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Trabalho Final da IV Pós-graduação em Gestão Autárquica

Avançada
(Universidade Independente)

DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA:
O Paradigma da Divisão do Território
– O Que Fazer Com O Distrito?

Maria Ermelinda Toscano


Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano

Lisboa, Dezembro de 2004

2
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?

RESUMO:
Breve sinopse histórica sobre a evolução da divisão distrital: de autarquia local a mera
circunscrição administrativa para fins eleitorais. Do centralismo à descentralização,
municipalismo e regionalização... caminhos de uma reforma controversa, os prós e os
contra. Território e identidade cultural. As novas entidades administrativas territoriais:
mapa de um país retalhado.
Da tradição à revolução: o que fazer com o Distrito. O caso das Assembleias Distritais:
órgãos da administração periférica do Estado ou estruturas da administração local?
“Excrescências patológicas” do passado ou fóruns autárquicos de debate político
privilegiado?

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Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano

ÍNDICE

INTRODUÇÃO 5

DESCENTRALIZAR OU REGIONALIZAR, EIS A QUESTÃO!? 6

TERRITÓRIO E IDENTIDADE CULTURAL 9

O DISTRITO: PRENÚNCIO DE UMA MORTE ANUNCIADA 10


Breve sinopse histórica 10
O tabu distrital: situação actual e perspectivas de futuro 12

O NOVO MODELO DE ORGANIZAÇÃO TERRITORIAL 16


Mapa de um país retalhado: as novas entidades territoriais 16
Uma reforma controversa: prós e contras 20
Da tradição à revolução: que fazer com o Distrito? 21

CONCLUSÕES 30

BIBLIOGRAFIA 32

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DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?

Introdução

Este trabalho pretende ser, apenas, uma breve reflexão estratégica sobre o novo
modelo de organização territorial do país, expresso no quadro legal aprovado em 2003
(as Leis n.º 10 e 11/2003, de 30 de Maio), e tem como objectivo principal lançar um
alerta para o problema das Assembleias Distritais que, apesar de se arrastar há décadas,
continua sem perspectivas de resolução.
A indefinição do estatuto jurídico do Distrito, resultado da sua natureza transitória,
conforme assim o determina o artigo 291.º da CRP, e o ostracismo dos responsáveis
(deputados, governantes e autarcas) de todos os quadrantes políticos, tem contribuído
para que as Assembleias Distritais sejam entidades que vão sobrevivendo no limiar da
dignidade, sempre à beira da extinção, sem recursos técnicos, humanos e financeiros
disponíveis para satisfazer as escassas atribuições e competências que ainda lhes restam
nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro.
Como contributo para esclarecer a situação, apresentamos uma análise sucinta da
legislação atrás citada, através da aplicação do método SWOT, focalizando a nossa
análise em quatro elementos-chave:
• Strenghts (pontos fortes): vantagens comparativas das Leis n.º 10 e 11/2003, de
13 de Maio, em relação à regionalização e à criação de autarquias de âmbito
supramunicipal;
• Weaknesses (pontos fracos): desvantagens daqueles diplomas em relação à
efectiva criação de autarquias regionais, sem esquecer o caso das Assembleias
Distritais – património, serviços e pessoal;
• Opportunities (oportunidades): aspectos positivos da conjuntura política e
económica com potencial para fazer crescer a vantagem competitiva do actual
modelo de descentralização;
• Threats (ameaças): aspectos negativos da conjuntura política e económica com
potencial para comprometer a vantagem competitiva do actual modelo de
descentralização.
Para tentar obter um retrato o mais fiel possível da realidade, além da interpretação
jurídica e gramatical daquelas normas legais, introduzimos na nossa leitura dos factos
alguns elementos externos que podem contribuir para o sucesso, ou insucesso, das
medidas de descentralização ora propostas... São os designados contributos extra-literais
fundamentais para nos apercebermos do verdadeiro “sentido social” dos referidos
diplomas. Para o efeito socorremo-nos do método CAF (mais conhecido como Estrutura
Comum de Avaliação) que aplicámos a dois casos concretos: os Serviços de Cultura da
Assembleia Distrital de Lisboa e o Museu Regional do Algarve, propriedade da Assembleia
Distrital de Faro.
Porque a variável tempo é um factor determinante, estruturámos o nosso raciocínio
estratégico numa perspectiva de futuro e apostámos numa abordagem positiva de todo o
processo, ao qual associámos o contributo da Cultura (uma questão habitualmente
arredada desta problemática da divisão administrativa do território) na definição de uma
política de desenvolvimento integrado eficaz.
Em resumo, com este trabalho pretendemos esclarecer, entre outras, as seguintes
questões:
a) Embora possam considerar-se «estruturas de génese autárquica», tenham um
cariz semelhante ao de uma «organização de coordenação intermunicipal», sejam
compostas, exclusivamente, por autarcas, e o seu regime jurídico e patrimonial lhes
confira autonomia administrativa e financeira, as Assembleias Distritais não são
autarquias distritais... nem associações de municípios. O que são então? Pertencem à
administração periférica do Estado ou integram a administração local autárquica?
b) O diagnóstico da situação actual revela um cenário estruturalmente débil e de
pressupostos frágeis, impossível de manter por mais tempo neste «estado de pousio»
indefinido e de latente indiferença dos políticos: a maioria das assembleias distritais
não reúne por falta de quorum, debate-se com incontornáveis dificuldades financeiras
e apresenta um inoperante aparelho funcional, o que as torna órgãos quase inertes,
de diminuto peso político e fraca representatividade no seio da comunidade. Então o
que impede o Governo e os autarcas de encontrar uma solução? Quem deverá
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Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano

assumir as responsabilidades pelas consequências nefastas que têm vindo a recair,


exclusivamente, sobre os trabalhadores?
c) Apesar da permanente instabilidade da organização, da crónica insuficiência de
recursos económicos e dos escassos meios técnicos e humanos disponíveis, algumas
assembleias distritais têm vindo a desenvolver, mercê do esforço e empenho dos
seus funcionários e colaboradores, diversas iniciativas, sobretudo ao nível do apoio
social, do estudo histórico, da História da Arte, da investigação etnolinguística,
literária e arqueológica. Mas quem, na realidade, conhece este trabalho?
Por tudo isto, considerámos que era urgente uma séria reflexão sobre o papel das
Assembleias Distritais na indispensável reforma territorial e administrativa do Estado (de
que as Leis 10 e 11/2003, de 13 de Maio, são um pálido reflexo), amplamente
reconhecida por todos os sectores políticos, prometida por sucessivos governos, mas
sempre adiada. Até quando?

Descentralizar ou regionalizar, eis a questão!?

O problema da regionalização assume particular relevância quando se aborda a


questão do ponto de vista do ordenamento do território porque este, ao procurar
convergir para opções de fácil implementação, que conduzam a soluções exequíveis,
pressupõe, numa perspectiva de desenvolvimento integrado, a delimitação de áreas
funcionais, de intervenção operacional.
As regiões surgem, assim, como uma necessidade estrutural, fundamental à
satisfação dos objectivos pragmáticos de qualquer política de gestão equilibrada dos
recursos voltada para a obtenção de níveis de eficiência e eficácia que favoreçam uma
visão geral do processo administrativo (seja ele de âmbito local, regional ou nacional) e
para uma convergência de interesses fundamentada numa utilização do espaço que
respeite as suas reais capacidades e potencialidades, atendendo aos desafios inerentes à
transformação evolutiva da sociedade contemporânea e à expressividade geográfica dos
modelos de organização espacial.
Longe de ser um espaço fechado, apesar de possuir características únicas que a
identificam pela distinção geográfica e diferença histórica, cada região deve apresentar
uma estrutura morfológica específica cujo contexto físico, ecológico, económico, social e
cultural carece de abordagens teórico-metodológicas distintas que permitam, num
quadro estratégico global, analisar, em consciência, a amplitude dos projectos a
implementar, após assegurados os indispensáveis mecanismos de suporte político das
acções programadas.
A passagem do ordenamento conceptual para a fase do planeamento de intervenção
exige que o controle administrativo, apoiado num modelo de gestão processual
qualificado e num sistema informativo devidamente coordenado, apresente um carácter
tutelar que não cerceie a autonomia dos diferentes agentes mas sim procure disciplinar,
de forma coerente e regulamentar, a sua actuação.
Os planos integrados de desenvolvimento, de conteúdo programático definido em
função da conservação do património (natural e construído) e prevenção das disfunções
locacionais (as quais ultrapassam, por vezes, o perímetro territorial delimitado pela
circunscrição físico-administrativa concelhia), tornam evidente a urgência em definir
formas de intervenção directa que possam estabelecer regras de crescimento económico
e desenvolvimento social eficazes, porque a consecução das medidas preconizadas
depende da articulação entre políticas e instrumentos de acção, da definição de
parâmetros operacionais, que assegurem a concertação entre técnicos, autarcas,
população e instituições, e de uma efectiva descentralização administrativa do aparelho
burocrático do Estado.
A regionalização, no que concerne à sua viabilidade prática depende, entre outros
factores:
a) da coerência política das estratégias adoptadas;
b) do modelo de estruturação, grau de autonomia e capacidade financeira das
autarquias regionais;
c) da delimitação territorial escolhida, a qual não deve obedecer, exclusivamente,
a critérios de ordem física, económica, muito menos política, consoante os interesses

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DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?

que se mostrem mais relevantes no momento, ou conforme a sensibilidade


discricionária do legislador, mas considerar, também, em simultâneo, os fundamentos
históricos e a génese cultural da população;
d) da solidez do edifício legislativo básico, que se pretende capaz de eliminar
discrepâncias normativas existentes e susceptível de actualização formal, quando
necessário;
e) da progressiva desburocratização dos serviços centrais do Estado, através de
um processo concertado e equilibrado de medidas desconcentradas (por
transferência/delegação de poderes para órgãos periféricos ou de nível hierárquico
inferior) e uma descentralização concretizável, sobretudo, através da deslocação de
funções para o âmbito regional;
f) da consolidação de uma “identidade regional” que potencie e vincule uma
participação real dos cidadãos na gestão dos interesses públicos e possibilite uma
efectiva cooperação inter-institucional e supramunicipal.
Não basta a existência de um, ou vários, diplomas legais sobre a matéria para
concretizar a institucionalização das desejadas edilidades regionais. Nem tão pouco a
letra da lei é suficiente para o êxito de qualquer alteração nas divisões da administração
territorial do país. No quadro técnico-político de intervenção actual e face ao sistema de
financiamento das autarquias locais em vigor, é indispensável reconhecer a contribuição
de todos os graus de autonomia local (municípios e freguesias) e não esquecer a
importância da participação dos cidadãos como instrumento de convergência real para
atingir a complementaridade de objectivos e a estabilidade e equidade normativas
necessárias à sustentação equilibrada do modelo a adoptar.
Por isso, qualquer política de desenvolvimento regional deve incluir características
estruturais que a sustentem, como por exemplo, a melhoria da qualidade de vida das
populações e optimização de valores culturais, de forma a que se possa vir a constituir
como instrumento difusor do progresso e das transformações sociais qualitativas a ele
associadas, visando atenuar os desiquilíbrios regionais existentes potenciando a taxa de
crescimento endógeno através, nomeadamente, da valorização das estruturas produtivas
internas e da sua dinamização sectorial.
As dificuldades na implementação do processo de regionalização são inúmeras e
advêm, sobretudo, da profunda tradição centralista da nossa Administração Pública (que
receia a diminuição da sua influência governativa pela provável extinção de alguns
serviços tornados inúteis após a transferência de competências) e da falta de consenso
entre os parceiros políticos quanto à definição do perímetro físico das regiões.
Fernando Ruas (Presidente da Câmara Municipal de Viseu) aponta uma outra causa
que pode explicar o resultado negativo obtido no referendo da regionalização: «as
autarquias são, hoje, centros de poder e desenvolvimento que, pela sua autenticidade e
efectiva capacidade de intervenção social, resistirão a qualquer turbação do seu papel
político, designadamente no que concerne a eventuais intenções ou movimentos de
subalternização de atribuições e limitação de instrumentos de acção. Pode ter estado aí
uma das razões do insucesso da solução governamental para a regionalização do País
referendada em Novembro de 1998» (1).
Para o constitucionalista Jorge Miranda, o adiamento sucessivo da criação das regiões
administrativas, num percurso que designou por “história triste”, deveu-se a:
«deficiências internas dos partidos políticos (que tinham grandes divisões no seu seio),
por receios, a meu ver infundados, de se pôr em causa a unidade nacional, por receios
em matéria financeira, e, ainda, por causa de particularismos locais, ou de bairrismos» (2).
Mas a principal razão apontada para o Não ter saído vitorioso no referendo de 1998 foi
«o mapa apresentado». E adianta que considera «um erro fundamental não se ter
aproveitado as fronteiras distritais». Esclarece, todavia, que não pretende transformar os
distritos em regiões administrativas «porque, nesse caso, seria apenas uma simples
mudança de nome, e isso frustaria a intenção da Constituinte em criar áreas com uma
dimensão razoável, comparável às áreas das regiões administrativas francesas. A França
tem 22 Regiões Administrativas, Portugal poderia ter cerca de seis ou sete. Não se
trataria, portanto, de transformar os distritos em regiões administrativas, mas sim de
criar as regiões administrativas a partir de agrupamentos de distritos.» (3)
Apesar da Constituição reconhecer que a autonomia do Poder Local é um princípio
fundamental da nossa democracia, a descentralização, conceito jurídico que o
consubstancia, carece de uma verdadeira dimensão política que impeça a crescente
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Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano

subordinação das autarquias à tutela do Estado através, nomeadamente, do controle


financeiro por parte da Administração Central, porque grande parte das
responsabilidades que têm vindo a ser transferidas são meras funções de execução
desprovidas dos adequados meios de suporte.
Aliás, algumas dessas competências podem mesmo violar o princípio da
subsidariedade, na medida em que o interesse das comunidades locais e as necessidades
da população em geral, factores determinantes do nível de governo mais apropriado para
a prática de determinada competência ou decisão, ficam seriamente comprometidos
devido ao facto de a maioria das autarquias locais não disporem de estruturas orgânicas,
pessoal habilitado e recursos financeiros para exercerem as novas funções.
Existe um conjunto de atribuições (na área do ambiente e do urbanismo, por
exemplo), que só com muita dificuldade os municípios isolados conseguirão exercer na
íntegra, pelo que a transferência de competências para o nível supramunicipal é uma
necessidade. Todavia, para que esta medida se torne um efectivo instrumento de
cooperação, de equilíbrio regional e de aumento da cidadania na vida colectiva, é
indispensável evitar que tecnocracia e burocracia continuem a dominar os processos de
decisão política.
Para compreender a integralidade da mudança e os consequentes reflexos no tecido
social, é necessário equacionar os problemas quotidianos na dupla perspectiva material
(economia e tecnologia) e imaterial (ideologia e organização política), pelo que o
processo de descentralização funcional deve abranger, a nível macro (transferência de
competências para as autarquias) e micro (delegação interna de responsabilidades –
juridicamente conhecida por desconcentração), as questões da salvaguarda do
património cultural (histórico, arqueológico, artístico e etnográfico), na medida em que
são estes factores que estão na base da preservação da nossa memória colectiva.
O princípio constitucional da autonomia local impede, teoricamente, que sejam
transferidas para os municípios competências que estes possam não estar habilitados a
desenvolver. Contudo, a regra adoptada tem sido, sempre, a da universalidade, ou seja,
as tarefas são impostas, independentemente da capacidade técnica, humana e financeira
do receptor para satisfazer as novas incumbências.
As competências de escolha casuística, por medida, em que as autarquias têm a
possibilidade de escolher as atribuições que pretendem, mediante acordo com o Governo
assente «numa tipologia contratual e identificação padronizada de custos» (artigo 6.º da
Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro), parecem ser a solução. Mas, primeiro, há que
garantir a equidade e transparência dos critérios a adoptar para se evitar que os
contratos a celebrar acabem a reboque de meras lógicas de conveniência política ou
partidária, em detrimento da prossecução do interesse das populações.
Os fundamentos que suportam a descentralização (maior proximidade entre a
Administração e o cidadão; gestão mais eficaz dos bens públicos; utilização mais racional
dos recursos disponíveis), não se atingem pela quantidade de poderes transferidos, mas
sim pela qualidade das atribuições que se querem, efectivamente, trespassar e, para que
as autarquias assumam tarefas que competiam à Administração Central e possam
prestar serviços de qualidade ao cidadão, é indispensável que lhes sejam concedidos,
também, os meios técnicos e financeiros suficientes.
Duas últimas referências:
A) não existe regionalização sem descentralização, assim como descentralizar sem
regionalizar só nos parece que faça sentido durante um período transitório de
preparação para a futura implementação de unidades territoriais com efectivos
poderes políticos e órgãos legitimados pelo voto directo das populações;
B) apenas entidades supramunicipais verdadeiramente autónomas podem constituir-
se como verdadeiros mediadores entre o poder local e a administração central e
contribuir para o reforço da unidade nacional, desempenhando um papel
determinante na preparação e execução de planos regionais de ordenamento do
território e possibilitando, desse modo, a correcção das assimetrias económicas e
sociais de cada região.
(1)
Intervenção no I Encontro Nacional Distritos 2000 – Pensar o Amanhã, Lisboa, 9 de Novembro de 2000.
(2)
Conferência sobre «A Revisão da Constituição e o Distrito, que futuro?», II Encontro Nacional Distritos 2000
– Pensar o Amanhã, Beja, 15 de Outubro de 2003.
(3)
Idem nota (2).

