 f., zu einer Entwicklung des Begriffsverständnisses Drees (1992), S. 13 ff.
78 Zum Begriff siehe Drees (1992), S. 7 f.; eine Abgrenzung des Mäzenatentums zum
Sponsoring nimmt Schalk (1993), S. 9 ff., vor.
79 Vgl. Kirsch / Kempf (2002), S. 255.

80 Öffentlich beeinflußte und damit veränderte Präferenzen führen zu einer veränderten


Nachfrage nach Sport, die Anbietern des Sports neue Handlungsmöglichkeiten eröffnet. Die
resultierenden Sportangebote erweitern wiederum die Handlungsoptionen der Nachfrager,
denen die Nutzung eines veränderten Sportangebotes ermöglicht wird.
81 Eine allgemeingültige Umschreibung, was unter dem Begriff „Regulierung“ zu ver-
stehen ist, gibt es nicht, ebensowenig eine unumstrittene Theorie. Verschiedene Zugänge lie-
fert Bögelein (1990), S. 10 ff. Im vorliegenden Kontext ist eher von einer engen Definition
der Regulierung auszugehen. Danach bezeichnet staatliche Regulierung die unmittelbare
staatliche Festlegung einzelner Elemente unternehmerischer Wirtschaftspläne. Vgl. Eickhof
(1985), S. 64. Im weiteren Sinne ist unter Regulierung beispielsweise nach Phillips in Mül-

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B. Konkretisierung des Untersuchungsgegenstandes 39

Dem Staat steht ferner offen, den Sport mittels Transferleistungen zu unter-
stützen. Zum einen können diese mittelbar erfolgen, d. h., der Staat verzichtet auf
Einnahmen, beispielsweise in Form von Steuervergünstigungen. Hiervon zu unter-
scheiden sind zum anderen unmittelbare Förderungen, die direkt in den öffent-
lichen Haushalten wirksam werden. Letztere sind weiter zu differenzieren in mo-
netäre und reale Transferleistungen. Unmittelbar aus den öffentlichen Haushalten
werden also einerseits Gelder an den Sport transferiert. Andererseits werden haus-
haltswirksam dem Sport Güter zur Verfügung gestellt, deren Kosten die öffentliche
Hand trägt. Diese können sowohl personelle als auch materielle Leistungen um-
fassen. Abbildung 2 verdeutlicht nochmals diese begrifflichen Festlegungen.

Art der
Förderung

Regulierungs-
Transferleistung
ansatz

Marktstruktur- Marktverhaltens- Marktergebnis- Mittelbare Unmittelbare


eingriff eingriff eingriff Transferleistung Transferleistung

Monetär-
Realtransfer
transfer

Direkter
Indirekter Finanzstrom
Finanzstrom

Quelle: Eigene Darstellung.

Abbildung 2: Formen der öffentlichen Sportförderung

Die Erfassung der staatlichen Sportförderung zielt weitgehend auf direkte Fi-
nanzströme ab.82 Diese umfassen nach obigem Begriffsverständnis nur die un-

ler / Vogelsang (1979), S. 19, „jede Einschränkung der Gewerbe- und Vertragsfreiheit durch
solche staatlichen Eingriffe zu verstehen, die nicht die für alle geltenden Spielregeln der
Marktwirtschaft festlegen.“ Weite Definitionen können neben staatlichen Geboten und Ver-
boten auch die Subventionierung, Besteuerung oder Verstaatlichung umfassen. Siehe hierzu
Müller / Vogelsang (1979), S. 197 ff. Gerade die Bereiche Besteuerung und Subventionierung
werden in der vorliegenden Arbeit aber getrennt im Rahmen der staatlichen Transferleistun-
gen abgebildet, da sonst mit dem Begriff „Regulierung“ sehr ungleichartige Maßnahmen er-
faßt würden. Abzugrenzen von staatlicher Regulierung sind wettbewerbspolitische Bereichs-
ausnahmen bzw. kartellrechtliche Branchenfreistellungen. Hierbei handelt es sich um kartell-
rechtliche Ausnahmebereiche, d. h., Wirtschaftsbereiche, die von den generellen Regeln des
GWB ganz oder teilweise freigestellt sind. Vgl. Eickhof (1993), S. 205, sowie die dort ange-
gebene Literatur.
82 Vgl. Anders (1996), S. 365 ff.

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40 2. Kap.: Methodische und terminologische Grundlagen

mittelbaren monetären Transfers. Alle weiteren Formen der staatlichen Förderung


stellen indirekte Finanzströme dar. Als solche sollen auch die Regulierungsansätze
verstanden werden. Sie ermöglichen verbesserte Marktergebnisse in Form höherer
Erträge oder geringerer Kosten, was letztlich einer finanziellen Besserstellung
gleichkommt, für die die öffentliche Hand verantwortlich zeichnet.
In dieser Arbeit sollen alle skizzierten Formen der öffentlichen Förderung Be-
rücksichtigung finden. Lediglich die Förderung des Schulsports, der insbesondere
durch die bereitzustellende Infrastruktur als auch entsprechendes Lehrpersonal
einen quantitativ bedeutenden Bereich der Förderung darstellt, wird weitgehend
ausgeklammert. Schulsport als solcher ist obligatorisch und damit nicht frei von
Zwang. Er entzieht sich damit einer freien Entscheidung des Menschen für Sport,
wie sie im Mittelpunkt dieser Arbeit steht. Soweit es Interdependenzen mit anderen
Bereichen des Sports gibt, wie dies im Fall der Infrastrukturnutzung gegeben
ist, werden diese aber berücksichtigt.

C. Sport als wirtschaftliches Gut

Immer wieder lassen sich in der öffentlichen Diskussion Vorbehalte ausmachen,


sich dem Phänomen „Sport“ mit Instrumenten und Methoden der Ökonomik zu
nähern. Der Sport wird als Eigenwelt oder zumindest als ein Teil der Gesellschaft
gesehen, dessen Bewertung sich nicht (ausschließlich) in ökonomischen Katego-
rien vollziehen läßt.
Wie in Kulturkreisen „l’art pour l’art“ propagiert wird, so soll auch im Bereich
des Sports der Sport an sich und damit die sportliche Leistung im Vordergrund ste-
hen, sozusagen „le sport pour le sport“. Das Erbringen sportlicher Leistungen und
die Organisation von Sportveranstaltungen müsse um des Sportes willen und damit
nicht aus ökonomischen Interessen erfolgen. Sonst begebe sich der Sport in eine
Gefahr, die sich mit den Worten Antoine de Saint-Exupérys beschreiben ließe:
„Eine auf dem Profit beruhende Industrie ist bestrebt, Menschen für den Kaugummi
und nicht Kaugummi für den Menschen hervorzubringen.“83 Zwar läßt sich mit
dem Sport auch Geld verdienen, aber der Sport ist eben mehr als ein „normales“
Gut. Der Sport reicht also über ökonomische Kalküle hinaus.84 Sind demzufolge
Sportgüter bzw. -leistungen etwa nicht als wirtschaftliche Güter zu begreifen?
Deutlich bringt dies die „Kritische Sporttheorie“ der „Neuen Linken“ zum Aus-
druck, die sich in den späten 60er und frühen 70er Jahren in Anlehnung an die

Zitiert im gleichen Kontext nach Schmidt-Volkmar (2000), S. 12.


83

Für die heute noch zu erkennende Idealisierung des Sports als nicht-wirtschaftliche
84
Tätigkeit sowie die Vorstellung vom Sport als einem „höheren Gut“ führt Madl (1994),
S. 151 ff., drei Gründe an: das griechische Vorbild des Sports mit seiner Verurteilung des Er-
werbsstrebens, dessen Fortschreibung in den Amateurklauseln sowie die Nähe des Sports zur
Religion.

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C. Sport als wirtschaftliches Gut 41

„Kritische Theorie“ der Frankfurter Schule85 entwickelt hat. Aus Sicht der „Neuen
Linken“ sind Sportler zu Trägern von Leistungen geworden, die sich verkaufen
lassen. Die sportliche Spitzenleistung erscheint „als ein Erzeugnis, das zur Ware
verdinglicht und zum Verkauf angeboten werden kann.“86 Der Sportler und seine
sportliche Leistung werden zur attraktiven Ware degeneriert.87 Dies impliziert zu-
gleich, daß der „eigentliche“ Sport keine Ware sein kann. Denkt man dies kon-
sequent zu Ende, so kann aus Sicht der „Neuen Linken“ der Sport kein wirtschaft-
liches Gut sein.
Auf der anderen Seite werden die gleichen Argumente herangezogen, um sich
für eine Förderung des Sports durch den Staat auszusprechen. Es wird als öffent-
liche Aufgabe gesehen, den Sport um seiner selbst willen zu ermöglichen und hier-
für entsprechende Ressourcen bereitzustellen. Inwieweit ist nun also der Sport als
wirtschaftliches Gut zu verorten?
Ein wirtschaftliches Gut ist grundsätzlich durch zwei Charakteristika gekenn-
zeichnet: Nutzenstiftung und Knappheit.88 Diese Merkmale liegen beim Sport
zweifelsohne vor. Sportgüter stehen nicht allen potentiellen Konsumenten bis zur
Sättigungsgrenze zur Verfügung. Um Sport auszuüben oder sich als Zuschauer von
ihm unterhalten zu lassen, sind Inputfaktoren wie Sportmaterialien, Sportinfra-
struktur, Trainer oder auch der Sportler sui generis erforderlich.89 Der Konsum von
Sport, sei es aktiv oder passiv, dient den Menschen zu ihrer Bedürfnisbefriedigung.
Insofern stiften die knappen Güter den Menschen Nutzen, Sport ist als wirtschaft-
liches Gut zu beurteilen.
Mit der Erfüllung der Charakteristika von wirtschaftlichen Gütern ist jedoch
noch keine Aussage getroffen, inwieweit das Gut auf Märkten von privaten Insti-
tutionen angeboten werden sollte oder vom Staat bereitzustellen ist. Auch ist da-
mit keinerlei Forderung nach einer „Kommerzialisierung“ des Sports zu verste-
hen, wie auch immer dieser Terminus zu begreifen ist. Es bedeutet lediglich, daß
sich auch im Bereich des Sports die grundlegenden ökonomischen Probleme stel-
len und zu lösen sind. Hierunter fallen beispielsweise die ökonomischen Fragen
nach der Beseitigung der Knappheit, welche Sportgüter in welchen Mengen zu
erzeugen sind, wie diese zu bewerten sind oder von wem die Güter zu produzieren
sind. Zur Lösung solcher Fragen bietet sich der Blick aus der ökonomischen Per-
spektive an. Damit ist noch keine Aussage für oder gegen eine staatliche Förde-
rung getroffen.

Vgl. u. a. Habermas (1975), Horkheimer / Adorno (1983).


85

Bernett (1982), S. 231.


86

87 Zu einer zusammenfassenden Kritik der „Neuen Linken“ mit zahlreichen Literaturhin-


weisen sowohl zu deren Kritik als auch Anti-Kritik siehe Bernett (1982). Aber auch Autoren
wie Grupe / Krüger schreiben, daß durch die aktuellen Entwicklungen der Sport „zu einer Art
,Ware‘“ wird. Grupe / Krüger (1991), S. 122.
88 Vgl. Bartling / Luzius (2002), S. 3 f., Woll (2000), S. 48 f.

89 Zur Produktion von Sport siehe Benner (1992) oder Kappler / Wadsack (1996), S. 80 ff.

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42 2. Kap.: Methodische und terminologische Grundlagen

Ebenso liegt ein Mißverständnis vor, was die Forderung nach staatlicher Unter-
stützung betrifft. Wäre der Sport kein wirtschaftliches Gut, wie in der populären
Auffassung oft behauptet wird, so würde daraus gerade nicht folgen, daß der Staat
unterstützend aktiv werden muß. Aus der Vorstellung, daß Sportgüter nicht knapp
seien und von jedem in beliebigem Maße nachgefragt werden könnten, bis die Sät-
tigungsmenge erreicht ist, ergäbe sich gerade keine Notwendigkeit für den Staat,
tätig zu werden. Bei Sport im Überfluß ist die Frage nach der Bereitstellung und
Förderung bedeutungslos.
Neben dieser konkreten Verortung des Sports als Wirtschaftsgut ist darüber hin-
aus auch aus wissenschaftstheoretischer Sicht ein Vorbehalt gegen eine Unter-
suchung des Sports mit Instrumenten und Methoden der Ökonomik abzuweisen.
Jedes soziale Phänomen läßt sich mit der hier vorgestellten Methodik der Öko-
nomik untersuchen.90 Damit ist auch das soziale Phänomen Sport einer ökono-
mischen Analyse zugänglich. Die Entscheidung darüber, gerade diesen Ausschnitt
der sozialen Wirklichkeit mit der Methodik der Ökonomik zu untersuchen, stellt
ein Werturteil des Wissenschaftlers dar. Eine solch normative Entscheidung ist
aber ganz im Sinne der Freiheit der Forschung und methodologisch unproble-
matisch.91
Es bleibt festzustellen, daß Sport ein wirtschaftliches Gut darstellt mit den dar-
aus resultierenden ökonomischen Problemen. Mit dieser Klärung scheint die öko-
nomische Perspektive zur Analyse der öffentlichen Sportförderung als gerecht-
fertigt. Diese kann nun angegangen werden.

90Vgl. Albert (1978), S. 65 ff.


91Hierbei handelt es sich nach Albert (1967b), S. 151 ff., um den Aspekt der Wertbasis,
die in keiner Wissenschaft wertfrei sein kann. Auch wenn die Selektion von Problemen
durchaus von Wertungen beeinflußt ist, ist damit nicht die Objektivität der Wissenschaft
gefährdet. Entsprechende Entscheidungen unterliegen zum einen kritischer Überprüfung und
führen zum anderen nicht zu Werturteilen innerhalb wissenschaftlicher Aussagensysteme. Im
gleichen Zusammenhang kann man nach Popper (1997), S. 90, dem Wissenschaftler „nicht
seine Wertungen verbieten und zerstören, ohne ihn als Menschen und als Wissenschaftler zu
zerstören.“ (Hervorhebung im Original).

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3. Kapitel

Sport und Staat:


Darstellung der öffentlichen Sportförderung

Die Darstellung der öffentlichen Sportförderung der Bundesrepublik Deutsch-


land beginnt mit einem kurzen historischen Abriß über die Entwicklung des Sports
in Deutschland, seiner institutionellen Ausgestaltung sowie seinem Verhältnis zur
Politik. Anschließend werden die rechtlichen Grundlagen der öffentlichen Sport-
förderung skizziert, ehe die Formen und der Umfang der Förderung dargelegt
werden. Hierzu ist das öffentliche Engagement auf den verschiedenen staatlichen
Ebenen zu betrachten.
Der Darstellung der öffentlichen Förderung folgt die genauere Analyse der Insti-
tutionen des Sports selbst. Vor dem Hintergrund aktueller Entwicklungen wird
deren strukturelle und wirtschaftliche Situation aufgezeigt, wobei der Schwerpunkt
der Betrachtung auf der Bereitstellung des Sportangebotes sowie dessen Finanzie-
rung liegt. Daraus ergibt sich zusammenfassend ein Bild über die aktuelle öffent-
liche Sportförderpraxis in Deutschland.

A. Institutionelle Arrangements im Sport

Die aktuellen Strukturen im deutschen Sport sind nur im Kontext ihrer Entste-
hungsgeschichte verständlich. Diese bestimmt auch maßgeblich das Verhältnis von
Sport und Politik in Deutschland. Deshalb sollen die institutionellen Arrangements
im Sport sowie das Verhältnis von Sport und Politik auf Basis der historischen Ent-
wicklung skizziert werden.

I. Die Entwicklung der Organisationen


des Sports in Deutschland

Die Entwicklung des Turnens, der deutschen Variante des frühen Sports,1 war
eng mit der Entstehung von Clubs und der Organisationsform des Sports verbun-

1 Der heutige Sport in der Bundesrepublik Deutschland geht sowohl auf das zu Beginn des
19. Jahrhunderts von Friedrich Ludwig Jahn (1778 – 1852) begründete Turnen als auch auf

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44 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

den. Zu Beginn des 19. Jahrhunderts war die Turnanstalt die Organisationsform für
den Sport dieser Zeit. Dort ging es zum einen um die Wehrertüchtigung der jungen
Männer für den Kampf gegen Napoleons Truppen und damit für nationale Frei-
heit.2 Zum anderen bildeten die damaligen Sportclubs nach den erfolgreichen
Befreiungskriegen einen wichtigen Ort zur Stärkung der nationalen Identität und
waren damit Gegenstand der national-liberalen revolutionären Bewegung.3 Hier-
durch wurde die Turnbewegung aber zugleich nach den Siegen über Napoleon von
der Aristokratie der deutschen Staaten als für ihren Bestand gefährlich ein-
geschätzt, weshalb schon ab etwa 1819 das Turnen verboten und strafrechtlich
verfolgt wurde bzw. nur eine streng reglementierte Ausführung gestattet war.4
Folglich zogen sich die Sportclubs, wie auch weitere Clubs und Bewegungen des
Bürgertums, zurück von der politischen Bühne und nahmen Abstand von verdacht-
erregenden politischen Aktivitäten.5
In der Regierungszeit Kaiser Wilhelms II. (1888 – 1918) erfuhr die deutsche
Turn- und Sportbewegung um die Jahrhundertwende einen neuen Bedeutungs-
gewinn.6 Das Schulturnen wurde von staatlicher Seite massiv gefördert wie auch
die Verbreitung des Sports im allgemeinen. 7 Die Folge war die Gründung zahl-
reicher neuer Clubs sowie ein rapider Anstieg der Zahl der Mitgliedschaften. Der
Club in Form eines basisdemokratisch organisierten, freien und dauerhaften Zu-
sammenschlusses aktiver und passiver Mitglieder blieb die Normalform der Orga-
nisation. Er verstand sich als eine Gemeinschaft von Menschen gleicher Überzeu-
gungen und Interessen, die ihren Ausdruck in immer mannigfaltigeren sportlichen
Aktivitäten fanden, weit über das ursprüngliche „Turnen“ hinaus. Ehrenamtliches
Engagement gehörte hierzu ebenso wie der Gemeinschaftsgedanke oder bürger-
liche Solidarität.
Zu dieser Zeit war das Modell der nach wirtschaftlichen Grundsätzen von pri-
vaten Anbietern geleiteten Turnanstalten schon lange überholt. Der Staat hatte eine
bedeutende Rolle als Anbieter des Sports übernommen. Die Clubs und Verbände

den zu Ausgang des 19. Jahrhunderts in Deutschland an Einfluß gewinnenden englischen


Sport zurück. Mit Sport und Turnen begründete Differenzen in der historischen Entwicklung
hin zum heutigen Sport werden hier weitgehend ausgeklammert, da sie für die zu treffenden
Aussagen nicht von Relevanz sind.
2 Vgl. Langenfeld (1988), S. 20.

3 Vgl. Engelhardt / Heinemann (2001), S. 26 f.

4 Vgl. Langenfeld (1988), S. 20.

5 Daran änderte auch das im Rahmen der gescheiterten bürgerlichen Revolution von 1848
nochmals kurzzeitige Aufleben der Sportclubs auf der politischen Ebene nichts. Zur Entwick-
lung des Sports siehe Langewiesche (1990).
6 Vgl. Langenfeld (1988), S. 26 ff.

7 So wurden beispielsweise drei Turnstunden pro Woche an Jugendschulen vorgeschrieben


oder neugebaute Schulen mit Turnhallen ausgestattet. Des weiteren wurde auf politischer
Ebene ein „Zentralausschuß zur Förderung der Volks- und Jugendspiele“ etabliert. Vgl. Lan-
genfeld (1988), S. 27.

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A. Institutionelle Arrangements im Sport 45

waren darüber hinaus auf Spender angewiesen. Sie zeichneten sich jedoch weiter-
hin durch politische Neutralität aus.
Drastische Änderungen erfuhr die Sportorganisation im nationalsozialistischen
Deutschland. Bis 1933 war für den Sport seine staatliche Unabhängigkeit und die
Vielfalt seiner Organisationen charakteristisch, die unter anderem die bürgerliche
Turn- und Sportbewegung, die traditionsreiche Arbeitersportbewegung, kirchliche
Sportverbände oder Sportorganisationen für Juden umfaßte. Mit der Machtüber-
nahme durch die Nationalsozialisten wurde auch der Sport von deren Weltanschau-
ung durchdrungen. Sportorganisationen der Arbeiter und der Kirche wurden auf-
gelöst, die bürgerlichen Sportvereine „gleichgeschaltet“ und in einen Einheits-
sportverband, den Nationalsozialistischen Reichsbund für Leibesübungen, zusam-
mengeführt.8 Dem „Führerprinzip“ entsprechend wurden Ämter nicht durch Wahl
von der Basis her, sondern von oben besetzt. Die demokratischen Strukturen gin-
gen damit verloren.9
Die Führung im totalitären Staat nutzte die Sportorganisation zu Zwecken der
politischen Massenindoktrination. Die Sportvereine dienten der Steigerung der Ar-
beitskraft und Wehrfähigkeit der Bevölkerung. Darüber hinaus kam dem Spitzen-
sport die Funktion der nationalen Repräsentation sowie der Demonstration der
Systemüberlegenheit zu. Mit der Ausrichtung der Olympischen Spiele 1936 in
Berlin gelang es, das Vertrauen der Welt in das totalitäre Regime zu gewinnen und
von den massiven Kriegsvorbereitungen abzulenken.10
„Nur vor diesem Hintergrund der Erfahrungen der totalen Unterwerfung des
Sports unter eine faschistische Sportpolitik und damit einer weitgehenden poli-
tischen Instrumentalisierung des Sports zwischen 1933 und 1945 läßt sich die
staatliche Sportpolitik erklären, die in der Bundesrepublik Deutschland seit 1949,
also seit ihrer Gründung verfolgt wurde.“11 Die daraus resultierenden institutionel-
len Arrangements im Sport sowie sein Verhältnis zur Politik gilt es nun zu zeigen.

II. Die heutige Organisation des Sports

Nach Ende des Zweiten Weltkrieges wurden alle faschistischen Organisationen


eliminiert und damit auch die Aktivitäten der Sportorganisationen aufgelöst. Somit
begann ein kompletter Neuaufbau des Sportsystems in Deutschland, der wesentlich
von den Erfahrungen und der Instrumentalisierung des Sports im Dritten Reich
geprägt war.12

8 Vgl. Bernett (1983), S. 7 ff.


9 Vgl. Langenfeld (1988), S. 32 f.
10 Vgl. Teichler (1991), S. 163 ff.

11 Heinemann (1996), S. 179.

12 Somit hatte auch der Sport vom „Nullpunkt“ zu beginnen. Vgl. Sorg (1955).

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46 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

Nach Auflösung der Sportorganisation durch die Alliierten gestatteten diese


dennoch nichtmilitärische Sportorganisationen lokalen Charakters.13 Mit der Grün-
dung der Bundesrepublik Deutschland wurde dann den Sportorganisationen Auto-
nomie gegenüber staatlicher Politik garantiert. Sie können unabhängig von der
Politik und in Eigenverantwortung den Interessen ihrer Mitglieder nachgehen, ihre
Aufgaben bestimmen und deren Erfüllung realisieren. Der Sport verwaltet sich
selbst.
Diese formale Trennung von autonom organisiertem Sport und staatlicher Poli-
tik bedeutet jedoch nicht, daß nicht auch der Sport Gegenstand staatlicher Politik
ist, wie gerade die Diskussion um staatliche Sportförderung zeigt. Schon ab den
sechziger Jahren wurde das Konzept der Autonomie um das Konzept der partner-
schaftlichen Zusammenarbeit ergänzt.14 Der selbstverwaltete Sport übernimmt
gesellschaftspolitische Aufgaben des Staates und erfüllt die Bedürfnisse der Bürger
nach Sport. Für diese „Auftragsarbeit“ erwartet er als Gegenleistung staatliche För-
derung.15
Die Basis des selbstverwalteten Sports bilden die Sportvereine, in denen die
Sportler aus freiem Entscheid Mitglied werden. Jeder Sportverein ist i. d. R. zwei-
fach organisiert: zum einen über sportartspezifische Fachverbände über die Ebene
Kreis-, Bezirks- und Landesfachverbände bis zu den Fachverbänden auf Bundes-
ebene (Spitzenverbände), zum anderen in sportartübergreifenden Landessport-
bünden über die Ebene der Stadt-, Kreis- und Bezirkssportbünde. Die Dachorgani-
sation des selbstverwalteten Sports in Deutschland bildet der Deutsche Sportbund
(DSB), der 1950 gegründet wurde.16 Ihm gehören neben den 16 Landessport-
bünden und Spitzenverbänden (Bundesfachverbände) noch Sportverbände mit be-
sonderer Aufgabenstellung, Verbände für Wissenschaft und Bildung sowie Förder-
verbände an.17 Mit nahezu 27 Millionen Mitgliedern stellt er numerisch die größte
Organisation der Bundesrepublik Deutschland dar.18
Vor dem Hintergrund der Autonomie seiner Mitgliedsverbände ist es Aufgabe
des DSB, den Sport zu fördern, die gemeinschaftlichen Interessen der Mitglieds-
organisationen gegenüber dem Staat und in der Öffentlichkeit zu vertreten sowie
den Sport in überverbandlichen und überfachlichen Angelegenheiten im In- und

13Vgl. Gieseler (1988), S. 35.


14So wird schon in der „Charta des deutschen Sports“ des DSB von 1966 das „Programm
der Partnerschaft“ explizit formuliert. Siehe hierzu Deutscher Sportbund (1991a), S. 11.
15 Vgl. hierzu sowie zur partnerschaftlichen Zusammenarbeit im allgemeinen Gebauer
et al. (1999), S. 50, sowie die dort angegebene Literatur. Siehe auch Deutscher Sportbund
(2003a), S. 70.
16 Zur Gründung und Entwicklung der Sportselbstverwaltung siehe Gieseler (1988), zur
heutigen Struktur siehe Deutscher Sportbund (2003a), S. 11 ff.
17 Vgl. § 5 Nr. 1 und 2 Satzung DSB.

18 Vgl. Deutscher Sportbund (2003b). Für eine umfassende Darstellung des DSB siehe
Deutscher Sportbund (2003a), S. 17 ff.

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A. Institutionelle Arrangements im Sport 47

Ausland zu vertreten.19 Die Landessportverbände nehmen vergleichbare Aufgaben


auf Länderebene wahr.
Der DSB vertritt letztlich alle in Sportvereinen organisierten Sportler. Er nimmt
für sich in Anspruch, der einzige Repräsentant des deutschen Sports zu sein. Diese
Monopolstellung als einziger Agent des Sports in der Gesellschaft sieht der DSB
als notwendigen Schutz vor einer neuerlichen politischen Vereinnahmung an.20
Neben diesem Monopol der Interessenvertretung gegenüber dem Staat verfügt er
traditionell weitgehend über ein Angebotsmonopol als Anbieter von Möglichkeiten
der Sportausübung sowie sportlichen Leistungen. Der fremdverwaltete Sport als
alternative Angebotsform des Sporttreibens gewann erst in den letzten Jahren an
Bedeutung, ebenso der nichtverwaltete Sport.21 Mit der Zunahme der Anbieter und
Nachfrager für alternative Angebotsformen erodiert aber zugleich das Angebots-
monopol des selbstverwalteten Sports.

III. Grundsätze öffentlicher Sportförderung

Die öffentliche Sportförderung basiert in der Bundesrepublik Deutschland im


wesentlichen auf drei Grundsätzen: Autonomie des Sports, partnerschaftliche Zu-
sammenarbeit von Sport und Staat sowie Subsidiarität der öffentlichen Sportför-
derung.22
Die Autonomie des Sports bezeichnet die Unabhängigkeit und Selbstverwaltung
des Sports. Der Sport organisiert sich selbst und regelt seine Angelegenheiten in
eigener Verantwortung autonom. Dieser Grundsatz läßt sich aus dem Grundgesetz
ableiten, das garantiert, daß individuelle Interessen und Rechte in freien, auto-
nomen Organisationen wahrgenommen und verwirklicht werden können.23
Für eine erfolgreiche Kooperation zwischen dem Sport und dem Staat wird eine
partnerschaftliche Zusammenarbeit angestrebt.24 Diese erstreckt sich von der Kon-
zeption über die Erarbeitung gemeinsamer Vorstellungen und operativer Maßnah-
men hinsichtlich der Förderung bis hin zu Beteiligungen des Sports bei wichtigen
internationalen Treffen.
Mit dem Grundsatz der Subsidiarität wird deutlich, daß der Staat dem Sport
„Hilfe zur Selbsthilfe“ leisten will.25 Die Organisationen des Sports sollen eigen-

Vgl. Deutscher Sportbund (2003a), S. 17.


19

Vgl. Engelhardt / Heinemann (2001), S. 30.


20

21 Detaillierte Informationen zur Entwicklung finden sich in diesem 3. Kap., D. I.

22 Vgl. Bundesministerium des Innern (2002), S. 15.

23 Vgl. Heinemann (1996), S. 179.

24 Vgl. Bundesministerium des Innern (2002), S. 15.

25 Der Begriff der Subsidiarität geht auf die katholische Soziallehre zurück. Siehe hierzu
Nell-Breuning (1968).

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48 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

ständig und ohne staatliche Steuerung ihre Belange regeln. Der Staat unterstützt
die Organisationen des selbstverwalteten Sports nur dort, wo sie ihre selbstgewähl-
ten Aufgaben alleine nicht bewältigen können.26 Er greift ein, wenn die Finan-
zierungsmöglichkeiten des Sports bereits erschöpft sind und der Sport dadurch in
seiner Funktionsfähigkeit gestört wird. Damit gesteht der Staat dem selbstverwal-
teten Sport zugleich zu, öffentliche Interessen zu verfolgen und „Träger öffent-
licher Belange“ zu sein.27
Die partnerschaftliche Zusammenarbeit im Hinblick auf die Übernahme von
Aufgaben des Staates durch den Sport bei gleichzeitig subsidiärer Unterstützung
des Sports durch den Staat birgt allerdings Konfliktpotentiale bezüglich der Auto-
nomie des Sports.28 Aufgrund der verfassungsrechtlich garantierten Autonomie
des selbstverwalteten Sports stellt die finanzielle Förderung letztlich das zentrale
dem Staat zur Verfügung stehende Instrument zur Einflußnahme gegenüber dem
Sport dar. So wird die Autonomie zunehmend durch die Bereitstellung staatlicher
zweckgebundener Mittel eingeschränkt. Verbände erhalten die „öffentlichen
Zuschüsse mit der Begründung [ . . . ], die im öffentlichen Interesse liegenden Auf-
gaben zu erfüllen.“29
Verantwortlich für die Förderung des Sports ist die öffentliche Sportverwaltung
des Sports, die damit die „staatliche Seite des deutschen Sports bildet.“30 Nach
Auffassung des Staates bildet die öffentliche Sportverwaltung zusammen mit der
Selbstverwaltung des Sports die beiden Pfeiler der Sportverwaltung. Damit be-
ziehen sich auch alle Angaben im Sportbericht der Bundesregierung ausschließlich
auf den selbstverwalteten Sport. Andere Formen des Sportangebotes wie z. B. der
erwerbswirtschaftliche Sport finden keine Erwähnung.31
Die öffentliche Sportverwaltung wird entsprechend des föderativen Aufbaus der
Bundesrepublik Deutschland von Bund, Ländern und Kommunen getragen. Ihre
Erscheinungsform ist sehr vielfältig und differenziert, weshalb auf eine detaillierte
Beschreibung an dieser Stelle verzichtet werden soll. Bevor deren Förderaktivi-
täten nun näher dargestellt werden, gilt es, noch kurz die rechtlichen Grundlagen
für die öffentliche Sportförderung abzustecken.

26 Vgl. Deutscher Sportbund (2003a), S. 70 ff.


27 Vgl. Hartmann-Tews (1996), S. 132.
28 Vgl. Heinemann (1996).
29 Trosien (1999), S. 71.
30 Gebauer et al. (1999), S. 51.
31 Vgl. Bundesministerium des Innern (2002), S. 15 ff.

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B. Rechtliche Grundlagen öffentlicher Sportförderung 49

B. Rechtliche Grundlagen öffentlicher Sportförderung

Im folgenden sollen die rechtlichen Grundsätze der öffentlichen Sportförderung


kurz skizziert werden. Hierüber können Erkenntnisse über die Rechtsgrundlage
staatlicher Sportförderung sowie die Aufteilung der Kompetenzen zwischen den
drei staatlichen Ebenen Bund, Land und Kommune gewonnen werden.32
Das deutsche Grundgesetz enthält keine ausdrückliche Kompetenz für die
Sportförderung des Bundes. Nach Artikel 30 GG, der die Zuständigkeit von Bund
und Ländern regelt, ist Sport grundsätzlich Sache der Länder. Es existieren jedoch
einige Bestimmungen im Grundgesetz, aus denen sich für Teilbereiche des Sports
Bundeskompetenzen ableiten lassen.33
Gegenstandsbereiche, die über die Interessen eines einzelnen Bundeslandes hin-
ausreichen und von zentraler Bedeutung für die gesamte Bundesrepublik sind, wer-
den als Aufgabe vom Bund wahrgenommen.34 Dies sind primär die gesamtstaat-
liche Repräsentation durch den Sport (Olympische Spiele, Weltmeisterschaften
etc.), Auslandsbeziehungen sowie die Förderung nicht-staatlicher zentraler Organi-
sationen, die für das Bundesgebiet als Ganzes von Bedeutung sind (DSB, NOK,
Bundesfachverbände etc.). Darüber hinaus kann der Bund den Sport in seinem
eigenen Dienstbereich fördern.35
Der Bund hat mit seiner Gesetzgebungskompetenz eine weitere Möglichkeit der
Sportförderung. Durch den Erlaß entsprechender Gesetze ist es ihm möglich, die
Rahmenbedingungen für den Sport festzulegen. Dabei sind insbesondere die Steu-
er- und Sozialgesetzgebung, die Raumordnung und der Städtebau von Bedeutung.
Da je nach Gesetzesvorlage eine Zustimmung durch den Bundestag erforderlich
sein kann, ist damit auch der Kompetenzbereich der Länder angesprochen.
Mit Artikel 30 GG werden die Ausübung staatlicher Befugnisse und die Erfül-
lung staatlicher Aufgaben den Ländern zugewiesen. Die Sportförderung ist für
diese eine freiwillige Aufgabe. Deshalb haben drei Bundesländer schon in den

32Vgl. Tettinger (1987), S. 38 ff.


33Die sogenannten „geschriebenen grundgesetzlichen Zuständigkeiten“ sind im einzelnen:
– Art. 32 GG für die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten,
– Art. 91a GG für den Hochschulbau und die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruk-
tur,
– Art. 91b GG für die Bildungsplanung und die überregionale Forschungsförderung,
– Art. 104a Abs. 4 GG für Finanzhilfen im Zusammenhang mit dem Städtebauförderungs-
gesetz.
Darüber hinaus ist sportliche Betätigung verfassungsrechtlich geschützt mit dem Grund-
recht der freien Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG). Ferner können sich Sport-
vereine und -verbände sowie Sportler selbst auf Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG)
berufen. Zu einer weiteren Darstellung und Analyse siehe Hölzl (2002), S. 67 ff.
34 Vgl. Bundesministerium des Innern (2002), S. 15. Hierbei handelt es sich um die „unge-
schriebenen Zuständigkeiten aus der Natur der Sache oder kraft Sachzusammenhangs.“
35 Damit sind insbesondere die Bundeswehr und der Bundesgrenzschutz angesprochen.

4 Langer

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50 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

siebziger Jahren Sportfördergesetze erlassen, um eine politische Selbstverpflich-


tung sowie allgemeine Regelungen für die Förderung zu schaffen.36 Drei der neuen
Bundesländer gingen ebenfalls diesen Schritt.37 Indem die Sportförderung unter
Haushaltsvorbehalte gestellt wird, bleibt darin aber der Anspruch des Sports be-
züglich seiner Finanzierung offen.38
Das Bundesland Hessen hat 2002 als vierzehntes Land die Sportförderung in der
Landesverfassung verankert. Damit wurde die Förderung des Sports als Staatsauf-
gabe in allen Landesverfassungen bis auf Hamburg und Sachsen aufgenommen.
Dort bringen die Länder explizit zum Ausdruck, daß der Sport durch Land, Ge-
meinde und Gemeindeverbände zu schützen, zu pflegen und zu fördern sei.39
Die Förderung des Sports als kommunale Aufgabe läßt sich explizit in keinem
Gesetz finden. Das Sportengagement der Kommunen ist aber aus Artikel 28 Ab-
satz 2 GG abzuleiten, der den Gemeinden gewährleistet, alle Belange der örtlichen
Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in Eigenverantwortung zu regeln. Deshalb
finden sich Bestimmungen über die kommunale Sportförderung häufig, gerade bei
größeren Gemeinden, in entsprechenden Richtlinien wieder.40
Die Hauptaufgabe der Kommunen liegt im Bau und Unterhalt der Sportstätten.
Darüber hinaus existieren sehr vielfältige und heterogene Programme und Maß-
nahmen zur Förderung des selbstverwalteten Sports.
Abschließend soll noch kurz der Sport im Kontext des europäischen Rechts be-
leuchtet werden. Ähnlich wie im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland,
findet der Sport im Wortlaut des EG-Vertrages keine Berücksichtigung. Damit er-
fährt der Sport einen gemeinschaftsrechtlichen Status allenfalls mittelbar und über
solche Bestimmungen, die im Rahmen ihrer allgemeinen Zwecksetzungen sport-
liche Sachverhalte miterfassen.41 Darauf basiert dann auch die Rechtsprechung

36 Landesgesetz über die öffentliche Förderung von Sport und Spiel in Rheinland-Pfalz
(9.12.1974), Gesetz zur Förderung des Sports im Lande Bremen (5.7.1976), Gesetz zur För-
derung des Sports im Lande Berlin (12.10.1978). Zu einer näheren Kommentierung und Ana-
lyse der Gesetzestexte siehe Güldenpfennig (1980), S. 106 ff.
37 Gesetz über die Sportförderung im Land Brandenburg (10.12.1992), Thüringer
Sportfördergesetz (8.7.1994), Gesetz zur Sportförderung in Mecklenburg-Vorpommern (9.11.
2002).
38 Vgl. Güldenpfennig (1980), S. 146 f.

39 Art. 3c Abs. 1 LVerf Baden-Württemberg, Art. 140 Abs. 3 LVerf Bayern, Art. 32 LVerf
Berlin, Art. 35 LVerf Brandenburg, Art. 35a LVerf Bremen, Art. 62a LVerf Hessen, Art. 16
Abs. 1 LVerf Mecklenburg-Vorpommern, Art. 6 LVerf Niedersachsen, Art. 18 Abs. 3 LVerf
Nordrhein-Westfalen, Art. 40 Abs. 4 LVerf Rheinland-Pfalz, Art. 34a LVerf Saarland, Art. 36
Abs. 1 und 3 LVerf Sachsen-Anhalt, Art. 9 Abs. 3 LVerf Schleswig-Holstein, Art. 30 Abs. 3
LVerf Thüringen. Eine Darstellung und knappe Kommentierung der Sportförderklauseln bie-
tet Hölzl (2002), S. 42 ff.
40 Vgl. Hockenjos (1995), S. 20, S. 25 ff.

41 Folgende Regelungen aus dem EG-Vertrag haben eine Wirkung auf den Sport:
– Freizügigkeit der Arbeitnehmer (Art. 39),

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C. Förderung des Sports durch die staatlichen Ebenen 51

des Europäischen Gerichtshofes (EuGH), wie beispielsweise die Diskussion um


die Arbeitnehmerfreizügigkeit bzw. Sportlerfreizügigkeit im Fall Bosman verdeut-
licht.42
Der Sport erfuhr auf europäischer Ebene allerdings eine Aufwertung durch die
Erklärung Nr. 29 zum Sport im Amsterdamer Vertrag, in der die gesellschaftliche
Bedeutung des Sports betont wird und deshalb die Gremien der Europäischen
Union zur Anhörung der Sportverbände bei wichtigen, den Sport betreffenden Fra-
gen unter der besonderen Berücksichtigung der Besonderheiten des Amateursports
aufgefordert werden.43 Mit dem Beschluß der Staats- und Regierungschefs der
Europäischen Union, den Sport in die Europäische Verfassung aufzunehmen,
würde im Falle der noch ausstehenden Ratifizierung die Europäische Union erst-
mals eine Rechtsgrundlage haben, den Sport zu fördern.

C. Förderung des Sports durch


die verschiedenen staatlichen Ebenen

Im folgenden sollen Formen und Umfang der staatlichen Sportförderung dar-


gestellt werden. Hierzu ist zunächst auf einige Problembereiche bei der Erfassung
des öffentlichen Engagements einzugehen, ehe die staatlichen Transferleistungen,
unterschieden nach den staatlichen Ebenen, dargestellt werden. Anschließend ist
auf die Regulierungsansätze einzugehen.

I. Problembereiche der Erfassung


des öffentlichen Engagements

Bei der Erfassung des Umfangs der staatlichen Sportförderung ergeben sich ins-
besondere zwei Problembereiche: die Abgrenzung der Sportförderung sowie die
Quantifizierung der Förderung.
Wie schon weiter oben erläutert, liegt kein einheitliches Verständnis von „Sport“
respektive den mit diesem Begriff beschriebenen Aktivitäten vor.44 Manchmal wer-
den Wandern, Fischen, Tanzen oder andere Aktivitäten dem Sport zugerechnet,
manchmal sind diese Aktivitäten aber auch ausgeschlossen. Insbesondere die

– Freier Dienstleistungsverkehr (Art. 49 und 50),


– Niederlassungsfreiheit (Art. 43).
Zum Schutz des Sports durch EU-Grundrechte und Grundfreiheiten siehe Hölzl (2002),
S. 143 ff.
42 Zum Fall Bosman siehe die Ausführungen in diesem 3. Kap., C. III. 2.

43 Vgl. Europäische Gemeinschaften (1997), S. 136.

44 Vgl. 2. Kap., B. I.

4*

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52 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

Abgrenzung der Sportförderung zur Förderung alternativer Formen der Freizeit-


gestaltung oder Erholung gestaltet sich schwierig.45 Ist dies schon im nationalen
Kontext ein Problembereich, so erst recht im internationalen Vergleich der Sport-
förderung.46
Die Quantifizierung des Volumens der Sportförderung in ihrer vollen Breite ist
ein mühsames, wenn nicht unmögliches Unterfangen. Werden die öffentlichen
Transferleistungen betrachtet, so findet nur ein Teil davon unmittelbar in den
öffentlichen Haushalten seinen Ausdruck. Zahlreiche Förderleistungen in Form
von Einnahmeverzichten sind kaum verläßlich zu erfassen. Deshalb soll ein Ver-
such der Quantifizierung entsprechender Förderleistungen auch im Rahmen dieser
Arbeit unterbleiben. Sie werden qualitativ beschrieben und nur, sofern Schätzwerte
oder vergleichbare Erkenntnisse bekannt sind, mit quantitativem Wissen punktuell
angereichert.
Der quantitative Umfang der staatlichen Sportförderung durch Regulierungs-
ansätze ist ebenfalls schwer zu ermitteln. Neben der problematischen Zurechnung
der Kosten der Durchführung der Regulierung wäre es erforderlich, das Markt-
ergebnis durch Regulierung mit dem Marktergebnis ohne Regulierung zu verglei-
chen und aus der Differenz der jeweiligen Marktergebnisse die Höhe der Förde-
rung abzuleiten. Aufgrund der zahlreichen Interdependenzen, Dynamik und damit
verbundenen Komplexität von Märkten würde dies den Rahmen dieser Arbeit
sprengen. Deshalb soll nach der Darstellung der staatlichen Transferleistungen eine
qualitative Beschreibung der Regulierungsansätze erfolgen.

II. Transferleistungen durch


die verschiedenen staatlichen Ebenen

Im folgenden sollen für die einzelnen staatlichen Ebenen die Trägerschaft der
Sportförderung, qualitative Aspekte der unmittelbaren und mittelbaren Transfer-
leistungen sowie, soweit dies die oben gemachten Einschränkungen zulassen,
quantitative Aspekte der staatlichen Sportförderung dargelegt werden.

1. Bundesebene

Träger der Sportförderung sind auf Bundesebene im wesentlichen die Bundes-


regierung und der Bundestag. Wenngleich die Aufgaben der Sportförderung auf
insgesamt zehn Ressorts verteilt sind, so übernimmt das Bundesministerium des

45 Dies zeigt sich beispielsweise im Rahmen der Erfassung der Ausgaben der öffentlichen
Haushalte durch das Statistische Bundesamt, das die Ausgaben für Sport und Erholung auch
konsolidiert abbildet und im Aufgabenbereich „Sonstiges“ entsprechende Grenzfälle abbildet.
46 Vgl. Anders (1996), S. 368 f., Andreff (1996).

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C. Förderung des Sports durch die staatlichen Ebenen 53

Innern als das für den Sport auf Bundesebene zuständige Bundesministerium eine
koordinierende Funktion (vgl. Tabelle 2). Dem Bundesministerium des Innern
nachgeordnet ist das Bundesinstitut für Sportwissenschaft (BISp), das sportwissen-
schaftliche Aufgaben fördert und koordiniert. Auf legislativer Ebene zeichnet der
Sportausschuß des Deutschen Bundestags für die Sportförderung verantwortlich.
Die unmittelbaren Zuwendungen des Bundes an den Sport sind äußerst facetten-
reich geartet, wie aus Tabelle 2 schon zu entnehmen ist.47 Einen wesentlichen Teil
der Förderung erfahren der Hochleistungssport respektive die jeweiligen Spitzen-
verbände.48 Trainingsstätten in Form von Leistungszentren und Stützpunkten, der
Sportstättenbau im allgemeinen, Sportgeräte, technische Hilfsmittel sowie qualifi-
zierte Personalausstattung werden mitfinanziert. Ferner beteiligt sich der Bund an
den Kosten der Talentsuche und -förderung, der medizinischen Betreuung der
Sportler sowie der sportwissenschaftlichen Forschung. Wettkampfteilnahmen und
die Ausrichtung von Sportgroßveranstaltungen werden ebenso finanziell unter-
stützt wie die international repräsentativen Organe der deutschen Sportselbstver-
waltung. Der Breitensport erfährt nur dort unmittelbare Transferzahlungen des
Bundes, wo die Maßnahmen von zentraler Bedeutung für die gesamte Bundesrepu-
blik Deutschland sind und von einzelnen Ländern nicht wirksam gefördert werden
können.49
Der Bund fördert den Sport mittelbar im Rahmen der Steuergesetzgebung.
Wenngleich die Entscheidungen über Steuererleichterungen auf Bundesebene ge-
troffen werden, sind davon nicht weniger die Länder und Kommunen betroffen,
die auf potentielle Steuereinnahmen verzichten müssen.50 Entscheidend für die
steuerrechtliche Behandlung von Vereinen des selbstverwalteten Sports ist der
Status der Gemeinnützigkeit.51 Wird die Gemeinnützigkeit dem Sportverein zu-
erkannt, kommt er in den Genuß zahlreicher steuerlicher Vergünstigungen.52 Die
diversen Steuererleichterungen gestalten sich im wesentlichen derart, daß der

47 Zur Sportförderpolitik und den Sportfördermitteln des Bundes siehe auch Büch (1999),
S. 169 ff., oder Schmidt (1987), S. 26 ff.
48 Einen umfassenden Überblick über die Sportförderung des Hochleistungssports durch
den Bund findet sich in Bundesministerium des Innern (2002), S. 27 ff.
49 Zu entsprechenden Maßnahmen des Bundes siehe Bundesministerium des Innern
(2002), S. 71 ff.
50 Dies ergibt sich aus der Steuerertragshoheit (Art. 106, 107 GG) und dabei insbesondere
aus den Gemeinschaftssteuern, d. h., solchen, deren Aufkommen Bund, Ländern und Ge-
meinden gemeinsam zusteht (Art. 106 III GG). So teilen sich Bund und Länder die Körper-
schaftssteuereinnahmen hälftig, die Umsatzsteuerverteilung entspricht aktuell einem Verhält-
nis von etwa 51,41 zu 46,52 zu 2,07 zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Auch wenn
die Gewerbesteuererträge grundsätzlich den Gemeinden zustehen, haben diese eine Gewer-
besteuerumlage an Bund und Länder zu leisten.
51 Das Gemeinnützigkeitsrecht ist in der Abgabenordnung geregelt: §§ 51 bis 68 AO.

52 Zur Besteuerung von Vereinen siehe Engelsing / Littkemann (2002), S. 55 ff., sowie die
dort angegebene Literatur. Allgemein zur steuer- sowie zivilrechtlichen Sonderstellung des
Sportvereins siehe Madl (1994), S. 7 ff.

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54 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

Tabelle 2
Sportfördermittel und Sportförderaufgaben der Bundesregierung
nach Ressorts (Soll 2002, in Millionen Euro)

Ressort Aufgabe Soll


Auswärtiges Amt Sportförderung im Rahmen
2,8
der auswärtigen Kulturpolitik
Bundesministerium des Innern* Förderung Hochleistungs- und Behindertensport,
Sportstättenbau, Sportwissenschaft,
internationale Angelegenheiten, Sport im 205,5
Bundesgrenzschutz, Sport für Aussiedler / Aus-
länder / benachteiligte Jugendliche
Bundesministerium Steuerliche Behandlung des Sports,
1,4
der Finanzen Sport der Zollverwaltung, Postsport
Bundesministerium für Arbeit Versehrten- und Behindertensportförderung
und Sozialordnung im Rahmen der Rehabilitation, 1,7
Sport im Arbeitsleben
Bundesministerium Spitzensportförderung in der Bundeswehr,
34,0
für Verteidigung Dienst- und Ausgleichssport
Bundesministerium für Fragen zu Sport und Umwelt,
Umwelt, Naturschutz und Projektfinanzierung, rechtliche Regelungen 0,3
Reaktorsicherheit
Bundesministerium für Familie, Jugendsport-, Frauen- und Mädchensport-,
Senioren, Frauen und Jugend Familiensport- und Alterssportförderung, 6,6
Sport im Zivildienst
Bundesministerium für wirt- Sportförderung im Rahmen
schaftliche Zusammenarbeit der Entwicklungspolitik 0,1
und Entwicklung
Bundesministerium für Bildung Sport im Rahmen des Bildungswesens,
1,1
und Forschung Hochschulsport
Bundesministerium Sport im Rahmen der Gesundheitsvorsorge
für Gesundheit **

Bundesministerium für Verkehr, Förderung der Eisenbahnersportvereine


Bau- und Wohnungswesen **

Summe 253,5

* einschließlich Bundesgrenzschutz und Bundesinstitut für Sportwissenschaft.


** kein eigener Ausweis in Haushaltsplänen des Bundes.
Quelle: Bundesministerium des Innern (2002), S. 16 ff., S. 22.

gemeinnützige Verein von der Körperschafts- und Gewerbesteuer befreit ist und
daß bei der Umsatzsteuer verschiedene Steuerermäßigungen gelten. Darüber hin-
aus kann der Verein Spendenquittungen ausstellen, womit der steuerliche Abzug

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C. Förderung des Sports durch die staatlichen Ebenen 55

der Spende für den Spender ermöglicht wird. Übungsleiter im gemeinnützigen


Bereich sind, sofern sie für ihre nebenberufliche Tätigkeit ein Entgelt erhalten, bis
zu einem Höchstsatz von der Einkommenssteuer befreit.53
Die quantitativen Aspekte der unmittelbaren Förderung des Sports durch den
Bund, wie auch in den folgenden Abschnitten durch die Länder und Kommunen,
erfolgt auf Basis der Rechnungsergebnisse der öffentlichen Haushalte, wie diese
vom Statistischen Bundesamt dokumentiert werden.54 Hierbei handelt es sich,
sofern nicht anders vermerkt, um nominale Werte.
Die unmittelbare Sportförderung des Bundes ist von weitgehender Stetigkeit
gekennzeichnet (vgl. Abbildung 3). Die Ausgaben für den Sport sind von 1965
bis 1990 um mehr als das Dreieinhalbfache gestiegen. Dann ergab sich im Zuge
der Wiedervereinigung eine sprunghafte Erhöhung der Ausgaben, die sich in der
Folge auf etwa doppeltem Niveau zu 1990 einpendelten. Bereits in den Jahren
1970 bis 1973 gab es Abweichungen von der konstanten Entwicklung, die auf
der Förderung besonders des Sportstättenbaus im Rahmen der Olympischen
Spiele 1972 in München beruhen. Für das Jahr 2000 ermittelte das Statistische
Bundesamt Ausgaben in Höhe von rund 121 Millionen Euro.55 Die neuerlichen
Abweichungen in den Jahren 2001 und 2002 gehen auf die Förderung des Aus-
baus von Stadien im Rahmen der Ausrichtung der Fußball-Weltmeisterschaft
2006 zurück,56 so daß die Sportförderung des Bundes im Jahre 2002 rund 228
Millionen Euro betrug.
Schließlich ist die mittelbare Förderung noch nicht berücksichtigt. Über deren
monetären Umfang liegen nach Kenntnisstand des Autors keine gesicherten
Erkenntnisse vor. Beispielsweise ermittelten Heinemann / Schubert, daß aus der
steuerlichen Spendenabzugsfähigkeit eine mittelbare Transferleistung des Staates

53Vgl. Bundesministerium des Innern (2002), S. 23.


54Die Zahlen stammen aus folgenden Reihen des Statistischen Bundesamtes, Finanzen
und Steuern:
– 1965 bis 1969: Fachserie L, Reihe 5, Sonderbeiträge zur Finanzstatistik, Aufwendungen
von Bund, Ländern und Gemeinden (GV) für Gesundheitspflege und Sport,
– 1970 bis 1973: Fachserie L, Reihe 5, Sonderbeiträge zur Finanzstatistik, Ausgaben der
öffentlichen Haushalte für Gesundheit, Sport und Erholung,
– 1974 bis 1979: Fachserie 14, Reihe 3.6, Rechnungsergebnisse der öffentlichen Haushalte
für Gesundheit, Sport und Erholung,
– ab 1980: Fachserie 14, Reihe 3.5, Rechnungsergebnisse der öffentlichen Haushalte für
soziale Sicherung und für Gesundheit, Sport und Erholung.
55 Dieser Wert liegt deutlich unter dem Wert der für Sport verausgabten Mittel nach dem
Sportbericht der Bundesregierung. Ein Großteil dieser Abweichung läßt sich damit erklären,
daß in letzterem die sportorientierten Mittel aller Einzelpläne enthalten sind. So liegen gene-
rell die Werte nach Angabe des Statistischen Bundesamtes unter den in den Sportberichten
der Bundesregierung ausgewiesenen Werten.
56 Der Bund stellte für den Ausbau des Olympiastadions in Berlin und des Zentralstadions
in Leipzig insgesamt 247 Millionen Euro an Bundesfördermitteln bereit. Vgl. Bundesministe-
rium des Innern (2002), S. 70.

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56 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

in Höhe von fast 53 Millionen Euro resultiert.57 Eine weitere Quantifizierung ge-
staltet sich aufgrund von Zurechnungsschwierigkeiten und Wirkungsinterdepen-
denzen äußerst problematisch und würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Es
bleibt aber festzuhalten, daß der quantitative Gesamtumfang der Sportförderung
durch den Bund erheblich höher liegen dürfte als dargestellt.

350

300

250
Mio. Euro

200

150

100

50

0
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Jahr
Förderung des Sports Sportstätten Nettosportausgaben

Quelle: Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern (1965 – 2002).

Abbildung 3: Sportausgaben des Bundes von 1965 bis 2002


(nominal, in Millionen Euro)58

2. Landesebene

Die Ressortzuständigkeiten für die Sportförderung sind uneinheitlich in den ein-


zelnen Bundesländern und wechseln auch zuweilen. Neben den in Tabelle 3 dar-
gestellten federführenden Ministerien sind häufig noch andere Ressorts mit Auf-
gaben des Sports betraut.
Die Koordinierung der Sportförderung in den Ländern und die Wahrung der
Länderinteressen im Sport auf nationaler und internationaler Ebene ist Aufgabe
der Ständigen Konferenz der Sportminister der Länder in der Bundesrepublik

57 Unter Annahme der von Heinemann / Schubert (1994), S. 276, ermittelten Höhe der
Spendeneinnahme von rund 132 Millionen Euro und einem durchschnittlichen Steuersatz von
40 Prozent ergibt sich eine mittelbare Transferleistung des Staates in Höhe von fast
53 Millionen Euro.
58 Ein gesonderter Ausweis der Förderung des Sports und Sportstätten erfolgt auf Bundes-
ebene erst seit 1970.

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C. Förderung des Sports durch die staatlichen Ebenen 57

Deutschland (SMK).59 Sie behandelt seit ihrer ersten Konferenz 1977 Angelegen-
heiten des Sports der Länder mit überregionaler Bedeutung. Ihr gehören die 16 für
den Sport zuständigen Landesminister / -senatoren an. Als Gäste wirken der Bun-
desminister des Innern, der Deutsche Sportbund, kommunale Spitzenverbände wie
auch die Kultusministerkonferenz an der Beschlußfassung mit.

Tabelle 3
Ressortzuständigkeiten der Sportförderung in den Bundesländern
(Stand: Oktober 2004)

Bundesland Ressort
Baden-Württemberg Ministerium für Kultus, Jugend und Sport
Bayern Staatsministerium für Unterricht und Kultus
Berlin Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport
Brandenburg Ministerium für Bildung, Jugend und Sport
Bremen Senator für Inneres und Sport
Hamburg Behörde für Bildung und Sport
Hessen Ministerium des Innern und für Sport
Mecklenburg-Vorpommern Sozialministerium
Niedersachsen Ministerium für Inneres und Sport
Nordrhein-Westfalen Ministerium für Städtebau und Wohnen,
Kultur und Sport
Rheinland-Pfalz Ministerium des Innern und für Sport
Saarland Ministerium für Inneres, Familien, Frauen und Sport
Sachsen Staatsministerium für Kultus
Sachsen-Anhalt Ministerium für Gesundheit und Soziales
Schleswig-Holstein Innenministerium
Thüringen Ministerium für Soziales, Familie und Gesundheit

Quelle: Eigene Erhebung.

Die Sportförderpolitik ist in den einzelnen Ländern äußerst uneinheitlich, die


Fördermaßnahmen sind differenziert und vielfältig. Trotz struktureller Unter-

59 Darüber hinaus haben sich auf Landesebene Landessportkonferenzen etabliert, in denen


staatliche und kommunale Stellen sowie Vertreter der Parteien mit Vertretern aus dem selbst-
verwalteten Sport an der Meinungsbildung und Entscheidungsvorbereitung in Fragen der
Sportpolitik und -förderung mitwirken.

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58 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

schiede und verschiedener Priorisierung im Detail lassen sich dennoch einige Ge-
meinsamkeiten über die Bundesländer hinweg erkennen.60 Ein Großteil der für die
Sportförderung bereitgestellten Landesmittel sind Zweckzuweisungen und Zu-
schüsse für den kommunalen wie auch den vereinseigenen Sportstättenbau. Ferner
bauen und unterhalten die Länder Leistungszentren und Trainingsstützpunkte, die
insbesondere der Nachwuchs- und Spitzensportförderung dienen. Sie bezuschussen
erforderliche Trainer und stellen die medizinische Versorgung bereit. Der Vereins-
sport erfährt eine laufende Förderung seines Übungsbetriebs durch Landesmittel,
die in aller Regel der Anschaffung von Sportgeräten, Finanzierung der Wettkampf-
teilnahme sowie zu einem bedeutenden Teil der Entlohnung, Aus- und Fortbildung
der Übungsleiter zufließen. Darüber hinaus fördern die Länder gezielt besondere
Zielgruppen und Projekte. Hier seien beispielhaft die direkten Zuwendungen an
die Landesverbände des Behindertensports, die sogenannten „Fan-Projekte“ zur
Betreuung von Anhängern einer Sportart oder andere Initiativen und Projekte für
den Sport mit Kranken, Arbeitslosen, Jugendlichen, Strafgefangenen oder Aus-
ländern genannt. Der Sport an Schulen und Hochschulen, im besonderen der Bau
entsprechender Sportstätten sowie die Besoldung von Lehrern und Dozenten, ist
ebenfalls Aufgabe der Länder.
Die Bundesländer verzichten auf Einnahmen aus den Sportwetten und Lotte-
rien zugunsten des Sports. Die Lotterien unterliegen in Deutschland der Länder-
hoheit. Für sie gilt das jeweilige Landesrecht, sie stehen unter staatlicher Auf-
sicht, ihre Organisation ist länderspezifisch, wenngleich immer von einer öffent-
lichen Beteiligung geprägt. Von den erwirtschafteten Beträgen sind umsatzabhän-
gige Zweckerträge bzw. Konzessionen an die Landeshaushalte oder direkt an
bestimmte Destinatäre mit gemeinnützigem Charakter abzuführen. Die Höhe und
Aufteilung sind entsprechend länderspezifischer Regelungen nicht einheitlich,
wenngleich neben sozialen und kulturellen Einrichtungen insbesondere der Sport
von diesen Geldern profitiert.61 So konnten 1998 kumuliert über alle Bundes-
länder rund 2,5 Milliarden Euro erwirtschaftet werden, die den gemeinnützigen
Destinatären, und unter ihnen in besonderem Maße den sportlichen, direkt zu-
geflossen sind bzw. für eine entsprechende Verwendung in die Landeshaushalte
eingestellt wurden.62
Ferner darf nicht übersehen werden, daß erhebliche Landesmittel für Perso-
nalkosten staatlicher Sportbehörden aufgebracht werden.63 Als ein Beispiel sei
nur der umfangreiche Polizeieinsatz bei Sportgroßveranstaltungen angeführt, ein

Vgl. Kemper (1999), S. 156 ff., Schmidt (1987), S. 22 ff.


60

Zu den umsatzabhängigen Abgaben über die verschiedenen Spielarten in den einzelnen


61
Ländern siehe Leonhardt (1999), S. 183 ff.
62 Vgl. Leonhardt (1999), S. 204, S. 206 f. Da die Lotterie-Einnahmen teilweise in die
Landeshaushalte eingestellt werden und dem Sport in Form monetärer Transfers als direkter
Finanzstrom zufließen, soll die Förderung durch Lotterien auch als unmittelbare, monetäre
Transferleistung verstanden werden.
63 Vgl. Schmidt (1987), S. 26.

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C. Förderung des Sports durch die staatlichen Ebenen 59

„Sicherheitsservice“, an dessen Kosten die veranstaltenden Sportorganisationen


nicht beteiligt werden.
Da die mittelbare Förderung auf Landesebene von untergeordneter Bedeutung
ist, kann die Entwicklung der Ausgaben für die unmittelbare Sportförderung durch
die Länder näher betrachtet werden (vgl. Abbildung 4). Diese weisen im Trend
einen Anstieg auf und lagen im Jahr 2002 bei rund 641 Millionen Euro. Aufgrund
der Wiedervereinigung wurden ab dem Rechnungsjahr 1992 die neuen Bundes-
länder mit erfaßt, wodurch die ausgewiesenen Länderausgaben um fast 30 Prozent
stiegen. Der deutliche Einbruch im Jahr 1998 ist weitgehend durch die Stadt Berlin
bedingt, die ihre Sportausgaben drastisch kürzte.64 Während die Ausgaben für die
Sportförderung, von einer Trendabweichung Mitte der 70er Jahre abgesehen, einen
relativ kontinuierlichen Verlauf aufweisen, bedingt insbesondere die Förderung
der Sportstätten, auf Landesebene primär investiver Natur, die Schwankungen der
Nettoausgaben.

800

600
Mio. Euro

400

200

0
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Jahr
Förderung des Sports Sportstätten
Badeanstalten Nettosportausgaben

Quelle: Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern (1965 – 2002).

Abbildung 4: Sportausgaben der Länder (mit Stadtstaaten) von 1965 bis 2002
(nominal, in Millionen Euro)65

Auch auf Landesebene ist die Quantifizierung wieder problembehaftet. Die


mittelbare Förderung findet ebenso wenig Berücksichtigung wie ein Großteil der

64 Die Haushalte der Stadtstaaten rechnet das Statistische Bundesamt den Länderhaus-
halten zu.
65 Ein gesonderter Ausweis der Förderung des Sports und Sportstätten erfolgt auf Landes-
ebene erst seit 1970, ebenso werden Landesmittel für Badeanstalten erst seit 1970 ausge-
wiesen.

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60 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

Lotterie-Transfers. Zurechnungsschwierigkeiten werden am Beispiel der Polizei-


einsätze deutlich, womit vergleichbare Ausgaben in den ausgewiesenen Zahlen
nicht enthalten sind. Damit kann auch auf Landesebene von einem tatsächlich höher
liegenden Umfang der öffentlichen Förderung als dargestellt ausgegangen werden.

3. Kommunalebene

Entscheidungen zur Sportförderung werden auf kommunaler Ebene in den Ge-


meindeverwaltungen vorbereitet und von den Gemeinderäten getroffen. Die hierfür
geschaffenen Verwaltungsinstanzen variieren in ihrem Umfang und ihren Entschei-
dungskompetenzen.66 Sie reichen von eigenen Sportämtern und -dezernaten vor
allem in Großstädten über die Bündelung der Aufgaben zusammen mit dem
Sozial-, Jugend- oder Kulturbereich bis hin zur reinen Aufgabenmitverwaltung in
kleinen Gemeinden.
Die kommunale Sportförderpraxis ist sehr heterogen und insbesondere abhängig
von lokalen Gegebenheiten und Traditionen sowie der jeweiligen örtlichen Finanz-
kraft. In den einzelnen Kommunen werden verschiedene Maßnahmen gefördert.
Selbst bei übereinstimmenden förderungswürdigen Maßnahmen differieren doch
häufig Umfang und Priorität.67 Dennoch lassen sich einige allgemeine Aussagen
zu den Schwerpunkten der kommunalen Förderung treffen.68 Wesentlicher Gegen-
stand der Förderung sind Sportstätten. Im Rahmen der monetären Transferleistun-
gen erhält der selbstverwaltete Sport zum einen Baukostenzuschüsse, zum anderen
Unterhaltszuschüsse für im eigenen Besitz befindliche Sportstätten. Auch für die
Anschaffung von technischen Gerätschaften und Sportgeräten erhalten die Vereine
Gelder von den Kommunen. Darüber hinaus wird das lokale Sportangebot durch
Beteiligung an den Übungsleiterkosten oder anderen im Zusammenhang mit der
Sportausübung stehenden Kosten gefördert. Die Ausrichtung von Sportveranstal-
tungen wird häufig ebenso bezuschußt wie die Teilnahme von Sportlern an solchen
Veranstaltungen. Ortsansässige Vereine können eine allgemeine Förderung ent-
sprechend der Anzahl ihrer Mitglieder erhalten. Gratifikationen und Ehrungen bei
besonderen sportlichen Erfolgen oder Jubiläen runden die Förderpalette ab.
Bei den Realtransfers spielen Sportstätten ebenfalls eine zentrale Rolle. Eine
Vielzahl der Sportstätten befindet sich im Besitz der Kommunen. Die Kommunen
stellen die Sportstätten bereit, sorgen für deren Instandhaltung und überlassen sie
den Sportvereinen meist unentgeltlich oder für einen sehr niedrigen Preis, der eher
symbolischen Charakter hat. Gemeindepersonal wird zur Pflege der vereinseigenen
Anlagen eingesetzt oder unterstützt die Vereine in technischen und organisatori-
schen Angelegenheiten.

Vgl. Hockenjos (1995), S. 19 f.


66

Vgl. die umfassende Analyse von Hockenjos (1995), S. 28 ff.


67

68 Vgl. Schmidt (1987), S. 19 ff. Zu einer detaillierten Darstellung der Arten kommunaler
Sportförderung siehe Hockenjos (1999).

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C. Förderung des Sports durch die staatlichen Ebenen 61

Die Kommunen stehen den Vereinen ebenfalls durch die Beteiligung an Risiken
bei. Viele bieten die Übernahme von Ausfallbürgschaften oder die Abgabe von
Defizitgarantien an, die bei der Veranstaltung von Großsportereignissen von Rele-
vanz sind. Diese lassen sich als unmittelbare Transferleistungen verstehen.
Langfristig ist bei den kommunalen Sportausgaben ein Anstieg zu erkennen
(vgl. Abbildung 5). Die deutliche Steigerung der Sportförderung 1973 / 74 dürfte
in Zusammenhang mit der deutschen Ausrichtung der Fußball-Weltmeisterschaft
1974, der Anstieg 1992 mit der erstmals mit in die Rechnung aufgenommenen
Ausgaben der neuen Bundesländer stehen. 1965 verausgabten die Kommunen rund
249 Millionen Euro für den Sport. Dieser Wert belief sich zum Vergleich auf über
3,1 Milliarden Euro im Jahre 2002 und damit auf mehr als das Zwölffache. Werden
hiervon die unmittelbaren Einnahmen abgezogen, die weit über die Hälfte aus den
Badeanstalten resultieren, so ergibt sich ein kommunaler Zuschußbedarf von über
2,4 Milliarden Euro.

3500
3000
2500
Mio. Euro

2000
1500
1000
500
0
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Jahr
Förderung des Sports Sportstätten
Badeanstalten Nettosportausgaben

Quelle: Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern (1965 – 2002).

