CF INSTITUTIONS PUBLIQUES

Présentation
Manuels : institutions administratives plutôt que publiques. Institutions publiques
renvoi aux institutions politiques (Cf : droit constit) ou juridictionnelle. Nous parlerons plutôt
de l'administration et des services publics.
Différentes approches de l'administration qui renvoient à des disciplines différentes :
• sociologique
• historique
• juridique (celle que nous mettrons en avant.)
Approche en termes d'acteurs, d'organes, ou alors en termes d'activité (droit administratif.)
Les acteurs sont très nombreux.

Le cours se divise en trois parties :

1 . L'Etat à son échelle centrale et locale,
déconcentrée
2 . La décentralisation, les collectivités
territoriales et la réforme en cours
3 . La modernisation de l'administration
Examen : dissertation qui dure trois heures, un sujet. 2 parties, 2 sous-parties.

Introduction générale
But de présenter la notion d'administration. Facilité de langage d'en parler de façon
globale car en réalité il y a toutes sortes d'administrations : étatiques (ministères,
préfectures), territoriales (communes, départements, régions, structures
intercommunales), hospitalières. Voici la subdivision de la fonction publique qu'on retrouve
dans les concours. Beaucoup de ramifications au sein de chaque branches. Ouvrage :
L'administration en miettes, DUPUY et THOENIG => illustre par son titre une réalité.
Administrations : structures juridiquement organisées dotées de
compétences, de moyens, de personnels et chargées d'une mission de
poursuite de l'intérêt général.
Les administrations jouissent de beaucoup d'images. Sur le plan négatif, qualificatifs
tels que bureaucratie, lourdeur, lenteur, inertie, opacité => "maladministration".
"L'administration est un lieu où les gens qui arrivent en retard croisent dans l'escalier ceux
qui partent en avance" Georges COURTELINE. Mais les administrations sont là pour
répondre aux besoins des administrés. Les besoins comme les usagers sont d'ailleurs
nombreux. Il faut donc souligner que la complexité et la diversité des administrations ne fait
que refléter la complexité de la société et la diversité des besoins, d'autant plus qu'ils
évoluent. L'administration doit donc suivre les évolutions. Ex : la santé publique évolue en
fonction des nouvelles pathologies (SIDA), problèmes de logements etc. Nous avons la
chance de faire partie d'une société et d'un pays ayant beaucoup d'administrations et de
services publics. L'administration française est d'ailleurs vantée comme un modèle.
Jean MONNET : "Rien n'est possible sans les hommes mais rien n'est durable
sans les institutions."
 1 . La notion d'administration
L'administration est organique et fonctionnelle. Sur le plan fonctionnel, c'est une
activité. Cette activité est de gérer les affaires publiques, de satisfaire l'intérêt
général, de rendre des services etc. Cf latin "administrare" qui signifie "servir" =>
satisfaction de l'intérêt général (définition fonctionnelle.) Sur le plan organique,
c'est l'organe, la structure ou l'entité qui gère cette activité. On va ici voir que
l'administration est composée de multiples acteurs avec des statuts, des régimes juridiques
différents. L'administration est quelqu'un qui fait quelque chose.

1 . 1 . Les organes de l'administration

1 . 1 . 1 .Les acteurs de l'administration dotés de la personnalité
morale
Rappel : parmi les personnes juridiques, on trouve d'un côté les personnes morales
et de l'autre les personnes physiques. La personnalité juridique confère aux personnes
morales des droits et des obligations, cela signifie que ces personnes ont un nom, un
patrimoine, peuvent agir en justice, gérer des biens. Ce sont des sujets de droits.
L’avantage de la personnalité morale, c'est la continuité juridique car ces personnes
morales subsistent en dépit du changement des personnes physiques qui les représentent.
Il existe ensuite une opposition entre les personnes morales de droit public et les
personnes morales de droit privé. Personnes morales de droit public : uniquement
trois catégories => Etat, collectivités territoriales et établissements publics.
• L'Etat, c'est la personne publique la plus importante qui possède une vocation
administrative générale qui va agir sur l'ensemble du territoire national. Sa
particularité, c'est qu'elle a la compétence de sa compétence.
• Collectivités territoriales : communes départements régions + collectivités
dérogatoires (différences de statuts pour la Corse, Paris, l'Outremer etc.) Ces
collectivités servent l'expression de la démocratie locale. Elles bénéficient d'une
certaine autonomie. Principe de libre-administration inscrit dans la
constitution. Contrepartie de cette autonomie : un contrôle de légalité exercé par
le préfet sur les actes juridiques émit par les collectivités. Contrôle par les
juridictions financières également (ex : chambre régionale des compte.)
• Etablissements publics : ils sont rattachés soit à l'Etat (établissements publics
nationaux), soit aux collectivités (établissements publics territoriaux.) Tout
dépend de l'organe qui le créé. Même recherche d'intérêt général, mais cette forme
vise l'autonomisation : budget propre => créer une dynamique. Régit par un
principe dit de "spécialité" => mission précise confiée par un texte de loi.
Contrôle sous la forme d'une tutelle exercée par l'autorité créatrice (qu'on
appelle autorité de tutelle) qui va porter sur les actes juridiques et sur les personnes
comme dans toute décentralisation. Autonomie mais contrôle pour respecter
l'objectif d'intérêt général. Il existe environ 1100 établissements publics
nationaux et environ 50 000 établissements publics locaux.
Ex : hôpitaux, lycées, IEP, ENA, universités, chambre de commerce et d'industrie,
centre communaux d'action sociale, offices de tourisme, offices publiques de
l'habitat, structures intercommunales (EPCI.)

Personnes morales de droit privé. Certaines sont gestionnaires de service public.

• Personnes morales de droit privé à but lucratif => les sociétés commerciales
(SA, SEM.) On peut leur confier des missions d'intérêt général, pas d'incompatibilité.
C'est vrai pour les créneaux de service publics où il y a un impératif de compétitivité,
de rentabilité. Ex : France Telecom, qui gère le service public des
télécommunications. C'est devenu une SA en 1996. Changement de statut, avant
c'était un établissement public. Le service public n'a pas pour autant disparu,
uniquement le statut de sa gestion. La Poste vient également de changer de statut,
c'est devenue une SA depuis le 1er mars 2010. Au niveau local, on peut confier le
 ramassage des ordures à des SEM par exemple.

• Personnes morales de droit privé à but non lucratif => les associations, les
établissements d'utilité publique, fédération. Leur domaine de prédilection est l'action
sociale, culturelle et sportive.
Ex : les dispensaires, les caisses de sécurité sociale. Ces personnes morales de droit
privé sont un peu particulières, car elles interviennent dans le service public. Elles ont
donc certains droits comme par exemple le pouvoir de prendre des décisions qui
s'imposent aux administrés : pouvoir de sanction, d'expropriation. Elles ont un
certain nombre de prérogatives de puissance publique entre leurs mains
comme si elles étaient des personnes morales de droit public.
 Sociétés qui fonctionnent selon un cahier des charges fixé par l'Etat.

