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Friedrich-Schiller-Universität Jena

Institut für Politikwissenschaft


Lehrstuhl Politisches System der Bundesrepublik Deutschland
Proseminar: POL 210 „Einführung in das politische System der BRD“
Leitung: Dr. Sven Leunig
Wintersemester 2020/21

Das Kanzlerprinzip
Zur Bedeutung der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers im
politischen System der Bundesrepublik Deutschland

Vorgelegt von:

Niklas Schaft
Oberdorf 26
98574 Schmalkalden
niklas.schaft@uni-jena.de
Matrikelnummer: 191272

Hauptfach: Politikwissenschaft, 1. FS
Ergänzungsfach: Öffentliches Recht, 1. FS

Abgabedatum: 01.04.2021
Inhaltsverzeichnis

1.Einleitung..............................................................................................................1
2. Richtlinien als Leitgedanken der Regierungspolitik und
Richtlinienentscheidungen.......................................................................................2
3. Die Richtlinienkompetenz im Grundgesetz.........................................................2
3.1. Die Bildung der Bundesregierung gem. Art. 63,64, 67 GG..........................3
3.2. Die Geschäftsleitung der Bundesregierung gem. Art. 65 GG.......................3
3.3. Die Vertrauensfrage gem. Art. 68 GG...........................................................3
3.4. Die Organisationsgewalt gem. § 9 GOBReg................................................4
3.5. Das Informationsrecht gem. § 3,4 GOBReg.................................................4
4. Die Richtlinienkompetenz in der Praxis..............................................................6
4.1. Grenzen und Einschränkungen der Richtlinienkompetenz...........................6
4.2. Die praktische Bedeutung der Richtlinienkompetenz...................................8
5. Fazit....................................................................................................................12
6. Literaturverzeichnis...........................................................................................13
7. Eigenständigkeitserklärung................................................................................15
1.Einleitung

„Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafür die
Verantwortung.“ So heißt es im Artikel 65 des Grundgesetzes. 1 Auf den ersten
Blick legt der Kanzler also nicht nur die Marschroute fest, sondern sorgt auch
dafür das keiner der Wanderer von der bestimmten Route abweicht.
Der Politikwissenschaftler Ernst Ullrich Junker der sich bereits in den 60er Jahren
wissenschaftlich mit der Richtlinienkompetenz befasste nennt Richtlinien den
„[…] Inbegriff der staatsrichtungsbestimmenden Gestaltungsentscheidungen im

Bereich der Regierung. Sie sind die Prinzipien des Handelns der Regierung“.2
Was ist jedoch genau unter einer Richtlinie zu verstehen bzw. wie kann sie unter
welchen Umständen umgesetzt werden? Diese Fragestellung wird in dieser Arbeit
auf Basis des Wissens- und Forschungsstandes in Form von Sekundärliteratur
beantwortet. Ziel dieser Arbeit ist es einen Wissenstand zur Richtlinienkompetenz
des Bundeskanzlers im politischen System der Bundesrepublik Deutschland zu
erheben. Dazu wird zunächst ein Überblick über die theoretisch, formale Rolle der
Richtlinienkompetenz aus dem Grundgesetz gegeben. Anschließend soll im
Kontrast dazu die tatsächliche, praktische Bedeutung der Richtlinienkompetenz
anhand zweier gegensätzlicher Auffassungen gezeigt werden. Dabei sollen auch
die Grenzen, bzw. die Umstände aufgezeigt werden in denen, bzw. unter denen die
Richtlinienkompetenz wirken kann. Das abschließende Fazit beschäftigt sich
damit, inwiefern sich Verfassungstheorie und Regierungspraxis bei der
Anwendung der Richtlinienkompetenz unterscheiden und welche Bedeutung
dieser im politischen System der Bundesrepublik zukommt.

1
Artikel des GG entnommen aus: Deutschland / Presse- und Informationsamt. „Grundgesetz /
Herausgeber: Presse- Und Informationsamt Der Bundesregierung.“ Stand: April 2019. Berlin
2019, Presse- und Informationsamt der Bundesregierung.
2
Junker, Ernst Ulrich: „Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers“. Tübingen. Mohr Siebeck
Verlag 1963. S. 135
1
2. Richtlinien als Leitgedanken der Regierungspolitik und
Richtlinienentscheidungen

An dieser Stelle soll zunächst festgehalten werden was gemeinhin als Richtlinie
verstanden wird. Als Richtlinie gilt nicht jede einzelne Entscheidung eines
Bundeskanzlers. Es sind die eingangs erwähnt staatsrichtungsbestimmenden
Gestaltungsentscheidungen, die Prinzipien des Regierungshandelns. Es sind damit
also „[…] die Grundsätze, und nicht die Einzelheiten der Politik gemeint“3.
Richtlinien können aber auch Einzelfälle von besonderer Bedeutung betreffen. Es
liegt dabei im Ermessen des Kanzlers auf welche Themen er seine Richtlinien
erstrecken möchte.4 Der Bundekanzler setzt mit seinen Richtlinien zu einer
bestimmten Thematik einen Rahmen bzw. Eckpunkte, deren Ausfüllung dann
Aufgabe der Bundesminister und deren Fachleute in den betreffenden Ministerien
sind. Der Kanzler soll dabei „die Stellung eines nicht für die Einzelheiten, sondern
für das Ganze verantwortlichen Staatsmannes“5 einnehmen.6 Richtlinien entstehen
also aus einzelnen Richtlinienentscheidungen des Kanzlers, seines Kabinetts und
der Bundesminister, die sich an ihnen orientieren müssen.