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DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?

Território e identidade cultural

Apesar da compreensão global do fenómeno cultural poder considerar-se


indispensável para o desenvolvimento local integrado, e os vários elementos que o
compõem tão importantes quanto a correlação efectiva das diferentes variáveis
económicas, o estatuto corrente da cultura e dos seus agentes é, muitas vezes, encarado
de forma supérflua porque, aparentemente, a cultura não resolve nenhum problema
básico, como seja: a habitação, o emprego, a saúde e/ou a educação.
A omissão, demasiado frequente, dos fundamentos históricos e da génese cultural da
população podem, todavia, levar ao insucesso algumas medidas propostas nos planos
integrados de desenvolvimento pelo que urge reconsiderar o papel da cultura no sistema
de ordenamento do território, estabelecer uma articulação flexível entre os diferentes
sectores intervenientes no processo e coordenar opções alternativas, de modo a atingir o
equilíbrio económico e sociocultural desejado.
O "valor prático" da Etnografia, e o seu contributo em projectos inter-disciplinares cuja
implementação pondere os aspectos culturais, não se resume apenas à recolha e
inventariação das tradições populares de cada comunidade: "acumulando e coordenando
materiais colhidos em todos os campos da actividade humana, o etnógrafo vai ainda mais
longe, porque prepara o caminho para a explicação"(1) de certos fenómenos só
perceptíveis, na sua essência, após uma profunda análise dos usos e costumes locais.
Assim, a conjugação crítica entre tradição e inovação permitirá identificar modelos
pragmáticos de intervenção directa e eficaz, conducentes à correcta adaptação social das
normas e princípios definidos nos planos de ordenamento do território, sem esquecer as
limitações técnicas e orçamentais e os interesses da autarquia e dos munícipes.
A cultura, como complexo unitário que é, compreende elementos que se
interrelacionam:
1) factores bio-geográficos (influência do ambiente natural);
2) factores históricos ("encadeamento da sucessão evolutiva, expresso na
tradição"(2));
3) factores sócio-económicos (organização económica e social da população);
4) factores ideológicos (enquadramento simbólico e espiritual da cultura),
os quais permitem identificar o ponto axial do desenvolvimento – a questão da
mudança, no espaço e no tempo.
"Conhecimentos, crenças, fantasias, ideologias, símbolos, normas, técnicas e
esquemas de actividade, valores e atitudes derivadas"(3) são variáveis que, por
integrarem, também, a estrutura orgânica da sociedade nunca devem ser preteridas nos
estudos de planeamento local e regional: "programas de desenvolvimento, projectos de
mudança, adopção de inovações, implantação de novas tecnologias, transferência de
populações, criação de infraestruturas são acções incompletas e amputadas sem a
participação de especialistas da área social"(4), sociólogos e antropólogos em particular.
Esta pretensa reforma da administração territorial do Estado, supostamente
implementada através da entrada em vigor das Leis 10 e 11/2003, de 13 de Maio, ao
esquecer os fundamentos culturais, no que se refere à delimitação das circunscrições
espaciais tidas por convenientes para implementar projectos de âmbito supramunicipal, e
ao dar primazia, em exclusivo, a interesses partidários momentâneos está, pois,
condenada ao fracasso... falta-lhe o substracto principal, ou seja, a identidade histórica,
geográfica e, sobretudo, cultural das regiões que se começam a delimitar a esmo, apenas
para satisfazer critérios de agregação estatística que permitam aceder a determinado
número de benefícios, entre os quais a atribuição de fundos comunitários.
O espaço é um recurso e, como é evidente, precisa ser gerido utilizando uma política
de planeamento racional que, para o ser, deve considerar o suporte social expresso na
cultura. Esta, ao "representar o saber experiente de uma comunidade, apreendido
através da organização do seu espaço, na ocupação do seu tempo, na manutenção e
defesa das suas formas de relação humana e conceitos médios" (5) revela sistemas de
valores que, embora difíceis de apurar estatisticamente (dada a natureza qualitativa dos
seus atributos), interferem, de modo significativo, na consecução prática dos objectivos
definidos nos planos municipais.

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Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano

Considerada "a mais humana de todas as ciências", por a sua finalidade ser
"apreender, em condições de isenção plena, tanto o que é objectivo como a intimidade e
a especificidade daquele que constitui a sua matéria de estudo – o próprio homem –, no
seu preciso lugar, organizado em grupo e dentro do tempo que é o seu" (6), a Etnologia
apresenta-se como sendo a disciplina mais adequada para ajudar a reflectir acerca das
transformações espirituais e culturais da sociedade, permitindo ultrapassar o limite
analítico (bastante condicionado) dos habituais critérios político-económicos, e obter uma
visão mais ampla e aproximada da realidade sobre o significado do binómio
PATRIMÓNIO / CULTURA.
Na prossecução do interesse das populações devem, então, os técnicos e os autarcas,
estar sensibilizados para o facto de o património cultural, à semelhança do paisagístico e
urbano, carecer de protecção efectiva. Para atingir esse objectivo é urgente superar, na
teoria e na prática, o ostracismo a que se tem votado a cultura, formular uma "política
cultural (...) que contemple como intervenções fulcrais aquelas que maior influxo possam
ter na formação duma nova consciência e responsabilização locais" e, apostar no "diálogo
constante com os outros departamentos ou planos, por forma a que os programas ou
decisões cumpram os requisitos e metas apontados" (7).
A evidente ligação entre factores biológicos e factores sócio-culturais vem, ainda,
reforçar a utilidade do estudo "das componentes ecológicas da evolução humana" (8), e
demonstrar que, para compreender a "integralidade da mudança" e consequentes
reflexos no tecido social, é necessário equacionar os problemas quotidianos na dupla
perspectiva material (economia e tecnologia) e imaterial (ideologia e organização
política).
Assim, para que seja possível proceder à aproximação entre métodos de investigação
e programas de intervenção e evitar a retracção dos políticos ("porque os trabalhos de
investigação se afastam dos sectores que mais directamente lhes interessam") e o
desânimo dos investigadores ("porque as decisões daqueles ignoram as suas
conclusões"), é conveniente procurar uma identificação de interesses que satisfaça as
necessidades efectivas de uma gestão racional, em termos sociais, como apoio a um
planeamento que se deseja operativo, táctico e estratégico, pelo que preconizamos que
deve ser feito "um esforço de articulação entre investigação e ensino" para que se atinja
uma "convergência interprofissional" que permita estabelecer um adequado "mecanismo
de adaptação ao processo de mudança social"(9).
(1)
VASCONCELOS, J. Leite de, Etnografia Portuguesa, vol. I, Lisboa, 1933.
(2)
JÚNIOR, J. R. Dos, «A Sociologia e a Etnografia», Trabalhos de Antropologia e Etnologia, vol. VII, Fasc. 4,
Porto, 1975.
(3)
BERNARDI, Bernardo, Introdução aos Estudos Etno-Antropológicos, Lisboa, 1978.
(4)
RAMOS, Francisco Martins, «A Antropologia Aplicada em Portugal: um Relance Crítico», Antropologia
Portuguesa, n.° 3, Coimbra, 1985.
(5)
LEXICOTECA - Moderna Enciclopédia Universal, n.° 6, Lisboa, s.d.
(6)
SOARES, Maria Micaela, Saloios, Lisboa, 1990.
(7)
FERREIRA, José Maria Cabral, «Do Planeamento da Cultura à Cultura no Planeamento», Sociedade e
Território, n.° 4, Porto, 1986.
(8)
AREIA, M. L. Rodrigues de, «Antropologia Geral. Tópicos para um Programa», Antropologia Portuguesa, n.°
2, Coimbra, 1984.
(9)
SANTOS, Maria de Lourdes Lima dos, «Políticas Culturais e Juventude», Análise Social, vol. XXVI, Lisboa,
1991.

O Distrito: prenúncio de uma morte anunciada

Breve sinopse histórica

O Distrito aparece pela primeira vez na Constituição de 1822, mas é com a Lei de 25
de Abril de 1835 que nasce efectivamente, em substituição da Comarca. Contudo, só em
1872, com o Código Administrativo de Rodrigues de Sampaio, foi classificado na
categoria de autarquia local, mantendo-se assim até 1892.
Durante duas décadas o Distrito perde a personalidade jurídica e volta a ser uma
simples circunscrição administrativa. A partir de 1913 readquire o estatuto de autarquia
local, o qual irá vigorar por pouco tempo, porque a Constituição de 1933, ao admitir a
divisão administrativa em Províncias, abriu caminho para que o Código de 1936-40 as

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DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?

considerasse autarquias e os Distritos foram remetidos à condição anterior de simples


perímetro geográfico.
O geógrafo Amorim Girão escrevia, em 1930, que os Distritos «longe de assentarem
em qualquer critério geográfico ou económico, agrupam com intuitos centralizadores e
com a mesma preocupação geométrica (...) concelhos das mais variadas condições
retalhando por vezes regiões mais vastas, cuja unidade importa conservar...» (1).
Entretanto, o Código Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31.095, de 3 de
Dezembro de 1940, estabelece que os concelhos se agrupam em distritos e estes em
províncias, embora não haja correspondência directa entre a divisão provincial e os
agrupamentos distritais, excepto no que se refere ao Minho e ao Algarve.
O mesmo código classificava os distritos em três ordens: 1.ª ordem – Lisboa e Porto;
2.ª ordem – Beja, Braga, Castelo Branco, Coimbra, Évora, Faro, Santarém, Vila Real e
Viseu (cuja sede é, também, capital de província) e 3.ª ordem: os restantes sete,
categoria esta que viria a ser anulada com o Decreto-Lei n.º 30/70, de 16 de Janeiro,
passando a integrar a segunda.
Em 1959, após a revisão do artigo 125.º da Constituição, procede-se à abolição das
províncias, cuja vigência enquanto órgãos autónomos fora um fracasso, e transfere-se os
seus reduzidos poderes para os Distritos.
«No decurso dos anos 60, o próprio desenvolvimento e o crescimento do país,
particularmente a necessidade de captar (...) investimentos estrangeiros foram, pouco a
pouco, impondo a necessidade de rever na óptica regional não a organização
administrativa autárquica mas o próprio contexto onde se realizava o planeamento
económico e social...» (2) pelo que, em 1969, através do Decreto-Lei n.º 48.905, de 11 de
Março, são criadas as “regiões plano” (meros serviços periféricos do Estado), agrupando
os distritos do continente da seguinte forma:
Norte: Viana do Castelo, Braga, Porto, Vila Real e Bragança (com a sede na cidade do
Porto);
Centro: Aveiro, Coimbra, Leiria, Viseu, Guarda e Castelo Branco (com a sede na
cidade de Coimbra);
Lisboa:Lisboa, Setúbal e Santarém (com a sede em Lisboa);
Sul: Portalegre, Évora, Beja e Faro (com a sede em Évora).
Em 1979 dá-se a autonomização do Algarve e são criadas as Comissões de
Coordenação Regional, aproveitando os limites anteriormente fixados, embora estas
novas entidades continuem a ser meros serviços desconcentrados do Estado: CCR do
Norte, CCR do Centro, CCR de Lisboa e Vale do Tejo, CCR do Alentejo e CCR do Algarve.
Voltando um pouco atrás... com o 25 de Abril de 1974 e a Constituição de 1976, o
distrito deixa de ser autarquia local e passa a ter um carácter provisório até à
instauração, em concreto, das Regiões Administrativas que, a par dos Municípios e das
Freguesias, passam a ser as únicas autarquias locais reconhecidas. Ou seja, o distrito
volta, mais uma vez, a desempenhar o papel de simples perímetro geográfico.
Com a entrada em vigor da Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro, que veio revogar o artigo
285.º e seguintes do Código Administrativo, passou a haver em cada distrito uma
Assembleia Distrital (com funções deliberativas) e um Conselho Distrital (com funções
consultivas), cabendo ao Governador Civil desempenhar as funções executivas. Ou seja,
o distrito perde o estatuto de autarquia local, embora se mantenha como «pessoa moral
de direito público» (3) com atribuições e competências próprias.
Durante a sua centenária vida, que apesar de controversa já vai longa, o distrito
passou por várias etapas, oscilando entre mera circunscrição administrativa e autarquia
local:
1.ª fase – de 1835 a 1878 (o Governador Civil presidia ao Conselho do Distrito e era
quem executava as deliberações da Junta Geral, o órgão administrativo);
2.ª fase – de 1878 a 1892 (o órgão deliberativo elege uma Comissão Executiva
Permanente e deixa de estar na dependência do Governador Civil. As Juntas
Gerais ganham importantes atribuições de fomento e assistência e recebem
autonomia administrativa e financeira);
3.ª fase – de 1892 a 1913 (as Juntas Gerais são extintas e aparecem as Comissões
Distritais, passando o Governador Civil a ser a única autoridade na
circunscrição);
4.ª fase – de 1913 a 1937 (idêntica à 2.ª fase);

11
Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano

5.ª fase – de 1937 a 1959 (repete-se a 3.ª fase, com carácter ainda mais acentuado,
sendo o distrito desprovido de qualquer vestígio autárquico);
6.ª fase – de 1959 a 1977 (o distrito passa a ter importantes atribuições nas áreas do
fomento e da cultura, cabendo-lhe apoiar e orientar os municípios. Aparece a
Junta Distrital, órgão administrativo eleito pelo Conselho Distrital);
7.ª fase – a partir de 1977 o distrito passa a ser, novamente, uma simples
circunscrição administrativa. Todavia, passa por duas situações muito diversas e
que convém distinguir:
A) de 1977 a 1991 – a Assembleia Distrital é um órgão desconcentrado do
Ministério da Administração Interna, presidido pelo Governador Civil;
B) de 1991 em diante – a Assembleia Distrital passa a ser composta
exclusivamente por autarcas, os quais elegem, entre si, um Presidente e dois
Secretários (a Mesa).
Apesar do percurso atribulado, o Distrito teve sempre uma missão mais ou menos
definida e um estatuto que se identificava de modo claro (administração periférica do
Estado ou autarquia local), à excepção do que viria a acontecer com a alteração da
Constituição de 1989 e da revisão consequente, em 1991, do regime jurídico que, além
de provisório, ficou bastante confuso com um órgão desconcentrado da Administração
Central (o Governador Civil), assistido por um Conselho Distrital, e um órgão deliberativo
autónomo do ponto de vista administrativo, financeiro e patrimonial (a Assembleia
Distrital), sujeito à mesma tutela das autarquias locais, mas não sujeito a eleições
directas e sem quaisquer poderes políticos.
É esta última parte que pretendemos analisar nas páginas seguintes para tentar
chegar a uma conclusão que clarifique a situação.
(1)
GIRÃO, Amorim, Esboço de Uma Carta Regional de Portugal, Coimbra Editora, 1930.
(2)
OLIVEIRA, César (dir.), História dos Municípios e do Poder Local, ed. Círculo de Leitores, 1996.
(3)
Artigo 284.º do Código Administrativo, ainda hoje em vigor.
(4)
Nos termos do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro.