1 . 1 . 2 .Les acteurs dépourvus de personnalité morale

Il en existe différentes sortes : les autorités administratives, les agents
administratifs, les services administratifs, même si tout cela se recoupe.
• Les autorités administratives. Qualificatif très présent dans les textes juridiques.
Elles ont pour mission de représenter des personnes morales dans la vie
juridique : l'Etat ne peut parler en lui-même, besoin d'une incarnation. Ces autorités,
ces responsables sont des personnes physiques ou des groupements de personnes
physiques. Il faut souligner que seuls les textes comme la Constitution ou la loi
peuvent instituer une autorité administrative. Personne ne peut s'auto-instituer
autorité administrative, nécessité d'un fondement textuel. Il existe aussi des autorités
administratives individuelles, collégiales, indépendantes.
o Autorité administrative individuelle : dotée d'un pouvoir de décision. Il s'agit
du Président de la République, du Premier Ministre, des Ministres, des Préfets,
des Maires, des Président de conseils régionaux, généraux, de structures
intercommunales, un directeur d'hôpital ou d'université. Ils sont désignés par
les textes.
o Autorité administrative collégiale : groupement de personnes physiques qui
possèdent ensemble un pouvoir décisionnel. Concrètement, on trouve dans
cette catégorie tous les organes délibérant en matière administrative, c'est-à-
dire le Conseil des Ministres, les conseils territoriaux, les conseils
d'administrations d'hôpitaux.
o Autorité administrative indépendante : forme nouvelle née il y a 30-40 ans
avec pour mission de gérer un secteur sensible ou un problème particulier.
Plutôt que d'avoir recours aux administrations classiques, on met en place une
structure spéciale. Définition assez difficile d'un point de vue juridique. L'idée
c'est de mettre en place des autorités qui sont placées en dehors de la
hiérarchie administrative. Elles n'ont donc pas d'ordres à recevoir du pouvoir
politique. Pas de contrôle sur ces autorités. Débat quand on regarde qui les
nomme et d'où vient les budgets : on peut donc contester leur indépendance.
Exemples : le défenseur des droits qui prend la suite du médiateur de la
République, le CSA, la Commission nationale informatique et liberté, la
Commission d'accès aux documents administratives (CADA), la haute autorité
de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), autorité de sûreté
nucléaire etc. (Il en existe une dizaine.)
• Les services administratifs : l'administration se subdivise en nombreux services
administratifs. Ce sont des cadres de gestion qui vont regrouper les moyens humains,
matériels et financiers pour préparer et exécuter les décisions. Chaque service agit
dans un domaine assez spécifique : Cf organigramme des organisations. Au sommet
de l'Etat, chaque ministère est subdivisé en directions, sous-directions, des bureaux,
des sections => logique d'emboitement. Dans chaque ministères, certaines sont
consacrées au budget, au personnel, aux contentieux, à la législation etc. Cette
 segmentation, on la retrouve au niveau déconcentré, dans les directions
départementales et régionales. Ex : DDCS : Direction Départementale de la Cohésion
Sociale, DRAC : Direction Régionale des Affaires Culturelles. Cette répartition n'est
pas propre à l'Etat : on retrouve cela à toutes les échelles d'administration.

• Les agents administratifs : ce sont des agents publics. Ce sont les ressources
humaines de l'administration. Ils sont placés sous la responsabilité d'une autorité
administrative. Ces agents ont un statut différent selon qu'ils sont fonctionnaires ou
contractuels. Les fonctionnaires accèdent à la fonction publique sur concours.
Avantage de la carrière, du statut protégé, de la stabilité de l'emploi. Tout agent
public est voué à atteindre son niveau de compétence. Dans la fonction publique de
l'Etat, il y a 2 300 000 agents, surtout enseignants. 1 600 000 fonctionnaires
territoriaux (autre concours que celui de l'Etat.) Grossissement des effectifs en raison
de la décentralisation. Fonction publique hospitalière : 966 000 fonctionnaires
hospitaliers, aussi bien administratifs que médicaux. 230 000 fonctionnaires
travaillent dans les établissements publics nationaux. Il existe aussi des contractuels
chargés de mission, chef de projet. Souvent des missions temporaires.

1. 2. Les activités de l'administration

Son but, si on s'en tient à un critère finaliste, c'est l'intérêt général, la satisfaction des
besoins, mais il faut creuser. Les missions d'intérêt général sont très nombreuses. Si on
devait les ranger, on pourrait retrouver ces activités en deux grandes catégories, l'une plus
vaste que l'autre, avec finalement une distinction entre mission de prestation et de
prescription de l'autre.

• Prestation, c'est le service public. Réponse à des besoins collectifs en matière

d'éducation, de santé, de culture, de loisirs, de logements, de transports, de
télécommunication. Le service public est consubstantiel à la définition
d'administration. On n’imagine pas l'administration sans le service public. Sur un plan
juridique, le service public est l'un des critères de compétences du juge administratif.
C'est lui qui va régler les litiges de l'administration à l'occasion des problèmes
générés par le fonctionnement des services publics. Les institutions administratives,
pour dispenser ces services publics dans de bonnes conditions possèdent des
prérogatives de puissance publique (on parle aussi de moyens exorbitants du droit
commun.) L'enjeu est tel qu'il faut que l'administration possède entre ces mains les
moyens de dispenser ces services, elle a notamment un pouvoir de décision qui est
un pouvoir unilatéral, qui permet d'imposer des actes aux administrés. C'est donc un
pouvoir très fort que seuls les administrations et certains organismes privés
détiennent. Parmi ces pouvoirs, il y a l'expropriation.

• Prescription. C'est l'activité de police (administrative par exemple.) On opère cette

distinction, alors que si on regarde bien, la police (= maintient de l'ordre public) est
en réalité une catégorie d'intérêt général, il en va de la paix sociale. L'ordre public,
c'est la sécurité, la tranquillité et la salubrité publique. Les institutions qui concourent
à l'ordre public sont l'armée et la police (étatique ou municipale.) Il existe aussi des
autorités de police administrative qui interviennent en cas d'une réglementation.
Autorité de police : le préfet, le maire, le président du conseil général (compétence de
police routière.) Ces règlements sont des actes juridiques qui vont réglementer la
circulation, le stationnement, la régulation des espaces verts, de la chasse, des
structures polluantes. Dispositifs anti-mendicité.

1 . 3 . Les institutions administratives et les autres institutions publiques

Interactions entre l'administration et les pouvoirs politiques et juridictionnels.
• Le pouvoir exécutif.
Le pouvoir exécutif national regroupe les autorités politiques chargés de diriger l'Etat =>
Président, gouvernement, pouvoirs exécutifs locaux (maires et adjoints, président de
conseil régionaux et départementaux + vice-présidents.) Les liens entre fonctions
exécutives et administratives s'organisent de trois manières.
o Rapport de subordination, en ce sens que l'administration est subordonnée au
pouvoir exécutif, car elle est là pour appliquer les programmes, les décisions
qui sont prises par les autorités exécutives. Il existe d'ailleurs une formule
célèbre pour mettre en avant cette différence entre la conception d'un côté et
la mise en œuvre de l'autre : "L'administration, c'est l'action vitale du
gouvernement, elle est le complément nécessaire. Il est la tête, elle est le bras
de la société." (MACAREL, conseiller d'Etat en 1848.)
o Rapport de confusion. Les fonctions exécutives et administratives sont
confondues et réunies quand des autorités sont à la fois politiques et
administratives. Au sommet de l'Etat, il y a un Président et un PM qui sont des
autorités politiques, mais également des autorités administratives qui dirigent
la tête d'administrations (la présidence de la République, ou Matignon, sont
déjà des administrations.) C'est pareil pour les ministres et les maires.
o Certaines autorités administratives sont au contact direct des sphères
politiques, comme les hauts-fonctionnaires. C'est le cas des préfets : autorité
administrative la plus importante à l'échelle départementale, ils sont les
interlocuteurs directs des élus locaux. Les directeurs d'administrations
centrales également. Ils sont sous l'autorité direct des exécutifs.

• Le pouvoir législatif.
On pourrait croire que c'est complètement déconnecté. Les administrations
interministérielles agissent en amont du processus législatif : ce sont eux qui rédigent les
projets de loi et de budgets. Cela explique pourquoi dans tous les ministères il existe un
service lié à la législation, qui va rédiger les textes. Tout ce qui est projet de loi est
d'origine gouvernementale, donc administrative. L'administration revient en aval
également, après le vote de la loi. C'est elle qui publie la loi (services du PM qui dirigent
la direction du Journal Officiel.) C'est également elle qui va faire appliquer la loi,
notamment avec les décrets d'application, rédigés par les administratifs. Il est prévu
dans certaines lois que l'administration doit remettre au Parlement un rapport faisant le
bilan d'application d'une loi. Autre relation possible : lorsqu'il est décidé par le Parlement
de mettre en place une mission d'information, ou une commission d'enquête pour étudier
le fonctionnement d'une administration.

• Le pouvoir juridictionnel.
Administrés et jugés sont deux entités complètement différentes. L’administrateur gère
un domaine d'activité, il administre, alors que le juge règle des litiges. Cela se traduit
formellement par des arrêts, des jugements. Jusqu'au XIXe siècle, nous avons connu un
système dans lequel l'administration réglait elle-même ses litiges. Mais ce n'était pas très
satisfaisant, car confusion du juge et du jugé. A disparu aujourd'hui. Dualité à présent:
d'un côté l'ordre judiciaire (cour de cassation, tribunal d'instance), et de l'autre un ordre
juridictionnel administratif (avec à son sommet le Conseil d'Etat.) 1790 : principe de
séparation des autorités administrative. Selon la nature des litiges, l'administration est
jugée tantôt par un juge administratif, tantôt par un juge judiciaire. Il existe donc un
contentieux judiciaire de l'administration. L'administration n'échappe donc pas à la
justice.