3. Die Richtlinienkompetenz im Grundgesetz

Der Parlamentarische Rat implementierte die Richtlinienkompetenz gemäß des


Herrenchiemseer Verfassungsentwurf von 1948, der seinerseits diese bereits aus
der Weimarer Verfassung übernommen hatte, im Grundgesetz. Die Erfindung der
Richtlinienkompetenz geht auf den Staatsrechtler Hugo Preuß zurück. 7 Ziel der
Verfassungsgeber war es vor dem Hintergrund der Lehren aus der Zeit der
Weimarer Republik einen starken, durchsetzungsfähigen Kanzler zu etablieren. 8
Dazu wurden dem Amt des Bundeskanzlers aus dem Grundgesetz, den
dazugehörigen Verfassungsbestimmungen sowie verschiedenen

3
Schuett-Wetschky, Eberhard. (2003) „Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, demokratische
Führung und Parteiendemokratie Teil 1: Richtlinienkompetenz als Fremdkörper in der
Parteiendemokratie“, in Zeitschrift für Politikwissenschaft 13: 4, S. 1897- 1932, hier S. 1905
4
Vgl. Busse, Volker/ Hoffman, Hans „Bundeskanzleramt und Bundesregierung“ 7.Auflage. Baden-
Baden 2019, Nomos Verlag S. 52f.
5
Junker, Richtlinienkompetenz, S.71, zitiert nach Schuett-Wetschky, Richtlinienkompetenz Teil 1,
S.1906
6
Vgl. Schuett-Wetschky, Richtlinienkompetenz Teil 1, S.1906
7
Vgl. ebd. S 1925
8
Vgl. Niclauß, Karlheinz: „Kanzlerdemokratie“. Paderborn 2004. Schöningh Verlag. S.69f.
2
Geschäftsordnungen eine Reihe von Hilfs- und Ergänzungskompetenzen
zugesprochen, um ihm die Durchsetzung seiner Richtlinien zu ermöglichen. 9 Die
wichtigsten davon sind:

3.1. Die Bildung der Bundesregierung gem. Art. 63,64, 67 GG

Innerhalb der Bundesregierung verfügt allein der Bundeskanzler durch seine Wahl
durch den Bundestag über eine Legitimation durch Wahl. Er kann auch nur durch
Wahl eines Nachfolgers vom Bundestag abgelöst werden. Das
Ministervorschlagsrecht gemäß Art. 64 GG erlaubt es dem Kanzler nach seinem
Willen Minister per Vorschlag an den Bundespräsidenten einzusetzen oder zu
entlassen. Theoretisch kann der Kanzler damit unliebsame Minister entlassen und
durch geeignetere Kandidaten ersetzen. Begrenzt wird diese Vorschlagsbefugnis
nur durch Einwände des Bundespräsidenten, wenn dieser berechtigte Zweifel an
der Tauglichkeit des Kandidaten äußert, ansonsten muss der Bundespräsident den
Vorschlägen des Kanzlers entsprechen.10 Auf den ersten Blick ist dem Kanzler
damit ein potentes Machtmittel an die Hand gegeben. Ob sich dieses aber so in der
Praxis umsetzen lässt, wird unter Punkt 3 dieser Arbeit näher beleuchtet.

3.2. Die Geschäftsleitung der Bundesregierung gem. Art. 65 GG

Artikel 65 des Grundgesetzes spricht dem Kanzler die Leitung der Geschäfte der
Bundesregierung gemäß einer von der Bundesregierung beschlossener und vom
Bundespräsidenten genehmigter Geschäftsordnung (der GOBReg) zu. 11 Gemäß §
22 GOBReg hat der Bundeskanzler den Vorsitz bei allen Sitzungen seines
Kabinettes. Sollte es bei einer Abstimmung innerhalb dieser Sitzungen zu einer
Stimmgleichheit kommen, ist die Stimme des Bundeskanzlers gemäß § 24
entscheidend.