O tabu distrital: situação actual e perspectivas de futuro

De Autarquia Local até 1976, à mera circunscrição administrativa de hoje, o Distrito


tem vindo a ser desvalorizado progressivamente. Mas, «enquanto as regiões
administrativas não estiverem concretamente instituídas, subsistirá a divisão distrital no
espaço por elas não abrangido» havendo em cada um «uma assembleia deliberativa,
composta por representantes dos municípios» e cabendo ao «governador civil, assistido
por um conselho, representar o Governo e exercer os poderes de tutela» na respectiva
área, conforme assim o determina o artigo 291.º da Constituição da República Portu-
guesa.
Embora sejam dois os órgãos atrás referidos, a nossa análise debruçar-se-á,
exclusivamente, sobre as Assembleias Distritais por serem estas entidades que, mercê
do seu estatuto jurídico híbrido, maior controvérsia têm gerado (em particular após a
entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro) no tocante ao seu
enquadramento na Administração Pública: organismos da administração periférica do
Estado ou da administração local?
Mais do que uma simples questão técnica, descobrir a resposta para aquela pergunta
é tentar descortinar as razões que se escondem por detrás do manto de silêncio com que
governantes, deputados, autarcas, sindicalistas, políticos em geral, até jornalistas, se
cobrem sempre que tentamos abordar a problemática das Assembleias Distritais, as
quais, apesar de terem a morte anunciada há décadas, vão sobrevivendo no limite da
instabilidade, em permanente incerteza quanto ao seu futuro, numa confrangedora luta
pela dignidade e reconhecimento institucional... apenas porque ninguém,
incompreensivelmente, quer assumir a responsabilidade pela sua extinção definitiva, ou
tomar a iniciativa de reformular a sua precária existência, revitalizando-as se for caso
disso.
Embora se revele tarefa árdua, quiçá mesmo uma «missão impossível», tentaremos
deslindar este tabu, a que nem Jorge Sampaio escapou. Senão vejamos: em 12 de
Dezembro de 1999 o Presidente da República, apelava à revitalização das Assembleias
Distritais, sugerindo mesmo que os seus poderes fossem reforçados, como fórmula para

12
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?

aproximar os eleitos dos eleitores (1). Hoje, decorridos cinco anos, mantém um silencioso
e conveniente distanciamento sobre o assunto.
No mesmo sentido, o Conselho Económico e Social, órgão de consulta da Assembleia
da República, no parecer que emitiu sobre as Grandes Opções do Plano para o ano de
2001, defendeu «a revitalização do funcionamento das Assembleias Distritais como
instância única de coordenação distrital» sugerindo que as suas competências deveriam
ser reforçadas, assim como os meios de financiamento (2). Bastaram três anos para tudo
cair no esquecimento.
E chegamos ao final de 2004 com os responsáveis políticos amnésicos e a mesma
“velha discussão” sobre o enquadramento das Assembleias Distritais: pertencem à
administração periférica do Estado? Ou são entidades da administração local?
Segundo Freitas do Amaral, administração periférica do Estado «é o conjunto de
órgãos e serviços do Estado, de institutos públicos ou de associações públicas, que
dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, e funcionam sob a
direcção dos correspondentes órgãos centrais» (3).
Para Afonso Rodrigues Queiró, «os órgãos estaduais periféricos são simples “correia
de transmissão”» que «têm apenas um papel coadjuvante, auxiliar, preparatório ou
instrumental, e os seus “actos” são puramente internos, não contendendo, por isso, com
a esfera jurídica dos administrados» (4).
Na opinião de Gomes Canotilho e de Vital Moreira é «inequívoco, depois da revisão de
1989, que [a Assembleia Distrital] não se trata nem de uma estrutura de "administração
periférica do Estado" nem sequer de uma "estrutura mista" de articulação entre o Estado
e os municípios» (5).
Consequentemente, e apesar do Distrito não ser uma autarquia local, mas uma mera
circunscrição territorial, as Assembleias Distritais são entidades da nossa Administração
Pública Local porque, além de não se poderem enquadrar em nenhuma das descrições
acima citadas, o seu regime jurídico, expresso no Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro,
define que:
a) são compostas, em exclusivo, por autarcas – os presidentes das câmaras e
assembleias municipais e um presidente de junta de freguesia por concelho (artigo
2.º);
b) desenvolvem atribuições e competências específicas, e têm autonomia
administrativa e de gestão (artigo 5.º);
c) o mandato da Mesa tem a mesma duração do autárquico (n.º 2 do artigo 6.º);
d) possuem quadros de pessoal autónomos (artigo 8.º);
e) são dotadas de património e finanças próprias (artigo 9.º);
f) estão sujeitas à tutela nos mesmos moldes das autarquias locais (artigo 11.º). Por
isso, no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, as Assembleias Distritais
são «consideradas entidades equiparadas a autarquias locais», tal como as «áreas
metropolitanas e as associações de municípios de direito público»;
g) aplicam-se-lhes as regras de funcionamento, com as necessárias adaptações, que
vigoram para os órgãos municipais (artigo 22.º). É disso exemplo o disposto no n.º 2
do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro (diploma que aprovou o
Plano Oficial de Contabilidade para as Autarquias Locais – POCAL): «para efeitos do
presente diploma são consideradas entidades equiparadas a autarquias locais as
áreas metropolitanas, as assembleias distritais, as associações de freguesias e de
municípios de direito público bem como as entidades que, por lei, estão sujeitas ao
regime de contabilidade das autarquias locais, as quais, na economia do diploma,
passam a ser designadas por autarquias locais».
E se continuam a subsistir dúvidas quanto à impossibilidade de as Assembleias
Distritais fazerem parte da administração periférica do Estado, vejamos o que sobre elas
dizem os juizes do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa num Acórdão proferido
em 1 de Junho de 1995 (6):
«De tudo e numa sumária abordagem, pode eventualmente parecer que, a Assembleia Distrital,
enquanto órgão deliberativo do distrito seria destituída de personalidade e capacidade judiciária.
No entanto não pode deixar de se dar relevo ao facto de a lei expressamente atribuir à assembleia
distrital poderes para administrar e dispor do seu património, constituído não só por bens móveis, mas
também por bens “imóveis” (art.º 15.º n.º 1) podendo, inclusive “aliená-lo” (art.º 9.º al. c), qualidade
esta típica de quem dispõe de capacidade jurídica (art.º 67.º do Cód. Civil).
Aliás, atribuindo a lei à A. competências para dispor e administrar o seu património, com a
possibilidade de estabelecer normas gerais relativas à sua administração (art.º 5.º al. i), bem como

13
Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano

praticar determinados actos visando a rentabilização desse património como seja, além do mais,
outorgar em contratos de compra e venda como resulta do art.º 9.º al. c), é manifesto que a lei
reconhece, do mesmo modo às assembleias distritais poderes de representação judicial (cfr. ainda art.
12.º).
Doutro modo, permitindo a lei à assembleia distrital, através de pessoas por si mandatadas, o poder
de, além do mais, outorgar em determinados contratos, conduziria ao absurdo o facto de não lhe
serem facultados igualmente os meios ou a possibilidade de recorrer a juízo no sentido de fazer valer
os seus direitos no caso de eventual incumprimento ou cumprimento defeituoso dos contratos em que
interveio.
O mesmo é dizer que, atribuindo a lei às assembleias distritais determinadas receitas, terá de se
admitir que lhe concede igualmente os meios para, em caso de litígio, poder exercitar esses mesmos
direitos e exigir aquilo a que legalmente tem direito, requerendo, caso se venha a revelar necessário,
as competentes providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei.
Assim, ao atribuir-lhe tais competências, a lei, reconhece à A. personalidade judiciária, que consiste
na susceptibilidade de ser parte (art.º 5.º n.º 1 do Cód. Proc. Civil).
E, do mesmo modo, confere-lhe capacidade judiciária, por esta configurar a susceptibilidade de estar,
por si, em juízo (art.º 9.º do Cód. Proc. Civil) (cfr. acs. STA de 29.11.88, BMJ 381/424 e de 14.04.83, AD
262/1142).»
Portanto, é nosso entendimento que, enquanto se mantiver a redacção do artigo
291.º da Constituição e o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não for alterado – textos
estes que não foram, desde 1989 e 1991 respectivamente, objecto de qualquer
revogação –, as Assembleias Distritais, apesar do seu carácter provisório, são entidades
de génese autárquica, de âmbito supramunicipal, e fazem parte integrante da nossa
Administração Pública Local, concorde-se, ou não, com a sua existência.
Mas, se a interpretação literal da legislação não for, ainda, suficiente para clarificar a
situação das Assembleias Distritais, podemos sempre socorrer-nos das palavras do então
Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, Nunes
Liberato, que foi explicar à Assembleia da República, em 22 de Maio de 1990, qual era a
intenção do legislador ao propor um novo regime jurídico para aquelas entidades:
«O Governo entende que, posicionadas no âmbito da administração local, as
Assembleias Distritais deverão organizar os seus serviços e modo de funcionamento
segundo as regras que caracterizam esta Administração» (7).
Ou seja, a lei não deve ter uma interpretação restritiva assente, unicamente, na sua
forma escrita (gramatical ou literal). Essa visão deve ser completada com a introdução de
alguns contributos extra-literais se queremos compreender a verdadeira essência dos
diplomas legais, como refere Marcelo Rebelo de Sousa: «na descoberta do sentido da lei
é decisiva a consideração de alguns elementos fundamentais», entre os quais temos os
históricos (identificação e análise dos precedentes normativos e trabalhos preparatórios),
os teleológicos ou ratio legis (ou seja, a finalidade social da lei) e os sistemáticos (que
resultam da comparação analítica, dentro de um mesmo ordenamento jurídico, de uma
determinada lei com outras disposições congéneres relacionadas com matérias
semelhantes) (8).
Opinião diversa da atrás exposta tem, contudo, João Caupers para quem as
Assembleias Distritais, tal como os Governos Civis, são «órgãos da administração
periférica comum do Estado» porque «ambos operam no âmbito da circunscrição distrital,
resultante da divisão do território em dezoito distritos administrativos» (9), explicação esta
que considerámos insuficiente para fundamentar aquela classificação pois não apresenta
quaisquer considerações sobre o seu regime jurídico.
A provar a controvérsia em redor do tabu distrital, o mesmo autor, numa outra obra
sua, já defende que, afinal, os governadores civis são os «únicos órgãos da administração
periférica comum do Estado», cuja missão se encontra enunciada, basicamente, no artigo
4.º do Decreto-Lei n.º 252/92, de 19 de Novembro (10).
Atenta a aparente contradição entre ambas as afirmações, contactámos o referido
jurista (11) que, gentilmente, sobre a questão do estatuto das Assembleias Distritais, nos
respondeu o seguinte:
«As assembleias distritais não passam de “cadáveres adiados”, excrescências patológicas de um
passado que teima em não se deixar enterrar. Na verdade, elas apenas fariam sentido como órgãos
de uma autarquia distrital (por isso se chamam assembleias, que é nome de órgão e não de pessoa
colectiva) que não existe há muito (de resto, o próprio distrito devia, em obediência à Constituição, ter
já sido extinto, mantendo-se apenas, como mera circunscrição administrativa pela força dos lobbies
partidários locais, apoiados na circunstância de os círculos eleitorais se manterem de base distrital.
As assembleias distritais têm um estatuto jurídico absurdo e incompreensível:
- somente sobrevivem enquanto não estiverem instituídas as regiões administrativas, diz a lei –
sendo que, por via do frustado referendo, estas regiões, apesar da Constituição e apesar das duas leis
que as criam e regulam, não existirão nos anos mais próximos;

14
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?

- não são pessoas colectivas públicas (a lei não lhes atribui personalidade jurídica, o que seria
indispensável), muito menos autarquias locais;
- também não são órgãos de nenhuma autarquia local.
Quanto à natureza das assembleias distritais, seria pomposo dizer que defendo uma tese: a verdade é
que não sei realmente o que são, nem creio que se justifique perder tempo com o assunto: “arrumo-
as” na administração periférica comum do Estado por exclusão de partes, uma vez que sendo o
distrito apenas uma circunscrição da administração do Estado, me pareceu a menos má das
qualificações. As assembleias distritais estão “penduradas” nos governos civis, parecendo-me
aceitável que partilhem da qualificação jurídica destes. Talvez não seja.»
A definição da natureza jurídica do distrito é um assunto bastante polémico, que
mistura razões técnicas de direito administrativo com interesses políticos e até emoções
(aversão a tudo o que lembre o Estado Novo, numa manifestação de infantilidade
democrática que impede uma leitura isenta da realidade) e, por isso mesmo, assistimos
ao esgrimir de razões de ambos os lados que nos deixam confusos e, objectivamente,
nada têm contribuído para se chegar à solução do problema das Assembleias Distritais.
Na mesma linha de pensamento de João Caupers, estão Sérvulo Correia e Bacelar
Gouveia, os autores deste parecer (12) cujo extracto apresentamos:
«A verdade é que nada na Constituição ou na lei permite estabelecer a respectiva personalidade
jurídica ,e em Direito a personalidade colectiva não se presume, é normativamente estabelecida.
A ausência de personalidade jurídica por parte do distrito, confirmando a sua natureza de mera área
de actuação de órgãos administrativos, traz consequências inevitáveis sobre as assembleias distritais,
as quais procuram o arrimo de uma pessoa jurídica de Direito Público em cuja orgânica têm
necessariamente de integrar-se. Porque não pode haver órgão sem pessoa, as assembleias distritais
não podem estar penduradas no vazio...
Excluída a opção autárquica, as assembleias distritais só podem apresentar-se como integradas no
Estado-Administração, que de alguma forma surge como a pessoa colectiva pública de cariz residual,
também do ponto de vista organizativo.»
Para contrariar as afirmações anteriores e defender a nossa posição servimo-nos,
mais uma vez, das palavras de Marcelo Rebelo de Sousa (13):
«Após a revisão constitucional de 1989 e a alteração operada no n.º 2 do Art.º 291.º bem como o
citado Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não vemos razão para alterar o nosso juízo classificatório.
O distrito não é uma autarquia local. Não tanto porque a Constituição mencione a divisão distrital
(Art.º 291, n.º 1) mas porque o distrito não cabe na enumeração exaustiva do Art.º 238.º n.º 1, como
não se lhe aplicam nem a definição do n.º 2 do Art.º 237.º nem as características constantes do Art.º
241.º.
O distrito não é uma pessoa colectiva de base territorial, não visa a prossecução de interesses
próprios das populações respectivas, e não compreende os órgãos previstos na Constituição,
deliberativos e executivos.
Mas, se não é autarquia local, o distrito é uma pessoa colectiva, com património e funções próprios,
prosseguindo atribuições específicas, com órgãos com competências particulares, compostos por
autarcas municipais sujeita a tutela administrativa.
Estamos, pois, perante uma pessoa colectiva e não apenas órgãos desconcentrados de
Estado.
Se assim fosse, esses órgãos não poderiam ter património e funções próprios e muito menos estar
sujeitos a tutela administrativa estadual, como a prevista no Art.º 11.º do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8
de Janeiro.»
Citando Diogo Freitas do Amaral: os órgãos locais do Estado, categoria onde João
Caupers pretende incluir as Assembleias Distritais, «são os órgãos da pessoa colectiva
Estado que na dependência hierárquica do Governo exercem uma competência limitada
a uma certa circunscrição administrativa (...). São órgãos do Estado e não autárquicos.
Não pertencem à administração local autárquica mas antes à administração local do
Estado», enquanto que a administração autónoma é «aquela que prossegue interesses
públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo
com independência a orientação das suas actividades sem sujeição à hierarquia ou à
superintendência do Governo.» (14)
Conjugando a interpretação do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, por nós já
efectuada no início deste capítulo, com o parecer de Marcelo Rebelo de Sousa e o
esclarecimento de Freitas do Amaral, uma certeza se nos apresenta:
As Assembleias Distritais são pessoas colectivas autónomas que não estão sujeitas à
hierarquia ou superintendência do Governo (não são órgãos desconcentrados de nenhum
ministério nem dependem, em termos funcionais, financeiros ou patrimoniais, de
qualquer departamento da administração central), consequentemente, não podem
pertencer «à administração local ou periférica do Estado».
Portanto, é de referir, mais uma vez, que:
Enquanto se mantiver a redacção do artigo 291.º da Constituição e o Decreto-
Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não for alterado, as Assembleias Distritais, apesar
do seu carácter provisório, são entidades de génese autárquica, de âmbito
15
Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano

supramunicipal, que fazem parte integrante da nossa Administração Pública


Local, facto este que em nada é invalidado por o Governador Civil continuar a exercer os
poderes de tutela na área do distrito, pois desde 1991 que este representante do
Governo deixou de presidir às Assembleias Distritais.
Antes de terminar este capítulo convém frisar que, se a situação das Assembleias
Distritais já entrou em “adiantado estado de decomposição institucional irrecuperável”,
consequência directa da recusa em se proceder ao enterro do «cadáver adiado» em que
se tornaram estas entidades, conforme o diagnóstico frontal de João Caupers, isso apenas
se deve à inércia dos responsáveis políticos (deputados, autarcas e governantes) que
preferem fingir que o problema não existe a enfrentá-lo com seriedade e se negam,
contra qualquer procedimento lógico, a apresentar soluções alternativas exequíveis para
que se proceda à efectiva integração do património, serviços e pessoal das «excrescên-
cias patológicas» em que transformaram estes órgãos.
Pese embora a dureza das palavras de João Caupers (que, numa primeira análise, até
podem parecer ofensivas para todos quantos têm vindo a lutar pelo esclarecimento da
ignóbil situação em que se encontram as Assembleias Distritais, com destaque para os
seus trabalhadores) o certo é que, na prática, é assim que deverão pensar todos aqueles
que, com uma cruel indiferença, teimam em votar estas estruturas autárquicas a um
indescritível abandono, caso contrário já teriam assumido uma posição concreta e
definida sobre o seu futuro que, desta forma, continua a apresentar-se bastante pre-
ocupante.
Resta-nos desejar que o bom senso chegue antes que esta tentativa de “assassinato
institucional” por negligência, que envergonha a nossa Administração Pública, se
consuma (com as imprevisíveis consequências sociais e culturais que daí advêm),
embora a espera se nos afigure longa e desesperante, sobretudo para quem aguarda
uma solução há dezenas de anos e tem que continuar a exercer as suas funções mesmo
em condições tão adversas, para que se cumpra o regular funcionamento dos Serviços.
(1)
Público, 12 de Dezembro de 1999, p. 7.
(2)
Boletim da ANMP, n.º 86, Novembro de 2000.
(3)
Curso de Direito Administrativo, vol. I.
(4)
Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. III.
(5)
Constituição da República Portuguesa Anotada (comentários ao artigo 291.º).
(6)
Acção n.º 3265/94 do TACL.
(7)
Debate acerca da apreciação da Proposta de Lei n.º 131/V sobre o novo regime jurídico das Assembleias
Distritais (3.ª sessão legislativa da V legislatura).
(8)
Introdução ao Estudo do Direito, 5.ª edição (p. 66 e segs).
(9)
Direito Administrativo I – Guia de Estudo -, 4.ª edição, Editorial Notícias.
(10)
Administração Periférica do Estado – Estudo de Ciência da Administração, Aequitas e Editorial Notícias,
1994, p. 429.
(11)
Carta recebida através do correio electrónico no dia 3 de Maio de 2004.
(12)
«O Financiamento Municipal das Assembleias Distritais e a Constituição», Revista da faculdade de Direito
da Universidade de Lisboa, v. XXXVIII, n.º 1, 1997.
(13)
Parecer emitido em 25 de Março de 1992, anexo ao Processo n.º 30694/92 do Supremo Tribunal
Administrativo.
(14)
Curso de Direito Administrativo, 2.ª edição, vol. I, ed. Almedina, 2003.

QUADRO I: situação nacional das Assembleias Distritais

O novo modelo de organização territorial

Mapa de um país retalhado: as novas entidades territoriais

As limitações impostas ao ordenamento territorial pelo espartilho geográfico, que são


os limites concelhios, levam a que os gestores desse mesmo território, que são os
municípios, se confrontem cada vez com mais frequência com a necessidade de tomar
decisões que precisam de espaços mais amplos para que a esperada produção de efeitos
contribua, de forma segura e equilibrada, para o real desen-volvimento económico e
social, sustentado e eficaz, de Portugal.
A criação de entidades supramunicipais é um imperativo urgente, mas serão as novas
entidades criadas pelas Leis 10 e 11/2003, de 13 de Maio, o caminho certo para diminuir

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DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?

as assimetrias actualmente verificadas no país? Manuel Brandão Alves (1)


, um especialista
em ordenamento regional, levanta sérias interrogações:
«As decisões que, no novo quadro, passam a poder ser tomadas são decisões dos municípios ou da
administração central? Se são decisões dos municípios elas deveriam poder ser equacionadas no
quadro municipal. Se são decisões da administração central, porque não assume esta as suas
responsabilidades? Dir-se-á que se trata de coordenar actuações para gerir interdependências das
actuações de uns e outros. Se assim for, ou essas interdependências possuem conteúdo marginal e o
clamor gerado não tem razão de ser, ou têm conteúdo substancial e então há que ter a coragem de
reconhecer que importa criar instituições de gestão territorial supramunicipal, autónomos, tanto em
relação aos municípios, como à administração central, quer elas se venham a designar de áreas
metropolitanas, regiões, ou uma qualquer outra.
O que parece dificilmente compreensível é que se pense poder criar instrumentos de gestão
supramunicipal com um qualquer zoom feito a partir das competências municipais. Ninguém pode
transferir para outrem aquilo de que não dispõe. Nem se argumente que a figura da contractualização
solucionaria as dificuldades, porque nenhuma instituição consolida o seu espaço de intervenção a
partir de contratos de duração indeterminada.»
Até mesmo o conhecido geógrafo Jorge Gaspar(2), que classificou como adequados o
conceito subjacente à elaboração daquela legislação e a metodologia genérica de
suporte, considera que tudo o resto é bastante vago, sobretudo a questão dos critérios
que levarão à definição dos futuros limites territoriais mas, também, as atribuições,
competências e recursos financeiros das novas estruturas administrativas:
«Hoje, com a legislação recentemente publicada, estamos numa situação original – minimizaram-se os
riscos de recusa, mas ao mesmo tempo também se reduziram as ambições de sucesso. Um aspecto
muito importante é a assunção de que a reestruturação da gestão territorial deve ser pensada para
um país urbanizado na sua quase totalidade. (...)
Ora neste caso parece-me que é negativa a ausência do mapa, ou, mais propriamente, a
impossibilidade de elaborar um mapa: a metodologia é de tal maneira aberta que as soluções são, na
prática, infinitas (...). As restrições são insuficientes para orientar a construção de uma geometria que
deveria reproduzir uma visão, um modelo: temos tão só, além da contiguidade territorial, valores
mínimos de população e de número de concelhos, para as Áreas Metropolitanas e Comunidades
Urbanas, mas sem limite do número de concelhos!... nem de área... nem mínimo de densidade
populacional... nem restrições em relação à inclusão em unidades consagradas (NUTS II, por
exemplo).»
Maria da Luz Rosinha (3), Presidente da Câmara Municipal de Vila Franca de Xira e da
Junta Metropolitana de Lisboa, alerta-nos para uma série de outras fragilidades deste
novo esquema de organização administrativa:
«... a bondade do princípio da subsidariedade (enquanto norma geral da acção governativa) não pode,
nem deve, justificar a forma unilateral como o Governo chegou à forma final deste processo, não
partilhando estudos e análises justificativas das opções tomadas e colocando, na maioria das vezes,
os autarcas perante factos consumados (...).
Trata-se de saber se todas as atribuições e competências agora cometidas aos municípios e às Áreas
Metropolitanas são, por natureza, compatíveis com a sua vocação essencial (...) ou se não estamos a
correr o risco de transformar as Áreas Metropolitanas em “depósito” residual das atribuições e
competências que a Administração central entenda conveniente deixar de ter.
Trata-se, ainda, de saber se as transferências operadas pertencem ao domínio da realidade, sendo
certo que uma mera transferência administrativa de responsabilidades, não acompanhada (como foi o
caso), da efectiva e atempada dotação de recursos humanos, financeiros e materiais, não passará de
simples cosmética, defraudando as expectativas dos cidadãos e colocando as instâncias políticas de
intervenção regional e local, na ingrata tarefa de “fazer omeletas sem ovos”. (...)
Entender as novas instâncias de intervenção política que se pretendem criar como expressão
meramente numérica de aglomerados populacionais, despidas de qualquer outro critério de
identidade comum poderá fomentar “bairrismos exacerbados”, criando novas assimetrias regionais ao
sabor dos poderes transitoriamente detidos – perturbando a estabilidade da gestão municipal, sem
contrapartida de ganhos de maior eficácia na resolução dos problemas das populações – e dificultando
a criação de espaços supramunicipais/regionais com massa crítica de qualidade e qualificação
susceptíveis de enfrentar, com êxito, os desafios da competitividade ibérica e comunitária.»
Também António Fonseca Ferreira(4), Presidente da Comissão de Coordenação e
Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, e para quem a regionalização é a
única forma viável de reorganizar a administração territorial, aponta algumas das
fraquezas deste modelo:
«Estas entidades não são descentralizadoras, não têm poder executivo. Só podem transferir
competências da administração central caso a caso, de forma contratualizada.
(...) podem juntar-se “ad-hoc”, desde que haja nexo territorial. Ou seja, podemos fazer uma
comunidade desde Vimioso até Vila Real de Santo António. No Minho foram feitas asneiras e a saída
da Azambuja da área metropolitana de Lisboa é de uma irracionalidade total. Segundo problema:
estas entidades não têm capacidade política. A terceira falha: é a designação de grandes áreas
metropolitanas, quando na realidade só temos duas realidades desse género – Lisboa e Porto.
Estamos a futebolizar a administração do território, porque se entende que as grandes áreas
metropolitanas são a primeira divisão e as comunidades urbanas a segunda.»

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Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano

José Reis(5), professor universitário, classifica esta reforma como uma «insuperável
demonstração de demissionismo e de cinismo político» em virtude de o anterior Governo
ter deliberado:
«... que a organização territorial do país devia ser entregue só aos municípios, encarregando-os de
organizarem “à la carte” as estruturas administrativas infra-estaduais e de criarem; à medida das
circunstâncias e das conveniências, grandes áreas metropolitanas, comunidades urbanas e
associações intermunicipais, isto é, entidades supramunicipais que compensem o facto de sermos um
dos poucos países europeus sem regionalização.
Os municípios – e só eles – ficaram com este poder e usaram-no através de arranjos de vizinhança que
lhe permitissem alcançar certos limiares de população. E apenas isso. A este desequilíbrio de poderes
(o poder local merece elogios, mas não tem de ser o único detentor da iniciativa em matéria de
organização territorial) chamo “constitucionalismo municipal”, e julgo que esta é uma questão basilar
da vida colectiva em Portugal. (...)
De facto, com este processo, o Governo, o Estado central, descartou-se de uma assentada do
território e entregou a outros as relações territoriais (como acontece sempre que a crise financeira é
forte), desbaratando tudo o que a acção conjugada dos actores locais, das políticas públicas e da
racionalidade territorial tinha alcançado ao longo de décadas. Mais ainda: torno o território um
assunto localista.»
Depois de tudo o que atrás ficou dito, quando Miguel Relvas (o “pai” deste modelo de
organização administrativa, que não se cansa, até à exaustão, de apelidar como “a mãe
de todas as reformas do território”) afirma que um dos objectivos principais que se
pretende atingir com esta legislação é «dar escala, dimensão e massa crítica a quem não
a tem» dificilmente conseguimos pensar que estamos todos a falar do mesmo projecto.
Ideia esta que fica ainda mais nítida se nos debruçarmos sobre a utilização conceptual
que Miguel Relvas faz de alguns dos conceitos que suportam esta sua pretensa
“descentralização ideal”, e que colocam sérias dúvidas se o país em análise é mesmo
real, ou um outro qualquer do reino da fantasia: sendo certo que a maioria da população
vive em centros urbanos, isso não transforma Portugal numa imensa “área urbana”,
designação esta que o ex-governante pretende venha a substituir os “antigos distritos”.
Vivemos todos num país cujas áreas rurais passaram, num passe de mágica, a
urbanas. De repente, desapareceram os territórios do interior, isolados, ameaçados por
uma desertificação humana, institucional e empresarial crescente. Sem saber-mos,
Portugal é, agora, um país em perfeito equilíbrio geográfico do ponto de vista do
ordenamento regional, apesar de, presume-se, seja admitido existirem acidentes
orográficos que distinguem as novas unidades espaciais entre si. Talvez se mantenha
uma única linha de separação entre as regiões: o litoral atlântico e as franjas raianas.
A confusão gerada pela utilização abusiva da palavra “descentralização” é, então,
deveras angustiante... como se descentralizar fosse, apenas, um mero trespasse de
competências. E pretender que esse acto seja factor de união é, ainda, mais caricato,
sobretudo quando apresentado como remédio para a divisão que a maldita
regionalização iria causar ao país. Por isso, os paladinos desta «nova organização do
território» querem vê-la enterrada, definitivamente. Esquecem-se é de referir que aquilo
que temem chama-se, e tão só, a própria descentralização... mas sem máscaras de
subserviência ao poder central, com autonomia administrativa e financeira e,
principalmente, legitimidade política de intervenção.
“Valores mesquinhos” como “O egoísmo, o individualismo e o clientelismo”
enraizados nas nossas atitudes são, segundo Miguel Relvas, os inimigos desta reforma
que, ingenuamente, julga ser o único modelo de ocupação, gestão e planeamento do
território capaz de acabar com a actual fragilização da organização administrativa do país
e reforçar o municipalismo que está na base do nosso poder local... talvez por isso
ficaram de fora de todo este processo, feito a partir do meio e não de “baixo para cima”,
os autarcas das Juntas de Freguesia, ostensivamente excluídos dos colégios eleitorais
que irão ratificar as novas entidades de cujos órgãos não podem fazer parte.
Em Maio de 2004 Miguel Relvas fazia um balanço positivo da implementação da
reforma que classificava ser um sucesso: «Portugal tem obrigação de ter orgulho nos
seus autarcas, que foram capazes de pôr de lado divergências, de pôr de lado aquilo que
os separava. Felizmente, de fora deste processo ficaram as questiúnculas partidárias» (6).
Todavia, sete meses depois, não é assim que pensam, por exemplo, os alentejanos:
«... Com toda a legitimidade, todo o Alentejo – o Alto, o Baixo e o Litoral – é hoje a única região do país
que não aplicou a lei da pseudo-descentralização imposta pelo governo PSD-PP – a lei que, segundo
Miguel Relvas, secretário-geral do PSD, pretendia enterrar de vez a regionalização. (...)
Ainda bem que o Alentejo não aplicou esta lei anti-regionalização e acabou por se escrever direito por
linhas tortas, devido ao impasse criado entre o PCP e o PS, e especial em Beja, pugnando por uma
Comunidade Urbana do Baixo Alentejo e Alentejo Litoral. Uma briga por ruim defundo, já que o nome

18
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?