Abbildung 5: Sportausgaben der Kommunen von 1965 bis 2002


(nominal, in Millionen Euro)69

Nicht alle Positionen der mittelbaren Förderung, insbesondere die Realtransfers,


werden dem Sport zugerechnet, ebenso fehlen quantitative Angaben zur unmittel-
baren Förderung. Folglich unterschätzen die ausgewiesenen Zahlen wiederum die
Höhe der tatsächlichen kommunalen Ausgaben zur Sportförderung.

69 Ein gesonderter Ausweis der Förderung des Sports und Sportstätten erfolgt auf Kom-
munalebene erst seit 1974. Für die Jahre 1965 bis 1973 wurde deshalb auf die von Hockenjos
(1995), S. 176 f., geschätzten Anteile auf Basis der Durchschnittswerte der Folgejahre zu-
rückgegriffen.

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62 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

Der langfristige Trend steigender Sportausgaben der Kommunen muß relativiert


werden, wenn die nominalen mit den realen Ausgaben einem Vergleich unterzogen
werden (vgl. Abbildung 6). Auch die realen Ausgaben stiegen bis Anfang der 80er
Jahre, von einer Konsolidierung Mitte der 70er abgesehen, enorm an. Das Anfang
der 80er Jahre realisierte Niveau wurde, einen erneuten Peak durch die Wiederver-
einigung vernachlässigend, seitdem nicht mehr erreicht. Somit könnte von einer
tendenziellen Stagnation der realen kommunalen Sportausgaben in den letzten bei-
den Jahrzehnten gesprochen werden.

3500
3000
2500
Mio. Euro

2000
1500
1000
500
0
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Jahr

nominal real

Quelle: Eigene Berechnung auf Basis Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern (1965 – 2002),
Konsumentenpreisindex-Deflator.

Abbildung 6: Sportausgaben der Kommunen von 1965 bis 2002


(nominal und real, in Millionen Euro)

4. Gesamtumfang der Sportförderung

Die gesamte unmittelbare Sportförderung gemäß der vorgenommenen Abgren-


zung belief sich im Jahr 2002 netto auf über 3,9 Milliarden Euro (vgl. Abbil-
dung 7).70 Werden darüber hinaus die Ausgaben für Schul- und Hochschulsport
sowie weitere, nicht in den Sporteinzelplänen explizit aufgeführte Mittel berück-
sichtigt, dürfte das Gesamtvolumen der unmittelbaren öffentlichen Sportförderung
in Deutschland bei über sechs Milliarden Euro liegen.71

70 Darin nicht enthalten sind die Ausgaben der Zweckverbände, die sich auf rund zehn
Millionen Euro beliefen.
71 Vgl. hierzu auch Bundesministerium des Innern (2002), S. 21.

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C. Förderung des Sports durch die staatlichen Ebenen 63

Den größten Teil der öffentlichen Sportförderung tragen, vorbehaltlich der vor-
genommenen Abgrenzung der Quantifizierung, die Kommunen mit rund 78 Pro-
zent. Der Anteil der kommunalen Sportförderung war im Zeitablauf kontinuierlich
gestiegen, lag in den 80er Jahren auf deutlich über 80 Prozent und sank mit der
Wiedervereinigung wieder auf unter 80 Prozent. Unter einer partiellen Berücksich-
tigung der Ausgaben der Stadtstaaten, die in den dargestellten Werten in vollem
Umfang den Ländern zugerechnet sind, dürfte der Anteil der Kommunen aber
schon immer deutlich höher liegen. Eine leichte Relativierung ergibt sich unter
Berücksichtigung der mittelbaren Transfers in Form der von Bund und Land ge-
tragenen Steuervergünstigungen sowie des Einnahmeverzichts der Länder auf die
Lotterieeinnahmen zugunsten des selbstverwalteten Sports. Dennoch bestätigen
diese Werte die Sportförderung als primär kommunale Aufgabe in Deutschland.

4000
3500
3000
2500
Mio. Euro

2000
1500
1000
500
0
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Jahr
Bund Länder Kommunen Nettosportausgaben gesamt

Quelle: Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern (1965 – 2002).

Abbildung 7: Öffentliche Sportförderung durch Bund, Länder und Gemeinden


von 1965 bis 2002 (nominal, in Millionen Euro)

Entsprechend dem hohen Anteil kommunaler Transferleistungen weist das reale


Gesamtvolumen der unmittelbaren öffentlichen Sportförderung einen ähnlichen
Entwicklungsverlauf wie die realen kommunalen Sportausgaben auf. Abgesehen
vom Höchstniveau der Gesamtförderung im Zuge der Wiedervereinigung in der
ersten Hälfte der 90er Jahre, ist der reale Höchststand von 1980 bis heute nicht
mehr erreicht worden (vgl. Abbildung 8). Haben sich die Transferleistungen nomi-
nal seit 1965 bis ins Jahr 2002 mehr als verzehnfacht, stiegen diese real um 350
Prozent. Allerdings vollzog sich der enorme reale Anstieg bereits bis zum Jahr
1980.

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64 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

4000
3500
3000
Mio. Euro

2500
2000
1500
1000
500
0
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Jahr

nominal real

Quelle: Eigene Berechnung auf Basis Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern (1965 – 2002),
Konsumentenpreisindex-Deflator.

Abbildung 8: Öffentliche Sportförderung in der Bundesrepublik Deutschland


von 1965 bis 2002 (nominal und real, in Millionen Euro)

5. Sportförderung durch die Europäische Union

Zur Komplettierung der Sportförderung soll noch kurz die Sportförderung durch
die Europäische Union skizziert werden. Vergleichbar mit der Sportministerkon-
ferenz haben sich auf europäischer Ebene eine Europäische Sportministerkon-
ferenz sowie regelmäßige informelle Sportministerbegegnungen etabliert. Diese
wirken als Impulsgeber der europäischen Sport(förder)politik und legen deren
grundsätzliche Richtung fest. Die politischen Beschlüsse werden dann durch die
Europäische Kommission umgesetzt, die ferner als „Hüter der Verträge“ fungiert
sowie die Finanzmittel und Fonds und damit auch die Gelder für den Sport der
Europäischen Union verwaltet. Zuständig für den Sport bei der Kommission ist die
Generaldirektion Bildung und Kultur und dort im speziellen die 1998 eingerichtete
sogenannte „Sport Unit“.
Von der Unterstützung in der Doping-Problematik abgesehen, gibt es gegen-
wärtig kein direktes Sportförderprogramm der Europäischen Union. Eurathlon als
ein solches ist mangels rechtlicher Grundlage ausgelaufen.72 Eurathlon richtete
sich ausschließlich an Institutionen des selbstverwalteten Sports, Einrichtungen
der öffentlichen Sportverwaltung sowie Schulen und Hochschulen, die die Sport-
förderung zu ihren satzungsgemäßen Zielen zählen. Für die Förderung insbeson-
dere von integrationsfördernden Austauschprogrammen, der gemeinsamen Sport-

72 Vgl. Eulering (2001), S. 273 f.

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C. Förderung des Sports durch die staatlichen Ebenen 65

aus- und Weiterbildung sowie von sportlicher Betätigung im Interesse der Gesund-
heit standen 1997 zwei Millionen Euro für 175 Projekte zur Verfügung.
Auch wenn der Europäischen Union die rechtliche Basis zur Sportförderung
fehlt, d. h., sie weder über spezifische Kompetenzen noch finanzielle Mittel ver-
fügt, kann der Sport dennoch in übergreifenden Programmen und Aktionen mit-
gefördert werden.73 Des weiteren deklarierte die Europäische Union das Jahr 2004
zum Europäischen Jahr der Erziehung durch Sport und stellte dafür über elf Millio-
nen Euro zur Verfügung.74
Insgesamt bleibt die finanzielle Förderung des Sports durch die Europäische
Union im Vergleich zur nationalen öffentlichen Förderung kaum beachtenswert.

III. Regulierungsansätze zur Sportförderung

Im folgenden soll erörtert werden, wie der Staat durch regulierende Eingriffe in
den Markt zur Förderung des Sports beiträgt. Hierbei können nicht alle staatlichen
Regulierungen vollständig beschrieben werden, die sich auf das im Bereich des
Sports erzielte Marktergebnis positiv auswirken. Es sollen aber entsprechend der
Möglichkeiten eines Eingriffs in die Marktstruktur, das Marktverhalten oder das
Marktergebnis die drei zentralen Regulierungsansätze exemplarisch herausgegrif-
fen werden, um so zu verdeutlichen, daß die öffentliche Sportförderung weit über
staatliche Transferleistungen hinausreicht. Ein Eingriff in die Marktstruktur erfolgt
durch die Anerkennung nur eines Sportverbandes seitens des Staates, ein Eingriff
in das Marktverhalten durch die Duldung mittels Verbandsregeln geschaffener und
dem Bereich des Sports zuzurechnender Ausnahmebereiche und ein Eingriff in
das Marktergebnis im Rahmen der Sportberichterstattung im öffentlich-rechtlichen
Rundfunk.75

1. Ein-Verbands-Prinzip

Sportverbände haben in der Bundesrepublik Deutschland als Anbieter des Sports


eine Monopolstellung. Zwar stehen die Sportverbände untereinander im Wett-
bewerb bezüglich der Sportarten und müssen sich gegen andere Formen der Frei-
zeitgestaltung und weiteren Unterhaltungsgüteranbieter behaupten.76 Allerdings

73 Als mögliche Finanzierungsquellen wären hier der Europäische Fonds für Regionale
Entwicklung, der Europäische Sozialfonds, der Europäische Ausgleichs- und Garantiefonds
für Landwirtschaft oder die Gemeinschaftsinitiativen der Europäischen Union zu nennen.
Siehe hierzu auch Eulering (2001), S. 274.
74 Vgl. Europäisches Parlament / Europäischer Rat (2003).

75 Die Förderung des Sports über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk basiert zugleich auf
einem Eingriff in die Marktstruktur, da die Struktur des dualen Rundfunksystems weitgehend
staatlich determiniert und reguliert ist.
76 Bei der Frage nach den Wettbewerbern handelt es sich letztlich um das Problem der
Abgrenzung des relevanten Marktes. Siehe hierzu Oberender (1975).

5 Langer

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66 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

liegen hierbei nur bedingt Substitutionsbeziehungen vor. Auch wenn zunehmend


alternative Angebotsformen zum selbstverwalteten Sport an Bedeutung gewin-
nen,77 stehen insbesondere die Spitzen- und Wettkampfsportler als Inputfaktoren
der sportlichen Leistungserstellung einem Nachfragemonopol gegenüber.78 Dabei
interessiert an dieser Stelle weniger, inwieweit diese Marktstruktur durch Markt-
leistungen seitens der Sportverbände bedingt ist.79 Vielmehr ist zu zeigen, daß
durch staatliche Markteingriffe Marktzutrittsschranken geschaffen werden.
Sportverbände und öffentliche Hand stehen durch die finanzielle Unterstützung
im Rahmen des Subsidiaritätsprinzips in enger Beziehung zueinander. Um den
Vorteil staatlicher Unterstützung nutzen zu können, müssen die Sportverbände
offiziell anerkannt sein. In Deutschland ist der DSB der offizielle, von staatlicher
Seite anerkannte Dachverband des Sports. Da der Staat nur einen Verband aner-
kennt, kommt dieser, inklusive seiner angeschlossenen Mitgliedsverbände, als ein-
ziger in den Genuß der staatlichen Förderung.80
Innerhalb des DSB gilt ebenfalls das Ein-Verbands-Prinzip.81 Sowohl im DSB
als auch in den Landessportbünden steht für jedes Fachgebiet nur jeweils ein Mit-
gliedsplatz zur Verfügung.82 Damit kann nur ein Fachverband Mitglied im DSB
werden, als solches in die staatliche Anerkennung gelangen und damit an der
öffentlichen Sportförderung partizipieren. Dies gilt ebenso für die internationalen
Sportverbände. Auch diese wenden das Ein-Verbands-Prinzip an und erkennen so-
mit in jeder Sportart lediglich einen nationalen Sportverband an.83 Damit ist das
Monopol der jeweiligen Fachverbände national sowie international geschützt.
Die nicht offiziell vom DSB respektive Staat anerkannten Verbände oder Orga-
nisationen des Sports können für sich keine staatlichen Transferleistungen in An-
spruch nehmen. Dies bezieht sich sowohl auf die unmittelbaren Zahlungen als auch
mittelbaren Leistungen beispielsweise durch die unentgeltliche Nutzung öffent-
licher Sportstätten. Damit hat der Staat eine Markteintrittsbarriere geschaffen, die

77Siehe hierzu die Ausführungen in diesem 3. Kap., D. I.


78Zwar haben die Sportler Wahlfreiheit zwischen konkurrierenden Sportvereinen, unter-
liegen aber bei der Produktion der sportlichen Leistung durch Kooperation auf Sportver-
anstaltungen den jeweiligen Verbandsregelungen. Zum Modell der Produktion sportlicher
Leistung siehe Benner (1992), Kappler / Wadsack (1996), S. 80 ff.
79 Vgl. ausführlich zu den Determinanten der Monopolstellung der Sportverbände Kubat
(1998), S. 43 ff.
80 Durch diesen sogenannten „Sportvorbehalt“ erhalten Sportdachverbände eine Sonder-
stellung bei der Förderung sowie der juristischen Rechtsauslegung. Vgl. Kirsch / Kempf
(2002), S. 257.
81 Auch wenn im deutschen Sportverbandswesen hierfür die Bezeichnung „Ein-Platz-Prin-
zip“ verbreitet ist, wird der Anschaulichkeit wegen der Begriff „Ein-Verbands-Prinzip“ prä-
feriert. Siehe ebenso Vieweg (1990), S. 61.
82 § 5 Nr. 2 und 3 Satzung DSB.

83 Vgl. Vieweg (1990), S. 58, S. 61 ff., sowie die Ausführungen am Beispiel Fußball von
Parlasca (1993), S. 218 f.

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C. Förderung des Sports durch die staatlichen Ebenen 67

neuen, nicht offiziell anerkannten Sportanbietern den Zutritt zum Markt erschwert
und damit die Anbieter des selbstverwalteten Sports vor Konkurrenten schützt.
Das Prinzip der staatlichen Anerkennung von nur einem Sportverband ist eine
Ursache für die Monopolstellung der Sportverbände.84
Verbunden mit der Monopolstellung der Sportverbände ist Marktmacht.85 Mit-
tels der Marktmacht können die Sportverbände Monopolrenten erzielen. Es findet
eine Umverteilung der Renten, sowohl von den Inputfaktoren der sportlichen Lei-
stungserstellung, insbesondere den Spitzensportlern, als auch von den Nachfragern
nach sportlichen Leistungen als Unterhaltungsgut, also den Konsumenten vor Ort
bzw. den Medien, statt.86 Gerade durch die Schaffung von Marktzutrittsschranken
fördert der Staat die Marktmacht der Verbände und unterstützt damit indirekt die
daraus resultierenden Konsequenzen in Form von sportlichen bzw. wirtschaftlichen
Regelungen durch die Sportverbände zur Erzielung von Monopolrente. Diese Re-
gelungen sollen nun explizit betrachtet werden.

2. Verbandsregelungen und staatlich geduldete Ausnahmebereiche

Die Regelungen der Sportverbände sind sehr vielfältig und betreffen sowohl die
Input- als auch die Outputmärkte.87 Diese Regelungen greifen in Marktprozesse in
einer Form ein, wie sie anderen Marktteilnehmern staatlich nicht gestattet werden.
Somit werden den Sportverbänden durch relativ erweiterte Handlungsspielräume
privilegierte Marktverhaltensweisen zugestanden. Es werden dem Bereichs des
Sports zurechenbare Ausnahmebereiche akzeptiert bzw. definiert, die es den Sport-
verbänden ermöglichen, Marktmacht zu entwickeln. Dabei stehen zwei Bereiche
besonders in der Diskussion und haben schon staatliches Handeln nach sich ge-
zogen, weshalb diese näher zu beleuchten sind: die Vermarktung der Fernseh-
übertragungsrechte als auch Mobilitätsbeschränkungen der Spieler durch das
Transfersystem sowie durch Ausländerbegrenzungen.
Die Diskussion um die Vermarktung der Fernsehübertragungsrechte soll exem-
plarisch am Fußball dargestellt werden. Die Vermarktung der Übertragungsrechte
erfolgte bis 2001 durch den Deutschen Fußball-Bund (DFB), seitdem durch die
neugegründete Deutsche Fußball Liga (DFL). Diese traten bzw. treten als Mono-
polisten auf und vermarkten die Rechte zentral. Dieses Vorgehen erfährt sowohl
von ökonomischer als auch juristischer Seite erhebliche Kritik, da die Fußball-
Bundesliga ein Vermarktungskartell bildet.88

Vgl. ebenso Kubat (1998), S. 46 ff.


84

Vgl. Franck (1995), S. 82 ff., Parlasca (1993), S. 98 ff., Kubat (1998), S. 49 ff.
85
86 Das Ausmaß der Umverteilung der Renten hängt dabei insbesondere von den Regelun-
gen ab, die von den jeweiligen Sportverbänden getroffen werden. Siehe hierzu Franck (1995),
S. 82 ff., Parlasca (1993), S. 105 ff., Kubat (1998), S. 49 ff.
87 Vgl. Franck (1995), S. 82 ff., Parlasca (1993), S. 105 ff., Kubat (1998), S. 49 ff.

5*

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68 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

Im Fall der Rechte an den europäischen Pokalspielen (UEFA-Pokal) wurde die


zentrale Vermarktung bereits 1997 vom Bundesgerichtshof untersagt.89 Folglich
mußte der DFB damit rechnen, daß auch die zentrale Vermarktung der Fußball-
Bundesliga-Spiele gegen nationales und europäisches Kartellrecht verstößt. Damit
dieser Fall nicht eintritt, hat die Bundesregierung 1998 Änderungen im Gesetz
gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) vorgenommen. Die Spitzensportver-
bände wurden vom Kartellierungsverbot freigestellt und somit auch die zentrale
Vermarktung legitimiert. So wurde im GWB ein weiterer kartellrechtlicher Aus-
nahmebereich geschaffen, d. h., die Spitzensportverbände sind von den generellen
Regeln des GWB partiell freigestellt und können grundsätzlich verbotene private
Wettbewerbsbeschränkungen vornehmen.90 Es ist allerdings noch offen, ob diese
Lösung auch vor dem europäischen Kartellrecht Bestand hat.
Im Falle der verbandlichen Arbeitsmarktregulierung im Rahmen des Transfer-
systems und der Ausländerbeschränkung hat der Europäische Gerichtshof (EuGH)
bereits ein im Spitzensport grundlegende Veränderungen hervorrufendes Urteil ge-
fällt.91 Bis zu diesem sogenannten Bosman-Urteil92 im Dezember 1995 mußte für
professionelle Fußballspieler auch nach Ablauf ihrer Vertragszeit bei einem Ver-
einswechsel der neue Verein eine Ablösesumme an den alten Verein zahlen. Be-
gründet wurde dies mit der Refinanzierung der Ausbildungsinvestitionen, die vom
bisherigen Verein für den Spieler getätigt worden waren.93 Auch sollten die finan-
ziell schwächeren Vereine damit gegenüber den finanzstarken gefördert werden,
um die Ausgeglichenheit der Liga nicht zu gefährden.94 Da der abgebende Verein
die Ablösesumme weitgehend selbst bestimmen konnte,95 war es ihm möglich,
durch entsprechend hohe Forderungen den Spieler für potentiell interessierte neue

88 Vgl. Parlasca (1993), S. 140 ff., Hausmann (1994), Franck (1995), S. 110 ff., Klodt
(1998), Erning (2000), S. 141 ff. Zu einer etwas differenzierteren Sicht siehe Schellhaaß / En-
derle (1998).
89 Vgl. Erning (2000), S. 139 f., sowie allgemein zur Entwicklung der Vermarktung der
Übertragungsrechte ebda., S. 134 ff.
90 Zur Problematik der Branchenfreistellungen siehe Eickhof (1993) sowie die dort ange-
gebene Literatur.
91 EuGH C-415 / 93. Zum Inhalt siehe auch Büch (1998), S. 283 f.

92 Der belgische Profi-Fußballer Jean-Marc Bosman klagte beim EuGH gegen seinen da-
maligen Sportverein, den RFC Lüttich, der den beabsichtigten Wechsel Bosmans zum fran-
zösischen Verein US Dünkirchen verhinderte, indem er ihm trotz Beendigung seines Arbeits-
vertrages die für einen Wechsel erforderliche Freigabeerklärung gegenüber dem belgischen
Fußballverband verweigerte.
93 Vgl. Büch / Schellhaaß (1978), S. 257 ff., Büch (1998), S. 286 ff., Schellhaaß (1984).

94 Vgl. Wertenbruch (1996), S. 375 f.

95 Bis 1980 konnte in der Fußball-Bundesliga die Ablösesumme beliebig hoch angesetzt
werden. Da damit aber ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG, der die Freiheit der Arbeits-
platzwahl garantiert, vorlag, wurden daraufhin die Transferregelungen weniger restriktiv ge-
staltet, wenngleich sie immer noch wettbewerbsbeschränkende Elemente beinhalteten. Siehe
hierzu Parlasca (1993), S. 183 ff., sowie die dort angegebene Literatur.

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C. Förderung des Sports durch die staatlichen Ebenen 69

Vereine uninteressant zu machen.96 Darin sah der EuGH einen Verstoß gegen die
im EG-Vertrag geregelte Arbeitnehmerfreizügigkeit. 97 Ablösesummen sind somit
nur noch bei Vereinswechseln während der Vertragslaufzeit statthaft.
Obgleich das Urteil in Verbindung mit einem Fußballspieler gefällt wurde, be-
zieht es sich auf alle professionellen Sportler, die wie jeder andere europäische
Arbeitnehmer zu bewerten sind, und hatte damit auch enorme Auswirkungen auf
die anderen Sportverbände.
In Verbindung mit der Transferregelung wurde im gleichen Urteil die bis dahin
bestehende Ausländerbegrenzung als rechtswidrig erklärt. Bis 1995 war den Ver-
einen lediglich der Einsatz einer im Rahmen der Ausländerklausel i. d. R. auf drei
Spieler beschränkten Anzahl ausländischer Spieler erlaubt. Damit sollte die natio-
nale Identität der Ligen gewahrt bleiben und der deutsche Nachwuchs vor auslän-
discher Konkurrenz geschützt werden.98 Auch hierin sah der EuGH einen Verstoß
gegen das Recht auf Freizügigkeit der Arbeitnehmer.99 Letztlich handelt es sich
bei den Ausländerklauseln um rein protektionistische Maßnahmen zum Schutz
deutscher Sportler, die somit ein auf freien Märkten aus dem Zusammenspiel von
Angebot und Nachfrage nach professionellen Sportlern sich einstellendes Markt-
ergebnis verhindern.100
Mit dem Urteil des EuGH zur Abschaffung der Mobilitätsbeschränkungen der
Sportler durch Transfersummen und Ausländerbeschränkungen ist ein wegweisen-
der Schritt unternommen worden, die unter anderem aus staatlichen Marktzutritts-
schranken resultierenden Marktregulierungen durch die Sportverbände zu unter-
binden und für mehr Wettbewerb zu sorgen.

3. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk

Eine weitere Förderung erfährt der Sport im Rahmen des öffentlich-rechtlichen


Rundfunks. Auf dem staatlich regulierten dualen deutschen Rundfunkmarkt
kommt dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die Aufgabe der Grundversorgung
zu.101 Grundversorgung meint „Empfangbarkeit für alle“102 sowie die Erfüllung
des klassischen Rundfunkauftrags, der Meinungs- und politische Willensbildung,

96Vgl. Franck (1995), S. 96.


97EuGH C-415 / 93, in Bezug auf Art. 39 EGV (alte Fassung: Art. 48 EGV).
98 Vgl. Frick / Wagner (1996), S. 611.

99 EuGH C-415 / 93.

100 Vgl. Parlasca (1993), S. 191 f., Frick / Wagner (1996), S. 613 f., Erning (2000), S. 184.
101 Zur dualen Rundfunkordnung im marktwirtschaftlichen Kontext siehe u. a. Bardt
(2002), Hoffmann-Riem (2000), Schellhaaß (2000), Knorr / Winkler (2000) oder die Beiträge
in Mestmäcker (1988), S. 161 ff.
102 BVerfGE 74, 297 (326).

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70 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

Unterhaltung, Information und kulturelle Verantwortung umfaßt.103 Diese wird nur


den gebührenfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, nicht aber den
privaten Rundfunkanstalten zugetraut, da letztere aufgrund der privatwirtschaftlich
organisierten Finanzierung der Aufgabe umfassender Information nicht gerecht
werden könnten.104
Der Sport gehört zu dem Bereich, über den der öffentlich-rechtliche Rundfunk
zu berichten hat.105 Zum einen stellt der Sport einen zentralen Bereich des öffent-
lichen Lebens der Bundesrepublik Deutschland dar, zum anderen ist er ein zentra-
ler Faktor kulturellen Lebens. Allerdings ergibt sich aus der Gebührenfinanzie-
rung, daß über die gesamte Bandbreite des Sports zu berichten sowie die föderale
und regionale Vielfalt zu berücksichtigen ist.106 Aufgabe des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks ist es damit, gerade die von den privaten Sendeanstalten vernachlässig-
ten, da ökonomisch wenig attraktiven, Sportarten in die Berichterstattung mit ein-
zubinden. Damit können auch die weniger nachgefragten Sportarten Rundfunkprä-
senz erhalten. Dies schließt aber keineswegs die Berichterstattung von sportlichen
Großereignissen aus, was sich schon aus der Informationsaufgabe ergibt.
Die Sportberichterstattung nimmt einen bedeutenden Teil der Sendezeit im
öffentlich-rechtlichen Rundfunk ein.107 Die reale Verteilung der Sendezeit zeigt
eine Priorisierung von wenigen, attraktiven Sportarten, insbesondere des Fuß-
balls.108 Ähnlich verhält es sich mit den sportlichen Großereignissen, die aufgrund
ihrer erheblichen gesellschaftlichen Bedeutung auf einer Schutzliste stehen und
damit im Free-TV empfangbar bleiben sollen.109 Aufgrund der enorm gestiege-
nen Kosten für die Fernsehübertragungsrechte müssen die öffentlich-rechtlichen
Sendeanstalten für diese wenigen Ereignisse enorme Summen aufwenden, obwohl
für erheblich weniger Geld mehr Sportarten gezeigt werden könnten.110

103BVerfGE 73, 157 f.


104Vgl. Voß (2000), S. 16 f.
105 Vgl. Dörr (2000), S. 40 ff.

106 Vgl. Dörr (2000), S. 54 ff.

107 So sendeten ARD und ZDF im Jahr 1998 gegenüber den privaten Rundfunkanstalten
SAT.1 und RTL jeweils die rund dreifache Stundenzahl an Sportberichten. Abgesehen vom
Deutschen Sportfernsehen (DSF) auf Rang zwei, lagen Eurosport auf Rang eins sowie die
weiteren öffentlich-rechtlichen Anbieter ZDF, ARD und deren Dritte Programme auf Rang
drei bis neun der „Top Ten“-Sender der Sportberichterstattung nach zeitlicher Dauer. SAT.1,
RTL und die weiteren privaten Rundfunkanstalten folgten dahinter. Zu diesen Zahlen siehe
Morhart (2000), S. 50 ff.
108 Vgl. Schauerte (2002), S. 85 ff.

109 „Großereignisse“ im Sinne des § 5a II S. 1 RStV sind im einzelnen:


– Olympische Sommer- und Winterspiele,
– Fußball-Europa- und Weltmeisterschaften mit deutscher Beteiligung, sowie, unabhängig
von deutscher Beteiligung, das Eröffnungsspiel, die Halbfinalspiele sowie das Endspiel,
– DFB-Pokal-Finale,
– Heim- und Auswärtsspiele der Deutschen Fußball-Nationalmannschaft,
– Endspiele der europäischen Vereinswettbewerbe im Fußball bei deutscher Beteiligung.

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D. Wirtschaftliche Entwicklung des Sports in Deutschland 71

Mit jeder Medienpräsenz können für die jeweiligen Sportarten ökonomische


Vorteile verbunden sein. So sind bereits mit der unentgeltlichen Kurzberichterstat-
tung über Sportereignisse,111 einer maximal 90 Sekunden dauernden nachrichten-
formatigen Sportberichterstattung, Multiplikator-Effekte für Werbebotschaften so-
wie Werbung für die jeweilige Sportart sui generis verbunden.112 Damit sollte
deutlich geworden sein, daß über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk bedingt eine
indirekte Finanzierung von Sportvereinen und -verbänden erfolgen kann.113
Die finanzielle Besserstellung der Sportvereine und -verbände ist also auch das
Ergebnis der Struktur auf dem Rundfunkmarkt. Die Marktstruktur des dualen
Rundfunksystems ist allerdings weitgehend staatlich determiniert und reguliert,
insbesondere im Zusammenhang mit der positiven Rundfunkordnung. Hierdurch
wird es ermöglicht, von politischer Seite Einfluß auf Programminhalte und damit
das Ergebnis des Marktprozesses zu nehmen.114 Insofern erfährt der Sport eine
Förderung durch den staatlich regulierten Rundfunkmarkt über den öffentlich-
rechtlichen Rundfunk.

D. Strukturelle und wirtschaftliche Entwicklung


des Sports in Deutschland

Nach der vorangegangenen Darstellung der Förderung des Sports durch die ver-
schiedenen staatlichen Ebenen stehen nun die Sportanbieter im Fokus der Betrach-
tung. Dabei wird zunächst deren strukturelle Entwicklung und dann deren finanz-
wirtschaftliche Lage erläutert.

110 Für knapp über vier Millionen Euro konnten ARD und ZDF über vier Jahre lang
von 1999 bis 2003 von insgesamt 31 Sportarten berichten, während zur gleichen Zeit alleine
für einzelne Europameisterschafts-Qualifikationsspiele der Fußball-Nationalmannschaft ein
deutlich höherer Preis zu entrichten war. Siehe hierzu Morhart (2000), S. 57.
111 Das Recht auf unentgeltliche Kurzberichterstattung über Sportereignisse wird vom
Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 97, 228) bezüglich berufsmäßig durchgeführter Ver-
anstaltungen verneint.
112 Vgl. Kruse (1991).

113 Vgl. Bardt (2002), S. 30 ff. Zur Werbung für Sportarten, die mit der Fernsehpräsenz
verbunden ist, siehe auch Kruse (1991), S. 59 ff.
114 Zu einer Kritik an der dualen Rundfunkordnung aufgrund der fehlenden Staats- und
Gruppenferne der binnenpluralistischen Rundfunkaufsicht und damit möglicher Einfluß-
nahmen auf Programminhalte siehe Knorr / Winkler (2000), S. 334 ff.

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72 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

I. Angebotsseitige, nachfrageseitige und


strukturelle Entwicklungen der Sportanbieter

Die wirtschaftliche Situation der Sportanbieter, die hier differenziert nach den
Angebotsformen nichtverwalteter Sport, fremdverwalteter Sport und selbstverwal-
teter Sport zu betrachten ist, wird nicht nur von der gerade beschriebenen Förde-
rung durch die öffentliche Hand bestimmt, sondern auch von angebotsseitigen und
nachfrageseitigen Entwicklungen. Diese gilt es nun kurz darzustellen, wobei einige
allgemeine Trends im Sport den Überlegungen vorangestellt werden.

1. Allgemeine Trends im Sport

Der Sport ist ein bedeutendes gesellschaftliches Phänomen. Im Zuge gesell-


schaftlicher Veränderungen unterliegt auch der Sport einem Wandel, der in der
Nachfrage nach Sport wie auch dem entsprechenden Angebot seinen Ausdruck fin-
det, soweit diese dem freien Spiel des Marktes überlassen bleiben.
Die Nachfrage nach Sport hat sich durch einen erweiterten Dispositionsspiel-
raum des einzelnen verändert. Dieser resultiert aus dem anhaltenden gesellschaft-
lichen Wandel.115 Die Arbeitszeit ist bei steigender Lebenserwartung rückläufig,
wodurch der einzelne zunehmend mehr Zeit zu seiner freien Verfügung hat.
Gleichzeitig erfolgt aber auch eine Flexibilisierung der Arbeitszeit. Damit steigt
generell die geforderte Flexibilität, starre Zeitpläne nehmen ab. Diese Entwicklun-
gen gehen einher mit einem wachsenden Wohlstand, so daß dem einzelnen mehr
Mittel zur Verfügung stehen, die nicht unmittelbar zur Sicherung des Lebensunter-
haltes benötigt werden.
Mit dem gesellschaftlichen Wandel ist auch eine Pluralisierung der Wertvorstel-
lungen verbunden.116 Der Bezug zu den gesellschaftlich vorgegebenen traditionel-
len Werten nimmt ab. Statt allgemein verbindlicher gesellschaftlicher Werte bleibt
dem einzelnen zunehmend die Entwicklung eigener Normen und Lebensentwürfe
überlassen. Damit werden traditionelle Vorstellungen mit vielfältigen neuen, ins-
besondere „Hier- und Jetzt-Wertorientierungen“ ergänzt oder substituiert.
Ausdruck dieses allgemeinen Lebenswandels sind auch die Motive für das
Sporttreiben. Im traditionellen Sport standen Leistung, Wettkampf und Erfolgs-
orientierung im Vordergrund, unabhängig vom Niveau der sportlichen Leistung.
Heute dominieren hingegen Spaß, Fitneß und Gesundheit.117

115 Zum gesellschaftlichen Wandel in Bezug auf den Freizeitbereich siehe Opaschowski
(1995), S. 13 ff., zu den wesentlichen Zukunftstrends Opaschowski (2001), S. 28 ff., speziell
zum Sport ebda., S. 152 ff.
116 Vgl. Dietrich / Heinemann / Schubert (1990), S. 15 ff.

117 Vgl. Veltins (2002), S. 8. Diese Aussage gilt sicherlich primär für den Bereich des
Breitensports.

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D. Wirtschaftliche Entwicklung des Sports in Deutschland 73

Aus dem Anstieg verfügbarer Ressourcen sowie aus pluralisierten Wertorientie-


rungen resultieren eine zunehmende Individualisierung und Differenzierung der
Lebensstile.118 Es gibt immer weniger starre Biographien. Sowohl berufliche Kar-
riere als auch Privatleben werden immer weniger planbar und prognostizierbar.119
Dies hat weitreichende Konsequenzen für die Sportnachfragetrends.
Sport bietet die Möglichkeit, Bestandteil sowie Ausdruck des eigenen Lebensstils
zu sein. Somit wird Sport instrumentalisiert zur Stilisierung des eigenen Lebens.120
Im Zuge der Flexibilisierung und Individualisierung geht der Trend zu regel-
ungebundenen Sportarten wie Joggen oder Radfahren sowie zu einer nicht-insti-
tutionalisierten Ausübung. Gestiegener Wohlstand und Wertewandel bedingen eine
Abkehr vom reinen Versorgungskonsum hin zu einem Erlebniskonsum, bei dem das
eigene Erleben im Mittelpunkt steht.121 Die vielfältigen Bedürfnisse führen zu einer
Ausdifferenzierung der Sportarten. Gleichzeitig nimmt die Spezialisierung in ein-
zelnen Sportarten ab und der spontane Wechsel der ausgeübten Sportart zu.122
Das Sportangebot hat sich auf die nachfrageseitigen Konsequenzen der zuneh-
menden Individualisierung und Differenzierung einzustellen. Neben dem klassi-
schen Vereins- und Verbandsangebot, also dem selbstverwalteten Sport, haben sich
weitere Institutionen als Sportanbieter am Markt erfolgreich etabliert. Sowohl die
Angebotsformen als auch die angebotenen Sportarten unterliegen dem Prozeß der
Anpassung an die veränderten Bedürfnisse.
In Anbetracht der entstandenen Vielfalt des Angebotes und der steigenden Kon-
kurrenz gewinnt ein attraktives Angebot für Kunden bzw. Mitglieder und eine
schnelle Anpassung an veränderte Bedürfnisse mehr und mehr an Bedeutung. Die
ökonomische Rationalität hält zunehmend Einzug im Sport.
Die Kommerzialisierung des Sports, die mit der ökonomischen Rationalität im
Sport bereits angesprochen ist, stellt eine weitere bedeutende Entwicklungstendenz
im Sport dar.123 Zum einen hat das Aufkommen profitorientierter Anbieter des
fremdverwalteten Sports zu einer verstärkten Marktorientierung des Sportangebo-
tes geführt. Zum anderen hat sich besonders der Zuschauersport zu einem Unter-
haltungsgut entwickelt, das Gegenstand wirtschaftlicher Interessen ist. Schließlich
hat der beschriebene gesellschaftliche Wandel erst die Voraussetzung zur wirt-
schaftlichen Verwertung des Sports geschaffen, die sich auch auf, teils neuent-
standenen, vor- und nachgelagerten „Supportmärkten“ vollzieht.124

118Vgl. Dietrich / Heinemann / Schubert (1990), S. 15 f., Schwier (1996), S. 86 ff.


119Vgl. Engelhardt / Heinemann (2001), S. 46 ff.
120 Vgl. Schwier (1996), S. 89.

121 Vgl. Opaschowski (1995), S. 138 ff., Deutsche Gesellschaft für Freizeit (1999), S. 34 ff.

122 Engelhardt / Heinemann (2001), S. 49, sprechen hier treffend von „Sport-Hopping“.
Zum allgemeinen Freizeittrend des „Sowohl-als-auch“ siehe Deutsche Gesellschaft für Frei-
zeit (1999), S. 31 ff.
123 Vgl. Brandmaier / Schimany (1998), Henze (1991).

124 Vgl. Daumann / Langer (2003), S. 4 ff.

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74 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

2. Selbstverwalteter Sport

Zur Situation des selbstverwalteten Sports liegt gutes Datenmaterial vor: zum
einen in Form der Mitgliederstatistiken der Sportverbände, zum anderen durch
umfangreiche Untersuchungen zu den Sportvereinen, insbesondere den Finanz-
und Strukturanalysen der Sportvereine (FISAS). So waren im Jahr 2003
23.524.760 Mitglieder über die Landessportbünde sowie zusätzlich knapp 3,4
Millionen über weitere Mitgliedsorganisationen im DSB organisiert.125 Dies ent-
spricht einem Anteil von 28,5 Prozent respektive 32,6 Prozent der bundesdeut-
schen Bevölkerung.
Bei einer Betrachtung der Entwicklung der Mitgliederzahlen als auch der
Anzahl an Sportvereinen seit 1950 zeigt sich ein stetiges Wachstum (vgl. Abbil-
dung 9).126 Dieses setzte sich unabhängig des zusätzlichen Schubs durch die Auf-
nahme der Landessportbünde der fünf neuen Bundesländer 1990 fort. Die Anzahl
der Mitglieder ist bis zum Jahr 2003 um mehr als das Achtfache gegenüber 1950
gestiegen, die Anzahl der Vereine um 450 Prozent. Das durchschnittliche Wach-
stum der Mitgliedschaften liegt bei über vier Prozent per annum. Nach Jahren star-
ker Mitgliederzuwächse ist die Wachstumskurve seit Ende der 90er Jahre ab-
geflacht. Es sind aber weiterhin Zuwächse zu verzeichnen: im Jahr 2003 stieg die
Mitgliederzahl um 0,07 Prozent (2002: 0,22%), die Anzahl der Sportvereine er-
höhte sich um 0,39 Prozent (2002: 0,48%).127
Das Angebot und die Nachfrage nach Sportarten und deren Ausübungsformen
ist sehr vielschichtig. Die fünf mitgliederstärksten Fachverbände sind der Deutsche
Fußball-Bund (6,27 Mio. Mitglieder), der Deutsche Turner Bund (5,07 Mio.),
der Deutsche Tennis Bund (1,84 Mio.), der Deutsche Schützenbund (1,55 Mio.)
sowie der Deutsche Leichtathletik Verband (0,87 Mio.).128 Bezüglich des relativen
Mitgliederzuwachses lag im Jahr 2003 der Deutsche Verband für Modernen
Fünfkampf (21,63 %) vor der International Taekwon-Do Federation Deutschland

125 Vgl. Deutscher Sportbund (2003b). Die zusätzlich knapp 3,4 Millionen Mitglieder sind
teilweise in den Landessportbünden registriert und damit bedingt doppelt erfaßt. Grundsätz-
lich weisen die Verbandsstatistiken einige methodische Probleme auf, um die Zahl der kumu-
lativen Netto-Mitglieder zu bestimmen. Hierzu gehören Mehrfachmitgliedschaften, Zuord-
nungsschwierigkeiten und unterlassene Mitgliedschaftsmeldungen. Vgl. Hartmann-Tews
(1996), S. 95 ff., S. 105 f. Auch ist zwischen sportlich aktiven und passiven Mitgliedern zu
unterscheiden.
126 Vgl. Deutscher Sportbund (2003b). Der einmalige enorme Mitgliederrückgang im
Jahr 1991 resultiert aus der Datentransformation der Mitgliedschaften in den neuen Bundes-
ländern. Aufgrund des Aufbaus des bundesrepublikanischen Bestandserhebungsmodells
wird in diesen ein „statistischer“ Mitgliederrückgang von fast einer Million Mitgliedern
ausgewiesen.
127 Werden ausschließlich die über die Landessportbünde im DSB organisierten Mitglieder
berücksichtigt, so sanken im Jahr 2003 die Mitgliederzahlen. Der Rückgang belief sich auf
0,07 Prozent.
128 Vgl. Deutscher Sportbund (2003b).

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D. Wirtschaftliche Entwicklung des Sports in Deutschland 75

(17,71 %) und dem Deutschen Sportakrobatik Bund (13,70 %).129 Von den im Rah-
men der FISAS 1996 befragten 3024 Sportvereinen bieten mehr als zehn Prozent
folgende Sportarten an: Fußball (32 % der Sportvereine), Turnen (32 %), Tisch-
tennis (17 %), Volleyball (14 %), Tennis (12%), Leichtathletik (11 %).130 Insgesamt
wurden mehr als 8000 Sportangebote genannt, die sich auf über 600 verschiedene
Angebotsformen verteilen. Darunter dominieren wettkampfbezogene Sportange-
bote, insbesondere Sportspiele, mit rund 85 Prozent. Innerhalb der nicht wett-
kampfbezogenen Sportangebote sind primär Fitneß-, Wellneß- und Gesundheits-
sportangebote vertreten. Darüber hinaus organisieren 87 Prozent der Sportvereine
zusätzliche außersportliche Angebote.131 Knapp die Hälfte aller Vereine hat min-
destens zwei Abteilungen, in denen die vielfältigen Angebote organisiert sind.132

30 200
180
25
160
140
Mitglieder (Mio.)

20

Vereine (Tsd.)
120
15 100
80
10
60
40
5
20
0 0
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Mitglieder West (Mio.) Mitglieder gesamt (Mio.)
Vereine West (Tsd.) Vereine gesamt (Tsd.)

Quelle: Deutscher Sportbund (2003b).

Abbildung 9: Entwicklung der Anzahl an Sportvereinen und Mitgliedschaften


in Sportvereinen von 1950 bis 2003

Sowohl die Mitglieder- als auch die Vereinszahlen im selbstverwalteten Sport


steigen weiter an. Der zunehmenden Konkurrenz und den gesellschaftlichen Ten-

129 Im Vorjahr (2002) lag der Deutsche Golf Verband (7,7 %) vor dem American Football
Verband Deutschland (7,3 %) und dem Deutschen Rollsport und Inline-Verband (4,91 %).
Vgl. Deutscher Sportbund (2003b).
130 Vgl. Emrich / Pitsch / Papathanassiou (2001), S. 16, S. 207 f.

131 Vgl. Emrich / Pitsch / Papathanassiou (2001), S. 16 f., S. 208 ff.

132 Vgl. Emrich / Pitsch / Papathanassiou (2001), S. 14, S. 189 ff.

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76 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

denzen entsprechend paßt auch der selbstverwaltete Sport sein Angebot an. Dazu
verfolgt er verschiedene Strategien, die zu einem vermehrt fremdorientierten An-
gebot und damit weg von der klassischen Mitgliederinteressenorientierung führen,
in anderen Fällen aber auch die Rückbesinnung auf die traditionelle Mitglieder-
orientierung forcieren.133
Betrachtet man die Nachfrager, also Nutzer des selbstverwalteten Sportange-
botes, nach soziodemographischen Merkmalen, so ist zunächst festzustellen, daß
Jugendliche im Alter von sieben bis 18 Jahren entsprechend ihrem Anteil an der
Wohnbevölkerung deutlich überrepräsentiert sind.134 Ferner sind Frauen weniger
in Sportvereinen zum aktiven Sporttreiben organisiert als Männer, wenngleich ihr
Anteil von gut zehn Prozent im Jahr 1950 auf 37,9 Prozent im Jahr 2003 gestiegen
ist. Deutlichere Unterschiede lassen sich hinsichtlich des Bildungsniveaus erken-
nen, das bei den Mitgliedern in Sportvereinen überdurchschnittlich hoch ist.135
Umgekehrt ausgedrückt sind untere soziale Schichten in Sportvereinen unterreprä-
sentiert.136
Im speziellen Fall der überrepräsentierten Jugendlichen nehmen in den 6. Klas-
sen in Nordrhein-Westfalen über vier Fünftel der Gymnasiasten an den Sportange-
boten der Vereine teil, während dies nur knapp 40 Prozent der Hauptschüler tun.137
Neben den Unterschieden im Bildungsniveau sind auch in dieser Gruppe deutlich
mehr Jungen als Mädchen im Sportverein organisiert, wenngleich die Diskrepanz
etwas geringer ausfällt als in der Gesamtbevölkerung.
Bezüglich des selbstverwalteten Sports ist festzuhalten, daß das offerierte Sport-
angebot sowohl in seiner Vielfalt als auch der Anzahl der Vereine quantitativ weiter
steigt, als auch die Zahl der Mitglieder der Sportverbände weiter zunimmt. Dabei
repräsentieren Sportvereine nur bedingt die Bevölkerung: Jugendliche, Männer
und höhere soziale Schichten dominieren.138

133 Für eine aktuelle Bestandsaufnahme bei den Sportvereinen siehe Nagel (2003). Zu ver-
schiedenen Szenarien der Entwicklung von Sportvereinen siehe die Beiträge von Schwier,
Bädeker, Jütting und Dieckert in Wopp (1996), S. 86 ff.
134 Vgl. Emrich / Pitsch / Papathanassiou (2001), S. 195 ff.

135 Siehe hierzu beispielsweise die Untersuchung im Großraum Köln, als deren Ergebnis
Sporttreibende in Vereinen die höchste Schulbildung haben im Vergleich zu Nutzern alter-
nativer Sportanbieter. Vgl. Mrazek (1988), S. 192 f. Hinsichtlich Jugendlicher im Land Nord-
rhein-Westfalen siehe Kurz et al. (1996), S. 82.
136 In einer aktuellen Untersuchung kommt Kellermann (2003) zu dem Ergebnis, daß Fuß-
baller nach Bildungsmaßstäben in der oberen Mittelschicht oder gar der Oberschicht zu ver-
orten seien. Siehe auch die Ergebnisse der Wohlfahrtssurvey nach Schöb (1999), S. 9 f., oder
Dietrich / Heinemann / Schubert (1990), S. 48; hinsichtlich Jugendlicher im Land Nordrhein-
Westfalen siehe Kurz / Sonneck (1996), S. 81.
137 Vgl. Brettschneider / Kleine (2002), S. 83 ff., wenngleich die Zahl der im Sportverein
aktiven Gymnasiasten im späteren Schulalter auf gut 54 Prozent in den zehnten Klassen fällt.
138 Vgl. Brettschneider / Kleine (2002), S. 87 ff.

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D. Wirtschaftliche Entwicklung des Sports in Deutschland 77

3. Fremdverwalteter Sport

Neben den Entwicklungen innerhalb des selbstverwalteten Sports bedingt die


Etablierung einer Vielfalt alternativer Angebote und Formen des Sporttreibens im
Rahmen des fremdverwalteten Sports weitere strukturelle Veränderungen des
Sports. Hierzu gehören Sportangebote der Städte und Kommunen, von Bildungs-
werken und Volkshochschulen oder den kommerziellen Sportanbietern, beispiels-
weise in Form multifunktionaler Sportanlagen oder Fitneßstudios.
Bewegungs- und sportbezogene Angebote der Volkshochschulen erfreuten sich
einer deutlichen Nachfragesteigerung. Die Teilnehmerzahlen haben sich ebenso
wie die entsprechenden Kurse von 1977 bis 1992 verdreifacht auf rund 75.500
Kurse mit ca. 1,2 Millionen Teilnehmern.139 Eine Erhebung unter Sportlern im
Großraum Köln ergab, daß über 23 Prozent von ihnen in Kursen von Volkshoch-
schulen oder Bildungswerken sportlich aktiv sind.140 Dabei wurde festgestellt, daß
unter den Nutzern das Verhältnis von Frauen zu Männern mit zwei zu eins sich
exakt reziprok zu dem in Sportvereinen verhält. Überwiegend ältere Menschen mit
hoher Schulbildung präferieren das Angebot von Bildungswerken und Volkshoch-
schulen.
Den deutlichsten Mitgliederzuwachs konnten in den vergangenen Jahren die
Sportstudios verzeichnen. In seiner Bestandserhebung von 2001 hat der Deutsche
Sportstudio Verband eine Anzahl von 6.550 Fitneß-Anlagen mit 5,39 Millionen
Mitgliedern registriert.141 Dabei stieg die Anzahl der Mitglieder absolut um durch-
schnittlich 359.000 per annum in den vergangenen zehn Jahren. Der Verband geht
für die nächsten Jahre von einem Mitgliederwachstum auf sieben Millionen aus,
was einem Anteil der Bevölkerung von knapp neun Prozent entspräche.
Die vielfältigen Bedürfnisse der Nachfrager bedienen die Sportstudios mit
einem differenzierten Sportangebot. Das Angebot bietet die erforderliche Flexi-
bilität und schafft Raum für Individualität. Statt reinem Bodybuilding stehen der
Fitneß-, Gesundheits- und Spaßaspekt im Zentrum des Angebotes in Form zahl-
reicher, vielschichtiger Kurse oder anderer Übungsformen. Dies zeigt sich auch
bei der Entwicklung der Sportanlagen, bei denen das kleine Segment der Free-
Climbing- und Inlineskating-Anlagen die höchsten Wachstumsraten verzeichnet,
oder den erfolgreich am Markt etablierten Indoor-Skihallen.142
Auch wenn der selbstverwaltete Sport, bezogen auf die Mitgliederzahl, über
fünfmal mehr aktive Sportler repräsentiert als die Sportstudios, so weisen letztere
die deutlich größeren Zuwachsraten auf. Zieht man die weiteren Angebote des

Vgl. Hartmann-Tews (1996), S. 177.


139

Vgl. Mrazek (1988), S. 192 f. Aufgrund der spezifischen Bevölkerungsstruktur im


140
Großraum Köln ist eine Verallgemeinerung der Ergebnisse dieser Erhebung allerdings mit
Vorsicht zu genießen.
141 Vgl. Focus-Marktstudie (2002a), S. 10.

142 Vgl. Focus-Marktstudie (2002a), S. 12.

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78 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

fremdverwalteten Sports mit in die Betrachtung ein, so hat dieser dem selbstver-
walteten Sport trotz aller Förderung seine traditionelle Monopolstellung bereits
strittig gemacht.

4. Nichtverwalteter Sport

Die bisher betrachteten Mitgliederbestände im selbst- bzw. fremdverwalteten


Sport spiegeln noch nicht das gesamte Bild aller Sporttreibenden wider. Um dieses
zu vervollständigen, können die vorliegenden Ergebnisse zahlreicher Bevölke-
rungsumfragen zur Sportpartizipation herangezogen werden.
Das generelle Sportinteresse ist steigend: Interessierten sich 1994 bereits 73 Pro-
zent aller Einwohner über 14 Jahre in Deutschland für Sport, so waren es 2000
bereits 89 Prozent.143 Darin enthalten sind neben den aktiv Sporttreibenden auch
die passiven Sportkonsumenten. Aber auch der Anteil der Bevölkerung, der regel-
mäßig bzw. gelegentlich Sport treibt, steigt.144 So liegt dieser Anteil bei der über
14jährigen Bevölkerung in Deutschland bei über 60 Prozent.145 Aus der Differenz
zu dem im selbst- und fremdverwalteten Sport organisierten Anteil der Bevölke-
rung ergibt sich eine große Anzahl Sporttreibender, die Sport ohne jede Anbindung
an eine bestimmte Organisation ausüben.
Die nach Bevölkerungsumfragen von den Deutschen mit Abstand am meisten
betriebenen Sportarten sind Radfahren, Schwimmen und Joggen.146 Dabei handelt
es sich um Individualsportarten, die problemlos ohne die Anbindung an eine Orga-
nisation ausgeübt werden können und außer den erforderlichen Sportgeräten und
der notwendigen Sportausrüstung zwingend keinerlei weiterer spezifischer Infra-
struktur bedürfen.147 Ein bedeutender Anteil der diese Sportarten ausübenden
Bevölkerung ist weder Mitglied in Sportvereinen noch bei kommerziellen Sport-
anbietern.148
Der stark ausgeprägte nichtverwaltete Sport, der ohne Anbindung an Organisa-
tionen individuell oder in informellen Gruppen betrieben wird, scheint letztlich die
bereits skizzierten allgemeinen gesellschaftlichen Trends insbesondere der Indivi-
dualisierung und Flexibilisierung widerzuspiegeln.

Vgl. UFA (2000), S. 10.


143

Vgl. den Überblick über verschiedene Studien in Hartmann-Tews (1996), S. 107.


144

145 Im Rahmen der Focus-Marktstudie (2002a), S. 8, liegt dieser Anteil gar bei über 70
Prozent.
146 Vgl. Veltins (2001), S. 8, Focus-Marktstudie (2002a), S. 9.

147 Davon ausgenommen sind gegebenenfalls Schwimmbäder, ausgewiesene Jogging- oder


Trimmpfade sowie Radwege.
148 Vgl. Veltins (2001), S. 8.

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D. Wirtschaftliche Entwicklung des Sports in Deutschland 79

5. Situation der Sportinfrastruktur

Abschließend soll noch kurz der Flächendeckungsgrad sowie der allgemeine Zu-
stand und die Betreiberschaft von Sportanlagen skizziert werden.
Es läßt sich feststellen, daß Sportanlagen eine breite räumliche Streuung haben
und flächendeckend über das gesamte Bundesgebiet vorhanden sind (vgl. Abbil-
dung 10). Mit ausschlaggebend hierfür ist der von der Deutschen Olympischen
Gesellschaft in Abstimmung mit dem DSB erarbeitete und 1960 verabschiedete
sogenannte „Goldene Plan“. Dieser legt Richtwerte für die Ausstattung von Kom-
munen verschiedener Größen mit Sportstätten fest und wurde zum Orientierungs-
rahmen der Sportförderpolitik im Sportstättenbau. Bereits nach 15 Jahren wurden
so 14.700 Sportplätze, 15.900 Sporthallen, 3.000 Hallenbäder, 2.400 Freibäder und
31.000 Kinderspielplätze durch die öffentliche Hand geschaffen.149

Anzahl Sportanlagen
741

7.401
14.723
21.353

3.943
7.935

3.095
3.978

4.408
22.027

1.667
10.189
2.719
1.852
18.556

6.096
4.036
100%

80%

60%

40%

20%

0% .
Berlin Bremen HessenVorp WestfalenPfalz
in c .

Anhalt ringen
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H

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Nordrhein
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w
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M
Ø

dr

Ungedeckte Anlagen Sporthallen Bäder


Tennisanlagen Schießsportanlagen Sonstige

Quelle: Sportministerkonferenz (2002), S. 12.

Abbildung 10: Verteilung der Sportanlagen in den Bundesländern

Im Zusammenhang mit der Wiedervereinigung hat der Deutsche Sportbund den


„Goldenen Plan Ost“ entwickelt und 1992 vorgestellt. Mit diesem soll der Mangel
an Sportstätten in den neuen Bundesländern überwunden und eine Angleichung

149 Vgl. Heinemann (1996), S. 184.

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80 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

der Sportstätten in Anzahl und Qualität an das West-Niveau erreicht werden. Seit
1999 stellt hierfür auch der Bund umfangreiche Mittel bereit. Zusammen mit den
Aufwendungen der Länder und Kommunen flossen von 1999 bis 2003 über 200
Millionen Euro in rund 350 Projekte.150
Nach der aktuellen Sportstättenstatistik der Länder umfaßt die Grundinfrastruk-
tur 126.962 Sportstätten in Deutschland.151 Davon sind 60.161 ungedeckte Anla-
gen zuzüglich 14.192 Tennisanlagen, 35.409 Sporthallen, 7.792 Bäder sowie 408
Großsport- und Mehrzweckhallen, 186 Eishallen, 8.814 Schießsportanlagen.152
Hinsichtlich des Betriebs der Sportanlagen dominieren die Kommunen (vgl. Ta-
belle 4). Differenziert nach Anlagentyp ist die Betreiberschaft unterschiedlich.153
Bei ungedeckten Anlagen (66 %) und Sporthallen (85 %) dominieren die Kom-
munen, ansonsten liegt deren Betrieb weitgehend in der Hand der Sportvereine.
Schießsportanlagen (86 %) werden fast ausschließlich, Tennisanlagen (73 %) weit-
gehend von den Vereinen betrieben.

Tabelle 4
Betreiberform der Sportanlagentypen (in Prozent)

Kommune Sonstige Verein / Kommer-


öffentl. Hand Verband* zielle
Ungedeckte Anlagen** 65,9 3,0 29,7 0,5
Sporthallen 84,6 4,2 9,4 1,2
Bäder 78,6 5,9 5,3 8,4
Tennisanlagen 9,1 1,7 72,7 15,8
Schießsportanlagen 9,3 1,7 85,8 2,1
Eishallen 52,2 9,6 11,7 24,8
Groß- / Mehrzweckhallen 76,7 7,9 5,2 4,7
* Umfaßt auch sonstige gemeinnützige Organisationen.
** Ohne Tennis.
Quelle: Sportministerkonferenz (2002), S. 24.

70 Prozent aller Sportanlagen in den neuen und rund 35 Prozent aller Sportanla-
gen in den alten Bundesländern gelten als sanierungsbedürftig.154 Das Deutsche
Institut für Urbanistik Berlin (Difu) hat im Rahmen einer kommunalen Investi-

150Vgl. Bundesministerium des Innern (2002), S. 69 f.


151Vgl. Sportministerkonferenz (2002). Dabei nicht berücksichtigt sind private Sportein-
richtungen sowie spezielle Sportanlagen wie beispielsweise Reit- oder Wassersportanlagen.
152 Vgl. Sportministerkonferenz (2002), S. 11 ff. Dort findet sich auch die räumliche Ver-
teilung nach Bundesländern.
153 Vgl. Sportministerkonferenz (2002), S. 19 ff.

154 Vgl. Sportministerkonferenz (2002), S. 25 ff.

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D. Wirtschaftliche Entwicklung des Sports in Deutschland 81

tionsanalyse ermittelt, daß in den alten Bundesländern insgesamt über zwölf Milli-
arden Euro und in den neuen Bundesländern nahezu vier Milliarden Euro bis 2009
für den Neu- und Ersatzbedarf an Sportstätten aufgewendet werden müssen.155
Insgesamt verfügt die Bundesrepublik Deutschland über eine Sportstättendichte
in international wohl unvergleichlichem Ausmaß. Gleichzeitig stellen diese aber
auch eine enorme Belastung für die öffentliche Hand insbesondere auf kommuna-
ler Ebene dar.

II. Finanzwirtschaftliche Entwicklung der Sportanbieter

Die Betrachtung der finanzwirtschaftlichen Entwicklung soll auf die Anbieter


des selbstverwalteten Sports beschränkt werden, da nur sie staatliche Förderung
erfahren. Dabei interessiert insbesondere die Einnahmenseite und damit die Bedeu-
tung der bereits erörterten öffentlichen Förderung aus Gebersicht nun aus Sicht der
Empfänger.
Die Sportvereine und Sportverbände lieferten 1993 Leistungen im Wert von 2,93
Milliarden Euro an die privaten Haushalte.156 Im Jahr 1990 wiesen sie insgesamt
eine Haushaltssumme von rund 3,5 Milliarden Euro aus. Fast zwei Fünftel der Ein-
nahmen stammten von den Mitgliedern, ein knappes Viertel wird durch eigene
wirtschaftliche Tätigkeit sowie durch Einnahmen aus Werbung und Sponsoring er-
zielt, etwa ein Siebtel wird durch Sportveranstaltungen erwirtschaftet und rund ein
Viertel der Einnahmen sind Zuschüsse öffentlicher Haushalte.157 Auf der Aus-
gabenseite machten Sach-, Verwaltungs- und Betriebskosten knapp die Hälfte und
Personalkosten (ohne Spielergehälter) knapp ein Viertel der gesamten Ausgaben
aus und stellten damit mit Abstand die größten Ausgabenpositionen dar.158
Werden die Einnahmepositionen der Sportverbände analysiert, so bürgen die
öffentlichen Haushalte durch monetäre Transfers in Form von Zuschüssen als auch
in Form von Wettmitteleinnahmen in entscheidendem Umfang für die Einnahmen
(vgl. Tabelle 5).159 Insbesondere der DSB als auch die Landessportbünde weisen
eine große Abhängigkeit von diesen Transferzahlungen auf. Bedenkt man, daß
auch die Zuschüsse anderer Sportorganisationen teils auf öffentlichen Geldern
basieren, so nimmt auch deren Bedeutung für die Landesfachverbände sowie
Kreis-, Stadt- und Bezirkssportbünde zu, wenngleich hier mehr Einnahmen durch
Mitgliedsbeiträge, Serviceleistungen, Veranstaltungen, Vermögensverwaltung etc.
selbst erwirtschaftet werden.

155 Vgl. Reidenbach (2002).


156 Vgl. Meyer / Ahlert (2000), S. 124.
157 Vgl. Weber et al. (1995), S. 46, S. 146 f.
158 Vgl. Weber et al. (1995), S. 147.
159 Vgl. Weber et al. (1995), S. 120 ff.

6 Langer

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82 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

Tabelle 5
Anteile unterschiedlicher Einnahmequellen am Haushaltsvolumen
der Sportverbände (in Prozent)

Bundes- Landes- Kreis- /


Deutscher fach- fach- Landes- Stadt- /
Sportbund verbände verbände sportbünde Bezirks-
sportbünde
Zuschüsse aus
öffentl. Haushalten 50,3 28,3 4,4 54,6 30,2
Zuschüsse aus
Wettmitteln 34,0 0,3 0,0 25,8 0,0
Zuschüsse anderer
Sportorganisationen 0,0 0,0 45,1 0,0 36,1
Mitgliedsbeiträge 6,5 24,8 18,1 9,0 14,6
Weitere Einnahmen 9,2 46,6 32,4 10,6 19,1
Quelle: Eigene Berechnungen auf Basis der Zahlen in Weber et al. (1995), S. 122 ff.

Eine Fokussierung der Betrachtung auf die Sportvereine offenbart, daß im Hin-
blick auf das Budget sehr viele Sportvereine mit kleinem Budget einer kleinen An-
zahl mit hohem Finanzvolumen gegenüberstehen. Während ein Viertel der Vereine
über eine Haushaltssumme von unter 4.428 Euro verfügt, weisen zehn Prozent der
Vereine ein jährliches Budget von über 94.482 Euro auf.160
Die wichtigste Finanzquelle der Sportvereine stellen ihre Mitgliedsbeiträge dar
(vgl. Abbildung 11).161 Diese machen über die Hälfte der Einnahmen aus. Zu-
schüsse der öffentlichen Hand, also direkte Finanzströme durch monetäre Transfer-
leistungen, bedingen nicht einmal ein Zehntel des verfügbaren Budgets. Einnah-
men aus der Eigenvermarktung durch Werbung und Veranstaltungserlöse sind hier
mit knapp 14 Prozent Anteil am Haushaltsvolumen bedeutender.
Die Sportvereine finanzieren ihren Haushalt aus einem breiten Spektrum an Mit-
teln, unter denen die öffentlichen Zuschüsse eine eher weniger bedeutende Rolle
zu spielen scheinen. Diese Betrachtung unterschätzt allerdings die Wichtigkeit der
öffentlichen Förderung für die Sportvereine. Zum einen lassen die Budgets einen
so geringen finanziellen Spielraum, daß selbst der Ausfall einzelner Einnahme-

Vgl. Emrich / Pitsch / Papathanassiou (2001), S. 306 f.


160

Vgl. Emrich / Pitsch / Papathanassiou (2001), S. 24, S. 299 ff. Diese Hochrechnung aus
161
der entsprechenden Stichprobe kann allerdings hinsichtlich ihrer Repräsentativität fehler-
behaftet sein, da die Antworthäufigkeit in den einzelnen Kategorien stark schwankt. Heine-
mann / Schubert (1994) S. 283 ff., ermittelten auf Basis der FISAS von 1991 vergleichbare
Werte: einen Anteil der Mitgliedsbeiträge am Gesamtbudget von 54,7 Prozent der West-
Sportvereine bzw. 48,6 Prozent der Ost-Sportvereine sowie öffentliche Zuschüsse in Höhe
von 10,7 Prozent bzw. 26,8 Prozent.

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D. Wirtschaftliche Entwicklung des Sports in Deutschland 83

quellen die Vereine in finanzielle Nöte bringen kann.162 Zum anderen sind noch
nicht die indirekten Finanzströme berücksichtigt, die bei den Sportvereinen nicht
in die Haushalte eingehen. Neben mittelbaren Transfers in Form nicht zu zahlender
Steuern sind dies insbesondere Realtransfers durch die Nutzung öffentlicher Sport-
infrastruktur.

Eigene Wirtschaftsgesellschaft
0,1%
Sonderleistungen Kreditaufnahme
4,6% 5,5%
Werbeverträge
6,2% Mitgliedsbeiträge, Aufnahme-
gebühren, Spenden
Veranstaltungen 54,3%
7,7%

Selbstbetriebene Gaststätte
3,9%
Vermögensverwaltung
5,3%

Zuschüsse öffentliche Hand


9,3%
Zuschüsse Sportorganisationen
3,1%

Quelle: Emrich / Pitsch / Papathanassiou (2001), S. 24.

Abbildung 11: Anteile unterschiedlicher Einnahmequellen am


Haushaltsvolumen der Sportvereine

Über 64 Prozent der Sportvereine können Sportanlagen völlig entgeltfrei nutzen,


wobei es sich dabei wiederum in 61 Prozent der Fälle um kommunale Sportanlagen
handelt.163 Darüber hinaus stehen 47 Prozent der Sportvereine vereinseigene Anla-
gen zur Bedarfsdeckung zur Verfügung. 48 Prozent der Vereine nutzen Sportanla-
gen, primär kommunale, gegen Entgelt.164 Die Nutzung privater oder gewerblicher
Sportanlagen findet nur durch einen sehr geringen Teil der Sportvereine statt.
Eine Besonderheit, die ebenfalls der Ausgabenseite der Sportvereine zugute
kommt, stellt das Ehrenamt dar. Durch das umfangreiche ehrenamtliche Engage-

Vgl. Hartmann-Tews (1996), S. 183.


162

Zur Sportanlagensituation aus Sicht der Vereine siehe Emrich / Pitsch / Papathanassiou
163
(2001), S. 325 ff. In den folgenden Zahlenwerten sind Mehrfachnennungen inbegriffen.
164 Eine Quantifizierung der daraus resultierenden Förderung ist äußerst problembehaftet,
da der Sportstättenbau und die -erhaltung auch für Schulen und die Allgemeinheit erfolgt und
damit zu fragen wäre, welche zusätzlichen Kosten dem Staat durch die kostenfreie Nutzung
durch die Vereine der ansonsten eventuell ungenutzten Kapazitäten entsteht.

6*

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84 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

ment sparen die Sportvereine Ausgaben für Personal und Dienstleistungen in im-
menser Höhe. Auf den Daten der FISAS von 1992 beruhend ermittelte Heinemann
für die Vereine der alten Bundesländer einen monetären Gegenwert der unbezahl-
ten Stunden ehrenamtlicher Arbeit von rund drei Milliarden Euro per annum.165
Bezogen auf die Anzahl der Mitglieder in den westdeutschen Sportvereinen im
Jahr 1992 entspricht dies rund 133 Euro je Mitglied. Hinzu kommt, daß sich dieser
Wert aufgrund einer fehlenden monetären Bewertung über den Markt auch der Be-
steuerung entzieht.
Sportvereine können die durch staatliche Förderung und Minderausgaben ande-
rer Art bedingten Kostenvorteile direkt an ihre Mitglieder weitergeben. Dies ge-
schieht in Form niedriger Mitgliedsbeiträge. Die jährlichen Einnahmen der Sport-
vereine aus Mitgliedsbeiträgen zuzüglich Aufnahmegebühren lagen 1996 pro Mit-
glied unter 50 Euro (bei einem Median von rund 29 Euro).166 Eine andere Erhe-
bung ergab, daß bei 62 Prozent der im Sportverein Aktiven der Mitgliedsbeitrag
maximal zehn Euro monatlich beträgt.167
Es bleibt festzuhalten, daß die Haushalte der Sportverbände, insbesondere des
DSB und der Landessportbünde, in sehr bedeutendem Umfang durch öffentliche
Zuwendungen finanziert werden. Sportvereine haben viele Finanzierungsquellen,
aber gerade mit Hilfe der öffentlichen Förderung sowie des ehrenamtlichen Enga-
gements können sie ihre Leistungen zu äußerst günstigen Konditionen anbieten.
Die Höhe des Mitgliedsbeitrags stellt in der Mehrzahl der Vereine respektive
Sportangebote kaum eine Zugangsbarriere zum Vereinssport dar.168 Aufgrund die-
ses moderaten Niveaus sind Mitgliedsbeiträge aber als marktliches Steuerungs-
instrument beispielsweise zur Mitgliedergewinnung in den meisten Fällen eher
wenig geeignet.169

E. Sport und öffentliche Sportförderung –


Zusammenschau

Der Sport nimmt heute einen hohen gesellschaftlichen Stellenwert in Deutsch-


land ein. Fast 90 Prozent der deutschen Bevölkerung interessieren sich für Sport,
weit über 60 Prozent sind sportlich aktiv.