3.3. Die Vertrauensfrage gem. Art. 68 GG

Artikel 68 des Grundgesetzes räumt dem Kanzler das Recht ein sich vom
Bundestag auf Antrag das Vertrauen aussprechen zu lassen. Sollte ihm das
Vertrauen verwehrt werden liegt es im Ermessen des Kanzlers zu entscheiden, ob
er eine Auflösung des Bundestags beim Bundespräsidenten beantragt oder in einer
Minderheitsregierung weiterregiert. Man unterscheidet dabei in echte und unechte

9
Vgl. Wilhelm Hennis „Regieren im modernen Staat“ Tübingen 1999 Mohr Siebeck Verlag, S.113
10
Vgl. Rudzio, Wolfgang, „Das politische System der Bundesrepublik Deutschland“, 10.
aktualisierte Auflage. Wiesbaden 2019. Springer VS. S.230
11
Vgl. ebd.
3
Vertrauensfragen.12 Die „echte Vertrauensfrage ist nicht auf Auflösung gerichtet,
der Kanzler will sich vielmehr einer tragfähigen Mehrheit vergewissern.“13 Die
echte Vertrauensfrage gibt dem Kanzler die Möglichkeit bei drohenden
Regierungskrisen, in der eigenen Fraktion oder Partei, umstrittene Entscheidungen
mit der Vertrauensfrage zu kombinieren, um somit Druck auf den Bundestag
auszuüben. Diese Kombination kann außerdem zur Disziplinierung der eigenen
Regierungsfraktion genutzt werden. Dieses extreme Machtmittel des
Bundeskanzlers, mit dessen Anwendung die Auflösung des Parlaments riskiert
wird, gibt ihm theoretisch die Möglichkeit seine Richtlinienkompetenz, die gem.
Art. 65 GG nur gegenüber Ministern der Regierung gilt, auch gegenüber anderen
Akteuren im politischen System geltend zu machen. 14

3.4. Die Organisationsgewalt gem. § 9 GOBReg

Der Bundeskanzler bestimmt gemäß § 9 der GOBReg die Anzahl sowie die
Geschäftsbereiche der Bundesminister. Er kann Ministern ihre Ressorts entziehen
bzw. ihnen neue zuweisen. Auch kann er neue Ministerien schaffen oder
Geschäftsbereiche auf die bereits bestehenden umverteilen.15 Jüngst ist dies per
Organisationserlass am 14. März 2018 mit der Umbenennung des
Bundesinnenministerium in Bundesministerium des Inneren, für Bau und Heimat
geschehen. Das Aufgabenspektrum des Ministeriums wurde um den Bereich
Bauen, Stadt/ Wohnen und Heimat erweitert16. Beschränkt sind die Auflösung und
Neubildung von Bundesministerien durch die verfassungsrechtlich gewährleistete
Existenz des Justiz- und Finanzministeriums.17

3.5. Das Informationsrecht gem. § 3,4 GOBReg

Die Paragrafen 3 und 4 der GOBReg sichern dem Bundeskanzler ein umfassendes
Informationsrecht zu. In § 3 ist dazu ein Zusammenhang zwischen der
Richtlinienkompetenz und dem Anspruch auf Information benannt: „Der
Bundeskanzler ist aus dem Geschäftsbereich der einzelnen Bundesminister über
12
Vgl. Degenhart, Christoph. „Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht: Mit Bezügen zum
Europarecht. Mit ebook: Lehrbuch, Entscheidungen, Gesetzestexte“ Münster 2019. Verlagsgruppe
Hüthig Jehle Rehm. ProQuest Ebook Central S.416 f.
13
Degenhart. Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht, S. 417
14
Vgl. Holtmann, Everhard. „Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers - kein Phantom?", in:
Werner J. Patzelt/Everhard Holtmann (Hrsg.). „Führen Regierungen tatsächlich? Zur Praxis
gouvernementalen Handelns.“ Wiesbaden 2008, S. 73 – 84, hier S. 83
15
Vgl. Degenhart. Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht, S. 411
16
Vgl. Bundesgesetzblatt Jahrgang 2018 Teil I Nr.10, ausgegeben zu Bonn am 16.03.2018, S. 374
17
Vgl. Degenhart. Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht, S. 411
4
Maßnahmen und Vorhaben zu unterrichten, die für die Bestimmung der
Richtlinien der Politik und Leitung der Geschäfte der Bundesregierung von
Bedeutung sind.“18 Gemäß § 4 der GOBReg sind Änderungen oder Erweiterungen
von gesetzten Richtlinien von den Bundesministern unter Angabe von Gründen
beim Kanzler vorzutragen und eine Entscheidung zu erbitten. Der Bundeskanzler
kann sich so vergewissern, dass die Bundesminister ihre Ministerien innerhalb des
von ihm gesetztem Richtlinienrahmen leiten und wichtige Entscheidungen nicht
ohne seine Zustimmung getroffen werden.19