pomposos e absurdo de Comunidade Urbana ou Grande Área Metropolitana escondia apenas mais
uma Associação de municípios (com 18 ou 47 membros), aumentando o caos administrativo e
tornando o Alentejo tão ingovernável como as Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto, que existem
há mais de uma década. Dividir para reinar é a velha máxima do centralismo, levada a cabo pela
direita no governo.
O que hoje se exige são verdadeiras regiões administrativas, como está inscrito na Constituição, com
órgãos próprios eleitos directamente pelos cidadãos, com competências e meios financeiros que
permitam iniciar uma verdadeira descentralização e aprofundar a democracia participativa. A título de
exemplo (e salvaguardando as diferenças), em Espanha o estado central administra apenas 16% do
orçamento: os restantes 84% distribuem-se pelas comunidades autónomas, províncias e municípios.
Ao contrário, em Portugal o poder central reserva para si uma fatia superior a 84%, o que ajuda a
explicar o nosso atraso no panorama europeu.
É tempo de enterrar o desastre económico e social do desgoverno da direita e, com ele, esta lei de
pseudo-descentralização. Das diversas alternativas que se apresentam à esquerda, exige-se clareza
sobre a regionalização. No caso do Alentejo, a querela sobre o Alto e o Baixo é secundária e pode até
resolver-se por referendo, se necessário. Por mim defendo um Alentejo unido, solidário e polinucleado:
é bom lembrar que já não chegamos a meio milhão de habitantes e que o distrito de Portalegre só
elege dois deputados, pois acabou de perder um para a Madeira!
O essencial, porém, é que 2005 seja o ano da viragem e também o do arranque da regionalização!»
(7)
.
Nem tão pouco o discurso da Associação Nacional de Municípios Portugueses é de
molde a pensarmos que esta reforma foi aceite, passivamente, pelos autarcas:
«... A criação das novas áreas metropolitanas e comunidades intermunicipais gerou alguns equívocos
e mistificações a nível do debate político, que importa desfazer. A este propósito, há, antes de
mais, que qualificar estas novas unidades administrativas. Contrariamente ao que por vezes se ouve
dizer, a sua criação não traduz um acto ou uma forma de descentralização. Estas novas
unidades administrativas são tão-só associações de municípios, com a mesma natureza jurídica
das associações de municípios que até agora temos tido, não devendo ser, de forma alguma,
confundidos com Regionalização, processo que continua suspenso após o Referendo
inconclusivo de 1998.
Por outro lado, importa também ter presente que estas novas unidades administrativas foram criadas
na vigência de uma Constituição que prevê a criação e a instituição concreta de Regiões
Administrativas no Continente. Este facto tem um profundo significado político de revelar que a
Assembleia da República não pretendeu, com a criação destas novas unidades, evitar ou tornar
dispensável a criação das Regiões Administrativas, tanto mais que estas são, nos termos
constitucionais, verdadeiras autarquias locais e não associações de municípios. O sentido
da criação das áreas metropolitanas e das comunidades intermunicipais não é o de elas
realizarem as atribuições que o artigo 257.º da Constituição reserva às Regiões
Administrativas (direcção de serviços públicos e coordenação e apoio à acção dos municípios), ou
as competências de planeamento e coordenação regional que a Lei Quadro das Regiões
Administrativas atribui aos seus órgãos. O objectivo da criação das novas áreas
metropolitanas e das comunidades intermunicipais é o de elas gerarem novas escalas
territoriais que favoreçam a descentralização administrativa e a cooperação entre
Municípios para o exercício de competências de tipo operativo e de prestação de serviços.
Finalmente, não tendo as novas áreas metropolitanas e comunidades intermunicipais o estatuto de
autarquias locais, parece pouco fundamentada a ideia propalada aqui e ali de designar os seus órgãos
por eleição directa. A eleição dos seus órgãos por eleição directa conferiria a essas unidades
administrativas uma clara natureza política que poderia conduzir a conflitos de competências com os
órgãos municipais no exercício de atribuições comuns. Tendo aquelas unidades a natureza de
associações de municípios, os seus órgãos devem emanar dos Municípios constituintes, como tem
acontecido no passado. Tal facto não é impeditivo da assunção de um maior protagonismo político por
parte das áreas metropolitanas, nem da atribuição de competências próprias a estas novas unidades
administrativas.
A condução estratégica do processo de descentralização previsto na Lei n.º 159/99 e potenciado pelas
Lies n.ºs 10/03 e 11/03 deve assentar no estudo exaustivo da actividade do Estado nos sectores que
constituem atribuições municipais, com vista a poderem prospectivar-se os poderes susceptíveis de
serem transferidos para os municípios e para estas novas estruturas adminstrativas supramunicipais.»

(1)
Diário de Notícias, versão on-line, 14 de Junho de 2003.
(2)
Intervenção na Conferência sobre Áreas Metropolitanas e Comunidades Intermunicipais, Évora, Outubro de
2003.
(3)
Intervenção na Conferência sobre Áreas Metropolitanas e Comunidades Intermunicipais, Évora, Outubro de
2003.
(4)
Entrevista à Revista Pública, 11 de Julho de 2004.
(5)
«A miséria do território: do constitucionalismo municipal à degradação da governação», Público, 26 de
Agosto de 2004.
(6)
CORREIA, Alexandra, SAPAGE, Sónia, «Descentralização. O novo mapa de Portugal», Revista Visão, 13 de
Maio de 2004.
(7)
MATOS, Alberto, Crónica semanal na Rádio Pax, Beja, 21 de Dezembro de 2004.
(8)
Relatório e Projecto de Resolução para a «Organização do Estado e do Poder Local», XIV Congresso da
ANMP, Funchal, 2 e 3 de Abril de 2004.

QUADRO II: comparação entre as novas entidades e as assembleias distritais

19
Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano

Uma reforma controversa: prós e contras

Este novo desenho do território, baseado na livre associação dos municípios, deixa o
país ainda mais fragmentado ao nível da organização administrativa e não resolve o
problema da dimensão estrutural das unidades de planeamento, sobretudo em termos do
seu enquadramento no espaço europeu.
Apesar do esforço em encontrar um modelo alternativo para satisfazer a evidente
necessidade de gestão estratégica do território, o regime proposto acaba por impedir
uma efectiva política descentralizadora (coerente, equitativa e eficaz), porque está
assente apenas em critérios demográficos e depende, unicamente, da mera negociação
política entre os autarcas, esquecendo-se as características etnográficas de cada região.
Apesar de ser apresentado como um modelo supramunicipal, o novo mapa do país,
além do recorte aleatório que lhe retira credibilidade científica, não consegue ultrapassar
os limites do intermunicipalismo, devido à ausência de legitimidade política
supramunicipal dos seus órgãos.
A própria noção estratégica de ordenamento do território está subvertida, em
particular pelo uso abusivo da concepção teórica, por exemplo, de «área metropolitana»,
como se as características que identificam esse espaço se adquirissem por imposição
legal e não por nele existirem uma série de complexas relações económicas, sociais,
políticas e culturais.
Apelidada como uma «descentralização de baixo para cima», esta reforma esqueceu,
no entanto, a participação democrática dos cidadãos e das organizações que os
representam, o que enfraqueceu a reflexão criativa acerca das
ameaças/fraquezas/debilidades e das oportunidades/forças/poten-cialidades das regiões
e comunidades humanas.
A necessidade de compatibilizar a coesão social e a coesão territorial com uma
racional (eficiente e mínima) afectação de recursos, condição indispensável para preparar
os caminhos do futuro com base numa efectiva gestão equilibrada das prioridades da
acção e da mudança, encontra-se bastante comprometida na medida em que ficam
muitas questões por resolver, como por exemplo, a manutenção do Distrito e, em
particular, a continuação das Assembleias Distritais, cujo património, Serviços e pessoal
se encontram subaproveitados por desinteresse dos autarcas e incúria dos sucessivos
Governos.
Sendo esta uma reforma que se pretendia exemplar (para unir o país e não dividi-lo
como querem fazer crer ser esse o efeito nefasto da regionalização), é incompreensível
que o legislador tenha excluído de todo o processo o nível de poder local mais próximo
dos cidadãos: as Juntas de Freguesia, cujos presidentes estão impedidos de participar no
colégio eleitoral das assembleias municipais e, consequentemente, encontram-se
afastados da composição de qualquer um dos órgãos das quatro novas entidades
administrativas (Grandes Áreas Metropolitanas, Comunidades Urbanas, Comunidades
Intermunicipais e Associações de Municípios, de Fins Gerais e de Fins Específicos) por,
nos termos do n.º 1 do artigo 42.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, ocuparem o
lugar na assembleia deliberativa municipal por inerência e não por eleição directa.

Leis n.º 10 e 11/2003, de 13 de Maio: OS PRÓS E OS CONTRA.


Pontos Fortes Pontos Fracos

Oportunidades  ausência de debate público com os agentes


 colocaram a descentralização de locais e a população.
novo na agenda política.  falta de legitimidade democrática e de
 podem reforçar o associativismo representatividade política dos seus órgãos.
entre os municípios podendo criar laços de  manutenção da desconexão com a
solidariedade mais fortes. administração desconcentrada do Estado,
 o princípio da descentralização podendo até agravá-la.
diferenciada pode originar maior equidade  não está previsto um regime transitório, o
de oortunidades. que dificulta a adaptação das actuais
 potenciam a utilização racional dos associações de municípios.
investimentos de âmbito supramunicipal.  processo de constituição das novas
entidades algo confuso e com várias
situações omissas na lei, nomeadamente a
não previsão de um regime transitório.

20
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?

 desarticulação com outras disposições


legais: os Decretos-Lei n.º 104/2003, de 23
de Maio (que transformou as CCR’s em
CCDR’s) e o n.º 268/2003, de 28 de Outubro
(que criou as Autoridades Metropolitanas de
Transportes de Lisboa e do Porto, por
exemplo.
 exclusão dos presidentes das juntas
de freguesia do colégio eleitoral por
pertencerem às respectivas assembleias
 politização na definição dos limites municipais por inerência e não por eleição
geográficos das novas figuras territoriais, directa, conforme assim o determina o n.º 1
em detrimento dos valores do art.º 42.º da Lei n.º 169/99, de 18 de
históricos/culturais e dos interesses eco- Setembro).
nómicos/sociais de cada região.
 ausência de uma estratégia nacional
 desarticulação das novas estruturas no que se refere ao ordenamento do
com as actuais NUT II (que correspondem à território.
área das CCDR) o que poderá trazer
 indefinição quanto às competências
problemas de coordenação acrescidos.
a serem transferidas e ao seu
 desestruturação da organização financiamento.
territorial, ou seja, impossibilidade de
 não integração do património,
elaborar um mapa coerente, com uma visão
serviços e pessoal, das actuais assembleias
geográfica de leitura simples.
distritais (órgãos deliberativos do Distrito)
 discriminação dos municípios que previstas no Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de
optem por não integrar as soluções Janeiro.
Ameaças/Riscos propostas.
 falta de dimensão económica, social
 maior pressão sobre o e territorial das novas entidades.
endividamento dos municípios para
 áreas metropolitanas definidas em
satisfazer os investimentos su-
função, apenas, de critérios territoriais e
pramunicipais.
demográficos, claramente insuficientes,
 provável inconstitucionalidade de esquecendo-se as variáveis de suporte
alguns preceitos, entre os quais o que se técnico e científico.
prende com a reserva do poder
 leque de competências demasiado
regulamentar só poder ser para formas de
alargado, face ao efectivo poder de decisão
administração sujeitas a sufrágio directo (as
das novas entidades.
autarquias locais), nos termos do artigo
241.º da CRP.  criação de entidades que acabarão
por ser inoperantes devido à falta de
 não existência constitucional da
capacidade técnica, estrutura orgânica,
figura de comunidade intermunicipal, mas
pessoal habilitado e recursos financeiros
apenas de associações de municípios para
para satisfazer as atribuições que lhes estão
fins específicos e não genéricos, como se
afectas.
prevê actualmente.
 não se faz uma clara distinção
conceptual entre área metropolitana e
comunidade urbana.
Da tradição à revolução: que fazer com o Distrito?

Para começar este capítulo, escolhemos as palavras de Alberto Avelino proferidas no I


Encontro Nacional Distritos 2000 – Pensar o Amanhã (Lisboa, 9 de Novembro de 2000),
por apresentarem uma súmula clara das motivações que levaram ao abandono
generalizado das estruturas distritais:
«Com o advento da democracia, será a primeira Constituição Portuguesa, no pós 25 de Abril, a
relembrar a necessidade da reforma administrativa do país, relegando o distrito para um “vazio”
administrativo e político, enquanto não fossem instituídas em concreto as regiões administrativas.
Reformar a velha administração, herdada de um quadro político autoritário, torna-se imperiosa para a
jovem democracia, que vê no distrito uma herança centralista não compaginável com um ideário
assente numa democracia de poder local. (...)
Com esta inovação estava criada a ruptura entre o distrito e a assembleia distrital, que pela sua
composição encerra o princípio democrático da representatividade dos autarcas eleitos no distrito.
Pelo próprio leque de competências das assembleias distritais, sobretudo no âmbito da Cultura e
Educação, torna-se visível a tentativa de esvaziar, completamente, os órgãos distritais, sobretudo na
sua componente económica face à ascensão de uma política de planeamento e de gestão financeira,
em torno das comissões de coordenação regionais, dotando estes serviços, ocupados por elites
técnicas de nomeação, de poderes acrescidos face aos eleitos locais.»
Seguindo essa linha de pensamento, a Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro (que veio
regular a organização e o funcionamento das autarquias locais), vem confirmar a
orientação constitucional de, transitoriamente, manter o distrito até à instituição das
regiões, e, mais tarde, estabelece-se que as Assembleias Distritais serão dotadas
«através de uma verba anualmente transferida do Orçamento Geral do Estado» (n.º 1 do
artigo 22.º da Lei n.º 1/79, de 2 de Janeiro – que veio disciplinar as finanças locais), para
suportar o regular funcionamento dos Serviços que lhes estão adstritos.
Decorridos sete anos, a lei das autarquias locais é revista e publicado um novo regime
global traduzido no Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março (que veio revogar a Lei n.º
79/77), o qual deixa de fazer qualquer referência ao distrito, sendo a explicação