165 Vgl. Heinemann (1996), S. 186. Die Hochrechnung erfolgt auf Basis der Ermittlung
des ehrenamtlichen Engagements in fünf Prozent repräsentativ ausgewählter Vereine unter
Annahme eines durchschnittlichen Stundenlohnes von 15 Euro.
166 Vgl. Emrich / Pitsch / Papathanassiou (2001), S. 324.

167 Vgl. Veltins (2002), S. 14.


168 Siehe hierzu sowie im besonderen zur Aufnahmegebühr als Instrument der partiellen
sozialen Schließung auch Emrich / Pitsch / Papathanassiou (2001), S. 319 ff.
169 Dies impliziert die Annahme einer geringen Elastizität der Nachfrage, die aber in An-
betracht der Mitgliederstruktur und Substitutionsgüter als realistisch erscheint.

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E. Sport und öffentliche Sportförderung – Zusammenschau 85

Verbunden mit dem gesellschaftlichen Wandel ergeben sich neue nachfrage-


seitige Tendenzen hinsichtlich der Sportausübung. Dies verdeutlicht die erforder-
liche Anpassungsflexibilität des Sportangebotes. Auf der Angebotsseite hat sich
neben dem selbstverwalteten Sport ein neuer Anbietertyp in Form fremdorientier-
ter Forprofit-Organisationen rasant etabliert. Der selbstverwaltete Sport als größte
Anbieterorganisation bedient zwar weiterhin rund ein Drittel der Bevölkerung,
aber gerade die Teilnehmer am fremdverwalteten wie auch am nichtverwalteten
Sport nehmen zu. Die traditionelle Monopolstellung des selbstverwalteten Sports
erodiert. Der selbstverwaltete Sport sieht sich mit einer steigenden Konkurrenz
und neuen Anforderungen der Nachfrager konfrontiert.
Die öffentliche Sportförderung gestaltet sich facettenreich und umfangreich.
Neben einer Förderung im Rahmen von Regulierungsansätzen erhält der Sport mit-
telbare und unmittelbare Transferleistungen. Alleine die unmittelbare Förderung
hat sich nominal in den letzten vier Jahrzehnten mehr als verzehnfacht und betrug
über alle Gebietskörperschaften hinweg im Jahr 2002 netto über 3,9 Milliarden
Euro, wobei ein Großteil der unmittelbaren Transferleistungen noch nicht erfaßt
ist. Unter weiterer Berücksichtigung der mittelbaren Transfers dürfte dieser Wert
deutlich höher liegen. Auch real sind die unmittelbaren Transferleistungen im glei-
chen Zeitraum um rund 350 Prozent gestiegen, wenngleich sich diese Entwicklung
bereits bis zum Jahr 1980 vollzogen hatte und seitdem tendenziell stagniert.
Die Sportförderung erfolgt auf allen staatlichen Ebenen, stellt aber faktisch eine
primär kommunale Aufgabe dar. Eine explizite Rechtsgrundlage für die Bundes-
förderung existiert nicht. In 14 Landesverfassungen sowie in den Sportförderricht-
linien zahlreicher Kommunen verpflichten sich die Gebietskörperschaften zur För-
derung des Sports, stellen diese allerdings ausdrücklich unter Haushaltsvorbehalt.
Adressat der öffentlichen Sportförderung ist ausschließlich der selbstverwaltete
Sport, wenngleich insbesondere Teile der Realtransfers auch dem nichtverwalteten
Sport zugute kommen. Trotz der vielfältigen Möglichkeiten der Sportausübung ist
der selbstverwaltete Sport aus Sicht des Staates die ideale Angebotsform und damit
einzig förderungswürdig.
Die öffentliche Förderung des selbstverwalteten Sports basiert auf drei Prinzi-
pien: Autonomie des selbstverwalteten Sports, partnerschaftliche Zusammenarbeit
sowie Subsidiarität. Der selbstverwaltete Sport übernimmt öffentliche Aufgaben
und wird bei deren Erfüllung nach dem Subsidiaritätsprinzip unterstützt. Der
selbstverwaltete Sport finanziert sich in bedeutendem Umfang über die staatlichen
Transferleistungen, wodurch ein vergleichsweise preisgünstiges Leistungsangebot
ermöglicht wird.
Abbildung 12 gibt nochmals einen schematischen Überblick über die öffentliche
Sportförderung in Deutschland. Bevor diese aus ordnungspolitischer Perspektive
bewertet werden kann, muß zunächst ein Beurteilungsschema aufgestellt werden.
Als ein solches wird im nächsten Schritt ein ordnungspolitischer Referenzrahmen
entwickelt.

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86 3. Kap.: Darstellung der öffentlichen Sportförderung

Öffentliche Förderung Angebotsform


Förderprinzipien
Selbstverwalteter
Bund - Autonomie
Sport
- Partnerschaft Bevölkerung
- Subsidiarität >60%
Fremdverwalteter
Land inkludiert
Sport
in Sport

Nichtverwalteter
Kommunen
Sport

Umfang der Transferleistung

Quelle: Eigene Darstellung.

Abbildung 12: Öffentliche Sportförderung in der BRD – schematischer Überblick

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4. Kapitel

Entwicklung des ordnungspolitischen


Referenzrahmens

Ziel der vorliegenden Abhandlung ist es, eine ordnungspolitische Bewertung der
öffentlichen Sportförderung in der Bundesrepublik Deutschland vorzunehmen.
Eine entsprechende Beurteilung setzt voraus, daß ein Referenzrahmen entwickelt
wird, anhand dessen die praktische öffentliche Sportförderung auf geeignete Weise
ordnungspolitisch beurteilt werden kann. Damit liefert der Referenzrahmen zu-
gleich die Anforderungen, die an eine ordnungspolitisch legitime öffentliche
Sportförderung zu stellen sind. Ein solcher Referenzrahmen sollte dabei die ord-
nungspolitischen Gegebenheiten widerspiegeln. Entsprechend der in Deutschland
vorzufindenden Gestaltungsprinzipien der faktischen Ordnung läßt sich eine
Grundsatzentscheidung zugunsten eines marktwirtschaftlichen Systems ableiten.
Im folgenden gilt es nun, in einem ersten Schritt die zentralen System- und Ord-
nungselemente der Marktwirtschaft in ihrem dieser Arbeit zugrundeliegenden Ver-
ständnis herauszuarbeiten, um dann im zweiten Schritt hieraus ordnungspolitische
Beurteilungskriterien für die öffentliche Sportförderung abzuleiten.

A. Leitbild der Marktwirtschaft als Bezugspunkt


der Beurteilung

Um die Anforderungen an eine ordnungspolitisch legitime öffentliche Sportför-


derung in einem marktwirtschaftlichen Wirtschaftssystem ableiten zu können, muß
dieses zunächst in seinen wesentlichen Zügen aus ordnungspolitischer Perspektive
skizziert werden. Diese ordnungstheoretischen Grundlagen sollen Gegenstand der
folgenden Ausführungen sein.
Zunächst sind einige grundsätzliche Aspekte der Herleitung eines ordnungspoli-
tischen Referenzrahmens sowohl semantischer als auch inhaltlicher Art zu klären.
Dann ist die Grundsatzentscheidung für ein marktwirtschaftliches System kurz zu
begründen, ehe die zentralen ordnungsspezifischen Mechanismen der marktlichen
respektive wettbewerblichen Steuerung aufgezeigt werden. Schließlich können
hieraus die allgemeinen ordnungspolitischen Prinzipien der Marktwirtschaft abge-
leitet werden.

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88 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

I. Grundlagen eines ordnungspolitischen Referenzrahmens

Das Wirtschaftssystem ist ein Teil des gesamten Gesellschaftssystems und um-
faßt „die Menge aller in privaten, gesellschaftlichen und öffentlichen Haushalten
sowie in Unternehmungen wirtschaftenden Menschen und jene ihrer Beziehungen
[ . . . ], durch welche es Mitgliedern der Gesellschaft ermöglicht wird, ihren Bedarf
an knappen Gütern zu decken und die hinter diesem Bedarf stehenden Ziele der
Lebenserhaltung und der Lebensgestaltung zu verwirklichen.“1 Das Wirtschafts-
system ist also zu begreifen als ein soziales System, das die bestehenden Beziehun-
gen zwischen Wirtschaftssubjekten umfaßt. Es läßt sich anhand dreier Strukturele-
mente beschreiben: der Verteilung der Entscheidungskompetenzen, der mit dieser
verbundenen Informationsstruktur sowie die damit einhergehende Motivations-
struktur.2 Somit ist für ein Wirtschaftssystem die Art und Weise kennzeichnend,
wie Entscheidungskompetenzen auf Wirtschaftssubjekte übertragen werden, die
Möglichkeiten, entscheidungsrelevante Informationen zu sammeln, zu nutzen und
zu verbreiten als auch die Formen der Gewährleistung, daß Entscheidungen in
Handlungen umgesetzt und realisiert werden.
Die entsprechenden Regelungen für ein Wirtschaftssystem manifestieren sich in
der Wirtschaftsordnung. Wirtschaftsordnungen sind „sittliche, rechtliche und mor-
phologische Gebilde.“3 Jede konkrete Ordnung ist grundsätzlich „charakterisiert
durch herrschende Sitten und Gebräuche; das Verhalten der Menschen ist geleitet
durch Bindung an Religionen und Weltanschauungen, durch sittliche Normen oder
auch durch Sittlosigkeit.“4 Aus morphologischer Sicht ist jede Wirtschaftsordnung
eine besondere Kombination von Formelementen. Ein Teil dieser Ordnungsformen
wird in den meisten Gesellschaftssystemen in der Staatsverfassung, Gesetzen oder
Rechtsverordnungen verankert. Diese Ordnungsformen, die rechtlich kodifiziert
sind, bilden die Wirtschaftsverfassung.5 Anhand der Ausprägung der Formele-
mente lassen sich Wirtschaftsordnungen charakterisieren und real beobachtbare
Wirtschaftsordnungen voneinander abgrenzen. Formen der Planung, des Eigen-
tums, der Märkte der Geldversorgung und der Unternehmungen werden häufig als
Hauptordnungselemente angeführt.6
Zusammen mit den sozio-ökonomischen Rahmenbedingungen, wie der politi-
schen und kulturellen Ordnung oder der Ausstattung mit natürlichen Ressourcen
und Arbeitsvermögen, prägt die Wirtschaftsordnung das jeweils realisierte Wirt-
schaftssystem, aus dem in zeitlicher Hinsicht der Wirtschaftsprozeß hervorgeht.7

1 Gutmann (1980), S. 34.


2 Vgl. Neuberger / Duffy (1976).
3 Hensel (1965), S. 6.
4 Hensel (1965), S. 6.
5 Vgl. Thieme (1999), S. 11.
6 Vgl. Hensel (1965), S. 6.
7 Vgl. Cassel (1988), S. 315, und die dort angeführte Literatur.

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A. Marktwirtschaft als Bezugspunkt der Beurteilung 89

Als Referenzrahmen zur Beurteilung staatlicher Handlungen kann zum einen


die tatsächlich realisierte Ordnung, zum anderen ein Ordnungsleitbild herangezo-
gen werden. Die faktisch realisierte Ordnung erweist sich jedoch als eher ungeeig-
net als Bezugspunkt, da sie kein statisches Gebilde darstellt, sondern im Zeitablauf
Änderungen unterworfen ist, womit sich auch der Bezugspunkt für die Beurteilung
ständig wandeln würde.8 Schließlich ist die realisierte Ordnung immer nur bezogen
auf ein historisches Moment Datum des Geschehens. Die praktische Politik be-
nötigt darüber hinaus einen generellen, langfristig geltenden Orientierungsrahmen
für ihre Maßnahmen.9 Deshalb bietet sich ein Rückgriff auf ein Ordnungsleitbild
als Referenzmaßstab an.10
Im Gegensatz zur faktisch realisierten Ordnung, die im Rahmen der positi-
ven Theorie der Ordnungspolitik hinsichtlich der Gestaltungsmöglichkeiten zur
Lösung aktueller wirtschaftspolitischer Probleme analysiert wird, ist ein Ordnungs-
leitbild von der normativen Theorie der Ordnungspolitik entwickelt und gerecht-
fertigt.11 Da diese Abhandlung ein Ordnungsleitbild als Beurteilungsmaßstab für
staatliche Eingriffe heranzieht, fußt sie folglich auf der normativen Theorie der
Ordnungspolitik. Das Ordnungsleitbild ist ein hypothetisches Konstrukt, das auf
theoretischen Erkenntnissen, aber auch auf Werturteilen zugunsten bestimmter
Wirtschaftssysteme basiert. Dies ist im Kontext der vorliegenden Abhandlung
nicht unproblematisch, wenn das Leitbild realitätsfremd ist und Werte impliziert,
die nicht zwingend von allen Individuen in der Gesellschaft mitgetragen werden.12
Dann wären auch alle vom Ordnungsleitbild abgeleiteten Aussagen, wie eben auch
das Konformitätskriterium als Beurteilungsmaßstab für staatliche Maßnahmen,
nicht frei von dieser Problematik. Deshalb darf das Ordnungsleitbild nicht un-
reflektiert als gegeben akzeptiert werden.13 Vielmehr müssen die ihm zugrunde-
liegenden theoretischen Erkenntnisse und insbesondere Werturteile offengelegt
werden, um die zu treffenden Aussagen korrekt interpretieren und gewinnbringend
diskutieren zu können.

8Vgl. Gutmann (1986), S. 52.


9Vgl. Cassel (1988), S. 326.
10 Allerdings darf auch hier die Vorläufigkeit des Wissens nicht unberücksichtigt bleiben,
von der auch ordnungstheoretisches Wissen nicht gefeit ist, wodurch sich auch bei der Zu-
grundelegung eines Ordnungsleitbildes die Beurteilung im Zeitablauf ändern kann. Vgl. Gut-
mann (1980), S. 36.
11 Zum Systembezug der Ordnungspolitik in Form der positiven und normativen Theorie
der Ordnungspolitik siehe Cassel (1988), S. 323 ff.
12 Zu den allgemeinen Problemkreisen normativer ordnungspolitischer Konzeptionen
siehe Cassel (1988), S. 325 ff.
13 Cassel (1988), S. 325, spricht von der Gefahr der Dogmatisierung der anvisierten Wirt-
schaftsordnung.

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90 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

II. Das marktwirtschaftliche System als Ausgangspunkt


ordnungspolitischer Überlegungen

Dieser Abhandlung wird, aufgrund der in Deutschland vorzufindenden Gestal-


tungsprinzipien der faktischen Ordnung, als Ordnungsleitbild das marktwirtschaft-
liche System zugrunde gelegt. Da dieses somit den Ausgangspunkt für die weiteren
ordnungspolitischen Überlegungen bildet, ist diese Grundsatzentscheidung kurz zu
begründen.
Grundlegend kann die Auffassung vertreten werden, daß sich staatliches Han-
deln am Gemeinwohl orientieren soll.14 Staatliches Handeln soll also der Aufrech-
terhaltung oder Herbeiführung des Gemeinwohls dienen. Allerdings hat der Begriff
des „Gemeinwohls“ weitgehend Leerformelcharakter, und die inhaltliche Begriffs-
bestimmung ist wesentlich vom jeweiligen Standpunkt des Betrachters abhängig.
Obwohl somit kaum eine einheitliche Gemeinwohlvorstellung existieren kann, läßt
sich in jeder Gesellschaft eine kleine Anzahl an Grundwerten finden, die ein brei-
tes Maß an Zustimmung der einzelnen Individuen in der Gesellschaft aufweisen
und somit als Determinanten des Gemeinwohls herangezogen werden können. Als
solche Grundwerte können Freiheit, Gerechtigkeit und Sicherheit angesehen wer-
den,15 wobei Sicherheit als „Freiheit von der Angst um die Freiheit“ umschrieben
werden kann.16 Als Aufgabe des Staates kann folglich die Gewähr dieser Grund-
werte angesehen werden.
Wie bereits dargestellt, ist die Wirtschaftsordnung ein Teil der Gesellschaftsord-
nung und nimmt als solche Einfluß auf die Realisierung des Gemeinwohls. Nun ist
die Realisierung einer Wirtschaftsordnung zunächst eine Frage der „ordnungs-
politische[n] Gesamtentscheidung“17, d. h., es gilt eine Grundsatzentscheidung zu
treffen für ein ordnungspolitisches Leitbild, an dem sich das staatliche Handeln
ausrichten soll. Damit eine solche Grundsatzentscheidung als legitim gelten kann,
sollte sie von den Betroffenen mitgetragen werden. Hierbei kann unterstellt wer-
den, daß sich der mündige Bürger für das Wirtschaftssystem entscheiden würde,
welches seinem Wunsch nach Realisierung der gesellschaftlichen Grundwerte am
ehesten gerecht wird.
Zur Realisierung dieser Grundwerte wird das marktwirtschaftliche System als
dem System der Zentralverwaltungswirtschaft überlegen angesehen.18 Aufgrund
der dezentralen Aufstellung und Koordination der individuellen Wirtschaftspläne
wird weitgehend Entscheidungs- und Handlungsfreiheit sowie eine bestmögliche

14 Vgl. Tuchtfeldt (1982), S. 182, Berg / Cassel / Hartwig (1999), S. 237 ff., sowie die dort
angegebene Literatur.
15 Vgl. Tuchtfeldt (1982), S. 188 f., Giersch (1961), S. 68 ff., Streit (1991), S. 241 ff.,
Hayek (2002), S. 87.
16 Giersch (1961), S. 83.

17 Eucken (1952), S. 250.

18 Vgl. Eucken (1952), S. 99 ff., Hoppmann (1993), S. 12 ff.

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A. Marktwirtschaft als Bezugspunkt der Beurteilung 91

Befriedigung individueller Bedürfnisse gesichert. Darüber hinaus werden durch


den Wettbewerbsprozeß Leistungsanreize gesetzt, die Effizienz der Koordination
verbessert sowie Leistungsgerechtigkeit verwirklicht. Ohne hier schon konkreter
auf das marktwirtschaftliche System eingehen zu wollen, scheint vor diesem Hin-
tergrund die Entscheidung für ein marktwirtschaftliches System als Ordnungs-
leitbild einem zentralverwaltungswirtschaftlichen System vorziehenswürdig.
Diese Einschätzung wird noch genährt, betrachtet man den historischen Aus-
leseprozeß der Wirtschaftssysteme. Der Niedergang der zentralverwaltungswirt-
schaftlichen Systeme in Osteuropa sowie deren Transformation hin zu marktwirt-
schaftlichen Systemen kann als Indiz gedeutet werden, daß auch die Bevölkerung
der dortigen Länder nach mehr individueller Freiheit strebte und damit eine Grund-
satzentscheidung für ein marktwirtschaftliches System fällte.19
Bevor nun auf die ordnungspolitischen Prinzipien des marktwirtschaftlichen
Systems eingegangen werden kann, sind zunächst noch die zentralen Steuerungs-
mechanismen innerhalb der Marktwirtschaft darzustellen.

III. Zentrale Steuerungsmechanismen


des marktwirtschaftlichen Systems

Der wettbewerbliche Marktprozeß ist das konstitutive Merkmal des markt-


wirtschaftlichen Systems.20 Dabei stehen die Begriffe Markt und Wettbewerb in
einer engen inhaltlichen Beziehung zueinander und sind in der Realität nicht
mehr als zwei Seiten ein und derselben Medaille.21 Eine analytische Unterschei-
dung zwischen Markt- und Wettbewerbsprozeß, wie sie sich bei einigen Autoren
finden läßt,22 erscheint auch im hiesigen Kontext als zielführend. Marktprozeß
und Wettbewerbsprozeß nehmen in einem marktwirtschaftlichen System von-
einander differierende Aufgaben wahr. Im Rahmen des Marktprozesses werden
die dezentral aufgestellten Pläne der Wirtschaftssubjekte koordiniert, während
der Wettbewerb durch Leistungskontrolle und Anreize zur Leistungssteigerung
die Effizienz der marktlichen Koordination bestimmt.23 Die Entscheidungs-,
Informations- und Motivationsstruktur des marktwirtschaftlichen Systems kann
somit über den Marktprozeß und Wettbewerbsprozeß beschrieben werden. Sie
sind die zentralen ordnungsspezifischen Steuerungsmechanismen und sollen des-
halb kurz in ihrem dieser Abhandlung zugrundeliegenden Verständnis skizziert
werden.24

19Vgl. Kloten (1989).


20Vgl. Gutmann (1986), S. 55.
21 Vgl. Eickhof (1986), S. 470.

22 Vgl. Bögelein (1990), S. 99 ff., Eickhof (1993), S. 209, Willeke (1977), S. 156; ähnlich
bei Streit (2001), S. 69 f.
23 Vgl. Eickhof (1993), S. 209, Bögelein (1990), S. 100 f., Streit (2000), S. 45.

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92 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

Es sei bereits vorweggenommen, daß sowohl der Marktprozeß als auch der
Wettbewerbsprozeß ein komplexes, evolutorisches Phänomen darstellen. Da nie-
mand über vollständige Informationen über alle Teilnehmer im marktwirtschaft-
lichen System verfügt, sind keine Aussagen über konkrete Individuen, ihr Handeln
sowie die Ergebnisse des Markt- und Wettbewerbsprozesses möglich.25 Entspre-
chende Aussagen müssen sich auf „Muster-Voraussagen“ und „Erklärungen des
Prinzips“ beschränken.26 Diese allgemeinen Kennzeichen des Markt- und Wett-
bewerbsprozesses gilt es darzulegen.

1. Marktprozeß

Da es keine vollständig bekannten, „objektiven“ gesamtwirtschaftlichen Daten


gibt, bilden den Ausgangspunkt der Betrachtung die sogenannten „subjektiven Da-
ten“, also das individuelle Wissen jedes einzelnen Wirtschaftssubjektes.27 Auf Basis
ihrer subjektiven Daten stellen die Wirtschaftssubjekte ihre Wirtschaftspläne auf.
Dabei haben sie die Erwartung, auf korrespondierende Pläne anderer Marktteilneh-
mer zu treffen, so daß Tauschakte zur Realisierung der Pläne durchgeführt werden
können. Allerdings ist aufgrund der Subjektivität der Daten und der Komplexität der
Beziehungen davon auszugehen, daß nicht immer die Pläne der anderen angepaßt
sind und somit nicht alle Pläne wie vorgesehen realisiert werden können. Mittels der
Überraschungen und Enttäuschungen, die die Wirtschaftssubjekte erfahren, werden
sie zugleich über die lückenhafte Plankoordination informiert.28 Entsprechend der
mittels dieser Erfahrung gewonnenen Informationen werden sie ihre Pläne revidie-
ren, um Tauschakte zu ermöglichen. Die Planabstimmung erfolgt somit in einem
fortlaufenden Prozeß des Lernens durch Versuch und Irrtum.29 Der Marktprozeß
koordiniert folglich die dezentral aufgestellten Pläne der Wirtschaftssubjekte.
Der beschriebene Marktprozeß führt nicht zu einem totalen Konkurrenzgleich-
gewicht,30 sondern zu einer ständigen wechselseitigen Abstimmung sich ändern-
der Pläne der Wirtschaftssubjekte und weist damit allenfalls eine Tendenz zum
Gleichgewicht auf.31 Diese Koordination kann besser als Ordnung bezeichnet wer-

24 Es sei nochmals betont, daß trotz der hier vorgenommenen analytischen Trennung des
Markt- und des Wettbewerbsprozesses sich die marktliche Koordination auf den Wett-
bewerbsprozeß auswirkt und vice versa.
25 Vgl. Hoppmann (1981), S. 220.

26 Vgl. Hayek (1972).

27 Vgl. Hoppmann (1981), S. 222.

28 Vgl. Hayek (1981), S. 168 ff.

29 Vgl. Hayek (1981), S. 169.


30 In diesem Fall müßten die Pläne aller Wirtschaftssubjekte vollständig koordiniert sein.

31 Vgl. Kirzner (1978), S. 56 ff. „Allenfalls“ deshalb, weil eine Gleichgewichtstendenz im-
pliziert, daß im Zeitablauf die spontane Interaktion der Individuen abgebaut und der Wett-
bewerbsprozeß eingeschränkt würde. Siehe hierzu Röpke (1980), S. 145 f.

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A. Marktwirtschaft als Bezugspunkt der Beurteilung 93

den,32 die Abläufe wechselseitig verbundenen Handelns folglich als Handelns-


ordnung.33 Sie ergibt sich, weil nach eigenen Plänen handelnde Individuen ihr
Handeln aufgrund gemeinsamer Regeln spontan koordinieren, nicht etwa durch be-
wußte Anordnung. Das Marktsystem ist damit eine spontane Ordnung34, die sich
dadurch auszeichnet, daß sie die Vielfältigkeit der Ziele und das Wissen aller Teil-
nehmer am Marktprozeß nutzt.35 Auf diese Weise wird eine große Informations-
menge, die dezentral über die beteiligten Wirtschaftssubjekte verstreut ist, ver-
arbeitet, so „daß mehr Wissen genützt wird, als irgend eine Einzelperson besitzt,
oder als der Verstand synthetisch bilden könnte; und dank solcher Verwertung von
verstreutem Wissen werden Errungenschaften möglich, die größer sind, als irgend
ein Einzelverstand voraussehen kann.“36
Die Handelnsordnung ist Resultat spontaner Interaktionen im Rahmen institutio-
neller Beschränkungen.37 Verhaltensregeln, wie solche der Moral, der Tradition,
der Religion oder des Rechts, bilden solche institutionellen Beschränkungen und
sind konstituierende Bedingung für das Entstehen und den Bestand des Markt-
systems.38 Die Regeln des Rechts lassen sich teilweise bewußt setzen, so daß hier-
mit Einfluß auf den Marktprozeß genommen werden kann.
Eine besondere Bedeutung kommt dem Preissystem in der spontanen Handelns-
ordnung des Marktsystems zu. Da Güter einen Preis haben, ist die Höhe des Prei-
ses letztlich das Ergebnis des Versuchs der Wirtschaftssubjekte, ihre Wirtschafts-
pläne über den Tausch von Gütern im Marktprozeß zu realisieren.39 Durch die fort-
laufende Aufspürung und Beseitigung von Koordinationslücken werden die einzel-
nen Wirtschaftspläne besser aneinander angepaßt und zugleich der Wissensstand
der Marktteilnehmer verbessert. Dies spiegelt sich in einer Änderung der Preise
wider.40 Preise sind damit Informationssignale, die dem einzelnen sagen, was er
tun sollte.41 Auf diese Weise wird Wissen verarbeitet und durch Preise und Preis-
änderungen in kodierter Form wiedergegeben.42 Die Koordination der Wirtschafts-
pläne wird folglich mit der Preisbildung in einem permanent iterativen Prozeß her-
beigeführt. Während also der Marktprozeß ohne ein funktionierendes Preissystem

32Vgl. Hayek (1969), S. 256.


33Vgl. Hoppmann (1981), S. 223.
34 Vgl. Hoppmann (1990), S. 4. Zu den Arten der Ordnung siehe Hayek (1963).

35 Vgl. Hayek (1969), S. 255.

36 Hayek (1991), S. 40.

37 Vgl. Streit / Wohlgemuth (1999), S. 16.

38 Vgl. Hoppmann (1981), S. 228.

39 Vgl. Streit (2000), S. 38.

40 Vgl. Hoppmann (1981), S. 224.


41 Vgl. Hayek (1981), S. 159 f. An anderer Stelle schreibt Hayek allgemein, daß es die
vorläufigen Ergebnisse des Marktprozesses sind, die dem einzelnen sagen, wonach zu suchen
es sich lohnt. Siehe hierzu Hayek (1969), S. 253.
42 Vgl. Hayek (1981), S. 169 f.

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94 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

undenkbar ist, kann umgekehrt aber die Anpassungsreaktion nicht deduktiv aus
Preissignalen geschlossen werden. Änderungen der relativen Preise müssen erst
durch die Wirtschaftssubjekte in ihrem jeweiligen situativen Kontext interpretiert
werden, ehe sie gegebenenfalls durch eine entsprechende Anpassung ihrer Wirt-
schaftspläne reagieren.43
Zwar ist das Preissystem eine sehr wirtschaftliche Koordinationsform, dennoch
funktioniert es nicht kostenlos für die Wirtschaftssubjekte. Für die Abstimmung
ihrer Wirtschaftspläne fehlt ihnen das Wissen, wer als Transaktionspartner in Frage
kommen könnte, zu welchen Bedingungen eine Transaktion konsensfähig sein
wird und ob die vertraglich zugesicherten Eigenschaften der Transaktionsgegen-
stände auch zutreffen werden.44 Die zum Erwerb des entsprechenden Wissens auf-
zubringenden Kosten werden als Transaktionskosten bezeichnet. Dabei können
Anbahnungs-, Aushandlungs- und Durchsetzungskosten unterschieden werden.45
Neben diesen laufenden Transaktionskosten ist zudem die erforderliche institutio-
nelle Ausgestaltung des Handlungsrahmens, also insbesondere die Etablierung von
Regeln des Rechts, mit Transaktionskosten verbunden.46 Die Transaktionskosten
als Kosten der Koordination im marktwirtschaftlichen System stellen aber keine
fixe Größe dar, sondern unterliegen Änderungen im fortlaufenden Marktprozeß.47

2. Wettbewerbsprozeß

Wie bereits dargelegt, handeln die Wirtschaftssubjekte aufgrund ihres eigenen


Wissens und ihrer eigenen Ziele, wobei sie ihr Handeln mit Hilfe allgemeiner
Verhaltensregeln koordinieren. In einer spontanen Handelnsordnung werden hier-
durch lediglich bestimmte Verhaltensweisen verboten, aber kein Zwang zu einem
bestimmten Verhalten auferlegt. Dies bezeichnet man im Marktsystem als
„Freiheit des Wettbewerbs“, das Marktsystem ist insofern ein wettbewerbliches
System.48
Damit ein Wirtschaftssubjekt seinen individuellen Plan erfüllen kann, muß sein
Handeln auf eine erfolgreiche Transaktion mit der Marktgegenseite gerichtet sein.
Um dies zu erreichen, ist der Anbieter des Transaktionsgutes gezwungen, sich ge-
gen konkurrierende Wirtschaftssubjekte durchzusetzen. Aus diesem Grund wird er
sein Transaktionsgut derart gestalten und anbieten, daß dieses den Präferenzen der
Wirtschaftssubjekte der Marktgegenseite besser entspricht als dies vermeintliche
Substitutionsgüter tun. Die Existenz der Marktnebenseite wirkt damit als Anreiz

43 Zu Preissignalen und ihrer Perzeption siehe Wegner (1996), S. 130 ff.


44 Vgl. Streit (1995), S. 17.
45 Vgl. Coase (1960), S. 15.
46 Vgl. Streit (2000), S. 89 f.
47 Vgl. Wegehenkel (1981), S. 22 ff., Streit (2000), S. 86 ff.
48 Vgl. Hoppmann (1981), S. 229.

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A. Marktwirtschaft als Bezugspunkt der Beurteilung 95

für den Anbieter, autonom vorhandenes Wissen zu nutzen und nach neuem Wissen
zu forschen.49
Der Anbieter ist durch den Druck der Marktnebenseite gezwungen, auf der Basis
seines individuellen Wissensstands zu Kombinationen seiner Aktionsparameter zu
gelangen, die als wettbewerblicher Vorstoß der Bewertung durch die Marktgegen-
seite ausgesetzt sind. Trifft die wissensbedingt ermöglichte Neukombination der
Aktionsparameter auf gesteigerte Akzeptanz seitens der Marktgegenseite, so kann
der Anbieter zusätzliche Nachfrage attrahieren und einen Vorsprung gegenüber sei-
nen Konkurrenten erzielen. Wollen die betroffenen Konkurrenten nicht dauerhaft
Nachfrage verlieren und einer möglichen eigenen Verdrängung aus dem Markt vor-
beugen, sind sie ihrerseits gezwungen, durch geeignete Maßnahmen auf den Vor-
stoß zu reagieren. Durch den ursprünglich initiativen Verstoß des Anbieters wird
neues Wissen generiert, das die betroffenen Konkurrenten für erfolgreiche Gegen-
strategien in Form von Imitationshandlungen oder Vorstößen ihrerseits verwerten
können. Das so entstehende andauernde Wechselspiel von vor- und nachstoßenden
Handlungen kennzeichnet den Wettbewerb als dynamischen Prozeß.50 Als solcher
ist sein Ergebnis ex ante nicht konkretisierbar.51
Der Wettbewerbsprozeß enthält also den inhärenten Anreiz, den eigenen Wis-
sensstand zum Zwecke erfolgreicher Handlungen auszunutzen und ist deshalb „ein
Verfahren zur Entdeckung von Tatsachen [ . . . ], die ohne sein Bestehen entweder
unbekannt bleiben oder doch zumindest nicht genutzt werden würden.“52 Darüber
hinaus wird im Wettbewerbsprozeß aber auch die Wissensverwertung kontrol-
liert.53 So wird das Wissen über Leistungsunterschiede von Anbietern offengelegt,
die folglich von der Marktgegenseite negativ sanktioniert werden können. Dies
kann schließlich zum Ausscheiden der Anbieter aus dem Marktprozeß führen,
wenn es ihnen nicht gelingt, mittels zu ergreifender Maßnahmen den Präferenzen
der Wirtschaftssubjekte der Marktgegenseite zu entsprechen.54
Im Wettbewerbsprozeß wird also Wissen entdeckt und verwertet. Voraussetzung
der Funktionsfähigkeit ist die durch allgemeine Verhaltensregeln allen Wirtschafts-
subjekten gleichermaßen gewährleistete Entscheidungs- und Handlungsfreiheit.55
Sie muß allen gegeben werden, da wegen der konstitutionellen Unwissenheit der
Individuen niemand weiß, wer wann Freiheit braucht, um für alle nützliche Pro-
blemlösungen hervorzubringen.56

Vgl. Hayek (1969).


49

Vgl. Schumpeter (1993), S. 134 ff., Hoppmann (1975), S. 238.


50

51 Vgl. Hoppmann (1981), S. 231, Hayek (1969), S. 250 f.

52 Hayek (1969), S. 249.

53 Vgl. Streit (1995), S. 19 f.

54 An dieser Stelle wird die Interdependenz des Marktprozesses und Wettbewerbspro-


zesses besonders deutlich, deren Trennung nur aus analytischen Gründen erfolgte.
55 Vgl. Gutmann (1986), S. 55, Röpke (1980), S. 130 f., Hoppmann (1975), S. 234 f.

56 Vgl. Hayek (1991), S. 37 f.

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96 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

Die vorangegangenen Ausführungen verdeutlichen, daß der Wettbewerbsprozeß


ein Verfahren zur Schaffung von Leistungsanreizen und zur Leistungskontrolle
darstellt. Er beinhaltet eine Tendenz zu innovativen Leistungen und leistet eine
Selektion nicht konkurrenzfähiger Marktteilnehmer. Damit bestimmt der Wett-
bewerbsprozeß die Effizienz der Koordination der dezentral aufgestellten Pläne
der Wirtschaftssubjekte im Rahmen des Marktprozesses. Der Marktprozeß erbringt
also die Koordinationsleistung, während der Wettbewerbsprozeß die Ergebnisse
des Marktprozesses verbessert.

IV. Ordnungspolitische Prinzipien der Marktwirtschaft

Die Entwicklung eines allgemeinen Regelrahmens und die Kontrolle der Ein-
haltung dieser Regeln zur Sicherstellung eines funktionierenden Markt- und Wett-
bewerbsprozesses ist eine ordnungspolitische Gestaltungsaufgabe des Staates. Die-
ser Regelrahmen ist zum einen unabdingbar, um die maximale relative individuelle
Freiheit zu sichern.57 Zum anderen kann es auch zu Funktionsstörungen des
Markt- und Wettbewerbsprozesses oder Defiziten durch fehlende Märkte, wie im
Falle von öffentlichen Gütern, kommen. Diese können das Schaffen entsprechen-
der Institutionen erfordern, die sich nicht aus der spontanen Ordnung ergeben und
folglich staatlich gesetzt werden müssen.58
Das Verständnis der Gestaltung der Wirtschaftsordnung als positive Aufgabe
entspricht der ordoliberalen Denktradition.59 Für die grundlegende Gestaltung der
Wirtschaftsordnung und laufend zu fällende Entscheidungen entwickeln die Ordo-
liberalen Prinzipien als Leitlinien für die Politik. Die bekannte Unterscheidung der
Prinzipien nach Eucken in konstituierende, regulierende, ergänzende und staats-
politische Prinzipien60 hat Grossekettler aufgegriffen und in einer Form weiterent-
wickelt, wie sie dem dieser Arbeit zugrunde gelegten dynamischen Markt- und
Wettbewerbsprozeß eher gerecht wird.61
Grossekettler unterscheidet dabei in Basisprinzipien und Evolutionsprinzipien.62
Basisprinzipien stellen die notwendigen Bedingungen für eine rudimentäre Form
von Marktwirtschaften dar. Ihre Realisierung soll die grundlegende Funktions-
fähigkeit des Markt- und Wettbewerbsprozesses gewährleisten. Als erstes Basis-

57Vgl. Leckebusch (1991), S. 79 ff.


58Vgl. Grossekettler (1991), S. 104 ff.
59 Vgl. hierzu den Überblick bei Grossekettler (1987).

60 Vgl. Eucken (1952), S. 254 ff.

61 Vgl. Grossekettler (1991), S. 108 ff. So ist Euckens (1952), S. 244 ff., Idealtyp des voll-
ständigen Wettbewerbs dem statischen Konzept der vollkommenen Konkurrenz sehr ähnlich
und damit kaum mit dem dieser Abhandlung zugrunde gelegten dynamischen Markt- und
Wettbewerbsprozeß vereinbar.
62 Vgl. Grossekettler (1991), S. 110 ff.

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A. Marktwirtschaft als Bezugspunkt der Beurteilung 97

prinzip ist die Vermittlung von exklusiven Handlungs- und Ausschlußrechten


durch Privateigentum an Gütern, Faktoren und Ideen anzuführen. Mit dem Privat-
eigentum gehen insbesondere Informations- und Motivationsvorteile aufgrund der
Selbstbetroffenheit einher.63 Als weiteres Basisprinzip gilt die Vertragsfreiheit so-
wie die Haftung für eingegangene Verpflichtungen. Hierdurch wird ermöglicht,
daß Individuen ihre Pläne gemäß ihrer eigenen Präferenzen aufstellen und ent-
sprechende Transaktionen durchführen können. Da damit positive und negative
Konsequenzen verbunden sein können, sind diese von den betroffenen Individuen
selbst zu tragen und dürfen nicht auf Dritte abwälzbar sein. Des weiteren ist für die
Funktionsfähigkeit des marktwirtschaftlichen Systems das Basisprinzip des Offen-
haltens von Märkten zu realisieren. Dadurch soll gewährleistet sein, daß der markt-
liche Koordinationsprozeß nicht durch Beschränkungen des Wettbewerbs gestört
bzw. außer Kraft gesetzt wird. Mit der Einhaltung des Basisprinzips der Stabili-
sierung des Geldwertes können inflationär bedingte Verzerrungen ökonomischer
Kalküle vermieden und damit Erwartungen der Wirtschaftssubjekte stabilisiert
werden. Schließlich bezieht sich das letzte Basisprinzip auf die Gestaltung von
Transaktionskosten im Hinblick auf die Förderung von Treu und Glaube, verwirk-
licht durch den Vorrang der Ordnungs- vor der Prozeßpolitik, der Wahrung der
Rechtsstaatlichkeit sowie der Sicherung der Stetigkeit der Wirtschaftspolitik.
Die Verwirklichung der Basisprinzipien ist zwar eine notwendige Voraussetzung
zur Realisierung eines funktionsfähigen marktwirtschaftlichen Systems, kann je-
doch nicht als hinreichend gelten.64 Eine Ergänzung der Basisprinzipien wird auf-
grund einiger systemimmanenter Mängel und exogener Herausforderungen erfor-
derlich, weshalb es einen Bedarf an weitergehenden Evolutionsprinzipien gibt.65
Die Evolutionsprinzipien bilden einen zusätzlichen Katalog von Merksätzen zu
den ökonomischen Aspekten einer liberalen Gesetzgebungslehre und damit Ver-
fahrensregeln zur Ermittlung „legitimer“ Maßnahmen zur Fortentwicklung der be-
stehenden rudimentären Ordnung.
Als erstes Evolutionsprinzip kann das Subsidiaritätsprinzip angeführt werden.
Dieses besagt, daß die Entscheidungskompetenzen über einzelne Maßnahmen bei
den einzelnen Individuen liegen, sofern es nicht „gute“ Gründe gibt, sie einer
höheren Ebene zuzuordnen, die dem Zentralstaat näher steht. Das Subsidiaritäts-
prinzip betont dabei den Eigenwert der Freiheit und stellt heraus, daß auch bei

63Vgl. Thieme (1999), S. 24 f.


64Vgl. Grossekettler (1991), S. 111.
65 Der Begriff „Evolution“ im Terminus Evolutionsprinzipien ist allerdings etwas irritie-
rend gewählt. Im ordoliberalen Denken stellt der ökonomische Ordnungsrahmen ein Datum
dar, und die Politik ist dazu aufgefordert, an diesem festzuhalten. Vgl. Eucken (1952), S. 289.
Grossekettler (1991), S. 111, geht einen Schritt weiter und verweist auf die Notwendigkeit
einer situationsgerechten Ergänzung der Basisprinzipien im Zeitablauf, also einer Anpassung
des Ordnungsrahmens an neue Entwicklungen. Damit legt er aber keine evolutorische Ord-
nungstheorie zugrunde. Eine selbstorganisierende Evolution marktwirtschaftlicher Ordnun-
gen und damit ein unvermeidbarer Wandel von Wirtschaftsordnungen bildet nicht den Fokus
seiner Überlegungen.

7 Langer

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98 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

einem staatlichen Eingriff sicherzustellen ist, daß die individuelle Freiheit und
damit die Fähigkeit zum Agieren der Wirtschaftssubjekte bestehen bleibt. Somit
findet im Kriterium der Subsidiarität die größtmögliche Handlungs- und Entschei-
dungsfreiheit des einzelnen Individuums ihren Ausdruck mit den damit verbunde-
nen Informations- und Motivationsvorteilen, die das marktwirtschaftliche System
auszeichnen.
Jeder Zentralisierungsschritt erfordert also „gute“ Gründe, d. h., er bedarf einer
ökonomischen Rechtfertigung. Das entsprechende Legitimationspostulat stellt das
zweite Evolutionskriterium dar. Es verlangt, daß zum einen wirtschaftspolitische
Ziele operationalisiert und vertragstheoretisch legitimiert werden, und zum ande-
ren nur solche staatlichen Maßnahmen ergriffen werden, die zur Zielrealisierung
beitragen, eine systemkonforme Ergänzung des bestehenden Rahmens darstellen
und im Hinblick auf die Nutzen-Kosten-Relation verhältnismäßig sind.66
Das Kongruenzprinzip als drittes Evolutionsprinzip liefert einen Anhaltspunkt
für die Verteilung der Entscheidungskompetenzen, speziell für den Fall öffent-
licher Güter. Es läßt sich weiter differenzieren in das Äquivalenzprinzip, nach wel-
chem die Identität des Kreises der Nutzer und des Kreises der Zahler eines (öffent-
lichen) Gutes gewährleistet sein soll,67 das Demokratieprinzip, das eine Überein-
stimmung des Kreises der Entscheidungsunterworfenen mit dem Kreis der dort
Kontrollberechtigten fordert sowie das Prinzip der Direktkontrolle, also eine Kon-
trolle möglichst ohne Mediatisierung. Die Anwendung des Kongruenzprinzips
„führt dazu, daß Entscheidungskompetenzen für die Beschaffung und Finanzierung
von Kollektivgütern stets auf einer möglichst dezentralen, gleichwohl aber die
Hauptnutzer umfassende[n] Ebene angesiedelt sind.“68
Das vierte Evolutionsprinzip ist die ZMT-Zuordnungsregel. Diese weitere Kom-
petenzverteilungsregel fordert, „daß jedem Ziel (Z) wenigstens ein nicht auch zur
Realisierung konfligierender Ziele eingesetztes Mittel (M) sowie ein und nur ein
Entscheidungs- und Verantwortungsträger (T) zugeordnet wird, und zwar der-
jenige, der über das höchste Informationsniveau verfügt.“69 Damit sollen zum
einen Dosierungskonflikte, zum anderen Kompetenzstreitigkeiten vorgebeugt und
die Nichtnutzung von Informationsvorteilen vermieden werden.
Abschließend verbleibt noch das Beherrschbarkeitsprinzip als letztes der Evo-
lutionsprinzipien kurz zu besprechen. Nach diesem Prinzip soll bei der Planung
wirtschaftspolitischer Handlungen unter Einbeziehung der Erkenntnisse der Neuen
Politischen Ökonomie auch immer deren Mißbrauchsmöglichkeiten im politisch-
administrativen Apparat mitbedacht werden. Der Staat sollte sich hierzu selbst an
rechtliche Grundsätze binden.

66 Vgl. hierzu auch Grossekettler (1987), S. 16 ff.


67 Zum Äquivalenzprinzip im Kontext des Föderalismus siehe auch Olson (1977).
68 Grossekettler (1991), S. 117.
69 Grossekettler (1991), S. 117.

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B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien 99

Neben den Basisprinzipien als grundlegende Ordnungsprinzipien eines markt-


wirtschaftlichen Systems bieten die Evolutionsprinzipien Hilfestellung für die ord-
nungspolitische Beurteilung staatlicher Maßnahmen. Dabei kommt dem Subsidia-
ritätsprinzip wie auch dem Legitimationspostulat eine zentrale Rolle zu. Das Sub-
sidiaritätsprinzip betont den Eigenwert der Freiheit, auch im Falle staatlichen Han-
delns, läßt aber offen, wann „gute“ Gründe für staatliche Maßnahmen vorliegen.
Solche „guten“ Gründe können anhand des Legitimationspostulats gerechtfertigt
werden, das sich sowohl auf das Ziel des Eingriffs als auch auf die Maßnahme
selbst bezieht. Insofern gibt das Subsidiaritätsprinzip die grundlegende Denkrich-
tung vor, während das Legitimationspostulat ein Prüfschema zur Konkretisierung
dieser Vorgabe darstellt.70 Als ein solches Prüfschema wird das Legitimations-
postulat deshalb im folgenden Abschnitt als Rahmen bei der Ableitung von Anfor-
derungen an staatliches Handeln Eingang und weitere Erläuterung im spezifischen
Kontext der Sportförderung finden.

B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien
der öffentlichen Sportförderung

Auf Basis des dargelegten Markt- und Wettbewerbsprozesses sowie der grund-
legenden ordnungspolitischen Prinzipien der Marktwirtschaft können nun in enger
Anlehnung an das Legitimationspostulat die Anforderungen an staatliche Eingriffe
in marktwirtschaftlichen Systemen herausgearbeitet werden.71 Hiernach ist zum
einen zu klären, „ob“ überhaupt ein staatlicher Handlungsbedarf besteht. Zum
anderen ist die Frage nach dem „wie“ eines möglichen staatlichen Eingriffs zu
erörtern.
Im folgenden sollen deshalb zunächst die Bedingungen konkretisiert werden,
deren Vorliegen eine notwendige Voraussetzung ist, um ein staatliches Tätigwerden
zur öffentlichen Sportförderung als ordnungspolitisch legitim bewerten zu können.
Dann sind Kriterien zu entwickeln, anhand derer die Maßnahmen der öffentlichen
Sportförderung auf ihre ordnungspolitische Legitimität hin überprüft werden kön-
nen. Schließlich werden die Bedingungen und Beurteilungskriterien als ordnungs-
politische Anforderungen an eine öffentliche Sportförderung zusammengefaßt.

Vgl. Grossekettler (1991), S. 112.


70

Begriffe wie „Eingriff“, „Intervention“, „Maßnahme“, „Instrument“, „Mittel“ oder


71
„Werkzeug“ werden in der Literatur meist synonym verwendet, was auch im weiteren Verlauf
der Abhandlung geschehen soll. Siehe hierzu Tuchtfeldt (1982), S. 192.

7*

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100 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

I. Bedingungen einer ordnungspolitisch legitimen


öffentlichen Sportförderung

Im marktwirtschaftlichen System hat die individuelle Entscheidungs- und Hand-


lungsfreiheit eine zentrale Rolle inne. Staatliches Handeln kann sich zunächst nur
auf das Setzen eines allgemeinen Regelrahmens beziehen. Darüber hinausgehende
staatliche Eingriffe müssen folglich Antwort auf besonders zu begründende Aus-
nahmesituationen sein. Solche ordnungspolitischen Ausnahmebereiche liegen dann
vor, wenn die Funktionsfähigkeit des Markt- oder Wettbewerbsprozesses partiell
oder vollständig außer Kraft gesetzt ist, also Marktversagen respektive Wett-
bewerbsversagen vorliegt. Im Falle eines uneingeschränkt funktionsfähigen Markt-
und Wettbewerbsprozesses kann staatliches Handeln dennoch begründet werden,
wenn diese Prozesse zu Ergebnissen führen, die mit ordnungskonformen politisch
determinierten Zielen nicht in Einklang zu bringen sind.
Bereits hier soll darauf hingewiesen werden, daß die angeführten Tatbestände
zwar notwendige Bedingungen für staatliche Maßnahmen sind, sich diese aber
nicht zwingend daraus ergeben. So muß nicht immer bei Vorliegen von Markt-
oder Wettbewerbsversagensfällen der Staat die entsprechende Aufgabe besser be-
wältigen können als der Markt. Vielmehr kann auch ein staatlicher Eingriff pro-
blembehaftet sein, wobei im Extremfall auch der Staat bei der Bewältigung der
Aufgabe versagen kann.72 Deshalb sind die negativen Folgen der Funktionsstörun-
gen des Markt- und Wettbewerbsprozesses mit den negativen Folgen des Staats-
versagens zu vergleichen, ehe Aussagen über die institutionelle Bewältigung der
Aufgaben getroffen werden können.73 Dabei bieten sich zwischen den beiden
Eckpunkten marktliche versus staatliche Bereitstellung zahlreiche weitere institu-
tionelle Arrangements. Hierauf wird im Zusammenhang mit der Beurteilung ord-
nungspolitisch legitimer Maßnahmen nochmals ausführlicher zurückzukommen
sein.
Staatliche Eingriffe in das marktwirtschaftliche System und damit auch die
öffentliche Sportförderung können grundsätzlich dann als gerechtfertigt gelten,
wenn entweder Marktversagen, Wettbewerbsversagen oder übergeordnete politisch
determinierte Ziele vorliegen. Diese drei grundsätzlichen Legitimationsbedingun-
gen für eine öffentliche Sportförderung sind nun näher zu begründen und zu spezi-
fizieren.

72Vgl. Fritsch / Wein / Ewers (2003), S. 370 ff., Heinemann (1995), S. 82 f.


73Exakt dieser Fragestellung widmet sich der „Comparative Institution Approach“. Da-
nach sollte aufbauend auf der Diagnose eines Marktversagens die jeweilige Situation mit real
existierenden oder denkbaren konkreten institutionellen Arrangements verglichen und nur im
Falle zu erwartender Verbesserungen das Marktversagen korrigiert werden. Vgl. Demsetz
(1969).

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B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien 101

1. Marktversagen und sportförderungsrelevante Marktversagensfälle

Zunächst ist das Marktversagen als ein Rechtfertigungsgrund für einen ord-
nungspolitisch legitimen Eingriff des Staates in den Marktprozeß zu konkretisie-
ren. Vor dem Hintergrund, eine Evaluationsgrundlage für die ordnungspolitische
Bewertung der öffentlichen Sportförderung zu erarbeiten, sollen vor allem die Tat-
bestände detailliert herausgearbeitet werden, die im Rahmen der Legitimation der
öffentlichen Sportförderung von besonderer Relevanz sind. Grundsätzlich lassen
sich in der Literatur viele und teils recht unterschiedliche Tatbestände für ein Vor-
liegen von Marktversagen finden.74 Wann nun ein Tatbestand vorliegt, der ein
Marktversagen charakterisiert, hängt ganz entscheidend von der inhaltlichen Fas-
sung dieses Begriffs ab. Somit ist zunächst der Begriff des Marktversagens inhalt-
lich zu bestimmen, ehe die im Rahmen der Sportförderung relevanten Markt-
versagensfälle erläutert werden.
Die Beschreibung der prinzipiellen Funktionsweise des Marktprozesses hat
deutlich gemacht, daß seine Aufgabe in der Koordination der dezentral aufgestell-
ten Pläne der einzelnen Wirtschaftssubjekte besteht. In einem ständigen Prozeß
von Versuch und Irrtum wird die gegenseitige Abstimmung der dezentral auf-
gestellten Wirtschaftspläne herbeigeführt. Dieser Steuerungsmechanismus der
marktlichen Koordination funktioniert aber nicht immer störungsfrei, sondern kann
in Einzelfällen auch versagen. Liegen also Funktionsstörungen der Koordinations-
leistung des Marktprozesses vor, kann von Marktversagen gesprochen werden.75
Als Maßstab für die Ermittlung des Marktversagens wird also nicht das paretia-
nische Wohlfahrtsmaximum herangezogen, auf das der häufig verwandte Begriff
des allokativen Marktversagens abstellt.76 Ein solcher Optimalzustand wäre kaum
zu erreichen und wird deshalb auch als „Nirvana-Approach“ bezeichnet.77 Nach
der neoklassischen Wohlfahrtsökonomie wäre bereits jede Abweichung vom Pa-
reto-Optimum als Marktversagen aufzufassen, also wenn die Realität von den
restriktiven Prämissen des Modells der vollkommenen Konkurrenz abweicht.78
Aufgrund der realitätsfernen Annahmen dieses Modells ließe sich im realen Markt-
prozeß somit stets ein Marktversagen ermitteln, das einen staatlichen Handlungs-
bedarf begründen würde.79 Darüber hinaus ist ein solches Optimum auch gar nicht
erstrebenswert, weil es der Dynamik des Marktprozesses zuwiderläuft.80 Folglich

74 Siehe u. a. Müller / Vogelsang (1979), S. 35 f., Ramb (1988), S. 235 ff., Bögelein
(1990), S. 108 ff., Streit (2000), S. 13 ff., Fritsch / Wein / Ewers (2003), S. 82 ff.
75 Vgl. Eickhof (1986), S. 471.

76 Vgl. hierzu statt vieler Fritsch / Wein / Ewers (2003), S. 22 ff.

77 Vgl. Demsetz (1969), S. 1.

78 Vgl. Bögelein (1990), S. 26.

79 Von der Ubiquität allokativen Marktversagens spricht deshalb in diesem Zusammen-


hang Eickhof (1986), S. 469 f.
80 Vgl. Hoppmann (1981), S. 231.

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102 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

erscheint ein solcher Vergleich einer idealisierten Norm mit der Realität als unge-
eignet für einen ordnungspolitisch brauchbaren Bewertungsmaßstab. Entsprechend
dem Verständnis eines dynamischen Marktprozesses ist als Maßstab zur Beurtei-
lung, ob ein Marktversagen vorliegt, vielmehr das Fehlen einer Tendenz hin zu
einem Marktgleichgewicht heranzuziehen. Liegt also keine Tendenz des Markt-
prozesses zu einer vollständigen Koordination der Pläne der einzelnen, dezentral
aufgestellten Wirtschaftspläne vor, kann von Marktversagen gesprochen werden.
Auf Basis dieser Begriffsklärung können nun konkrete Marktversagensfälle un-
terschieden werden. Dabei lassen sich, in Anlehnung an Vorschläge in der Litera-
tur, die eine inhaltlich vergleichbare Begriffsbestimmung wählen, vier Fälle von
Marktversagen anführen: eine mangelnde Versorgung mit öffentlichen Gütern, das
Auftreten externer Effekte, das Vorliegen unüberwindbarer marktlicher Koordi-
nationshemmnisse und das transaktionale Marktversagen.81 Wie noch gezeigt
wird, wird zur Begründung der öffentlichen Sportförderung auf die positiven exter-
nen Effekte des Sports wie auch seinen Charakter als öffentliches Gut verwiesen.82
Deshalb sollen diese beiden konkreten Marktversagensfälle nun näher erläutert
werden.

a) Öffentliche Güter

Eine zentrale Bedingung für die Funktionsfähigkeit des marktwirtschaftlichen


Systems und des Entstehens einer spontanen Handelnsordnung ist die Existenz
exklusiver Handlungs- und Ausschlußrechte, wie sie auch nach dem ersten Basis-
prinzip gefordert werden. Sind diese für ein Gut nicht vorhanden, ist auch eine
marktliche Koordination dieses Gutes nicht zu erwarten.83 Diese Problematik trifft
auf öffentliche Güter zu.
Reine öffentliche Güter zeichnen sich durch Nichtrivalität im Konsum und
durch eine fehlende Exklusionsmöglichkeit vom Konsum aus.84 Nichtrivalität im
Konsum ist gegeben, wenn mehrere Konsumenten gleichzeitig eine Einheit eines
Gutes konsumieren können, ohne daß hierdurch der Konsumnutzen für einen der
Konsumenten vermindert wird. Die fehlende Exklusionsmöglichkeit vom Konsum
eines Gutes besagt, daß kein Interessent von der Nutzung des Gutes ausgeschlos-
sen werden kann, wenn es erst einmal bereitgestellt ist. Folglich wird kein Nach-
frager bereit sein, eine positive Zahlungsbereitschaft für das öffentliche Gut zu
äußern. Vielmehr ist es für ihn immer ökonomisch sinnvoll, die Freifahrerposition

81Vgl. Streit (2000), S. 14 f., Bögelein (1990), S. 108 ff., Eickhoff (1986), S. 471 ff.
82Vgl. 5. Kap., A.
83 Vgl. Bögelein (1990), S. 109.

84 Vgl. Samuelson (1954), Musgrave (1959), S. 9 ff., Olson (1968), S. 13 f. Davon abzu-
grenzen sind private Güter, bei denen Rivalität und Ausschließbarkeit des Konsums gegeben
sind, Allmendegüter, bei denen Rivalität aber keine Ausschließbarkeit vorliegt, sowie Maut-
güter, die von fehlender Rivalität aber möglicher Ausschließbarkeit charakterisiert sind. Vgl.
Blankart (2001), S. 66.

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B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien 103

einzunehmen und auf andere Akteure zu vertrauen. Da schließlich niemand bereit


ist, einen Preis für das Gut zu zahlen, bestehen auch für einen privaten Anbieter
keine Anreize, das Gut über den Markt bereitzustellen. Obwohl Nachfrage für das
öffentliche Gut besteht, wird es nicht hergestellt: der Markt versagt.85
Die Ursache für die fehlende Exklusionsmöglichkeit zahlungsunwilliger Kon-
sumenten liegt letztlich in mangelnden exklusiven Handlungs- und Verfügungs-
rechten.86 Erst wenn diese für bis dato öffentliche Güter geschaffen werden, kann
ein Ausschluß vom Konsum erfolgen. Daß dies unterbleibt, kann technisch, öko-
nomisch oder politisch begründet sein.
Es sind Fälle denkbar, in denen die Schaffung und Verteilung exklusiver Hand-
lungs- und Verfügungsrechte technisch nicht möglich sind, wie beispielsweise bei
der Partizipation an der steigenden nationalen Reputation nach Erfolgen des natio-
nalen Sports im internationalen Vergleich. Ferner kann der Ausschluß zwar tech-
nisch möglich, ökonomisch aber wenig sinnvoll sein. Spezielle Wege für Roller-
Blader oder Jogging-Pfade könnten sicherlich eingezäunt und für ihre Nutzung ein
Entgelt am Kassenhäuschen eingefordert werden, welches allerdings wohl kaum
zur Deckung der entstehenden Kosten ausreichen würde.
Im Falle der fehlenden Ausschließbarkeit aus technischen und ökonomischen
Gründen versagt der Markt bei der Bereitstellung der öffentlichen Güter. Deshalb
liegt es am Staat, die entsprechenden Güter anzubieten und damit die vorhandene
Nachfrage zu befriedigen. Allerdings sind technische und wirtschaftliche Gegeben-
heiten keine fixen Parameter, sondern Änderungen im Zeitablauf unterworfen.
Folglich ändern sich auch die Rahmenbedingungen für die Schaffung von Hand-
lungs- und Verfügungsrechten. Was heute ein öffentliches Gut ist, kann in Zukunft
möglicherweise dem Ausschlußprinzip unterworfen und damit privat angeboten
werden.
Schließlich kann sowohl die technisch mögliche als auch ökonomisch sinnvolle
Exklusionsmöglichkeit gegeben sein, die Schaffung von Handlungs- und Ver-
fügungsrechten aber aus politischen Gründen unterbleiben. So könnten für den
kostenlosen Sportunterricht in Schulen durchaus zahlungsunwillige Schüler mit
minimalem Aufwand ausgeschlossen werden. Der Staat verhindert damit die Koor-
dination der entsprechenden öffentlichen Güter über den Markt. Somit ist das
Marktversagen politisch begründet.87 Die zur Rechtfertigung der öffentlichen Be-
reitstellung grundsätzlich exkludierbarer Güter vielfach angeführten meritorischen
Zielsetzungen werden noch im folgenden fünften Kapitel als häufig genannter
Grund für eine staatliche Sportförderung dezidiert erörtert.

85 Siehe hierzu das Beispiel von Buchanan (1968), S. 88 ff.


86 Vgl. Bögelein (1990), S. 111 ff.
87 Zum politischen Marktversagen siehe Bögelein (1990), S. 84 ff.

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104 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

b) Externe Effekte

Externe Effekte stellen Wirkungen auf andere Marktteilnehmer dar, die durch
die Produktion oder den Konsum eines Gutes entstehen und nicht über den Markt-
prozeß erfaßt werden.88 In Abhängigkeit davon, ob die von der Produktion oder
dem Konsum ausgehenden Wirkungen zugunsten oder zu Lasten weiterer Markt-
teilnehmer gehen, wird von positiven oder negativen externen Effekten der Pro-
duktion bzw. des Konsums gesprochen.
Die Folge externer Effekte ist ein Abweichen des privaten vom sozialen Grenz-
nutzen. Die Marktteilnehmer berücksichtigen für individuelle Entscheidungen nur
ihren privaten Grenznutzen, der beim Vorliegen positiver externer Effekte geringer
ist als der soziale Grenznutzen. Hieraus resultiert nachfrageseitig eine zu niedrige
Preisbereitschaft, die angebotsseitig zu einer zu geringen Produktion führt. Im
Falle negativer externer Effekte wäre das Angebot aufgrund der Sozialisierung in-
dividuell verursachter Aufwendungen zu hoch. Aus wohlfahrtstheoretischer Sicht
bedingen externe Effekte also eine suboptimale Güterversorgung über den Markt.
Grundsätzlich ist eine Internalisierung der externen Effekte in den Marktprozeß
durch die Marktteilnehmer möglich, wenn sich Verursacher und Empfänger auf
einen monetären Ausgleich einigen können.89 Entsprechende Verhandlungen kön-
nen aber ausbleiben, wenn zum einen die Transaktionskosten zu hoch sind und /
oder keine eindeutig definierten exklusiven Handlungs- und Verfügungsrechte
bestehen. Ist, wie im Falle der öffentlichen Güter bereits dargelegt, die Schaffung
eines entsprechenden Rechtsrahmens technisch unmöglich oder ökonomisch wenig
sinnvoll, kann von einem Versagen des Marktes aufgrund externer Effekte gespro-
chen werden.
Versagt der Markt aufgrund externer Effekte, können mittels staatlicher Maß-
nahmen die externen Effekte in den Marktprozeß internalisiert werden. Aufgabe
des Staates ist es dann, die Differenz zwischen individuellem und sozialem Grenz-
nutzen auszugleichen. Im Falle positiver Effekte kann dies über Subventionen ge-
schehen.
Allerdings dürften externe Effekte bei jeder Form wirtschaftlicher Aktivität auf-
treten und damit allgegenwärtig im Wirtschaftsprozeß sein.90 Vielfach sind sie für
die Betroffenen kaum spürbar, weshalb diese keine Wirtschaftspläne aufstellen,
um die externen Effekte zu internalisieren. Damit ist dann aber auch kein Ko-
ordinationsbedarf gegeben. Erst wenn die externen Effekte ein solches Maß er-
reichen, daß die von ihren Auswirkungen betroffenen Marktteilnehmer den
Wunsch nach deren Reduktion oder einem monetären Ausgleich haben, betroffene

88Vgl. u. a. Bögelein (1990), S. 132 ff., Fritsch / Wein / Ewers (2003), S. 90 ff.
89Vgl. Coase (1960).
90 Nach Eickhof (1986), S. 473, stellen wirtschaftliche Aktivitäten ohne externe Effekte
primär ein theoretisches Konstrukt dar und können in Anlehnung an Samuelson und Bonus
als „knife edge of reality“ bezeichnet werden.

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B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien 105

und verursachende Marktteilnehmern zur Internalisierung dieser externen Effekte


aber nicht miteinander in Verhandlung treten, kann staatliches Handeln gefordert
sein.91 In diesem Fall haben die Wirtschaftssubjekte Pläne aufgestellt, die aber
nicht über den Markt koordiniert werden.
Von den bisher beschriebenen sogenannten technologischen Externalitäten sind
nun pekuniäre externe Effekte zu unterscheiden.92 Pekuniäre externe Effekte schla-
gen sich aufgrund der marktlichen Interdependenz als Preisreaktionen auf das wirt-
schaftliche Handeln Dritter nieder. Derartige externe Effekte vollziehen sich je-
doch innerhalb des Marktprozesses und rechtfertigen aus allokationstheoretischer
Sicht keinen staatlichen Eingriff. Allenfalls unter distributiven Gesichtspunkten
lassen sich hier staatliche Interventionen begründen. Auf diese wird noch im fol-
genden fünften Kapitel als häufig angebrachtes Argument für eine öffentliche
Sportförderung gesondert einzugehen sein.

c) Öffentliche Gutskomponente als externer Effekt

Eng verbunden mit der fehlenden Exklusionsmöglichkeit bei öffentlichen


Gütern sind externe Effekte. Externe Effekte wirken sich auf weitere Marktteil-
nehmer aus, ohne daß diese von den Wirkungen ausgeschlossen werden können.
Dennoch handelt es sich zunächst bei öffentlichen Gütern und externen Effekten
um unterschiedliche ökonomische Probleme.93 Öffentliche Güter können nicht
planmäßig über den Markt bereitgestellt werden, während mit externen Effekten
verbundene Güter über den Marktprozeß koordiniert werden. Das ökonomische
Problem externer Effekte ist also nicht die grundsätzliche Bereitstellung der ihnen
zugrundeliegenden privaten Güter, sondern die mit der Bereitstellung und dem
Konsum der Güter verbundenen Wirkungen auf weitere Marktteilnehmer.
In der Realität setzen sich die angebotenen Güter häufig sowohl aus privaten als
auch aus öffentlichen Komponenten zusammen. Solche Güter lassen sich dann
über ihren „Öffentlichkeitsgrad“ beschreiben.94 Bei der Produktion eines Gutes,
das dem Ausschlußprinzip unterliegt, werden zugleich Güter produziert, von deren
Konsum niemand ausgeschlossen werden kann. Dabei handelt es sich um die mit
der Bereitstellung des privaten Gutes verbundenen externen Effekte.
Wird ein öffentliches Gut als ein Kuppelprodukt zusammen mit einem privaten
Gut produziert, so stellt diese öffentliche Gutskomponente einen externen Effekt
dar.

91Vgl. Bögelein (1990), S. 133 f.


92Obwohl diese Unterscheidung in der Literatur üblich ist (siehe für viele Fritsch / Wein /
Ewers (2003), S. 90 ff.), lehnt Mishan (1971), S. 6, den Begriff pekuniärer externer Effekte
ab, da er keinen Mehrwert liefere und nur verwirre.
93 Siehe auch Andel (1998), S. 427, Bögelein (1990), S. 134 f., insbesondere Fn. 99.