2 . L'organisation de l'administration
2 . 1 . Les principes d'organisation de l'administration
Définition : la centralisation donne aux administrations situées au sommet de l'Etat le
pouvoir de conception et de décision le plus important. Par conséquent, la déconcentration
revient à donner un pouvoir d'exécution, de négociation et de décision aux administrations
situées au niveau local de l'Etat (ou administrations déconcentrées). Ce mouvement de
déconcentration se fait au sein de l'Etat : on passe du niveau central au niveau local. Simple
répartition des compétences. L'Etat ne perd aucune prérogative. La décentralisation attribue
les compétences à d'autres personnes morales qui sont les collectivités territoriales, ou bien
les établissements publics. Dans la décentralisation, l'Etat perd quelque chose, il y a
désormais deux personnes morales.

2 . 1 . 1 . La centralisation
C’est un système administratif dans lequel la majorité des décisions sont prises par des
administrations situées au sommet de l’Etat. La plupart de ces administrations sont situées
sur un plan géographique dans la capitale. Ces administrations du sommet de l’Etat, dites
centrales, regroupent l‘administration de la présidence, du Premier ministre, des ministères
ainsi que des administrations de conseil et de régulation dont ils ont besoin. On a pour
habitude de dire que la France est de tradition centralisatrice, jacobine (par opposition aux
girondins.) Abordons la centralisation en termes d’avantages : elle contribue à consolider
l’unité de la Nation, elle permet aussi l’affirmation de l’autorité de l’Etat. Autre intérêt :
égalité de traitement entre tous les administrés. Mais elle suscite également des
inconvénients qui font que ce système à lui seul ne peut perdurer : la centralisation est
source de bureaucratie, de technocratie. On lui reproche son éloignement des réalités
locales, du terrain. Un tel système à l’état pur est impraticable et finit par générer une
paralysie dans le fonctionnement d’un Etat et aussi un certain engorgement des services
administratifs qui finalement se retrouvent encombrés par des sujets ou des décisions de
nature secondaire. Il existe deux remèdes à ces inconvénients : la déconcentration et la
décentralisation, que nous pratiquons dans notre pays à des degrés divers.

2 . 1 . 2 . La déconcentration
Création d’un niveau inférieur ou local d’administration de l’Etat. Elle va de pair avec la
couverture administrative du territoire, et permet à l’Etat d’être présent partout. C’est une
redistribution du pouvoir au sein de l’Etat, pouvoir confié à des représentants étatiques du
pouvoir central. Odilon BARROT, homme politique et juriste, vice-président du Conseil
d’Etat sous la IIIe République : « C’est le même marteau qui frappe, mais on a
raccourci le manche. » Cette métaphore est péjorative, idée d’un Etat plus proche, plus
rapide. Les administrations déconcentrées vont prendre un certain nombre de mesure sans
avoir besoin de repasser par les administrations locales. Il existe une autre formule
exprimant la même idée, on la trouve dans un décret impérial de 1852 : « On peut
gouverner de loin, mais on administre bien que de près. » Les services et autorités
déconcentrés sont implantés dans les circonscriptions et soumis à un certain contrôle
hiérarchique.

• Les autorités et les services déconcentrés.

L’autorité déconcentrée la plus importante dans la déconcentration, c’est le préfet. C’est
l’incarnation de l’Etat au niveau local. Dans le détail, il existe différentes sortes de préfets. Il
existe aussi les recteurs d’académie (représentant de l’Education nationale), ainsi que le
Trésorier Payeur Général (TPG.) Toutes ces autorités sont nommées par l’Etat, et ils sont
chargés de coordonner les services locaux de l’Etat. Au niveau de la terminologie concernant
les services, on parle de services déconcentrés. C’est une formule apparue dans une loi de
1992, la loi relative à l’Administration Territoriale de la République (loi ATR.) Avant, on
parlait de services extérieurs. Les services déconcentrés, il y en a un certain nombre. Ils se
répartissent entre des administrations généralistes alors que d’autres sont plutôt spécialisés.
Les administrations généralistes sont les services préfectoraux et sous-préfectoraux : ils
s’occupent de questions de sécurité, d’environnement etc. Bien plus nombreuses, les
administrations spécialisées. On va y trouver toute une série de directions, soit
départementales, soit régionales. Ex : les Directions Départementales de Développement
(DDE), Direction Régionale des Affaires Culturelles (DRAC) etc. Même spécialisation que dans
les administrations centrales. Elles sont souvent identifiées par les sigles. Ces services
déconcentrés sont composés de fonctionnaires d’Etats et d’agents contractuels. La grande
majorité des fonctionnaires d’Etat (96%) travaillent à l’échelon déconcentré.

• Les circonscriptions administratives.

C’est l’élément géographique de la déconcentration. L’ensemble de ces circonscriptions
constituent ce qu’on appelle la carte administrative dans notre pays. Elles constituent la
compétence territoriale des activités et services déconcentrés. Il y a deux grandes
catégories de circonscriptions. D’un côté, il existe les circonscriptions ordinaires ou de droit
commun : circonscriptions régionales, départementales, ou les arrondissements. On trouve
aussi des circonscriptions spécifiques, ou dérogatoires. Ex : le canton (correspond au mode
d’organisation de la gendarmerie et du service des impôts), l’académie (organisation de
l’Education nationale), l’armée fonctionne selon ses propres circonscriptions nommées
« Zones de défense ».
Une précision sur la distinction entre circonscriptions administratives et collectivités
territoriales. Cette confusion est d’autant plus facile lorsque ces deux entités possèdent des
limites géographiques identiques. Ex : il existe, sur un même espace, une circonscription
régionale, et une collectivité régionale. Cela signifie qu’on y trouvera des
administrations déconcentrées (la préfecture de Région) et des administrations
décentralisées (le Conseil régional.) C’est pareil pour le département (préfecture de
Département / Conseil général.) Autre élément de distinction : la collectivité territoriale
possède la personnalité morale, ce qui n’est pas le cas de la circonscription, qui est un
simple découpage administratif du territoire. Le sous-préfet est à la tête de l’arrondissement
(≠ des arrondissements communaux ici.)

• Le pouvoir hiérarchique
Il est consubstantiel de la déconcentration, car il contribue à sa réussite et à l’unité du
système administratif étatique. Si ce principe n’existait pas, ou s’il n’était pas respecté, ce
serait l’anarchie, terme antinomique de l’administration. Cette hiérarchie permet de
s’assurer que les orientations décidées à un niveau supérieur de l’administration sont
effectivement et correctement mise en œuvre aux échelons inférieurs. D’ailleurs, cette
hiérarchie, on la retrouve à chaque niveau d’administration. Le principe hiérarchique
traverse de par en par toute l’administration de l’Etat, de son sommet jusqu’au niveau local.
C’est lui qui fait le lien entre les différents échelons. Chaque individu a un supérieur
hiérarchique. Un préfet de département exerce son pouvoir sur les services préfectoraux, qui
eux-mêmes ont un pouvoir sur les différents services. Tout acte doit être validé par l’échelon
administratif supérieur. Les enseignants sont des rares fonctionnaires qui ne vivent pas sous
cette pression hiérarchique car on estime que la pédagogie implique la liberté.
En quoi consiste cette hiérarchie ? C’est un contrôle qui existe de plein droit, et il n’est
pas nécessaire qu’il soit prévu par un texte. Ce contrôle, il s’exerce aussi bien sur les
personnes que sur les actes juridiques. Cela va se traduire en termes de modalités par un
pouvoir de substitution, de réformation ou d’annulation des décisions, d’autorisation, de
sanction, d’instruction etc. Tout cela se trouve entre les mains d’un supérieur hiérarchique.
Ce contrôle s’exerce sur le plan de la légalité et sur le plan de l’opportunité. Sur le
terrain de la légalité, cela signifie que la décision prise n’est pas conforme au droit.
L’opportunité, dans le cas où l’on a pris une décision qui va poser problème, même si elle
respecte le droit. Décision juridiquement irréprochable, mais jugée problématique,
inopportune, par le supérieur hiérarchique.
Tout agent public a envers son supérieur un devoir d’obéissance, sauf lorsque l’ordre
donné est manifestement illégal et de nature à compromettre un intérêt public.
 2 . 1 . 3 . La décentralisation
La décentralisation se passe toujours entre deux personnes morales de droit public :
une personnalité va déléguer à une autre des compétences. Soit c’est l’Etat qui transfert
les compétences aux collectivités territoriales (décentralisation territoriale), soit
c’est l’Etat ou une collectivité qui délègue des compétences à un établissement
public (décentralisation fonctionnelle.) L’intérêt, c’est une certaine autonomie
institutionnelle, financière, décisionnelle. La contrepartie, c’est qu’il y a soit un contrôle, soit
une tutelle. Celui qui a délégué la compétence continue de regarder ce qu’il se passe.