21
Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano

apresentada no seu preâmbulo: «... face à sua não caracterização como autarquia local,
mas apenas como unidade administrativa territorial de natureza distinta...».
Razões estas que o legislador não considerou como válidas a quando da elaboração
do novo regime das finanças locais pois, contrariamente à ausência anterior, o n.º 1 do
artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 98/84, de 29 de Março, mantém uma redacção quase
idêntica à da Lei n.º 1/79, no que se refere às finanças distritais: «Enquanto as regiões
administrativas não estiverem instituídas, os distritos são dotados através de uma verba
anualmente transferida do Orçamento do Estado e cujo montante corresponde ao das
receitas arrecadadas pelos cofres privativos dos governos civis», regra esta que se
manteve quando este diploma foi revogado pela Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro (n.º 3 do
artigo 29.º).
De notar que, embora o preceito referente às finanças distritais se tenha mantido
após a revisão da lei das finanças locais através da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, em
conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 36.º, aquela regra apenas se aplica ao
caso dos Governos Civis já que a partir de 1991, por força do estabelecido no artigo 9.º
do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, as Assembleias Distritais não podem receber
quaisquer transferências do Orçamento de Estado, a nosso ver injustamente.
Dois outros diplomas importa referir, igualmente, pelos reflexos que tiveram no
funcionamento das Assembleias Distritais, sobretudo em matéria de recursos financeiros
e redução de atribuições funcionais, atendendo à incapacidade que estas estruturas
vinham a demonstrar para desenvolver determinadas actividades:
A) O Decreto-Lei n.º 285/85, de 23 de Julho – que permitiu às Assembleias
Distritais deliberarem sobre quais os Serviços que pretendiam, efectivamente,
continuar a assegurar, fixando quadros de pessoal próprios para o efeito, e transferir
para a órgãos desconcentrados da Administração Central «as actuações do foro do
fomento, segurança social e saúde». Conforme o n.º 3 do artigo 1.º, a partir de 1986
os encargos com as remunerações e demais abonos do pessoal afecto aos Serviços
adstritos às Assembleias Distritais passariam a ser suportados, exclusivamente, por
verbas postas à disposição dos distritos pelos municípios.
B) A Lei n.º 14/86, de 30 de Maio – que veio revogar a legislação anterior,
mantendo a mesma disciplina em termos de conteúdo mas alargando os prazos para
as Assembleias Distritais deliberarem sobre os Serviços a transferir e a prosseguir.
Mais estabelece que o pessoal que integrar os quadros privativos «ficará sujeito ao
regime jurídico do pessoal da administração local» (n.º 5 do artigo 1.º). Quanto às
finanças distritais, o n.º 6 do artigo 1.º passou a consignar que os encargos com a
manutenção dos Serviços e pessoal passassem a ser suportado «em partes iguais,
por participações dos municípios respectivos, de acordo com os critérios de repartição
fixados pela assembleia distrital e pelo Orçamento de Estado».
Mas foi com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, e a
interpretação retroactiva que a Declaração de Rectificação n.º 5/91, de 31 de Janeiro,
veio dar ao artigo 15.º do referido diploma, permitindo a transferência imediata de
Serviços e pessoal para a gestão dos Governos Civis, um acto inconstitucional que, na
opinião de Rui Machete(1), atentou «contra a autonomia das Assembleias Distritais,
enquanto órgãos com carácter deliberativo, constitucionalmente reconhecido, bem como
contra a sua natureza autárquica, provocando em muitos casos um verdadeiro
esvaziamento, não esperado e não pretendido, do património das Assembleias Distritais
em favor do Poder Central», que se assinou, em definitivo, a “sentença de morte” destas
estruturas de génese autárquica.
Desprovidas da quase totalidade do seu património, sem Serviços e pessoal suficiente
para satisfazer as poucas atribuições que lhes restavam, sem receber qualquer
transferência do Orçamento de Estado e impossibilitadas de contrair empréstimos
(mesmo de curto prazo, para resolver problemas de falta de liquidez de tesouraria), as
Assembleias Distritais ficaram na dependência exclusiva das comparticipações dos
municípios para poderem desenvolver as suas actividades, o que acabou por agravar
ainda mais a sua precária situação. Paralelamente, o desinteresse dos autarcas foi
crescendo e, aos poucos, foram deixando de participar nas reuniões do órgão
deliberativo.
A nível nacional, nove das dezoito Assembleias Distritais existentes acabaram por
ficar sem Serviços nem pessoal e embora algumas ainda reunam esporadicamente, é
como se tivessem sido extintas, dada a inactividade em que se encontram. Estão nessa
22
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?

situação: Aveiro, Braga, Bragança, Coimbra, Évora, Guarda, Leiria, Portalegre e Viana do
Castelo.
Todavia, outras nove deliberaram ficar com Serviços e pessoal e, apesar de todas as
dificuldades de que já se falou, continuam a exercer as limitadas atribuições que lhes
restam, sobretudo na área sociocultural: Beja (Museu Rainha D. Leonor), Castelo Branco
(Colónia Balnear da Areia Branca), Faro (Museu Regional do Algarve), Lisboa (Serviços de
Cultura: Biblioteca, Edições e Núcleo de Arqueologia), Santarém (Colónia Balnear da
Nazaré), Setúbal (Museu de Arqueologia e Etnografia) e Porto, Vila Real e Viseu, apenas
com Serviços Administrativos.
Na origem do tratamento indiferente com que os autarcas olham para estas
entidades, poderá estar também o princípio da gratuitidade das funções exercidas na
Assembleia Distrital (artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 5/91) e que proíbe os seus membros de
serem remunerados por quaisquer cargos que possam desempenhar naquele órgão. E,
conforme parecer da CCR-Norte, emitido em 1997 pela Dr.ª Lídia Ramos, «uma vez que o
n.º 1 do artigo 10.º da Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, apenas confere direito a senhas de
presença aos eleitos locais que não se encontrem em regime de permanência ou de meio
tempo quando participarem em reuniões do respectivo órgão (e das comissões a que
compareçam)», os membros das Assembleias Distritais encontram-se, igualmente,
impedidos de as receber.
A partir de 1991 os tempos têm sido, de facto, muito difíceis. Todos o reconhecem
(deputados, autarcas e governantes). Por vezes até se indignam e prometem agir. Mas,
incompreensivelmente, ninguém parece disposto a assumir uma atitude. Ou, quando
alguém sugere uma solução ela é tão desenquadrada da realidade que o desejo dos seus
proponentes parece ser que aconteça o contrário daquilo que afirmam, ou seja, os
projectos aparecem como “descarga de consciência” apenas para “mostrar trabalho”,
carecendo de uma base de sustentação efectiva que lhes garanta sérias hipóteses de
virem a ser aprovados e implementados com êxito.
Um dos exemplos mais conhecidos foi o projecto de lei que o Grupo Parlamentar do
Partido Social Democrata(2) elaborou, em plena campanha do referendo da regionalização
para contrapor às regiões administrativas do Partido Socialista, e que apelidou de
«Reforço da Intervenção Autárquica do Distrito», e cujos argumentos justificativos a
seguir se enunciam:
«O Distrito é uma realidade geográfica, administrativa e sócio-política bem conhecida dos
portugueses, cuja existência é incontroversa, cujos limites não sofrem contestação e cuja capital não
é questionada.
Todavia, o regime jurídico aplicável, com mais de 7 anos de vigência, não tem facultado os
instrumentos que melhor beneficiem, hoje, as respectivas populações, sendo necessário promover os
ajustamentos que a evolução das circunstâncias aconselha.
Em primeiro lugar, no que diz respeito às Assembleias Distritais, em que têm assento e participam os
eleitos locais do Distrito, as quais têm sido fórum privilegiado de debate autárquico sobre as questões
que mais directa e imediatamente têm que ver com os interesses específicos e comuns das
populações residentes no distrito, e cujas competências ora se reforçam.
Em segundo lugar, no que concerne ao Conselho Consultivo, o qual, hoje, apenas com a função de
assistir aleatoriamente o Governador Civil, tem tido um papel que fica aquém daquele que pode e
deve desempenhar.
De facto, tornando-se cada vez mais necessária a compatibilização, a nível distrital, não só das
próprias actuações dos diversos sectores desconcentrados da Administração entre si, como delas com
as autarquias locais do distrito, parece óbvia a necessidade de autonomizar, operacionalizar e
dignificar o Conselho Consultivo, atribuindo-lhe as funções inerentes a um trabalho conjunto,
coordenado e sistematizado dos diversos sectores da Administração Central e Local da área de cada
distrito, para racionalizar circuitos de decisão e compatibilizar áreas de intervenção, facilitando assim
o quotidiano das populações.»
Considerando que havia sido este mesmo grupo parlamentar quem, anos antes,
concebera e aprovara o Decreto-Lei n.º 5/91 (o principal responsável pela letargia em que
as Assembleias Distritais acabaram por ficar, em virtude de os seus orçamentos
passarem a depender, apenas, dos contributos dos municípios), pretender, agora, dotar
as moribundas Assembleias Distritais de mais competências, nomeadamente em áreas
para as quais, à partida, não tinham qualquer capacidade de intervenção, parecia coisa
estranha. Senão vejamos.
Para que um projecto daquela natureza fosse viável, não bastava reconhecer a
incontestável aceitação popular da delimitação geográfica daquela unidade de
circunscrição territorial (opinião que não reunia, assim, tantos consensos como se
pretendia fazer crer) nem tão pouco a existência de um diploma legal seria suficiente
para concretizar a institucionalização das Assembleias Distritais como entidades
23
Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano

potencialmente capazes de compatibilizar «as actuações dos diversos sectores


desconcentrados da Administração entre si, como delas com as autarquias do distrito».
É que, qualquer solução necessitava de colher o aval dos autarcas, os quais não
haviam sido auscultados, e deveria apresentar mecanismos de financiamento
suficientemente sólidos para, desse modo, garantir o seu eficaz desempenho como
instrumentos seguros de racionalização dos recursos disponíveis, em proveito das
populações, o que também não acontecia.
Atendendo a que a viabilidade prática do projecto de lei identificado em epígrafe
dependia, em primeira instância, da vontade dos membros das Assembleias Distritais em
assegurar a sua continuidade, a deliberação de conformidade dos respectivos órgãos
colegiais acerca do conteúdo daquela proposta (legitimando a sua assunção a nível legal
e prevenindo eventuais incorrecções interpretativas) deveria ter sido condição básica
para a sua discussão na Assembleia da República – é que, por mais bem elaborado do
ponto de vista técnico, um enquadramento jurídico só funciona como pilar da estabilidade
se tiver sido discutido e aceite, previamente, pelos principais interessados.
A consecução prática das medidas preconizadas no documento ora em análise
careceu de um debate prévio, profundo e alargado, que esclarecesse as ambiguidades
latentes, reformulasse objectivos e enunciasse princípios exequíveis, sob pena de se vir a
tornar inviável do ponto de vista orgânico e voltar a padecer de incumprimento crónico
das regras normativas a elas subjacentes. Como o Grupo Parlamentar do PSD não se
mostrou receptivo a tal, a nosso ver intencionalmente (porque consideramos que nunca
foi propósito daquele partido fazer aprovar esta proposta), o projecto – que fazia parte de
um pacote alargado sobre os municípios –acabou por ter uma discussão inócua no
plenário da Assembleia da República, conforme podemos deduzir pelo discurso de João
Amaral(3) a seguir transcrito:
«O que o PSD quer é combater as regiões, as verdadeiras, substituindo-as por falsas regiões, sejam
elas quais forem. Para o PSD neste pacote, há as regiões - CCR, que já eram as regiões que mais
gostava; há as regiões - áreas metropolitanas, curiosamente em número de oito, todas no litoral,
nem uma no Alentejo, em Trás-os-Montes ou na Beira Interior; há as regiões - associações de
municípios, onde o PSD admite que sejam expropriadas aos municípios competências que hoje
detêm, já que prevê que sejam competências próprias das associações, não exclusivamente
competências que hoje sejam da administração central, mas competências que hoje são do município.
Em vez da transferência da administração central para as associações, o que o PSD pretende é a
transferência do município para as associações.
Para cúmulo, o PSD ainda recorre a outra falsa forma de região, que é o velho e caduco distrito e a
sua assembleia distrital. Uma espécie em vias de irremediável extinção, caducada pela constituição e
por toda a experiência histórica, até ao distrito o PSD recorre contra as verdadeiras regiões!
Na panóplia das falsas regiões possíveis, deve dizer-se (sem ofensa) que só faltam as colónias!
Sabem qual é o problema de fundo que leva a este debate, que poderia chamar surrealista, não se
desse o caso de os surrealistas ficarem legitimamente ofendidos?
O problema de fundo está posto mesmo dentro do PSD e divide-vos, senhores deputados do PSD.
Ouvi-o há poucos dias, na sexta feira passada, da boca do Presidente da Câmara da Maia, Professor
Vieira da Carvalho.
A frase é lapidar: "quem diz que vai propor o reforço dos Municípios como alternativa à criação das
regiões, não sabe o que são as regiões e não conhece os municípios portugueses".
Falar do reforço do municipalismo contrapondo-o à criação das regiões é, como está dito, ou
ignorância ou má fé.
As competências que as regiões poderão exercer são tiradas à administração Central e são
competências que por definição não poderão ser exercidas pelo Poder Local, pela sua dimensão
escassa. São competências que exigem um território mais vasto. O reforço dos municípios não é
alternativa a nada. Deve ser sempre feito, já devia estar feito mesmo antes de haver regiões, porque
é feito com competências que os municípios podem assumir e que por isso não devem em nenhum
caso ir para as regiões.
É por isso que esta cangalhada de projectos que o PSD aqui tem, e que pôs a discussão da
Assembleia à pressa, mesmo sem o parecer da Associação Nacional de Municípios e da ANAFRE,
está inquinada à partida. Porque o Poder Local não é alternativa às regiões. É, com as regiões,
alternativa ao centralismo e à concentração.
Fazendo dos municípios a alternativa às regiões que elas não podem ser, o PSD defende o
centralismo. Diz sim ao centralismo.
Dizer alguma coisa sobre o conteúdo dos projectos neste contexto? Para quê? Para mostrar que
mais uma vez o PSD procura atirar competências para os Municípios sem garantir os adequados
meios financeiros? Que o PSD apoia as áreas ricas e do litoral com as suas oito regiões
metropolitanas e despreza o resto do País? Para dizer que ataca direitos dos trabalhadores? Que
quer legitimar o poder das CCRs com a chancela municipal? Que admite restringir as competências
próprias municipais?
Há de facto uma discussão a fazer, sobre o reforço das competências e meios financeiros dos
municípios. Uma discussão com os municípios, e não pondo-os de lado.»

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DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?

Se as Assembleias Distritais já não tinham possibilidades de satisfazer todas as


competências expressas no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 5/91, querer que elas
assumissem seis novas atribuições era mera utopia, a não ser que se pretendesse dotá-
las de estruturas aptas a suportar, em termos orçamentais e funcionais, o novo
acréscimo de tarefas – o que se afigurava improvável de vir a acontecer, pelos custos
económicos daí inerentes:
a) Promover a elaboração de cartas escolares distritais;
b) Apoiar e incentivar a constituição de associações distritais de defesa do
consumidor e de protecção de interesses difusos;
c) Promover, em colaboração com outras instituições vocacionadas para o efeito, a
criação de centros de arbitragem de conflitos sobre consumo;
d) Apoiar, em colaboração com o Ministério e da Justiça e a Ordem dos Advogados,
a criação e funcionamento de gabinetes de consulta jurídica que, graciosamente,
aconselhem cidadãos carenciados residentes na circunscrição distrital;
e) Colaborar com os serviços municipais de protecção civil no levantamento das
carências em meios técnicos, financeiros e humanos, e promover a entreajuda em
situações de catástrofe e calamidade;
f) Aprovar e acompanhar o programa dos subsídios a atribuir pelo governador civil.
Não obstante a legislação permitir que as Assembleias Distritais possam delegar
competências na Mesa para esta exercer funções como “comissão executiva
permanente”, a ausência de um verdadeiro órgão executivo tem dificultado a assunção
de determinadas responsabilidades no devido tempo útil porque a lei prevê que o órgão
deliberativo das Assembleias Distritais reuna, ordinariamente, apenas duas vezes por
ano. Porém, a razão básica da ineficácia funcional prende-se com a dificuldade em
conseguir quorum, facto que leva, muitas vezes, ao sistemático adiamento de assuntos
primordiais.
Por esse motivo, o Conselho Directivo previsto era uma inovação interessante e
positiva. Contudo, a sua existência apenas se justificaria numa entidade plenamente
operacional, com um aparelho estrutural de média dimensão (Serviços e quadro de
pessoal). Caso contrário, a pirâmide hierárquica encontrar-se-ia invertida, o que não
deixava de ser caricato. Além do mais só teria cabimento desde que não fosse aumentar
a burocracia procedimental, o que não parecia ser a ideia proposta.
Depois do pretenso desejo de reforçar as competências das Assembleias Distritais,
supor que estas pudessem não fixar quadros de pessoal e presumir que, desse modo,
apenas os órgãos deliberativos se mantivessem activos, representava uma grave
contradição que desvirtuava aquela pretensão.
Quanto ao problema das receitas próprias e da plena satisfação dos encargos
resultantes da manutenção dos Serviços, aspecto fulcral que, ainda hoje, continua na
base do insucesso das Assembleias Distritais como entidades que prosseguem fins
específicos no interesse da população do distrito, a possibilidade das Assembleias
Distritais poderem vir a receber transferências do Orçamento de Estado (OE) resolveria a
questão da permanente insuficiência de recursos financeiros, permitindo o pagamento
dos compromissos assumidos dentro dos prazos inicialmente estabelecidos.
Mas, além de não prever qualquer percentagem de comparticipação, a proposta era
omissa quanto aos critérios e formas de aceder a esse financiamento, conferindo-lhe um
acesso duvidoso e incerto, logo, pouco credível como solução alternativa. E a ênfase
colocada nas Câmaras Municipais como principal fonte de receita fazia antever um futuro
quase idêntico ao presente em que as autarquias continuariam a ser as únicas
responsáveis pela liquidação de todas as despesas de funcionamento das Assembleias
Distritais (pessoal e Serviços), pouco restando, afinal, para ser sustentado com a
colaboração do OE.
Considerando que os Governadores Civis deixaram de integrar as Assembleias
Distritais desde 1991, era intolerável fazer depender de «informação prestada pelo
governador ou vice-governador civil» a futura transferência de propriedade dos bens
móveis e imóveis adstritos aos serviços e estabelecimentos cujos fins as assembleias
deliberassem não continuar a assegurar. Mesmo sendo uma hipótese meramente
indicativa, se atendermos a que a tutela administrativa das Assembleias Distritais não
tem qualquer ligação ao Ministério da Administração Interna esta exigência apresen-tava-
se, em nossa opinião, desprovida de sentido.