Unterstützt wird der Bundeskanzler bei der Wahrnehmung seines


Informationsrechtes durch das Bundeskanzleramt. Aufgabe dieser Institution ist
Information des Kanzlers sowie die Koordinierung und Kontrolle des
Regierungsprozesses mithilfe der Spiegelreferate aus den jeweiligen
Bundesministerien, sowie den regelmäßigen Konferenzen der Staatsekretäre.20 Die
Spiegelreferate sind dabei wichtige Mittel des Kanzleramtes, um Ressortwissen
abzufordern, Ressortinitiativen zu kontrollieren und konkurrierende
Ressortinteressen zu schlichten.21 Die parlamentarischen Staatssekretäre aus dem
Bundeskanzleramt können als Sonderbeauftragte bzw. als „Koordinationsinstanz
ex officio“22 (d.h. von Amts wegen) der Regierung dazu beitragen, die von ihnen
verantworteten Politikfelder im Sinne der Interessen des Bundeskanzlers zu
beeinflussen.23 Das Bundeskanzleramt wird in diesem Zusammenhang auch als
die institutionalisierte Form der Richtlinienkompetenz angesehen. 24 Es ist mit
seinen verschiedenen Informationsorganen und Akteuren wichtiges Sinnesorgan
des Kanzlers, ohne das der Bundeskanzler nicht in der Lage wäre den Überblick
zu behalten und effektiv zu führen25.

18
Hennis, Regieren im modernen Staat, S. 116
19
Vgl. Ebd. S.116
20
Vgl. Rudzio. Das politische System der BRD, S. 232
21
Vgl. Holtmann. Richtlinienkompetenz, S. 80
22
Fischer, Julia. „Das Primat der Richtlinienkompetenz im politischen Prozess. Zur Bedeutung
der Organisation des Bundeskanzleramtes.“, in: Florack M./ Grunden T. (Hrsg.).
„Regierungszentralen“ Wiesbaden 2011. VS Verlag für Sozialwissenschaften. S. 201 – 223, hier S.
217
23
Vgl. Fischer, Das Primat der Richtlinienkompetenz, S.217
24
Vgl. Ebd. S.202, 218f.
25
Vgl. Hennis, Regieren im modernen Staat, S. 121
5
4. Die Richtlinienkompetenz in der Praxis

4.1. Grenzen und Einschränkungen der Richtlinienkompetenz

Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers ist nicht uneingeschränkt, sondern


unterliegt bestimmten Grenzen. Neben der nötigen allgemeinen
Verfassungsmäßigkeit und Gesetzmäßigkeit von Richtlinien ist der Bundeskanzler
bei der Durchsetzung seiner gesetzten Richtlinien auf die Mehrheit der Stimmen
seiner Kabinettsmitglieder angewiesen. Entscheidungen werden im Kabinett unter
Vorsitz des Kanzlers per Mehrheitsentschluss gefasst.26 Der Politikwissenschaftler
Ernst Ulrich Junker unterschied dabei in Einzel- und Regelfallentscheidungen.
Die Minister des Regierungskabinettes sind, wie unter Punkt 3.3 bereits erwähnt
die eigentlichen Adressaten der Richtlinien und angehalten diese in ihren
jeweiligen Ministerien umzusetzen. Anders als bei Einzelfallentscheidungen des
Kanzlers sind die Bundesminister für die Umsetzung von Regelentscheidungen,
gemäß des Ressortprinzips selbst verantwortlich.27 Regelentscheidungen sind grob
richtungweisender Natur und müssen „Raum lassen für weitere Ausgestaltung,
[…] [und] auch ausfüllbar sein“28. Das aus Artikel 65 Satz 2 GG abgeleitete
Ressortprinzip demnach jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich
selbstständig und unter Eigenverantwortung leitet verhindert, dass der
Bundeskanzler „[…] über den Kopf des Ministers hinweg in ein Ministerium
hineinregier[t]“29 und sachliche oder personelle Entscheidungen trifft.

Eine hervorgehobene Rolle dabei spielt der Bundesfinanzminister mit seinen


Haushaltskompetenzen. Er und „sein Ministerium [sind] bei der Vorbereitung
aller finanzwirksamen Gesetzentwurfe hinzuzuziehen […]“30. Diese
hervorgehobene Stellung ergibt sich vor allem aus dem Artikel 112 GG. Dieser
besagt, dass über- und außerplanmäßige Ausgaben der Zustimmung des
Bundesfinanzministers bedürfen, die nur im Falle eines unvorhergesehenen und
unabweisbaren Bedürfnisses erteilt werden darf. Über das Vorhandensein eines
solchen Bedürfnisses entscheidet allein der Bundesfinanzminister.