94 Zu diesem Begriff siehe Bonus (1980).

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106 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

2. Wettbewerbsversagen

Wettbewerbsversagen wurde als weiterer Rechtfertigungsgrund für einen ord-


nungspolitisch legitimen Eingriff des Staates in das marktwirtschaftliche System
angeführt. Analog zum Vorgehen bei der Konkretisierung des Marktversagens, ist
auch hier zunächst der Begriff des Wettbewerbsversagens näher zu bestimmen.
Auf eine ausführliche Darstellung der Tatbestände, die Wettbewerbsversagensfälle
charakterisieren, kann dann allerdings verzichtet werden, da Wettbewerbsversagen
als Rechtfertigungsgrund für staatliche Maßnahmen im Rahmen der Sportförde-
rung nicht von Relevanz ist. Wie noch zu zeigen sein wird,95 kann Wettbewerbs-
versagen aber auch in Folge staatlicher Eingriffe auftreten. Deshalb darf zumindest
eine kurze inhaltliche Begriffsbestimmung des Wettbewerbsversagens nicht unter-
bleiben.
Der evolutorische Charakter des Wettbewerbsprozesses wurde bereits dargelegt.
Er dient der Schaffung von Anreizen zur Leistungssteigerung und der Leistungs-
kontrolle und bestimmt damit maßgeblich die Effizienz der marktlichen Koordi-
nation. Insbesondere bewirkt er einen Selektionsprozeß zugunsten der leistungs-
fähigeren Marktteilnehmer und beinhaltet eine Tendenz zu innovativen Leistun-
gen. Wie schon die marktliche Koordination funktioniert aber auch der Steuerungs-
mechanismus des Wettbewerbsprozesses nicht immer störungsfrei und kann in
Einzelfällen versagen. Ein solches Wettbewerbsversagen liegt also dann vor, wenn
der Wettbewerbsprozeß zum Erliegen kommt bzw. seine Funktion nicht mehr er-
füllen kann.96
Auf Basis von erfahrungswissenschaftlichen Erkenntnissen lassen sich konkrete
Tatbestände ermitteln, bei deren Vorliegen Störungen des Wettbewerbsprozesses
zu erwarten sind. Als Wettbewerbsversagensfälle lassen sich unterscheiden: Markt-
zutrittsschranken, die zu verfestigt vermachteten Märkten führen, wettbewerbs-
beschränkende Verhaltensweisen in Verbindung mit hohen Marktzutrittsschranken,
hohe Marktzutrittsschranken verbunden mit Überkapazitäten sowie transaktionales
Wettbewerbsversagen.97 Marktzutrittsschranken nehmen eine zentrale Rolle für
die Entstehung von Wettbewerbsversagen ein. Sie schränken die Funktionsweise
des Wettbewerbsprozesses dahingehend ein, daß sie grundsätzlich geeignet sind,
effiziente Unternehmen am Eintritt in den Markt zu hindern.98
Aufgrund des evolutorischen Charakters des Wettbewerbsprozesses können für
Wettbewerbsversagensfälle allerdings immer nur Muster-Voraussagen getroffen
werden.99 Liegen also die Tatbestände für ein Wettbewerbsversagen vor, ist typi-

Vgl. 6. Kap., B., insbesondere B. I. 6.


95

Vgl. Bögelein (1990), S. 156, Eickhof (1986), S. 471.


96

97 Vgl. Bögelein (1990), S. 156 ff., Eickhoff (1993), S. 214 ff., Streit (2000), S. 102 ff.

98 Vgl. Bögelein (1990), S. 164. Zu einer ausführlichen kritischen Darstellung der Bestim-
mung des Begriffs der „Marktzutrittsschranken“ siehe ebda., S. 159 ff.
99 Vgl. Bögelein (1990), S. 157.

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B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien 107

scherweise ein Wettbewerbsversagen zu erwarten. Im konkreten Einzelfall ist den-


noch stets zu prüfen, ob der Wettbewerbsprozeß tatsächlich zum Erliegen gekom-
men ist respektive in seiner Funktionsweise beeinträchtigt wurde und somit nicht
die erwarteten Wirkungen eingetreten sind.100

3. Übergeordnete politisch determinierte Ziele

Neben Marktversagen und Wettbewerbsversagen wurde als weitere Rechtferti-


gungsbedingung, die staatliche Eingriffe in marktwirtschaftlichen Systemen aus
ordnungspolitischer Perspektive legitimieren kann, das Vorliegen ordnungspoli-
tisch legitimer Ziele, die bei einem funktionsfähigen Markt- und Wettbewerbs-
prozeß nicht erreicht werden können, angeführt. Im Gegensatz zum Markt- und
Wettbewerbsversagen, für deren Vorliegen sich konkrete Tatbestände als Indikato-
ren identifizieren lassen, ist die Festlegung eines abschließende Gültigkeit be-
anspruchenden Katalogs politisch determinierter Ziele, die eine ordnungspolitisch
legitime Begründung für einen staatlichen Eingriff liefern, kaum möglich. Ursache
hierfür ist insbesondere die Dynamik von gesellschaftlichen und wirtschaftlichen
Prozessen, die im Zeitablauf zu Änderungen der wirtschaftlichen und sozialen
Lage führen und entsprechende Zielfestlegungen immer nur als eine Momentauf-
nahme erscheinen lassen.101 Deshalb soll vielmehr auf ein Verfahren zurückgegrif-
fen werden, mit dem sich übergeordnete politisch determinierte Ziele ordnungs-
politisch rechtfertigen lassen und damit einen legitimen staatlichen Handlungs-
bedarf begründen.
Im Zusammenhang mit dem Bekenntnis zu einem marktwirtschaftlichen System
wurde bereits verdeutlicht, daß dieses besonders zur Realisierung der gesellschaft-
lichen Grundwerte Freiheit, Gerechtigkeit und Sicherheit geeignet ist.102 Insbeson-
dere das für eine freiheitliche Gesellschaftsordnung fundamentale Ziel der indivi-
duellen Freiheit wird hierdurch sehr gut realisiert.
Solange die Ziele eine formale Interpretation erfahren, besteht zwischen Frei-
heit, Sicherheit und Gerechtigkeit Zielharmonie.103 Die Sicherstellung der indi-
viduellen Freiheit korrespondiert also mit Gerechtigkeit und Sicherheit. Werden
diese Ziele hingegen in materialer Weise interpretiert, so erhalten sie einen Ergeb-
nischarakter.104 Gleichheit wird dann als materielles Ergebnis der Freiheit verstan-

100 Eine solche Prüfung ist mit enormen Schwierigkeiten verbunden. Sehr anschaulich
werden entsprechende Bewertungsprobleme von Crandall / Winston (2003) am Beispiel der
amerikanischen Antitrust-Politik herausgearbeitet.
101 Vgl. Giersch (1961), S. 59 ff., Streit (2000), S. 241 ff.

102 Siehe hierzu die Ausführungen in diesem 4. Kap., A. II.

103 Vgl. Leckebusch (1991), S. 97 f.

104 Zu einer Unterscheidung von materieller und formaler Freiheit siehe Giersch (1961),
S. 73 f.

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108 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

den, Sicherheit als eine auch in der Zukunft gesicherte materielle Existenzgrund-
lage, so daß sich diese Zielsetzungen als „soziale Gerechtigkeit“ zusammenfassen
lassen.105 Bei einer solchen Interpretation der Ziele ist davon auszugehen, daß das
marktwirtschaftliche System unter Umständen nur bedingt zu einer Verwirklichung
der sozialen Gerechtigkeit führen kann, wodurch das angestrebte Ziel der maxima-
len relativen Freiheit mit dem Gerechtigkeits- und Sicherheitsziel konfligiert.106
So kann beispielsweise zur Absicherung des Existenzminimums ein Mindestmaß
an materialer Freiheit jedem Individuum in der Gesellschaft zu garantieren sein.107
Hieraus resultiert eine Umverteilung der Einkommens- und Vermögenspositionen
zur Wahrung eines Mindestmaßes an „sozialer Gerechtigkeit“. Die entsprechend
erforderlichen staatlichen Eingriffe müssen sich aber am formalen Freiheitsziel
orientieren und dürfen dieses nicht weiter einschränken, als für die gewünschte
Mindesterfüllung der übrigen Grundwerte erforderlich ist. Im Falle auftretender
Zielkonflikte ist der formalen Freiheit eindeutig Priorität einzuräumen, um der
freiheitlichen Gesellschaftsordnung zu entsprechen wie auch die Funktionsfähig-
keit des marktwirtschaftlichen Systems aufrecht zu erhalten.108
Die Ausführungen zeigen jedoch, daß trotz des Bekenntnisses zu maximaler re-
lativer Freiheit gewisse Bewertungsspielräume bei der Einschätzung der weiteren
Grundwerte und der zu deren Realisierung erforderlichen staatlichen Handlungen
verbleiben. Diese Spielräume lassen sich jedoch über eine vertragstheoretische
Legitimation der Ziele reduzieren. Ausgehend von einer individuellen Betrachtung
der Grundwerte erscheint die Verankerung solcher Ziele in einem Gesellschaftsver-
trag als legitim, denen alle von der Realisierung betroffenen Individuen freiwillig
und einstimmig zustimmen würden.109 Über einen solchen freiwilligen Konsens
kann jeder einzelne mittels seines Vetorechts seine individuellen Interessen schüt-
zen und seiner eigenen Diskriminierung vorbeugen. Die Anwendung des Einstim-
migkeitsprinzips scheitert realiter jedoch schon an den damit verbundenen hohen
Transaktionskosten, insbesondere für die Konsensfindung, die damit die einstim-
mige Entscheidungsfindung als wenig sinnvoll und praktikabel erscheinen las-
sen.110 Deshalb soll im folgenden das Einstimmigkeitsprinzip durch ein zweistufi-
ges Näherungsverfahren verfeinert werden, das die ordnungspolitische Legitima-
tion von übergeordneten politisch determinierten Zielen auf Basis der Vertrags-
theorie ermöglicht.111

Vgl. Leckebusch (1991), S. 99, Streit (1995), S. 14.


105

Vgl. Streit (1995), S. 13 ff.


106

107 Vgl. Leckebusch (1991), S. 103 f.


108 So schreibt Eucken (1952), S. 193: „Die soziale Frage ist heute in ihrem Kern die Frage
nach der Freiheit des Menschen.“ Siehe hierzu ebda., S. 312 ff.
109 Vgl. Buchanan (1967), S. 285.
110 Vgl. Homann (1985), S. 54. Darüber hinaus ist mit Erpresserhandlungen einzelner zu
rechnen.
111 Vgl. hierzu Homann (1985), S. 60 ff., Grossekettler (1987), S. 16 f., Grossekettler
(1991), S. 116 f.

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B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien 109

In einem ersten Prüfschritt wird auf der Ebene der theoretischen Rekonstruktion
eines hypothetischen Gesellschaftsvertrags gefragt, ob es plausibel erscheint, daß
ein bestimmtes Ziel dem Wohle aller von seiner Realisierung Betroffener dient und
deshalb konsensfähig erscheint. Dabei wird unterstellt, daß sich die Beteiligten bei
der Diskussion des Gesellschaftsvertrags in einem Rawls’schen Urzustand unter
dem „Schleier der Ungewißheit“ befinden.112 Eine solche Entscheidungssituation
zeichnet sich dadurch aus, daß keiner der Beteiligten die Auswirkungen der zur
Diskussion stehenden Entscheidung auf seine persönliche Lage abschätzen kann,
wodurch eine von Partikularinteressen losgelöste Entscheidung im Interesse aller
zu erwarten ist.113
Rein theoretische Überlegungen im Rahmen eines hypothetischen Vertrags rei-
chen aber nicht aus, um zu prüfen, ob das Ziel tatsächlich dem Allgemeininteresse
entspricht und damit legitimiert werden kann.114 Auch dürfte der idealtypische
Rawls’sche Urzustand in der Realität niemals exakt vorliegen. Deshalb wird ein
zweiter Prüfschritt auf der Ebene der Empirie vorgenommen, bei dem nach An-
zeichen in der realen Erfahrungswelt gesucht wird, die das zur Diskussion stehende
Ziel faktisch als allgemein anerkannt erachten lassen.115 Mit dem Verweis auf kon-
kludentes Handeln kann daher auf einen impliziten Gesellschaftsvertrag geschlos-
sen werden.116
Die beiden Prüfschritte des Näherungsverfahrens sind als gegenseitiger Test auf-
zufassen.117 Die theoretischen Überlegungen können sich als falsch erweisen und
bedürfen daher der Kritik durch den Verweis auf konkludentes Handeln, umgekehrt
bedarf das mit Defiziten gekennzeichnete in Form der Demokratie institutionali-
sierte Konsenssystem zumindest der Kritik durch theoretische Reflexion. Erst wenn
sowohl die hypothetische Rechtfertigung als gegeben erscheint und sich zusätzlich
Anzeichen der Zustimmung in der Realität bei faktisch Betroffenen finden lassen,
können übergeordnete politisch determinierte Ziele als vertragstheoretisch legitim
erachtet werden und somit eine Rechtfertigung für staatliche Eingriffe liefern.
Das Vorliegen übergeordneter politisch determinierter Ziele ist damit neben
Marktversagen und Wettbewerbsversagen eine weitere Bedingung, deren Erfüllung
eine Voraussetzung für einen ordnungspolitisch legitimen staatlichen Eingriff zur
Förderung des Sports darstellt. Mit der Erfüllung einer dieser drei Bedingungen ist
damit die ordnungspolitische Legitimationsbasis für einen staatlichen Eingriff ge-

112 Zum Rawls’schen Urzustand und zum „Schleier der Ungewißheit“ siehe Rawls (1975),
S. 27 ff., S. 140 ff., insbesondere S. 159 ff.
113 Vgl. Rawls (1975), S. 29.

114 Vgl. Homann (1985), S. 64. Er führt insbesondere das Argument an, daß die Entschei-
dung zu leicht von einer kleinen Gruppe vermeintlicher Experten bestimmt werden kann und
damit schwerlich mit einem freiheitlichen System in Einklang zu bringen ist.
115 Vgl. Homann (1985), S. 62 f.

116 Vgl. Grossekettler (1987), S. 16 f.

117 Vgl. Homann (1985), S. 64 f., Grossekettler (1991), S. 116.

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110 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

geben, wenngleich damit ein solcher keinesfalls zwingend erfolgen muß. Es ist
weder etwas darüber ausgesagt, ob ein Eingriff tatsächlich erfolgen sollte, noch in
welchem Umfang dies zu geschehen hätte. Insbesondere im Fall des Marktver-
sagens oder Wettbewerbsversagens liegt noch kein konkretes Ziel vor, das den
Ausgangspunkt für staatliche Maßnahmen bildete. Beispielsweise lassen sich vie-
len Gütern die Eigenschaften eines öffentlichen Gutes zuschreiben, ohne daß damit
gleichzeitig deren staatliche Bereitstellung als sinnvoll erachtet werden kann.118
Die Ziele hinsichtlich der Bereitstellung respektive des Umfangs der Bereitstellung
werden letztlich im politischen Prozeß ermittelt.119 Hierbei muß als Kriterium für
die Zielstellung des staatlichen Eingriffs das Interesse der Allgemeinheit herange-
zogen werden, womit sich die konkrete Zielstellung wiederum mittels des bereits
vorgestellten zweistufigen Näherungsverfahrens vertragstheoretisch legitimieren
läßt.120 In diesem Fall dient also das vertragstheoretische Prüfverfahren der Legiti-
mation einer konkreten politischen Zielstellung, wobei die Voraussetzung für die
Notwendigkeit einer entsprechend zu formulierenden Zielstellung auf ein Markt-
versagen oder Wettbewerbsversagen zurückzuführen ist. Hiervon abzugrenzen sind
übergeordnete politisch determinierte Ziele. Diese beruhen zwar ebenfalls auf
einer vertragstheoretischen Legitimation, stellen aber selbst eine notwendige Be-
dingung dar, deren Erfüllung die Voraussetzung für einen ordnungspolitisch legiti-
men staatlichen Eingriff schafft. Insofern stehen übergeordnete politisch determi-
nierte Ziele, Marktversagen und Wettbewerbsversagen als notwendige Bedingun-
gen für einen ordnungspolitisch legitimen staatlichen Eingriff in gleichwertigem
Verhältnis zueinander.

II. Kriterien ordnungspolitisch legitimer Maßnahmen


der öffentlichen Sportförderung

Marktversagen, Wettbewerbsversagen oder übergeordnete politisch determi-


nierte Ziele wurden im vorangegangenen Abschnitt als Bedingungen für einen ord-
nungspolitisch legitimen Eingriff des Staates in die marktwirtschaftlichen Prozesse
zur Förderung des Sports dargestellt. Bereits dort wurde darauf hingewiesen, daß
die Erfüllung einer dieser Bedingungen eine notwendige Voraussetzung für einen
ordnungspolitisch gerechtfertigten staatlichen Eingriff darstellt, einen solchen aber
keinesfalls zwingend nach sich ziehen muß. Vielmehr setzt ein staatlicher Eingriff
voraus, daß der Staat über geeignete ordnungspolitisch legitime Maßnahmen
verfügt, seine anvisierten Ziele zu realisieren. Es stellt sich nun also die Frage, wel-
chen Kriterien ordnungspolitisch legitime Maßnahmen der öffentlichen Sportför-
derung genügen müssen.

118 Einen Überblick über Verfahren zur Präferenzaufdeckung für die Bereitstellung öffent-
licher Güter liefern Pommerehne / Römer (1992).
119 Vgl. Bögelein (1990), S. 231.

120 Vgl. Grossekettler (1987), S. 16 f., Grossekettler (1991), S. 113 ff.

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B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien 111

Zentrales Beurteilungskriterium muß sein, inwieweit die zu ergreifenden Maß-


nahmen mit dem Leitbild des Wirtschaftssystems kompatibel sind, also die Frage
nach ihrer Systemkonformität. Das Ergreifen systemkonformer Maßnahmen er-
scheint jedoch erst dann als sinnvoll, wenn bereits sichergestellt wurde, daß sie zur
Realisierung der anvisierten Ziele beitragen. Darüber hinaus sollten auch nur sol-
che Maßnahmen tatsächlich ergriffen werden, die aus Sicht ihrer Wirtschaftlichkeit
vertretbar erscheinen. Deshalb sollen hier, anknüpfend an das ordnungspolitische
Legitimationspostulat, die Maßnahmen im Hinblick auf Zielkonformität, System-
konformität sowie Verhältnismäßigkeit beurteilt werden.121 Nachfolgend werden
diese Beurteilungskriterien nun konkretisiert.

1. Zielkonformität

Staatliche Maßnahmen gelten dann als zielkonform, wenn sie zur Erreichung
gesetzter Ziele geeignet sind. „Wie jedes technische Instrument so konstruiert sein
muß, daß mit seiner Hilfe der gewollte Effekt optimal herbeigeführt werden kann,
so muß auch das wirtschaftspolitische Mittel im Hinblick auf den Zweck, dem es
dienen soll, brauchbar sein. Es muß zielkonform sein.“122
Die Forderung nach der Zielkonformität einer Maßnahme bedeutet also, daß
die potentielle Maßnahme über einen entsprechenden Kausalnexus zu einer Ver-
änderung des zu beeinflussenden Zielsachverhaltes in der gewünschten Weise
geeignet sein muß. Die Maßnahme wird unter einem teleologischen Aspekt be-
urteilt. Es findet eine Art Umkehrung der theoretischen Kausal-Funktional-Ana-
lyse statt, wobei vom Ziel ausgehend nach dem Weg seiner Verwirklichung gefragt
wird.123
Die Beurteilung einer potentiellen Maßnahme setzt also eine kausaltheoretisch
fundierte Mittel-Zweck-Betrachtung voraus, da nur aufgrund der theoretischen Er-
kenntnisse über Tatsachen und deren Zusammenhänge bestimmte Maßnahmen auf
die instrumentelle Eignung für die angestrebte Zielverwirklichung eingeschätzt
werden können.124 Können die Kausalzusammenhänge zwischen Zielen und Maß-
nahmen als theoretisch geklärt angenommen werden, so lassen sich sämtliche Ziele
rational ansteuern.125

121 Vgl. Grossekettler (1987), S. 16 f., Grossekettler (1991), S. 112 ff. Damit wird der enge
ordnungspolitische Rahmen, der sich auf die Prüfung der Maßnahmen hinsichtlich ihrer
Systemkonformität beschränkt, um eigenständig daneben stehende Forderungen aus dem
Bereich der allgemeinen Theorie der Wirtschaftspolitik erweitert. Für eine strikte Unterschei-
dung von Ziel- und Ordnungskonformität siehe beispielsweise Gutmann (1986), S. 49 f.
122 Seraphim (1955), S. 316.

123 Vgl. Mehler (1970), S. 215.

124 Vgl. Mehler (1970), S. 216.

125 Vgl. Wegner (1996), S. 41.

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112 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

Die operationale Formulierung von Zielen ist eine logische Voraussetzung, um


Maßnahmen hinsichtlich ihrer Zielerreichung beurteilen zu können.126 Die ange-
strebten Ziele sollen zu einer Änderung der aktuellen Situation hin zu einer poli-
tisch gewünschten Soll-Situation führen.127 Diesen Soll-Zustand gilt es nachvoll-
ziehbar zu beschreiben, so daß die Annäherung an diesen Zustand theoretisch und
empirisch überprüfbar wird. Dies erweist sich insbesondere bei qualitativen Zielen
als schwierig. Ist die konkrete Zielbildung erschwert oder nahezu unmöglich, oder
werden politische Ziele unscharf formuliert, so sind nomologische Aussagen kaum
noch zu treffen.128 Damit kann schon eine theoretisch fundierte Beurteilung der
Maßnahmen schwerlich erfolgen. Je mehr das politisch gesetzte Ziel aber über rei-
nen Leerformelcharakter hinaus reicht und je größer der empirische Gehalt seiner
Formulierung ist, um so günstiger gestaltet sich die Möglichkeit einer fundierten
Beurteilung der Zielerreichung.129
Die Abgrenzung von Ziel und Maßnahme ist nicht immer eindeutig. Im Falle
vertikaler Zielbeziehungen erhalten Ziele auch Mittelcharakter, d. h., sie sind nach
anderen Zielen hinterfragbar.130 Dies resultiert daraus, daß jedes Problem, also
jede unbefriedigende und damit zu verbessernde Ausgangslage im Hinblick auf
eine erstrebenswert erscheinende Soll-Situation, immer nur einen Ausschnitt aus
der zu einem bestimmten Zeitpunkt gegebenen „Problemhierarchie“ darstellt.131
Jedes Problem stellt ein Teilproblem innerhalb eines übergeordneten Problem-
kreises dar respektive weist selbst wieder untergeordnete Probleme auf. Damit läßt
sich nur im konkreten Fall sagen, was Ziel und was Maßnahme ist. Dient ein Ziel
als Maßnahme zur Erreichung eines höherrangigen Ziels, so stellt es ein Vor- oder
Zwischenziel dar, während das höherrangige Ziel das Endziel bildet.132 Streng ge-
nommen kann es also nur ein Ziel mit reinem Endzielcharakter geben, das seiner-
seits nicht als Maßnahme für ein höherrangiges Ziel dient, und nur eine Maßnahme
mit reinem Maßnahmencharakter, die nicht selbst den Stellenwert eines Ziels aus
einer untergeordneten Ebene heraus betrachtet hat.
Die im Rahmen der Zielverfolgung mit der ergriffenen Maßnahme verbundenen
Nebenwirkungen müssen ebenfalls analysiert werden. Nebenwirkungen ergeben
sich, weil das jeweilige Ziel immer nur einen Ausschnitt aus der ganzen Zielsitua-
tion respektive der gesamten Problemhierarchie und den daraus resultierenden ver-
tikalen wie horizontalen Ziel-Maßnahmen-Beziehungen darstellt.133 Der die Maß-
nahme ergreifende Politiker, „der nicht nur die primären, sondern auch die sekun-

126 Vgl. Grossekettler (1991), S. 113.


127 Vgl. Wegner (1996), S. 51 f.
128 Vgl. Wegner (1996), S. 52.
129 Vgl. Tuchtfeldt (1982), S. 182 ff.
130 Zu möglichen Zielbeziehungen siehe Streit (2000), S. 282 ff.
131 Vgl. Jöhr / Singer (1969), S. 30 f.
132 Vgl. Tuchtfeldt (1982), S. 182.
133 Vgl. Myrdal (1933), S. 305.

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B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien 113

dären und gegebenenfalls auch die weiteren Wirkungen der von ihm einzusetzen-
den Mittel kennt und sich dessen bewußt ist, daß es sich in aller Regel nicht darum
handelt, ein isoliertes Ziel zu verwirklichen, wird bei der Wahl der Mittel auch die
Zusammenhänge möglicher Ziele zu berücksichtigen haben.“134 Im Hinblick auf
die angestrebten Hauptwirkungen können die nicht-intendierten Nebenwirkungen
der Maßnahmen positiv, neutral oder negativ sein, wobei insbesondere die nega-
tiven Wirkungen von Interesse der hier vorgenommenen Betrachtung sind.
Nebenwirkungen ergeben sich aber nicht nur im Hinblick auf das anvisierte Ziel
und weitere Ziele. Vielmehr ist davon auszugehen, daß jede potentielle Maßnahme
auf eine Vielzahl ökonomischer Systemzustände Einfluß nimmt.135 Hieraus kön-
nen sich Situationen ergeben, die Nachkorrekturen bzw. weitere Eingriffe des Staa-
tes nach sich ziehen.136 Setzen sich solche Prozesse fort, kann es auch zu einer
Neubewertung des ursprünglich verfolgten Ziels kommen, die im Extremfall die
Aufgabe des Ziels nach sich zieht.
Die Analyse der Zielkonformität stellt eine Ausschnittsbetrachtung dar. Letzt-
lich bleibt es der Politik überlassen, wie sie das Wissen um mögliche Nebenfolgen
einschätzt und aufgrund dieser Einschätzung an den ergriffenen Maßnahmen fest-
hält respektive zu einer Zielverfolgung noch bereit ist. Bei der Beurteilung der
Maßnahmen bezüglich ihrer Zielkonformität kommt es folglich auch darauf an,
nicht intendierte Nebenwirkungen der potentiellen Maßnahmen offenzulegen.
Im Rahmen der Zielkonformitätsanalyse soll also das Augenmerk auf die Opera-
tionalisierung der Ziele, auf Beziehungen zwischen den Zielen und Nebenwirkun-
gen sowie auf die den potentiellen Maßnahmen zugrundeliegende theoretische
Fundierung der Zielgerichtetheit gelenkt werden.

2. Systemkonformität

Nicht alle Nebenwirkungen staatlicher Maßnahmen können antizipiert und


transparent gemacht werden. Folglich hat jeder Eingriff Experimentcharakter.137
Ziel muß es daher sein, die Nebenwirkungen möglichst gering zu halten. Damit
dürfte dann zu rechnen sein, wenn die Funktionsprinzipien des Systems durch die
staatliche Maßnahme nicht gefährdet werden. Damit ist das zweite Beurteilungs-
kriterium, die Systemkonformität, angesprochen.
Da es in der Literatur keine einheitliche inhaltliche Konkretisierung der System-
konformität gibt, existieren divergierende Ansätze und daraus resultierende Kri-

Seraphim (1955), S. 317.


134

Vgl. Wegner (1996), S. 64 ff.


135

136 Dies wäre nur im Falle einer realistischerweise nicht durchführbaren Totalanalyse ver-
meidbar, die ex ante sämtliche in Frage kommenden Nebenwirkungen prognostizierte.
137 Vgl. Wegner (1996), S. 69.

8 Langer

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114 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

terien zur Beurteilung der Systemkonformität einer staatlichen Maßnahme. Die


Bewertung einer Maßnahme hinsichtlich ihrer Systemkonformität wird aber maß-
geblich von den zugrunde gelegten Beurteilungskriterien determiniert. Deshalb
sind diese offenzulegen. Es bietet sich an, zunächst die relevanten Ansätze für das
Verständnis der Systemkonformität nachzuzeichnen und hinsichtlich ihrer Ge-
eignetheit zur Bewertung der Systemkonformität einer staatlichen Maßnahme im
Rahmen der vorliegenden Abhandlung zu untersuchen. Die sich in der Analyse
offenbarenden Defizite können als Ansatzpunkte für ein für diese Abhandlung zu
entwickelndes Verständnis von systemkonformen Maßnahmen dienen. Mit diesem
sollen die eruierten Defizite vermieden, die gewonnenen Erkenntnisse aber genutzt
werden, um auf dieser Basis praktikable Kriterien zur Beurteilung staatlicher Maß-
nahmen erarbeiten zu können.
Im folgenden sollen zunächst das traditionelle Verständnis des Kriteriums der
Systemkonformität sowie dessen Erweiterung aus freiheitlicher Perspektive auf-
gezeigt und problematisiert werden, bevor dieses Kriterium im nächsten Schritt auf
Basis der identifizierten Problemkreise als Beurteilungsmaßstab für staatliche
Maßnahmen pragmatisch konkretisiert wird.

a) Traditionelles Verständnis der Systemkonformität

Das Konformitätskriterium setzt an dem allgemein anerkannten Prinzip der Ein-


heitlichkeit und inneren Widerspruchslosigkeit wirtschaftspolitischer Maßnahmen
zueinander an.138 In diesem Kontext bezieht es sich auf das Ausmaß der Vereinbar-
keit von Maßnahmen mit dem wirtschaftlichen Gesamtsystem.139 Das Kriterium
der Systemkonformität trifft also eine Aussage darüber, ob Maßnahmen im Rah-
men des gegebenen Wirtschaftssystems zur Lösung des betreffenden Problems
„zugelassen“ werden können.140
Dabei wird die Diskussion um zugelassene Instrumente bisweilen auf das Krite-
rium der Marktkonformität beschränkt. Ausgehend von einem punktualistisch ori-
entierten Interventionismus nach dem Ersten Weltkrieg wurde nach kategorialen
Regeln für staatliche Eingriffe gesucht. Von Mises’ „Kritik des Interventionismus“
(1929) angeregt, führten diese Anstrengungen über Röpkes „Maximen rationeller
Intervention“ (1929) bis zu Rüstows „Liberalen Interventionismus“ (1932).141
Ausgangspunkt für das Kriterium der Marktkonformität bildet Röpkes Konfor-
mitätsprinzip.142 „Konform sind solche Interventionen, die die Preismechanik und

138Vgl. Tuchtfeldt (1960), S. 203 ff., Seraphim (1955), S. 318, Thalheim (1955).
139Vgl. Tuchtfeldt (1960), S. 214.
140 Vgl. Tuchtfeldt (1960), S. 209. Während also Zielkonformität ein teleologisches Krite-
rium ist, macht diese Definition von Systemkonformität deutlich, daß es sich hierbei um ein
eher dogmatisches Kriterium handelt.
141 Zu einem historischen Abriß der Entwicklung von der Markt- zur Systemkonformität
siehe Tuchtfeldt (1960), S. 210 ff.

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B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien 115

die dadurch bewirkte Selbststeuerung des Marktes nicht aufheben, sondern sich ihr
als neue ,Daten‘ einordnen und von ihr assimiliert werden, nichtkonform solche,
die die Preismechanik lahmlegen und daher durch planwirtschaftliche (kollekti-
vistische) Ordnung ersetzen müssen.“143
Eine solche Ausrichtung der Konformitätsprüfung ausschließlich auf den Preis-
mechanismus ist für eine Beurteilung der Systemkonformität anhand des oben
skizzierten Systemverständnisses aber nicht ausreichend. So können Maßnahmen
wie Zölle, die den Preismechanismus nicht außer Kraft setzen, nach dem Prinzip
der Marktkonformität als systemkonform klassifiziert werden, im Falle einer zu
hohen Eingriffsquantität aber eine prohibitive Wirkung entfalten und damit den
Preismechanismus lahm legen.144 Auch das Heranziehen des Modells der vollstän-
digen Konkurrenz bei der Prüfung der Funktionsweise des Preismechanismus ist
zu kritisieren, da der Preis hier für die Wirtschaftssubjekte als der einzig verhal-
tenssteuernde Parameter begriffen wird, was nicht der Realität entspricht.145 Auch
ist ein solch statisches Kriterium nicht mit dem hier zugrunde gelegten dyna-
mischen Markt- und Wettbewerbsverständnis vereinbar.
Ferner und hier von besonderer Relevanz ist, daß der Preismechanismus zwar
ein wesentliches, aber nicht das einzig relevante Element eines funktionierenden
marktwirtschaftlichen Systems ist.146 Wie schon gezeigt wurde, wird der Wirt-
schaftsprozeß auch von der jeweiligen Rahmenordnung bestimmt. So sind staatli-
che Eingriffe denkbar, die nicht unmittelbar auf den Preismechanismus einwirken,
sondern über eine Änderung der Ordnung Einfluß auf das Marktgeschehen neh-
men.147 Entsprechende Maßnahmen, die geeignet erscheinen, das Verhalten der
Wirtschaftssubjekte in einer Weise zu verändern, die zu einer (nicht intendierten)
Veränderung des Wirtschaftssystems beitragen können, sind von daher kaum als
systemkonform zu bezeichnen.148
Das Kriterium der Marktkonformität ist also zu erweitern. Es darf nicht alleine
auf einen funktionsfähigen Preismechanismus abgestellt werden. Deshalb hat Thal-
heim eine tiefergehende Klassifikation entwickelt, die staatliche Eingriffe dahin-
gehend überprüft, inwieweit die Wirtschaftsordnung sie noch „verdauen“ kann.149

142 Es sei darauf hingewiesen, daß Röpke selbst den Ausdruck „marktkonform“ niemals
verwendet hat, sondern stets nur von „konform“ oder „nichtkonform“ spricht. Siehe hierzu
Tuchtfeldt (1960), S. 212, Gutmann (1980), S. 140.
143 Röpke (1979), S. 259.

144 Vgl. Dohrendorf (1952), S. 27 ff. Für sie ist die Qualität einer Maßnahme abhängig
von ihrer Anwendung, weshalb sie a priori nicht zwingend klassifizierbar sein muß.
145 Vgl. Watrin (1957), S. 52, Dohrendorf (1952), S. 32 ff.

146 Vgl. Dohrendorf (1952), S. 40.

147 Nach Eucken (1952), S. 250, hängt die Wirkung einer Maßnahme von der Wirtschafts-
ordnung ab und bewirkt zugleich ihrerseits eine größere oder kleinere Veränderung dieser
Ordnung.
148 Vgl. Gutmann (1986), S. 50.

149 Vgl. Thalheim (1955), S. 582 ff.

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116 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

Fünf Konformitätsgrade können unterschieden werden.150 Systemnotwendig


sind Eingriffe, die das Wirtschaftssystem sichern respektive es an das ihr zugrun-
deliegende Leitbild annähern sollen. Systemfördernde Eingriffe dienen der Ver-
ringerung oder Beseitigung von Funktionsstörungen innerhalb des Systems und er-
leichtern damit dessen Wirkungsweise. Von systemadäquaten Maßnahmen wird
vermutet, daß sie die Funktionsfähigkeit des Systems gar nicht oder nur unwesent-
lich beeinflussen. Als systemverschlechternd werden Eingriffe bezeichnet, die die
Funktionsfähigkeit des Systems mindern, aber noch vom System verarbeitet wer-
den können, seine Funktionsfähigkeit also nicht völlig außer Kraft setzen. Letzte-
res wird den systemzerstörenden Maßnahmen zugeschrieben, die zu ihrer Absiche-
rung oftmals weitere systemzerstörende Interventionen nach sich ziehen. Im Falle
einer großen Summation entsprechender, immer weitergehender Interventionen ist
dann die Gefahr des Übergangs von einem marktwirtschaftlichen System in eine
Zentralverwaltungswirtschaft gegeben.151
Die Einordnung der Eingriffe hinsichtlich der Konformitätsgrade ist aber nicht
frei von Schwierigkeiten. Zum einen ist die Einordnung abhängig von der konkre-
ten Ausgestaltung und Dosierung der Maßnahme sowie dem spezifischen Kontext
ihres Einsatzes.152 Zum anderen erfordert eine ex ante-Beurteilung der Maßnah-
men Wissen, über welches die staatlichen Akteure im dynamischen Markt- und
Wettbewerbsprozeß nicht vollständig verfügen können.153 Somit ist auch dieser
Ansatz nur bedingt befriedigend.
Eine alternative Erweiterung zielt auf die Bedeutung des Wettbewerbs als kon-
stituierendes Element eines marktwirtschaftlichen Systems ab. So könnte die Er-
weiterung „etwa der Art [sein], daß man ,wettbewerbskonforme Eingriffe‘ emp-
fiehlt“, die sich an einem Modell des dynamischen Wettbewerbs zu orientieren
haben.154 Dann kann die Wettbewerbskonformität als Kriterium der Systemkon-
formität staatlicher Eingriffe verstanden werden, wobei wettbewerbskonforme und
wettbewerbsinkonforme Maßnahmen zu unterscheiden sind.155 Entsprechend der
Gradualisierung der Systemkonformität kann auch hier eine Unterscheidung in

150 Thalheim (1955), S. 583 ff., unterscheidet sechs Konformitätsgrade, wobei die system-
neutralen Eingriffe hier ausgeklammert bleiben. Systemneutral bedeutet, daß die Eingriffe
die Funktionsfähigkeit des Systems in keiner Weise beeinflussen, wobei dies bereits in der
Kategorie der systemadäquaten enthalten ist. Siehe hierzu auch Tuchtfeldt (1960), S. 225 ff.,
der ebenfalls nur fünf Konformitätsgrade unterscheidet.
151 Ein entsprechend mechanischer Übergang, wie ihn die Transformationshypothese nach
Mises (1923) oder Röpke (1948), S. 260 ff., beschreibt, ist aber nicht zwingender Natur; der
Trend eines Übergangs ist aber anzunehmen. Siehe hierzu Dohrendorf (1952), S. 24 f., S. 36,
Mehler (1970), S. 223, Gutmann (1980), S. 141.
152 Vgl. Streit (2000), S. 316 f.

153 Siehe hierzu bereits Tuchtfeldt (1960), S. 225, S. 232 ff. Zum grundsätzlichen Problem
einer a priori-Klassifizierung siehe auch Dohrendorf (1952), S. 27 ff.
154 Watrin (1957), S. 60.

155 Vgl. Gutmann (1986), S. 50 f., Gutmann (1980), S. 190.

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B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien 117

wettbewerbsnotwendige, -fördernde, -adäquate, -inadäquate und -zerstörende Ein-


griffe vorgenommen werden,156 wobei auch hier das Problem einer korrekten Ein-
ordnung nur unbefriedigend gelöst werden kann.
Festzuhalten bleibt, daß ein Kriterium der Systemkonformität, das auf einen
funktionsfähigen Preismechanismus als Koordinationssystem beschränkt ist, zu
kurz greift. Systemkonforme Eingriffe müssen kompatibel mit dem System sein.
Das marktwirtschaftliche System zeichnet sich durch den bereits dargestellten dy-
namischen Markt- und Wettbewerbsprozeß sowie die für deren Funktionsfähigkeit
erforderlichen Ordnungsprinzipien aus. Systemkonform sind demnach Maßnah-
men, die weder die Funktionsfähigkeit des Markt- noch des Wettbewerbsprozesses
negativ beeinträchtigen. Das Kriterium der Systemkonformität ist hierbei gradu-
eller Natur. Eine pauschalisierende Beurteilung staatlicher Maßnahmen ist kaum
möglich, da die Bewertung von der konkreten Ausgestaltung und Dosierung der
Maßnahme sowie ihrem kontextspezifischen Einsatz abhängt.

b) Freiheitssichernde Regeln als Konformitätsmaßstab

Bei systemkonformen Maßnahmen dürfen der Markt- und der Wettbewerbs-


prozeß in ihrer Funktionsfähigkeit nicht negativ beeinträchtigt werden. Beide
basieren auf der Freiheit der Wirtschaftssubjekte. Die Handlungs- und Entschei-
dungsfreiheit der Wirtschaftssubjekte sicherzustellen, also Wettbewerbsfreiheit zu
garantieren, gilt demnach als oberste Anforderung.
Freiheit kann aber nur bestehen, wenn sie nicht dem willkürlichen Zwang an-
derer Wirtschaftssubjekte oder dem Staat ausgesetzt ist. Vielmehr sollte sie eine
Freiheit im Sinne eines Freiseins von Zwang sein.157 Diese gilt es durch allgemei-
ne, abstrakte Regeln, die nur bestimmte Verhaltensweisen verbieten, zu sichern;
d. h., niemandem wird positiv ein spezifisches Verhalten vorgeschrieben.158
Zur Konkretisierung freiheitssichernder Regeln kann auf die Konzeption Hayeks
zurückgegriffen werden, nach der die Regeln, die den Individuen das maximale
Maß an relativer persönlicher Handlungsfreiheit garantieren, allgemein, abstrakt,
negativ formuliert und gewiß sein müssen.159
Bei der Ausgestaltung der Regeln lassen sich Anwendungsbereich und Rege-
lungsinhalt differenzieren.160 Aus der Allgemeinheit der Regeln folgt im Hinblick
auf den Anwendungsbereich die Forderung nach personeller Indifferenz, zeitlicher

Vgl. Gutmann (1980), S. 191 f.


156

Vgl. Hayek (1991), insbesondere S. 13 – 29.


157

158 Vgl. Hoppmann (1981), S. 228 f.

159 Die weiteren Ausführungen lehnen sich an der Darstellung nach Daumann (2000) an.
Siehe auch Streit (1995), S. 25 ff., Daumann (2001), S. 87 ff.
160 Vgl. Daumann (2000), S. 566, Daumann (2001), S. 87.

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118 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

Konkretisierung und räumlicher Indifferenz der Regeln.161 Personelle Indifferenz


bedeutet, daß eine Regel auf alle Individuen unabhängig ihrer individuellen Eigen-
schaften angewandt wird, so daß sich der Anwendungsbereich nicht auf aus-
gewählte Individuen oder Gruppen beschränkt.162 In Bezug auf die zeitliche Kon-
kretisierung hat eine Regel zeitlich unbeschränkt zu gelten, wobei eine rück-
wirkende Geltung ausgeschlossen ist.163 Die uneingeschränkte räumliche Gültig-
keit der Anwendung einer Regel entspricht der Forderung nach räumlicher
Indifferenz.164 Damit bedeutet die Allgemeinheit der Regeln, daß der Anwen-
dungsbereich der Regeln sämtliche Individuen gleichermaßen zu umfassen hat.
Mit der Allgemeinheit der Regeln ist sichergestellt, daß Individuen formal eine
gleiche Behandlung erfahren, die Diskriminierung einzelner Individuen aufgrund
von individuellen Eigenschaften oder situativen Gegebenheiten ist aber weiter
möglich.165 Von daher sind Anforderungen an den Regelungsinhalt dahingehend
zu stellen, daß er weder diskriminierend noch privilegierend wirken darf. So darf
er nur „an unbekannte Personen gerichtet [sein] und von allen besonderen Umstän-
den von Ort und Zeit [absehen] und sich nur auf solche Bedingungen [beziehen],
die jederzeit und überall auftreten können.“166 Eine Differenzierung des Regel-
inhalts nach individuellen Eigenschaften ist dann möglich, wenn sie nicht wegen
der damit verbundenen Auswirkungen auf identifizierbare Individuen vorgenom-
men wird.167 Daneben darf im Regelinhalt eine explizite Differenzierung nach
Klassen von Individuen vorgenommen werden, die allerdings voraussetzt, daß ihr
die Zustimmung der Mehrheit sowohl der Einbezogenen als auch Ausgeschlos-
senen sicher ist.168
Die Forderung nach Abstraktheit der Regeln kann als konsequente Folgerung
aus dem Grundsatz der Allgemeinheit auf semantischer Ebene gesehen werden.169
Um den Regelungsinhalt auf eine unbekannte Zahl von Individuen und Fällen in
der Zukunft anwenden zu können, bedarf es einer entsprechend abstrakten Fassung
desselben.170 Die Regeln dürfen daher nicht an bestimmte Orte, Situationen oder
Zeiten geknüpft sein und keine obligatorischen, konkreten Ziele vorgeben.171

Vgl. Daumann (2000), S. 567 f., Daumann (2001), S. 87 f.


161

Vgl. Hayek (1991), S. 185.


162

163 Vgl. Hayek (1991), S. 270.

164 Vgl. Hayek (1991), S. 270.

165 So ist beispielsweise die öffentliche Subventionierung der Stahlindustrie, in deren Ge-
nuß lediglich die Produzenten einer ausgewählten geographischen Zone kommen, durchaus
mit den bisherigen Forderungen vereinbar. Siehe auch Daumann (2001), S. 88.
166 Hayek (1991), S. 181.

167 Vgl. Daumann (2000), S. 568.

168 Vgl. Hayek (1991), S. 186, S. 272.

169 Vgl. Daumann (2000), S. 570.

170 Vgl. Hayek (1991), S. 270.

171 Vgl. Hayek (1954), S. 7.

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B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien 119

Die positive Vorgabe konkreter Handlungsanweisungen ist mit individueller


Handlungsfreiheit nicht vereinbar. Deshalb fordert der Grundsatz der negativen
Formulierung, daß nicht bestimmte Handlungen vorgeschrieben werden, sondern
daß Handlungen verboten werden, die einen Eingriff in die individuelle Freiheit
anderer zur Folge hätten.172 Damit soll ein Mindestmaß an Freiheit der Individuen
gesichert werden.
Eine weitere Forderung ist die Gewißheit und damit verbunden die Konsistenz
der Regeln.173 Um die Erwartungsbildung der Individuen zu erleichtern und ihnen
Planungssicherheit zu gewähren, müssen sowohl Regelungsinhalte als auch An-
wendungsbereiche in inhaltlicher wie zeitlicher Dimension gewiß, also eindeutig
bestimmt sein. Dies umfaßt auch die Sanktionsmechanismen bei einem Regel-
verstoß, deren Durchsetzung mit Gewißheit zu erfolgen hat.174 Zur erleichterten
Erwartungsbildung ist es ebenso erforderlich, daß die einzelnen Regeln zueinander
konsistent sind, da sonst die Gewißheit negativ tangiert wird. Bei gegebener
Gewißheit und Konsistenz der Regeln wird es den Individuen dann möglich, be-
stimmte zukünftige Folgen ihres Handelns auszuschließen und damit die gegebene
Ungewißheit in einem gewissen Maße zu reduzieren.175
Die Implementierung freiheitssichernder Regeln in der eben skizzierten Aus-
gestaltung soll größtmögliche individuelle Handlungsfreiheit sichern, die zentrale
Voraussetzung der Funktionsfähigkeit des Markt- und Wettbewerbsprozesses ist.
Staatliche Handlungen, die diesen Regelanforderungen nicht zuwiderlaufen, schei-
nen also mit dem freiheitlichen marktwirtschaftlichen System konform zu sein. Al-
lerdings ist diese Konzeption freiheitssichernder Regeln nicht frei von Schwächen,
die es noch aufzuzeigen gilt. Nur so kann geschlossen werden, inwieweit die dar-
gestellte Konkretisierung freiheitssichernder Regeln tatsächlich als Maßstab zur
Beurteilung der Zulässigkeit und Ausgestaltung staatlichen Handelns herangezo-
gen werden kann.
Allgemeine, abstrakte, negativ formulierte und gewisse Regeln reichen nicht
aus, um Einschränkungen der individuellen Freiheit zu verhindern.176 Vielmehr
können sie auch den Markt- und den Wettbewerbsprozeß in ihrer Funktionsfähig-
keit beeinträchtigen, wie das Extrembeispiel eines allgemeinen und abstrakten Ver-
bots des Privateigentums offenbart. Aber auch das Untersagen des Produzierens
und Handelns mit Sportgütern wäre durchaus regelkonform. Ferner entspricht ein
Gebot, das ja nicht regelkonform wäre, logisch einer bestimmten Anzahl von Ver-
boten.177 So ist es möglich, über die Intensität der allgemeinen Verbote den Frei-

172 Vgl. Hayek (2002), S. 75 ff., Hayek (1991), S. 172 ff.


173 Vgl. Hayek (1991), S. 270 ff.
174 Vgl. Hayek (1991), S. 172.
175 Vgl. Daumann (2000), S. 572.
176 Vgl. Daumann (2001), S. 89 f.
177 Diese Aussage impliziert ein beschränktes Set an Handlungsalternativen.

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120 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

heitsspielraum weitgehend einzuengen und damit durchaus ein bestimmtes Verhal-


ten zu erzwingen.
Das Beispiel eines allgemeinen Verbots des Produzierens und Handelns mit
Sportgütern zeigt, daß auch weiterhin Diskriminierungen und Privilegierungen
nicht ausgeschlossen werden können.178 Solche allgemeinen Verbote können sehr
wohl zu Lasten einzelner Bevölkerungsgruppen gehen, wenn diese unterschiedlich
stark davon betroffen sind. Im angeführten Fall wären insbesondere die Sport aus-
übenden Individuen durch das allgemeine Verbot diskriminiert.
Schließlich bedürfen auch allgemeine, abstrakte, negative und gewisse Regeln
der individuellen Interpretation. Um die Regeln umzusetzen, müssen im Einzelfall
positive Entscheidungen getroffen werden, die notwendig Interpretationsspiel-
räume enthalten.179 Je abstrakter hierbei die Regeln gefaßt sind, desto größer wer-
den die Interpretationsspielräume bei der Anwendung der Regeln sein. Mit zu-
nehmenden Auslegungsmöglichkeiten geht aber vermehrt die Gewißheit über den
Regelungsinhalt verloren. Damit wird auch die Planungssicherheit der Individuen
reduziert. Eine stärkere Konkretisierung des Regelungsinhaltes könnte dem ent-
gegenwirken, ginge aber zu Lasten einer abstrakten Formulierung. Es existiert
folglich ein Trade-off zwischen Abstraktheit und Gewißheit der Regeln.180
Es bleibt festzuhalten, daß die vorgestellte Ausgestaltung freiheitssichernder
Regeln für die Konkretisierung des Kriteriums der Systemkonformität keinesfalls
abzulehnen ist. Sie ist aber ebensowenig für eine Beurteilung staatlicher Eingriffe
ausreichend und bedarf der Ergänzung und weiteren Konkretisierung. Insbeson-
dere erweist sich die Operationalisierung der Regeln als schwierig, die aber für
eine trennscharfe Beurteilung staatlicher Handlungen im Hinblick auf deren
Systemkonformität unerläßlich ist.

c) Pragmatische Konkretisierung der Systemkonformität

Die bisherigen Ausführungen verdeutlichen die mit einer Konkretisierung des


Kriteriums der Systemkonformität verbundenen Problemkreise. In Zusammenhang
mit der Diskussion des traditionellen Verständnisses wurde offenbar, daß eine
Maßnahme nicht per se als systemkonform oder systeminkonform klassifiziert
werden kann. Eine entsprechende Einordnung hängt immer auch von der konkreten
Ausgestaltung und Dosierung der Maßnahme wie auch dem situativen Kontext
ihres Einsatzes ab. Ferner kann eine Maßnahme nicht kategorisch als entweder ab-
solut systemkonform oder vollkommen systeminkonform bezeichnet werden. Viel-
mehr bilden diese beiden Extreme die Endpunkte eines Kontinuums, auf dem sich
verschiedene Grade der Systemkonformität abtragen lassen. Die Diskussion frei-

178 Vgl. Daumann (2001), S. 90 f.


179 Vgl. Okruch (1998), S. 15 f.
180 Vgl. Daumann (2000), S. 576 f.

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B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien 121

heitssichernder Regeln hat die Schwierigkeiten ihrer Konkretisierung und Opera-


tionalisierung als Konformitätsmaßstab gezeigt und damit ebenfalls die Proble-
matik einer trennscharfen Beurteilung von staatlichen Maßnahmen verdeutlicht.
Insgesamt wurde aus beiden dargestellten Ansätzen ersichtlich, daß es durchaus
möglich ist, eine Reihe relevanter Kriterien zur Beurteilung der Systemkonformität
einer Maßnahme aufzustellen. Da die zu beurteilende konkrete Maßnahme de facto
aber kaum allen Kriterien vollständig genügen wird, kann nicht mittels eines ein-
fachen schematischen Vorgehens im Wege einer Überprüfung der Erfüllung der
Kriterien eine abschließende Beurteilung der Maßnahmen bezüglich ihrer System-
konformität vorgenommen werden. Es verbleiben immer noch Beurteilungsspiel-
räume.
Eine pragmatische Lösung für die Reduktion der Bewertungsspielräume und die
Beurteilung der Maßnahmen hinsichtlich ihrer Systemkonformität muß gefunden
werden. Dabei ist im Einzelfall der konkreten Maßnahme ein Abwägen erforder-
lich, das die Ausgestaltung der Maßnahme wie auch den Gesamtkontext ihres Ein-
satzes in Betracht zieht.181 Hierbei können dann alternative Maßnahmen berück-
sichtigt werden, die ebenfalls als zielkonform gelten. Von diesen ist derjenigen der
Vorzug zu gewähren, die die beste Erfüllung der noch aufzuzeigenden Kriterien
der Systemkonformität erwarten läßt. Systemkonform ist in diesem pragmatischen
Sinne eine Maßnahme also dann, wenn sie weder die Funktionsfähigkeit des
Markt- noch des Wettbewerbsprozesses mindert oder völlig außer Kraft setzt, wo-
bei bei Vorliegen einer Bedingung für eine ordnungspolitisch gerechtfertigte staat-
liche Tätigkeit von den zielkonformen Maßnahmen diejenige das höchste Kon-
formitätsniveau aufweist, die die Funktionsfähigkeit des Markt- und Wettbewerbs-
prozesses im konkreten Einzelfall am wenigsten beeinträchtigt.
Ausgangspunkt für die Kriterien der Systemkonformität muß also der Erhalt der
Funktionsfähigkeit des Markt- und des Wettbewerbsprozesses sein. Maßnahmen
werden die Funktionsfähigkeit des Marktprozesses dann nicht gefährden, wenn we-
der Privateigentum und Haftung noch der Preismechanismus eingeschränkt wer-
den und dem Subsidiaritätsprinzip folge geleistet wird. Der Wettbewerbsprozeß
wird dann funktionsfähig sein, wenn die Maßnahmen allgemein sind, ein freier
Einsatz der Aktionsparameter sichergestellt ist und die Märkte offengehalten wer-
den. Insgesamt werden die beiden marktwirtschaftlichen Prozesse nicht beein-
trächtigt, wenn die Maßnahmen vorhersehbar sind. Im folgenden sollen diese Kri-
terien nun inhaltlich konkretisiert werden.
Privateigentum ist eine Grundvoraussetzung für ein funktionsfähiges marktwirt-
schaftliches System. Exklusive Handlungs- und Ausschlußrechte, verbunden mit
der Haftung für das eigene Handeln, ermöglichen es, die Folgen des Handelns den
sie verursachenden Wirtschaftssubjekten zuzurechnen. Damit hat das einzelne
Wirtschaftssubjekt die Chance, private Handlungs- und Ausschlußrechte zu meh-
ren und damit seinen Handlungsspielraum zu erweitern, trägt aber zugleich das

181 Vgl. Streit (2000), S. 316 f.

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122 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

Risiko, diesen zu verlieren.182 Somit wird insbesondere vermieden, negative Hand-


lungskonsequenzen auf Dritte abwälzen zu können. Aus dieser Selbstbetroffenheit
der Wirtschaftssubjekte resultieren Informations- und Motivationsvorteile, die zu
einer Reduktion der Koordinationslücken der individuellen Wirtschaftspläne
führen.183 Staatliche Eingriffe, die die Selbstbetroffenheit des individuellen Han-
delns durch nicht exakt abgegrenztes Privateigentum oder fehlende Haftungsregeln
außer Kraft setzen, können nicht als systemkonform gelten.
Das Preissystem fungiert im Rahmen des Marktprozesses als zentraler Ko-
ordinationsmechanismus, der das im System vorhandene Wissen verbreitet und
signalisiert, wie zu handeln ist. Daher können nur solche Eingriffe als system-
konform gelten, die die Beweglichkeit der relativen Preise und der damit kor-
respondierenden Mengen nicht einschränken. Mindest- oder Höchstpreise, Min-
dest- oder Höchstmengen oder auch politische Mengen- und Preisfestlegungen
sind grundsätzlich nicht systemkonform. Sie schränken den Koordinationsmecha-
nismus des Marktes ein und wirken sich negativ auf den Prozeß der Informations-
gewinnung und -verbreitung aus.184
Der Marktprozeß ist gekennzeichnet durch die Dezentralität des Aufstellens der
Wirtschaftspläne und derer Koordination. Die Entscheidungskompetenzen liegen
demnach zunächst bei den einzelnen Individuen. Im Falle der Notwendigkeit staat-
lichen Handelns regelt das Subsidiaritätsprinzip die Verteilung der Entscheidungs-
kompetenzen. Zur Wahrung einer größtmöglichen individuellen Handlungs- und
Entscheidungsfreiheit beim Aufstellen der Wirtschaftspläne sind die Entscheidungs-
kompetenzen so dezentral wie möglich anzusiedeln. Eine Maßnahme, die gegen das
Subsidiaritätsprinzip verstößt, kann folglich nicht als systemkonform gelten.
Ein funktionsfähiger Wettbewerb setzt die Freiheit aller, verstanden als relative
Freiheit, voraus, die durch allgemeine Regeln abgesichert ist. Aufgrund der bereits
erörterten Problematik allgemeiner Regeln sollen allgemeine Regeln als nicht
punktuelle Eingriffe des Staates in das marktwirtschaftliche System verstanden
werden.185 Allgemeine, möglichst alle Wirtschaftssubjekte betreffende Maßnah-
men sind damit als vorrangig gegenüber speziellen, punktuell bei einzelnen Wirt-
schaftssubjekten ansetzende Maßnahmen zu betrachten. Hauptkritikpunkt an punk-
tuellen Maßnahmen ist aus ordnungspolitischer Sicht ihre diskriminierende respek-
tive privilegierende Wirkung.186 Entsprechende Eingriffe nehmen eine willkür-
liche Unterscheidung von Wirtschaftssubjekten vor und stellen eine Anmaßung
von Wissen der Eingreifenden dar. Die Selektion erfolgt durch das Ergebnis des
politischen Prozesses und nicht im Wettbewerbsprozeß. Die damit einhergehende

182 Vgl. Woll (1994), S. 264. Zu den entsprechenden Anreiz- und Sanktionswirkungen
siehe auch Hamm (1994), S. 313 ff.
183 Vgl. Thieme (1999), S. 24 f.

184 Vgl. Gutmann (1980), S. 191.

185 Vgl. Eucken (1952), S. 250 f., S. 344 f., Grossekettler (1987), S. 11 ff.

186 Vgl. Hayek (1991), S. 186.

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B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien 123

willkürliche Selektion einzelner Wirtschaftssubjekte schränkt den Wettbewerbs-


prozeß hinsichtlich seiner Generierung von Wissen ein und reduziert insbesondere
seine kontrollierende Wirkung. Verbunden mit dem Problem der Diskriminierung
bzw. der Privilegierung ist auch die nicht zwingend intendierte Beeinflussung
des Anreizmechanismus.187 Wirtschaftssubjekte, die durch staatliche Eingriffe eine
Privilegierung genießen, orientieren sich nicht mehr zwingend nur an Markt-
signalen. Sie können dazu tendieren, ihre unternehmerischen Entscheidungen von
der staatlichen Privilegierung abhängig zu machen. Damit wird die individuelle
Bereitschaft zu Innovationen tendenziell reduziert. Sowohl die Dynamik des Wett-
bewerbsprozesses als auch der Marktpreismechanismus büßen an Funktionsfähig-
keit ein. Aus den genannten Gründen können punktuelle und damit diskriminie-
rende respektive privilegierende Maßnahmen nicht als systemkonform gelten.
Sind staatliche Eingriffe in die für einen funktionsfähigen Wettbewerbsprozeß
elementare Handlungs- und Entscheidungsfreiheit der Wirtschaftssubjekte erfor-
derlich, so sollten diese die Handlungsmöglichkeiten nicht nur allgemein ein-
schränken, sondern die Suche nach neuem Wissen zumindest nicht unterbinden
bzw. auch Anreize zur Kreation neuer Handlungsmöglichkeiten beinhalten.188
D. h., trotz des staatlichen Eingriffs sollte den Wirtschaftssubjekten ausreichend
individuelle Handlungs- und Entscheidungsfreiheit verbleiben, um auf die staat-
liche Maßnahme reagieren zu können.189 Wirtschaftssubjekten soll so die weit-
gehend freie Wahl und der freie Einsatz ihrer Aktionsparameter garantiert wer-
den.190 Nur so ist mit innovativen Reaktionen der Anbieter zu rechnen, die ihrer-
seits wieder Imitationen oder alternative Vorstöße auf der Marktnebenseite nach
sich ziehen. Mit zunehmenden individuellen Verhaltensspielräumen wird also
tendenziell innovatives Verhalten stimuliert, die Anpassungsflexibilität erhöht und
somit die Dynamik des Wettbewerbsprozesses gewährleistet. Werden die Wirt-
schaftssubjekte durch eine staatliche Maßnahme in der freien Wahl und dem freien
Einsatz ihrer Aktionsparameter dahingehend eingeschränkt, daß sie ihnen ein posi-
tives Verhalten vorschreibt und keine wahren alternativen Reaktionsmöglichkeiten
beläßt, so ist deren Systemkonformität zu negieren.
Neben der Gewährung der freien Wahl der Aktionsparameter sollten staatliche
Eingriffe auch der Anforderung des Offenhaltens der Märkte genügen. Konkret

187 Vgl. Vanberg (1996), S. 21 ff., Berthold (1967), S. 117 f.; am konkreten Beispiel der
staatlichen Technologieförderung siehe Oberender (1987), S. 134.
188 Vgl. Wegner (1996), S. 58 ff., S. 133 ff.
189 Grenzen für die individuelle Handlungs- und Entscheidungsfreiheit werden durch den
bestehenden Ordnungsrahmen gesetzt. Die Kreation neuer Handlungen kann jedoch durchaus
eine Fortentwicklung der bestehenden Ordnung induzieren. Dann sind die bereits skizzierten
Evolutionsprinzipien als ökonomische Aspekte einer liberalen Gesetzgebung zu beachten.
Vgl. Grossekettler (1991), S. 111 f., sowie die Ausführungen in diesem 4. Kap., A. IV.
190 Die Relevanz des gesamten Aktionsparametersystems für den Wettbewerb kann unter
Ökonomen als prinzipiell anerkannt gelten. Siehe hierzu Herdzina (1986), S. 528, sowie die
dort angegebene Literatur.

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124 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

bedeutet dies, daß durch eine staatliche Maßnahme der freie Marktzutritt und
Marktaustritt der Wirtschaftssubjekte nicht eingeschränkt werden darf.191 Offene,
nicht geschützte Märkte erhöhen den Raum individueller Handlungsmöglichkeiten.
Sie bieten einerseits Anreize zu innovativem Verhalten für einen Verstoß auf den
entsprechenden Markt, womit sie andererseits bereits agierende Anbieter dem
Druck einer potentiellen Konkurrenz aussetzen.192 Anbieter müssen sich an ver-
änderte Daten anpassen und im Falle mangelnder Anpassungsfähigkeit gegebenen-
falls aus dem Markt ausscheiden. Damit setzt der Wettbewerbsprozeß Anreize zur
Generierung von Wissen und kontrolliert dessen Verwertung. Staatliche Eingriffe,
die dem Offenhalten von Märkten zuwiderlaufen, die also den freien Marktzutritt
oder Marktaustritt beschränken, können nicht systemkonform sein.
Die Funktionsfähigkeit des Markt- und Wettbewerbsprozesses zeichnet sich
auch durch Vorhersehbarkeit der staatlich gesetzten Rahmenbedingungen und Ein-
griffe aus. Die Sportförderung muß demnach mit einer gewissen Konstanz betrie-
ben werden. Die Forderung nach Konstanz staatlicher Eingriffe ergibt sich aus der
Bedeutung der individuellen Erwartungen der Wirtschaftssubjekte für die Koor-
dination ihrer Pläne im Rahmen der Marktprozesse.193 Selbst für das Entstehen der
spontanen Handelnsordnung ist ein gewisses Maß an Ordnung und Planungssicher-
heit für die Wirtschaftssubjekte erforderlich. Instabile, diskretionäre staatliche Ein-
griffe führen demnach zu einer Erhöhung der individuellen Planungsunsicherheit.
Damit stören sie die ordnende Wirkung institutioneller Ausgestaltungen auf die
Interaktionen der Wirtschaftssubjekte. Aufgrund der Dynamik der Prozesse kann
Konstanz aber nicht auf stationäre und unveränderliche Bedingungen abzielen.
Vielmehr ist Konstanz dynamisch zu begreifen, um die Funktionsfähigkeit des
Systems auch unter veränderten Daten zu gewährleisten.194 Dies erfordert dann
aber, daß mögliche Änderungen der Rahmenbedingungen und Eingriffe den Wirt-
schaftssubjekten ex ante publiziert werden, damit sie von diesen antizipierbar sind
und bei deren Erwartungsbildung Berücksichtigung finden können. Damit wird die
staatliche Tätigkeit vorhersehbar. Instabile Rahmenbedingungen und unvorherseh-
bare staatliche ad hoc-Eingriffe destabilisieren die Erwartungen der Wirtschafts-
subjekte, setzen eine erhöhte Anpassungsflexibilität voraus und können daher nicht
als systemkonform bezeichnet werden.195

191 Hinsichtlich der Relevanz von Marktschranken im Zusammenhang mit funktionsfähi-


gem Wettbewerb besteht, sofern nicht die konkrete Definition von Marktschranken Gegen-
stand der Debatte ist, Einigkeit unter Ökonomen. Siehe hierzu Herdzina (1986), S. 529, sowie
die dort angegebene Literatur.
192 Vgl. Hamm (1994), S. 307 ff.

193 „Konstanz ist ein zentrales Erfordernis der Wirtschaftspolitik der Wettbewerbsordnung.
Die Wirtschaftspolitik stelle einen brauchbaren wirtschaftsverfassungsrechtlichen Rahmen
für den Wirtschaftsprozeß her; an diesem Rahmen halte sie beharrlich fest und ändere nur mit
Vorsicht.“ Eucken (1952), S. 289.
194 Siehe hierzu die Ausführungen zur grundsätzlichen Ergänzung der Basisprinzipien
eines marktwirtschaftlichen Systems um Evolutionsprinzipien in diesem 4. Kap., A. IV.

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B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien 125

Zusammenfassend bleibt festzuhalten, daß staatliche Eingriffe nicht als system-


konform gelten können, wenn sie die Selbstbetroffenheit individueller Handlungen
aushöhlen, die Beweglichkeit relativer Preise verringern, nicht dem Subsidiaritäts-
prinzip entsprechen, den freien Aktionsparametereinsatz punktuell und diskrimi-
nierend statt weitgehend allgemein einschränken, den freien Marktzutritt oder den
freien Marktaustritt beschränken sowie mangels Vorhersehbarkeit eine erwartungs-
destabilisierende Wirkung entfalten.

3. Verhältnismäßigkeit

Ist eine der drei Bedingungen als Voraussetzung für einen ordnungspolitisch
legitimierten staatlichen Eingriff in das marktwirtschaftliche System erfüllt und
sind zudem ziel- und systemkonforme Maßnahmen gefunden, so sollten dem zu
erwartenden Nutzen eines staatlichen Eingriffs auch die mit diesem verbundenen
Kosten gegenübergestellt werden. Hierbei sollten staatliche Maßnahmen „im Hin-
blick auf die Kosten-Nutzen-Relation verhältnismäßig [sein].“196
Mit dem Ergreifen einer Maßnahme sind immer auch zahlreiche Kosten verbun-
den, die u. a. bei der Planung, Durchführung oder Kontrolle der Maßnahme anfal-
len. Lassen sich nun keine Maßnahmen finden, bei denen der zu erzielende Nutzen
die mit einem Eingriff zusammenhängenden Kosten überwiegt, so ist ein staat-
licher Eingriff abzulehnen. Ein staatlicher Eingriff kann erst dann als gerechtfertigt
gelten, wenn aus dem Ergreifen einer Maßnahme ein positiver Nettonutzen resul-
tiert.197 Anders ausgedrückt dürfen die Kosten für die Beseitigung einer Funktions-
störung des Markt- oder Wettbewerbsprozesses respektive der Realisierung eines
ordnungspolitisch legitimen übergeordneten politisch determinierten Ziels nicht
höher sein als der daraus zu erwartende Nutzen.
Eine staatliche Maßnahme kann auf ihre Verhältnismäßigkeit hinsichtlich ihrer
Kosten-Nutzen-Relation überprüft werden, indem alle durch die Maßnahme ver-
ursachten gesamtwirtschaftlichen Kosten und Nutzen erfaßt, bewertet und gegen-
einander abgewogen werden. Diesen Versuch unternimmt die Nutzen-Kosten-Ana-
lyse, die alle in einer Volkswirtschaft anfallenden Kosten und Nutzen erfaßt und in
die Betrachtung zum einen die direkten / internen und zum anderen die indirekten /
externen Nutzen und Kosten sowohl pekuniärer als auch technologischer Art mit
einbezieht.198 Erweiterte Nutzen-Kosten-Analysen berücksichtigen darüber hinaus

195 Das Prinzip des Vorrangs der Ordnungspolitik vor der Prozeßpolitik kann demnach als
eine Spezifizierung des Kriteriums der Vorhersehbarkeit verstanden werden, da mit der Ord-
nungspolitik das Setzen dauerhafter vorhersehbarer Rahmenbedingungen für den Wirt-
schaftsprozeß angestrebt wird, die Prozeßpolitik dagegen steuernde Eingriffe in den Wirt-
schaftsprozeß darstellt. Siehe hierzu Cassel (1988), S. 314 ff.
196 Grossekettler (1991), S. 113.