25
Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano

Depois do resultado do referendo de 1998, a esperança de solucionar o caso das


Assembleias Distritais com a extinção dos Distritos e a criação das Regiões
Administrativas (que iriam absorver o património, serviços e pessoal daquelas estruturas
distritais) não se concretizou e, paradoxalmente, cresceu a indiferença dos autarcas em
relação àquela entidade que, diga-se em abono da verdade, nunca fora muito querida em
virtude de representar, na opinião de alguns, um «resquício do passado» que convinha
eliminar, aumentando os seus já bastante sérios problemas.
Ao contrário do que seria de esperar, poucas ou nenhumas ideias surgiram para,
entretanto, resolver a situação das Assembleias Distritais. À excepção de alguns inócuos
exercícios reflexivos em torno de uma questão que nunca viria a ser seriamente
ponderada como hipótese de solução:
«Fala-se hoje, comummente, na “distritalização” como conceito operativo e político-administrativo,
após a constatação de que modelo regional não vigoraria no quadro político-partidário actual. Essa
“distritalização” pode, com efeito, e depois de acertos legislativos, preencher, com êxito, o modelo
regional não existente.
A percepção política dos problemas supramunicipais pode-se, perfeitamente, fazer ao nível do distrito,
dotando este de um carácter eminentemente político, ao contrário do seu carácter administrativo. A
confusão gerada em torno da administração supramunicipal origina um retalho jurídico-administrativo
não consentâneo com o nível de decisão política mais próximo.» (4)
Nesta sede de “distritalizar” que se apoderou do PSD, não podemos deixar de citar o
projecto de «relocalização distrital dos Serviços desconcentrados da Administração
central»(5) apresentado em 1999 com base em argumentos que seriam risíveis não fosse
a questão demasiado séria para estas “brincadeiras legislativas”:
«Não se verificando em muitos sectores quaisquer razões económicas ou administrativas que
obriguem à existência de circunscrições significativamente mais amplas do que a divisão básica da
Administração local do Estado (distrito), a subsistência daquelas, após a rejeição da Regionalização,
constitui uma deliberada mas insustentável política funcionalmente centralizadora na Administração
Pública. (...)
De seu lado, o Partido Social Democrata entende responsavelmente ser seu dever, considerando o
sentir da larga maioria dos portugueses em relação à regionalização artificial do País, criar as
condições que promovam a reorganização dos serviços da apenas, a modelos político-administrativos
ultrapassados. O Objectivo do presente projecto não é assim outro senão o de o Estado, como um
todo, se subordinar e interiorizar a vontade e as aspirações políticas soberanamente manifestadas
pela sociedade portuguesa.
Para o referido desiderato concorre, em sectores cujos problemas apresentam tão intensa ligação ao
quotidiano das pessoas, o reforço da descentralização funcional dos serviços competentes,
aproximando os seus órgãos de decisão das populações que servem para, conhecendo melhor a
realidade destas, mais eficazmente resolverem os seus problemas. Este contacto mais íntimo,
favorecido pela delimitação distrital de áreas de competência, é tão mais necessário quanto é certo
que os titulares destes órgãos de decisão são livremente escolhidos pelo Governo, inexistindo,
consequentemente, qualquer intervenção directa dos cidadãos residentes nas áreas onde aqueles
serviços actuam, ou sequer dos seus representantes locais. (...)
Esta nova aposta nas naturais potencialidades das cidades capitais de distrito, constitui um justo
reconhecimento da importância que esses centros de vitalidade assumem no desenvolvimento geral
do país, bem como um seguro contributo para a correcção de assimetrias regionais existentes.
Finalmente, ao recuperar as circunscrições distritais para a delimitação geográfica das áreas de
intervenção dos serviços da administração central, o presente projecto de lei dá ainda cumprimento
ao princípio programático consagrado no n.º 1 do artigo 267.º da Constituição, que preconiza a
estruturação da Administração Pública de modo a aproximar os serviços às populações, quer
funcionalmente quer geograficamente.»
Perante a inércia dos autarcas e dos governantes, os trabalhadores das Assembleias
Distritais organizaram, em Novembro de 2000, um plenário nacional e elegeram uma
comissão que, nestes últimos quatros anos, apesar da compreensível desmotivação da
maioria dos seus membros, tem vindo a desenvolver uma intensa actividade de
sensibilização de diversas entidades (Presidência da República, Provedoria de Justiça,
Assembleia da República, membros do Governo, autarcas, sindicatos, associações
profissionais, etc.) para a situação em que se encontram estas estruturas da nossa
Administração Pública Local, tendo chegado a apresentar a todos os grupos
parlamentares uma proposta de alteração do Decreto-Lei n.º 5/91, de modo a conferir
«os indispensáveis meios orgânicos (ou seja, uma estrutura diárquica semelhante à das
autarquias locais com a existência de um órgão deliberativo e de um órgão executivo), e
os mecanismos de financiamento fundamentais que permitam às Assembleias Distritais
ultrapassar as limitações derivadas da incerteza quanto à cobrança, atempada, das
contribuições dos municípios (isto é, transferências directas do Orçamento de Estado e
possibilidade de recorrer ao crédito para resolver problemas de liquidez de tesouraria).»(6)
E retomamos aqui, neste ponto, a velha questão do financiamento das Assembleias
Distritais e que, afinal, é aquela que está na base do seu atribulado quotidiano: assunção
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DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?

de encargos de forma repartida entre o Estado e os municípios, só pelo Estado, ou


exclusivamente pelos municípios?
Embora o grupo parlamentar do Partido Social Democrata tenha defendido, em 1998,
que as receitas das Assembleias Distritais deveriam contar com participações do
Orçamento de Estado(7), quando o Partido Comunista Português sugeriu, em Outubro de
2002, que fosse «inscrita no orçamento [para 2003] do Ministério das Cidades,
Ordenamento do Território e Ambiente uma verba a afectar à actividade das Assembleias
Distritais, de montante igual a 50% da receita arrecadada, no ano anterior, pelos cofres
privativos dos respectivos Governos Civis», a proposta foi liminarmente rejeitada com os
votos contra do PSD e do Partido Popular, tendo colhido apenas os votos favoráveis dos
proponentes e do Bloco de Esquerda, situação idêntica à verificada no ano seguinte a
quando da aprovação do orçamento para 2004.
Quanto ao grupo parlamentar do Partido Socialista, apesar de ter garantido à
Comissão de Trabalhadores das Assembleias Distritais (recebida em várias audiências
pelo deputado João Benavente no primeiro semestre de 2002), que era urgente arranjar
uma solução para resolver o problema financeiro daquelas entidades, nunca assumiu
uma posição firme e determinada, clara e frontal, sobre o assunto, preferindo abster-se
em ambas as votações.
Finalmente, convém recordar que o PCP já tinha proposto, em 2000, que a Lei n.º
42/98, de 6 de Agosto (sobre finanças locais), fosse alterada para inclusão de um artigo
sobre as receitas das Assembleias Distritais, prevendo que as mesmas fossem dotadas
com uma verba transferida, anualmente, do Orçamento de Estado. A justificação para tal
era a de que aquele partido considerava ser desejável e necessário revitalizá-las,
objectivo este que consideravam só concretizável se o respectivo funcionamento pudesse
ser autónomo e sustentado (8).
E o que pensam os autarcas sobre o futuro das Assembleias Distritais? Certo é que
poucos são os que se interessam pelo seu funcionamento e raros aqueles que pagam,
atempadamente, as suas contribuições. A esmagadora maioria não vai às reuniões dos
respectivos órgãos deliberativos e os que fazem o frete de por lá aparecer raramente
estão disponíveis para discutir questões de fundo, limitando-se a aprovar, quase “às
cegas” planos e orçamentos cujo conteúdo lhes é indiferente, salvo raras excepções.
A realidade é crua, mas não vale a pena mascará-la. Atitudes displicentes como
aquelas são sempre condenadas, em teoria. Todavia, na prática, nada se faz para alterar
a situação. Fingindo um interesse que não existe, propõem-se soluções inviáveis para
que ninguém tenha a ousadia de as tomar como preocupações sérias e apresente as
contas do seu incumprimento. Aprovam-se sugestões, porque é conveniente, mas tudo
não passa de “letra morta” à nascença, tal como aconteceu com as linhas programáticas
da Associação Nacional de Municípios Portugueses a seguir transcritas:
«As Assembleias Distritais, no caso de persistir a existência dos Distritos, deverão ver reequacionada
a forma como são encaradas, quer pelo Governo, quer pelos seus próprios membros. Significa isto que
deve ser dado relevo ao papel potencial dum órgão iminentemente político do Distrito, e não
raciocinar na base da actual situação de vazio quase absoluto. Privilegiando um tal papel político,
deveriam os bens patrimoniais existentes, móveis e imóveis, ser entregues aos Municípios onde
aqueles estejam situados ou donde sejam originários.
Neste sentido, sugere-se que passem a ser designadas por Assembleias de Coordenação Distrital,
assumindo competências iminentemente políticas, nomeadamente proceder ao acompanhamento
da execução do PIDDAC na área respectiva, bem como receber, periodicamente, informação
detalhada dos serviços desconcentrados da administração central sobre o desenvolvimento
das suas actividades no Distrito.
Deverá ainda ser competência deste órgão proceder ao acompanhamento e avaliação da
concretização das transferências de competências universais e não universais da administração
central para os Municípios e Associações de Municípios, em curso na área do Distrito» (9).
Repescar a autarquia distrital, parece ser, na perspectiva de J. P. Baptista Dias(10), num
período transitório até à criação efectiva das regiões administrativas, a forma ideal de
resolver o problema, tendo em consideração a necessidade de aumentar a eficiência e
eficácia do funcionamento dos múltiplos serviços desconcentrados que operam nesse
nível territorial, a tradição no que se refere à aceitação, globalmente consensual, dos
limites geográficos do distrito e a minimização dos custos de implantação de novos
serviços por aproveitamento de estruturas já existentes.
Segundo aquele especialista em Administração e Políticas Públicas, a «revitalização
dos Distritos e promoção do associativismo das autarquias distritais», a quem caberia a
«coordenação das actividades dos municípios», faz todo o sentido após a rejeição das

27
Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano

referendadas regiões administrativas, sendo imprescindível que se proceda, contudo, à


«redefinição das respectivas atribuições e competências», entretanto esvaziadas com a
entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 5/91. Fundamental seria, também, que a eleição dos
seus órgãos (deliberativo – a actual assembleia distrital, e executivo – a futura junta
distrital) fosse efectuada numa «base democrática», presume-se que através de sufrágio
directo e universal.
Apesar da concordância que esta posição colherá junto dos adeptos da
“distritalização”, ela parece-nos inviável, entre outros motivos porque obrigaria a uma
revisão do capítulo VIII (Poder Local) e do artigo 291.º da Constituição, ideia que não
parece passível de concretizar. Além disso, a experiência diz-nos que autarcas e
governantes não pretendem, hoje, viabilizar uma solução deste tipo mesmo que ela nos
pareça aquela que melhor supriria, transitoriamente, a questão da inexistência de
autarquias supramunicipais no nosso ordenamento administrativo. Acresce, ainda, o facto
de a reforma protagonizada pelas Leis 10 e 11/2003, estar em curso e se sobrepor a
quaisquer outras iniciativas do mesmo género.
Face ao atrás exposto, somos em crer que, apesar do disposto no artigo 291.º da
Constituição, enquanto se mantiver a redacção do n.º 2 do artigo 12.º da Lei n.º 14/79,
de 16 de Maio (eleição para a Assembleia da República), ao Distrito caberá apenas o
papel de mero círculo eleitoral e, subsidiariamente, suporte geográfico para a
organização interna dos partidos políticos.
Quanto aos Serviços, e respectivos funcionários, das Assembleias Distritais
actualmente em funcionamento, o constitucionalista Vital Moreira é de opinião que tudo
indica que venham a «ser integrados nas novas entidades supramunicipais» (11). Fica por
esclarecer o como e o quando, até porque a legislação que as criou nem sequer aborda a
existência destas estruturas.
Omissão essa que resultou de uma intenção deliberada do legislador, como
facilmente podemos perceber se analisarmos a entrevista de Miguel Relvas, então
Secretário de Estado da Administração Local e principal mentor deste modelo de
descentralização “à la carte” a um jornal de Santarém(12). A propósito do facto de alguns
autarcas continuarem a questionar a existência da Assembleia Distrital de Santarém,
pelo menos nos moldes actuais, Miguel Relvas considerou-a “uma aberração”. Presidente
da Assembleia Municipal de Tomar desde Dezembro de 1997, disse ainda, com algum
orgulho na opinião do jornalista, que nunca tomou posse do seu assento naquele órgão
nos dois mandatos como autarca porque, para ele, a assembleia era “um alvo a abater”,
destacando que a sua legitimidade de eleito era no município, e seria no município que
prestaria contas.
Independentemente de quem as proferisse, estas declarações seriam sempre
consideradas bastante infelizes porque são lesivas da dignidade que estes órgãos
merecem, mesmo que não se concorde com a sua existência. Um membro do Governo
que é também autarca, tem responsabilidades acrescidas perante o país. Por isso, aquela
opinião é reveladora de uma atitude não compatível com o exercício de qualquer um dos
referidos cargos, e no que se refere ao exercício de funções autárquicas, aquele
comportamento de continuada e reiterada ausência não justificada às reuniões do órgão
deliberativo distrital a que pertence, consubstancia uma clara violação da lei, passível de
incorrer em perda de mandato nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 8.º da Lei n.º
27/96, de 1 de Agosto.
Infelizmente, apesar do regime jurídico da tutela administrativa referir,
expressamente, que também se aplica às assembleias distritais (n.º 2 do artigo 1.º da Lei
n.º 27/96), nenhum dos órgãos titulares encarregues de a assegurar se mostrou capaz
de, até ao presente, fazer cumprir as disposições nela contidas no tocante àquelas
entidades. Talvez porque a lei, afinal, não é para todos cumprirem, e sendo os
prevaricadores tantos e as infracções demasiado numerosas mais vale fingir que nada se
passa.
Ainda a propósito do que Miguel Relvas pensa, ou pensava na altura, não podemos
deixar de dizer que, ao contrário daquilo que afirmou, publicamente, a sua legitimidade
como eleito provinha e destinava-se ao todo nacional e não tinha apenas como referência
o seu município de origem, cabendo-lhe prestar contas a Portugal (na qualidade de
Secretário de Estado e para cujo cargo terá sido eleito pelo círculo do distrito de
Santarém) e não só ao concelho de Tomar (enquanto Presidente da Assembleia
Municipal).
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DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?