• La décentralisation territoriale et fonctionnelle.

La décentralisation territoriale est celle qui s’adresse aux collectivités territoriales pour
leur confier des affaires d’intérêt local, c’est-à-dire des compétences distinctes de celles de
l’Etat. Il va de soi qu’à partir du moment où l’Etat pratique la décentralisation, il transfère
une compétence qui du coup, il n’exerce plus. La décentralisation est donc un
amaigrissement de l’Etat. En ce qui concerne les compétences décentralisées, les
collectivités se trouvent dans un double système. Les collectivités bénéficient d’une clause
générale de compétence, et elles ont par ailleurs des compétences d’attribution.
La clause générale des compétences définit les compétences territoriales. Ex : le conseil
municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. À cette définition très
vaste, s’ajoute ce qu’on appelle des compétences d’attribution, c’est-à-dire spécialisée,
expressément attribuée par un texte. Le législateur intervient en décidant de spécialiser telle
ou telle collectivité dans tel ou tel champ de compétence. Ex : La commune a reçu par la loi
une compétence en matière d’urbanisme. Le Conseil Général est réputé pour sa compétence
en matière d’action sociale, alors que la Région est plutôt spécialisée pour les affaires de
développement économique ou d’aménagement du territoire.
Par ailleurs, la décentralisation territoriale est organisée par la constitution : articles
72 et suivants. « Les collectivités territoriales s’administrent librement par les Conseils
élus. » On en ressort un principe de libre administration et un principe électif de
démocratie locale qui sont fondamentaux dans le fonctionnement de notre
décentralisation. Les autorités décentralisées sont élues au suffrage universel, ce qui montre
bien la différence entre un système déconcentré où les autorités sont nommées, et un
système décentralisé où les autorités sont élues. Ce dernier va de pair avec la participation
des citoyens à la vie locale. Le terme « décentralisation » n’existait pas dans la constitution,
ce n’est qu’à la faveur de la révision constitutionnelle de 2003, avec la Loi relative à
l’organisation décentralisée de la République. Décentralisation n’est pas fédéralisme
dans la mesure où les collectivités fédérées sont de véritables Etats, avec leur propre
administration, leur propre justice. Il y a donc bien une différence assez nette entre les deux
systèmes, et aussi avec les Etats régionalisés (Italie, Espagne.)
Concernant la décentralisation fonctionnelle, elle porte des noms différents dans les
manuels : « décentralisation technique », « décentralisation par service ». Idée d’améliorer la
gestion d’un service public, car au fond, il existe plusieurs manière d’en gérer un. Soit une
administration gère elle-même ce service (gestion en régie), soit on décide de confier cette
compétence à une autre personne, qu’on peut par exemple créer en la circonstance
(délégation de service.) On va donc créer des établissements publics pour leur confier des
activités spécialisées, car pour la plupart, les établissements publics sont spécialisés =>
gestion d’un musée, d’une université, d’un hôpital, d’un parc naturel etc. A partir du moment
où un service public est organisé sous la forme d’un établissement public, cela génère une
certaine autonomie car les établissements publics ont la personnalité morale.
La désignation des organes dirigeants des établissements publics se fait par
nomination, ou par élection, selon les cas. Ex : le directeur de l’IEP est élu en interne ; les
directeurs d’hôpitaux sont nommés par le ministère.
Le principe de spécialité régit les établissements publics. Ils reçoivent une mission bien
précise. Ex : les hôpitaux font du soin et de la recherche ; les universités font de l’éducation
et de la recherche. Il existe un cas particulier en ce qui concerne les établissements publics
territoriaux, c’est-à-dire les intercommunalités (EPCI.) Le principe de spécialité n’est pas
respecté car ces structures intercommunales se comportent un peu, de par leur compétence,
comme des collectivités territoriales. Elles vont peut-être d’ailleurs changer de statut à
l’avenir.

• Le contrôle ou la tutelle.
Dans le système de la décentralisation, c’est la contrepartie de l’autonomie. Quand ce
qui est en jeu, c’est la gestion des services publics, cette contrepartie est justifiée. Dispositif
pour éviter les dérives. Il y a des autorités de tutelle et de contrôle qui sont là pour surveiller
ce que font les collectivités territoriales. Elles sont là pour s’assurer du respect de la loi, de
l’intérêt général. L’Etat est soucieux de sauvegarder son unité. La décentralisation
territoriale ne doit pas morceler l’Etat. C’est dans l’intérêt de l’Etat, mais aussi des
administrés, d’exercer ce contrôle. Il faut que les services fonctionnent bien, et de la même
manière, partout sur le territoire.
Concernant la tutelle, elle ne peut exister que si elle est prévue par un texte. « Pas de
tutelle sans texte. » Cette tutelle ne s’exerce que pour des motifs de légalité, et très
rarement en opportunité. Ceci étant, il y a quelques distinctions à apporter sur le contrôle
selon s’il s’applique aux collectivités territoriales ou aux établissements publics.
- Les collectivités territoriales font l’objet d’un contrôle de légalité exercé par le préfet, il va
porter sur les décisions et les délibérations adoptées par les collectivités territoriales. Il y a
tout un système prévu dans lequel les décisions les plus importantes et les contrats doivent
être transmis en préfecture en vue de ce contrôle de légalité. Si on regarde l’organigramme
d’une préfecture, il existe toujours un service chargé du contrôle de légalité. Si le préfet
estime que l’acte est illégal, il y a au départ une discussion qui va s’engager entre le préfet
et la collectivité sur un terrain amiable. Le préfet va donc adresser une lettre d’observation à
la collectivité pour signaler le problème juridique. SI cela ne fonctionne pas, on passe à la
phase contentieuse : le préfet va saisir le juge administratif dans le cadre du recours nommé
« déféré préfectoral. »
La tutelle est, de son côté, un contrôle plus ferme, plus rapproché, entre une autorité
et un établissement publics. Elle peut être exercée par un ministre ou une autorité
déconcentrée vis-à-vis d’un établissement public national. Ex : le ministre de la culture va
exercer sa tutelle sur l’établissement public qui gère le Château de Versailles ; le recteur
exerce sa tutelle sur les collèges et les lycées. Les collectivités territoriales vont elles avoir
une tutelle sur les établissements publics locaux.

2 . 1 . 4 . La délocalisation
Un mouvement affecte également l’administration : la délocalisation. Ce n’est pas le
terme au sens économique ici, mais administratif. Les finalités sont complètement
différentes. La délocalisation, c’est simplement le changement de lieu d’une
administration, stricto sensu. La délocalisation administrative, on la pratique dans une
perspective d’aménagement du territoire. On cherche à désengorger la capitale qui
compte beaucoup d’emplois publics. L’idée est de réduire un petit peu l’écart de
développement entre l’Ile de France et la province. Économies de loyers également.
Délocalisation de l’ENA pour rapprocher les élèves du centre de décision européen. Il n’y a
pas vraiment de portée juridique dans une délocalisation, on est là sur un autre plan. Il y a
tout de même un coût financier. Concrètement, les modalités de délocalisation sont
différentes selon que l’administration que l’on délocalise possède ou pas la personnalité
morale. C’est plus facile de délocaliser des services administratifs car le gouvernement a
l’entière disposition de ces services ministériels. C’est ainsi que l’on a placé quelques
administrations ministérielles en province ou en banlieues (ex : service du casier judiciaire à
Nantes, service des pensions militaires à La Rochelle.)
Les établissements publics nationaux sont plus complexes à délocaliser, car ils
possèdent leurs propres organes de décisions, car ils disposent d’une personnalité morale.
Par conséquent, l’Etat ne peut pas décider à la place de ces organes décisionnels. Ex :
l’échec de la délocalisation de l’ENA par l’Etat (Edith CRESSON), le Conseil d’Etat l’a annulé.
L’école Nationale de Santé Publique est partie à Rennes, Ecole des impôts à Clermont-
Ferrand, le CNED à Poitiers.