197 Vgl. Streit (2000), S. 22, S. 317.

198 Vgl. Andel (1998), S. 86 ff., Hanusch (1994), insbesondere S. 8 ff. In Deutschland ist
die Durchführung von Nutzen-Kosten-Analysen für geeignete Maßnahmen von erheblicher

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126 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

die Beschäftigungs- und Verteilungswirkungen von Maßnahmen.199 Am Beispiel


einer Sportgroßveranstaltung veranschaulicht, sind beispielsweise direkte Kosten
Zuschüsse zum Bau von Sportanlagen, indirekte pekuniäre Kosten Verdrängungs-
effekte im Tourismussektor, indirekte technologische Kosten Unmut in der Bevöl-
kerung und analog hierzu direkte Nutzen Erlöse aus der Veranstaltung, indirekte
pekuniäre Nutzen Einkommenssteigerungen in der Bevölkerung, indirekte tech-
nologische Nutzen ein erhöhter Freizeitwert.200 Allerdings ist die Durchführung
einer Nutzen-Kosten-Analyse nicht frei von Problemen.201 Diese ergeben sich un-
ter anderem in Bezug auf die Erfassung und Bewertung aller jetziger und zukünfti-
ger Kosten und Nutzen der Maßnahme, der Berücksichtigung der Nebenwirkungen
und möglichen Mitnahmeeffekte, der Abschätzung der ökonomischen Wirkungs-
dauer oder der Auswahl des geeigneten Zinssatzes zur Abdiskontierung zukünf-
tiger Kosten und Nutzen. Damit können Nutzen-Kosten-Analysen nicht abschlies-
send dem Ideal entsprechen, alle Kosten und Nutzen umfassend zu ermitteln und
monetär zu bewerten, trotz dieser bedingten Aussagefähigkeit aufgrund von Infor-
mationsdefiziten aber dennoch eine hilfreiche Entscheidungsunterstützung sein.
Grundsätzlich kommen als Alternative zur Beurteilung der Verhältnismäßigkeit
von Maßnahmen zur Sportförderung ökonomische und ökonometrische Modelle in
Betracht.202 Ökonomische Modelle ermöglichen in Form eines stark vereinfachten
Abbildes der Wirklichkeit die Beurteilung der Wirkung einer Maßnahme durch
einen modelltheoretischen Vergleich der Situationen vor und nach deren Einsatz.
Damit können allgemeingültige Erkenntnisse über die Wirkungen von staatlichen
Maßnahmen gewonnen werden. Diese beruhen aber auf meist sehr restriktiven
ceteris paribus Annahmen und beanspruchen keine empirische Gültigkeit. Ferner
betrachten sie i. d. R. nur einen Teilausschnitt aus dem ökonomischen Gesamt-
zusammenhang. Insofern können ökonomische Modelle hinsichtlich des gesamt-
wirtschaftlichen Nettonutzens der Sportförderung kaum mehr leisten, als den Rah-
men für Plausibilitätsabwägungen zu verbessern.203
Ökonometrische Modelle versuchen, die ökonomischen Wirkungszusammen-
hänge realitätsnah abzubilden und über empirische Werte der Modellvariablen
abzusichern, um dann durch Simulation die Wirkungen der Durchführung einer
Maßnahme zu ermitteln.204 Wenngleich entsprechende Schätzungen gerade bei
raschem sozio-ökonomischen Wandel im Laufe der Zeit schnell hinterfragens-

finanzieller Bedeutung haushaltsrechtlich als Instrument der öffentlichen Haushaltsplanung


vorgeschrieben. Siehe hierzu § 6 Abs. 2 HGrG und § 7 Abs. 2 BHO.
199 Vgl. Hanusch (1994), S. 4 f., S. 139 ff.

200 Vgl. Maennig (1998), S. 312 ff.

201 Zu Problemen im allgemeinen siehe Andel (1998), S. 91, im speziellen Fall der Be-
urteilung von Sportgroßveranstaltungen Maennig (1998), S. 317 ff., Késenne (1999).
202 Vgl. Tuchtfeldt (1982), S. 195 ff.

203 Vgl. Tuchtfeldt (1982), S. 196.

204 Vgl. Tuchtfeldt (1982), S. 196 f.

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B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien 127

würdig werden und neuerer Spezifikationen bedürften, können aktuelle Schät-


zungen dennoch eine gute Annäherung an die mit einer Maßnahme verbundene
Kosten-Nutzen-Relation bieten.
Die Ausführungen machen deutlich, daß die Verhältnismäßigkeit einer Maß-
nahme zur Sportförderung hinsichtlich der Kosten-Nutzen-Relation nur schwerlich
vollständig wissenschaftlich abgesichert und praktisch durchführbar bestimmt wer-
den kann. Zur Überprüfung der Verhältnismäßigkeit können Plausibilitätsüber-
legungen eine gute Annäherung sein. Diese können durch die Ergebnisse und Aus-
sagen der skizzierten Ansätze zur Bestimmung der Kosten-Nutzen-Relation ge-
stützt werden.

III. Zusammenfassung:
Anforderungen an eine ordnungspolitisch
legitime öffentliche Sportförderung

In diesem Kapitel sollte ein Referenzrahmen zur Beurteilung der öffentlichen


Sportförderung aus ordnungspolitischer Perspektive entwickelt werden. Unter Be-
zugnahme auf das Leitbild der Marktwirtschaft als Ausgangspunkt ordnungspoliti-
scher Überlegungen konnten Anforderungen entwickelt werden, denen eine ord-
nungspolitisch legitime öffentliche Sportförderung genügen muß. Diese beziehen
sich zunächst auf die Frage, „ob“ überhaupt ein staatlicher Handlungsbedarf ge-
geben ist und dann darauf, „wie“ gegebenenfalls gehandelt werden soll. Es müssen
also Bedingungen als Voraussetzung für eine ordnungspolitische Legitimation
eines staatlichen Eingriffs zur Sportförderung erfüllt sein, und zudem muß die zu
ergreifende Maßnahme den Kriterien, die eine Maßnahme der öffentlichen Sport-
förderung ordnungspolitisch rechtfertigen, entsprechen.
Marktversagen, Wettbewerbsversagen oder übergeordnete politisch determinierte
Ziele wurden als notwendige Bedingungen für einen ordnungspolitisch legitimen
Eingriff des Staats zur Förderung des Sports herausgearbeitet. Dabei sind im Falle
der Sportförderung die mangelnde Versorgung mit öffentlichen Gütern und die
Existenz externer Effekte als konkrete Marktversagensfälle sowie übergeordnete
politisch determinierte Ziele von Relevanz. Letztere können dann als ordnungs-
politisch legitim aufgefaßt werden, wenn sie in einem zweistufigen Näherungsver-
fahren sowohl auf theoretischer Ebene Gegenstand eines hypothetischen Vertrags
als auch auf empirischer Ebene Gegenstand eines impliziten Vertrags sein können.
Ist mindestens eine der drei Bedingungen erfüllt und damit die Voraussetzung
für einen ordnungspolitisch legitimen staatlichen Eingriff zur Sportförderung ge-
geben, ist im nächsten Schritt zu prüfen, wie der Eingriff erfolgen sollte, damit er
ebenfalls eine ordnungspolitische Rechtfertigung erfährt. Hierzu müssen die Maß-
nahmen den Kriterien der Zielkonformität, Systemkonformität und Verhältnis-
mäßigkeit genügen. Während Zielkonformität und Verhältnismäßigkeit relativ ein-
fach zu fassen sind, wurde Systemkonformität pragmatisch dahingehend konkreti-

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128 4. Kap.: Entwicklung des ordnungspolitischen Referenzrahmens

siert, daß eine systemkonforme Maßnahme weder die Funktionsfähigkeit des


Markt- noch des Wettbewerbsprozesses mindert oder außer Kraft setzt, wobei von
den zielkonformen Maßnahmen diejenige das höchste Konformitätsniveau auf-
weist, die im konkreten Einzelfall die Funktionsfähigkeit des Markt- und Wett-
bewerbsprozesses am wenigsten beeinträchtigt. Von der Systemkonformität einer
Maßnahme ist dann auszugehen, wenn sie weder Privateigentum und Haftung noch
den Preismechanismus einschränkt, das Subsidiaritätsprinzip nicht gefährdet, den
freien Einsatz der Aktionsparameter nicht bzw. weitgehend allgemein statt punk-
tuell und diskriminierend einschränkt, dem Offenhalten der Märkte durch eine Be-
schränkung des freien Marktzutritts und Marktaustritts nicht zuwiderläuft sowie
keine erwartungsdestabilisierende Wirkung mangels Vorhersehbarkeit entfaltet.
Die folgende Abbildung 13 faßt die Anforderungen an eine ordnungspolitisch
legitime öffentliche Sportförderung nochmals zusammen. Die Erfüllung einer der
Bedingungen stellt lediglich eine notwendige Voraussetzung eines ordnungspoli-
tisch legitimen staatlichen Eingriffs zur Förderung des Sports dar. Lassen sich
keine geeigneten Maßnahmen finden, die den Kriterien ihrer ordnungspolitischen
Legitimation genügen, so ist auch der Eingriff an sich in Frage zu stellen und sollte
gegebenenfalls unterbleiben.

Erfüllung einer der drei notwendigen Bedingungen


eines ordnungspolitisch legitimen Eingriffs
Ordnungspolitische
Legitimation 1) Marktversagen
für einen staatlichen 1.1) Öffentliche Güter
Eingriff zur 1.2) Externe Effekte
Sportförderung 2) Wettbewerbsversagen
(„ob?“) 3) Übergeordnete politisch determinierte Ziele
(Vertragstheoretische Legitimation)

Erfüllung der Kriterien einer


ordnungspolitisch legitimen Maßnahme
1) Zielkonformität
Ordnungspolitische 2) Systemkonformität
Legitimation • Privateigentum und Haftung
staatlicher • Funktionsfähiger Preismechanismus
Maßnahmen zur • Subsidiarität
Sportförderung • Allgemeinheit (Non-Punktualismus)
(„wie?“) • Freier Aktionsparametereinsatz
• Offenhalten der Märkte
• Vorhersehbarkeit
3) Verhältnismäßigkeit

Quelle: Eigene Darstellung.

Abbildung 13: Anforderungen an eine ordnungspolitisch legitime


öffentliche Sportförderung

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B. Ordnungspolitische Beurteilungskriterien 129

Die folgenden beiden Kapitel dieser Arbeit widmen sich nun der Überprüfung
der öffentlichen Sportförderung in der Bundesrepublik Deutschland anhand der
eben skizzierten Anforderungen. Im sich anschließenden fünften Kapitel wird die
ordnungspolitische Legitimation für einen staatlichen Eingriff zur Sportförderung
geprüft, ehe im sechsten Kapitel die Maßnahmen der öffentlichen Sportförderung
einer Bewertung hinsichtlich ihrer ordnungspolitischen Legitimation unterzogen
werden.

9 Langer

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5. Kapitel

Ordnungspolitische Analyse
der ökonomischen Rechtfertigungsansätze
einer öffentlichen Sportförderung

Die Ausführungen des dritten Kapitels belegen eindeutig, daß der Sport in der
Bundesrepublik Deutschland eine facetten- und umfangreiche staatliche Förderung
erfährt. Dieser rein deskriptive Tatbestand sagt aber noch nichts über die Sinnhaf-
tigkeit einer solch weitgehenden öffentlichen Sportförderung aus ordnungspoliti-
scher Sicht aus. Eine entsprechende Aussage kann getroffen werden, indem geprüft
wird, ob die Bedingungen für ein staatliches Tätigwerden erfüllt sind und die er-
griffenen Maßnahmen den Kriterien ordnungspolitischer Legitimität genügen.
In diesem Kapitel soll die Fragestellung geklärt werden, inwieweit eine öffent-
liche Förderung des Sports aus ordnungspolitischer Sicht als notwendig und damit
legitim erscheint. Zur Legitimation der Sportförderung wird insbesondere auf die
positive Wirkung auf das Gemeinwohl verwiesen. Diese korrespondiert mit der
Existenz öffentlicher Güter sowie externer Effekte, wobei die vermeintlich reinen
öffentlichen Güter als öffentliche Gutskomponente und somit als externer Effekt
aufgefaßt werden können. Liegen diese vor und begründen ein Marktversagen, so
kann ein staatlicher Eingriff zur Förderung des Sports ordnungspolitisch notwendig
werden.
Aus dem Stand und dem Charakter der aktuellen Diskussion um staatliche
Sportförderung ergibt sich aber auch die Notwendigkeit, die dort angeführten me-
ritorischen und distributiven Argumente für staatliche Eingriffe einer näheren Ana-
lyse zu unterziehen. Ein Markt- oder Wettbewerbsversagen liegt hier zwar nicht
vor. Können diese Gründe aber als übergeordnete politisch determinierte Ziele ord-
nungspolitisch legitimiert werden, erfüllen auch sie die notwendige Bedingung für
einen staatlichen Eingriff.
Zusammenfassend gilt es im folgenden zu prüfen, inwieweit der Sport einen
ordnungspolitischen Ausnahmebereich darstellt, in dem sich aufgrund allokativer,
meritorischer oder distributiver Argumente eine ordnungspolitisch legitimierte
Notwendigkeit für eine staatliche Förderung ergibt.

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A. Externe Effekte des Sports 131

A. Externe Effekte des Sports

Dem Sport werden zahlreiche bedeutende Funktionen für das Gemeinwohl zuge-
schrieben, die auf mannigfaltigen positiven Leistungen des Sports für die Gesell-
schaft gründen.1 Diese Funktionen werden für den Sport von staatlich-politischer
als auch von sportpolitischer Seite nahezu symbiotisch proklamiert.2 Von staat-
licher Seite werden die Funktionen des Sports zur Rechtfertigung der öffentlichen
Sportförderung angeführt, womit sie deren zentrale politische Legitimationsbasis
bilden. Dem selbstverwalteten Sport dienen sie als Beweis seiner herausragenden
gesellschaftspolitischen Rolle, da er sich einzig zur Erfüllung dieser Funktionen in
der Lage wähnt.
Handelt es sich bei den positiven Auswirkungen des Sports um externe Effekte,
ließe sich damit eine staatliche Förderung aus allokationstheoretischer Sicht
begründen. Damit gilt es in zwei Schritten zu prüfen, inwieweit die dem Sport
zugeschriebenen Wirkungen
(1) in einem breiten wissenschaftlichen Konsens als existent anerkannt sind,
(2) externe Effekte darstellen, die nach oben dargelegtem Verständnis eine öffent-
liche Sportförderung rechtfertigen.
Insgesamt lassen sich die zur Untermauerung einer öffentlichen Sportförderung
bemühten Argumentationsstränge der positiven Effekte in fünf wesentlichen Wir-
kungskomplexen zusammenfassen: Gesundheit der Bevölkerung, sozio-edukatori-
sche Werte, Optionswert des Sportangebotes, Prestigewert des Sports sowie Wachs-
tumsexternalitäten.3

I. Gesundheit

„Mens sana in corpore sano“4 ist heute noch immer eine geflügelte Rede-
wendung. Schon im vierten Jahrhundert vor Christus wurde in Platons Akademie

1 Zu den allgemeinen Funktionen des Sports siehe beispielsweise Gebhard (1995),


S. 11 ff., zu seinem gesellschaftlichen Wert die Thesen nach Lenk (2000), S. 46 ff. Eine wei-
tergehende Analyse umfassender Art bieten Rittner / Breuer (2000), von ausgewählten Aspek-
ten Hartmann-Tews (1996), S. 139 ff.
2 Ebenso Rittner / Breuer (2000), S. 24. Als Beispiele entsprechender Funktionszuschrei-
bungen seitens der Politik siehe u. a. Bundesministerium des Innern (2002), S. 13 f., S. 19 f.,
Schmidt-Volkmar (2000), S. 12, Europäische Kommission (1998), S. 5 ff., seitens des Sports
Deutscher Sportbund (1991a), S. 9, Deutscher Sportbund (1991b), S. 21, Deutscher Sport-
bund (1991c), S. 97. Siehe auch die Funktionen des Sports für die Allgemeinheit, wie sie das
Bundesinstitut für Sportwissenschaft anführt, zitiert nach dem Bundesministerium der Finan-
zen (1988), S. 134.
3 Ähnlich schon bei Heinemann (1987), S. 236.

4 Auch wenn Juvenal X, 356, nur die Götter um „gesunden Geist in gesundem Leibe“ bat,
so steht dieses Zitat in der heutigen Alltagsverwendung doch eher dafür, daß nur in einem
gesunden Körper ein gesunder Verstand möglich sei oder, noch weitergehend, sich in einem
gesunden Körper quasi automatisch ein gesunder Geist einstellt.

9*

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132 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

neben Mathematik und Physik auch Gymnastik unterrichtet, da er der Überzeu-


gung war, daß ein gesunder Körper einen gesunden Geist bedingt, und sein Schüler
Aristoteles sah den Nutzen der Gymnastik in der Förderung von Gesundheit und
Wehrtüchtigkeit.5 Auch heute lassen sich vielfältige Aussagen zu den positiven
Auswirkungen des Sports auf die Gesundheit finden.6 Wie mit dem Zitat schon
angedeutet, wird Gesundheit dabei nicht nur auf die Physis reduziert, sondern
schließt eben auch die psychische Gesundheit mit ein. Deshalb ist zunächst zu dis-
kutieren, ob diese positiven Auswirkungen des Sports auf die Gesundheit wissen-
schaftlich nachweisbar existieren, ehe eine sich daraus ergebende Notwendigkeit
eines staatlichen Eingriffs zu analysieren ist.
Eingangs dieser Arbeit wurde bereits der Sport als ein Phänomen charakterisiert,
das durch vielfältige Ausprägungen gekennzeichnet ist. Die Heterogenität des
Sports erfordert auch im Hinblick auf seine gesundheitlichen Auswirkungen eine
differenzierte Betrachtung.
Die Nachfrage nach Sport kann sich zum einen durch das Bedürfnis nach akti-
vem Sporttreiben und zum anderen durch das Bedürfnis nach bloßer Beobachtung
von Sportereignissen konstituieren.7 Damit ist zwischen aktivem Sporttreiben und
passivem Konsum des Sports zu unterscheiden. Letzterer kann hinsichtlich positi-
ver Gesundheitswirkungen ausgeschlossen werden, womit diese zunächst auf die
Ausübung des Sports und damit den aktiven Sportkonsum zu begrenzen sind. Des
weiteren sind auch weite Bereiche des Spitzensports von generellen gesundheits-
fördernden Wirkungen auszunehmen. Die extrem hohen körperlichen Belastungen
der Spitzensportler führen zu Verletzungen, der körperliche Verschleiß tritt mit
zunehmendem Alter der Sportler immer deutlicher zu Tage. Hinzu kommt die
enorme psychische Beanspruchung, die zu Disequilibrationseffekten führen kann.8
Doping oder Medikamentenmißbrauch werden bei steigendem Leistungsdruck zur
gängigen Praxis.9 Die gesundheitlichen Argumente müssen daher auf den aktiv
betriebenen Freizeit- und Breitensport bezogen werden.
In den vergangenen Jahren erschienen zahlreiche neue epidemiologische Unter-
suchungen über den Zusammenhang von sportlicher Aktivität und Gesundheit.10
Dabei wurden positive Wechselwirkungen insbesondere für kardio-vaskuläre Er-
krankungen, nicht Insulin abhängige Diabetes, Osteoporose, verschiedene Arten

Vgl. Kurz (1973).


5

Zur Entwicklung des Sports in Verbindung mit dem Problem „Volksgesundheit“ nach
6
1945 siehe Cachay (1988), S. 232 ff.
7 Vgl. Shamir / Ruskin (1984), S. 9.

8 Dies gilt nicht ausschließlich für den Spitzensport, sondern wurde generell für den wett-
kampfmäßig betrieben Sport von Alfermann / Stoll (1996) berichtet.
9 Zu dieser Problematik siehe Daumann (2003), Bird / Wagner (1997), S. 751, Digel
(1994), S. 134 ff.
10 Siehe hierzu den Überblick über die Studien und Ergebnisse bei Blair (1996), Rittner /
Breuer (2000), S. 154 ff., Lüschen (1998), S. 41 ff., Knoll (1997), S. 37 ff.

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A. Externe Effekte des Sports 133

von Krebs, Bluthochdruck sowie Fettleibigkeit (Adipositas) diskutiert. Darüber


hinaus wurden viele weitere positive Gesundheitseffekte von sportlicher Aktivität
thematisiert.
Herz-Kreislauf-Erkrankungen stellen in westlichen Ländern mit die häufigste
Todesursache dar.11 Aus medizinischer Sicht ist der positive Einfluß von körper-
licher Bewegung auf Herz-Kreislauf-Erkrankungen gut abgesichert. Dies gilt ins-
besondere für koronare Herzerkrankungen, wobei sich dort zusätzlich die positive
Schutzwirkung körperlicher Aktivität als weitgehend unabhängig von anderen
Risikofaktoren zeigt.12 Regelmäßige körperliche Aktivität beugt Bluthochdruck
ebenfalls vor. Gerade moderater Ausdauersport kann den Fettstoffwechsel anregen
und auf diese Weise Fettleibigkeit vorbeugen bzw. heilen helfen.
Insbesondere die Beeinflussung des Übergewichts erfordert aber neben körper-
licher Aktivität auch eine entsprechend gesunde Lebensweise. Diese vermag ins-
gesamt die positiven Wirkungen des Sports zu unterstützen.13 Ferner sind die posi-
tiven Wirkungen körperlicher Aktivität von der Art und Weise der Sportausübung
abhängig, ebenso wie von den individuellen Ausgangsvoraussetzungen.14 Herz-
Kreislauf-Erkrankungen und Fettleibigkeit wird am effektivsten durch Ausdauer-
training vorgebeugt, das regelmäßig und moderat betrieben wird.
Die Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Mortalität und die damit ein-
hergehende höhere Lebenserwartung durch ausreichend Bewegung gilt nach dem
derzeitigen Forschungsstand als bestätigt.15 Ebenso wird von einem positiven Zu-
sammenhang zwischen Bewegung und der Reduktion des Erkrankungsrisikos an
Dickdarmkrebs ausgegangen. Für weitere Krebsarten liegen erst bedingt positive
Ergebnisse vor.16
Durch Bewegung kann ebenfalls Kraft, Beweglichkeit, Schnelligkeit und Koor-
dination gefördert werden. Kraft- und Beweglichkeitstraining kann als Haltungs-
prophylaxe zur Stabilisierung und Sicherung der Wirbelsäule sowie des gesamten
passiven Stütz- und Bewegungsapparates wirken und durch die korrelierende
höhere Knochendichte dem bei Inaktivität erhöhten Osteoporoserisiko sowie Frak-
turgefahr bei Stürzen vorbeugen.17 Schnelligkeit und Koordinationsvermögen wird

11Vgl. Weiß et al. (2000), S. 14.


12Vgl. Powell et al. (1987).
13 Vgl. hierzu die angeführten Studien und Diskussion bei Hockenjos (1995), S. 113 ff.,
über die Wechselwirkung von Sport, gesunder Lebensweise und körperlicher Gesundheit. So
können die positiven Auswirkungen auf eine an sich gesündere Lebensweise zurückgeführt
und weniger in einer sportlichen begründet werden. Siehe hierzu auch Bachl (1991), ins-
besondere S. 113 ff., der neben Bewegung und Ernährung noch die Lebenseinstellung als zu-
sätzlichen Gesundheitsfaktor anführt.
14 Siehe hierzu im Detail Knoll (1997), S. 63 ff.

15 Vgl. Blair (1996), S. 12, Rittner / Breuer (2000), S. 154.

16 Vgl. Blair (1996), S. 13.

17 Vgl. Rittner / Breuer (2000), S. 156 ff.

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134 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

eine unfallvorbeugende bzw. unfallfolgenmildernde Wirkung zugestanden. Ins-


gesamt sind die hierzu vorliegenden Forschungsergebnisse noch als defizitär zu
bezeichnen.18 Auch gehen diese Effekte nicht von allen Sportarten in gleichem
Umfang aus. Spielsportarten und insbesondere Ballsportarten fördern die genann-
ten Eigenschaften am ehesten.
Studien im Hinblick auf die Auswirkungen des Sports auf die psychische und
soziale Gesundheit liegen nur unzureichend vor. Wird der Bereich Entwicklungs-
psychologie und Sport ausgeklammert, so liegen kaum valide Erkenntnisse über
die Zusammenhänge zwischen Sport und Wohlbefinden, Streß, Psychotherapie etc.
vor, wenngleich die Studien meist einen positiven Zusammenhang vermuten las-
sen.19 Diese Studien machen aber deutlich, daß die Auswirkungen des Sports auf
die psychische Gesundheit von situativen und personalen Variablen beeinflußt wer-
den und zudem von der Art und Ausübung des Sports abhängen.20
Im Zusammenhang mit dem Spitzensport wurde bereits dargelegt, daß der Sport
neben seinen positiven Auswirkungen auch negative Effekte auf die Gesundheit
haben kann. Auch im Breiten- und Freizeitsport kommt es immer wieder zu Un-
fällen und Verletzungen. Jährlich verletzen sich im Sport rund 1,25 Millionen
Deutsche so schwer, daß sie ärztlich versorgt werden müssen.21 Mehr als die Hälfte
dieser Unfälle geschehen im Rahmen des selbstverwalteten Sports, wobei wie-
derum dort die Sportarten Fußball, Handball und Volleyball am stärksten betroffen
sind.22 Da es sich dabei um die am häufigsten betriebenen Sportarten in Deutsch-
land handelt, sagt dies weder über das relative Risikopotential dieser Sportarten
noch über die Höhe der dadurch induzierten Behandlungskosten etwas aus. Hier-
über dürfte die immer wieder aufkommende Diskussion über die Einführung von
Zusatzbeiträgen in der Krankenversicherung für vermeintliche Risikosportarten
oder die Ausgrenzung von Sportunfällen aus der gesetzlichen Krankenversiche-
rung tendenziell mehr aussagen, die übrigens auch die gesundheitlichen Risiken
des Sports verdeutlicht.23
Neben den Sportverletzungen können vom Sport weitere gesundheitsschädi-
gende Wirkungen ausgehen. Wie schon angeklungen, kann Sport Streß und Dis-
equilibrationseffekte auslösen und damit psychisch belastend wirken.24 Ferner
kann der Sport zu ökologischen Beeinträchtigungen führen, die indirekt einen
negativen Einfluß auf die Gesundheit nehmen.25 Zu denken sei beispielsweise an

Vgl. Rittner / Breuer (2000), S. 156.


18

Vgl. Lüschen (1998), S. 42, Rittner / Breuer (2000), S. 158 ff.


19

20 Vgl. Rittner / Breuer (2000), S. 158 ff.

21 Vgl. Henke / Gläser / Heck (2000), S. 141.

22 Vgl. Henke / Gläser / Heck (2000), S. 149.

23 Zu dieser Diskussion siehe o. V. (2002a), o. V. (2002b).

24 Vgl. Alftermann / Stoll (1996).

25 Zu Belastungen der Allgemeinheit durch Sport siehe Bundesministerium der Finanzen


(1988), S. 140 ff.

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A. Externe Effekte des Sports 135

den Schadstoffausstoß, der durch einige Sportarten verursacht wird, oder die Um-
gestaltung von Landschaftsräumen zur Ermöglichung der sportlichen Betätigung.
Gesicherte empirische Befunde über die Dominanz der positiven oder negativen
Wirkungen des Sports auf die Gesundheit liegen nicht vor. Insbesondere die Quan-
tifizierung der positiven Effekte erweist sich als problematisch. Die durch Sport-
verletzungen verursachten Kosten für das Gesundheitssystem liegen in Deutsch-
land bei geschätzten 1,3 Milliarden Euro per annum.26 Eine für Österreich durch-
geführte Studie kam zu dem Ergebnis, daß der gesundheitsökonomische Nutzen
des Sports mit 565 Millionen Euro die sportbedingten volkswirtschaftlichen Ko-
sten in Höhe von 323 Millionen Euro im Saldo um 242 Millionen Euro im Jahr
übersteigt.27
An dieser Stelle soll kurz resümierend festgehalten werden, daß von sportlicher
Aktivität positive gesundheitliche Wirkungen zu erwarten sind. Nach dem aktuel-
len sportmedizinischen Forschungsstand gelten diese im Bereich von Herz-Kreis-
lauf-Erkrankungen als erwiesen, in anderen Bereichen deuten starke Indizien dar-
auf hin. Sportliche Aktivität, die entsprechende positive gesundheitliche Wirkun-
gen nach sich zieht, kann als Gesundheitssport bezeichnet werden. Dennoch sind
die positiven Gesundheitseffekte des Sports nicht genereller Natur, wie dies vom
Bundesministerium des Innern dargestellt wird. Liegen sie im Gesundheitssport
vor, sind im Bereich des Spitzensports tendenziell eher negative Beeinträchtigun-
gen der Gesundheit zu erwarten. Auch im Bereich des Freizeit- und Breitensports
ist weiter zu differenzieren nach Sportarten, den Rahmenfaktoren der Sportaus-
übung sowie den individuellen Ausgangsvoraussetzungen. Eine Differenzierung
nach der Organisationsform der Sportausübung, wie sie im Rahmen der ausschließ-
lichen Förderung des selbstverwalteten Sports von öffentlicher Seite vorgenommen
wird, erweist sich hingegen als unerheblich. Somit bleibt festzuhalten: „Soweit
Sportvereine den Sport ausschließlich zur Gesundheitspflege betreiben [ . . . ], dient
der Sport der öffentlichen Gesundheitspflege [ . . . ]. Viele Sportarten dienen aber
nicht ausschließlich der Gesundheit, nicht wenige schädigen sie sogar mehr oder
weniger nachhaltig.“28
Mit der Erkenntnis über die bedingt positiven Auswirkungen des Sporttreibens
auf die Gesundheit ist nun im zweiten Schritt zu erörtern, ob damit eine staatliche
Förderung zu rechtfertigen ist. Jeder, der Sport auf eine Art und Weise betreibt, die
seinem Gesundheitszustand förderlich ist, nutzt damit primär sich selbst. Somit
stellen die positiven Auswirkungen des Sports zunächst interne Effekte dar.

26 Vgl. Henke / Gläser / Heck (2000), S. 141 ff. Demgegenüber werden in Deutschland
Kosten durch Erkrankungen aufgrund von Bewegungsmangel wie Herzerkrankungen und
Übergewicht auf rund 25 Milliarden Euro geschätzt. Vgl. o. V. (1997).
27 Weiß et al. (2000), S. 76 f. Eine solche Schätzung ist mit Vorsicht zu genießen. Bei-
spielsweise müßte eine aussagekräftige Berechnung Kosten anderer Krankheiten, die etwa
aufgrund einer durch den Sport bedingten höheren Lebenserwartung auftreten, ebenfalls be-
rücksichtigen.
28 Bundesministerium der Finanzen (1988), S. 143.

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136 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

Wenngleich die Gesundheit den Charakter eines privaten Gutes hat, liegen
Wechselwirkungen vor, die auf eine öffentliche Gutskomponente hinweisen.29 So
kann eine Schutzimpfung dazu beitragen, auch andere Individuen vor dem Befall
von infektiösen Krankheiten zu bewahren.30 Sie wirkt sich damit als externer
Effekt positiv auf das volkswirtschaftliche Leistungspotential aus. Damit wird
sozialer Grenznutzen generiert, der den individuellen übersteigt und von dem auf-
grund hoher Transaktionskosten niemand ausgeschlossen werden kann. Insofern
ist Gesundheit ein privates Gut mit öffentlicher Komponente.
Hiermit kann aber nur schwerlich ein Marktversagen begründet werden. Der
eigeninteressierte Mensch, von dem im Menschenbild dieser Arbeit ausgegangen
wird, wird sich nur soweit einem gesundheitlichen Risiko aussetzen, wie dieses
nicht seine physischen und psychischen Ressourcen zur individuellen Nutzen-
maximierung gefährdet. Er wird bestrebt sein, die mit einer Erkrankung verbun-
denen Behandlungs- und Heilungskosten, einen möglichen Einkommensausfall
sowie einen durch den unbefriedigenden physischen und psychischen Zustand
bedingten Verlust an Lebensqualität zu vermeiden.31 Hierzu wird er die verschie-
denen Handlungsalternativen abwägen und die für sich geeigneten Entscheidungen
treffen und Maßnahmen ergreifen, die eine sportliche Betätigung mit einschließen
können. Das Interesse an der individuellen Gesundheit dominiert, es besteht ein
positiver individueller Grenznutzen.
Erst bei der Bekämpfung epidemischer oder endemischer Krankheiten kann auf-
grund des Ausmaßes der negativen externen Effekte und der fehlenden Unabhän-
gigkeit des Risikos eine staatliche Förderung der Bekämpfung gerechtfertigt
sein.32 Fraglich bleibt allerdings der positive Beitrag, den der Sport hierzu liefern
kann. Zwar wird dem Sport eine Stärkung des Immunsystems bescheinigt,33 wo-
durch das allgemeine Infektionsrisiko sinken kann. Dennoch wird aus oben ge-
nannten Gründen der einzelne an einer Stärkung seines Immunsystems interessiert
sein, ein positiver individueller Grenznutzen also bestehen. Zudem ist insgesamt
von sportlicher Betätigung nur eine marginale kollektive Wirkung zur Vermeidung
infektiöser Krankheiten zu erwarten. Eine öffentliche Förderung des Sports ist so-
mit nicht zu legitimieren.

29Vgl. Ruckdäschel (2000), S. 69 ff.


30Ähnlich schon Musgrave (1959), S. 9 f. Dieser Fall beschreibt sogenannte physische
externe Effekte, die durch die Behandlung oder Vorbeugung gegen ansteckende Krankhei-
ten durch ein Individuum entstehen, durch die sich die Wahrscheinlichkeit verringert, daß
sich ein weiteres Individuum mit dieser Krankheit infiziert. Vgl. Breyer / Zweifel (1999),
S. 153 f.
31 Vgl. Ruckdäschel (2000), S. 70.
32 Vgl. Breyer / Zweifel (1999), S. 153 f., Ruckdäschel (2000), S. 71.

33 Diese Wirkungen sind wieder in Abhängigkeit der individuellen Ausgangsvoraussetzun-


gen sowie der Rahmenfaktoren des Sporttreibens zu sehen. Siehe hierzu Findeisen (1994),
Uhlenbruck (1996).

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A. Externe Effekte des Sports 137

Die positiven gesundheitlichen Wirkungen des Sports werden darüber hinaus als
externe Effekte im Rahmen des Gesundheitssystems diskutiert.34 Das gesetzliche
Krankenversicherungssystem in der Bundesrepublik Deutschland zeichnet sich da-
durch aus, daß die zu leistenden Kassenbeiträge nicht direkt mit der Leistungs-
inanspruchnahme verknüpft, sondern einkommensabhängig zu leisten sind. Die
Beiträge werden ohne jegliche Berücksichtigung des individuellen Risikos kalku-
liert.35 Treibt also der einzelne Sport und verringert durch diese Aktivität seine
Gesundheitsschäden, wird er weniger Leistungen von den Krankenkassen be-
anspruchen.36 Dadurch können diese ihre Beiträge entsprechend günstiger kalku-
lieren, wodurch wiederum die gesamte Versichertengemeinschaft finanziell ent-
lastet wird. Somit stellt die durch den Sport geförderte Gesundheit einen positiven
externen Effekt im Sinne der finanziellen Entlastung aller gesetzlich Krankenver-
sicherten dar.
Letztlich handelt es sich bei diesem externen Effekt um eine politisch induzierte
positive Externalität. Sie ist das Resultat des gesetzlichen Krankenversicherungs-
systems in Deutschland, das politisch gewollt auf dem Solidarprinzip aufgebaut ist.
Alternativ könnte dieses ebenso auf dem Individualprinzip gründen.37 Im Falle des
Individualprinzips hätte jeder sein individuelles Risiko selbst zu versichern. Ein
durch angemessenes Sporttreiben bedingter verbesserter Gesundheitszustand käme
dem einzelnen dann direkt zugute: einerseits würde das Krankheitsrisiko reduziert
und durch die zu erwartenden Kosteneinsparungen der individuelle Beitrag günsti-
ger oder aber die (teils) individuell zu tragenden Behandlungs- und Heilkosten ver-
ringerten sich aufgrund reduzierter Erkrankungen.38 Damit würde dann auch das
Auftreten von externen Effekten verhindert.
Bei politisch induzierten externen Effekten liegt kein Marktversagen vor.
Grundsätzlich verläuft hier der Marktprozeß ohne Funktionsstörungen. Externe
Effekte treten also zunächst nicht über der Spürbarkeitsschwelle auf und erfordern
somit keinen staatlichen Eingriff. Gerade erst durch staatliches Handeln werden
die Marktdaten dahingehend geändert, daß nun, in Folge dieses staatlichen Han-
delns, externe Effekte auftreten. Diese resultieren also nicht aus Funktionsstörun-
gen des Marktes, sondern sind ausschließlich politisch induziert. Sie können dem-

34Vgl. Hockenjos (1995), S. 110 f.


35Vgl. Gitter / Oberender (1987).
36 Dabei ist wiederum anzumerken, daß diese Betrachtung einen starken Gegenwartsbezug
aufweist und Folgewirkungen außer Betracht läßt. So wäre durchaus zu berücksichtigen, daß
etwa durch Krankheiten, die aufgrund einer durch den Sport bedingten höheren Lebenser-
wartung auftreten, zukünftig mehr Leistungen von den Krankenkassen beansprucht werden
könnten.
37 Zu einer ausführlichen Darstellung und Diskussion des Individual- und Solidarprinzips
im Rahmen der Krankenversicherung siehe Volk (1989).
38 In welcher Form der Versicherte von seinem individuell verbesserten Gesundheits-
zustand nach dem Individualprinzip profitiert, hängt letztlich von der Ausgestaltung des Ver-
sicherungssystems ab.

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138 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

zufolge nicht als Rechtfertigung staatlichen Handelns und damit zur Begründung
einer öffentlichen Sportförderung herangezogen werden.
Es bleibt festzuhalten, daß mit dem aktiven Sporttreiben positive Wirkungen auf
die Gesundheit des Sportlers verbunden sein können. Diese sind aber nicht gene-
reller Natur, sondern abhängig von der individuellen Ausgangsvoraussetzung des
Sportlers, der betriebenen Sportart sowie der Art und Weise der Sportausübung.
Eine Rechtfertigung für eine staatliche Sportförderung stellen diese positiven Wir-
kungen nicht dar. Zum einen ist Gesundheit ein privates Gut mit geringer öffent-
licher Komponente, die kaum mit dem Sport in Verbindung steht. Zum anderen
sind die externen Effekte im Rahmen des Gesundheitssystems politisch induziert
und nicht Folge eines Marktversagens.

II. Sozio-edukatorische Werte

Dem Sport werden mittels mannigfaltiger Thesen soziale und erzieherische


Werte attestiert. Im zehnten Sportbericht der Bundesregierung wird die gesell-
schaftspolitische Bedeutung des Sports an einigen Beispielen verdeutlicht. So lei-
ste der Sport einen Beitrag zur Bildung von Sozialkapital, zur sozialen Integration,
zum bürgerschaftlichen Engagement, zur Identifikation, zur Einübung sozialen
Verhaltens, zur Anerkennung des Leistungsprinzips, zur Gesundheit, zur Entwick-
lungsbewältigung und Lebenshilfe.39 Unterzieht man die sich dahinter verbergen-
den Argumente einer inhaltsanalytischen Betrachtung,40 so lassen sich im wesent-
lichen drei Thesenkomplexe bilden, die entsprechend einer ökonomischen Analyse
zugänglich sind, wie sie hier vorgenommen werden soll: der Bildungs- / Erzie-
hungswert des Sports, der Sozialwert des Sports sowie der Beitrag des Sports zur
Bildung von Sozialkapital.
Die folgende Abbildung 14 legt die im Rahmen der gesellschaftspolitischen
Bedeutung des Sports angeführten Argumente offen und verdeutlicht deren Zu-
ordnung zu den einzelnen Thesenkomplexen. Da im nächsten Schritt die Prüfung
der einzelnen Argumente innerhalb des jeweiligen Thesenkomplexes erfolgen
muß, bildet sie zugleich eine Orientierungshilfe für das weitere Vorgehen in die-
sem Abschnitt.

Vgl. Bundesministerium des Innern (2002), S. 13 f.


39

Davon ausgenommen sind die bereits diskutierten Gesundheitswirkungen des Sports


40
ebenso wie die Identifikationswirkung, die noch im Rahmen des Prestigewertes des Sports
aufgegriffen wird.

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A. Externe Effekte des Sports 139

Wirkungskomplex Sozio-edukatorische Werte

Bildungs-/
Thesenkomplex Erziehungswert* Sozialwert Sozialkapital

• Entfaltung der • Aufbau sozialer • Entwicklung


Persönlichkeit Beziehungen sozialen Zu-
• Sozialisation • Integration ver- sammenhalts
- Anerkennung des schiedener Bevöl- • Entfaltung bür-
Leistungsprinzips kerungsgruppen gerschaftlichen
Argumente - Einüben demo- und -schichten Engagements
kratischer Ver -
haltensweisen
- Einordnung in die
Gesellschaft (u. a.
Gewaltprävention)

* Die Identifikationswirkung ist hierbei ausgenommen, da sie noch im Rahmen des Prestigewertes des
Sports aufgegriffen wird.
Quelle: Eigene Darstellung.

Abbildung 14: Wirkungskomplex sozio-edukatorische Werte

1. Bildungs- / Erziehungswert

Der Thesenkomplex zum Bildungs- respektive Erziehungswert des Sports faßt


die Argumente zusammen, die dem Sport einen positiven Beitrag einerseits hin-
sichtlich der Entfaltung der Persönlichkeit und andererseits bezüglich der Soziali-
sation bzw. der Herausbildung normen- und wertkonformer persönlicher Charakter-
merkmale von Individuen zuschreiben. Die jeweiligen Argumente sollen nun dar-
gestellt und weiter aufgeschlüsselt werden, um dann jeweils zu überprüfen, ob sie
als Rechtfertigung einer staatlichen Sportförderung herangezogen werden können.
Dieser Thesenkomplex sieht den Sport in einem anthropologisch-pädagogischen
Zusammenhang und schreibt dem Sport das Potential zu, zur Entfaltung der
Persönlichkeit von Individuen beizutragen.41 Der Staat sieht durch die Betätigung
in Sportvereinen einen Weg zur Identitätsbildung sowie zur Steigerung der Selbst-
kompetenz und des Selbstvertrauens.42 Der selbstverwaltete Sport unterstreicht,
daß „Bewegung, Turnen, Spiel und Sport [ . . . ] unaustauschbare Grunderfahrun-
gen, Möglichkeiten der Selbstgestaltung und der Kreativität“ vermitteln.43
Gerade im Kindes- und Jugendalter ist die Möglichkeit, sich kreativ zu ent-
wickeln, von Bedeutung, wozu der Sport durch seine vielfältigen Formen wie auch
den über ihn offerierten sozialen Kontakt ein Angebot darstellt. Auch wenn der

41 Vgl. Hartmann-Tews (1996), S. 142.


42 Vgl. Bundesministerium des Innern (2002), S. 14.
43 Deutscher Sportbund (1991b), S. 21.

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140 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

empirische Forschungsstand in diesem Bereich generell noch defizitär ist, so liegen


zum Selbstkonzept von jugendlichen Sportvereinsmitgliedern Erkenntnisse vor,
die auf positive Auswirkungen des Sports schließen lassen.44 Im Hinblick auf ein
gesteigertes Selbstwertgefühl durch Sport kann eine aktuelle, umfassende Studie
zur Jugendarbeit in Sportvereinen jedoch einen Wirkungsnachweis des Sports nicht
belegen.45
Sofern Sport die Kreativität fördert, kann der Kreativitätswert des Sports als ein
externer Effekt hinsichtlich der unternehmerischen Produktion verstanden wer-
den.46 Die im Sport erworbene Kreativität wäre dann ein Input in den Produktions-
prozeß weiterer Unternehmen, der jedoch nicht entlohnt wird. Durch den Sport
generierter Nutzen würde letztlich marktlich nicht abgegolten. Hinsichtlich der
weiteren Aspekte der Persönlichkeitsentfaltung ließe sich vergleichbar argumen-
tieren.
Die angeführten Argumente rechtfertigen aber noch keine staatliche Sportför-
derung. Neben dem Sport gibt es zahlreiche Alternativen, Kreativität und Selbst-
entfaltung zu fördern. Somit müßte für den Sport zunächst nachgewiesen werden,
daß er hierzu einen höheren Beitrag als andere Güter leistet. Selbst wenn dem
so sei, sind für die Inanspruchnahme von Sportangeboten Marktpreise zu zahlen,
die sich ohne Funktionsstörungen bilden können. Aus der Wahrnehmung der
Sportangebote resultierende positive Wirkungen auf die eigene Person können
in Form einer höheren Produktivität in den Produktionsprozeß weiterer Unter-
nehmen eingebracht werden. Es ist davon auszugehen, daß diese Arbeitsleistung
entsprechend ihrem Grenzwertprodukt entlohnt wird. Somit wird durch den Sport
generierter Nutzen über Produktivitätssteigerung und entsprechende Entlohnung
sehr wohl marktlich abgegolten. Sporttreiben zur Kreativitätsförderung und Selbst-
entfaltung stellt damit nichts anderes als eine Investition in das eigene Human-
kapital dar.
Darüber hinaus wird auf die positiven Sozialisationseffekte des Sports verwie-
sen. Darunter lassen sich die Herausbildung normen- und wertkonformer persön-
licher Charaktermerkmale, insbesondere die Anerkennung des Leistungsprinzips,
das Einüben demokratischer Verhaltensweisen sowie die Anpassung und Einord-
nung in die Gemeinschaft subsumieren.47 Diese aus dem Sport abgeleiteten Effekte
etablieren einen unmittelbaren Bezug zu den Sozialisationseffekten des Erzie-
hungssystem, weshalb sie in diesem Thesenkomplex diskutiert werden.

44 Siehe hierzu den Überblick über die aktuelle Forschung bei Rittner / Breuer (2000),
S. 94 f.
45 Vgl. Brettschneider / Kleine (2002), S. 215 ff., zu einer Quer- und Längsschnittstudie im
Land Nordrhein-Westfalen.
46 Siehe hierzu beispielsweise die Diskussion um den Kreativitätswert der Kunst und Kul-
tur für Unternehmen bei Krieger (1996), S. 100 f.
47 Vgl. Bundesministerium des Innern (2002), S. 13 f. Anpassung und Einordnung in die
Gemeinschaft umfaßt dabei die Aspekte kontrollierte Konfliktlösung, Team- und Koopera-
tionsfähigkeit, Selbstbehauptung und Durchsetzungsvermögen.

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A. Externe Effekte des Sports 141

Auf theoretischer Ebene weisen zahlreiche wissenschaftliche Arbeiten darauf


hin, daß der Sport einen positiven Beitrag zur Sozialisation leistet, deren empiri-
sche Fundierung aber noch weitgehend aussteht.48 Einzig für das bereits diskutierte
Selbstkonzept konnten positive Beiträge des Sports belegt werden. Aber auch hier
gibt es Untersuchungen, in denen Hinweise auf positive Wirkungen des Sports
spärlich sind deshalb eher auf Selektionseffekte hindeuten.49 Hinsichtlich der Er-
ziehung zu sozialem Verhalten durch Sport sind die bisherigen Ergebnisse wider-
sprüchlich. Auch kann bisher kaum von einem Transfer des Leistungsprinzips aus-
gegangen werden. Die Nutzung der Partizipations- und Artikulationsmöglichkeiten
innerhalb des demokratie-basierten selbstverwalteten Sports erfolgt nur einge-
schränkt. Gerade für Jugendliche ist die Teilnahme am demokratischen Entschei-
dungsprozeß nur bedingt möglich. Kein empirischer Nachweis konnte bislang er-
bracht werden, ob über das Praktizieren von Demokratie in Sportvereinen hinaus
tatsächlich demokratische Verhaltensweisen eingeübt werden.
Dagegen ist der Ambivalenzcharakter des Vereinssports im Hinblick auf die
Sozialisation im Sinne einer Prävention vor normabweichendem Verhalten im Ju-
gendalter empirisch belegt. Jugendliche Mitglieder in Sportvereinen sind bei Alko-
hol- wie auch (leichtem) Drogenkonsum keineswegs zurückhaltender als Nicht-
Mitglieder, wobei manche Sportarten den Konsum geradezu zu fördern scheinen.50
Hinsichtlich der Gewaltprävention durch Sport wird selbst auf theoretischer
Ebene eine konträre Diskussion geführt. In der Aggressionsforschung ist die Hypo-
these, der Sport habe eine reinigende Kraft und führe zu Aggressionsabbau, stark
in der Kritik. Zuschauer- und Sportlergewalt treten immer wieder auf. So belegt
die bisherige empirische Forschung auch eher gegensätzliche Tendenzen wie Stei-
gerungen in der Aggressionsbereitschaft.51 Wenngleich neuere Studien belegen,
daß Sportvereinsmitglieder zu weniger delinquentem Verhalten neigen als Nicht-
Mitglieder, sagt das nichts darüber aus, ob es sich dabei um Sozialisations- oder
Selektionseffekte handelt.52
Bezüglich der theoretischen Erkenntnisse sei noch angemerkt, daß diese nicht
verallgemeinernd auf den Sport zu übertragen sind. Auch hier ist wieder eine Dif-
ferenzierung innerhalb des Sports vorzunehmen. So ist das Leistungsprinzip in
weiten Teilen des heutigen Sports, wie z. B. dem Gesundheitssport, kaum mehr
anzutreffen. Ferner bezieht sich die Sozialisation primär auf den Kinder- und Ju-

48Siehe hierzu den Überblick bei Rittner / Breuer (2000), S. 92 ff., S. 105 ff.
49Vgl. Brettschneider / Kleine (2002), S. 275 f.
50 Vgl. Brettschneider / Kleine (2002), S. 310 ff.

51 Einen Überblick über Forschungsergebnisse bietet die Projektgruppe „Sport und Ge-
walt“ (1982), S. 15. Dabei kommt es neben Zuschauergewalt auch zu Sportlergewalt. Vgl.
hierzu die entsprechenden Beiträge in Pilz (1986).
52 Vgl. Pfeiffer / Wetzels (1999), S. 20 f., Brettschneider / Kleine (2002), S. 332 ff., wobei
letztere diesen Zusammenhang nur für leichte, nicht aber für schwere Delinquenz belegen
können.

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142 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

gendsport. Aggressive Verhaltensmuster treten vorwiegend im wettkampforientier-


ten Sport auf und dort vorrangig in körperbetonten Mannschaftsballspielarten.53
Wenngleich der Sport sowohl aufgrund theoretischer als auch primär empiri-
scher Erkenntnisse im Hinblick auf seine Sozialisationseffekte ambivalent zu be-
urteilen ist, so können doch positive Effekte durch den gezielten Einsatz des Sports
hervorgerufen werden. So wird der Sport gerade im Rahmen von Programmen der
Sozialen Arbeit nutzbar zu machen versucht, beispielsweise in der Jugendsozial-
arbeit in sozialen Brennpunkten, zur Gewalt- und Suchtprävention oder Resoziali-
sierung.54 Hierzu können auch Sportanbieter zielgerichtete Beiträge leisten. Diese
versprechen insbesondere dann erfolgreich zu sein, wenn sie darüber hinaus eine
gezielte staatliche Steuerung erfahren.55 Somit werden die mittels Sport durchaus
möglichen positiven Sozialisationseffekte keineswegs per Automatismus durch die
sportliche Betätigung hervorgerufen.56 Vielmehr werden sie gerade durch den ge-
zielten Einsatz des Sports zur Sozialisation erst initiiert.
Trotz der mangelnden empirischen Evidenz von Sozialisationseffekten soll hin-
terfragt werden, ob es sich hierbei um externe Effekte handelt. Die theoretisch
möglichen positiven Auswirkungen des Sports dienen der Entwicklung der „per-
sönlichen Charaktermerkmale“. Schon dieser Terminus weist auf internalisierte
Effekte hin. Das Zurechtfinden in einem Normen- und Wertesystem und die Ein-
ordnung in die Gesellschaft betreffen zuallererst das jeweilige Individuum selbst.
Dieses zieht seinen individuellen Nutzen aus den positiven Auswirkungen der
Nachfrage nach Sport, wodurch dieser internalisiert ist. Das Individuum erwirbt
Wissen, Erfahrung, soziale Kompetenz und erweitert dadurch seine individuellen
Fähigkeiten und Fertigkeiten durch den Sport. Somit läßt sich auch hier das Teil-
nehmen am Sport wieder als Investition in das individuelle Humankapital be-
greifen.
Über die internalisierten Effekte hinausgehend können mit der Sozialisation aber
auch externe Effekte begründet werden, da ein normen- und wertesystemkonfor-
mes Handeln zur Erwartungsstabilisierung der handelnden Akteure beiträgt. Damit
wird die Funktionsfähigkeit des Marktprozesses verbessert, was zum Vorteil aller
am marktlichen Austauschprozeß teilnehmenden Individuen ist.57 Da hierauf im
Rahmen der Sozialkapitaldiskussion noch dezidiert eingegangen wird, genüge an
dieser Stelle das vorweggenommene Ergebnis, daß mit der sportlichen Betätigung
nicht zwingend die Gewißheit einer Verhaltensbindung erzielt wird, von der Dritte
profitieren können.58 Darüber hinaus gibt es zahlreiche weitere Institutionen außer-
halb des Sports, die ebenfalls einen positiven Beitrag zur Sozialisation leisten kön-

53 Vgl. Hockenjos (1995), S. 119.


54 Vgl. Pilz (2001).
55 Vgl. Breuer (2003).
56 Vgl. Brettschneider / Kleine (2002), S. 486.
57 Vgl. Hoppmann (1981), S. 228.
58 Siehe hierzu die Ausführungen in diesem 5. Kap., A. II. 3.

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A. Externe Effekte des Sports 143

nen. Ohne eine stichhaltige empirische Absicherung, daß die positiven Sozialisa-
tionseffekte des Sports vergleichsweise stärker auftreten, bleibt eine hierauf be-
gründete öffentliche Sportförderung zweifelhaft. Diesbezüglich erhärten sich die
Zweifel unter Berücksichtigung des oben angeführten empirisch bestätigten Ambi-
valenzcharakters des Sports.
Einzig der vermeintlich positive Beitrag zur Gewaltprävention und zum recht-
lichen Denken verbleibt als positiver externer Effekt. Rechtssicherheit ist ein
öffentliches Gut, für deren Gewährleistung der Staat öffentliche Ressourcen ein-
setzen muß. Je eher sich die Individuen im vorgegebenen rechtlichen Rahmen be-
wegen, um so geringer wird dieser Ressourceneinsatz sein, was letztlich jedem
einzelnen (Steuerzahler) zugute kommt. Allerdings wurde bereits darauf hingewie-
sen, daß vom Sport auch gegenteilige Effekte ausgehen können. So geht mit der
Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit im Zusammenhang mit Sport, ins-
besondere bei massenanziehenden Sportevents, ein enormer öffentlicher Ressour-
ceneinsatz einher. Dieser stellt einen negativen externen Effekt dar. Erst bei der
Gegenrechnung mit dem positiven Effekt, der empirisch weder nachgewiesen und
noch viel weniger quantifizierbar ist, ließe sich im Falle eines positiven Saldos
eine Förderungswürdigkeit ableiten.

2. Sozialwert

Der Sozialwert des Sports beschreibt die sozial-integrativen Wirkungen des


Sports. Nach Ausführungen der Politik ermögliche es der Sport, relativ problemfrei
soziale Beziehungen aufzubauen, biete er die Möglichkeit zur Kommunikation in
der sozialen Gruppe und unterstütze er die Aufbrechung der Isolation. Darüber
hinaus wird dem Sport eine immense Integrationsfähigkeit unterschiedlichster
Bevölkerungsgruppen und -schichten attestiert.59 Der Aspekt der sozialen Integra-
tion soll an dieser Stelle so eng gefaßt bleiben, da im Zusammenhang mit der Bil-
dung von Sozialkapital durch Sport der sozialen Integration nochmals gesondert
Rechnung getragen wird, allerdings mit einem anderen konzeptionellen Zugang.
Der Sport, sofern er nicht individuell außerhalb jedweder Organisation betrieben
wird, führt Menschen zusammen. Er schafft die Möglichkeit zu persönlichen Kon-
takten und bietet Raum für Geselligkeit. Dies wurde schon im Zusammenhang mit
dem Sportangebot seitens des selbstverwalteten Sports thematisiert, bei dem Feste
und Feierlichkeiten oder auch die gemeinsame Freizeitgestaltung eine nicht uner-
hebliche Rolle spielen.60 So verwundert es nicht, daß Geselligkeit und Gemein-
schaft für Sportvereinsmitglieder neben Spaß und noch deutlich vor der Gesund-
heitsförderung Motivation für die Mitgliedschaft im Sportverein ist.61 Aber auch

59 Vgl. Bundesministerium des Innern (2002), S. 13 f.


60 Vgl. 3. Kap., D. I. 2.
61 Vgl. Veltins (2001), S. 8 f.

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144 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

der fremdverwaltete und informelle Sport bieten die Möglichkeit zur Befriedigung
dieser Bedürfnisse. Somit bleibt festzuhalten, daß der Sport, und nicht ausschließ-
lich der selbstverwaltete Sport, den Aufbau sozialer Beziehungen unterstützen
kann.
Die soziale Integration verschiedener Bevölkerungsgruppen und -schichten
durch den Sport und insbesondere durch den selbstverwalteten Sport ist allerdings
in Frage zu stellen. Es wurde bereits erarbeitet, daß sich die Vereinsmitglieder aus
begrenzten sozialen Schichten rekrutieren und nicht alle Bevölkerungsgruppen
repräsentieren.62 Auch innerhalb der Vereine findet nur selten ein Austausch zwi-
schen den Angehörigen unterschiedlicher sozialer Schichten statt. Vielmehr kann
hier sogar von einer partiellen Segregation gesprochen werden.63 Die zunehmende
Bildung von ethnischen Vereinen unterstützt ebenfalls diese Ansicht, da diese für
die soziale Integration eher kontraproduktive Auswirkungen haben dürfte.64 Zu-
dem können durch Sport Aggression und Vorurteile gegenüber anderen Bevölke-
rungsgruppen vermehrt werden.65 Dennoch lassen sich auch Erfolge des selbstver-
walteten Sports bei der Integration unterschiedlichster Bevölkerungsgruppen nach-
weisen, die dort relativ zu anderen Freiwilligenorganisationen stärker vertreten
sind. Diese Erfolge resultieren jedoch zu einem nicht unerheblichen Teil aus staat-
licher Initiative.66 Damit ist die Existenz der sozialen Integration empirisch äußerst
fragwürdig.
Bei den mit dem Sozialwert des Sports verbundenen Konsequenzen handelt es
sich primär um internalisierten Nutzen. Der Aufbau sozialer Beziehungen über den
Sport kommt dem am geselligen Rahmen des Sports teilnehmenden Individuum
zugute. Damit nutzt dieses nicht jeder aktive Sportler zwangsweise, vor allem
wenn er sich davon keinen Nutzen verspricht. Andererseits können auch passive
Sportler und weitere Personen von dem entsprechenden Umfeld profitieren und
ihren Nutzen daraus ziehen. Es ergeben sich aber keine Effekte auf Dritte, sofern
man von Netzwerkeffekten absieht, die im folgenden unter dem Aspekt des Sozial-
kapitals erörtert werden.
Sofern der Sport einen Beitrag zur sozialen Integration leistet, kann er zur Ver-
ständigung und zur Entwicklung freundschaftlicher Beziehungen zwischen ver-
schiedenen Bevölkerungsgruppen und damit zur Entspannung und Friedenssiche-
rung beitragen.67 Davon profitieren alle Mitglieder der Gesellschaft, nicht nur die
sportlich aktiven. Allerdings kann dieser positive externe Effekt ebenso negativ
sein, wenn sich, wie oben skizziert, durch den Sport desintegrative Tendenzen er-

Vgl. 3. Kap., D. I. 2.
62

Vgl. Schlagenhauf (1977), S. 113, S. 150 ff., zitiert nach Hartmann-Tews (1996), S. 147.
63

64 Siehe hierzu die Diskussion bei Rittner / Breuer (2000), S. 72 f.

65 Vgl. Herrnkind (1995), S. 82 f.

66 Vgl. Bröskamp (1994), Breuer (2003).

67 Vgl. Bundesministerium der Finanzen (1988), S. 124 f., im Kontext der Völkerverstän-
digung.

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A. Externe Effekte des Sports 145

geben. Ferner ist dieser Effekt nicht zwangsläufig mit der sportlichen Aktivität
verbunden. Zwar hat der Sport durchaus das Potential, einen Beitrag zur sozialen
Integration zu leisten. Über dieses Potential verfügen aber nicht nur zahlreiche an-
dere Aktivitäten ebenso. Vielmehr bedarf es des gezielten Einsatzes des Sports, um
dieses Potential nutzbar zu machen. Insofern ist nicht von einem positiven ex-
ternen Effekt per se auszugehen. Aus dem Sozialwert auf Basis sportlicher Betäti-
gung förderungswürdige positive externe Effekte abzuleiten, bedeutete jedenfalls
– etwas überspitzt formuliert – einer Subventionswürdigkeit sämtlicher gesell-
schaftlicher kontaktstiftender Ereignisse Tür und Tor zu öffnen.

3. Sport und die Bildung von Sozialkapital

Die bereits erörterten sozialen aber auch erzieherischen Werte des Sports finden
sich auch im Zusammenhang mit Sozialkapital wieder. Da sich hinter diesem Be-
griff allerdings ein anderer konzeptioneller Zugang verbirgt und sich die Sozial-
kapitaldebatte in jüngster Zeit größter Beliebtheit sowohl in der Wissenschaft als
auch in der Öffentlichkeit erfreut,68 soll hierauf an dieser Stelle etwas detaillierter
eingegangen werden. Hierzu soll das Konzept des Sozialkapitals in seinem soziolo-
gischen Ursprung kurz skizziert und die Begründung seiner Produktion im Sport
nachvollzogen werden, ehe das Konzept nochmals aus ökonomischer Perspektive
kritisch hinterfragt wird, um so zu Aussagen über die Förderungswürdigkeit des
Sportbereichs als Produzent von Sozialkapital im ordnungspolitischen Kontext zu
gelangen.
Sozialkapital wurde mit den Arbeiten von Coleman69 und Putnam70 seit Beginn
der 90er Jahre zu einem vielfach und interdisziplinär diskutierten Konzept, über
dessen spezifische Inhalte aufgrund der vielfältigen Zugänge und theoretischen
Einbindungen noch kein wissenschaftlicher Konsens besteht.71 Unter Sozialkapital
wird, mit unterschiedlicher Akzentuierung, „in der Regel eine Kombination aus
Vertrauen, speziellen gemeinschaftsbezogenen Werten und Normen sowie – ganz
allgemein – sozialen Kontakten und Netzwerken verstanden.“72 Trotz aller Unter-
schiede in den Konzeptionen ist ihnen gleich, daß Sozialkapital Handlungen der
Individuen ermöglicht, die sonst nicht möglich gewesen wären. Sozialkapital bildet
Faktoren ab, die Vertrauen innerhalb einer Gruppe schaffen, wodurch oppor-
tunistisches Verhalten eingedämmt, Transaktionskosten gesenkt oder Transaktio-

68 Zu denken sei beispielsweise an die Arbeit der Enquête-Kommission „Zukunft des Bür-
gerschaftlichen Engagements“. Vgl. Deutscher Bundestag (2002).
69 Vgl. Coleman (1990).

70 Vgl. Putnam (1993, 1995).


71 Das Konzept ist an der Schnittstelle zwischen Soziologie, Politologie und Wirtschafts-
wissenschaft zu verorten. Zur Entwicklung des Konzepts und seiner Ausdifferenzierung vgl.
Panther (2002).
72 Gabriel et al. (2002), S. 25.

10 Langer

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146 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

nen erst ermöglicht werden können. Ebenso steht es für alle Institutionen einer
Gesellschaft, die Erwartungssicherheit schaffen und abweichendes Verhalten sank-
tionieren.73
Sozialkapital ist sowohl als individuelle Ressource wie auch öffentliches Gut zu
verstehen. Als individuelle Ressource können Individuen ihre sozialen Kontakte
und das in sie gesetzte Vertrauen zur Durchführung von Transaktionen zum
Zwecke der Verwirklichung ihrer individuellen Ziele nutzen.74 Sozialkapital hat
zugleich den Charakter eines öffentlichen Gutes, da die allgemeine Vertrauens-
würdigkeit jedem Akteur zur Verfügung steht, unabhängig seines Beitrages, und
ein Gebrauch dieses Gutes keinerlei Rivalität bedeutet.
Für Coleman ergibt sich Sozialkapital ausschließlich aus den strukturellen Ge-
gebenheiten, in die ein Individuum eingebettet ist, und erleichtert bestimmte indi-
viduelle Handlungen.75 Es sind damit individuelle Akteure, für die sich aufgrund
ihrer Einbettung in Netzwerke und der damit verbundenen Beziehungen zusätz-
liche Handlungsmöglichkeiten ergeben. Damit wird ersichtlich, daß Sozialkapital
als individuelle Ressource zu verstehen ist.76 Als Merkmal der Sozialstruktur ist
Sozialkapital aber öffentlich.77 Im Gegensatz zu Coleman bilden bei Putnam Ver-
trauen, Normen und Netzwerkstrukturen gleichermaßen Sozialkapital, das kollek-
tive Handlungen ermöglicht und die Effizienz ganzer Gesellschaften bestimmt.78
Hier steht also die Handlungsfähigkeit des Kollektivs im Vordergrund. Für Putnam
ist Sozialkapital insoweit öffentlich, als es als Kuppelprodukt mit anderen sozialen
Aktivitäten erzeugt werden muß.79 Beide gelangen in ihren Studien zu dem Ergeb-
nis, daß Sozialkapital eine wichtige Voraussetzung ebenso für volkswirtschaftliche
Erfolge wie auch für eine stabile und aktive Demokratie ist.80
Der selbstverwaltete Sport wird als einer der wichtigsten Produzenten sozialen
Kapitals in Deutschland angeführt.81 „Sportvereine tragen als ,Kitt‘ zum sozialen
Zusammenhalt der komplexen, pluralistischen Gesellschaft bei. In ihnen ent-
wickelt sich Vertrauen der Menschen zueinander, das für die Funktionsfähigkeit

73 Vor diesem Hintergrund findet Sozialkapital in den Wirtschaftswissenschaften insbeson-


dere Verwendung in der Wachstums- und Entwicklungstheorie, der Neuen Institutionen-
ökonomie sowie der Ordnungsökonomie.
74 So auch das Verständnis von Bourdieu, der Sozialkapital als Ressource definiert, die auf
der Zugehörigkeit zu einer Gruppe beruht und über die Individuen verfügen können, um sie
zum persönlichen Vorteil in unterschiedlichen Kontexten zu nutzen. Vgl. Bourdieu (1983),
S. 190 f.
75 Vgl. Coleman (1990), S. 302.

76 So auch Panther (2002), S. 158 f.

77 Vgl. Coleman (1990), S. 315 ff.

78 Vgl. Putnam (1993), S. 163 ff.

79 Vgl. Putnam (1993), S. 170 ff.

80 Vgl. Putnam (1993), Putnam (1999), S. 23 ff., Coleman (1990).

81 Vgl. Bundesministerium des Innern (2002), S. 13, Rittner / Breuer (2000), S. 29 ff.,
Hickel (2002), S. 412 f.

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A. Externe Effekte des Sports 147

sozialer Beziehungen in der Gesellschaft insgesamt unentbehrlich ist.“82 Darüber


hinaus zeichnet sich der selbstverwaltete Sport durch das hohe Niveau freiwilligen
Engagements aus. Dort „entfaltet sich bürgerschaftliches Engagement, das dem
freiheitlich demokratischen Gemeinwesen zugute kommt.“83
Die Aussagen zur Bedeutung des Sportbereichs als Produzent von Sozialkapital
stützen sich auch auf dessen Messung. Zur Messung des Sozialkapitals, das der
selbstverwaltete Sport produziert, ist dieses zunächst zu operationalisieren. Wenn-
gleich verschiedene Ansätze denkbar sind, wird zumeist die Mitgliedschaft in Frei-
willigenorganisationen wie auch das Ausmaß ehrenamtlicher Tätigkeit herangezo-
gen.84 Betrachtet man die Ergebnisse der Wohlfahrtssurvey für Deutschland von
1998, so waren im Sport 25 Prozent der Bevölkerung über 18 Jahre organisiert und
damit deutlich mehr als in kirchlichen Vereinen (8 %), Musik- / Gesangsvereinen
(6 %), Gewerkschaften (12 %), Parteien (3 %), Bürgerinitiativen (1 %) oder sonsti-
gen Vereinen und Organisationen (20 %).85 Nach der Freiwilligensurvey von 1999
waren im Bereich Sport und Bewegung 37 Prozent der Befragten aktiv, womit
dieser den bedeutsamsten gesellschaftlichen Bereich aktiver Beteiligung darstellt
(vgl. Abbildung 15).86 Somit integriert der (selbstverwaltete) Sport, gemessen an
der Zugehörigkeit und Aktivität, mit deutlichem Abstand vor anderen freiwilligen
Vereinigungen die meisten Menschen in Deutschland.