26
Vgl. Rudzio, Das politische System der BRD. S.235
27
Vgl. Junker, Richtlinienkompetenz. S.54
28
Ebd. S.53f.
29
Rudzio, Das politische System der BRD. S.237
30
Ebd. S.236
6
So kann selbst eine Richtlinie des Bundeskanzlers nicht die Zustimmung des
Finanzministeriums ersetzen. Es handelt sich hierbei also um eine eindeutige
verfassungsrechtliche Beschränkung der Richtlinienkompetenz.31
Der Bundeskanzler ist nicht nur auf die Mehrheit der Stimmen in seinem Kabinett
angewiesen, sondern auch auf die Zustimmung oder zumindest Billigung seiner
Politik durch den Bundestag.32 Denn dem Bundestag unterliegt die Kontrolle des
Regierungshandelns sowie die Gesetzgebung und erst durch konkrete
Gesetzgebung können die Richtlinien des Kanzlers Gültigkeit erlangen. 33 Der
Bundestag kann dem Kanzler gemäß Artikel 67 I GG außerdem das kollektive
Misstrauen aussprechen. Inwiefern der Bundeskanzler bei der Durchsetzung
seiner Richtlinien auf das Parlament Rücksicht nehmen muss, ist abhängig von
den dort herrschenden Mehrheitsverhältnissen. Hat die Regierungspartei die
absolute Mehrheit so muss der Kanzler die übrigen Teile des Bundestags kaum
berücksichtigen. Voraussetzung dabei ist, dass der Kanzler in der eigenen Partei
über genügend Rückhalt verfügt, weil diese ihm erst die Mehrheit im Bundestag
verschafft. Wird in einer Koalition regiert, so muss bei der Formulierung von
Richtlinien der Koalitionspartner berücksichtigt werden.34 Ähnlich gilt dies auch
für den Bundesrat wenn die Mehrheitsverhältnisse dort zugunsten der Opposition
stehen und eine mögliche Blockade von Gesetzesentwürfen droht. 35 So kommt es
bei der Durchsetzung von Richtlinien auch auf das persönliche
Verhandlungsgeschick des Kanzlers sowie seine Fähigkeit zur
Kompromissfindung an. Ihm muss es gelingen die Opposition, bzw. die
oppositionsgeführten Bundesländer im Bundesrat, seine eigene Partei und
Fraktion sowie den Koalitionspartner von seinen Richtlinien zu überzeugen.36 Die
formellen Befugnisse des Kanzlers aus dem GG „[…] bedeuten nicht auch deren
freie, unbeeinflusste Ausübung“37 denn diese sind durch verschiedene Akteure und
Umstände im politischen System der Bundesrepublik ein- und begrenzt.
Richtlinien eines Bundeskanzlers haben außerdem keine ewige Gültigkeit, es liegt
wie bereits erwähnt im Ermessensspielraum des Kanzlers zu welchen
Politikfeldern er Richtlinien formulieren möchte. Sollte sich die politische
31
Vgl. Junker, Richtlinienkompetenz. S.113 – 115
32
Vgl. ebd. S.92
33
Vgl. Rudzio, Das politische System der BRD. S.192
34
Vgl. Junker, Richtlinienkompetenz. S.60-70, 85f.
35
Vgl. ebd. S.103f.
36
Vgl. dazu Rudzio, Das politische System der BRD. S. 231 und
Schuett-Wetschky, Richtlinienkompetenz 2003 Teil 1, S.1927
37
Rudzio, Das politische System der BRD. S.230
7
Situation im Land ändern, sodass eine Anpassung der Richtlinien nötig wird kann
der Kanzler diese dahingehend verändern. Im Zuge eines Regierungswechsels mit
einem neuen Kanzler können sich die gesetzten Richtlinien sogar grundlegend
verändern.38

4.2. Die praktische Bedeutung der Richtlinienkompetenz

Bisher wurde die theoretische Natur der Richtlinienkompetenz aus dem GG


aufgezeigt. Dem Bundeskanzler wird vom GG sowie der GOBReg eine Reihe von
Hilfs- und Ergänzungskompetenzen an die Hand gegeben, um damit die
Durchsetzung und Einhaltung seiner gesetzten Richtlinien zu überwachen. Parallel
dazu wird die Richtlinienkompetenz aus dem Artikel 65 GG aber durch
verschiedene Akteure und Umstände im politischen System rechtlich begrenzt und
eingeschränkt. Im Folgenden wird anhand zweier unterschiedlicher
Einschätzungen zur Bedeutung der Richtlinienkompetenz deren tatsächliche Rolle
im alltäglichen politischen Geschäft näher beleuchtet.
Für den Politikwissenschaftler Everhard Holtmann ist die Richtlinienkompetenz
des Bundeskanzlers wichtige Voraussetzung für effektive Regierungsführung, die
unter den Rahmenbedingungen einer parlamentarischen Demokratie aktiviert
werden kann.39 Es handelt sich dabei um eine situationsbedingte Machtreserve in
der Hinterhand des Kanzlers die ihre praktische politische Wirkung vor allem
durch Nicht-Anwendung entfaltet. Die Reduzierung der Richtlinienanweisung auf
einen einfachen Befehl bzw. auf ein Ge- oder Verbot fasst dabei zu kurz. Die
Richtlinienkompetenz kann ihre Wirkung nur eingebettet in die Strukturen des
Regierungssystems entfalten und sollte deshalb nicht für sich allein, isoliert
betrachtet werden, sondern im Verbund mit anderen Akteuren bzw. anderen
Machtressourcen des Kanzlers (siehe Punkt 3.1 -3.5). Voraussetzung für die
Aktivierung der Richtlinienkompetenz ist die Verbindung mit anderen politischen
Machtfaktoren, z. B. der Stellung des Kanzlers in der eigenen Partei/Fraktion oder
seiner Beziehungen zum Koalitionspartner.40
Mit Nicht-Anwendung der Richtlinienkompetenz beschreibt Holtmann, dass sich
die Regierungschefs (auch Ministerpräsidenten der Bundesländer verfügen über
eine Richtlinienkompetenz) nur selten auf deren explizite Anwendung berufen,