2 . 2 . L’évolution de l’organisation de l’administration

Quand on parle d’histoire de l’administration, il y a des périodes favorables au
renforcement de l’Etat, quand d’autres vont voir se développer les collectivités et les libertés
locales. Les périodes impériales, autoritaires ont bien évidemment renforcé l’Etat, tandis que
les périodes libérales, révolutionnaires, ont, elles, contribué au développement des
collectivités. Vu d’aujourd’hui, cela n’a plus lieu d’être : nous sommes désormais dans un
système qui a gardé la trace de ce développement, on a vraiment les deux => co-
administration du territoire. Nous allons étudier ces périodes et ce qu’elles ont apporté à nos
collectivités.

2 . 2 . 1 . Le temps des fondations

Point de départ de notre système administratif moderne : la Révolution de 1789. C’est
la naissance de la modernité, un véritable temps fort.
• Sous l’Ancien Régime.
On dit souvent qu’il y a plus de continuité que de ruptures dans l’administration par
rapport à 1789. Etat très centralisé, d’ailleurs cette centralisation a contribué largement à la
construction de l’Etat. Système de monarchie absolue qui a réalisé l’unité, et ce n’était pas
facile, grâce à ce système centralisé qui procurait à la fois puissance et richesse. Incarnation
de cette centralisation par le personnage du Roi et de ses ministres. Certains rois ou
ministres se sont montrés très soucieux de l’administration de l’Etat, notamment Louis XIII,
Louis XIV, et des ministres biens connus comme RICHELIEU et COLBERT. Le roi était entouré
d’un Conseil, nommé Conseil du roi. C’est un peu l’ancêtre du Conseil d’Etat qui va naître
peu de temps après la Révolution française. Cette centralisation était très importante, car
notre pays était composé d’un fort morcellement de principautés, de féodalités. Sur le plan
du découpage administratif, il existait un certain nombre de circonscriptions qui ont été
totalement balayées par la Révolution. Il existait des pays, des provinces, des paroisses =>
découpage très complexe. Il existait déjà une ébauche de déconcentration, puisque le Roi
disposait de représentants locaux par le biais des Intendants (ancêtres des préfets.) Ils
étaient investis au nom du Roi de compétence relativement étendues en matière de finance
(prélèvement de la Gabelle) de justice et de police (activités régaliennes.)

• Au moment de la Révolution.
Comme bien souvent dans les Révolutions, il y a un effet de balancier pour réagir assez
vivement à la période précédente d’arbitraire, de centralisation et d’intendance. Parmi les
révolutionnaires, certains sont extrêmement favorables au développement d’entités de
pouvoir différent de l’Etat. Les révolutionnaires en questions, ce sont les Girondins (par
opposition aux Jacobins.)
Loi du 4 Août 1789 : elle supprime les circonscriptions de l’Ancien Régime. Finies les
provinces, principautés, paroisses. C’est la modernité administrative avec la nouvelle carte.
Le Département se divise en Districts, le District en Cantons, et le Canton en Communes. On
retrouve à peu près la base du système territorial actuel. Ces entités ne possèdent pas
encore la personnalité morale. Les révolutionnaires interviennent avec un esprit d’égalité et
d’uniformisation, qu’on essaie d’appliquer aux citoyens, mais aussi aux territoires. Ces
subdivisions ont toutes le même statut, quelle que soit leur composition. Respect d’une
certaine égalité démographique et des réalités géographiques.
Autre caractéristique : les révolutionnaires sont favorables à une décentralisation très
poussée dans la mesure où toutes les autorités placées à la tête des nouvelles
circonscriptions étaient élues (suffrage censitaire restreint.) Un problème survient très vite :
cette décentralisation a été mise en place sans prévoir de contrôle étatique, ce qui a généré
un certain désordre contre lequel il a fallu assez vite réagir, et c’est ainsi que dès 1792, on
est revenus sur le principe de l’élection car les agents des communes et des départements
sont désormais nommés par le pouvoir central. La nomination succède assez rapidement à
l’élection. Enfin, en 1793, des commissaires du gouvernement ont été institués auprès des
municipalités. Cela montre bien que les libertés locales devaient êtres contenues et
contrôlées pour que le tout fonctionne bien. Assez rapidement, l’Etat et la centralisation ont
repris le dessus.

• La période napoléonienne
Sous le Consulat (1800-1804) puis sous l’Empire (1804-1814) => quinze ans qui ont
totalement changé l’administration. Cette période napoléonienne est très importante, car
dès que Napoléon devient Premier Consul, il met en place un système d’administration
considéré comme un modèle à l’étranger. Il faut souligner au passage la pérennité de ce
modèle et son influence en Europe. Quel est-il ? Il repose sur deux textes assez importants :
d’une part la Constitution du 22 Frimaire, An VIII (15 décembre 1799) => création du
Conseil d’Etat ; et d’autre part la loi du 28 Pluviôse, An VIII (17 février 1800) => loi
concernant la division du territoire et l’administration.
Elle met en place le préfet dans le département, le sous-préfet dans l’arrondissement, le
Conseil de préfecture (ancêtre des tribunaux administratifs.) On a donc un préfet successeur
de l’Intendant, placé à la tête du département ; un sous-préfet dans l’arrondissement, ainsi
qu’un maire dans la commune (au titre de l’Etat.) Il apparaît que chacune de ces autorités
est accompagnée d’un organe collégial (respectivement le Conseil Général, le Conseil
d’arrondissement et le Conseil Municipal.) Ces conseils sont à cette époque rattachés à des
autorités déconcentrées, et non à des collectivités décentralisées. Grande méfiance dans le
système napoléonien vis-à-vis de la décentralisation. Cela se traduit par une méfiance pour
l’élection. Les Conseillers municipaux et généraux, ainsi que les maires, sont nommés et
rémunérés par l’Etat. Les Départements et les Communes n’ont toujours pas de personnalité
morale, ce n’est qu’un simple découpage. On retiendra dans ce modèle le Conseil d’Etat et
l’organisation préfectorale. Rôle déterminant en matière d’instruction publique, puisque c’est
une période où l’on assiste à la création de l’Université (impériale au départ, avec une loi en
1806), et tout le système éducatif : les lycées, les facultés, les académies, les rectorats.

• La Monarchie de Juillet et la IIIe République.

Développement des collectivités et de la décentralisation. Sous la Monarchie de Juillet
(1830 - 1848), la décentralisation et les libertés locales réapparaissent.
- Loi de 1831 qui pose le principe de l’élection des conseillers municipaux au suffrage
censitaire alors que le maire et ses adjoints continuent d’être nommés par l’Etat :
décentralisation imparfaite.
- Loi de 1833 : les conseillers généraux sont élus au suffrage censitaire.
- Loi de 1837 qui attribue à la commune la personnalité morale.
- Loi de 1838 qui donne aux départements la personnalité morale.
Parenthèse du Second Empire (1851 – 1870) : on retourne au schéma du Premier
empire. L’organisation administrative est, on le voit, une question très politique. Décret
impérial de 1852 : évoque la déconcentration mais pas la décentralisation. Décret de 1861 :
une certaine marge de manœuvre est accordée au préfet, renforcement de ses
compétences : plus d’attributions, capacité de régler un certain nombre de questions sans
en référer aux ministres.
La IIIe République est une période favorable aux collectivités et à la décentralisation.
On trouve encore de grands textes qui ont leur importance aujourd’hui. Rétablissement d’un
cadre décentralisé, le contexte y est favorable, car il faut compenser l’implication croissante
de l’Etat dans l’économie.
- Loi de 1871 qui fixe le statut de la collectivité départementale. Nous avons donc un
Conseil Général élu au suffrage universel direct. Les attributions du Conseil Général
sont renforcées dans cette loi, mais ce mode de fonctionnement reste imparfait car la
collectivité départementale n’a pas d’exécutif élu. Il y a à cette époque un système
hybride qui fait que c’est une décentralisation imparfaite, car le préfet de
 département est d’une part le représentant de l’Etat et en même temps l’organe
exécutif du département. C’est ce qui explique que dans certains départements, la
Préfecture se trouve dans le même bâtiment que le Conseil Général.
- Grande loi municipale de 1884, très importante car elle fait de la commune une
collectivité pleinement décentralisée. Le fonctionnement du modèle communal est
globalement le même depuis cette loi. Nous avons un Conseil Municipal élu par les
habitants au suffrage universel direct, puis dans un second temps, le Conseil
Municipal désigne le Maire : enchaînement entre un suffrage universel direct et un
suffrage universel indirect.
Ces organes décentralisés, qu’ils soient communaux ou départementaux, font l’objet
d’un contrôle. Il s’agit plus précisément d’un contrôle à priori. Les décisions ne peuvent être
appliquées que si elles sont approuvées par le préfet => pouvoir d’approbation.