Sport und Bewegung 37%


Freizeit und Geselligkeit 25%
Kultur und Musik 16%
Schule/Kindergarten 11%
Sozialer Bereich 11%

Aktiv Beteiligte (%)

Quelle: Rosenbladt (2000), S. 41.

Abbildung 15: Die fünf gesellschaftlichen Bereiche mit der höchsten Zahl der aktiv
Beteiligten im Jahr 1998 (in Prozent der deutschen Bevölkerung über 14 Jahre)

82Bundesministerium des Innern (2002), S. 13.


83Bundesministerium des Innern (2002), S. 13.
84 Bei einer solchen Operationalisierung des Sozialkapitals stimmen auch die ansonsten
divergierenden inhaltlichen Ansätze der Sozialkapitalkonzeption bei Coleman und Putnam
überein. Zu grundsätzlichen Möglichkeiten der Messung von Sozialkapital siehe Noll (1999).
85 Eigene Berechnungen auf Basis von Schöb (1999), S. 8. Da der Wohlfahrtssurvey ledig-
lich die erwachsene Bevölkerung repräsentiert, im selbstverwalteten Sport aber auf das Alter
bezogen relativ viele Kinder und Jugendliche organisiert sind, dürfte der Sport, im Vergleich
zu anderen freiwilligen Vereinigungen, noch mehr Menschen integrieren.
86 Vgl. Rosenbladt (2000), S. 39 ff. Grundlage der 1998 durchgeführten repräsentativen
Erhebung war die Bevölkerung ab 14 Jahren in Deutschland.

10*

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148 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

Hinsichtlich des ehrenamtlichen Engagements verhält es sich ebenso.87 Bei der


Verteilung der freiwilligen, ehrenamtlich ausgeübten Tätigkeit nach Bereichen ent-
fallen 22 Prozent auf den Bereich Sport und Bewegung. Elf Prozent entfallen je-
weils auf die Bereiche Schule / Kindergarten, Freizeit und Geselligkeit sowie Kir-
che / Religion, zehn Prozent auf Kultur und Musik. Damit entfallen auf die fünf
größten Bereiche zusammen 65 Prozent. Innerhalb des Bereichs Sport und Be-
wegung werden 94 Prozent der ehrenamtlichen Tätigkeiten und Freiwilligenarbeit
im Rahmen des selbstverwalteten Sports erbracht, selbstorganisierte Gruppen
außerhalb dieses Bereichs haben mit vier Prozent und öffentliche sowie private
Einrichtungen mit zusammen zwei Prozent eine quantitativ geringe Bedeutung.88
Werden die Zahl der freiwilligen Mitgliedschaften sowie der Umfang ehrenamt-
lichen Engagements als Indikator für Sozialkapital herangezogen, ist der selbstver-
waltete Sport die bedeutendste Quelle sozialen Kapitals in Deutschland. Es bleibt
allerdings zu fragen, ob sich damit auch eine Notwendigkeit zur Förderung des
Sports ableiten läßt.89 Um diese Frage zu beantworten, soll zunächst das Konzept
sozialen Kapitals nochmals aus ökonomischer Sicht näher dargestellt werden.
Sozialkapital wurde als „missing link“ zu Sachkapital, Finanzkapital und Hu-
mankapital in die ökonomische Debatte eingebracht.90 Dabei verdeutlicht schon
der Begriff „Kapital“, daß von sozialem Kapital, wie von jedem anderen Kapital,
nutzensteigernde Rückflüsse zu erwarten sein müssen.91 Darüber hinaus stellt
Sozialkapital eine individuelle Eigenschaft dar, sozusagen die soziale Komponente
des Humankapitals. Damit kann die Akkumulation von Sozialkapital zunächst als
individuelle Investitionsentscheidung begriffen werden.92
Tritt ein Individuum einem Netzwerk wie beispielsweise einem Sportverein bei,
so tätigt es eine Investition in seine individuelle Ressource Sozialkapital. Dieses
kann es zur Realisierung seiner eigenen Ziele einsetzen. Die Mitgliedschaft in
einem Golfclub kann hilfreich sein für erfolgreiche Geschäftsabschlüsse durch ein
entsprechendes Standing, das Kooperationen erst ermöglicht, Informationstransfers

87 Vgl. Rosenbladt (2000), S. 43 ff. Insgesamt wird die Zahl ehrenamtlich Tätiger im Sport
auf rund 4 – 4,5 Millionen geschätzt. Vgl. Rosenbladt (2000), S. 169 f.
88 Vgl. Rosenbladt (2000), S. 168.

89 So z. B. bei Rittner / Breuer (2002), S. 275, Bundesministerium des Innern (2002), S. 13.
In diesem Zusammenhang fordert beispielsweise die Enquête-Kommission „Zukunft des
Bürgerschaftlichen Engagements“ des Deutschen Bundestages konkret die Überprüfung des
Steuerabzugs bei Übernahme der Unterbringungs- und Verpflegungskosten ausländischer
Gastmannschaften, um den internationalen Sportaustausch nicht zu behindern. Vgl. Deut-
scher Bundestag (2002), S. 78.
90 Vgl. Fine / Green (2000), S. 78.

91 Vgl. Fine / Green (2000), S. 81. Allerdings wird zuweilen auch der Kapitalbegriff in
Verbindung mit Sozialkapital als irreführend bezeichnet, so z. B. bei Offe (1999), S. 116 f.
92 Vgl. Glaeser / Laibson / Sacerdote (2002), S. F440 ff. Sie weisen in der entsprechenden
Studie auch empirisch nach, daß Sozialkapital immer dann von Individuen in besonderem
Maße akkumuliert wird, wenn die privaten Anreize hierzu besonders hoch sind.

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A. Externe Effekte des Sports 149

anregt etc.93 Das Verfügen über bestimmte soziale Eigenschaften kann die Arbeits-
aussichten verbessern oder einen höheren Lohn bedeuten.
Gleichzeitig sind die Handlungen der Individuen in solchen Netzwerken von ein-
heitlich akzeptierten Normen gesteuert. So gelten im Sportverein Verhaltenskodi-
zes wie Ehrlichkeit, Aufrichtigkeit, Fairneß etc. Abweichendes Verhalten kann
sanktioniert werden. Darüber hinaus fließen weitere Informationen, soziale Distan-
zen werden abgebaut und Vertrauen generiert. Dieses Vertrauen bietet Handlungs-
sicherheit und erleichtert so Transaktionen.94 Damit entstehen positive Externalitä-
ten innerhalb des Netzwerkes.
Ausgehend von einem Netzwerk von mindestens drei Akteuren A, B, C muß es
positive externe Effekte zwischen den Transaktionen geben.95 Schließt A mit B
eine Transaktion erfolgreich ab, C kennt A, weiß von der Transaktion und wertet
diese als Indikator für weitere erfolgreiche Transaktionen, so schließe C nun eine
Transaktion mit B ab. Beide nutzen die Information der erfolgreichen Transaktion
zwischen A und B, so daß diese einen positiven externen Effekt auf die Transaktio-
nen zwischen C und B darstellt. Die Transaktion zwischen C und B basiert auf
Vertrauen. Allgemein stabilisieren die Transaktionen innerhalb des Netzwerkes
die Verhaltenserwartungen und senken den Aufwand für Transaktionen. Diese
positiven externen Effekte machen das Sozialkapital innerhalb des Netzwerkes aus.
Sofern sie innerhalb des Netzwerkes wirken, stellt Sozialkapital ein Club-
gut dar.96
Häufig wird argumentiert, daß das Sozialkapital eines Netzwerkes positive ex-
terne Effekte auf andere Netzwerke bzw. generell nicht dem Netzwerk angehö-
rende Individuen hat.97 Vertrauen innerhalb eines Netzwerkes schaffe somit ein
generalisiertes Vertrauen in der Gesellschaft. Dies ist aber kritisch zu hinterfragen.
Vielmehr sind negative externe Effekte von sozialkapitalbildenden Netzwerken auf
Nichtmitglieder zu erwarten.98
Vielfach stellen die sich innerhalb eines Netzwerkes entwickelnden Normen und
Verhaltensregeln für Nichtmitglieder Eintrittsbarrieren dar.99 Nicht erlernte und er-
worbene Codes und Spielregeln können den Zugang zum Netzwerk erschweren.
Nimmt man im obigen Beispiel konkret einen Akteur D hinzu, der nicht dem Netz-
werk A, B, C angehört, so hat dieser eventuell kein Interesse an einer Transaktion
mit C, weil dieser mit B interagiert, dessen Beziehung mit A wiederum D bekannt

Vgl. Bourdieu (1987), S. 334.


93

Vgl. Kujath (2002), S. 30 f.


94

95 Vgl. hierzu und im folgenden Herrmann-Pillath / Lies (2001), S. 363.

96 Vgl. Herrmann-Pillath / Lies (2001), S. 363 ff., Kujath (2002), S. 26.

97 Vgl. Putnam (1993), S. 171 ff., Meier (1996), S. 14, Collier (1998), S. 4.
98 Vgl. Collier (1998), S. 3, S. 21 f., Glaeser / Laibson / Sacerdote (2002), S. F443 f.,
Bowles / Gintis (2002), S. F428, Immenfall (1999), S. 122 f.
99 Vgl. Kujath (2002), S. 26. Zu Beispielen aus dem Bereich des Sports siehe Bourdieu
(1987), S. 332 ff.

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150 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

ist.100 In diesem Fall geht also eine diskriminierende Wirkung von dem Netzwerk
A, B, C aus, durch die D ausgeschlossen wird und die somit zu einer Abgrenzung
zwischen den Netzwerken respektive Akteuren führt.
Ebenso kann mit der Zugehörigkeit zu einem Netzwerk eine Privilegierung ver-
bunden sein.101 Bei dieser Privilegierung kann es sich grundsätzlich schon um die
Partizipation am Sozialkapital in der Gruppe handeln. Hat dieses Netzwerk Aus-
schlußmechanismen, die Dritten den Zugang verwähren, so erfahren diese eine
Diskriminierung, da sie keinen Zugang zu den entsprechenden Privilegien haben.
Als diskriminierend kann bereits eine Behinderung der Verbreitung von Informa-
tionen über die Tätigkeiten des Netzwerkes verstanden werden.102
Als ein Beispiel eines Produzenten von Sozialkapital mit negativen externen
Effekten auf Nichtmitglieder des Netzwerkes wird häufig die Mafia angeführt.103
In der Terminologie Zintls104 handelt es sich hierbei um eine Clique.105 Eine
Clique ist darauf bestrebt, monopolistische Vorteile kollektiv zu nutzen, die gerade
durch das kollektive Handeln entstehen. Folglich hat sie ein Interesse an einer Be-
grenzung der Mitgliedschaft sowie an der Monopolisierung von Informationen.
Entsprechende Zutrittsbarrieren und Ausschlußmechanismen werden also zur Dis-
kriminierung von Nicht-Mitgliedern eingesetzt.
Neben diesen negativen externen Effekten von Netzwerken auf Nicht-Mitglieder
liegen die positiven externen Effekte innerhalb des Netzwerkes nicht zwingend
vor. So ist es im obigen Beispiel durchaus möglich, daß A das Vertrauen des B und
des C genießt und C das Vertrauensverhältnis zwischen A und B bekannt ist,
C deshalb aber nicht zwingend B vertraut. Die Probleme opportunistischen Verhal-
tens können auch in Netzwerken bestehen bleiben.106 Besonders bei umfassenden
Netzwerken ist die Verhaltensgeschichte der Akteure meist nur unzureichend be-
kannt, so daß ein Rest von Mißtrauen existieren kann. Wenn jeder Akteur nun aber
dem anderen unterstellt, die Freifahrerposition einzunehmen, entsteht für den ein-
zelnen Akteur kaum ein Anreiz, dies nicht auch selbst zu tun.
Die reine Zugehörigkeit zu Netzwerken, in diesem Fall zu Sportvereinen, und
damit hergestellten sozialen Beziehungen sagen zudem noch nichts über deren Qua-
lität aus. Wie die Geschichte gezeigt hat, kann über Vereine auch negatives Sozial-
kapital produziert werden. Bereits in den vorangegangenen Unterpunkten wurden

100Vgl. Herrmann-Pillath / Lies (2001), S. 363.


101Vgl. Collier (1998), S. 22, der auf Untersuchungen bezüglich Sippschaften in Ghana
verweist, in denen deutlich wurde, daß mit der Zugehörigkeit zu den dominanten Sippschaf-
ten höhere Löhne im öffentlichen Sektor verbunden waren.
102 Vgl. Herrmann-Pillath / Lies (2001), S. 365.

103 Vgl. Collier (1998), S. 21, Immenfall (1999), S. 122, Herrmann-Pillath / Lies (2001),
S. 364 f.
104 Vgl. Zintl (1993), S. 94 ff.

105 Vgl. hierzu Herrmann-Pillath / Lies (2001), S. 364 f.

106 Vgl. Collier (1998), S. 21.

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A. Externe Effekte des Sports 151

die sozialen Leistungen des Sports aus qualitativer Sicht näher betrachtet. Daraus
konnte gegenüber anderen Vereinigungen keine besondere Förderwürdigkeit des
Sports abgeleitet werden. Informelle Kontakte am Arbeitsplatz oder regelmäßige
nachbarschaftliche Skatrunden sind ebenso soziale Beziehungen und als solche Pro-
duzenten von Sozialkapital wie die Aktivitätsentfaltung in Sportvereinen.107
Die bisherigen Ausführungen machen deutlich, daß die vermeintlich positiven
Effekte der Produktion von Sozialkapital differenziert zu betrachten sind. Zunächst
liegen im Rahmen der Investition in Sozialkapital internalisierte Effekte vor. Dar-
über hinaus können aber positive externe Effekte im Netzwerk existieren. Negative
externe Effekte des Netzwerkes wiederum sind ebenfalls zu berücksichtigen, so daß
sich nur hieraus ein Gesamtbild über die Wirkung des Sozialkapitals gewinnen läßt.
Vor diesem Hintergrund ist dann auch die Messung von Sozialkapital über die
Mitgliedschaft in Vereinen mit Aggregationsschwierigkeiten behaftet. So ist zwi-
schen internalisierten und externen Effekten zu unterscheiden. Ebenso sind die
positiven und negativen externen Effekte bei einer Aggregation zu verrechnen.
Eine entsprechende empirische Überprüfung, um Aussagen zum bereitgestellten
Sozialkapital des Sportbereichs zu treffen, ist allerdings schwer durchführbar.108
Damit ist auch ein Vergleich des Beitrags zur Bildung von Sozialkapital des Sports
mit anderen Netzwerken kaum möglich.109
Darüber hinaus liegt auch empirisch Evidenz gegen die Hypothese, die Mitglied-
schaft in Netzwerken und insbesondere in Sportvereinen trage wesentlich zur Bil-
dung von Sozialkapital in der Gesellschaft bei, vor.110 Im Rahmen der Wohlfahrts-
survey 1998 wurde das soziale Vertrauen im Zusammenhang mit Vereinsmitglied-
schaften bei erwachsenen Deutschen abgefragt. Dieses lag in Westdeutschland, un-
abhängig einer Mitgliedschaft in jedweder Vereinigung, im Mittel bei 20 Prozent,
bei Mitgliedern in Sportvereinen nur unwesentlich um zwei Prozentpunkte höher.
In Ostdeutschland lag es mit zwölf Prozent bei Sportvereinsmitgliedern sogar unter
dem gesamten mitgliedschaftsunabhängigen Durchschnitt von 13 Prozent. Eine
weitere Erhebung offenbarte, daß mit dem individuellen Engagement im Sportver-
ein eine Binnenorientierung verbunden ist und demnach weniger das Ziel verfolgt
wird, spezifische Entwicklungen außerhalb des Vereins zu beeinflussen.111
Eine staatliche Förderung des Sports kann über seinen vermeintlichen Beitrag
zur Bildung von Sozialkapital nur schwerlich begründet werden. Allerdings könnte
eine Aufgabe des Staates aus den negativen Wirkungen der Bildung von Netz-
werken und damit auch Sportvereinen resultieren.112 So kann der Staat gefordert

107 Vgl. Gabriel et al. (2002), S. 26.


108 Vgl. Herrmann-Pillath / Lies (2001), S. 365.
109 Siehe auch Immerfall (1999), S. 121.
110 Vgl. hierzu und im folgenden Schöb (1999), S. 10.
111 Vgl. Braun (2003), S. 6.
112 Vgl. Bowles / Gintis (2002), S. F431 f., Herrmann-Pillath (2001), S. 365 f.

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152 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

sein, mögliche Diskriminierungen zwischen den Netzwerken zu verhindern, die


Freiheitsrechte der Individuen zu schützen und ihnen den Zugang zu gesellschaft-
lichen Netzwerken offenzuhalten.

III. Optionswert

Der Optionswert stellt einen weiteren Versuch der Konkretisierung der öffent-
lichen Gutskomponente von privaten Gütern dar.113 Der Optionswert beschreibt
den Wert, den ein Individuum einem Gut heute beimißt, um sich die Option für die
Nutzung in Zukunft offenzuhalten. Das Individuum zieht also einen Nutzen daraus,
daß die Möglichkeit zum Konsum eines bestimmten Gutes besteht, unabhängig
davon, inwieweit es dieses Gut auch tatsächlich nachfragen wird. Da es um die
Option zur Nachfrage geht, erfolgt der Konsum entsprechender Güter nicht zwin-
gend. Die Anbieter können den Optionswert der Nichtkonsumenten nicht verein-
nahmen, folglich stellen sie die Option ohne marktliche Gegenleistung bereit,
positive externe Effekte sind gegeben.
Der Optionswert wird in der Literatur primär im Zusammenhang mit Umwelt-,
Gesundheits- und Kulturgütern diskutiert. Kubat hat ihn auf den Sport bezogen.
„Individuen bewerten allenfalls die Option auf einen zukünftigen Besuch von
Sportveranstaltungen und insbesondere auf die zukünftige Nutzung von Infrastruk-
tur des Sports positiv, obwohl sie nicht wissen, ob sie das Angebot je nutzen wer-
den.“114 Im Rahmen einer in der Schweiz durchgeführten Abstimmungsanalyse
konnte Kubat die Existenz des Optionswertes des Sports empirisch nachweisen.115
Abgesehen von den methodischen Problemen dieser Untersuchung116 sowie feh-
lenden Replikationen ist dennoch zu fragen, ob sich mit dem Optionswert des

113In der Literatur wird der Optionswert erstmals von Weisbrod (1964) behandelt.
114Kubat (1998), S. 93 f. Auch Heinemann (1987), S. 236, erwähnt den Optionswert im
Zusammenhang mit dem Sport, ohne ihn jedoch weiter zu konkretisieren.
115 Vgl. Kubat (1998), S. 100 ff. Die Abstimmungsanalyse wurde für fünf Volksabstim-
mungen in der Schweiz durchgeführt. Gegenstand der Abstimmungen war die zur Disposition
stehende finanzielle Unterstützung durch den Staat der Olympischen Winterspiele der ent-
sprechenden Jahre. Es wurde angenommen, daß unterschiedliche sozioökonomische Eigen-
schaften der Abstimmenden zu einer unterschiedlichen Wertschätzung öffentlicher Güter
führen und damit die Hypothese begründet, daß der Optionswert stärker nachgefragt wird
von Individuen, die eine größere sportliche (Wintersport-)Aktivität haben. Diese Hypothese
wurde für das entsprechende ökonometrische Schätzmodell anhand einer Variable operatio-
nalisiert, die den Anteil der Mitglieder im schweizerischen Skiverband an der Wohnbevölke-
rung der an der Abstimmung beteiligten Gemeinden angibt. Die Erwartung, daß diese Gruppe
die Option auf den Besuch der Olympischen Winterspiele oder die Nutzung der Infrastruktur
höher bewerten müßte als der durchschnittliche Stimmbürger, konnte erfüllt werden, der Ein-
fluß der Variable erwies sich als mehrheitlich stabil.
116 Siehe hierzu Kubat selbst (1998), S. 147 f. Weiter ist beispielsweise anzumerken, daß
gerade die im Skiverband organisierten Sportler auch bereits Nutzer der gegenwärtigen Infra-

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A. Externe Effekte des Sports 153

Sports eine staatliche Förderung begründen läßt. Während in der Literatur einige
Autoren die Existenz eines positiven Optionswertes unterstellen, weisen andere
darauf hin, daß der Optionswert auch negativ sein kann, und wieder andere vernei-
nen seine Existenz grundsätzlich.117 Wird diese Grundsatzdiskussion nicht weiter
verfolgt und die Existenz des Optionswertes akzeptiert, stellt sich die Frage, wes-
halb kein Markt für die Option entstanden ist. Zum einen wäre es möglich, durch
die Mitgliedschaft in Fördervereinen oder freiwillige Spenden die Aufrechterhal-
tung des Sportangebotes zu sichern und somit die Option auf eine zukünftige In-
anspruchnahme zu wahren. Auch wenn dies im Bereich des Sports umfassend
praktiziert wird, so bleibt das Trittbrettfahrer-Problem bestehen, wodurch nicht un-
bedingt von einer vollständigen Internalisierung ausgegangen werden kann. Zum
anderen wäre es denkbar, das Risiko des Wegfalls des Sportangebots zu versichern.
Aufgrund von Problemen der adversen Selektion sowie insbesondere des moral
hazard ist kaum mit einem funktionsfähigen Versicherungsmarkt zu rechnen.118
Die Einrichtung eines Marktes für den Optionswert ist damit unwahrscheinlich.
Schließlich muß aber auch in Betracht gezogen werden, daß der Optionswert unter-
halb der Spürbarkeitsschwelle verbleibt und er deshalb für Entscheidungen im
Rahmen des Marktprozesses nicht von Relevanz ist. Somit bedarf es zur Bestim-
mung der Existenz des Optionswertes empirischer Evidenz.
Akzeptiert man das qualitative Argument des Optionswertes im Sport, wird eine
mit dem Optionswert begründete staatliche Förderung also zu einer quantitativen
Frage. Die Quantifizierung des Optionswertes erweist sich in der Praxis aber noch
als äußerst schwierig. Deshalb sollen einige theoretische Überlegungen angestellt
werden. Neben der Unsicherheit über den künftigen Konsum werden noch die Sel-
tenheit des Konsums sowie Kosten einer quantitativen Angebotsausweitung als
Voraussetzungen für das Versagen eines privatwirtschaftlichen Angebotes dis-
kutiert.119 Die Seltenheit der Nachfrage ist eine relative Größe, die bei allen
Gütern in einem gewissen Grad vorhanden ist. Genauso verhält es sich auch mit
den Kosten der Produktionserweiterung zur Deckung der Nachfrage gelegentlicher
Konsumenten. Hierbei handelt es sich um die Konsequenzen von Nachfrage-
schwankungen, wie sie in unterschiedlichem Ausmaß bei allen Gütern anzutreffen
sind. „It seems therefore, that in principle, the option demand exists for all com-
modities.“120 Allerdings wird weiter ausgeführt, daß „the option demand becomes
important with respect to resource-allocation decisions when user charges [ . . . ]
begin to fall short of costs at the margin of service, so that private entrepreneurs

struktur sind. Interessanter wäre doch das Abstimmungsverhalten der gegenwärtigen Nicht-
nutzer.
117 Für einen knappen Überblick über die entsprechende Diskussion siehe Cicchetti / Free-
man (1971), hinsichtlich des Vorzeichens des Optionswertes Schmalensee (1972).
118 Siehe hierzu die ähnlich gelagerte Diskussion im Kontext der Kulturförderung bei
Krieger (1996), S. 93 f.
119 Vgl. Weisbrod (1964), S. 471.

120 Weisbrod (1964), S. 476.

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154 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

will cease or curtail operations.“121 Der Optionswert wird dann relevant, wenn sich
ohne seine Berücksichtigung das Angebotsniveau verringerte respektive das Ange-
bot wegfiele. Dann sei der Staat mit entsprechenden Maßnahmen gefordert.
Aufgrund der Ubiquität des Optionswertes kann nicht jeder internalisiert wer-
den.122 Wie bedeutend ist er nun im Bereich des Sports? Grundsätzlich ist seine
Bedeutung um so geringer, je häufiger das entsprechende Gut nachgefragt wird
und je weniger Kosten eine Angebotsausweitung verursacht. Hinsichtlich beider
Aspekte weisen Sportangebote im allgemeinen keine Besonderheiten auf, die über
die typischen Merkmale von Dienstleistungen hinausreichen.123 Des weiteren ist
der Optionswert von untergeordneter Relevanz, wenn eine hohe Nutzungswahr-
scheinlichkeit unterstellt werden kann.124 Bei der hohen aktiven Sportbeteiligung
der deutschen Bevölkerung kann hiervon ausgegangen werden. Der Optionswert
existiert also für Sportgüter wie auch für zahlreiche andere Güter, ohne daß sich
bei seiner Vernachlässigung eine Änderung des tatsächlichen Sportangebotes er-
geben würde.
Darüber hinaus verursacht die Internalisierung Kosten, die mit dem zu erwarten-
den Nutzen saldiert werden müssen. Es ist quantitativ zu belegen, daß der Options-
wert hinreichend hoch ist, die mit dem staatlichen Eingriff verbundenen Kosten zu
decken. Der Optionswert kann auch negativ sein, z. B. wenn mit staatlichen Ein-
griffen eine höhergeschätzte Alternativverwendung derselben Ressource vereitelt
wird.125 Darüber hinaus stellen die Kosten des Angebotes sowie der quantitativen
Angebotsausweitung keine fixe Größe dar. Sie bilden vielmehr eine durch unter-
nehmerisches Handeln gestaltbare sowie durch Veränderungen in den Rahmen-
bedingungen veränderliche und damit letztlich variable Größe. Auch ist es durch-
aus denkbar, daß Mechanismen zur Erfassung des Optionswertes von den An-
bietern installiert werden, die diesen damit abgreifen und in ihrer Ertragsfunktion
berücksichtigen können.
Zusammenfassend ist festzustellen, daß von der Existenz eines Optionswertes
des Sportangebotes auszugehen ist. Dennoch lassen sich aufgrund theoretischer
Überlegungen hinsichtlich seiner Vernachlässigbarkeit sowie mangels empirischer
Evidenz über seine Höhe schwerlich Argumente finden, weshalb der allgegen-
wärtige Optionswert im Zusammenhang mit Sport eine staatliche Förderung recht-
fertigen könnte.

121Weisbrod (1964), S. 476.


122Vgl. Bonus (1979 / 80), S. 69 f., der dieses Argument allgemein für externe Effekte vor-
bringt.
123 Siehe hierzu Woratschek (1998).
124 Vgl. Cicchetti / Freeman (1971), S. 538 f.

125 Zu denken sei an den Bau einer ungedeckten Anlage, wenn den Konsumenten eine
Sporthalle mit den entsprechenden funktionellen Möglichkeiten eines alternativen Sportange-
botes einen höheren Nutzen stiften würde.

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A. Externe Effekte des Sports 155

IV. Prestigewert

Der Erfolg von Sportlern oder die gut organisierte Ausrichtung von Sportver-
anstaltungen können einen Prestigewert mit sich bringen. Die Bürger eines be-
stimmten Landes fühlen sich unter Umständen stolz, wenn Sportler ihrer Nation
internationale Erfolge erzielen oder wenn Sportgroßveranstaltungen erfolgreich im
Inland durchgeführt werden. Dies sorgt für Gesprächsstoff und für eine gewisse
Identifikation mit den Sportlern. Gerade im Zusammenhang mit den Sportver-
anstaltungen kann sich ein Zusammengehörigkeitsgefühlt entwickeln, das die Iden-
tifikation der Bürger mit ihrer Nation stärkt und nationale Identität stiftet.126 Die
identitätsstiftende Wirkung des Prestigewertes kann sich nicht nur auf nationaler,
sondern auch auf regionaler oder lokaler Ebene vollziehen.127 Auch ein gewonne-
nes Lokalderby in einer unterklassigen Sportliga oder ein dörfliches Sportfest
können die örtliche Bevölkerung stolz auf „ihre“ Mannschaft oder „ihr“ Dorf sein
lassen, so daß auch dort die lokale Identitätsbildung gefördert wird.
Sportlicher Erfolg oder professionell durchgeführte Sportveranstaltungen sorgen
aber nicht nur für Stolz innerhalb der betroffenen Region, sondern können auch
Anerkennung auf überregionaler Ebene finden. Somit ermöglicht der Sport regio-
nale, nationale und auch internationale Repräsentation.128 Sportler und Sport-
veranstaltungen repräsentieren ihre Region oder Nation und können das Ansehen
der jeweiligen Region oder Nation beeinflussen. Auf nationaler Ebene weist diese
Repräsentationswirkung auch eine weitergehende außenpolitische Dimension auf,
wie etwa die Pflege und Entwicklung internationaler Beziehungen.
Der Prestigewert des Sports ist folglich in zwei Dimensionen zu gliedern (vgl.
Abbildung 16). Die Identitätsstiftung ist primär eine nach innen gerichtete Wir-
kung, die Repräsentationswirkung nach außen gerichtet. Aufgrund dieser beiden
Dimensionen des Prestigewertes muß die Beurteilung eines staatlichen Handlungs-
bedarfs entsprechend differenziert erfolgen.

Prestigewert

Identitäts- Repräsentations-
stiftung wirkung

Quelle: Eigene Darstellung.

Abbildung 16: Zwei Dimensionen des Prestigewertes

126 Vgl. Bundesministerium des Innern (2002), S. 13 f.


127 Vgl. Klein (1996), S. 222 f., Bundesministerium des Innern (2002), S. 14.
128 Vgl. Bundesministerium des Innern (2002), S. 13 f.

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156 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

Es ist nicht davon auszugehen, daß der Sport generell einen Prestigewert hat,
wie entsprechende Proklamationen dies häufig vorzugeben scheinen. Prestige geht
immer nur in Verbindung mit sportlicher Leistung und insbesondere mit sport-
lichen Erfolgen einher. Im Hinblick auf die Identifikation mit Idolen dürften da-
neben noch Charaktermerkmale von Relevanz sein. Nun sind sportliche Erfolge
nicht auf allen geographischen Ebenen über alle Sportarten und Niveaustufen hin-
weg gegeben, so daß entsprechende Effekte im Sport nicht genereller Natur sein
können. Dies gilt auch für die Ausrichtung von Sportveranstaltungen, die eine ent-
sprechend erfolgreiche Organisation und Durchführung voraussetzen, um Prestige-
wirkungen entfalten zu können.
Entscheidend für Prestigewirkungen ist der erfolgreiche Sportler oder die erfolg-
reich ausgerichtete Sportveranstaltung. Dabei dürfte es unerheblich sein, ob diese
Leistungen im Rahmen des selbstverwalteten Sports oder des fremdverwalteten
Sports erbracht werden. Auch wenn hierzu eine empirische Bestätigung fehlt, so
kann wohl kaum abgestritten werden, daß beispielsweise ein fremdverwaltet orga-
nisierter Radprofi wie Jan Ullrich zum einen Deutschland international repräsen-
tiert als auch für seinen ehemaligen Wahlwohnsitz Merdingen und seine Trainings-
region Südbaden / Schwarzwald ein Identifikationspotential bietet.129
Grundsätzlich ist der Prestigewert des Sports kaum wissenschaftlich erforscht.
Dies mag daran liegen, daß entsprechende Wirkungen des Sports als evident ange-
sehen werden und damit keiner weiteren Forschung bedürfen.130 In der bereits an-
geführten Abstimmungsanalyse in der Schweiz konnte neben dem Optionswert
auch ein Prestigewert identifiziert werden.131 Dessen Operationalisierung bildet
allerdings nur die identitätsstiftende Wirkung des Prestigewertes ab.132 Von an-
derer Seite wird die identitätsstiftende Wirkung wieder in Frage gestellt.133 Eine
solche Wirkung, sofern sie überhaupt merklich auftritt, könne allenfalls vorüber-
gehender Natur sein.
Es bleibt darauf hinzuweisen, daß der Prestigewert nicht zwingend positiv aus-
fallen muß, sondern sich durchaus auch ins Gegenteil verkehren kann. Im Zusam-
menhang von Sportlern sei an schlechte sportliche Leistungen oder ein fragwürdi-
ges Verhalten der „Idole“ gedacht. Vor allem gedopte Sportler ziehen die Aufmerk-
samkeit der Medien und Öffentlichkeit auf sich. Aber auch schlecht organisierte

129 Augenscheinlich wird dies bei dem massenhaften Auflaufen von Zuschauern aus eben
dieser Region, wenn eine Tour de France-Etappe in der Nähe dieses Gebietes vorbeiführt.
Angemerkt sei noch, daß Jan Ullrich mittlerweile in der Schweiz lebt.
130 So z. B. die Vermutung von Rittner / Breuer (2000), S. 84.

131 Vgl. Kubat (1998), S. 100 ff.

132 Ausgegangen wird von der Hypothese, der Prestigewert werde um so mehr nach-
gefragt, je größer die Verankerung eines Individuums im jeweiligen Kanton ist. Operationa-
lisiert wird die lokale Verankerung mit der Anzahl der im Wohnkanton geborenen Stimm-
bürger. Je höher deren Anteil an der Wohnbevölkerung in einer Gemeinde ist, desto höher
sollte ceteris paribus der Zustimmungsgrad ausfallen. Vgl. Kubat (1998), S. 100 ff.
133 Vgl. Klein (1996), S. 222 f.

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A. Externe Effekte des Sports 157

Sportveranstaltungen oder Fanausschreitungen bei Sportevents dürften eine nega-


tive Wirkung haben, so auch der unreflektierte und zerstörerische Umgang mit
Umweltressourcen zur Realisierung von Sportinfrastrukturprojekten. Dies kann
sowohl nach innen gerichtet desintegrierende Tendenzen auslösen als auch nach
außen gerichtet zu negativem Ansehen führen.134 Dies gilt wiederum nicht nur für
internationale Spitzensportler oder Sportgroßveranstaltungen. Auch auf lokaler
Ebene kann beispielsweise eine mit einem Sportereignis einhergehende Lärm-
belästigung entsprechend negative Wirkungen nach sich ziehen.
Werden trotz der diskutablen Sachlage positive Prestigewerte unterstellt, ist zu
erörtern, ob diese internalisiert sind oder aber als externe Effekte eine staatliche
Förderung rechtfertigen können. Damit einem Individuum die identitätsstiftende
Wirkung des Sports zuteil wird, muß dieses über die entsprechenden sportlichen
Erfolge in Kenntnis gesetzt sein und diese Informationen nutzen, beispielsweise in
der Interaktion mit anderen Individuen. Dabei kommt dieser Nutzen nicht nur den
Eintritt zahlenden und damit ausschließbaren und konkurrierenden Nutzern der
Sportveranstaltung zu. Die Informationen können auch über andere Kanäle be-
zogen werden, so im Rahmen der Berichterstattung der Medien. Aber auch für die
Nutzung der Medien und der von selbigen bereitgestellten Sportinformationen sind
Marktpreise zu entrichten. Eine Exklusion ist grundsätzlich möglich.135 Wird die
Exklusion von entsprechenden Informationen nicht durchgeführt oder werden
keine marktlichen Preise erhoben, wie es im Rahmen der Sportberichterstattung
des öffentlich-rechtlichen Rundfunks der Fall ist, so handelt es sich um eine politi-
sche Entscheidung, aber nicht um ein Versagen des Marktes. Die identitätsstiftende
Wirkung des Prestigewertes des Sports ist, soweit überhaupt vorhanden, ein inter-
nalisierter Nutzen.136
Anders verhält es sich mit der Repräsentationswirkung des Prestigewertes.
Diese nach außen gerichtete Wirkung führt zur Anerkennung bei Dritten. Diese
Dritten lassen ihre Anerkennung und ihren Respekt allen repräsentierten Indivi-
duen zu teil werden. Unabhängig des Konsums von Sportleistungen oder damit
verbundener Informationen profitiert folglich jedes repräsentierte Individuum von
einer positiven Repräsentation. In diesem Fall ist eine Exklusion nicht möglich,
auch besteht keine Rivalität im Konsum. Ein positiver externer Effekt liegt vor.
Dennoch sollte hieraus nicht gleich ein staatlicher Handlungsbedarf in Form einer
öffentlichen Sportförderung abgeleitet werden.137 Hier stellt sich zum einen die
Frage nach der Spürbarkeitsschwelle dieser Effekte, ob also die Wirtschaftssub-

134 Ein weiterer Aspekt ist der übertriebene Aufbau nationaler Identität, wie dies ange-
sichts der Instrumentalisierung des Sports im nationalsozialistischen Deutschland der Fall
war.
135 Selbst im Rahmen der Kommunikation zwischen zwei Individuen wäre es denkbar,
einen Preis für die entsprechende Informationsweitergabe zu verlangen.
136 Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt Hockenjos (1995), S. 125 ff., wenngleich dort
Prestigeeffekte nicht weiter differenziert werden.
137 Siehe ebenso Herrnkind (1995), S. 92 ff.

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158 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

jekte bereit wären, für nationale Repräsentation einen monetären Ausgleich zu zah-
len.138 Zum anderen konkurrieren Sportgüter mit weiteren Gütern, die ebenfalls
einen repräsentativen Prestigewert aufweisen. Ohne eine genauere empirische Absi-
cherung, daß der Prestigewert bei Sportgütern höher ausfällt als beispielsweise bei
Kunst- und Kulturgütern, Bildungsgütern oder rein privaten Gütern, wie z. B.
Luxusautomobilen, bleibt eine öffentliche Sportförderung aus Reputationsgründen
zweifelhaft.
Ein Prestigewert ist nicht allen Sportereignissen und -leistungen gleichermaßen
zuzuschreiben. Hinsichtlich seiner Identitätsstiftung beschreibt der Prestigewert
einen internalisierten Nutzen. Seine Repräsentationswirkung stellt einen externen
Effekt dar, der eine staatliche Sportförderung nicht auszuschließen, aber aufgrund
vielfältiger alternativer Güter mit Repräsentationswirkung auch nicht zwingend er-
forderlich erscheinen läßt.

V. Wachstumsexternalitäten

Der Sportbereich stellt mittlerweile einen bedeutenden Wirtschaftsfaktor dar.


Das sportbezogene Bruttoinlandsprodukt in der Bundesrepublik Deutschland be-
trug im Jahre 1998 rund 27 Milliarden Euro. Es entspricht damit 1,4 Prozent des
gesamten deutschen Bruttoinlandsproduktes. Die sportbezogene Nachfrage der pri-
vaten Haushalte belief sich dabei alleine auf über 20 Milliarden Euro. Zugleich
waren im Bereich des Sports 1998 rund 783.000 Menschen beschäftigt. Dabei er-
weist sich die Sportbranche als Wirtschaftssektor mit überdurchschnittlichem
Wachstum.139
Der Sport sorgt als eigener Wirtschaftssektor direkt für Beschäftigung und Wert-
schöpfung. Unabhängig seiner Organisationsstruktur schafft er Arbeitsplätze, Ein-
kommen und Umsätze, auch in vor- und nachgelagerten Märkten. Aufgrund der
Verflechtungen und Wechselwirkungen der Wirtschaft kann der Sport auch indirekt
sektorfremde Bereiche stimulieren. Zu denken sei beispielsweise an zusätzliche
Einnahmen in der Gastronomie oder im Einzelhandel einer Stadt, die durch die
zugereisten Besucher einer Sportveranstaltung generiert werden. Darüber hinaus
ist im Kontext der gesamtwirtschaftlichen Verflechtung von keynesianischen Mul-
tiplikatorwirkungen auszugehen.
Im Rahmen des indirekten Einflusses des Sports auf die Wirtschaftsentwicklung
werden noch zwei weitere Effekte diskutiert, die zur Begründung einer öffent-
lichen Sportförderung herangezogen werden: Imageeffekte des Sports sowie der
positive Beitrag des Sports zur Standortattraktivität. Da diese Effekte eine positive

138 Hierzu bedarf es der Erfassung der Zahlungsbereitschaft der Nachfrager. Für eine Dar-
stellung und Bewertung verschiedener Verfahren zur Aufdeckung der Präferenzen für öffent-
liche Güter siehe Pommerehne / Römer (1992).
139 Siehe hierzu Meyer / Ahlert (2000), S. 54 ff.

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A. Externe Effekte des Sports 159

Impulswirkung auf die wirtschaftliche Entwicklung haben, können sie auch als
Wachstumsexternalitäten des Sports bezeichnet werden.
In einer Region durchgeführte Sportveranstaltungen, regionale Sportteams oder
Individualsportler können der Region140 zum Aufbau eines positiven Images die-
nen.141 Die Ausrichtung einer Veranstaltung durch eine Stadt kann zunächst
wesentlich zur Erhöhung ihres Bekanntheitsgrades beitragen.142 Entscheidend für
die Erhöhung des Bekanntheitsgrades ist die mediale Präsenz, die insbesondere
von der Bedeutung der Veranstaltung bzw. den erbrachten sportlichen Leistungen
und Erfolgen sowie der Popularität der Sportart abhängen dürfte. Durch die Sport-
berichterstattung werden auch die Namen der die Veranstaltungen durchführenden
Regionen oder Kommunen, die Heimatstädte der Teams oder Sportler genannt und
damit einer breiten, zumindest der entsprechend sportinteressierten Bevölkerung
kommuniziert. So werden dann auch beispielsweise die Olympischen Spiele in
den USA im Jahr 1996 gemeinhin als „Atlanta-Spiele“ bezeichnet.143 Ferner fand
Hockenjos nach einer kasuistischen Überprüfung die Bekanntheitshypothese im
Zusammenhang des damaligen Fußball-Bundesligisten SC Freiburg und der Stadt
Freiburg als bestätigt.144
Die Erhöhung des Bekanntheitsgrades des Austragungsortes kann nun gezielt
genutzt werden, um die Region in einem positiv besetzten Kontext zu präsentieren
und damit ein positives Image aufzubauen. Ein Beispiel hierfür könnte die zuneh-
mende Anzahl an Bewerberstädten für die Ausrichtung Olympischer Spiele dar-
stellen, die in der Bewerbung eine preisgünstige Möglichkeit zum Aufbau eines
weltweiten positiven Images sehen und sich weniger eine realistische Chance auf
eine tatsächliche Austragung ausrechnen.145 Auch die Bewerbungsphase um die
Ausrichtung der Fußball-Weltmeisterschaft 2006 in Deutschland wurde von der
öffentlich geförderten Deutschen Zentrale für Tourismus (DTZ) zum Zwecke der
Außendarstellung Deutschlands und positiven Meinungsbildung im Tourismus-
markt unterstützt.146 Über den Besuch der Veranstaltung hinaus sind schließlich
durch Imageeffekte positive Wirkungen gerade für den Tourismusbereich zu erwar-
ten. Dies deckt sich mit den Ergebnissen von Untersuchungen, die am Beispiel der
Olympischen Spiele zeigen, daß gerade im Tourismussektor langfristig Arbeits-
plätze geschaffen werden.147

140 Die Region als Gebiet ist hier exemplarisch herausgegriffen. Die Aussagen können
ebenso auf eine gesamte Nation oder eine Lokalität bezogen werden.
141 Vgl. Hockenjos (1995), S. 121 ff., Klein (1996), S. 222, Preuß (1999), S. 105 ff.

142 Zum Auftreten und zur Wirkung von Bekanntheitseffekten bei Olympischen Spielen
als auch zur Image-Messung von Sportgroßveranstaltungen siehe Preuß (1999), S. 105, und
die dort angegebene Literatur.
143 Vgl. Preuß (1999), S. 105.

144 Vgl. Hockenjos (1995), S. 122 f.

145 Diese Ansicht vertritt u. a. Maennig (1997), S. 177, Fn. 38.

146 Vgl. Bundesministerium des Innern (2002), S. 21.

147 Vgl. Preuß (1999), S. 83 ff.

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160 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

Ein nachhaltig besseres Sportangebot, sowohl zum aktiven Sporttreiben als auch
zum passiven Konsum durch Zuschauer, nimmt Einfluß auf die weichen Standort-
faktoren einer Region, in dem es einen Beitrag zum Freizeit- und Erlebniswert
einer Region leistet.148 Damit kann das Sportangebot zu einer Verbesserung der
Standortattraktivität einer Region führen.149 Ist der Freizeit- und Erlebniswert im
allgemeinen sowie das Sportangebot im speziellen ein Entscheidungskriterium für
Arbeitskräfte bei der Wahl ihrer Arbeitsstätte, werden sie sich bevorzugt in Regio-
nen niederlassen, in denen dieses ihren Bedürfnissen entspricht. Dadurch profi-
tieren die Wirtschaftsunternehmen in der entsprechenden Region von einem ver-
besserten Arbeitskräfteangebot. Ein verbessertes Sportangebot kann folglich auch
zu einer verstärkten Ansiedlung von Unternehmen führen, was wiederum neue Ar-
beitsplätze schaffen kann und allgemein die wirtschaftliche Prosperität der Region
positiv beeinflußt.150 Davon profitieren alle Seiten, Arbeitnehmer wie Arbeitgeber,
aber auch die Gebietskörperschaft durch höhere Steuereinnahmen und damit letzt-
lich die Bewohner der Region.
Die Bedeutung des Sportangebotes als Standortfaktor wird in verschiedenen
Studien herausgearbeitet. 151 Bei einer Untersuchung in Nordrhein-Westfalen wur-
den vielfältige Sportmöglichkeiten, Sportvereine in der Kommune als auch sport-
liche Großereignisse in der Nähe von der Mehrheit der befragten Führungskräfte
und Entscheider in Unternehmen als wichtig oder sehr wichtig für das Halten bzw.
Gewinnen von Mitarbeitern eingestuft. In einer für Österreich repräsentativen
Studie sprechen 84 Prozent der bis 49jährigen von einer sehr bis recht wichtigen
Bedeutung des Sports für die Lebensqualität.
Sowohl beim Standorteffekt als auch beim Imageeffekt muß darauf hingewiesen
werden, daß diese Effekte wieder unabhängig von der Angebotsform des Sports zu
erwarten sind. Es ist wohl unzweifelhaft anzunehmen, daß beispielsweise ein
fremdverwaltet angebotenes Motorsportevent am Hockenheimring ebenso die Be-
kanntheit der Stadt und Region Hockenheim erhöht wie dies ein vom selbstverwal-
teten Sport durchgeführtes „Deutsches Turnfest“ für die austragende Stadt bzw.
Region leistet. Auch dürften die Skihallen als fremdverwaltete Sportangebote den
Freizeit- und Erlebniswert der jeweiligen Region deutlich verbessern und eben
nicht nur ein umfassendes selbstverwaltetes Vereinsangebot.

148Vgl. Klein (1996), S. 221, Preuß (1999), S. 119 ff.


149Vgl. Hockenjos (1995), S. 120 f., Klein (1996), S. 221 f.
150 Kritisch zu dieser Sichtweise stehen beispielsweise Sigfried / Zimbalist (2000), S. 109 f.
Bezugnehmend auf die Existenz bedeutender Sportteams und -stadien in einer Stadt sehen sie
weniger diese, als vielmehr die Nähe zu Kunden und Produktionsfaktoren, eine gute Infrastruk-
tur, die Steuerbelastung, das Angebot an öffentlichen Dienstleistungen sowie das generelle
Kulturangebot, worunter sie den Sport subsumieren, als entscheidungsrelevante Standortfakto-
ren für Unternehmen an. Allerdings geben sie auch ein entsprechendes Arbeitskräfteangebot
als Voraussetzung für eine Unternehmensansiedlung an. Orientieren sich aber die Arbeitneh-
mer in zunehmenden Maße am Freizeit- und Erholungswert einer Stadt, so stellt dieser auch für
Arbeitgeber indirekt über die Arbeitnehmer ein bedeutendes Entscheidungskriterium dar.
151 Dargestellt nach Rittner / Breuer (2000), S. 142 f.

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A. Externe Effekte des Sports 161

Darüber hinaus handelt es sich beim Standorteffekt wie auch beim Imageeffekt
um regional beschränkte Effekte.152 Inwieweit daraus ein gesamtstaatlicher Netto-
nutzen resultiert, sei dahingestellt.153 Es ist offensichtlich, daß die Regionen bzw.
ihre Gebietskörperschaften im Wettbewerb zueinander hinsichtlich der Attrahie-
rung von Arbeitnehmern und der Ansiedelung von Unternehmen stehen. Ein ver-
bessertes Sportangebot, das die Attraktivität der entsprechenden Gebietskörper-
schaft steigern kann, stellt diese relativ zu ihren Konkurrenten besser, so daß ledig-
lich Wanderbewegungen zwischen den Gebietskörperschaften resultieren.
Ähnlich verhält es sich mit dem Imageeffekt, der auf die Region beschränkt
bleibt, in der der imagewirksame Sport angeboten und die Sportgroßveranstaltung
durchgeführt wird bzw. die Sportler beheimatet sind. Da zahlreiche Gebietskörper-
schaften auf den Imageeffekt bauen, führt dies letztlich zu einer „Homogenisierung
der Sportlandschaft“154 und nicht zwangsläufig zur erhofften Differenzierung von
anderen Gebietskörperschaften.
Auch die Empirie bestätigt, daß vom Sportangebot positive wirtschaftliche Im-
pulse auf die Region ausgehen. Die entsprechenden Studien beschränken sich aber
zumeist auf sportliche Großveranstaltungen. Eine ex post-Analyse der Olym-
pischen Spiele von 1972 bis 1996 kommt zu dem Ergebnis, daß die ausrichtende
Stadt durch Infrastrukturverbesserungen, die Erhöhung des Einkommens und die
Steigerung der Beschäftigung profitiert.155 In einer empirischen ex ante-Unter-
suchung zu den ökonomischen Effekten der möglichen Ausrichtung der Olym-
pischen Winterspiele in Graz 2002 wird die Bedeutung lokaler und regionaler
Effekte im Gegensatz zu weniger bedeutsamen nationalen volkswirtschaftlichen
Effekten ebenfalls deutlich.156 Studien zur Ausrichtung der Fußball-Weltmeister-
schaft in Deutschland 2006 errechnen ebenso positive gesamtwirtschaftliche Ef-
fekte,157 weisen aber zugleich darauf hin, daß zwischen Gewinner- und Verlierer-
regionen unter den Austragungsorten zu unterscheiden ist.158
Abschließend bleibt festzuhalten, daß vom Sport positive Wachstumseffekte
ausgehen können. Soweit es sich hierbei um Verflechtungen innerhalb des Sport-
sektors und mit anderen Wirtschaftssektoren handelt, spiegeln diese lediglich die
Interdependenzen der arbeitsteiligen, komplexen Volkswirtschaft wider und voll-
ziehen sich innerhalb des Marktprozesses, indem sie sich als Preisreaktionen auf

152Vgl. Daumann / Langer (2002), S. 283 f., S. 289 ff.


153Die folgenden Überlegungen beziehen sich auf Image- und Standorteffekte im Ver-
gleich nationaler Gebietskörperschaften. Aber selbst aus dem Blickwinkel eines internationa-
len Wettbewerbs der Gebietskörperschaften ist ein gesamtstaatlicher Nettonutzen fraglich, da
international vergleichbare Städte bzw. Gebietskörperschaften ähnliche Strategien verfolgen.
154 Klein (1996), S. 224.

155 Vgl. Preuß (1999), S. 40 – 132.

156 Vgl. Steiner / Thöni (1995).

157 Vgl. Meyer / Ahlert (2000), S. 70 ff.

158 Vgl. Rahmann (1999), S. 364 ff.

11 Langer

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162 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

das wirtschaftliche Handeln Dritter niederschlagen. Aus allokationstheoretischer


Sicht liefern sie kein Argument für einen staatlichen Eingriff in den Marktprozeß.
Einzig Wachstumsexternalitäten durch den positiven Beitrag des Sports zum Image
oder zur Standortattraktivität scheinen eine öffentliche Sportförderung zu recht-
fertigen, wenngleich sich diese aufgrund der regionalen Begrenztheit der Effekte
nur auf die entsprechend regionale Ebene beziehen kann.159

B. Meritorik als Begründung


der öffentlichen Sportförderung

Schon eingangs dieser Arbeit wurde das in der öffentlichen Diskussion vielfach
bemühte Argument für eine staatliche Förderung angeführt, daß der Sport eine be-
sonders „verdienstwürdige“ und damit förderungswürdige Aktivität darstellt. In
ökonomischen Termini ausgedrückt, stellt der Sport also ein meritorisches Gut
dar.160 Dieses von Musgrave in den späten 50er Jahren erstmals in die wissen-
schaftliche Diskussion eingebrachte Konzept der Meritorik zeichnet sich in seiner
Weiterentwicklung durch seine Heterogenität aus, die auch Widersprüchlichkeiten
nicht ausschließt. Deshalb ist es im folgenden zunächst erforderlich, das zugrunde
gelegte Verständnis der Meritorik offenzulegen. Erst dann kann dieses auf Be-
reiche des Sports Anwendung finden, um zu prüfen, inwieweit sich aufgrund meri-
torischer Argumente eine ordnungspolitisch legitimierte Notwendigkeit für eine
öffentliche Sportförderung ergibt.

I. Meritorik als Phänomen verzerrter Präferenzen

Der Begriff der „merit wants“ wurde 1957 von Richard A. Musgrave in die
Finanzwissenschaft eingeführt und das dahinterstehende Konzept kurze Zeit später

159 Es sei nochmals betont, daß damit lediglich eine notwendige Bedingung als Vorausset-
zung für einen ordnungspolitisch legitimen staatlichen Eingriff erfüllt ist. Damit ist noch
nichts darüber ausgesagt, ob und wie gegebenenfalls der Sport gefördert werden sollte, ins-
besondere vor dem Hintergrund alternativ verfügbarer Instrumente. Zu einer grundsätzlichen
kritischen Auseinandersetzung mit Raumordnungspolitik aus ordnungspolitischer Sicht siehe
beispielsweise Gutmann (1996), S. 176 ff.
160 Das Konzept der Meritorik wird zwar von staatlicher Seite nicht explizit angeführt, um
eine öffentliche Sportförderung zu begründen. Da es aber das Interesse des Staates ist, durch
die Sportförderung das Niveau der Versorgung mit Sportgütern aufgrund ihrer „Verdienst-
würdigkeit“ für die Gesellschaft über das einer rein marktlichen Bereitstellung hinaus zu er-
höhen, wird das Konzept der Meritorik implizit bemüht. So wird dann auch von theoretischer
Seite der Sport als Beispiel eines meritorischen Gutes dargestellt, wie beispielsweise bei An-
del (1998), S. 425. Deshalb würde die Analyse der Rechtfertigungstatbestände zu kurz grei-
fen, würde sie nicht auch auf das Konzept der Meritorik und die dahinter liegenden Argumen-
tationslinien eingehen.

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B. Meritorik als Begründung der öffentlichen Sportförderung 163

von ihm konkretisiert.161 Damit unternahm er den Versuch, staatliches Handeln zu


rechtfertigen, das zu einem größeren Angebot an Gütern führt, als es der Markt
aufgrund der individuellen Zahlungsbereitschaft der Nachfrager bereitstellen wür-
de.162 Ein solchermaßen vergrößertes Güterangebot ist genau die Absicht des Staa-
tes bei seiner Sportförderung.
Musgrave selbst hat sein Konzept im Laufe der Zeit weiterentwickelt, wobei
immer wieder die Vereinbarkeit der meritorischen Güter mit einem individualisti-
schen Theorieansatz Gegenstand der Ausführungen war.163 Auch die allgemeine
wissenschaftliche Diskussion um das Konzept der Meritorik hält an, ohne zu einer
abschließenden Klärung gekommen zu sein.164 So konnte neben einer normativen
Rechtfertigung des Konzepts auch noch keine Einigung hinsichtlich der Charakter-
merkmale von meritorischen Gütern erzielt werden. „Since no pattent attaches to
the term, it is thus difficult to provide a unique definition.“165
Üblicherweise werden in der Literatur drei Ansätze zur Charakterisierung meri-
torischer Güter unterschieden:166 der Ansatz der Redistribution, der Ansatz der
öffentlichen Gutskomponente sowie der Ansatz verzerrter Präferenzen als Merk-
male meritorischer Güter. Da sich aus diesen drei Ansätzen verschieden gelagerte
Rechtfertigungstatbestände für staatliche Eingriffe in das Marktgeschehen ergeben,
sollen diese Ansätze zunächst separat geklärt werden.

1. Ansatz der Redistribution

Als eine originäre Situation von Meritorik bezeichnet Musgrave den Fall, in
dem der Staat bei seinen Umverteilungsmaßnahmen den Bedürftigen Sachleistun-
gen zukommen läßt.167 Auch wenn hier explizit die naturale Umverteilung von
Finanztransfers unterschieden wird, so findet dennoch eine Verwischung der Gren-
zen zwischen dem Konzept der Meritorik und der Umverteilung im Rahmen der
Haushaltstheorie statt. Da Umverteilungsaspekte, und damit auch Umverteilungen
durch Sachleistungen, noch im Rahmen der distributionspolitischen Argumente für

161Vgl. Musgrave (1956 / 57) und Musgrave (1959), S. 13 f.


162Der Gegenpart hierzu sind demeritorische Güter, bei denen der Staat tätig wird, um den
Konsum dieser Güter hinter die individuellen Bedürfnisse zurückzudrängen. Da im Rahmen
dieser Arbeit ausschließlich die Rechtfertigung der Sportförderung analysiert wird, können
die folgenden Ausführungen auf meritorische Güter beschränkt bleiben.
163 Einen Überblick über die Veränderungen in der Position Musgraves bezüglich seiner
Konzeption der meritorischen Güter im Zeitablauf bietet Andel (1984).
164 Eine Zusammenfassung der Debatte um das Konzept der Meritorik sowie eine kritische
Bewertung bieten Schmidt (1988) oder Tietzel / Müller (1998).
165 Musgrave (1991), S. 452.

166 Vgl. Head (1966), S. 3 ff., Head (1988), S. 4 ff.

167 Vgl. explizit Musgrave / Musgrave / Kullmer (1994), S. 90, aber auch schon Musgrave
(1959), S. 49.

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164 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

eine Rechtfertigung der Sportförderung gesondert diskutiert werden, kann an die-


ser Stelle auf das dort Gesagte verwiesen werden.168
An dieser Stelle stellt sich weiter die grundsätzliche Frage, inwieweit der Ansatz
der Redistribution überhaupt zur Charakterisierung meritorischer Güter herangezo-
gen werden kann. Zur Beantwortung dieser Frage soll der Ansatz der Umverteilung
durch Sachleistungen in zwei dahinter stehende Argumentationslinien geglie-
dert werden, die beide in der Einkommensverteilung ihren Ursprung nehmen. Zum
einen wird die Auffassung vertreten, daß besonders in den unteren Einkommens-
gruppen das Auftreten von Informationsmängeln zu erwarten ist, das in seiner
Folge verzerrte Konsumentenpräferenzen nach sich zieht.169 Deshalb seien Natu-
raltransfers vorziehenswürdig, da nur so eine Verwendung der Transfers entspre-
chend der unverzerrten „wahren“ Präferenzen sichergestellt werden könne. Zum
anderen wird argumentiert, daß das Einkommen einiger Personengruppen schlicht-
weg nicht ausreicht, um gewisse Güter im Rahmen einer notwendigen Mindestver-
sorgung nachfragen zu können.170 Folglich kann über einen Naturaltransfer eben
diese Mindestversorgung garantiert werden.
Die erste Argumentationslinie deckt sich mit dem im folgenden noch zu er-
örternden Ansatz verzerrter Präferenzen.171 Die zweite Argumentationslinie wie-
derum ist Gegenstand der Umverteilung in der Haushaltstheorie. Damit bleibt
fraglich, wie mit dem Ansatz der Redistribution meritorische Güter charakterisiert
werden können.172

2. Ansatz der öffentlichen Gutskomponente

Meritorische Güter werden auch dahingehend charakterisiert, daß sie substan-


tielle Elemente von öffentlichen Gütern beinhalten können.173 Damit sind Güter
gemeint, die sowohl Merkmale von privaten als auch von öffentlichen Gütern auf-
weisen, wie beispielsweise Erziehung oder Gesundheit.174 Es handelt sich dem-
nach bei meritorischen Gütern um solche, für die grundsätzlich die Exklusions-
möglichkeit gegeben ist, bei deren Produktion aber weitere Güter erstellt werden,
von deren Konsum niemand ausgeschlossen werden kann.

168Siehe hierzu die Ausführungen in diesem 5. Kap., C.


169Vgl. Head (1966), S. 8.
170 Vgl. Müller / Tietzel (1998), S. 109 ff., Andel (1984), S. 642, Hockenjos (1995), S. 144.

171 Vgl. ebenso Bögelein (1990), S. 96 f.

172 So weist Andel (1984), S. 641, in Bezug auf die Verknüpfung der meritorischen Güter
mit dem Verteilungsaspekt darauf hin, daß „die meritorischen Güter [ . . . ] nicht als vertei-
lungspolitische Konsequenz des normativen Ansatzes abgeleitet [werden], sondern es werden
konkrete, an Güter, die dem Ausschlußprinzip unterliegen (können), anknüpfende finanzpoli-
tische Maßnahmen zu erklären versucht.“
173 Vgl. Head (1966), S. 8 ff., sowie Head (1988), S. 6 ff.

174 Vgl. Musgrave (1959), S. 13.

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B. Meritorik als Begründung der öffentlichen Sportförderung 165

Das so charakterisierte meritorische Gut erinnert an die öffentliche Gutskom-


ponente als externer Effekt, die bereits weiter oben dargestellt wurde.175 Damit
bietet diese Definition von Meritorik nichts, was nicht mit dem Begriff des
„Öffentlichkeitsgrades“ von Gütern abgedeckt wäre.176 Meritorische Güter sind
demnach nichts weiter als Güter mit einem externen Effekt bzw. Güter mit be-
grenztem Öffentlichkeitsgrad und werden damit vollständig mit der Theorie öffent-
licher Güter abgedeckt.177
Kann das Ausschlußprinzip nicht angewendet werden, so könnte der Staat gefor-
dert sein, die positiven externen Effekte mittels einer Subventionierung zu inter-
nalisieren. Damit würde jedem Individuum der gesamte, also auch der soziale Nut-
zen seiner individuellen Nachfrage zugerechnet. Aufgrund der Subventionierung
würden die entsprechenden Güter vermehrt nachgefragt, was zu einer Verhalten-
sänderung der Individuen führte. Allerdings richtete sich das Verhalten der Indivi-
duen weiterhin an ihren eigenen, unveränderten Präferenzen aus.178
Versucht man auf Basis dieses Ansatzes der Charakterisierung meritorischer
Güter eine staatliche Sportförderung zu begründen, so kommt die gleiche Argu-
mentation zum Tragen, wie sie im vorangegangenen Abschnitt bei der Analyse
von externen Effekten des Sports bereits erfolgte. Dieser Ansatz liefert somit keine
neuen Rechtfertigungstatbestände einer staatlichen Sportförderung.

3. Ansatz verzerrter Präferenzen

Einigkeit besteht in der Literatur darüber, daß meritorische Güter einen Eingriff
des Staates in die Konsumentenpräferenzen darstellen.179 Der Staat gibt sich mit
dem über den Marktpreis zustande gekommenen Ausschluß nicht zufrieden, da er
diesen als zu hoch einschätzt. Deshalb greift er korrigierend in das Marktgesche-
hen ein, um gegen die Präferenzen der Konsumenten ein alternatives Nachfrage-
verhalten zu induzieren, also einen höheren Konsum durchzusetzen. Hierbei orien-
tiert sich der Staat an einem von ihm vorgegebenen politischen Präferenzsystem,
welches vom tatsächlichen Präferenzsystem der Haushalte abweicht.
Dieser Ansatz unterscheidet sich deutlich vom Ansatz der öffentlichen Guts-
komponente. Beide führen zwar zu einem veränderten Nachfrageverhalten der In-
dividuen. Während im Falle der Internalisierung externer Effekte die Individuen

175Siehe hierzu die Ausführungen in diesem 5. Kap., A.


176Zu diesem Begriff siehe Bonus (1980).
177 Siehe ebenso Tietzel / Müller (1998), S. 92, Bögelein (1990), S. 97 f.; Andel (1984),
S. 639 f., stellt grundsätzlich in Frage, ob, wie Head (1966) ausführt, der Aspekt des öffent-
lichen Gutes zur Charakterisierung meritorischer Güter bei Musgrave überhaupt von Rele-
vanz sei.
178 Vgl. Tietzel / Müller (1998), S. 92 f.

179 Vgl. Andel (1984), S. 641.

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166 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

ihr Verhalten allerdings weiterhin an ihren eigenen Präferenzen ausrichten, werden


ihnen bei diesem Ansatz meritorischer Güter Präferenzen von seiten des Staates
vorgegeben.180 Damit wird auch deutlich, daß die Meritorisierung von Gütern un-
abhängig von deren Öffentlichkeitsgrad ist. Sowohl private als auch rein öffent-
liche Güter können meritorisiert werden, indem der Staat in die Präferenzen der
Konsumenten eingreift und ein von ihren Präferenzen abweichendes Nachfrage-
verhalten induziert oder erzwingt.
Dem staatlichen Eingriff in die Konsumentenpräferenzen liegt die Ansicht zu-
grunde, daß selbst im Bereich privater Güter die Individuen nicht immer die für sie
selbst optimalen Entscheidungen treffen. Ursächlich hierfür sind verzerrte Präfe-
renzen der Individuen. Somit können verzerrte Präferenzen, nach den Überlegun-
gen zur Redistribution und öffentlichen Gutskomponente, als der zentrale Ansatz
der Meritorik betrachtet werden.181 Im folgenden ist nun zu prüfen, ob dieser für
die ordnungspolitische Legitimation einer staatlichen Sportförderung hilfreich ist.

II. Verzerrte Präferenzen zur Rechtfertigung


öffentlicher Sportförderung

Meritorische Güter sollen einen staatlichen Eingriff erfordern, da diese Güter


aufgrund verzerrter Präferenzen von den Konsumenten gering geschätzt und damit
in nicht ausreichendem Maße nachgefragt würden. Vier Gründe für das Vorliegen
verzerrter Präferenzen lassen sich unterscheiden:182 Informationsmängel, Irratio-
nalität, Gemeinschaftsbedürfnisse und Willensschwäche. Diese vier Gründe sollen
einen staatlichen Eingriff in die Konsumentensouveränität rechtfertigen. Deshalb
werden diese im folgenden gesondert betrachtet. Hierbei ist zu fragen, ob
(1) die Gründe für verzerrte Präferenzen im Sport vorliegen und
(2) diese Gründe zwingend einen staatlichen Eingriff nach sich ziehen.
Mit der Analyse der Gründe für verzerrte Präferenzen unter diesen beiden Fra-
gestellungen kann geklärt werden, welchen Beitrag das Konzept der Meritorik zur
Rechtfertigung einer staatlichen Sportförderung zu leisten vermag. Es soll hierbei
nicht nur in Betracht gezogen werden, ob eine der notwendigen Bedingungen als
Voraussetzung für einen ordnungspolitisch legitimen staatlichen Eingriff erfüllt ist.
Vielmehr soll noch weiter hinterfragt werden, ob sich im Falle einer Erfüllung
auch zwingend ein staatlicher Handlungsbedarf ergibt. Da bei meritorischen
Gütern der Markt- und der Wettbewerbsprozeß grundsätzlich störungsfrei funktio-

180 Da die Meritorik lediglich Eingriffe in die Konsumentenpräferenzen kennt, weist auch
Bögelein (1990), S. 97 f., auf die Vermeidung der Vermischung mit der Theorie öffentlicher
Güter hin.
181 Verzerrte Präferenzen gelten als der ursprüngliche Ansatz zur Charakterisierung meri-
torischer Güter bei Musgrave. So auch Head (1966), S. 3.
182 Vgl. Tietzel / Müller (1998).

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B. Meritorik als Begründung der öffentlichen Sportförderung 167

nieren, kann sich die Prüfung der notwendigen Bedingungen auf das Vorliegen
eines übergeordneten politisch determinierten Ziels beschränken. Lediglich im zu-
nächst zu erörternden Fall der Informationsmängel wird sich zeigen, daß hier ein
Markt- respektive Wettbewerbsversagen vorliegen kann.