38
Vgl. Junker, Richtlinienkompetenz. S.53
39
Vgl. Holtmann. Richtlinienkompetenz, S. 75 f.
40
Vgl. ebd. S.76 f.
8
sondern sich deren Wirkung im Hintergrund entfaltet.41
Als Ausnahme wird ein Fall genannt, in dem Bundeskanzler Gerhard Schröder im
Jahr 2000 seine Richtlinienkompetenz in Kombination mit seiner
Organisationsgewalt aus §9 GOBReg nutzte und seinen Umweltminister Jürgen
Trittin mit der Entlassung drohte, sollte dieser seine Zustimmung zur
Altautorichtlinie der EU geben.42

Bei nicht einmütigen Fraktionswillen kann der Bundeskanzler seine Autorität


nutzen, um mittels einer an den Bundestag gerichteten Regierungserklärung eine
Entscheidung zu treffen und dabei sowohl auf das Parlament als auch auf
mögliche Abweichler innerhalb der eigenen Fraktion einzuwirken 43, denn
„Regierungserklärungen sind die maßgebliche Formulierung der Richtlinien der
Politik, auf die der Bundeskanzler die Bundesregierung gegenüber dem Bundestag
festlegt“44. Der Bundeskanzler nutzt also hier seine Richtlinienkompetenz in
Kombination mit einem weiteren Machtmittel um seine Richtlinienbefugnis, über
deren eigentlichen Adressaten hinaus, auch gegenüber dem Bundestag und der
eigenen Fraktion geltend zu machen. Dabei wird sich förmlich zwar nicht auf die
Anwendung der Richtlinienkompetenz berufen, aber deren Wirkung durch den
autonomen Entscheidungsakt des Bundeskanzlers unterstrichen.45 Eine weiter
Möglichkeit des Bundeskanzlers seinen Richtlinienanspruch auch gegenüber der
eigenen parlamentarischen Mehrheit geltend zu machen, ist die Verknüpfung einer
konkreten Sachentscheidung mir der Vertrauensfrage gemäß des Artikel 68 GG.
Erstmalig machte Gerhard Schröder am 16. November 2001 davon Gebrauch. Er
stellte im Zusammenhang mit der umstrittenen Entscheidung um einen
Auslandseinsatz der Bundeswehr die Vertrauensfrage und stellte damit die
Abgeordneten vor die Wahl: Zustimmung oder Auflösung des Bundestages.
Schröder gelang es diese in der eigenen Koalition umstrittene Entscheidung
durzusetzen und dabei gleichzeitig mögliche Abweichler innerhalb der rot-rot-
grünen Koalition zu disziplinieren.46 Quasi umgekehrt kann der Bundeskanzler die
unechte, auflösungsgerichtete Vertrauensfrage nutzen, um den Bundestag
aufzulösen um anschließend Neuwahlen zu ermöglichen. Kanzler Schröder nutze
diese am 27. Mai 2005, als er sich einer tragfähigen Mehrheit seiner Regierung
41
Vgl. Holtmann. Richtlinienkompetenz S. 74, 81
42
Vgl. ebd. S. 81
43
Vgl. ebd. S. 82
44
Junker, Richtlinienkompetenz. S.93f.
45
Vgl. Holtmann. Richtlinienkompetenz, S. 82
46
Vgl. ebd. S. 82f.
9
nicht mehr sicher war. Im darauffolgenden Urteil des Bundesverfassungsgerichtes
sieht Holtmann den bestätigten Zusammenhang von Richtlinienkompetenz und
Vertrauensfrage.47 Für Holtmann ist die Richtlinienkompetenz also im politischen
Tagesgeschäft „[…] als eine unerklärte Autoritätsreserve allgegenwärtig“ 48. Sie
kann ihre Wirkung indirekt und in Verbindung mit den Hilfs- und
Ergänzungskompetenzen entfalten und ist dabei Voraussetzung „dafür, dass das
Haupt der Regierung tatsächlich führt“49.