- Les périodes de crise

L’Etat intervient dans des secteurs comme l’action sociale ou la vie économique. Si on
regarde plus précisément les guerres mondiales et le régime de Vichy, elles ont généré un
renforcement du contrôle de l’Etat sur les collectivités et les finances locales. L’Etat s’est
également approprié des compétences de police municipale. Vichy n’a pas du tout été
favorable aux libertés locales, car il a supprimé l’élection des organes municipaux dans
toutes les communes de plus de 2 000 habitants. Il a remplacé les conseils généraux par des
organismes purement consultatifs.

2 . 2 . 2 . Le temps des consolidations

L’essentiel est fait, il n’y a plus que des compléments à ajouter.

- De l’après-guerre jusqu’aux années 1970

1945 est une date importante pour l’administration. L’administration décentralisée est
rétablie dans son système antérieur à 1940. On a aussi des créations par ordonnances :
sécurité sociale, ENA, IEP. Idée de démocratiser l’accès à la fonction publique, et
d’uniformiser la formation des hauts fonctionnaires. En 1946 est adopté le premier statut
général de la fonction publique.
On a aussi des éléments se rapportant à l’administration dans la Constitution de 1946.
Affirmation d’une volonté de décentralisation : référence au principe de libre administration
(d’ailleurs repris en 1958.) Il est prévu l’extension des libertés communales. Il n’y a pas eu
des réformes ni de dispositions législatives qui ont réellement fait progresser la
décentralisation : ce ne sont que des dispositions constitutionnelles.
En 1953, création des tribunaux administratifs. Ils ne font que prendre la suite
d’anciennes juridictions qui étaient les Conseils de préfectures, créés en 1800. Ressorts
territoriaux et compétences remaniés, plus larges.
A compter de 1958, on change de République, et on va avoir avec DG une
consolidation de la déconcentration avec notamment des textes qui vont réorganiser les
pouvoirs préfectoraux. Ils s’appuient sur les préfets pour moderniser l’économie et
l’aménagement du territoire. Il existe deux décrets : 1959 et 1964 ; qui organisent le statut
du corps préfectoral. Ils arrivent très tard (les préfets existent depuis 1800). Autre décret de
1964 relatif au pouvoir de ces préfets et à la déconcentration, il vient préciser les
attributions des préfets. Il est clairement indiqué qu’ils ont une vocation inter ministérielle.
Mise en œuvre de toutes les politiques publiques nationales.
Troisième décret du même jour qui institue une nouvelle circonscription administrative
qui est la région, avec à sa tête le préfet de région.
Si on regarde les avancées du côté de la décentralisation, on repère l’article 72 de la
constitution. On a un cadre juridique qui se met en place favorable à l’intercommunalité.
Ordonnances de 1959 qui mettent en place le district urbain, ainsi que le SIVOM (Syndicat
Intercommunal à VOcation Multiple.) Plus connue, la communauté urbaine a été instituée par
une loi de 1966.
 Cependant, échec du désir de DG d’instituer la région en tant que collectivité
territoriale. Référendum en 1969 qui porte sur la création des régions et la rénovation du
Sénat. La réponse est négative.
Sous la Présidence de POMPIDOU (1969-1974), on organise une déconcentration
financière. Plus concrètement, les investissements régionaux et départementaux sont
confiés aux préfets. Ce sont eux qui vont gérer directement ces enveloppes. Les Trésoriers
Payeurs Généraux (TPG) vont désormais contrôler la régularité de la dépense publique, à un
échelon déconcentré.
Loi de 1971, dite loi Marcellin, favorable à la fusion des communes (trop de petites
communes en France) => échec.
Apparition en 1972 de l’établissement public régional, on est bien là dans le cadre
d’une décentralisation. La région reçoit la personnalité juridique, mais dans le cadre d’un
établissement public. Dix ans plus tard, il sera transformé en collectivité en tant que telle.

- Les réformes des années 1980

Période très associée à la décentralisation. Réformes nettes, d’emblée portée par le
nouveau Président de la République, MITTERRAND. À bien regarder, les réflexions avaient
débutés sous VGE (projet de loi en 1979.) Deux lois à retenir :
o Loi de 1982 relative aux droits et libertés, des communes, des départements
et des régions. Elle fixe les grands principes de fonctionnement de la nouvelle
décentralisation.
o Loi de 1983 relative à la répartition des compétences entre les différentes
collectivités et l’Etat. Transfert de compétences : l’urbanisme est confié aux
communes ; l’action sociale aux départements ; l’apprentissage et
l’aménagement du territoire aux régions. L’éducation est ventilée sur les trois
niveaux.
Réforme du contrôle : le contrôle a priori devient a posteriori. Il devient beaucoup plus
simple à vivre pour les collectivités, car elles n’ont plus besoin d’attendre une approbation
par le préfet de leur décision. Désormais, les délibérations sont applicables dès leur
transmission en préfecture.
Le modèle de l’institution communale tel qu’il existe depuis la grande loi de 1884. Ce
modèle là enchaîne un système de suffrage universel direct et un système de suffrage
indirect, et fut étendu aux départements et régions. Désormais, nous avons un président de
Conseil Général qui remplace le préfet dans son rôle exécutif. Du côté de la région, c’est la
même chose : mise en place d’élections régionales, elles ont eu lieu pour la première fois en
1986 pour désigner des conseillers régionaux, qui ensuite en leur sein désignent un
président du Conseil régional. La région est devenue collectivité, elle a changé de statut.
Par ailleurs, les années 1980 ont également connu une activité de déconcentration.
Deux décrets de 1982 qui ont redéfini les pouvoirs des préfets. Ceux-ci sont les partenaires
et les conseillers des collectivités.

- Les réformes des années 1990

1992 : loi relative à l’administration territoriale de la République (ATR.) Elle
organise la complémentarité entre décentralisation et déconcentration, car finalement cela
va ensemble. L’administration territoriale de la République est assurée conjointement pas les
deux. La doctrine à propos de cette loi a parlé de co-administration (terme non-présent dans
la loi mais dans son commentaire.) Cette loi est importante car elle instaure une nouvelle
répartition des tâches au sein de l’Etat, entre les administrations centrales et les services
déconcentrés.) Administrations centrales : rôle de conception, animation, évaluation et
contrôle / circonscriptions régionales et départementales : mise en œuvre des politiques
nationales et communautaires. Loi qui s’accompagne d’un décret nommé la charte de la
déconcentration. Concernant les collectivités, cette loi comporte des dispositions sur la
démocratie locale, sur l’information des habitants, sur les droits des élus locaux. Enfin, cette
loi propose de nouveaux outils d’intercommunalité : la communauté de commune, qui existe
encore aujourd’hui ; et la communauté de ville, qui a échoué.
 Décret de 1997 qui a procédé à la déconcentration des décisions administratives
individuelles. Ce qui est prévu, dans un esprit de simplification administrative et de
proximité, c’est que ces décisions individuelles sont délivrées par le préfet de département
en matière civile, ce qui renvoi à un nombre conséquent de décisions. On passe du ministère
à la préfecture : rapprochement.
Loi Chevènement de 1999 relative au renforcement et à la simplification de la
coopération intercommunale. Cette loi, comme son intitulé l’indique, a supprimé un certain
nombre de structures préexistantes. Elle supprime le district, le syndicat d’agglomération
nouvelle, la communauté de ville. Grande nouveauté : création de la communauté
d’agglomération. Enfin l’intercommunalité urbaine a pu se développer dans de bonnes
conditions. Modification de la communauté urbaine et de la communauté de commune en
vue d’en améliorer le fonctionnement.