1. Informationsmängel als Ursache verzerrter Präferenzen

Beim Vorliegen von Informationsmängeln sind den Individuen Eigenschaften


von Gütern, die ihnen einen positiven Nutzen stiften, nicht bekannt oder werden
von ihnen falsch eingeschätzt.183 Aus diesen fehlenden, unzureichenden oder auch
falschen Informationen über die positiven Eigenschaften dieser Güter resultieren
verzerrte Präferenzen und damit eine geringere Nachfrage nach diesen Gütern als
bei vollständiger und zutreffender Information. Deshalb sei es Aufgabe des Staa-
tes, in das Präferenzsystem der Individuen einzugreifen und durch eine Förderung
der Bereitstellung dieser Güter die Nachfrage zu korrigieren.184
Der Staat müßte den Sport fördern, wenn den Individuen Informationen über
die Eigenschaften von Sportgütern fehlen und folglich Sportgüter in zu geringem
Ausmaß nachfragen. Damit ist auf die positiven Eigenschaften des Sports einzu-
gehen, wie sie bereits im Rahmen der externen Effekte diskutiert wurden, wobei
hier auch die internalisierten Wirkungen des Sports Berücksichtigung finden, pri-
mär also die positiven Gesundheitswirkungen sowie sozio-edukatorischen Effekte
des Sports.185
Sport kann, unter den bereits diskutierten Einschränkungen, einen positiven
Effekt auf die Gesundheit haben. Aufgrund seiner präventiven Wirkung zahlen
sich die positiven Wirkungen oftmals erst im Alter aus. Dabei ist es denkbar, daß
Individuen hierüber nicht ausreichend informiert sind, den zukünftigen Nutzen
unterschätzen und folglich zu wenig der entsprechenden Sportgüter nachfragen.
Diese zu geringe Nachfrage ergibt sich damit aus verzerrten Präferenzen, die auf
Informationsmängeln beruhen.
Erfolgt aufgrund der positiven Gesundheitswirkungen eine Meritorisierung des
Sports, so ist diese aber auf alle Angebotsformen des Sports zu beziehen, da diese
unabhängig der Organisationsstruktur anfallen.186 Der nichtverwaltete und der
fremdverwaltete müßten ebenso wie der selbstverwaltete Sport eine Förderung er-
fahren, soweit sich die jeweilige Sportausübung positiv auf die Gesundheit auswirkt.
Hinsichtlich der sozio-edukatorischen Wirkungen des Sports ist eher nach-
zuvollziehen, daß diese primär im selbstverwalteten Sport generiert werden kön-

183 Dies kann bedingt sein durch die Unterschätzung des gegenwärtigen oder zukünftigen
Nutzens, irreführende Werbung oder hohe Informationskosten.
184 Vgl. Head (1966), S. 4 f.

185 Vgl. hierzu und im folgenden Hockenjos (1995), S. 143 f.

186 Vgl. hierzu sowie zu den relevanten Faktoren die Ausführungen in diesem 5. Kap., A. I.

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168 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

nen.187 Allerdings darf nicht vergessen werden, daß viele der vermeintlich positi-
ven Wirkungen im Verein noch nicht empirisch nachgewiesen sind. Auch können
im fremd- wie auch nichtverwalteten Sport entsprechende Wirkungen auftreten.
Das Zusammenkommen in einer informellen Gruppe kann nicht ohne ein gewisses
Maß an Organisation erfolgen, auch hier werden Mannschaftssportarten betrieben,
soziale Kontakte können geknüpft werden und man kann sich sozial bewähren.
Gerade die letzten beiden Aspekte können sicherlich ebenfalls bei kommerziellen
Anbietern gegeben sein.
Wird also unterstellt, daß die Individuen nur unzureichend über die positiven
Gesundheitswirkungen und sozio-edukatorischen Effekte des Sports, und zwar un-
abhängig seiner Organisationsstruktur, informiert sind und Sportgüter in zu gerin-
gem Ausmaß nachfragen, ist noch nichts darüber ausgesagt, ob der Staat das Sport-
angebot tatsächlich fördern soll. Eine staatliche Förderung würde implizieren, daß
der Staat über mehr Informationen verfügt als die einzelnen Individuen. Den Indi-
viduen wird ein allwissender Staat gegenübergestellt, ein Vorgehen, das als „Nir-
vana-Approach“ bezeichnet und abgelehnt wurde.188 Ferner ist zu bedenken, daß
auch für den Staat eine Informationsbeschaffung nicht kostenlos ist. Somit liegen
bei den staatlichen Akteuren ebenfalls Informationsmängel vor. Letztlich erfolgen
auch staatliche Entscheidungen unter zumindest partieller Unwissenheit.
Selbst wenn dem Staat ein gewisser Wissensvorsprung gegenüber den Sport
nachfragenden Individuen zugestanden wird, kann damit nicht zwingend eine
staatliche Bereitstellung respektive Förderung des Sportangebotes begründet wer-
den. So ist es mit dem individualistischen Ansatz eher vereinbar, daß der Staat zur
Beseitigung der Informationsmängel zusätzliche Informationen bereitstellt, als daß
ein staatlicher Eingriff in den Preisbildungsmechanismus mit dem Ergebnis ver-
zerrter Preise erfolgt.189 Zudem kann damit die zugrundeliegende Hypothese unzu-
reichender Information einem Test unterzogen werden mit der Betrachtung, inwie-
weit das erweiterte Informationsangebot tatsächlich zu einer erhöhten Nachfrage
führt.190 Grundsätzlich ist eine solch staatliche Informationsbereitstellung aber nur
dann ökonomisch zu rechtfertigen, wenn der Markt bei der Versorgung mit Infor-
mationen tatsächlich versagt.
Der Ansatz meritorischer Güter als verzerrte Präferenzen durch Informations-
mängel entpuppt sich schließlich als ein Problem des Marktversagens aufgrund
von Informationsmängeln oder genauer als ein Fall von transaktionalem Wett-
bewerbsversagen.191 Liegt ein entsprechendes Wettbewerbsversagen vor, wäre eine
Bedingung für einen ordnungspolitisch legitimen staatlichen Eingriff erfüllt.

Siehe hierzu die Ausführungen in diesem 5. Kap., A. II.


187

Vgl. Demsetz (1969), S. 1.


188

189 Vgl. Andel (1984), S. 645.

190 Vgl. Tietzel / Müller (1998), S. 109.

191 Vgl. Eickhof (1993), S. 219. Zu einer kritischen Auseinandersetzung mit Marktversagen
aufgrund von Informationsdefiziten im Wettbewerbsprozeß siehe Bögelein (1990), S. 209 ff.

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B. Meritorik als Begründung der öffentlichen Sportförderung 169

Fehlen Informationen über Produkteigenschaften, ist aber nicht gleich von


einem Wettbewerbsversagen zu sprechen und eine staatliche Beseitigung des Infor-
mationsdefizits zu fordern. Vielmehr können sich vielfältige marktliche Institutio-
nen herausbilden, die zur Bewältigung des Informationsproblems beitragen. Das
Individuum selbst ist gefordert, sich gemäß seiner Kosten-Nutzen-Relation ent-
sprechende Informationen zu besorgen. Bei häufig konsumierten Gütern, wie das
beim regelmäßigen Sporttreiben der Fall ist, kann sich der Informationsstand über
die tatsächlichen Gütereigenschaften vergrößern. Auch können Dritte die Informa-
tionen über den Nutzen des Sports bereitstellen, wie dies umfassend durch ver-
schiedenste Organisationen mit sachlichen Beiträgen in den Medien geschieht.
Aber auch über die Werbung versuchen Organisationen, die positiven Wirkungen
des Sporttreibens zu kommunizieren. Dabei handelt es sich nicht nur um die Orga-
nisationen des Sports, sondern ebenso um Krankenkassen, Ärzte, Unternehmen
des Sportsektors, aber auch sonstige öffentliche und private Unternehmen, die ihre
Mitarbeiter zum, häufig sogar betriebsintern organisierten, Sporttreiben animieren
wollen. Sollten durch vergleichbare marktliche Maßnahmen die Informations-
mängel nicht behoben werden können, kann der Staat zu einer Partizipation an der
Bereitstellung von Informationen gefordert sein.
Eine staatliche Sportförderung läßt sich mit verzerrten Präferenzen aufgrund von
Informationsmängeln nicht nur nicht begründen. Vielmehr liefert dieser Ansatz
keine Erkenntnisse, die nicht schon die Theorie des Marktversagens aufgrund von
Informationsmängeln respektive der Fall des transaktionalen Wettbewerbversagens
bereitstellt. Liegt dieser vor, so ist zwar eine notwendige Bedingung für einen
ordnungspolitisch legitimen staatlichen Eingriff zur Sportförderung gegeben. Nach
obiger Diskussion ist davon allerdings nicht auszugehen. Selbst wenn, würde allen-
falls eine staatliche Unterstützung der Versorgung der Bevölkerung mit Informa-
tionen über die positiven Wirkungspotentiale des Sports gerechtfertigt erscheinen.

2. Irrationalität als Ursache verzerrter Präferenzen

Irrationale Entscheidungen der Nachfrager werden als weiterer Grund verzerrter


Präferenzen angeführt.192 Irrational handelt ein Individuum dann, wenn sich sein
Verhalten nicht aus der Logik seiner Situation erklären läßt, d. h., das Verhalten
des Individuums nicht gemäß seiner Ziele bei seinen situativen Rahmenbedingun-
gen und seinem individuelle Wissensstand erfolgt.193 Das Individuum verhält sich
also nicht gemäß seiner „wahren“ Präferenzen, sondern als ob es andere Präferen-
zen hätte.
Ein entsprechendes Verhalten liegt aber weniger im Gut selbst, als vielmehr in
den Eigenschaften des Individuums begründet.194 So werden (psychische) Krank-

192 Vgl. Head (1966), S. 5 f.


193 Vgl. 2. Kap., A. II. 2.
194 Vgl. Head (1966), S. 5.

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170 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

heit, Unreife oder generell mangelndes Beurteilungsvermögen als Gründe irratio-


nalen Handelns in der Literatur genannt.195 Tritt ein solches auf, bedarf es einer
staatlichen Intervention, um das Nachfrageverhalten zu ändern und es an die „wah-
ren“ Präferenzen anzupassen, um damit dem Individuum zu einer Wohlfahrtserhö-
hung zu verhelfen.
Die Existenz eines solch irrationalen Verhaltens in der realen Welt ist sicherlich
nicht zu leugnen. Gerade geistig Behinderte und Kinder können nicht ausreichend
befähigt sein, die eigene Situation zu analysieren, die Handlungsoptionen mit ihren
Konsequenzen zu evaluieren und entsprechend ihres Zielsystems zu entschei-
den.196 Somit kann es auch in Bezug auf die Nachfrage von Sportgütern zu Ent-
scheidungen kommen, die nicht der Erhöhung der eigenen Wohlfahrt dienen. Folg-
lich sollte diesen Personengruppen ein „benevolenter Pater“ an die Seite gestellt
werden, der sie in ihrer Entscheidungsfindung unterstützt.
Auch aus vertragstheoretischer Sicht dürfte sich die Notwendigkeit eines Ent-
scheidungsbeistands als übergeordnetes politisch determiniertes Ziel rechtfertigen
lassen. Ausgehend vom Rawls’schen „Schleier der Ungewißheit“ kennt keiner
„seine natürlichen Gaben, seine Intelligenz, Körperkraft usw.“197 Da der einzelne
nicht wissen kann, ob er selbst geistig behindert oder unreif sein wird, wird er sich
gegen seine mögliche Irrationalität dahingehend abzusichern suchen, daß ihm in
einem solchen Falle ein „benevolenter Pater“ als Beistand garantiert zur Seite
steht. Neben dieser hypothetischen Rechtfertigung kann auch durch den Verweis
auf konkludentes Verhalten die Forderung nach einem Entscheidungsbeistand ge-
stützt werden, zieht man nur die entsprechende öffentliche Diskussion um die Not-
wendigkeit der Unterstützung der genannten irrational handelnden Individuen in
Betracht. Damit ist zwar die notwendige Bedingung als Voraussetzung für einen
ordnungspolitisch legitimen Eingriff erfüllt, aber noch nichts darüber ausgesagt, ob
dieser notwendigerweise durch den Staat erfolgen sollte.
Bei einer Beurteilung der staatlichen Sportförderung vor diesem Hintergrund ist
zunächst zu fragen, welche Wirkungen eine Preisreduktion bei irrational handeln-
den Individuen hat. Diese richten ihr Verhalten ja aufgrund ihrer Irrationalität ge-
rade nicht an Preisen aus, weshalb ein entsprechendes Signal unbeachtet und damit
unwirksam bliebe. Darüber hinaus legt die Tatsache, daß es sich um eine kleine
Personengruppe handelt, eine gezielte Förderung eben dieser Personengruppe und
nicht des Sportbereichs im Ganzen nahe. Hierfür spricht auch, daß sich irrationale
Entscheidungen wohl kaum ausschließlich auf den Sport als einen Bereich der
Wirtschaft beschränken, sondern die Mehrheit der Entscheidungen von Irrationali-
tät gekennzeichnet sein wird. Somit sollte diese Personengruppe durch einen direk-
ten Entscheidungsbeistand gefördert werden.

195 Vgl. Head (1966), S. 5, Andel (1984), S. 646.


196 Vgl. Andel (1984), S. 646, Tietzel / Müller (1998), S. 105.
197 Rawls (1975), S. 160.

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B. Meritorik als Begründung der öffentlichen Sportförderung 171

Der „benevolente Pater“ als Entscheidungsbeistand muß, um seine Aufgaben


erfüllen zu können, die „wahren“ Präferenzen des irrational handelnden Indivi-
duums kennen. Da kein Akteur außer dem Individuum selbst über die hierzu erfor-
derlichen Informationen verfügt, ist auch niemand in der Lage, ein beobachtetes
Verhalten des Individuums als irrational zu charakterisieren. 198 Aufgrund der
Nichtbeobachtbarkeit irrationalen Handelns kann somit kaum ein staatlicher Ein-
griff in die Präferenzen des Konsumenten begründet werden.
Wird dennoch das Argument akzeptiert, daß bestimmten Individuen aufgrund
fundierter Gründe unterstellt werden kann, sich nicht rational zu Verhalten, kann
deren Entscheidungsfindung durch den „benevolenten Pater“ unterstützt werden.
Dies setzt allerdings voraus, daß dieser über möglichst umfassende Informationen
über die Situation, Handlungsoptionen und Zielsysteme des Individuums verfügt.
Schon eher als der Staat können deshalb Freunde oder Familienangehörige, die
das Individuum gut kennen, ihm gegebenenfalls als Entscheidungshelfer zur Seite
stehen.199 So würden für unmündige Kinder wohl die Eltern am ehesten diese
Rolle übernehmen, da diese das größte Interesse am Wohlergehen ihrer Kinder
haben dürften, bei geistig Behinderten nahestehende Familienangehörige oder
Freunde.
Das Ziel einer Unterstützung irrational handelnder Individuen durch einen Ent-
scheidungsbeistand läßt sich vertragstheoretisch legitimieren. Eine notwendige Be-
dingung für einen staatlichen Eingriff ist damit erfüllt. Allerdings resultiert dieses
Ziel aus den Eigenschaften der Individuen und nicht aus den Merkmalen des
Sports. Zudem können irrational handelnde Individuen kaum durch staatliche Ein-
griffe im Bereich des Sports unterstützt werden. Somit läßt sich auch mit irrationa-
lem Verhalten als Ursache verzerrter Präferenzen eine staatliche Förderung des
Sports ordnungspolitisch nicht legitimieren. Vielmehr ist noch anzumerken, daß es
sich hierbei eigentlich nicht um ein Problem verzerrter Präferenzen handelt, son-
dern die Individuen in ihrem Handeln lediglich keine Befriedigung ihrer „wahren“
Präferenzen anstreben.

3. Gemeinschaftsbedürfnisse als Ursache verzerrter Präferenzen

Gemeinschaftsbedürfnisse sind eine Form kollektiver Werte oder kollektiver


Präferenzen, die für Musgrave einen weiteren Fall für einen meritorisch motivier-
ten staatlichen Eingriff darstellen.200 Bei den Gemeinschaftsbedürfnissen handelt
es sich aber nicht um die einfache Aggregation individueller Bedürfnisse, die ja
bereits bei Gütern mit öffentlicher Gutskomponente beschrieben wäre. Vielmehr
gibt es bestimmte Gemeinschaftswerte oder -präferenzen, die von den individu-

198 Vgl. Bögelein (1990), S. 95.


199 Vgl. Tietzel / Müller (1998), S. 106.
200 So Tietzel / Müller (1998), S. 113.

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172 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

ellen Präferenzen der Individuen abweichen, aber dennoch von diesen akzeptiert
werden.201
Nach Tietzel / Müller ist das einzig genuine Beispiel Musgraves für solche Ge-
meinschaftswerte die Prostitution, die als Vergehen an der menschlichen Würde
abzulehnen und folglich als demeritorisches Gut in ihrem Angebot zu unterbinden
ist.202 Darin sehen sie aber zurecht „die klassische Domäne paternalistischen
Staatshandelns“, bei dem eine Mehrheit versucht, „anderen Menschen ihre persön-
lichen Auffassungen vom ,guten Leben‘ zu oktroyieren.“203
Um eine staatliche Sportförderung mittels solcher Gemeinschaftswerte zu recht-
fertigen, muß die Existenz dieser Gemeinschaftsbedürfnisse im Bereich des Sports
akzeptiert sein. Dies ist aber nicht ohne einen Ausflug in die Metaphysik möglich.
Jedenfalls lassen sich aus individuellen Präferenzen keine über deren Aggregation
stehenden Gemeinschaftspräferenzen deduzieren. Auf Basis der dieser Arbeit zu-
grunde gelegten Untersuchungsmethode des methodologischen Individualismus
sind Gemeinschaftspräferenzen also nicht herleitbar.204 Liegen aber keine Gemein-
schaftsbedürfnisse vor, können daraus auch keine verzerrten Präferenzen resultie-
ren. Somit kann eine staatliche Sportförderung auf Basis von Gemeinschafts-
bedürfnissen aus individualistischer Sicht nicht begründet werden.

4. Willensschwäche als Ursache verzerrter Präferenzen

Als abschließende Ursache verzerrter Präferenzen soll nun die Korrektur von
Willensschwäche thematisiert und geprüft werden, ob mit dieser Begründung eines
meritorischen Eingriffs eine staatliche Sportförderung aus ordnungspolitischer
Sicht zu legitimieren ist.205
Tietzel / Müller gehen zur Modellierung von Willensschwäche davon aus, daß
ein Individuum mehrere Präferenzsysteme haben kann und daß diese Präferenz-
systeme unter Umständen sogar gegensätzliche Handlungen aus Sicht des Indi-
viduums als optimal erscheinen lassen.206 Sie greifen dabei auf ein Modell von
Thaler / Shefrin207 zurück, nach dem jedes Individuum eine zweistufige Hierarchie

201Vgl. Musgrave (1991), S. 452.


202Vgl. Tietzel / Müller (1998), S. 115.
203 Tietzel / Müller (1998), S. 115.

204 Damit wird auch die Frage obsolet, ob aufgrund von Gemeinschaftsbedürfnissen als
Ursache verzerrter Präferenzen eine der notwendigen Bedingungen für einen ordnungspoli-
tisch legitimen staatlichen Eingriff als erfüllt angesehen werden kann.
205 Tietzel / Müller haben die Willensschwäche in den Kontext der Meritorik-Diskussion
einbezogen. Musgsrave (1991), S. 453, selbst spricht hierbei von „Multiple Preferences or
Higher Values“.
206 Vgl. hierzu und im folgenden Tietzel / Müller (1998), S. 116 ff.

207 Vgl. Thaler / Shefrin (1981).

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B. Meritorik als Begründung der öffentlichen Sportförderung 173

von (gegebenen) Präferenzsystemen inne hat, wobei die unmittelbar handlungs-


leitenden Präferenzen erster Ordnung (doer) der Formung durch übergeordnete
Präferenzen (planner) unterliegen. Die Präferenzen erster Ordnung werden als
kurzfristig orientiert, strikt egoistisch und kurzsichtig charakterisiert, wohingegen
die übergeordneten Präferenzen das langfristig „aufgeklärte Eigeninteresse“ des
Individuums darstellen. So mag der „planner“ im Skifahrer wünschen, daß aus
Sicherheitsgründen ein Helm getragen wird, während der „doer“ das als unbequem
und überflüssig empfindet. Deshalb könne es Aufgabe des Staates sein, das Verhal-
ten der Individuen dahingehend zu korrigieren, daß den langfristig aufgeklärten
Präferenzen zum Durchbruch verholfen wird.
Im Bereich des Sports wäre es denkbar, daß es Individuen mit langfristigen auf-
geklärten Präferenzen hinsichtlich des aktiven Sporttreibens gibt, da sie sich der
potentiellen positiven Gesundheitswirkungen bewußt sind. Handlungsleitend sind
aber die kurzfristig orientierten Präferenzen, so daß es die gleichen Individuen vor-
ziehen, ihre Freizeit anderweitig zu gestalten, beispielsweise durch den aus Be-
quemlichkeitsgründen motivierten passiven Konsum von Sportereignissen zu
Hause vor dem Fernsehgerät. Dies ist der bekannte Fall, wenn man den „inneren
Schweinehund“ überwinden muß, um sich sportlich zu betätigen.
Ein Eingriff in die Korrektur der Präferenzen ist von daher zunächst nicht abzu-
lehnen, zumal die langfristigen Präferenzen eigene individuelle Präferenzen dar-
stellen und damit aus individualistischer Sicht qua definitione legitimiert sind. So-
mit läßt sich die Durchsetzung der langfristigen Präferenzen mit dem Verweis auf
einen hypothetischen Vertrag rechtfertigen. Wird wieder die Metapher des „inneren
Schweinehunds“ bemüht und bedacht, wie häufig diese im alltäglichen Gebrauch
eingesetzt und nach Mitstreitern und Motivatoren zur aktiven Sportausübung ge-
sucht wird, so kann auch von einer impliziten Rechtfertigung ausgegangen werden.
Ein übergeordnetes politisch determiniertes Ziel ließe sich damit begründen und
somit eine ordnungspolitische Legitimationsgrundlage für eine staatliche Sport-
förderung finden.
Aus der Notwendigkeit folgt aber nicht zwingend ein staatlicher Eingriff zur
Förderung des Sports. Zunächst ist zu bezweifeln, daß der Staat über die entspre-
chenden Informationen zur Beurteilung der langfristigen Präferenzen der Indivi-
duen verfügt. Selbst wenn er auf diese zugreifen könnte, bleibt weiter unklar, wie
er den langfristigen Präferenzen zum Durchbruch verhelfen sollte. Der Zwang zum
aktiven Sporttreiben ist als Lösung in einem freiheitlichen System sicherlich aus-
zuschließen. Schon eher könnte der Staat eine Informationslösung anstreben. Wie
aber schon im Kontext der Irrationalität als Ursache verzerrter Präferenzen dis-
kutiert, liegt auch in diesem Fall eine nicht-staatliche Lösung näher. Familienange-
hörige, Freunde und Bekannte sind gefordert, zum Sporttreiben zu motivieren und
zur Überwindung des „inneren Schweinehundes“ beizutragen.
Preissenkungen, in deren Zusammenhang auch die allgemeine Angebotssub-
ventionierung des Sports zu sehen ist, können kaum ein adäquates Mittel sein. Von

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174 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

einem solch globalen Eingriff profitieren nicht nur alle potentiellen Sportler, die
von Willensschwäche gekennzeichnet sind und damit sicherlich den Ausnahmefall
darstellen, sondern alle sportlichen Akteure.208 Zudem ist unklar, inwieweit von
einer preiselastischen Nachfrage der betroffenen Individuen auszugehen ist, zumal
diese ja gerade nicht durch die hohen Preise von der Handlung nach ihren lang-
fristigen Präferenzen abgehalten werden.
Ferner zeichnet sich das Problem der Willensschwäche i. d. R. durch einen tem-
porären Charakter aus.209 So sind nicht immer die kurzfristig orientierten Präferen-
zen handlungsleitend, sondern auch phasenweise die langfristigen aufgeklärten. In
diesen Zeiten ist es dem betroffenen Individuum nun selbst möglich, Vorkehrungen
gegen seine eigene Willensschwäche zu treffen. Zur Schaffung eines erhöhten
Anreizes zum gesundheitsbewußten Sporttreiben ist beispielsweise der Abschluß
eines längerfristigen Vertrages mit einem entsprechenden Sportanbieter möglich.
Zum einem können bei einem frühzeitigen Ausscheiden Vertragsstrafen fällig wer-
den. Zum anderen verändert sich das kurzfristige Kosten-Nutzen-Kalkül durch
steigende Opportunitätskosten für eine zum Sport alternative Freizeitgestaltung
aufgrund der zu leistenden Beiträge, zu denen sich das Individuum vertraglich ver-
pflichtet hat. Ebenso könnte sich das Individuum einer Sportgruppe anschließen,
bei der bei unbegründeter Abwesenheit der Teilnehmer ein festgelegter Beitrag in
einen gemeinsamen Topf fällig wäre.210
Ein staatlicher Eingriff in die individuellen Präferenzen zur Korrektur von Wil-
lensschwäche erscheint wenig sinnvoll und zudem kaum umsetzbar. Einzig die Be-
reitstellung von Informationen über die positiven Wirkungen des Sports scheint
nachvollziehbar. Darüber hinaus ist eine staatliche Förderung des Sports nicht zu
rechtfertigen.

C. Distributionspolitische Argumente einer


öffentlichen Sportförderung

In der allgemeinen Literatur zur Rechtfertigung staatlicher Eingriffe werden


neben Markt- respektive Wettbewerbsversagen und Meritorik staatliche Eingriffe
zur Korrektur marktlicher Verteilungsergebnisse als dritter Eingriffsgrund an-
geführt.211 Damit ergibt sich staatlicher Handlungsbedarf nicht nur aus den bisher
beleuchteten allokativen Gründen, sondern auch aus Motiven der Distribution.

208 Zur mangelnden Zielgenauigkeit entsprechender staatlicher Eingriffe und daraus resul-
tierenden Problemen siehe auch 6. Kap., insbesondere A. III. 2. c).
209 Vgl. Tietzel / Müller (1998), S. 121.
210 Aufgrund der Heterogenität der individuellen Präferenzen wäre allerdings zu erwarten,
daß der individuell optimale Beitrag zwischen den Individuen divergiert, was wiederum Rea-
lisierungsprobleme der Beitragserhebung erwarten läßt.
211 Vgl. Musgrave (1959), S. 17 ff., Andel (1998), S. 445 ff.

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C. Distributionspolitische Argumente 175

Hinter distributiv motivierten öffentlichen Eingriffen in Marktergebnisse steht


die Vorstellung, der Markt habe für eine optimale Allokation der Ressourcen, der
Staat für eine sozial gerechte Verteilung der Ergebnisse zu sorgen. Damit wird der
normative Charakter des distributionspolitischen Argumentes deutlich. Was als so-
zial gerecht definiert wird, ist üblicherweise eine staatliche Entscheidung als Folge
des politischen Willensbildungsprozesses und somit ein Werturteil.212 Konkret
wird damit unter anderem die Sicherung eines angemessen Lebensstandards auch
sozial Schwacher mittels der Garantie eines Existenzminimums angestrebt. Ebenso
zählt hierzu die Verringerung der Einkommens- und Vermögenskonzentration mit
dem Ziel der Förderung des sozialen Friedens, der Sicherheit und der Stabilisie-
rung des demokratischen Systems.213
Wenngleich in diesem Kontext bisweilen von distributivem Marktversagen ge-
sprochen wird, so funktionieren der Markt- und der Wettbewerbsprozeß ohne
Funktionsstörung und führen die von ihnen erwartete leistungsgerechte Einkom-
mensverteilung herbei.214 Lediglich korrespondiert das sich einstellende Vertei-
lungsergebnis nicht mit den ebenfalls angestrebten Zielen der Gerechtigkeit und
Sicherheit. Damit verfehlt das Marktergebnis diese Grundwerte sowie darüber hin-
ausgehende sozial wünschenswerte Normen und wird als unerwünscht klassifi-
ziert, der Markt- und der Wettbewerbsprozeß laufen jedoch störungsfrei ab.215
Daraus die Forderung abzuleiten, der Staat möge die aus dem Markt- und Wett-
bewerbsprozeß resultierende Primärverteilung dahingehend korrigieren, daß sie
bestimmten Vorstellungen von sozialer Gerechtigkeit entspricht, ist aus vertrags-
theoretischer Perspektive aber verfehlt. Hierdurch ließe sich praktisch jeder staat-
liche Eingriff mit dem Verweis auf „soziale Gerechtigkeit“ rechtfertigen.216 Dem
Staat würde so der Weg für eine umfassende interventionistische Politik frei-
gemacht. Da diese ordnungspolitisch kaum legitim sein kann, gilt es zu prüfen,
welche distributiv motivierten staatlichen Eingriffe im allgemeinen aus vertrags-
theoretischer Sicht begründet erscheinen und ob sich im speziellen hierüber eine
ordnungspolitische Rechtfertigung für eine staatliche Sportförderung ergibt.217
Es erscheint unzweifelhaft und im Wege der Introspektion nachvollziehbar, daß
sich mündige Bürger im Rawls’schen Urzustand unter dem „Schleier der Ungewiß-

212Zur Frage des „,proper‘ state of distribution“ siehe schon Musgrave (1959), S. 19 f.
213Zu weiteren Verteilungszielen siehe Andel (1998), S. 447 f.
214 Zur Diskussion distributiven Marktversagens siehe Bögelein (1990), S. 89 ff.

215 Vgl. Ramb (1988), S. 239 ff.

216 Deshalb lehnt beispielsweise Hayek jeden Versuch der staatlichen Korrektur der Ein-
kommensverteilung strikt ab, da ein solcher die spontane Ordnung des Marktes stört und da-
mit mit ihr nicht vereinbar ist. „Soziale Gerechtigkeit“ an sich bleibt für ihn, bezieht sie sich
auf die Ergebnisse der spontanen Handelnsordnung, bedeutungslos. Siehe hierzu Hayek
(1981), S. 93 ff., Hayek (2002), S. 84.
217 Zur grundsätzlichen Vereinbarkeit von Umverteilungsmaßnahmen mit dem individua-
listischen Ansatz siehe Andel (1998), S. 452 f.

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176 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

heit“ darauf einigen würden, jedem Individuum ein Recht auf eine soziale Min-
destsicherung zur Erhaltung seiner Existenz zuzugestehen.218 Die Sicherung des
individuellen sozialen Existenzminimums kann daher als übergeordnetes politisch
determiniertes Ziel einen staatlichen Eingriff aus ordnungspolitischer Sicht recht-
fertigen. Es bleibt aber zu hinterfragen, ob damit auch eine staatliche Sportförde-
rung begründet werden kann.
Im Bereich des Sports lassen sich verteilungspolitisch motivierte Begründungen
der Notwendigkeit einer staatlichen Sportförderung finden. Der selbstverwaltete
Sport argumentiert, daß kommerzielle Sportanbieter nicht den Funktionen des
Sports in gleichem Umfang nachkommen könnten und daß die sozial Schwächeren
ausgegrenzt würden.219 Mit der Europäischen Charta „Sport für alle“ wurde unter
Bezug auf Artikel I, der jedem Menschen das Recht auf Sporttreiben zuschreibt,
die Politik aufgefordert, jedem Menschen unabhängig seines Alters oder Ge-
schlechts, aber eben auch unabhängig seiner finanziellen Ressourcen, die aktive
Sportausübung durch das Schaffen entsprechender Rahmenbedingungen zu ermög-
lichen.220 So wird auch seitens der Politik unterstrichen, daß der Sport nicht das
Privileg einiger weniger sein darf, sondern allen der Zugang zum Sport offengehal-
ten werden soll.221 Letztlich werden Befürchtungen ausgesprochen, daß ohne eine
staatliche Förderung ein zumindest kostendeckendes und somit am Markt über-
lebensfähiges Sportangebot nur zu Preisen realisiert werden könne, die für viele,
insbesondere sozial Schwache, ein Ausschlußkriterium von sportlicher Betätigung
bedeuteten.
Ökonomisch ausgedrückt soll den Individuen bei divergierenden Zugangs-
voraussetzungen zu den Angeboten für aktives Sporttreiben aus politischer Sicht
dennoch der Zugang zu entsprechenden Sportgütern nicht verwährt bleiben. Ins-
besondere darf das Sporttreiben nicht an den finanziellen Restriktionen des einzel-
nen scheitern. Mit der staatlichen Förderung des Sports wird also auch ein gleicher
Zugang aller zum Sport angestrebt. Oder anders formuliert: Es soll eine Grund-
versorgung der Bevölkerung mit Sport gewährleistet werden.
Distributiv motivierte Eingriffe wie die Offenhaltung des Sportangebotes für
alle sind Ergebnis eines staatlichen Werturteils. Wie schon eingangs dieser Arbeit
erläutert kann aber auch ein mündiger Bürger unterstellt werden, der eigenverant-
wortlich sein Leben gestaltet und dessen Grenzen seiner Freiheit dort liegen, wo
die freie Entfaltung der Mitbürger eingeschränkt wird. Verbunden mit staatlichen

218 Siehe beispielsweise Woll (1994), S. 265. Selbst Hayek, der einer Korrektur der Ein-
kommensverteilung sehr kritisch gegenübersteht, fordert ein garantiertes Mindesteinkommen
für alle zum Schutz vor Verelendung. Siehe hierzu Streit / Wohlgemuth (1999), S. 19, oder
auch Hayek (2002), S. 84.
219 Vgl. Hockenjos (1995), S. 144.

220 Vgl. Europäische Union (1991) sowie die Ausführungen von Hartmann-Tews (1996),
S. 40.
221 Vgl. Schmidt-Volkmar (2000), S. 12.

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C. Distributionspolitische Argumente 177

distributionspolitischen Maßnahmen ist ebenfalls eine Beschränkung der Freiheit


der Bürger, so daß auch den staatlichen Eingriffen im Zuge der „sozialen Gerech-
tigkeit“ Grenzen gesetzt sind. Diese ergeben sich hinsichtlich zweier Aspekte. Der
Sport, vom Berufssport abgesehen, wie er in dieser Arbeit verstanden wird, stellt
eine mögliche Form von Freizeitaktivität dar. Zum einen ist es nun aber „weder im
Grundgesetz noch sonst in Gesetzen angeordnet [ . . . ], daß der Staat die Freizeit
seiner Bürger zu organisieren und zu gestalten hat. Freizeitgestaltung ist keine
staatliche Pflichtaufgabe.“222 Zum anderen ist die Unterscheidung mit Schwierig-
keiten verbunden, ob der Sport ein förderungswürdiges Grundbedürfnis oder ein
Luxusbedürfnis darstellt, und kann letztlich nur im politischen Willensbildungs-
prozeß getroffen werden.223 Grundsätzlich ist es immer gegeben, eine sportliche
Aktivität in gewissen Ausprägungsformen ohne spezifischen monetären Ressour-
ceneinsatz auszuführen. Beispiele hierfür wären Wandern oder Gymnastik. Damit
kann das Grundbedürfnis nach sportlicher Betätigung befriedigt werden, solange
es sich eben nicht um eine individuell präferierte und mit hohem monetären Res-
sourceneinsatz verbundene sportliche Aktivität handelt. Wird allerdings die Ver-
besserung der materiellen Situation einer Gruppe angestrebt, damit diese ihre spe-
zifischen Grundbedürfnisse befriedigen kann, so ist das Einkommen ein besserer
Indikator als das vorhandene bzw. entsprechend genutzte Sportangebot.
Es wird ersichtlich, daß die Offenhaltung des Sportangebots für alle über die
Sicherung des individuellen sozialen Existenzminimums hinausreicht. Sie läßt sich
damit schwerlich vertragstheoretisch legitimieren. Die Organisation der privaten
Freizeit der Individuen kann nicht im Interesse der Allgemeinheit sein und damit
nicht Gegenstand eines hypothetischen Vertrags. Auch das Vorliegen eines existen-
tiellen Grundbedürfnisses nach Sport, das ein übergeordnetes politisch determi-
niertes Ziel darstellte, ist anzuzweifeln. Die große Zahl nicht sportlicher Aktiver
mag als Beleg hierfür dienen.224 Zudem wurde bereits dargelegt, daß die sportliche
Betätigung auch ohne großen individuellen Ressourcenaufwand durchführbar
und damit die Befriedigung des vermeintlichen Grundbedürfnisses für jeden mög-
lich ist.
Aus diesen Überlegungen folgt, daß der gleiche Zugang aller zum Sport zwar
politischer Wille ist, dieser aber schwerlich vertragstheoretisch gerechtfertigt wer-
den kann. Eine Grundversorgung aller mit Sport als übergeordnetes politisch deter-
miniertes Ziel muß angezweifelt werden. Ein distributiv motivierter Eingriff zur
staatlichen Sportförderung ist damit aus ordnungspolitischer Sicht als äußerst be-
denklich zu bewerten.

Bundesministerium der Finanzen (1988), S. 126.


222

Vgl. hierzu Madl (1994), S. 190.


223

224 Da sich Nicht-Sportler in allen sozialen Schichten wiederfinden, kann auch das Argu-
ment nicht gelten, es handele sich hierbei primär um sozio-ökonomisch Schwache, für die
Sporttreiben aufgrund individueller Restriktionen nicht möglich sei.

12 Langer

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178 5. Kap.: Analyse der ökonomischen Rechtfertigungsansätze

D. Zwischenergebnis

In diesem Kapital wurde versucht, mittels allokativer, meritorischer sowie distri-


butiver Argumente die Notwendigkeit einer öffentlichen Sportförderung ordnungs-
politisch zu legitimieren.
Auf Basis der dem Sport nachgesagten positiven Wirkungen für das Gemein-
wohl wurden verschiedene Wirkungskomplexe mit potentiellen externen Effekten
des Sports herausgearbeitet. So vielfältig das Phänomen Sport in Erscheinung tritt,
so differenziert sind die ihm zugeschriebenen positiven Wirkungen zu beurteilen.
Die positiven Wirkungen des Sports sind keineswegs vorbehaltlos gegeben, viel-
mehr sind sie teils nur rhetorischer Art. In Abhängigkeit der Sportart, Ausübungs-
form und individuellen Voraussetzungen können positive, neutrale und negative
Effekte mit dem aktiven Sporttreiben verbunden sein. Dabei ist das Auftreten der
externen Effekte an die aktive Ausübung von Sport geknüpft und somit i. d. R.
unabhängig von der Organisationsstruktur des Sportangebotes. Es handelt sich
größtenteils um internalisierte Effekte respektive regionalwirtschaftliche Effekte,
die kein Markt- oder Wettbewerbsversagen begründen. Darüber hinausgehende,
qualitativ vorliegende externe Effekte sind quantitativ kaum zu fassen, so daß eine
hierauf begründete Förderung einer ordnungspolitisch nicht zu legitimierenden
politischen Entscheidung bedarf. Dies trifft auch auf die externen Effekte der Re-
präsentationswirkung zu. Die für den Gesundheitssport nachgewiesenen positiven
externen Effekte sind politisch induziert und wären durch eine Änderung des
Rechtsrahmens im Bereich der gesundheitlichen Versicherungssysteme weitgehend
zu internalisieren.
Weitere positive Wirkungen des Sports, insbesondere im Bereich der sozio-edu-
katorischen Effekte, sind dem Sporttreiben nicht immanent und stellen sich des-
halb nicht automatisch ein. Sie werden bei der Ausübung von Sport mit originär
neutralen Wirkungen erst durch den gezielten Einsatz des Sports als Mittel staat-
licher Steuerung hervorgerufen, sind aber nicht die Folge eines Markt- oder Wett-
bewerbsversagens. Hierbei gilt zu bedenken, daß diese Effekte nicht ausschließlich
durch den Sport, sondern auch mittels alternativer Leistungen und Angebote reali-
siert werden können.
Das Konzept der Meritorik hat sich als kaum brauchbar zur Rechtfertigung einer
öffentlichen Sportförderung erwiesen. Dies liegt weniger an der Einordnung von
Sportgütern als meritorische Güter als vielmehr am Konzept selbst. Das Konzept
kann letztlich auf Informationsmängel im Marktprozeß reduziert werden. In die-
sem Kontext kann gegebenenfalls eine öffentliche Förderung der Bereitstellung
von Informationen gerechtfertigt sein. Eine öffentliche Förderung des Sports läßt
sich damit allerdings nicht begründen.
Die flächendeckende Förderung des Sportangebotes vor dem Hintergrund der
Verteilungsgerechtigkeit ist ebenfalls kritisch zu hinterfragen. Der Markt- und der
Wettbewerbsprozeß sind voll funktionsfähig. Der distributiv motivierte Eingriff

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D. Zwischenergebnis 179

zur Änderung des politisch unerwünschten Marktergebnisses mit dem Ziel einer
Sicherstellung der Grundversorgung mit Sport läßt sich schwerlich als übergeord-
netes politisch determiniertes Ziel vertragstheoretisch legitimieren. Zum einen geht
die öffentliche Sportförderung über die Existenzsicherung hinaus und stellt einen
Eingriff in die private Freizeitgestaltung dar. Zum anderen ist sportliche Betäti-
gung auch ohne großen finanziellen Ressourcenaufwand für jeden möglich.
Zusammenfassend stellt der Sport keinen ordnungspolitischen Ausnahmebereich
per se dar. Keine der notwendigen Bedingungen für einen ordnungspolitisch legiti-
men staatlichen Eingriff zur Sportförderung ist hinreichend erfüllt. Eine staatliche
Intervention in das Marktgeschehen läßt sich aus ökonomischer Sicht nur schwer-
lich begründen.
Damit aber den bedingungslosen Rückzug des Staates aus der Sportförderung zu
fordern, würde die politische Realität und Praktikabilität verkennen. Im Gesund-
heitsbereich kann vor dem Hintergrund eines dauerhaft institutionalisierten Sozial-
prinzips und allgemeinen Rechtsrahmens der gesundheitlichen Versicherungs-
systeme eine öffentliche Sportförderung zur Internalisierung der positiven externen
Effekte durchaus angebracht sein. Ebenso kann der Sport als staatliche Maßnahme
eingesetzt werden, um politische Zielstellungen, auch ohne ordnungspolitische
Legitimation, zu realisieren. Schließlich hat der Staat einen Gestaltungsauftrag,
der weitgehend unbestimmt ist. Somit ist auch die Ausgestaltung Ergebnis des
politischen Willensbildungsprozesses. Letztlich findet staatliche Aktivität ihre
Grenzen in den verfassungsmäßigen Beschränkungen. Wenn der Staat aber im
Rahmen seines Gestaltungsspielraumes eine Sportförderpolitik betreibt, so kann
die ökonomische Theorie Hilfestellung zu deren Ausgestaltung geben, so daß poli-
tische Zielstellungen mit marktlicher Koordination vereinbar gestaltet werden kön-
nen. Dieser Problematik wird sich diese Abhandlung in ihrem weiteren Gang an-
nehmen. Im nächsten Schritt sind hierzu die Maßnahmen der öffentlichen Sport-
förderung hinsichtlich ihrer ordnungspolitischen Legitimation zu überprüfen.

12*

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6. Kapitel

Ordnungspolitische Beurteilung der Maßnahmen


der öffentlichen Sportförderung

Nachdem im vergangenen Kapitel versucht wurde, die öffentliche Sportför-


derung aus ordnungspolitischer Sicht zu legitimieren, ist zwar die Frage nach dem
„Ob“ staatlicher Eingriffe erörtert, nicht aber die Frage nach dem „Wie“, da ver-
schiedene Formen staatlichen Intervenierens unterschiedliche Konsequenzen nach
sich ziehen. Eine entsprechende Beurteilung der Maßnahmen zur öffentlichen
Sportförderung setzt Bewertungskriterien voraus, denen ein staatlicher Eingriff
genügen sollte, um als ordnungspolitisch legitim zu gelten. Gemäß der im Kontext
des Referenzrahmens entwickelten Anforderungen müssen die Maßnahmen die
Kriterien Zielkonformität, Systemkonformität und Verhältnismäßigkeit erfüllen.
Im folgenden soll nun untersucht werden, inwieweit die bereits im Verlauf dieser
Abhandlung skizzierte Ausgestaltung der öffentlichen Sportförderung in Deutsch-
land als zielkonform, systemkonform und verhältnismäßig gelten kann und damit
ordnungspolitisch legitim erscheint.

A. Zur Zielkonformität der öffentlichen Sportförderung

Bei der Beurteilung der Zielkonformität der öffentlichen Sportförderung stehen


im Zentrum der Überlegungen die Operationalisierung der Ziele, die Beziehungen
zwischen den Zielen und ihre Nebenwirkungen sowie die den Maßnahmen zugrun-
deliegende theoretische Fundierung der Zielgerichtetheit. Deshalb sollen zunächst
die grundlegenden Zielbeziehungen geklärt und das zu untersuchende Instrumenta-
rium der öffentlichen Sportförderung abgesteckt werden, ehe auf dieser Basis Aus-
sagen zur Zielkonformität in den jeweiligen Beziehungsgefügen getroffen werden.

I. Die Zielhierarchie der öffentlichen Sportförderung

Die öffentliche Sportförderung dient nicht einem isolierten Ziel, sondern stellt
vielmehr ein Ziel- und Maßnahmengeflecht dar. Dieses soll entzerrt und damit
einer Analyse zugänglich gemacht werden, bevor das zu untersuchende Instrumen-
tarium der öffentlichen Sportförderung spezifiziert wird.

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A. Zur Zielkonformität der öffentlichen Sportförderung 181

1. Ziel- und Instrumentenebene der öffentlichen Sportförderung

Die Ziele der öffentlichen Sportförderung wurden bereits im vorangegangenen


Kapitel im Zusammenhang mit dem Versuch der ordnungspolitischen Rechtfer-
tigung der Notwendigkeit eines staatlichen Eingriffs thematisiert. Zum einen soll
der Sport der Förderung des Gemeinwohls dienen, zum anderen ist eine Grund-
versorgung aller mit Sport erwünscht.
Die Ziele der Sportförderung stehen nicht isoliert nebeneinander, sondern wer-
den von sport- und staatspolitischer Seite in einen Zusammenhang gebracht.1
Diese verfolgt den Ansatz, daß mit dem Sport positive Effekte verbunden sind, die
das Gemeinwohl fördern.2 Folglich ist es notwendig, daß möglichst viele Gesell-
schaftsmitglieder Sport treiben, um die positiven Effekte realisieren zu können.
Deshalb wird es als erforderlich angesehen, jedem den Zugang zum Sport zu er-
möglichen, also eine Grundversorgung mit Sport sicherzustellen. Die Argumenta-
tion lautet also: durch die Sportförderung den Sport für alle ermöglichen und damit
die Zahl der Sporttreibenden steigern, wodurch die positiven Wirkungen des Sports
das Gemeinwohl erhöhen, was letztlich im Interesse aller ist.
Aus dieser Argumentationskette wird ersichtlich, daß die beiden Ziele Gemein-
wohlförderung durch Sport und Grundversorgung mit Sport in Beziehung zuein-
ander gesetzt werden. Diese ist vertikaler Art, wodurch sich eine Zielhierarchie er-
gibt.3 Das Oberziel bildet das Gemeinwohl, das letztlich die Realisierung der positi-
ven Effekte des Sports widerspiegelt. Das Ziel der Grundversorgung mit Sport er-
hält hierdurch Mittelcharakter. Durch eine Grundversorgung mit Sport soll allen die
Möglichkeit zur Ausübung von Sport ermöglicht und die Zahl der sportlich Aktiven
gesteigert werden, um damit dessen positive Effekte zu realisieren und das Gemein-
wohlziel zu erreichen. Es behält aber seinen Charakter als Ziel dahingehend, als
über die Maßnahmen der öffentlichen Sportförderung die Grundversorgung ge-
sichert werden soll. Damit wird die Grundversorgung zum Zwischenziel, die Maß-
nahmen der Sportförderung werden zum Instrumentarium der Zielerreichung.

1Vgl. Deutscher Sportbund (1991c), S. 97, Schmidt-Volkmar (2000), S. 12.


2Eine einheitliche inhaltliche Bestimmung des Begriffs „Gemeinwohl“ existiert kaum, da
diese wesentlich vom jeweiligen Standpunkt des Betrachters abhängig ist. Der Begriff hat
weitgehend Leerformelcharakter, das Gemeinwohl als Zielstellung entzieht sich einer Opera-
tionalisierung. Siehe hierzu Tuchtfeldt (1982), S. 182, S. 188 f., Giersch (1961), S. 97 f. Ope-
rationalisierbare Ziele finden sich meist erst auf der Ebene der verschiedenen Politikbereiche.
Sind diese Ziele im Interesse der Allgemeinheit gesetzt, lassen sie sich also mit dem in dieser
Arbeit vorgestellten zweistufigen Näherungsverfahren vertragstheoretisch legitimieren, kann
deren Realisierung als ein Beitrag zum Gemeinwohl verstanden werden. Ebenso können
positive externe Effekte das Gemeinwohl erhöhen, da der soziale Grenznutzen den individu-
ellen übersteigt und folglich die Allgemeinheit von den Handlungen einzelner Individuen
profitiert. Vor diesem Hintergrund sind also politische Maßnahmen zu verstehen, denen eine
Förderung des Gemeinwohls attestiert wird. Zu einer ähnlichen Interpretation des Gemein-
wohls und damit verbundener Kritik siehe auch Koller (2002), S. 10 ff.
3 Zu Zielbeziehungen und -hierarchien vgl. 4. Kap., B. II. 1.

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182 6. Kap.: Ordnungspolitische Beurteilung der Maßnahmen

Vor dem Hintergrund dieser Zielhierarchie können zwei Ebenen der Sportför-
derung unterschieden werden: die Zielebene und die Instrumentenebene (vgl. Ab-
bildung 17). Die Zielebene beschreibt die Beziehung des Zwischenziels zum Ober-
ziel, also ob mit Sport das Gemeinwohl gefördert wird. Die Instrumentenebene
bezieht sich auf das Verhältnis des Instrumentariums zum Zwischenziel, also in-
wieweit die Maßnahmen der Sportförderung den Zugang aller zum Sport ermög-
lichen. Des weiteren stellen die Grundsätze der öffentlichen Sportförderung An-
sprüche an die Ausgestaltung der Sportförderung. Subsidiarität, Autonomie und
Partnerschaft können daher als Nebenziele interpretiert werden, deren Erreichen
mitzubedenken ist.

Gemeinwohl

Ziel-
ebene

Sport

Instrumenten-
ebene

Sportförderung

Quelle: Eigene Darstellung.

Abbildung 17: Zielhierarchie der öffentlichen Sportförderung

Im folgenden soll nun die Zielkonformität auf der Zielebene und auf der Instru-
mentenebene untersucht und die Beziehung zu den Nebenzielen analysiert werden.
Zunächst ist aber noch das eingesetzte Instrumentarium zu konkretisieren.

2. Angebotssubventionen als Förderinstrument

Die öffentliche Sportförderung gestaltet sich äußerst facettenreich. 4 Sie erfolgt


durch alle drei staatlichen Ebenen: Bund, Länder und Kommunen. Dabei sind die
konkreten Erscheinungsformen der öffentlichen Träger der Sportförderung sehr
vielfältig und differieren stark zwischen den einzelnen Gebietskörperschaften.
Ebenso verhält es sich mit den Maßnahmen zur Sportförderung. Auch deren kon-
krete Ausgestaltung und spezifischer Einsatz variieren deutlich.

4 Siehe hierzu die deskriptive Betrachtung der öffentlichen Sportförderung im 3. Kapitel.

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A. Zur Zielkonformität der öffentlichen Sportförderung 183

Die ordnungspolitische Beurteilung der Maßnahmen der öffentlichen Sportför-


derung setzt zunächst eine Darstellung voraus, wie die jeweils betrachtete Maß-
nahme konkret eingesetzt wird, also sowohl der konkreten Ausgestaltung der Maß-
nahme wie auch des spezifischen Kontextes ihres Einsatzes. Die Vielfältigkeit der
öffentlichen Sportförderung scheint damit eine ordnungspolitische Beurteilung zu
erschweren. Um diese dennoch vornehmen zu können, ohne in Detailbetrachtun-
gen den Gesamtzusammenhang zu verlieren, ist es erforderlich, die Gemeinsam-
keiten der Maßnahmen herauszustellen, um so auf einer allgemeineren Ebene die
Maßnahmen beurteilen zu können. Dann ist es immer noch möglich, im Einzelfall
Differenzierungen vorzunehmen, sollte dies erforderlich sein, um präzisere Aus-
sagen treffen zu können.
Die Maßnahmen der öffentlichen Sportförderung zeichnen sich zunächst da-
durch aus, daß sie nahezu ausschließlich den Institutionen und Akteuren des selbst-
verwalteten Sports als Adressaten haben. In Form von Transferleistungen oder Re-
gulierungsaktivitäten werden diesen Vorteile eingeräumt, für die sie grundsätzlich
keine marktwirtschaftliche Gegenleistung zu erbringen haben. Allerdings sind die
Begünstigungen teilweise mit Auflagen verbunden. Träger der Maßnahmen sind
unmittelbar die Gebietskörperschaften Bund, Länder und Kommunen. Deren Ziel
ist es, den Sport allen zugänglich zu halten, um die mit der Sportausübung verbun-
dene Förderung des Gemeinwohls zu erreichen.
Diese Gemeinsamkeiten der Maßnahmen der öffentlichen Sportförderung legen
es nahe, sie zusammenfassend als Subventionen zu deklarieren.5 In einer weiten
Fassung der Umschreibung können Subventionen verstanden werden als „partielle
Begünstigungen, welche ein Leistungsträger der öffentlichen Finanzwirtschaft
einem Empfänger außerhalb der staatlichen Verwaltung ohne marktwirtschaftliche
Gegenleistung zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Zwecke gewährt.“6 Die ge-
meinsamen Charakteristika der Maßnahmen der öffentlichen Sportförderung ent-
sprechen damit exakt den in der Umschreibung von Subventionen angeführten fünf
charakteristischen Eigenschaften.7

5 Das Wort „Subvention“ hat seinen etymologischen Ursprung in dem lateinischen Wort
„subvenire“, das soviel wie „beistehen“, „zur Hilfe kommen“ bedeutet, wobei die Charakte-
risierung als Hilfestellung kennzeichnend für alle noch so stark divergierenden Definitionen
in der Literatur ist.
6 Dickertmann / Diller (1987), S. 538 f.
7 Zu weiteren, meist enger gefaßten Definitionen von Subventionen siehe Bundesministe-
rium der Finanzen (2003), S. 15 f., S. 138 f., sowie Hansmeyer (1977), S. 960 ff. Bei der Ab-
grenzung von Subvention nach dem Subventionsbericht des Bundesministeriums der Finan-
zen werden dort die Maßnahmen zur öffentlichen Sportförderung nicht aufgeführt, da über
solche „subventionsähnlichen Zuwendungen“ gesondert, in diesem Fall im Sportbericht, in-
formiert wird. Bedenkt man jedoch, daß im Subventionsbericht als Sonstige Hilfen Sub-
ventionen ausgewiesen werden, die in wichtigen volkswirtschaftlichen Bereichen bestimmte
Güter und Leistungen für private Haushalte verbilligen, so trifft dies auch auf die Zielstellung
der öffentlichen Förderung des Sports zu. Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2003),
S. 15, S. 136 ff. Wenngleich also Subventionen nach dem Subventionsbericht zu ihrer Erfas-

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184 6. Kap.: Ordnungspolitische Beurteilung der Maßnahmen

Bei einer Differenzierung der technischen Ausgestaltung der Subventionen nach


ihren budgetären Effekten lassen sich angebotsintensive Maßnahmen in Form von
(1) Geldleistungen sowie (2) staatlichen Leistungsabnahmen zu Konditionen über
Marktpreisen, einnahmeintensive Maßnahmen in Form von (3) Steuervergünsti-
gungen sowie (4) staatlichen Leistungsabgaben zu Konditionen unter Marktpreisen
und darüber hinaus (5) verordnungsintensive Subventionsformen wie Gebote oder
Verbote unterscheiden.8 Bei einem Vergleich mit den Arten der Sportförderung,
wie sie bisher in dieser Abhandlung zur besseren Darstellung aus haushaltstech-
nischer Sicht abgegrenzt wurden, werden die Parallelen offensichtlich. So entspre-
chen die monetären Transfers den Geldleistungen, Realtransfers den staatlichen
Leistungsabgaben zu Konditionen unter Marktpreisen, die mittelbaren Transfers
den Steuervergünstigungen und schließlich die Regulierungsansätze den verord-
nungsintensiven Subventionsformen. Die verschiedenen Formen von Subventio-
nen, die dem selbstverwalteten Sport gewährt werden, spiegeln damit das zu analy-
sierende Instrumentarium der öffentlichen Sportförderung wider.
Subventionen gelten als Instrument, um Funktionsstörungen des Markt- und
Wettbewerbsprozesses zu korrigieren als auch Verteilungsziele zu erreichen.9 Die-
sen Einsatzfeldern von Subventionen entsprechen zugleich die notwendigen Be-
dingungen und Gründe, weshalb der Sport eine öffentliche Förderung erfährt. Des-
halb gilt nun weiter zu prüfen, inwieweit Subventionen an den selbstverwalteten
Sport eine ordnungspolitisch legitime Maßnahme sind.

II. Zielkonformität auf der Zielebene

Die Analyse der Zielkonformität auf der Zielebene soll zunächst hinterfragen,
wie konkret die mit dem Sport angestrebten Gemeinwohlziele formuliert und ope-
rationalisiert sind. Dann gilt es zu prüfen, ob diese Ziele mit dem Sport erreicht
werden und welche Nebenwirkungen zu erwarten sind.

1. Formulierung der Zielstellung

Voraussetzung eines staatlichen Eingriffs bildet, in enger Anlehnung an das


Legitimationspostulat, die Formulierung und Operationalisierung von Zielen der
Maßnahmen. Damit wird zum einen festgelegt, worauf das staatliche Handeln ab-

sung anders abgegrenzt werden, steht hierzu die in dieser Abhandlung vorgenommene Inter-
pretation weitgehender Maßnahmen der öffentlichen Sportförderung als Subventionen inhalt-
lich in keinem Widerspruch.
8 Vgl. Dickertmann / Diller (1987), S. 539 f. Verordnungsintensive Maßnahmen wie auch
Realtransfers werden nicht immer unter dem Begriff der Subvention subsumiert. Siehe hierzu
Hansmeyer (1977), S. 960 ff.
9 Vgl. Dickertmann / Diller (1987), S. 537 f., Issing (1984), S. 5 f., Hansmeyer (1977), S. 963.

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A. Zur Zielkonformität der öffentlichen Sportförderung 185

zielt, also der zu erreichende Soll-Zustand. Zum anderen wird so die Kontrolle
ermöglicht, ob dieser tatsächlich erreicht wurde, die Maßnahmen also erfolgreich
waren.
Auf der Zielebene der Sportförderung vermißt man ein entsprechendes Vor-
gehen auf politischer Seite. Nicht nur werden die Ziele nicht operationalisiert, viel-
mehr lassen sich auch schwerlich konkrete Zielformulierungen finden. Statt dessen
wird allgemein auf die Gemeinwohlwirkungen des Sports verwiesen. So heißt es
im zehnten Sportbericht der Bundesregierung: „Das Staatswesen in der Bundes-
republik Deutschland braucht den Sport und die ihn tragenden Sportorganisatio-
nen, da sie für die Stabilisierung und Wohlfahrt der Gesellschaft [ . . . ] unverzicht-
bare Leistungen erbringen. Staatliche Förderung [ . . . ] unterstützt die gesellschafts-
politischen Effekte des Sports.“10 Eine Vielzahl ähnlicher Aussagen wird auch auf
den anderen staatlichen Ebenen getroffen, die entsprechend nicht über einen leer-
formelhaften Charakter hinausgehen.
Anstelle konkreter Ziele, die mit dem Sport erreicht werden sollen, werden seine
positiven Funktionen und damit seine Gemeinwohlförderung angeführt. Aber auch
diese werden kaum hinterfragt, wofür eine Operationalisierung und Messung erfor-
derlich wäre. Statt dessen überwiegt die „normative Dimension der Gemeinwohl-
zuschreibungen.“11 Letztlich werden über die Funktionen und Gemeinwohlwirkun-
gen des Sports immer nur Begründungen geliefert, weshalb der Sport zu fördern
sei, aber keine mit dem Sport verbundenen Ziele formuliert.12 Fehlen aber Ziele,
ist unklar, was als Leitlinie des staatlichen Handelns fungieren kann. Ebenso sind
Erfolgskontrollen des Mitteleinsatzes schwerlich möglich.
Die mit dem Einsatz des Sports als staatliche Maßnahme erforderliche Zielfor-
mulierung fehlte historisch gesehen nicht immer. Traditionell sollte durch den
Sport die Wehrtauglichkeit der Bevölkerung gefördert werden.13 Die Wehrertüchti-
gung diente letztlich der Schlagkraft des Militärs im Verteidigungsfall und damit
der Sicherheit der Nation. Da die Landesverteidigung ein öffentliches Gut darstellt,
war nicht nur eine konkrete Zielformulierung gegeben, sondern der Eingriff zur
Sportförderung auch ordnungspolitisch gerechtfertigt.
Unter den heute veränderten gesellschaftspolitischen Rahmenbedingungen ist
mit dem Sport nicht mehr das Ziel der Wehrertüchtigung verknüpft. So hat sich
auch die gesellschaftliche Funktion des Sports gewandelt. Sportanbieter sind heute
primär Dienstleistungsunternehmen, die für ihre Mitglieder eine mögliche Freizeit-
gestaltung anbieten.14 Dennoch erfährt der Sport weiterhin eine umfassende öffent-

Bundesministerium des Innern (2002), S. 13.


10

Rittner / Breuer (2002), S. 268.


11

12 Zu der entsprechenden Legitimationspraxis siehe Heinemann (1996), S. 193, Hartmann-


Tews (1996), S. 149, Schmidt-Volkmar (2000), S. 12, Rittner-Breuer (2000), S. 23 ff.
13 Vgl. Herrnkind, S. 17 f.

14 Zum Sportverein als Dienstleistungsanbieter siehe Madl (1994), Woratschek (1998);


etwas kritischer hierzu Nagel (2003).

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186 6. Kap.: Ordnungspolitische Beurteilung der Maßnahmen

liche Förderung. Diese bedarf einer politischen Begründung. Sie wird geliefert,
indem dem Sport zahlreiche Funktionen zugeschrieben und ihm seine Gemein-
wohlwirkung attestiert wird.
Mit dem Sport werden auf der Zielebene keine konkret formulierten und opera-
tionalisierten Ziele angestrebt. Vielmehr werden dem Sport vielfältige Funktionen
und eine positive Gemeinwohlwirkung zugeschrieben, die aber weitgehend Leer-
formelcharakter besitzen.

2. Eignung zur Gemeinwohlförderung

Der Sport wird als ein Mittel gesehen, mit dem Gemeinwohlziele verwirklicht
werden können. Hierzu fördert der Staat den Sport, wobei sich die Förderung pri-
mär auf den selbstverwalteten Sport beschränkt. Damit stellt sich die Frage, inwie-
weit der selbstverwaltete Sport als Mittel zur Realisierung der Gemeinwohlziele
geeignet ist.
Bereits im Zusammenhang mit der Analyse der Rechtfertigungsansätze für eine
ordnungspolitisch legitime öffentlichen Sportförderung wurde die Gemeinwohl-
förderung durch Sport vor dem Hintergrund positiver externer Effekte umfassend
diskutiert. Deshalb reicht es an dieser Stelle, kurz die dort gewonnenen Erkennt-
nisse zu rekurrieren.15
Zunächst ist festzuhalten, daß der Sport nicht pauschal das Gemeinwohl fördert.
Je nach Sportart, Ausübungsform und individuellen Voraussetzungen können mit
Sport positive, neutrale und negative Effekte auf das Gemeinwohl verbunden sein.
Wird der Sport gezielt zur Förderung der individuellen Gesundheit betrieben,
also als Gesundheitssport, so wird hierdurch das Gemeinwohl gefördert. Sport
kann als Instrument der Prävention und Rehabilitation eingesetzt werden und der
Steigerung der Gesundheit dienen. Allerdings wird die Ausübung von Sport als
einzelne Maßnahme hierzu zwar hilfreich, meist jedoch nicht ausreichend sein und
die alte Weisheit von Hippokrates zur Geltung kommen, daß es einer gesamtheit-
lichen gesunden Lebensweise bedarf.16
Bei allen anderen Formen des Sporttreibens sind die Gemeinwohleffekte eher
zweifelhaft. Hinsichtlich seiner Gesundheitswirkungen ist der Sport mangels fun-
dierter wissenschaftlicher Erkenntnisse als neutral oder in Anbetracht der umfang-
reichen Unfälle und Verletzungen als negativ zu bewerten. Unter der Berücksich-
tigung der erforderlichen Infrastruktur sowie zahlreicher in der Natur ausgeübter
Sportarten sind die entsprechenden Bereiche des Sports nicht frei von negativen
Beeinträchtigungen der Umwelt. Auf der anderen Seite ist der Sport durchaus ge-

Vgl. 5. Kap., A.
15

So gilt auch heute noch die alte Weisheit von Hippokrates, daß Gesundheit das richtige
16
Maß von Diät und Bewegung sei.

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A. Zur Zielkonformität der öffentlichen Sportförderung 187

eignet zur Bildung und Erziehung, Sozialisation und Bildung von Sozialkapital
beizutragen. Die damit verbundenen positiven Effekte sind nicht von der Hand zu
weisen, dienen aber vielfach primär dem einzelnen und seiner Freizeitgestaltung
und weniger dem Gemeinwohl. Zudem stellen sie sich, wie beispielsweise im Falle
der sozialen Integration, nicht automatisch mit der Sportausübung ein, sondern nur,
wenn der Sport gezielt als Mittel zur Erreichung der entsprechenden Ziele ein-
gesetzt wird.17
Speziell im Bereich des Hochleistungs- bzw. Spitzensports sind tendenziell eher
negative Beeinträchtigungen der Gesundheit zu erwarten. Seine vermeintliche Vor-
bildfunktion im sozio-edukatorischen Bereich ist eher fraglich, werden die mit
dem Spitzensport verbundenen negativen Begleiterscheinungen wie der Einsatz
unerlaubter Mittel, Ausschreitungen im Umfeld, Umweltbelastungen etc. in Be-
tracht gezogen. Soweit er von diesen frei ist und zudem die Spürbarkeitsschwelle
überschritten wird, kann er aber gerade als Prestigefaktor gemeinwohlfördernd
sein.
Sportarten, bei denen Verletzungen des Gegners zum Spielzweck gehören oder
billigend in Kauf genommen werden, oder solche, deren Ausübung regelmäßig mit
einer Schädigung der Umwelt verbunden ist, wirken eher negativ auf das Gemein-
wohl, als daß sie dieses fördern.
Die Institutionen des selbstverwalteten Sports offerieren nun ein sehr vielfältiges
Sportangebot, das verschiedenste Sportarten und Ausübungsformen inkludiert.
Kennzeichnend ist hierbei, daß die meisten Sportvereine mehrere, hinsichtlich
ihrer Gemeinwohlförderung stark differierende Sportarten und Ausübungsformen
bereithalten.18 Damit erscheinen Teilbereiche des selbstverwalteten Sports als ge-
eignetes Mittel, das Gemeinwohl zu fördern. Aber eben nur Teilbereiche und nicht
der selbstverwaltete Sport per se. So dominieren bei den Sportvereinen vielfach
Angebote, die nicht dem Gemeinwohl dienen oder diesem sogar zuwiderlaufen.
Der selbstverwaltete Sport ist nicht pauschal als Mittel geeignet, das Gemein-
wohl zu fördern. Eine zielkonforme Gemeinwohlförderung durch den selbstver-
walteten Sport setzt vielmehr eine differenzierende Betrachtung voraus. Insbeson-
dere der Sport zur gezielten Gesundheitsförderung als auch der gezielte Einsatz
des Sports zur Erreichung sozio-edukatorischer Zielstellungen oder von Prestige-
wirkungen kann gemeinwohlfördernd sein. Alle anderen Formen der Sportaus-
übung sind eher zweifelhaft bis negativ bezüglich ihrer Gemeinwohlwirkungen. In
diesen wohl überwiegenden Bereichen ist der Sport ungeeignet als Instrument zur
Gemeinwohlförderung.

17 Vgl. Herrnkind (1995), S. 83 f.


18 Vgl. 3. Kap., D. I. 2.

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188 6. Kap.: Ordnungspolitische Beurteilung der Maßnahmen

III. Zielkonformität auf der Instrumentenebene

Wie schon auf der Zielebene, gilt es auch auf der Instrumentenebene zunächst
die Formulierung und Operationalisierung der Zielstellung zu überprüfen. Dann ist
zu hinterfragen, inwieweit die Ziele erreicht werden, wobei im speziellen auf die
Genauigkeit der Zielerreichung und die Nebenwirkungen eingegangen wird.

1. Zielformulierung

Anders als auf der Zielebene, auf der von politischer Seite weniger Ziele formu-
liert werden, als vielmehr eine Legitimation des Sports als Mittel zur Gemeinwohl-
förderung vorgenommen wird, verhält es sich auf der Instrumentenebene. Hier las-
sen sich zumindest ansatzweise Zielstellungen in Verbindung mit der Subventio-
nierung des Sports finden.
Wird zunächst der selbstverwaltete Sport betrachtet, so artikulierte der DSB
auf seinem Bundestag 1959 das Ziel, die gesamte Bevölkerung in das Sport-
system zu integrieren. Neben dem traditionellen Übungs-, Trainings- und Wett-
kampfbetrieb sollte ein „zweiter Weg“ aufgebaut werden, der dem vermehrten
Erholungsbedürfnis und der vermehrten freien Zeit gerecht wird.19 Dieser wurde
dann auch in der „Charta des Deutschen Sports“ des DSB von 1966 verankert.20
Hierdurch sollte der gesamten Bevölkerung das Sporttreiben ermöglicht werden.
Etwas anders formuliert, ist es das Ziel des DSB und seiner Vereine und Ver-
bände, „Sport für alle“ zu ermöglichen und sicherzustellen.21 Die Zielstellung
„Sport für alle“ findet sich entsprechend in allen programmatischen Schriften
des selbstverwalteten Sports.22
Der Bestimmtheitsgrad des Ziels „Sport für alle“ ist äußerst gering.23 Es stellt
kaum mehr als eine Absichtserklärung dar und hat folglich weitgehend deklara-
torischen Charakter. Interpretiert man es dahingehend, daß möglichst die gesamte
Bevölkerung Sport treiben soll bzw. angestrebt wird, daß zumindest mehr Leute in
der Bevölkerung Sport treiben, so läßt sich der angestrebte Zustand zumindest mit-
tels eines ordinalen Kriteriums charakterisieren. Der aktuelle Ist-Zustand wird als

19Vgl. Hartmann-Tews (1996), S 138, S. 151 ff.