Eberhard Schuett-Wetschky vertritt eine gegensätzliche Ansicht zur praktischen


Bedeutung der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers. Er stellt infrage, ob die
Richtlinienkompetenz als ein hierarchisches Führungselement überhaupt in einen
demokratischen Kontext durchzusetzen ist, bzw. inwiefern die
Richtlinienkompetenz überhaupt zu einer parlamentarischen Parteiendemokratie
passt.50 „Demokratische Führung beruht auf der Zustimmung der jeweiligen Basis,
mindestens einer Mehrheit dieser Basis“51. Die Richtlinienkompetenz ist als
hierarchisches Führungselement für Schuett-Wetschky mit diesem
demokratischen Grundprinzip unvereinbar. Entscheidungskörper in der
parlamentarischen Parteiendemokratie sind nicht Regierung und Parlament,
sondern die Regierungsparteien und -fraktionen. So entscheidet zwar der
Bundeskanzler die Richtlinien der Politik, er hat aber damit keine Möglichkeit
sein Alleinentscheidungsrecht dauerhaft gegen Regierungsparteimitglieder
durchzusetzen. Rechtlich gesehen wird die Richtlinienkompetenz durch die freie
Abstimmungskompetenz (gemäß Artikel 38 I 2 GG) eines jeden
Bundestagsabgeordneten gekontert.52 Hat der Bundekanzler eine Mehrheit gegen
sich nützt ihm auch seine Richtlinienkompetenz nicht weiter. Ähnlich gilt dies
auch in seinem eigenen Kabinett, wo ebenfalls die demokratische Mehrheitsregel
gilt und der Wille des Kanzlers lediglich bei Stimmgleichheit ins Gewicht fällt
(siehe Punkt 3.2.).53
47
Vgl. Holtmann. Richtlinienkompetenz, S. 83f.
48
Ebd. S. 84
49
Ebd. S.84
50
Vgl. Schuett-Wetschky, Eberhard. „Richtlinienkompetenz (hierarchische Führung) oder
demokratische politische Führung? Antwort an Everhard Holtmann." In: Werner J.
Patzelt/Everhard Holtmann (Hrsg.). „Führen Regierungen tatsächlich? Zur Praxis
gouvernementalen Handelns.“ Wiesbaden 2008. VS Verlag für Sozialwissenschaften. S. 85-97,
hier S. 85f.
51
Ebd. S. 88
52
Vgl. ebd. S. 89f.
53
Schuett-Wetschky, Eberhard. „Richtlinienkompetenz Machtgrundlage des Bundeskanzlers?", in:
Breit/Massing (Hrsg.). „Regierung und Regierungshandeln“ Schwalbach 2008. Wochen Schau
Verlag. S. 33-51, hier S. 35
10
Das Ministerentlassungsrecht aus Artikel 64 GG wonach der Bundeskanzler wie
unter Punkt 3.1 beschrieben theoretisch Bundesminister nach seinem Ermessen
bestimmen oder entlassen kann hält Schuett-Wetschky für bedeutungslos.
Bundesminister aus der Regierungs- oder Koalitionspartei sind selbst führende
Parteiakteure mit eigener Machtbasis in Fraktion und Partei und als solche dem
Kanzler nicht untergeordnet. So wie ihre Einsetzung mit Billigung der Fraktion
bzw. Partei geschieht, muss auch deren Absetzung mit deren Zustimmung
erfolgen.54 Bei der Regierungserklärung handelt es sich um keine Form der
Richtlinienkompetenz, da deren Inhalt bereits im Vorhinein von den
Koalitionspartnern vereinbart wurde. Der Bundeskanzler ist dann lediglich mit der
Umsetzung dieser beauftragt.55Doch worauf beruht nun die Macht eines
Bundeskanzlers? Für Schuett-Wetschky ist spezifische politische Macht die
Grundlage. Diese „aber kann nicht durch Rechtskompetenz erzwungen werden.
Sie beruht auf erfolgreicher demokratischer Führung“56. Demokratische Führung
ist Führung mit Zustimmung der Basis bedarf hier also zunächst der Zustimmung
einer hinreichend großen Anzahl von Wählern. Darüber hinaus der Zustimmung
derjenigen Parteien, die den Kanzler in sein Amt gebracht haben. Dabei muss sich
im Interesse optimaler Handlungsfähigkeit um eine möglichst breite Mehrheit
innerhalb der eigenen Partei/Fraktion bemüht werden. Um diese breite Mehrheit
zu ermöglichen muss der Bundeskanzler in der Lage seien Kompromisse
zwischen den verschiedenen Interessengruppen zu vermitteln.
Kompromissvermittlung bedeutet dabei konkret: Der Bundeskanzler berät sich
mit Mitgliedern der Regierungsfraktion, verhandelt mit ihnen, überzeugt sie von
seinen Ansichten oder macht ihnen Zugeständnisse. All dies erfolgt mit dem Ziel
der Konsensfindung. Der Bundeskanzler ist ständig auf Mehrheiten angewiesen,
er kann seine Richtlinie also nicht einfach Kraft seiner Rechtsbefugnis aus dem
GG durchsetzen, sondern muss als geschickter Verhandlungsführer dafür sorgen,
dass Entscheidungen von einem möglichst großen Teil der Regierungsfraktion/-
partei mitgetragen werden. Fraglich bleibt dabei, ob man noch von einer
Richtlinienentscheidung des Kanzlers sprechen kann, wenn sich dieser vorher die
Zustimmung der Parlamentsmehrheit sichern muss.57