Igualmente polémica, contraditória e desprovida de sentido, é a posição de Macário


Correia(13), Presidente da Câmara Municipal de Tavira:
«É difícil perceber que quando o discurso do actual Governo [liderado por Durão Barroso] se pauta
pela descentralização, não se tenha registado ainda qualquer diligência conducente à total eliminação
das Assembleias Distritais.
Pior do que isso é que tendo a Assembleia Distrital de Faro, deliberado em reunião ordinária,
comunicar ao Governo a sua total inutilidade, este não encontre solução para a dar por extinta.»
Estranho é que, porém, os Serviços Administrativos da Assembleia Distrital de Faro
desconheçam aquela deliberação e a mesma não conste de nenhuma acta oficial, pelo
que se houve, efectivamente, uma comunicação ao Governo ela nunca foi da iniciativa
daquela entidade, até porque ela seria ilegal: nos termos do Decreto-Lei n.º 5/91, os
autarcas apenas podem deliberar sobre a manutenção ou extinção de Serviços (neste
caso, o Museu Regional do Algarve) estando-lhes vedada qualquer hipótese de extinguir o
órgão deliberativo, cabendo à Assembleia da República a decisão sobre o futuro destas
estruturas autárquicas, em termos nacionais e não para resolver casos específicos,
através da alteração do artigo 291.º da Constituição.
Esta atitude (de criar factos para fundamentar uma opinião pessoal), é mais um
exemplo da forma irreflectida como a maioria dos políticos têm encarado estas
entidades, votando-as ao ostracismo e esquecendo que são os trabalhadores que sofrem
as consequências directas destes actos. Mas mais grave ainda é que estas insistentes
práticas de desrespeito pelas leis colham a complacência do nosso sistema político,
sejam consideradas sem importância judicial e acabem por ficar impunes.
Aliás, a confusão entre a assembleia da AMAL (Associação de Municípios do Algarve),
hoje transformada em GAMAL (Grande Área Metropolitana do Algarve) e a Assembleia
Distrital de Faro é bem notória neste pequeno texto que versa o mesmo assunto:
«Após a Assembleia Distrital do Algarve ter sugerido ao Governo a extinção do órgão, a AMAL e os
seus associados têm trabalhado no sentido de solucionar este problema, tendo presente que este é
um órgão vazio de competência e utilidade, que só representa custos para o erário público» (14)
Para comprovar a insensatez das informações contidas naquele artigo, difundido por
um órgão oficial, o que é lamentável, basta ter em atenção o seguinte:
1. A Assembleia Distrital do Algarve é uma entidade ficcionada;
2. A Assembleia Distrital de Faro não deliberou auto extinguir-se, porque não existe
nenhuma acta da qual conste essa deliberação;
3. Se existiu alguma comunicação ao Governo ela não foi sugerida pela Assembleia
Distrital de Faro;
4. A Assembleia da AMAL, ou da GAMAL, pese embora a coincidência territorial, não
pode substituir-se à Assembleia Distrital de Faro, até porque esta última é um órgão
deliberativo muito mais abrangente que conta entre os seus membros com um
presidente de Junta de Freguesia por concelho – nos termos da alínea b) do artigo 2.º
do Decreto-Lei n.º 5/91 –, os quais não fazem parte da nova entidade administrativa.
Apesar de todos sabermos que as deliberações de uma entidade supramunicipal não
vinculam o funcionamento de outra igualmente independente, os autarcas algarvios que
integram a GAMAL, movidos por razões que desconhecemos, à revelia de todas as
normas de direito e atropelando os mais elementares princípios do funcionamento
democrático das instituições públicas, em vez de reunirem o órgão competente para o
efeito preferem deliberar na Assembleia da Área Metropolitana a aprovação de propostas
respeitantes à Assembleia Distrital, numa evidente ingerência na autonomia desta enti-
dade que, apesar de constituir uma clara violação do Decreto-Lei n.º 5/91 é tolerada pela
maioria dos seus membros que aceitam, passivamente, esta ilegalidade sem a contestar
nas devidas instâncias judiciais.
Um exemplo do que atrás denunciámos aconteceu no passado mês de Novembro do
corrente ano com a designada «quota de equilíbrio» para financiamento da Assembleia
Distrital, uma tabela com as comparticipações individuais de cada um dos municípios
algarvios, para cumprimento do disposto no artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 5/91, cuja
aprovação é da competência exclusiva daquele órgão distrital [conforme o disposto na
alínea j) do artigo 5.º do citado diploma] e não da GAMAL onde acabou por ser discutida e
aprovada, alterando os montantes que a Assembleia Distrital de Faro tinha inscritos no
seu orçamento.
Queremos estar convictos, contudo, que este nosso trabalho irá contribuir para que
comportamentos desta natureza venham a ser corrigidos e para que o futuro do Distrito e
das Assembleias Distritais seja objecto de uma discussão séria e transparente.

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Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano

Pela nossa parte tentaremos encetar todas as diligências indispensáveis à realização


de um debate amplo e participado, destinado a reflectir sobre todas as questões aqui
abordadas, sem tabus, para que até ser encontrada a solução definitiva para o problema
do Distrito os responsáveis políticos (autarcas e governantes) criem as condições
indispensáveis para impedir que as consequências da fragilidade institucional em que se
encontram as Assembleias Distritais continuem a recair sobre os funcionários, cujos
direitos devem ser acautelados.
A Assembleia Distrital é a única instância da Administração Pública onde têm assento
os representantes de todos os órgãos autárquicos do Distrito (câmaras municipais,
assembleias municipais e juntas de freguesia), sendo, por esse motivo, um importante
fórum de debate ao nível do Poder Local, cujas potencialidades, por falta de vontade
política para o efeito, não estão a ser aproveitadas pelos seus membros. Esperamos que
venha, ainda, mesmo que neste período transitório, a desempenhar, com dignidade, as
suas funções e consiga encontrar no seu seio a solução que urge descobrir.
(1)
Parecer emitido em 5 de Outubro de 1991, por solicitação da Assembleia Distrital de Lisboa.
(2)
Projecto de Lei n.º 560/VII, da iniciativa do deputado Marques Mendes, e outros, do PSD, em 1 de Setembro
de 1998.
(3)
Plenário da Assembleia da República, 21 de Outubro de 1998.
(4)
AVELINO, Alberto, Intervenção no I Encontro Nacional Distritos 2000 - Pensar o Amanhã, Lisboa, 9 de
Novembro de 2000.
(5)
Projecto de Lei n.º 23/VIII – 1.ª sessão legislativa, 25 de Novembro de 1999, da iniciativa do deputado
António Capucho e outros.
(6)
Proposta de alteração do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, apresentada pela «Pró Comissão de
Trabalhadores das Assembleias Distritais» aos Grupos Parlamentares da Assembleia da República, em Julho
de 2001.
(7)
Alínea d) do artigo 14.º do Projecto de Lei n.º 560/VII, de 1 de Setembro de 1998, da iniciativa do deputado
Marques Mendes, e outros.
(8)
Intervenção do deputado Honório Novo na Assembleia da República, 3 de Novembro de 2000.
(9)
Linhas programáticas para 2002/2004, documento aprovado no XIII Congresso da Associação Nacional de
Municípios Portugueses, realizado em 12 e 13 de Abril de 2002.
(10)
«Descentralização Administrativa e Alternativas à Regionalização», Revista de Administração e Políticas
Públicas, vol. II, n.º 1, 2001.
(11)
E-mail recebido em 16/03/2004.
(12)
O Mirante, de 5 de Junho de 2003.
(13)
Intervenção na Conferência sobre Áreas Metropolitanas e Comunidades Intermunicipais, Évora, Outubro de
2003.
(14)
Boletim Informativo da Grande Área Metropolitana do Algarve, n.º 2, Julho de 2004.

Conclusões

No início do seu segundo mandato como Presidente da República, Jorge Sampaio


considerou-a imprescindível para o desenvolvimento da democracia. No XIII Congresso da
ANMP, em 2002, os autarcas exigiram-na. A ANAFRE reclama-a. Com mais ou menos
destaque, todos os partidos políticos a elegem como uma prioridade. Os programa dos
sucessivos Governos classificam-na como fundamental. É ela a DESCENTRALIZAÇÃO! O
rosto de uma profunda mudança no desenho dos limites geográfico internos do país, que
uns dizem ser o bastante, e outros clamam que deve ir até à autonomia prevista na
Constituição com a criação das regiões administrativas.
Com tanta gente a dar-lhe importância, esperava-se que a reforma territorial da nossa
Administração Pública fosse, finalmente, implementada... sem tabus e de uma forma
estruturada. Mas a «revolução tranquila» prometida pelo XV Governo ficou muito aquém
das promessas eleitoralistas do PSD. As medidas descentralizadoras consubstanciadas,
nomeadamente, nas Leis 10 e 11/2003, de 13 de Maio, mais do que unir (como
pomposamente se apregoava em oposição às consequências da regionalização), têm
dividido os autarcas, e esqueceram que, enquanto o Distrito se mantiver como divisão
administrativa, há que incluir a questão das Assembleias Distritais na agenda política, e
ter a coragem de assumir uma posição concreta, e urgente, sobre o seu enquadramento
futuro.
Porque estas entidades existem! E mesmo que alguns autarcas as classifiquem como
“órgãos inúteis”, o certo é que são várias as que desenvolvem actividades de méritos
reconhecidos, em particular na área sócio-cultural, como sejam:

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DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?

As Colónias Balneares (na Areia Branca e na Nazaré), das Assembleias Distritais de


Castelo Branco e de Santarém; o Museu Rainha D. Leonor (da Assembleia Distrital de
Beja); o Museu Regional do Algarve (da Assembleia Distrital de Faro); o Museu de
Arqueologia e Etnografia (da Assembleia Distrital de Setúbal), os Serviços de Cultura
(Biblioteca Pública, Sector Editorial e Núcleo de Investigação Arqueológica) da Assembleia
Distrital de Lisboa.
O «novo modelo de governação» prometido pelo XV Governo e, julga-se, continuado
pelo fátuo XVI Governo, em termos de administração territorial, assente em reformas que
tinham a descentralização como «pano de fundo», ficou-se apenas por decisões
legislativas ao nível:
a) do reforço das atribuições e competências das Associações de Municípios;
b) da criação de novas Áreas Metropolitanas;
c) da transferência de parte das competências dos Governos Civis para o plano
municipal.
Medidas estas que, além de contribuírem para desfragmentar ainda mais o já de si
pouco ordenado recorte geográfico da nossa administração pública (desde os órgãos
desconcentrados do Estado que adoptam áreas de intervenção diversificadas, aos
distritos, concelhos e freguesias, ou às unidades para fins estatísticos – as NUTS, existem
dezenas de divisões administrativas do país que se sobrepõem, mostrando um país
confuso, completamente desorganizado em termos do seu figurino territorial interno)
denunciam uma despreocupação total pelos interesses reais das populações na medida
em que o carácter avulso, não coordenado, sem visão de conjunto e não integrativo de
soluções anteriores, acaba por ter custos económicos, além de sociais e culturais, que
serão os contribuintes a suportar.
Evidente se torna, também, a falta de vontade política de todos os partidos com
assento parlamentar, em extinguir, efectivamente, a controversa figura do Distrito,
mesmo daqueles que se dizem assérimos defensores dessa opção, na medida em que
evitam passar à prática as suas «teorias de gabinete», não fossem elas acabar por ser
aprovadas, o que seria muito inconveniente sobretudo enquanto se mantiver a actual lei
eleitoral, cuja base de organização é distrital.
E ao omitirem o caso das Assembleias Distritais na discussão das matérias referentes
à descentralização, agindo como se elas já tivessem sido extintas, demonstram uma total
falta de carácter, por isso, enquanto o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro se mantiver
em vigor, e o texto constitucional não for alterado, o mínimo que se exige ao Governo e
aos edis municipais, tal como o Estado exige aos cidadãos em geral, é o cumprimento da
legislação, e o respeito pelos trabalhadores afectos aos Serviços que estão adstritos
àquelas entidades.
Aliás, a difícil situação em que se encontram a maioria das Assembleias Distritais:
a) ineficácia orgânica e funcional (devido à inexistência de um órgão executivo e
por o deliberativo não conseguir reunir por falta de quorum);
b) crónica insuficiência de recursos financeiros (que impede o regular
funcionamento dos Serviços);
c) dependência orçamental de uma única fonte de receitas (as transferências
municipais), apesar do artigo 9.º do diploma acima citado prever múltiplas formas de
financiamento;
d) frequentes problemas de liquidez de tesouraria (devido ao não pagamento
atempado das contribuições provenientes dos municípios);
e) impossibilidade de programar actividades a médio prazo e implementar
projectos que impliquem investimento directo (porque as dotações orçamentais não
passam de meros exercícios virtuais de expressão contabilística incerta);
f) existência de património imobiliário devoluto e degradado (por incapacidade
para efectuar obras de recuperação);
g) espólio museológico a degradar-se (por ausência das indispensáveis condições
de manutenção),
é, apenas, o reflexo do ostracismo a que os políticos (de todos os partidos) – sejam
deputados, governantes ou autarcas –, têm condenado estas entidades, em particular a
partir de 1991.
Infelizmente, as consequências do incumprimento resultante do facto de, salvo raras
e honrosas excepções, as Câmaras Municipais não assumirem as obrigações financeiras

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Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano

que decorrem das responsabilidades que lhes cabem no âmbito do artigo 14.º do referido
decreto – comportamento este que em nada prestigia o Poder Local – recaem sobre os
funcionários, a quem cabe a ingrata tarefa de apresentar soluções passíveis de remediar
os problemas diários, sujeitando-se à permanente humilhação de “esmolar” a entrega
daquelas contribuições. Como “prémio” pelo esforço e empenho, vêem os seus mais
elementares direitos serem, constantemente, atropelados: desde salários em atraso, às
dificuldades de promoção na carreira, ao exercício de funções de categoria superior
àquela em que se encontram providos, e ao desempenho de tarefas administrativas em
detrimento da sua formação técnica, há de tudo um pouco. Sem falar nas condições de
trabalho desmotivadoras, na fraca modernização dos equipamentos, na inexistente
actualização profissional, e por aí adiante.
Embora muitas Assembleias Distritais, é verdade, sejam órgãos inertes, de peso
político nulo e diminuta representatividade no seio da comunidade, caso o Governo que
venha a resultar das próximas eleições legislativas, marcadas para 20 de Fevereiro de
2005, pretenda acabar com elas, é imprescindível, para não cometer os erros de 1991,
não esquecer (como tem acontecido desde então e até ao presente, por razões que
ultrapassam qualquer lógica racional) que estas estruturas autárquicas são mais do que
meras entidades impessoais – além do património, têm Serviços e PESSOAL, e algumas
desenvolvem actividades de méritos reconhecidos que importa preservar na prossecução
do interesse das populações dos respectivos distritos.
Resumindo, para resolver o impasse em que se encontram as Assembleias Distritais
há que ter noção de quais são, efectivamente, as limitações que condicionam a
apresentação de resultados, porque só percebendo o que se passa é possível ultrapassar
os obstáculos e ir em frente. Pelas consequências materiais (recursos financeiros
escassos) e humanas (incentivos profissionais inexistentes) que lhes estão associadas
podemos, então, identificar três tipos de factores:
Legais – progressivo esvaziamento funcional das assembleias distritais, nomeadamente a
partir de 1987, e a manutenção de um regime jurídico transitório e desfasado da situação
real (Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro);
Económicos – dependência orçamental de uma única fonte de receita (as transferências
municipais), o que origina frequentes problemas de liquidez de tesouraria quando as
Câmaras não procedem ao pagamento atempado das suas contribuições;
Políticos – dificuldades em reunir o órgão deliberativo, devido ao crescente desinteresse
dos autarcas pelo funcionamento dos Serviços, em particular após a implementação do
novo modelo de organização territorial (Leis n.os 10 e 11/2003, de 13 de Maio).
Que se faça, pois, a «revolução», assuma ela a expressão defendida pelos adeptos da
REGIONALIZAÇÃO, entre os quais a autora deste estudo se inclui, ou que se fique pela
forma mais simples da DESCENTRALIZAÇÃO, que necessita de muitos e vastos acertos de
pormenor, mas que ela seja, efectivamente, «tranquila» e, sobretudo, que o próximo
Governo encontre uma forma rápida (mas não superficial), equilibrada e justa, de o
fazer... para que, mais uma vez, não sejam os trabalhadores das Assembleias Distritais a
(além de ignorados e esquecidos) suportar os custos da incongruência legislativa.

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