20Vgl. Deutscher Sportbund (1991a). Diese Charta aus dem Jahr 1966 wurde erst im Jahr
2000 mit der Verabschiedung des „Leitbildes des deutschen Sports“ zukunftsgerecht fort-
geschrieben. Dort finden sich auch konkrete Zielstellungen, mit deren Realisierung der Sport
einen Beitrag zum Gemeinwohl leisten möchte. Siehe hierzu Deutscher Sportbund (2003a),
S. 28 ff., S. 76.
21 Vgl. Heinemann (1989), S. 220 f.
22 Siehe stellvertretend für viele Deutscher Sportbund (1991b), Deutscher Sportbund
(1991c).
23 Zur Formulierung von Zielen und deren Bestimmtheitsgrad siehe Tuchtfeldt (1982),
S. 182 ff.

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A. Zur Zielkonformität der öffentlichen Sportförderung 189

unbefriedigend bewertet und ein besserer Soll-Zustand in Form eines „Mehr“ an


Sporttreibenden angestrebt.
Die Situation hinsichtlich des Sporttreibens ist empirisch ermittelbar. Wenn-
gleich zwar keine konkreten Zielvorgaben bezüglich der angestrebten Quantität
und Qualität der Sportausübung der Bevölkerung erfolgen, so ist doch das Ausmaß
der Sportausübung meßbar und damit auch die Zielerreichung bestimmbar.
Im Hinblick auf die öffentliche Sportförderung kann das Ziel „Sport für alle“ als
„the one and only goal, related in our welfare context“ bezeichnet werden.24 Auf
europäischer Ebene hat die Sportministerkonferenz 1975 die Europäische Charta
„Sport für alle“ verabschiedet.25 In ihr wird jedem Menschen das Recht, Sport zu
treiben, zugestanden, weshalb der Sport mit öffentlichen Mitteln angemessen zu
unterstützen ist. Eine weitergehende Operationalisierung des Ziels bleibt aber aus,
sowohl auf europäischer als auch auf bundesdeutscher Ebene.
Neben einer fehlenden Zieloperationalisierung werden von politischer Seite zu-
dem nicht die politischen Ziele der Subventionierung des Sports, sondern vielmehr
der Subventionstatbestand selbst angeführt. So heißt es beispielsweise im zehnten
Sportbericht der Bundesregierung: „Dieser besondere Stellenwert des Sports für
die moderne Gesellschaft bestimmt die Sportpolitik der Bundesregierung, die da-
her die Sportförderung erstmals in einer Koalitionsvereinbarung als wichtiges Poli-
tikziel ausdrücklich festgelegt hatte.“26 Dabei bezieht sich die Sportförderung des
Bundes nicht ausschließlich auf den Spitzensport, sondern beinhaltet ebenso das
„Ziel der Förderung des Breitensports.“27 Der Tatbestand der Sportförderung wird
also zum Ziel des staatlichen Eingriffs erklärt, ohne damit weitere Ziele der Sport-
förderung zu formulieren.28
Insgesamt ist die Zielformulierung auf der Instrumentenebene sehr vage und
nicht operationalisiert. Insbesondere gestattet sie kaum Rückschlüsse auf den Ge-
meinwohlbezug der Sportförderung. Vielmehr wird der Tatbestand der öffentlichen
Sportförderung selbst zum Ziel deklariert, das über die Gemeinwohlbedeutung des
Sports zu legitimieren versucht wird.

24Engelhardt / Heinemann (2001), S. 39.


25Vgl. Europäische Union (1991).
26 Bundesministerium des Innern (2002), S. 10.

27 Bundesministerium des Innern (2002), S. 10.

28 Die konkreteste Zielsstellung im zehnten Sportbericht der Bundesregierung findet sich


im Kontext der Spitzensportförderung. So würden mit dieser „die finanziellen Voraussetzun-
gen für das von den Sportverbänden verfolgte Ziel geschaffen, ihre Stellung im internationa-
len Sport als eine der führenden Sportnationen zu behaupten.“ Bundesministerium des Innern
(2002), S. 11.

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190 6. Kap.: Ordnungspolitische Beurteilung der Maßnahmen

2. Zielgenauigkeit

Die recht vage Zielformulierung auf der Instrumentenebene erschwert die Über-
prüfung der Zielerreichung der Sportförderung. Grundsätzlich wurde als Ziel iden-
tifiziert, den Sport für alle zu ermöglichen und zu sichern, was auch beinhaltet,
eine möglichst große Partizipation am aktiven Sporttreiben tatsächlich zu realisie-
ren. Hierfür werden die Anbieter des selbstverwalteten Sports von staatlicher Seite
subventioniert. Die hieraus resultierenden Kostenvorteile dieser Anbieter sollen an
die Nachfrager weitergegeben werden, so daß diese kostengünstig Sport treiben
können.
Im folgenden ist zu prüfen, inwieweit es dem Staat mittels seiner Subventionen
an die Anbieter des selbstverwalteten Sports gelingt, Sport für alle zu ermöglichen
und darüber hinaus ein hohes Ausmaß an sportlicher Betätigung der Bevölkerung
zu bewirken. Zugleich ist zu hinterfragen, wie genau diese Ziele angesteuert wer-
den und welche Nebenwirkungen hierbei auftreten.

a) Sport für alle

Jedem einzelnen soll die Möglichkeit sportlicher Betätigung garantiert werden.


Insbesondere soll diese nicht an finanziellen Restriktionen scheitern. Deshalb un-
terstützt der Staat die Anbieter des selbstverwalteten Sports mit Subventionen, um
somit ein kostengünstiges Angebot für die sportliche Betätigung zu schaffen und
sie damit für alle offenzuhalten. Es gilt zu analysieren, welche Kosten dem einzel-
nen bei der Sportausübung entstehen und ob diese durch die Sportförderung so ge-
senkt werden können, daß sie keine Zugangsbarriere zum Sporttreiben darstellen.
Wenngleich Unterschiede zwischen den verschiedenen Sportarten und ihrer kon-
kreten Ausübungsformen bestehen, so sind zur aktiven sportlichen Betätigung
grundsätzlich eine entsprechende Sportstätte, Sportausrüstung, ein Trainer oder
Betreuer sowie ein ausreichendes Zeitbudget erforderlich.29 Darüber hinaus ent-
stehen Wegekosten in Form der Zeit, die für die An- und Abreise zur Sportstätte
aufgewandt werden muß, sowie der zusätzlichen Transportkosten. Abgesehen von
der individuell aufzubringenden Zeit für die Dauer der aktiven Sportausübung, die
letztlich Opportunitätskosten darstellt, sind alle weiteren Kosten durch die staat-
liche Sportförderung beeinflußt.
Mit der Mitgliedschaft in einem Sportverein kann dessen Sportangebot genutzt
werden. Für die Mitgliedschaft ist ein Mitgliedsbeitrag und in manchen Fällen eine
einmalige Aufnahmegebühr an den Sportverein zu entrichten. Dieser Mitglieds-
beitrag beinhaltet dann sowohl die Nutzung der Sportstätte als auch die Betreuung,
Trainingseinheiten oder Wettkampforganisation durch den Verein bzw. den Ver-
band. Wie schon im Rahmen der deskriptiven Betrachtung der Sportförderung dar-

29 Vgl. Késenne / Butzen (1987), S. 102 f., Kubat (1994), S. 3 ff.

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A. Zur Zielkonformität der öffentlichen Sportförderung 191

gelegt, sind alle diese Bereiche von öffentlicher Seite subventioniert.30 Die resul-
tierenden Kostenvorteile können die Vereine direkt an ihre Mitglieder weitergeben,
so daß die Mitglieder von subventionierten Mitgliedsbeiträgen profitieren. Wenn-
gleich viele sportlich Aktive hohe Summen für Sportausrüstung wie Sportgeräte
oder -bekleidung ausgeben,31 so ist dies nicht zwingend nötig, da für die Ausübung
der meisten Sportarten lediglich die zumeist vorhandene Sportbekleidung erforder-
lich ist. Weitergehende Ausrüstungsgegenstände, sofern diese benötigt werden,
können häufig von den Vereinen zur Verfügung gestellt werden. Damit entstehen
neben dem Mitgliedsbeitrag, von den noch zu erörternden Wegekosten abgesehen,
zwingend keine weiteren wesentlichen Kosten.
Die jährlichen Einnahmen der Sportvereine aus Mitgliedsbeiträgen zuzüglich
Aufnahmegebühren lagen 1996 bei durchschnittlich 50 Euro pro Mitglied.32 Eine
andere Erhebung ergab, daß bei 62 Prozent der im Sportverein Aktiven der Mit-
gliedsbeitrag maximal zehn Euro monatlich beträgt und lediglich 13 Prozent über
25 Euro aufwenden müssen.33
Diese subventionierten Mitgliedsbeiträge im selbstverwalteten Sport stellen
kaum eine Zugangsbarriere zum aktiven Sporttreiben dar.34 Anders hingegen die oft
deutlich höheren Preise von Anbietern im Bereich des fremdverwalteten Sports.35
Kann ein Individuum aus finanziellen Gründen nicht für den Mitgliedsbeitrag bei
einem kommerziellen Anbieter aufkommen, könnte es sich ohne ein subventionier-
tes Vereinsangebot ein aktives Sporttreiben nicht leisten. Insofern scheinen die sub-
ventionierten Mitgliedsbeiträge das Sportangebot für alle offenzuhalten.
Auch die Wegekosten können durch die öffentliche Sportförderung gesenkt wer-
den. Insbesondere im Rahmen des sogenannten „Goldenen Plans“ und nach der
Wiedervereinigung des „Goldenen Plans Ost“ konnte ein flächendeckendes Sport-
angebot weitgehend realisiert werden.36 Es ermöglicht in allen Regionen Deutsch-
lands aktives Sporttreiben mit einem relativ geringen Ressourcenaufwand in Form
von Anreisezeit oder Anreisekosten zu den Sportstätten.
Diese bisherigen Überlegungen machen deutlich, daß das Sportangebot im Rah-
men des selbstverwalteten Sports für alle offengehalten wird. Durch die staatliche

30Vgl. 3. Kap., insbesondere D. II.


31Vgl. Meyer / Ahlert (2000), S. 121 ff., insbesondere S. 125 f.
32 Vgl. Emrich / Pitsch / Papathanassiou (2001), S. 324. Der Median lag bei rund 29 Euro.

33 Vgl. Veltins (2002), S. 14.

34 Vgl. Emrich / Pitsch / Papathanassiou (2001), S. 319 ff. Allerdings ist hierbei zusätzlich
noch die Ausgestaltung der Mitgliedsbeiträge von Relevanz. So kann ein zu Beginn des Jah-
res erhobener Jahres-Mitgliedsbeitrag zuzüglich Aufnahmegebühr im Gegensatz zu monat-
lichen Zahlungen schon eher eine soziale Schließung bewirken. Siehe auch hierzu Emrich /
Pitsch / Papathanassiou (2001), S. 323.
35 Wenngleich diese höheren Preise auch auf einer höheren Leistungsqualität basieren
können.
36 Vgl. 3. Kap., D. I. 5.

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192 6. Kap.: Ordnungspolitische Beurteilung der Maßnahmen

Förderung scheint ein gleicher Zugang zum Sport geschaffen, unabhängig der
finanziellen Voraussetzungen des einzelnen.
Allerdings ist die eben getroffene Aussage aus zwei Perspektiven zu relativie-
ren. Zum einen ist wieder die Heterogenität des Sports anzuführen, wodurch eine
differenzierende Betrachtungsweise erforderlich ist. Zum anderen ist die geringe
Höhe der Mitgliedsbeiträge nicht ausschließlich auf die öffentliche Sportförderung
zurückzuführen.
Was den zweiten Punkt betrifft, so wurde schon im Verlauf der Abhandlung er-
örtert, daß der günstige Mitgliedsbeitrag nicht ausschließlich aus der öffentlichen
Sportförderung, sondern vor allem auch aus den ehrenamtlich erbrachten Leistun-
gen in den Sportvereinen resultiert.37 So wurde der monetäre Gegenwert der unbe-
zahlten Arbeitsstunden ehrenamtlicher Arbeit in westdeutschen Sportvereinen auf
ca. drei Milliarden Euro für das Jahr 1992 beziffert, was rund 133 Euro je Mitglied
entspricht. Bei einer Umlage der, wie in dieser Arbeit geschehen, haushaltstech-
nisch erfaßten gesamten öffentlichen Aufwendungen in Deutschland für Sport auf
alle Mitglieder des selbstverwalteten Sports ergibt sich eine Förderung von rund
142 Euro pro Mitglied, wobei der wahre Wert aufgrund der bekannten Erfassungs-
probleme höher liegen dürfte.38 Die ausschließliche Berücksichtigung der dem
selbstverwalteten Sport unmittelbar und monetär gewährten öffentlichen Transfer-
zahlungen, also der den Vereinen und Verbänden direkt zufließenden Finanz-
ströme, zeigt, daß diese im Jahr 1990 in den alten Bundesländern bei knapp über
37 Euro je Mitglied lagen.39 Wenngleich diese Werte nur sehr grobe Näherungs-
werte sein können, unterstreichen sie allemal, welchen Stellenwert die ehrenamt-
liche Arbeit im selbstverwalteten Sport im Hinblick auf günstige Mitgliedsbeiträge
hat.
Die zweite relativierende Perspektive ergibt sich aus der Tatsache, daß es „den
Sport“ nicht gibt, sondern sich unter diesem Begriff unter anderem zahlreiche
Sportarten und Ausübungsformen subsumieren lassen. Aufgrund begrenzter öffent-
licher Ressourcen kann so auch nicht der gesamte Sport gleichermaßen gefördert
werden, sondern es erfolgt eine Priorisierung. Dies wird am Beispiel des Sportstät-
tenbaus besonders deutlich. Da verschiedene Sportangebote unterschiedliche
Sportstätten erfordern, die nicht alle öffentlich gefördert werden können, werden
primär Kernsportstätten realisiert.40 Folglich wird eine politische Entscheidung zu-

37Vgl. 3. Kap., D. II.


38Es wurde das Jahr 1991 als Vergleichsjahr gewählt, da ab 1992 auch die Sportförder-
ausgaben der neuen Bundesländer vom Statistischen Bundesamt miterfaßt wurden, was zu
möglichen Verzerrungen führen kann. Grundsätzlich kann es sich bei dem errechneten Wert
nur um eine sehr grobe Näherung handeln, da die vollständige und korrekt zugeordnete Er-
fassung der öffentlichen Aufwendungen für Sport äußerst problembehaftet ist, wie schon im
3. Kap., C., insbesondere C. I., dargelegt wurde.
39 Eigene Berechnung auf Basis von Weber et al. (1995), S. 144, S. 146 f., die die direkten
öffentlichen Finanzströme an den selbstverwalteten Sport in den alten Bundesländern auf gut
807 Millionen Euro beziffern.

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A. Zur Zielkonformität der öffentlichen Sportförderung 193

gunsten der dort ausführbaren Sportarten getroffen. Es gelangen hierbei also nicht
alle Sportarten gleichermaßen in den Genuß einer öffentlichen Förderung.
Darüber hinaus erfordern Sportarten und ihre jeweiligen Ausübungsformen fi-
nanzielle Aufwendungen in unterschiedlichem Ausmaß. So gibt es teure Sport-
arten, bei denen neben anfallenden hohen Kosten für die Sportausrüstung und Trai-
ning auch hohe Mitgliedsbeiträge, die deutlich über 50 Euro im Jahr liegen, zu
entrichten sind. Um z. B. Golf zu spielen, mußten im Jahr 2001 im Durchschnitt
4.850 Euro an Aufnahmegebühr sowie durchschnittlich 938 Euro Jahresspiel-
gebühr aufgewendet werden.41 Damit können diese Sportarten schwerlich für alle
offengehalten werden. Es ist allerdings zutreffend, daß es sich bei diesen Sport-
arten um Ausnahmen handelt. Schließlich sind es insgesamt nur gut vier Prozent
der Sportvereine, deren Aufnahme- und Mitgliedsbeitrag für das erste Jahr bei über
500 Euro liegt.42
Ähnliches trifft auch für Sportarten zu, die hohe Aufwendungen für die Sport-
ausrüstung erfordern. Zu denken sei an Reit-, Flug- oder Fahrsportarten. Sofern die
Ausrüstung nicht über den Verein gegen geringe Gebühren genutzt werden kann,
fallen hier hohe Kosten zur Ausübung der Sportart an, so daß trotz subventionierter
Mitgliedsbeiträge diese Sportarten nicht für alle offengehalten werden können.
Es bleibt festzuhalten, daß nicht das gesamte Sportangebot, wohl aber sehr weite
Bereiche des Sportangebots im Rahmen des selbstverwalteten Sports für alle offen-
gehalten werden. Hierzu trägt die öffentliche Sportförderung maßgeblich bei,
wenngleich die ehrenamtlich in den Sportvereinen erbrachten Leistungen von
ebensolcher Bedeutung sind.

b) Ausmaß sportlicher Aktivität

Auch wenn es dem Staat gelingt, mittels seiner Angebotssubventionen jedem


den Zugang zum Sport zu ermöglichen, ist damit noch nichts darüber ausgesagt,
wie dieses Angebot angenommen wird. Es muß aber gerade auch Ziel des Staates
sein sicherzustellen, daß möglichst viele in der Bevölkerung aktiv Sport treiben, da
nur so die vermeintlich positiven Gemeinwohlwirkungen realisiert werden können.
Da es keine konkreten Zielvorgaben hinsichtlich des Ausmaßes an sportlicher
Aktivität der Bevölkerung von staatlicher Seite gibt, ist auch eine Kontrolle der

40 Erfolgte die Grundversorgung mit Kernsportstätten seit dem Goldenen Plan bzw. dem
Goldenen Plan Ost anhand fester städtebaulicher Richtwerte, muß allerdings eingeräumt wer-
den, daß seit den 90er Jahren ein Umdenken hin zu einer verhaltens- und nachfrageorientier-
ten Sportstättenplanung erfolgt. Siehe hierzu den Überblick bei Hübner (2003).
41 Vgl. Focus-Marktstudie (2002b), S. 9 f., wobei darauf hinzuweisen ist, daß zum einen
die Nutzungsentgelte bei gewinnorientierten Betreiber- und Trägergesellschaften höher lie-
gen als bei gemeinnützigen Vereinen und zum anderen die Jahresspielgebühren und insbeson-
dere die Aufnahmegebühren in den letzten Jahren eine fallende Tendenz aufweisen.
42 Vgl. Emrich / Pitsch / Papathanassiou (2001), S. 321.

13 Langer

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194 6. Kap.: Ordnungspolitische Beurteilung der Maßnahmen

Zielerreichung kaum möglich. Schließlich kann der aktuelle Ist-Zustand nicht mit
einem vorgegebenen Soll-Zustand verglichen werden. Folglich muß sich die Ana-
lyse auf die Entwicklung des Ausmaßes sportlicher Aktivität beschränken und ver-
suchen zu erörtern, ob diese durch die öffentliche Sportförderung positiv beein-
flußt werden konnte.
Die Entwicklung der Mitgliederzahl der im DSB organisierten Sportvereine ist
von 3,2 Millionen im Jahr 1950 auf über 23,5 Millionen im Jahr 2003 gestiegen,
was einem Anteil von rund 28,5 Prozent der bundesdeutschen Bevölkerung ent-
spricht.43 Auch wenn hier nicht zwingend ein kausaler Zusammenhang mit der
öffentlichen Sportförderung gegeben sein muß, soll zunächst tendenziell unterstellt
werden, daß die partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen dem Staat und dem
selbstverwalteten Sport mittels der öffentlichen Sportförderung erfolgreich im Hin-
blick auf das Ausmaß aktiven Sporttreibens ist.44 Diese in ihrer Tendenz richtige
Aussage ist nun allerdings zu relativieren.
Zunächst sind in den Vereinen zahlreiche passive Mitglieder miterfaßt. Deren
Anteil wird in verschiedenen Studien übereinstimmend auf 30 bis zu 50 Prozent
geschätzt.45 Diese können somit nicht zur Zielgruppe der öffentlichen Sportförde-
rung gezählt werden, die das aktive Sporttreiben beinhaltet. Die Motive für passive
Mitgliedschaften dürften vielfältig und nicht zuletzt auch in der Nutzung der um-
fangreichen außersportlichen Angebote der Sportvereine zu suchen sein.46 Die ge-
ringen Beitragshöhen können ebenso die passive Mitgliedschaft dahingehend för-
dern, daß der finanzielle Aufwand für die sportliche Betätigung selbst bei seltener
Nutzung des Vereinsangebotes noch günstiger ist als bei vergleichbaren Alterna-
tiven.47 Somit dürfte die tatsächliche Höhe der aktiv Sporttreibenden im selbstver-
walteten Sport niedriger als beschrieben sein.
Ferner hat das Ausmaß an sportlicher Aktivität, unabhängig der Organisations-
form, deutlich zugenommen.48 So liegt der Anteil der bundesdeutschen Bevölke-
rung über 14 Jahren, der regelmäßig bzw. gelegentlich Sport treibt, bei über 60
Prozent.49 Folglich ist weniger als die Hälfte der sportlich Aktiven im staatlich
geförderten selbstverwalteten Sport organisiert. Vielmehr sind es gerade der fremd-

43Vgl. 3. Kap., D. I. 2.
44Zur Sportpartizipation in anderen Ländern Europas sowie zu den Bestimmungsgründen
für existierende Unterschiede siehe die Beiträge in Heinemann (1999b), insbesondere S. 17 f.,
oder Hartmann-Tews (1996), S. 97 ff., S. 109 ff.
45 Vgl. Engelhardt / Heinemann (2001), S. 52, Heinemann / Schubert (1994), S. 145 ff.,
Digel et al. (1992), S. 48 ff.
46 Zu den außersportlichen Angeboten der Sportvereine siehe Emrich / Pitsch / Papathanas-
siou (2001), S. 16 f., S. 208 ff.
47 Vgl. Heinemann / Schubert (1994), S. 148.

48 Vgl. Hartmann-Tews (1996), S. 106 ff.

49 Vgl. Veltins (2001), S. 6, Focus-Marktstudie (2002a), S. 9, sowie zahlreiche weitere


Studien nach Hartmann-Tews (1996), S. 107.

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A. Zur Zielkonformität der öffentlichen Sportförderung 195

verwaltete wie auch der nichtverwaltete Sport, die in den vergangenen Jahren und
immer noch anhaltend deutlichen Zulauf genießen.50
Das hohe Ausmaß sportlicher Aktivität scheint nicht nur ein Steuerungserfolg
der öffentlichen Sportförderung zu sein. Vielmehr wirken sich die Konsequenzen
des gesellschaftlichen Wandels auch auf den Sport aus.51 Ein höheres verfügbares
Einkommen, mehr Zeit zur freien Gestaltung, die zunehmende Individualisierung
oder auch ein gestiegenes Gesundheitsbewußtsein führen zu einer veränderten und
insgesamt wachsenden Nachfrage nach sportlicher Aktivität.
Abschließend ist es schwer zu beurteilen, inwieweit das gestiegene Ausmaß
sportlicher Aktivität als direkter Erfolg der öffentlichen Sportförderung zuge-
schrieben werden kann. Dennoch muß festgehalten werden, daß das Ausmaß sport-
licher Betätigung in Deutschland in den vergangenen Jahrzehnten deutlich gestie-
gen ist.

c) Erreichung Bedürftiger und Mitnahmeeffekte

Im vorausgegangenen Abschnitt konnte die Frage nicht abschließend beant-


wortet werden, welchen Anteil die öffentliche Sportförderung zum gestiegenen
Ausmaß sportlicher Betätigung beigetragen hat. Allerdings können Aussagen ge-
troffen werden, welche Nachfragergruppen von der öffentlichen Sportförderung
erreicht werden. Ziel ist es ja, den Sport für alle offenzuhalten respektive einen
gleichen Zugang zum Sport zu ermöglichen. Mittels des subventionierten selbst-
verwalteten Sports sollte es folglich gelingen, gerade den sozio-ökonomisch
schwächeren Teilen der Bevölkerung aktives Sporttreiben zu ermöglichen. Daher
ist zu prüfen, in welchem Umfang diese Gruppe mit dem selbstverwalteten Sport
erreicht wird, also wie hoch deren Partizipation im selbstverwalteten Sport ist.
Im Rahmen der deskriptiven Betrachtung der öffentlichen Sportförderung
konnte schon gezeigt werden, daß grundsätzlich die Struktur der Mitglieder im
selbstverwalteten Sport nicht annähernd die Struktur der Bevölkerung wider-
spiegelt.52 Während Frauen unterrepräsentiert sind und primär die Angebote des
fremdverwalteten Sports nutzen, sind Jugendliche und junge Erwachsene über-
repräsentiert. Im Hinblick auf sozio-ökonomische Aspekte ist das Bildungsniveau
eher durchschnittlich bis überdurchschnittlich hoch. Untere soziale Schichten sind
im Sportverein deutlich unterrepräsentiert. Deshalb kann der selbstverwaltete
Sport auch als „clear-cut middle-class phenomena“ bezeichnet werden.53 Somit
sind es gerade nicht die sozio-ökonomisch schwachen Bevölkerungsgruppen, die
das Angebot des subventionierten selbstverwalteten Sports nutzen.

50 Vgl. 3. Kap., D. I. 3. und D. I. 4.


51 Vgl. 3. Kap., D. I. 1.
52 Vgl. 3. Kap., D. I. 2.
53 Engelhardt / Heinemann (2001), S. 52.

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196 6. Kap.: Ordnungspolitische Beurteilung der Maßnahmen

Folglich wird häufig kritisiert, daß eben nicht die Bedürftigen von der staatlichen
Sportförderung profitieren, sondern vor allem jene indirekt subventioniert werden,
die ihre sportliche Aktivität auch selbst finanzieren könnten.54 Diejenigen also, die
sich ohnehin sportlich betätigen würden und sich die hierfür erforderlichen Auf-
wendungen leisten könnten, bekommen die Nutzung des selbstverwalteten Sport-
angebotes zu einem subventionierten Preis ermöglicht. Es ist daher von umfang-
reichen Mitnahmeeffekten der öffentlichen Sportförderung auszugehen. Die mit
der Förderung anvisierten Ziele eines hohen Ausmaßes sportlicher Partizipation
scheinen auch ohne eine solch umfassende öffentliche Sportförderung realisierbar.
Untersuchungen über die Einkommenselastizität verschiedener Sportarten kön-
nen als Indiz gedeutet werden, das diese Aussage stützt. Studien in England er-
gaben, daß mit zunehmendem verfügbaren Einkommen Individuen sich stärker in
teureren Sportarten betätigen.55 Teurer bedeutet in diesem Fall, daß die Aufwen-
dungen für Sportstättennutzung, Ausrüstung und Betreuung höher sind als in ande-
ren Sportarten. Somit wirkt sich ein steigendes Einkommen der Individuen auf die
von ihnen ausgeübte Sportart aus. Damit scheint weniger die Frage von Relevanz
zu sein, ob sich der einzelne eine sportliche Betätigung leisten kann, sondern viel-
mehr welchen Sport er sich leisten kann und mag. Schließlich stellt ein subventio-
niertes Sportangebot im Umkehrschluß nichts anderes dar als ein höheres verfüg-
bares Einkommen bei den Individuen, die dieses Angebot nachfragen.
Zusammenfassend bleibt festzuhalten, daß mit der öffentlichen Förderung des
selbstverwalteten Sports nicht die sozio-ökonomisch Bedürftigen erreicht wer-
den. Vielmehr treten umfangreiche Mitnahmeeffekte auf. Den ohnehin schon im
selbstverwalteten Sport sportlich Aktiven wird es so ermöglicht, vergünstigt ihren
Sport zu treiben. Allenfalls beeinflußt die öffentliche Sportförderung die Wahl der
Sportart der Sporttreibenden, nicht aber die Sportausübung sozio-ökonomisch
Schwacher an sich.

d) Verteilungswirkungen

Durch die öffentliche Sportförderung soll der Sport für alle offengehalten und
damit jedem einzelnen ein gleicher Zugang zum Sport ermöglicht werden. Dahin-
ter verbirgt sich auch der Gedanke der Verteilungsgerechtigkeit, d. h., über eine
Umverteilung der Primärverteilung soll es auch den sozio-ökonomisch schwachen
Bevölkerungsgruppen ermöglicht werden, Sport zu treiben. Wie die bisherige Ana-
lyse gezeigt hat, scheint ein gleicher Zugang zum Sport geschaffen, unabhängig
der finanziellen Voraussetzungen des einzelnen. Damit ist aber noch nichts über
die tatsächliche Verteilungswirkung der Maßnahmen ausgesagt.
Eine entsprechende Aussage zu den Verteilungswirkungen der öffentlichen
Sportförderung ist nur möglich, wenn die Verteilungssituation ohne und mit staat-

54 Vgl. Heinemann (2000), S. 99.


55 Vgl. Kubat (1994), S. 7 f.

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A. Zur Zielkonformität der öffentlichen Sportförderung 197

lichen Verteilungsaktivitäten im Sportbereich beleuchtet wird. Es sind folglich die


simultanen Einnahmen- und Ausgabenwirkungen der staatlichen Sportförderung
zu analysieren. Hinsichtlich der Ausgabenseite ist zu fragen, wer von den staat-
lichen Ausgaben zur Förderung des Sports profitiert. Bezogen auf die Einnahmen-
seite sind die Träger der Finanzierung der öffentlichen Sportförderung zu eruieren,
ist also herauszufinden, wer hierfür die Steuerlast trägt.
Im Rahmen der deskriptiven Betrachtung der öffentlichen Sportförderung sowie
im vorangegangenen Abschnitt wurde bereits ersichtlich, daß die Mitgliederstruktur
in subventionierten Sportvereinen, gerade im Vergleich zu den fremdverwalteten
Anbietern, sozio-ökonomisch Schwache nicht in besonderem Maße repräsentiert.
Zwar stellen finanzielle Zwänge kaum ein Hindernis zur Sportausübung dar, den-
noch nutzen sozio-ökonomisch Schwache das Angebot des selbstverwalteten Sports
nur in geringem Umfang. Vielmehr dominieren mittlere und höhere Bildungs- und
Einkommensschichten im Sportverein, die somit von einem subventionierten Sport-
angebot profitieren. Im Vergleich zu einer Situation ohne staatliche Sportför-
derungsaktivitäten nimmt ausgabenseitig die Ungleichverteilung tendenziell zu.
Aussagen hinsichtlich der einnahmeseitigen Verteilungseffekte gestalten sich
schwieriger. Da es in Deutschland keine zweckgebundenen Steuern zur Finanzie-
rung der Sportförderung gibt, können solche auch nicht zur Beurteilung der Vertei-
lungseffekte herangezogen werden. Vielmehr erfolgt die Finanzierung der Sport-
förderung aus dem allgemeinen Steueraufkommen. Deshalb ist zu unterstellen, daß
sich die steuerliche Belastung durch Ausgaben für die Sportförderung proportional
zur gesamten Steuerbelastung verhält.56 Wenngleich die Spezifizierung der Vertei-
lungswirkungen des Steuersystems aufgrund seiner Komplexität nicht unproble-
matisch ist, kann die Ansicht vertreten werden, das deutsche Steuersystem weise in
seinem Verteilungsergebnis einen leicht progressiven oder eher sogar proportio-
nalen Effekt auf.57
Werden die Effekte der Einnahmen- und Ausgabenseite zusammengeführt, so
ergibt sich per Saldo ein weitgehend proportionaler, vielleicht sogar leicht regres-
siver Effekt der öffentlichen Sportförderung. Bestehende Verteilungsunterschiede
werden demzufolge nicht verringert, sondern bleiben tendenziell unverändert bzw.
werden durch die öffentliche Sportförderung sogar verstärkt.
Es bleibt festzuhalten, daß es zwar gelingt, mit der Subventionierung des selbst-
verwalteten Sports dessen Angebot für breite Gruppen der Bevölkerung offen-

56 Dies entspricht dem Proportionalansatz im Rahmen einer partiellen Budgetinzidenz-


analyse. Siehe hierzu Zimmermann / Henke (2001), S. 278 ff.
57 „Insgesamt gesehen, nimmt man die Umverteilungseffekte von direkten und indirekten
Steuern, deutet einiges darauf hin, daß das deutsche Steuersystem eher einen proportionalen,
denn progressiven Belastungsverlauf hervorbringt, und das trotz eines durchaus scharf pro-
gressiven Einkommenssteuertarifs.“ Peters (1988), S. 83. Einen Überblick über die Ergeb-
nisse einschlägiger empirischer Untersuchungen bieten Peters (1988), S. 81 ff., Blankart
(2001), S. 533 ff.

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198 6. Kap.: Ordnungspolitische Beurteilung der Maßnahmen

zuhalten. Umverteilungseffekte werden hierdurch aber kaum erreicht. Soweit sie


dennoch auftreten, sind sie eher in der nicht erwünschten Richtung von unten nach
oben zu erwarten.

IV. Konfliktionäre Nebenziele und


innere Widersprüchlichkeit

Bisher wurde die vertikale Zielbeziehung auf der Ziel- und Instrumentenebene
erläutert. Darüber hinaus können die drei Grundsätze der öffentlichen Sportförde-
rung als weitere Nebenziele angesehen werden, die es ebenfalls in Beziehung zu-
einander und zu den Zielen der Sportförderung zu setzen und zu analysieren gilt.
Während auf das Subsidiaritätsprinzip noch im Rahmen der Systemkonformitäts-
analyse weiter eingegangen wird, soll im folgenden auf die Grundsätze der Auto-
nomie des Sports und der partnerschaftlichen Zusammenarbeit fokussiert werden.
Zudem gilt es noch zu thematisieren, wie sich die Limitierung der öffentlichen
Sportförderung primär auf den selbstverwalteten Sport und die Nichtberücksichti-
gung alternativer Angebotsformen des Sports auf die Erreichung der angestrebten
Ziele auswirkt.

1. Instrumentalisierung vs. Autonomie des Sports

Der Grundsatz der Autonomie des Sports soll dem selbstverwalteten Sport seine
Unabhängigkeit vom Staat garantieren. Damit soll, auch aufgrund der geschicht-
lichen Erfahrungen, sichergestellt werden, daß die Akteure des selbstverwalteten
Sports frei von staatlichem Determinismus agieren können. Dies bedeutet im Um-
kehrschluß für den Staat, keinen Einfluß auf den selbstverwalteten Sport mit seinen
Organisationen und Akteuren zu nehmen. Der Sport soll somit nicht zu einem In-
strument staatlicher Steuerung werden.
Andererseits drückt die partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen Sport und
Staat aus, daß vom Sport und Staat gleichermaßen verfolgte Ziele in Kooperation
miteinander realisiert werden sollen. Der Sport übernimmt in diesem Zusammen-
hang Aufgaben des Staates, für die er durch die öffentliche Sportförderung eine
insbesondere finanzielle staatliche Unterstützung erfährt.58 Hierin kommt implizit
bereits zum Ausdruck, daß der Sport ein Mittel zur Erreichung öffentlicher Ziele
sein kann. Aufgrund der verfassungsrechtlich garantierten Autonomie des selbst-
verwalteten Sports stellt die finanzielle Förderung das zentrale dem Staat zur Ver-
fügung stehende Instrument zur Einflußnahme auf den Sport dar. Damit deutet sich
ein möglicher Konflikt zwischen der partnerschaftlichen Zusammenarbeit und
dem Grundsatz der Autonomie des Sports an.

58 Vgl. Hartmann-Tews (1996), S. 183, Engelhardt / Heinemann (2001), S. 40 f.

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A. Zur Zielkonformität der öffentlichen Sportförderung 199

Dem Sport wird die Förderung des Gemeinwohls zugeschrieben. Damit die
positiven Wirkungen des Sports realisiert werden können, fördert der Staat den
Sport. Dies geschieht im öffentlichen Interesse zum Wohle aller. Deshalb werden
auch alle an der Förderung des Sports beteiligt, da sich der Staat aus den von
allen Steuerzahlern generierten Einkommen bedient, nicht etwa nur aus denen der
den Sport nachfragenden. Von daher ist es naheliegend, daß der Staat sicher-
stellen muß, daß die positiven Gemeinwohlwirkungen auch tatsächlich erreicht
werden.59
Soweit durch den selbstverwalteten Sport in partnerschaftlicher Zusammen-
arbeit mit dem Staat die öffentlichen Ziele erreicht werden, bedarf es keiner wei-
teren Einflußnahme durch den Staat. Hiervon ist aber eher nicht auszugehen. Zum
einen ist der Sport nicht per se sondern nur bedingt ein geeignetes Mittel zur Zie-
lerreichung. Zum anderen können die Zielstellungen der Akteure des Sports vom
öffentlichen Interesse und hieraus resultierenden Zielstellungen abweichen.
Die Analyse der Zielerreichung auf der Zielebene hat ergeben, daß der Sport
nicht pauschal zur Zielerreichung als Mittel geeignet ist, sondern entsprechend der
jeweiligen Zielstellung nur bestimmte Sportarten und Formen der Sportausübung
auf Basis der individuellen Ausgangsvoraussetzungen. Ferner ist kein zwingender
Automatismus zwischen der aktiven Ausübung von Sport und der Zielerreichung
zu konstatieren. Es bedarf vielmehr konkret definierter Ziele, für die der entspre-
chende Sport als Mittel gezielt eingesetzt wird. Folglich ist es von staatlicher Seite
nur konsequent, wenn eine Förderung des Sports an diese Zielerreichung gebunden
wird und anhand konkreter Vorgaben erfolgt.
Von den Akteuren des Sports muß der Staat erwarten können, daß sie die För-
derung zur Erreichung der Allgemeinwohlziele einsetzen. Im Falle vollständiger
Autonomie bei der Verfügung über die staatlich gewährte Unterstützung ist es
durchaus denkbar, daß das aus dem eigeninteressierten Handeln der Akteure des
Sports resultierende Ergebnis den öffentlichen Zielen entspricht. Dies dürfte aber
nicht die Regel sein.60 Vielmehr ist zu erwarten, „dass die verschiedenen Akteure
die ihnen durch die staatliche Finanzierung eröffneten Freiräume wohl zu ihrem
eigenen Vorteil, nicht aber im Sinne des Geld- und damit des staatlichen Auftrag-
gebers nutzen.“61 Insofern ist es auch hier nur die logische Folge, wenn der Staat
versucht, mittels entsprechender institutioneller Arrangements die Zielerreichung
sicherzustellen.
In der aktuellen öffentlichen Sportförderpraxis ist die zu erwartende Tendenz
zunehmender staatlicher Einflußnahme zu beobachten. Dies zeigt sich beispiels-
weise daran, daß die staatliche Mittelvergabe an den selbstverwalteten Sport
immer mehr an genau definierte Zwecke gebunden wird und der Anteil zweck-

59 Vgl. Engelhardt / Heinemann (2001), S. 35.


60 Vgl. Heinemann (1996), S. 195, Kirsch / Kempf (2002), S. 261 f.
61 Kirsch / Kempf (2002), S. 259 (Hervorhebung im Original).

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200 6. Kap.: Ordnungspolitische Beurteilung der Maßnahmen

ungebundener Unterstützungsleistungen rückläufig ist.62 Im Rahmen der Sozialen


Arbeit werden die Maßnahmen nicht einfach von der öffentlichen Hand gefördert,
sondern eine konkrete Gegenleistung seitens der Sportanbieter erwartet und zu de-
ren Sicherstellung auch von staatlicher Seite interveniert.63 Aber auch der Spitzen-
sport gerät in finanzieller Hinsicht zunehmend in die Abhängigkeit des Staates und
ist längst zu einem staatlich gesteuerten System geworden.64 Es bleibt festzuhalten:
„The state increasingly tries to gain influence and manipulate sport according to its
own wants.“65
Im Rahmen der partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen Sport und Staat
wird der Sport als Mittel verstanden, das dem Wohle aller dient. Hierfür erfährt er
seine öffentliche Förderung. Damit nutzt der Staat den Sport als Mittel zur Reali-
sierung der Gemeinwohlziele. Eine Instrumentalisierung des Sports von staatlicher
Seite liegt vor. Dies ist die logische Konsequenz, wenn die Förderung des Sports
mit Gemeinwohlzielen begründet wird. „Wer für eine staatliche Finanzierung des
Sports plädiert, setzt sich – wenigstens implizit – für die Politisierung, für die Ver-
staatlichung des Sports, genauer: für die Unterwerfung der im Sport verbundenen
Akteure unter den Primat der Politik ein.“66
Für einen Konflikt zwischen der Instrumentalisierung des Sports im Dienste
einer Gemeinwohlorientierung und den Interessen der Vereinsmitglieder lassen
sich empirische Indizien als Beleg finden.67 Instrumentalisierte Angebote werden
kaum von den aktiven Mitgliedern nachgefragt und sind insgesamt von untergeord-
neter Bedeutung. Sie scheinen dem Interesse der Initiatoren, nicht aber dem der
Vereinsmitglieder zu entsprechen. Im Hinblick auf die Selbstdarstellung der Ver-
eine liegt die Dimension Solidaritätsdenken mit Eigenschaften wie Geselligkeit
und Gemeinschaft deutlich vor der Dimension Leistungs- und Wettkampfsport,
während die Darstellung als innovativer Breiten- und Freizeitsportanbieter oder
über die Gemeinwohlorientierung von geringer Relevanz ist. Ähnliches gilt für die
Mitgliedererwartungen, bei denen der Dimension Solidaritätsdenken weit mehr
Bedeutung beigemessen wird als der Gemeinwohlorientierung. Dies deckt sich
auch mit der Binnenorientierung der im Sportverein engagierten Mitglieder, denen
es um Gemeinschaft im Sportverein geht und weniger um die Beeinflussung spezi-
fischer Entwicklungen außerhalb des Vereins.68
Die Instrumentalisierung des Sports konfligiert mit dem Grundsatz der Auto-
nomie. Um die für den selbstverwalteten Sport nicht unbedeutende öffentliche
Unterstützung zu erhalten, richtet er sich verstärkt an den staatlichen Zielen aus.

62 Vgl. Trosien (1999), S. 71, Hartmann-Tews (1996), S. 183, Heinemann (1996), S. 195.
63 Vgl. Breuer (2003), insbesondere S. 4.
64 Vgl. Heinemann (1996), S. 195.
65 Engelhardt / Heinemann (2001), S. 41.
66 Kirsch / Kempf (2002), S. 258 (Hervorhebung im Original).
67 Vgl. Emrich / Pitsch / Papathanassiou (2001), S. 209 ff., S. 295 ff.
68 Vgl. Braun (2003).

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A. Zur Zielkonformität der öffentlichen Sportförderung 201

Damit gewinnen äußere Einflüsse, insbesondere von staatlicher Seite, vermehrt an


Einfluß auf den selbstverwalteten Sport.69 Entsprechend rückläufig wird der Ein-
fluß der Mitglieder, deren Interessen zunehmend zurückgedrängt werden.70 Es
wird nicht mehr unbedingt angestrebt, was im Interesse des Vereins und seiner Mit-
glieder, sondern was von politischer Seite erwünscht ist. Damit ist sicherlich die
Gefahr des Verlusts an Autonomie verbunden.
Zur Wahrung der Autonomie ist eine weitgehend freie Verfügung über die
öffentlichen Mittel erforderlich. Dann können die Mittel im Interesse des Vereins
und seiner Mitglieder eingesetzt werden. Stimmen diese Interessen aber nicht mit
den politischen Interessen überein, können so die politischen Ziele, wie sie mit der
Förderung verbunden sind, schwerlich erreicht werden. Eine Instrumentalisierung
des Sports ist somit nicht mit dem Grundsatz der Autonomie des selbstverwalteten
Sports vereinbar.

2. Selbstverwalteter Sport vs. alternative Angebotsformen

Mit der öffentlichen Sportförderung sollen die positiven Wirkungen des Sports
zur Erhöhung des Gemeinwohls realisiert werden. Hierfür wird eine möglichst
hohe aktive Beteiligung der Bevölkerung an der Sportausübung angestrebt. Eine
Grundversorgung mit Sport soll sichergestellt werden.
Zugleich wird die öffentliche Sportförderung auf den Bereich des selbstverwal-
teten Sports limitiert. Begründet wird diese selektive Förderung mit den Gemein-
wohlwirkungen dieser Angebotsform des Sports. Die Limitierung wäre folglich
dann begründet, wenn ausschließlich mit der Nutzung der Angebote des selbst-
verwalteten Sports die positiven Wirkungen des Sports verbunden sind.
Die bisherige Analyse legt eher nahe, daß keineswegs nur die Sportausübung im
Rahmen des selbstverwalteten Sports positive Effekte hat. Das Auftreten der posi-
tiven Effekte ist weitgehend unabhängig von der Organisationsstruktur des Sport-
angebots und vielmehr durch die ausgeübte Sportart, Ausübungsform und indivi-
duelle Ausgangsvoraussetzung bedingt.
Gerade im bedeutenden Bereich der positiven Wirkungen auf die Gesundheit
tritt dies augenscheinlich zutage. Hinsichtlich des Gesundheitssports spielen die
Angebote des selbstverwalteten Sports noch immer eine untergeordnete Rolle. Hier
sind es vielmehr alternative Vereine oder andere Organisationsformen wie Gesund-
heitszentren, Physiotherapeuten, Fitneß-Studios oder Laufgruppen, die diesen ge-
zielt anbieten und für die eine große Nachfrage besteht.
Die nachgewiesenen und anerkannten Prestigeeffekte sind ebenso wenig aus-
schließlich an die Akteure und Veranstaltungen des selbstverwalteten Sports ge-

69 Vgl. Hartmann-Tews (1996), S. 183.


70 Vgl. Engelhardt / Heinemann (2001), S. 35.

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202 6. Kap.: Ordnungspolitische Beurteilung der Maßnahmen

knüpft. Im Gegenteil scheinen, zumindest auf überregionaler Ebene, von alterna-


tiven Organisationsstrukturen höhere Prestigeeffekte auszugehen. Prestigeeffekte
setzen zunächst Bekanntheit und Popularität der Sportler oder Veranstaltungen in
der Öffentlichkeit voraus. Der Bekanntheitsgrad wird um so ausgeprägter sein, je
höher die Präsenz in den Medien ist. Das Interesse der Medien hängt hierbei von
den verzeichneten und zu erwartenden Leistungen und Erfolgen, aber auch vom
Interesse in der Bevölkerung bzw. der Popularität der jeweiligen Sportart bzw.
-events ab. Die Sportarten wiederum, die große Popularität genießen und auf ein
großes Interesse der Bevölkerung stoßen, dürften durchgehend auch jene sein, die
über ein umfangreiches Vermarktungspotential verfügen. Entsprechend werden sie
über den Markt verwertet.71 Dann handelt es sich aber meist um Angebote aus
dem Bereich des fremdverwalteten Sports. Die Clubs und die Spieler der Fußball-
Bundesliga, die Formel-1 mit Akteuren wie Michael Schuhmacher oder die Tour
de France mit Teilnehmern wie Jan Ullrich mögen dies beispielhaft belegen.
Der selbstverwaltete Sport ist auch nicht die einzige Angebotsform, von der
regionale Wachstumsexternalitäten ausgehen können. Standort- und Imageeffekte
treten unabhängig von der Organisationsstruktur des Angebots auf. Betrachtet man
Sport als eigenen Wirtschaftsfaktor, der direkt für Beschäftigung und Wertschöp-
fung sorgt, so dürften stärkere Impulswirkungen von einem fremdverwalteten
Sportangebot als von einem durch Ehrenamtlichkeit und Gemeinnützigkeit ge-
kennzeichneten selbstverwalteten Sport ausgehen.
Die positiven Effekte im Wirkungskomplex der Sozio-Edukatorik fußen auf
dem Gemeinschafts- und Solidaritätsgedanken, der anders als bei anderen Ange-
botsformen des Sports zentrales Element des selbstverwalteten Sports ist. Aller-
dings kann einerseits die Existenz sozio-edukatorischer Effekte in Frage gestellt
werden bzw. weist der selbstverwaltete Sport diesbezüglich ambivalente Charak-
terzüge auf. Andererseits bieten auch alternative Sportanbieter die Möglichkeit
zum Aufbau sozialer Beziehungen oder basieren informelle Sportgruppen gerade
auf einem normenkonformen Verhalten in der Gruppe.
Die positiven Wirkungen des Sports gehen nicht ausschließlich von den Ange-
boten des selbstverwalteten Sports aus. Insofern ist eine Limitierung der öffent-
lichen Sportförderung auf diese Angebotsform im Hinblick auf die Zielerreichung
äußert kritisch zu beurteilen. Zudem kann sich die Limitierung der Förderung
negativ auf die Grundversorgung mit Sport auswirken, wie im folgenden gezeigt
wird.
Die ausschließliche öffentliche Förderung des selbstverwalteten Sports soll über
die Offenhaltung seiner Angebote Sport für alle ermöglichen und damit eine
Grundversorgung mit Sport garantieren. Alternative Angebotsformen werden hin-
gegen nicht begünstigt, obwohl eine sportliche Betätigung bei diesen vergleichbare

71 Auch Kubat (1998), S. 154 f., vermutet, daß ein hoher Prestigewert gerade von denjeni-
gen Sportarten ausgeht, in denen hohe Preisgelder vergeben werden.

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B. Sportförderung aus Sicht der Systemkonformität 203

positive Wirkungen hervorrufen kann. Ist also die Sportausübung tatsächlich vom
Preis für seine Ausübung abhängig und sind alternative Angebote teurer als die des
selbstverwalteten Sports, so müßten in der Logik der öffentlichen Sportförderung
auch alternative Angebotsformen eine Förderung erfahren, da sie sonst einem Teil
der Nachfrager verschlossen blieben. Dies wirkte sich dann negativ auf die ge-
samte Beteiligung an der Ausübung von Sport aus. Schließlich entspricht die An-
gebotsform des selbstverwalteten Sports nicht der Präferenz aller Nachfrager. Es
existieren durchaus auch Vorbehalte gegenüber der selbstverwalteten sportlichen
Betätigung. Somit bleibt fraglich, ob die Nachfrage ausreichend preiselastisch ist,
um diese Nachfrager zur Sportausübung im Verein zu bewegen oder ob sich diese
per se dem selbstverwalteten Sport verschließen bzw. seine Angebote nicht nach-
fragen können.
Einerseits sollen Gemeinwohleffekte realisiert und eine Grundversorgung mit
Sport sichergestellt werden. Andererseits wird nur eine Angebotsform des Sports,
der selbstverwaltete Sport, gefördert. Damit werden, der Logik der öffentlichen
Sportförderung folgend, die Potentiale der aktiven Sportausübung nur teilweise aus-
geschöpft. Hier liegt ein innerer Widerspruch der öffentlichen Sportförderung vor.

B. Die öffentliche Sportförderung aus Sicht


der Systemkonformität

Für die ordnungspolitische Legitimation staatlicher Maßnahmen zur Sportförde-


rung sind diese nach der soeben analysierten Zielkonformität auch hinsichtlich
ihrer Systemkonformität zu überprüfen. Systemkonformität wurde anhand unter-
geordneter Kriterien, denen die öffentliche Maßnahme genügen muß, pragmatisch
konkretisiert. Anhand dieser Kriterien kann die Bewertung der Systemkonformität
der Maßnahmen der öffentlichen Sportförderung erfolgen.
In aller Regel ist nicht davon auszugehen, daß die staatlichen Maßnahmen, so
auch die Sportförderung mittels Subventionierung des selbstverwalteten Sports,
allen Kriterien vollständig genügen wird. Deshalb werden im weiteren Vorgehen
nicht schematisch die einzelnen Kriterien abgeprüft, sondern in Anlehnung an die
Kriterien zunächst die jeweiligen Problembereiche aus Sicht der Systemkonformität
aufgezeigt, um dann auf die ordnungspolitischen Folgewirkungen einzugehen.

I. Problembereiche aus Sicht der Systemkonformität

In Anlehnung an die entwickelten Kriterien zur pragmatischen Konkretisierung


der Systemkonformität sollen im folgenden die problembehafteten Aspekte der
öffentlichen Sportförderung mittels Subventionierung des selbstverwalteten Sports
skizziert werden.

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204 6. Kap.: Ordnungspolitische Beurteilung der Maßnahmen

1. Vorhersehbarkeit

Die Pläne der Wirtschaftssubjekte werden von ihren individuellen Erwartungen


maßgeblich beeinflußt. Deshalb ist für eine effiziente Koordination der Wirt-
schaftspläne ein Mindestmaß an Planungssicherheit erforderlich. Folglich sollen
staatliche Eingriffe nicht ad hoc erfolgen, sondern regelgebunden und von allen
Wirtschaftssubjekten antizipierbar durchgeführt werden, so daß sie in deren Erwar-
tungsbildung Berücksichtigung finden können.
Subventionen gelten prinzipiell als diskretionäres Instrument der Politik.72 So-
wohl für den Anlaß, der zur Förderung mittels Subventionen führt, als auch für die
Behandlung der Wirtschaftssubjekte, die grundsätzlich die Subventionsvorausset-
zungen innerhalb eines Förderprogrammes erfüllen, sind Ungleichmäßigkeiten bis
hin zu Willkür kennzeichnend.73 Ob dies auch für die Subventionspraxis im Rah-
men der öffentlichen Sportförderung zutrifft, gilt es im folgenden zu untersuchen.
Die Möglichkeit der Inanspruchnahme mittelbarer Transferleistungen in Form
zahlreicher Steuervergünstigungen durch Sportanbieter ist umfassend gesetzlich
geregelt. Voraussetzung zum Erhalt der Steuererleichterungen ist die Anerkennung
der Gemeinnützigkeit durch die Finanzämter.74 Die sich aus der Erlangung des
Status der Gemeinnützigkeit ergebenden Rechtsfolgen sind dann in den jeweiligen
Einzelsteuergesetzen geregelt. Insofern existieren eindeutige, allgemeine Regeln,
die den Anlaß für den Erhalt unmittelbarer Transferleistungen begründen. Sicher-
lich liegen auch bei der Anerkennung der Gemeinnützigkeit gewisse Auslegungs-
spielräume vor, ob der Verein nach der Satzung und der tatsächlichen Geschäfts-
führung gemeinnützigen Zielen dient. Diese sind aber stark eingeschränkt, da es
sich schließlich um einklagbare Rechtstatbestände handelt. Wird die mittelbare
Förderung gewährt, sind also die entsprechenden Förderungsvoraussetzungen
erfüllt, so erfolgt die Förderung ohne weitere Unterscheidung der förderungswür-
digen Sportanbieter nach für allen gleichermaßen gültigen und nachvollziehbaren
Regelungen.
Die unmittelbare Sportförderung erfolgt primär auf kommunaler Ebene. Dort
besitzen nahezu alle Kommunen in einer Größenordnung von mehr als 20.000 Ein-
wohnern Sportförderrichtlinien, nur ganz wenige machen von diesem Instrument
der Sportförderung keinen Gebrauch.75 In diesen Richtlinien sind die allgemeinen
Voraussetzungen zum Erhalt unmittelbarer öffentlicher Transferleistungen fest-
gelegt sowie konkrete Regelungen zu den einzelnen Förderungsmöglichkeiten im
Rahmen der Sportförderung enthalten. Letztere beziehen sich insbesondere auf die
Bereitstellung von Infrastruktur wie auch direkte monetäre Transfers an die Sport-
vereine.

72 Vgl. Molitor (1984), S. 118, Andel (1998), S. 279.


73 Vgl. Andel (1998), S. 279.
74 Vgl. hierzu Engelsing / Littkemann (2000), S. 55 ff.
75 Vgl. Hockenjos (1995), S. 30.

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B. Sportförderung aus Sicht der Systemkonformität 205

Den kommunalen Sportförderrichtlinien folgend ist neben der Gemeinnützigkeit


der Sportvereine deren Mitgliedschaft in einem dem DSB zugehörigen Verband
eine zentrale Voraussetzung für den Erhalt von Transferleistungen.76 Damit ist eine
unmittelbare Förderung sonstiger Sportanbieter im Rahmen der kommunalen
Sportförderung von vornherein ausgeschlossen. Die Fördermittel müssen in der
Mehrheit der Fälle bei der öffentlichen Sportverwaltung beantragt werden.
Teile der monetären Transferleistungen sind ausschließlich an die Beantragung
und Erfüllung der Fördervoraussetzungen gemäß der Richtlinien geknüpft und
werden dann, vorbehaltlich ausreichender finanzieller Ressourcen, uneinge-
schränkt gewährt. Beispiele hierfür wären eine Pro-Kopf-Bezuschussung je Ver-
einsmitglied, Jugend- oder Übungsleiterzuschüsse. In diesen Fällen ist der Anlaß
der Förderung klar definiert und die Mittelvergabe innerhalb der Sportförderung
für alle förderungswürdigen Sportanbieter gleichermaßen geregelt. Bei diesen
Fällen handelt es sich jedoch, gemessen am Fördervolumen, um eher unbedeu-
tende Bereiche, in denen auch nicht von allen Kommunen eine Förderung gewährt
wird.
Der verbleibende, quantitativ weitaus bedeutendere Teil der unmittelbaren
Transferleistungen bedarf im Einzelfall der Genehmigung seitens der Kommune.
Die Sportförderrichtlinien geben hierbei lediglich eine grobe Orientierung, bei
welcher Ausgangsvoraussetzung und bis zu welcher Höhe öffentlich unterstützt
werden soll. Letztlich liegt die Entscheidung aber in der Hand der öffentlichen
Sportverwaltung. Dabei wird von öffentlicher Seite ausdrücklich betont, daß die
Sportvereine keinerlei Rechtsansprüche auf die öffentlichen Transferleistungen
haben und diese zudem von der Haushaltslage der Kommune abhängig sind.77 Die
Richtlinien schaffen somit nur bedingt Transparenz und ermöglichen eine differen-
zierende politische Förderungshandhabe selbst für diejenigen Sportanbieter, die
die allgemeinen Fördervoraussetzungen gleichermaßen erfüllen. Damit werden
den Politikern diskretionäre Handlungsspielräume eröffnet. Dies bedeutet im Um-
kehrschluß für die Sportanbieter, daß das „ob“ und die Höhe einer Förderung
schwer antizipierbar sind, da sie in die Abhängigkeit von politischem Wohlwollen
gerät und nicht an allgemeine Regeln gebunden ist. Es ist damit von einer nega-
tiven Beeinträchtigung der Koordination der Wirtschaftspläne auszugehen.

76 Vgl. Hockenjos (1995), S. 31 ff. Als weitere allgemeine Voraussetzungen für den Erhalt
direkter öffentlicher Zuwendungen wurden der Sitz des Vereins in der jeweiligen Stadt, die
Erfordernis eines Verwendungsnachweises, die Eintragung ins Vereinsregister wie auch die
Tatsache, daß es sich um einen Sportverein handeln muß, empirisch ermittelt, die aber im
Rahmen dieser Untersuchung von untergeordneter Bedeutung sind. Darüber hinaus spielt die
Erfordernis von Eigenmitteln eine wesentliche Rolle, worauf noch im Zusammenhang mit
dem Subsidiaritätsprinzip zurückzukommen sein wird. Siehe hierzu die Ausführungen in die-
sem 6. Kap., B. I. 4.
77 Vgl. Hockenjos (1995), S. 33. Ähnlich wurde bereits im Rahmen der Sportfördergesetze
der Länder darauf hingewiesen, daß auch dort die Transferleistungen von der finanziellen
Lage abhängig gemacht und Ansprüche des Sports damit unter Haushaltsvorbehalte gestellt
werden.

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206 6. Kap.: Ordnungspolitische Beurteilung der Maßnahmen

Die im Rahmen der öffentlichen Sportförderung gewährten Subventionen an die


Sportanbieter können nicht per se als willkürlich und damit diskretionäres Instru-
ment mangels Vorhersehbarkeit aus Sicht der Systemkonformität verworfen wer-
den. Die mittelbaren Transferleistungen über Steuervergünstigungen erfolgen an-
hand allgemeiner gesetzlicher Regelungen, die weder bezüglich des Anlasses der
Förderung noch innerhalb des Förderprogramms Ungleichmäßigkeiten und Belie-
bigkeiten zulassen. Anders verhält es sich bei den unmittelbaren Transferleistun-
gen. Zwar liegen Sportförderrichtlinien auf kommunaler Ebene vor, die die all-
gemeinen Voraussetzungen der Förderungswürdigkeit determinieren. Darüber hin-
aus verbleibt aber ein weitgehender diskretionärer Handlungsspielraum für die
Politiker, der zu einer Ungleichbehandlung unter den förderungswürdigen Sport-
anbietern führen kann und folglich die Förderung schwer antizipierbar macht. In
diesem Fall stellen Subventionen das typisch diskretionäre Instrument der Politik
dar, das mit dem Kriterium der Vorhersehbarkeit kollidiert und nicht als system-
konform gelten kann.

2. Selbstbetroffenheit und Sozialisierung von Verlusten

In einem funktionsfähigen markwirtschaftlichen System müssen die Chancen


und Risiken der wirtschaftlichen Aktivitäten ungeteilt bei den Wirtschaftssubjek-
ten liegen. Dann haben sie zum einen Anreize, ihre Handlungsmöglichkeiten zu
erweitern, da sie die Früchte ihrer Anstrengungen selbst ernten. Zum anderen wer-
den sie für fehlerhafte Handlungen im Marktprozeß sanktioniert, da sie von den
Konsequenzen ihres Handelns selbst betroffen sind, also auch die negativen Folgen
tragen müssen. Staatliche Eingriffe dürfen folglich die Wirtschaftssubjekte nicht
ihrer Selbstbetroffenheit entheben. Wie ist nun diesbezüglich die öffentliche Sport-
förderung zu beurteilen?
Zunächst ist festzustellen, daß nicht nur die Anbieter des fremdverwalteten
Sports, sondern auch die Anbieter des selbstverwalteten Sports grundsätzlich die
vollen Konsequenzen ihrer wirtschaftlichen Aktivitäten tragen. Sie haften vollstän-
dig für ihr Handeln. Im positiven Kontext werden Vereine und Verbände, die mit-
gliederorientierte respektive nachfrageadäquate Leistungen anbieten, prämiert. Im
negativen Sinne wird fehlerhaftes unternehmerisches Handeln, bleibt der teilweise
existierende Protektionismus, auf den weiter unten noch einzugehen sein wird, un-
berücksichtigt, sofort sanktioniert. Bieten die Vereine unerwünschte und schlechte
Leistungen an, müssen sie mit negativen Folgen im Marktprozeß rechnen. Diese
können ihren Ausdruck in geringeren Beiträgen und Gebühren sowie Nachfrage-
rückgang bzw. Mitgliederschwund finden, die die Vereine in wirtschaftliche Nöte
bringen können. Ebenso wird vereinsinterne Mißwirtschaft sanktioniert. Im Ergeb-
nis kann dies nicht nur als Konsequenz nach sich ziehen, daß einzelne Angebote
nicht mehr offeriert werden können und einzelne Abteilungen oder gar der kom-
plette Verein aufgelöst werden müssen, sondern auch den vollständigen Verlust des
Vereinsvermögens bedeuten.

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B. Sportförderung aus Sicht der Systemkonformität 207

Trotz alledem lassen sich Beispiele finden, bei denen durch die Maßnahmen der
öffentlichen Sportförderung der Sanktionsmechanismus des Wettbewerbs und da-
mit die Selbstbetroffenheit der Wirtschaftssubjekte von ihren Handlungen außer
Kraft gesetzt werden. Der Fußball-Bundesligist 1. FC Kaiserslautern war in Folge
vereinsinterner Mißwirtschaft zum Ende der Spielzeit 2002 / 03 von der Insolvenz
bedroht. Nur durch die Intervention des Landes Rheinland-Pfalz und der Stadt
Kaiserslautern sowie die Unterstützung der öffentlich-rechtlichen Sparkassen
konnte diese verhindert werden.78 Auch der hochverschuldete Verein Real Madrid
konnte nur durch die Veräußerung seines Trainingsgeländes an die Stadt Madrid
den finanziellen Ruin abwenden.79 In Folge der Insolvenz der Kirch-Media waren
die Fußball Spitzenvereine von existentiellen Einnahmerückgängen bedroht. Aus
diesem Anlaß wurden von politischer Seite staatliche Bürgschaften für die Fußball-
Bundesliga Vereine vorgeschlagen, um den Vereinen die Einnahmen aus dem Ver-
kauf der Fernseh-Übertragungsrechte zu garantieren.80 Zudem rief der im An-
schluß zwischen den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und der DFL ge-
schlossene Vertrag über die Übertragungsrechte öffentliche Kritik hervor, da der
Kaufpreis als überhöht betrachtet wurde und somit der Fußball zu Lasten der
Gebührenzahler subventioniert worden sei.81 Die Liste dieser exemplarischen Dar-
stellung zur Veranschaulichung ließe sich durchaus noch erweitern.
In allen Fällen waren die sportanbietenden Unternehmen in wirtschaftliche Eng-
pässe geraten, da sie den verantwortungsvollen Umgang mit knappen Ressourcen
vermissen ließen. Während die Sportanbieter ihre Gewinne privat aneignen konn-
ten, sprang die öffentliche Hand in der wirtschaftlichen Krisensituation bei, um die
wirtschaftlich angeschlagenen Unternehmen zu unterstützen. Somit konnten die
Sportanbieter die Sanktionen für ihr fehlerhaftes Handeln auf Dritte überwälzen. Da
die Subventionierung durch die öffentliche Hand einer Finanzierung bedarf, muß
hierfür letztlich der allgemeine Steuerzahler aufkommen. Die staatliche Subventio-
nierung bewirkte damit in den skizzierten Fällen eine Sozialisierung der Verluste.

78 Insbesondere durch Lohnsteuer-Nachforderungen des Finanzamtes aufgrund voraus-


gegangener Falschangaben, rückläufiger Einnahmen aus der Vermarktung der Fernseh-Über-
tragungsrechte sowie der vereinseigenen Umbaukostenbeteiligung am Stadion im Hinblick
auf die Weltmeisterschaft 2006 von über 18 Millionen Euro wurde für das Ende des Ge-
schäftsjahres 2002 / 03 ein negativer Überschuß von 17 Millionen Euro bei rund 40 Millionen
Euro an Verbindlichkeiten und einem etwa gleich hohen Umsatz erwartet. Zur Abwendung
der Insolvenz wurde das Fritz-Walter-Stadion und das Nachwuchs-Leistungszentrum an eine
eigens hierfür gegründete städtische Objekt-Gesellschaft für über 60 Millionen Euro verkauft
und im Gegenzug ein über 25 Jahre laufender Pacht- und Betreibervertrag abgeschlossen, der
den Rückerwerb des Stadions zum Ende der Laufzeit bei einem jährlichen Pachtzins von min-
destens 3,2 Millionen Euro ermöglicht. Vgl. Ashelm (2003).
79 In diesem Fall ermittelt sogar die europäische Wettbewerbskommission mit dem Ver-
dacht auf eine unzulässige Beihilfe, da sie vermutet, daß durch eine spätere Ausweisung als
Kernbauland der Preis zugunsten von Real Madrid künstlich erhöht worden sei. Siehe hierzu
Gröteke (2004), S. 146.
80 Vgl. Daumann / Langer (2002), S. 279.

81 Vgl. Gehrmann / Hamann (2003).

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208 6. Kap.: Ordnungspolitische Beurteilung der Maßnahmen

Wenngleich die obigen Beispiele alle dem Bereich des kommerzialisierten Spit-
zensports entnommen sind, bleibt eine Sozialisierung von Verlusten keineswegs
auf diesen Bereich des Sports beschränkt. Wie der kommerzialisierte Spitzensport
ein enormes öffentliches Interesse genießt, hat der kommunale Sport eine ver-
gleichbare Bedeutung im lokalen Kontext. So ließen sich denn auch beliebig Bei-
spiele anführen, in denen gerade auf kommunaler Ebene die wirtschaftliche Schief-
lage von Sportvereinen durch eine Kooperation und mit finanzieller Unterstützung
seitens der öffentlichen Hand zu lösen versucht wird. Erklärungen hierfür lassen
sich vor allem aus politökonomischer Sicht anführen, die an dieser Stelle nicht
weiter vertieft werden sollen, da sie nicht Gegenstand dieser normativ angelegten
Abhandlung sind.82 Es sei aber darauf hingewiesen, daß im Gegensatz zu anderen
in wirtschaftliche Krisen geratenen Unternehmen die Sportvereine in besonderem
Maße öffentliche Hilfe erwarten können, nicht nur aufgrund ihrer ökonomischen
Bedeutung, sondern vielmehr wegen ihrer vermeintlichen Gemeinwohlwirkungen
und insbesondere des großen öffentlichen Interesses, das ihnen entgegengebracht
wird.83 Gerade letzteres machen sich Politiker gerne zunutze, um sich durch eine
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