- Les réformes des années 2000

Il y a eu une loi de 2002, relative à la démocratie de proximité. C’est une nouvelle
étape dans la décentralisation pour essayer d’associer davantage les citoyens. Amélioration
des droits des élus locaux, avec l’idée de transparence, de participation. Il y a la création de
conseils de quartiers dans les communes de plus de 80 000 habitants. Il y a la possibilité,
dans ces mêmes communes, de créer des adjoints de quartier. On peut aussi recourir à des
annexes de la mairie pour développer des services municipaux de proximité. Mise en place
de commissions consultatives des services publics locaux. Permet d’avoir dans ces
commissions des représentants locaux. Cette loi de 2002 prévoit la possibilité d’effectuer
des expérimentations, c’est-à-dire que si elles le souhaitent, les collectivités peuvent
expérimenter des compétences pour ensuite entériner leur usage si cela fonctionne bien.
Acte II de la décentralisation. Il va démarrer avec l’arrivée d’un nouveau premier
ministre, Jean-Pierre Raffarin. Réforme comportant un volet constitutionnel et un volet
législatif. Tout a commencé par la loi constitutionnelle de 2003. Elle est relative à
l’organisation décentralisée de la République. Elle a introduit la référence à la
décentralisation dans la constitution (article 1er.) Apparition dans la constitution de notions
nouvelles, telles que la subsidiarité (pour répartir les compétences), la notion de chef de file
etc. Enfin, dans ce volet constitutionnel, il y a des modifications qui sont apportées au
fonctionnement des collectivités d’outre-mer. Il y a une loi organique en 2003 sur
l’autonomie financière des collectivités territoriales. Elle tente d’aménager le système. Loi
organique de 2003 n°2. Volet législatif : loi de 2004 relative aux libertés et responsabilités
locales. (RLRL.) Elle opère un transfert de compétence. Nouvelles responsabilités,
accentuation des compétences des collectivités. Transfert de la gestion du personnel
technique des lycées. Du jour au lendemain, les régions se retrouvent à devoir gérer cette
masse de personnel. En ce qui concerne une compétence transférée au département, c’est
la gestion des routes nationales.
Sur le plan de la déconcentration, les années 2000 ont eu leur apport. Les réformes de
déconcentration t de décentralisation se sont déroulées en même temps, mais sur le plan
médiatique, l’acte II a un peu occulté ce qui se passait sur la réforme de l’Etat. Décret de
2004 relatif aux attributions des préfets. Il remplace et abroge les décrets préfectoraux de
1982. Réécriture des décrets qui expliquent quelles sont les attributions des préfets.
Pourquoi à ce moment-là ? On a un décret de 2004 qui procède à l’élargissement des
compétences du préfet de région. C’est une réforme de l’Etat favorable au préfet de région.
Il se passe aussi des choses sur le plan de l’organisation des services de l’Etat. Ils sont
réorganisés en pôles régionaux thématiques (ex : éducation, transport, santé.) Mise en place
d’une forme de planification : plan d’action stratégique de l’Etat dans les départements /
régions (PASED / PASER.)

2 . 3 . Les fondements constitutionnels de l’Administration

Lecture administrative de la Constitution. Si on prend la DDHC de 1789 (qui fait
partie du bloc de constitutionnalité.) Article 6 qui traite de l’accès à la fonction publique :
« tous les citoyens sont également admissibles à toute dignité, places et emplois publics,
selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leur vertu et de leur talent . » Article
13 se rapportant au financement de l’administration : « pour l’entretien de la force publique,
et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable »
Concrètement, les services publics sont financés en grande partie par l’impôt. Article 15 sur
la question du contrôle sur l’administration, qui prévoit que « la société a le droit de
demander compte à tout agent de son administration. »
Référence au grand service public dans le préambule, qui a pris une dimension
constitutionnelle.
- L’organisation de l’enseignement public gratuit et laïc est un devoir d’Etat.
- La nation garantit à tous la protection de la santé.
- Chacun a le devoir de travailler et le droit d’obtenir un emploi.
Au niveau des Constitutions de la IVe et de la Ve, référence au principe de libre
administration. Principe qui s’applique aux collectivités territoriales. Autre disposition : article
20 qui dit que « le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose
de l’administration et de la force armée. » Il est donc clairement dit que le gouvernement
dispose de l’administration.
On va trouver dans la Constitution toutes les références aux autorités administratives.
Elles ont la particularité d’être à la fois politiques et administratives : Président de la
République, Premier Ministre, Ministres, préfets.
Il faut également évoquer la jurisprudence du Conseil Constitutionnel. C’est au hasard
de ses saisines qu’il est amené à contrôler les lois pour vérifier que le législateur respecte
bien les lois. Les décisions se rapportant aux institutions sont nombreuses : loi sur la Corse
de 1991, loi PLM de 1882, loi de 2004. La mission très importante pour le juge, puisque son
souci est le respect de la Constitution, c’est de s’assurer que le législateur respecte le
principe de libre administration.
Cette organisation constitutionnelle, qu’elle soit textuelle ou constitutionnelle, s’impose
aussi bien au pouvoir exécutif qu’au pouvoir législatif. On parle parfois d’une « Constitution
administrative », par opposition à une constitution plus politique. Cette expression a été
inventée par un professeur nommé Jean-Jacques CHEVALIER. Il estime que nous avons
dès l’époque napoléonienne une administration presque intégralement constituée : préfet,
commune, département, conseil d’Etat. Tout cela est en place. En dépit des changements de
régimes politiques et de Constitutions, les administrations subsistent dans les grandes
lignes. Phénomène étonnant à observer : modèle pérenne qui reste le même.

Partie 1: Administration de
l’Etat
L’Etat, vaste entité. Il possède des institutions administratives au sein de cet Etat, elles
se distinguent à la fois par un niveau d’action et aussi par la nature de leur rôle. Cette
administration de l’Etat est pour l’essentiel au service du pouvoir exécutif, au point parfois
de se confondre avec la sphère politique et administrative. Cela sert à assurer l’élaboration
et la mise en œuvre des politiques de l’Etat.
Chapitre 1: L’administration centrale de
l’Etat
1. Les institutions de direction
Il s’agit de structures administratives au service du Président de la République, du
Premier ministre, du Gouvernement, des ministres. On est sur un terrain politique et
administratif car ces entités ont le double statut.

1. 1. Le Président de la République et ses services administratifs

1. 1. 1. Les compétences administratives du Président de la République
Ce sont des compétences partagées avec le Premier ministre.