54
Vgl. Schuett-Wetschky, Richtlinienkompetenz 2003 Teil 1, S.1918-1920 und derselbe
Richtlinienkompetenz Machtgrundlage des Bundeskanzlers S. 35f.
55
Vgl. Schuett-Wetschky, Richtlinienkompetenz 2008, S.90f.
56
Ebd. S.97
57
Vgl. ebd. S.91-95 und derselbe Richtlinienkompetenz Machtgrundlage des Bundeskanzlers, S.
11
5. Fazit

Insgesamt zeigt sich, dass das Amt des Bundeskanzlers im Grundgesetz und
Geschäftsordnung der Bundesregierung mit zahlreichen Befugnissen und
Kompetenzen ausgestattet ist die dem Bundeskanzler die effektive Führung der
Regierung ermöglichen sollen. Die Richtlinienkompetenz aus Artikel 65 Satz 1
GG ist allerdings ohne die Hilfs- und Ergänzungskompetenzen aus Grundgesetz
und Geschäftsordnung ein stumpfes Schwert, da Richtlinien nicht rechtlich
verbindend sind.58 Gültigkeit können diese nur durch konkrete Gesetzgebung
erlangen. Wie ausgiebig der Kanzler die ihm gegebenen Kompetenzen und
Befugnisse in der Regierungspraxis ausnutzen kann, ist stark abhängig von seiner
Stellung in der eigenen Partei und Fraktion, ob er innerhalb einer Koalition
regiert, sowie den Mehrheitsverhältnissen in Bundestag und Bundesrat. Letztlich
sind es auch persönliche Eigenschaften und Fähigkeiten eines Bundeskanzlers die
dabei einen Einfluss haben. Diese Vielzahl von Abhängigkeiten mach die
praktische Bedeutung der Richtlinienkompetenz umstritten. Für Holtmann ist sie
ein legitimes Machtmittel des Kanzlers, bei Schuett-Wetschky wiederum praktisch
bedeutungslos. Die Richtlinienkompetenz ist jedoch in ihrer institutionalisierten
Form über das Bundeskanzleramt in der Lage, das politische Systems der
Bundesrepublik Deutschland zugunsten des Kanzlers zu beeinflussen. Sie mag
isoliert, für sich gesehen wenig Bedeutung haben, aber eingebettet in die
Institutionen des politischen Systems kann die Richtlinienkompetenz unter
bestimmten Umständen und Voraussetzungen die Rolle eines Führungselements
des Bundeskanzlers einnehmen und damit einen Beitrag zur Durchsetzung seines
Führungsanspruches leisten.

36- 37, 41-47


58
Vgl. Junker Richtlinienkompetenz, S. 113
12
6. Literaturverzeichnis

Busse, Volker/ Hoffman, Hans „Bundeskanzleramt und Bundesregierung“


7.Auflage. Baden-Baden 2019, Nomos Verlag

Degenhart, Christoph. „Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht: Mit Bezügen zum


Europarecht. Mit ebook: Lehrbuch, Entscheidungen, Gesetzestexte“ Münster
2019. Verlagsgruppe Hüthig Jehle Rehm. ProQuest Ebook Central

Fischer, Julia. „Das Primat der Richtlinienkompetenz im politischen Prozess. Zur


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Hennis, Wilhelm. „Regieren im modernen Staat“, Tübingen 1999 Mohr Siebeck


Verlag.

Holtmann, Everhard. „Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers - kein


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Junker, Ernst Ulrich: „Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers“. Tübingen


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Niclauß, Karlheinz: „Kanzlerdemokratie“. Paderborn 2004. Schöningh Verlag.

Rudzio, Wolfgang, „Das politische System der Bundesrepublik Deutschland“, 10.


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Grundgesetz und Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg)


entnommen aus:

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Auflage. Entspricht der 1296. Lieferung der Loseblattsammlung "Das deutsche
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Deutschland / Presse- und Informationsamt. „Grundgesetz / Herausgeber: Presse-


Und Informationsamt Der Bundesregierung.“ Stand: April 2019. Berlin 2019,
Presse- und Informationsamt der Bundesregierung.

Internetquellen
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16.03.2018, S. 374 abgerufen am 19.03.21; 15:13 Uhr unter:

https://www.bgbl.de/xaver/bgbl/start.xav?
startbk=Bundesanzeiger_BGBl&start=//*[@attr_id=%27bgbl118s0374.pdf
%27]#__bgbl__%2F%2F*%5B%40attr_id%3D%27bgbl118s0374.pdf
%27%5D__1616161499904

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7. Eigenständigkeitserklärung

Hiermit versichere ich, (Niklas Schaft, Matrikelnummer 191272), dass diese


Hausarbeit von mir persönlich verfasst ist. Ebenso versichere ich, dass diese
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Jena den 01.IV.2021, Niklas Schaft

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