• Le pouvoir de décision
o Le pouvoir réglementaire
 Il est par nature une compétence administrative. Toutes les autorités
administratives ont le pouvoir réglementaire. Article 13-1 de la
Constitution : « Le Président signe les ordonnances et les décrets
délibérés en Conseil des Ministres. » Définition : un décret est
réglementaire lorsqu’il a une portée générale et impersonnelle. Il existe
par ailleurs des décrets de nomination. Les décrets délibérés en Conseil
des Ministres, doivent être contresignés par le Premier Ministre et les
ministres « responsables » (c’est-à-dire les ministres chargés de la
préparation et de l’exécution de ces actes.) Interrogation sur l’article
13-1 : quels sont les décrets qui doivent être délibérés en Conseil des
Ministres, car la Constitution ne dit rien. Il y a eu un contentieux, un
litige, réglé par le Conseil d’Etat qui nous permet de savoir régler cette
situation. Contentieux à propos de décrets délibérés en Conseil des
ministres alors que cette délibération n’était prévue par aucun texte.
Affaire MEYET, traitée par le Conseil d’Etat en 1992. Il attaque devant le
Conseil d’Etat des décrets délibérés en Conseil des Ministres, en
soulevant comme argument l’incompétence du Président pour les
signer, au nom du fait que ces décrets auraient du être signés par le
Premier Ministre : il soulève ainsi un vice d’incompétence. Le Conseil
d’Etat rejette cette argumentation et valide les actes des décrets
attaqués. Il estime que les décrets présidentiels sont ceux qui sont
effectivement délibérés en Conseil des Ministres. Cela revient à dire
qu’à partir du moment où un décret est délibéré en Conseil des
Ministres, il devient un décret présidentiel. Cette jurisprudence est
extrêmement favorable au pouvoir réglementaire du Président. Elle
revient à lui donner la possibilité d’étendre indéfiniment son pouvoir
réglementaire par le jeu de l’inscription des décrets à l’ordre du jour du
Conseil des Ministres. Or, celui qui a l’ordre du jour, c’est le Président
lui-même. Autre affaire quelques années plus tard qui est venus
tempérer les choses, c’est l’affaire COLLAS en 1996. Complément de
l’affaire MEYET : le Président de la République peut restituer au premier
ministre son pouvoir réglementaire. Pour cela il suffit qu’un décret
délibéré en Conseil des Ministres précise qu’une réglementation
présidentielle pourra être modifiée ou abrogée par le Premier ministre.
 Ordonnance : le Président est habilité par le Parlement à intervenir en
matière législative, puis il rédige l’ordonnance, puis elle est ratifiée par
le Parlement. Avec cette ratification l’ordonnance acquiert une valeur
législative. Avant la ratification, l’ordonnance a une valeur
réglementaire (on peut donc l’attaquer devant le Conseil d’Etat), et
 après elle a une valeur législative. Incident en 1986 : le Président
refuse de signer des ordonnances de son gouvernement d’opposition.
Ordonnances de privatisation, de délimitation des circonscriptions
électorales, et sur la flexibilité du temps de travail. Il refuse de les
signer. Juridiquement, ça donne la question suivante : la signature est-
elle pour le Président de la République une compétence liée ou un
pouvoir discrétionnaire ? Interprétation particulière de la Constitution,
car normalement en droit, un verbe au présent de l’indicatif a valeur
d’impératif. « Le Président signe les ordonnances » est différent de
« Le Président peut signer les ordonnances. » Il a donc de facto un droit
de véto. Le gouvernement Chirac a donc du entreprendre la procédure
législative normale (on utilise les ordonnances pour aller plus vite.)
 Autre cas de figure : le cas des décrets réglementaires non délibérés en
conseil des Ministres et pourtant signés par le Président de la
République. Dans ce cas, est-ce un décret présidentiel ou un décret du
premier ministre ? Qui en est l’auteur ? Cette situation est-elle légale ?
Affaire SICARD traitée par le Conseil d’Etat en 1962. Le Conseil d’Etat
considère que ces décrets sont légaux s’ils sont revêtus de la signature
du Premier ministre. En d’autres termes, ce sont des décrets du
Premier ministre. On considère dans ce cas bien précis que la signature
du Président est superfétatoire (= en trop.)
 Dernier cas : le bien particulier du pouvoir réglementaire exercé en
vertu de l’article 16 de la Constitution. Les actes réglementaires du
Président adoptés en période exceptionnelles peuvent faire l’objet d’un
recours devant le Conseil d’Etat.
o Le pouvoir de présider
 Le plus connu, c’est celui inscrit dans l’article 9 : pouvoir de présider le
Conseil des Ministres. Influence importante sur l’orientation de l’action
administrative. C’est bien dans le cadre du Conseil des ministres que
l’on va discuter d’un certain nombre d’actions dans les ministères. Des
sujets qui concernent l’administration, c’est 95% de ce qui se passe en
Conseil des Ministres.
 Le Conseil de défense est également présidé par le Président.
L’article 15 donne au Président de la République la qualité de Chef des
Armées, c’est en cette qualité qu’il va présider périodiquement un
Conseil de défense.
 Il préside également le Conseil de Sécurité Intérieur, créé par un
décret de 2002. Il est là pour coordonner la politique en matière de
terrorisme et de délinquance. 2008 : livre blanc sur la défense et la
sécurité nationale (remodelage des RG.)
o Le pouvoir général d’arbitrage. Rappel d’une disposition contenue dans
l’article 5, qui nous indique que le Président de la république assure par son
arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs publics. Disposition très
générale. Le Président, s’il le souhaite, peut s’intéresser à tous les domaines
de l’action publique.

• Le pouvoir de nomination.
o Article 8 de la Constitution : le président de la République nomme le Premier
ministre. Sur la proposition du Premier ministre, le Président nomme les autres
membres du gouvernement et met fin à leurs fonctions. Aspect politique fort.
Lors de ces nominations, l’incidence sur la construction du gouvernement, sur
le périmètre des portefeuilles ministériels est très forte. On décide de la
répartition des compétences entre les ministres (beaucoup de tractations, de
lobbying.) Questions : « Est-ce qu’on va rattacher l’industrie avec la recherche
 plutôt qu’avec l’économie ? » ; « Faut-il associer l’aménagement du territoire
plutôt avec l’environnement, ou plutôt avec l’Intérieur ? » ; « L’énergie doit-
elle être associée à l’industrie ou avec l’écologie ? » ; « La recherche doit-elle
être plutôt placée avec l’industrie ou avec l’enseignement supérieur ? »
o Article 13-2 de la Constitution : le président de la République nomme aux
emplois civils et militaires. Concrètement, cela prend la forme de décrets
individuels. Ces nominations sont effectuées de deux manières.
 Soit, par décret délibéré en Conseil des Ministres. C’est le cas pour les
emplois supérieurs de l’Etat dont la liste est fixée par des textes :
préfets, ambassadeurs, recteurs, directeurs d’administration
centrale, conseillers d’Etat, conseillers maîtres à la Cour des
Comptes, conseillers généraux. Il existe une liste complémentaire
dans une ordonnance de 1958 : procureurs généraux de la Cour des
Comptes, de la Cour d’Appel de Paris et de la Cour de Cassation,
directeurs et président d’établissements publics nationaux.
 Soit, par désignation directe du Président, par le biais d’un décret
simple. Vont relever de ce biais d’autres personnes désignées par
l’ordonnance de 1958 : les autres membres du Conseil d’Etat et de la
Cour des Comptes, les officiers non généraux, les professeurs
d’université.
Ce pouvoir de nomination est débattu aujourd’hui. Dénonciation de la politisation de la
fonction publique, en particulier pour les postes sensibles comme peuvent l’être les
magistrats et les préfets, ou encore tout ce qui concerne la haute fonction publique. Il faut
toutefois nuancer cette critique de la politisation. Il y a un certain nombre de nomination et
de promotions qui correspondent pour le chef de l’Etat à une compétence liée. Le pouvoir
présidentiel de nomination devient extrêmement formel et pas du tout politique.

1 . 1 . 3 . Les services de la Présidence de la République

• Les caractéristiques des services de la Présidence de la République

On considère que la présidence de la République est une administration d’Etat-major.
Cela renvoi à une idée d’administration resserrée, effectifs réduits. Elle n’a rien à voir avec
celle de la présidence des USA. Mais les effectifs ont tout de même augmenté sur les
dernières années. Etoffement à compter de la Ve république. Reflet du renforcement de la
fonction présidentielle à l’image de l’orientation que la Président DG souhaite donner à sa
fonction. Chaque président de la République organise ses services, son entourage, de façon
discrétionnaire. Il le fait par arrêté. On estime entre 950 et 1000 le nombre de personnes qui
travaillent dans ce service. Ce personnel se répartit entre les civils et les militaires. Les civils
sont les plus nombreux. On trouve parmi eux les collaborateurs personnels du président. La
raison pour laquelle on ne connaît pas vraiment le chiffre, c’est parce qu’il existe des
collaborateurs officieux. Du côté des militaires, leur situation juridique est celle de
fonctionnaire majoritairement. Ils sont mis à la disposition de la Présidence de la République
par les ministères. Ils sont d’ailleurs rémunérés par leurs services d’origine. Il y a également
quelques contractuels.
Qu’en est-il de son budget ? On peut observer une croissance exponentielle du budget
de l’Elysée. En 1969, le budget représentait 2,5 millions d’euros. 2006 : 90 millions d’euros.
Aujourd’hui : 112,5 millions d’euros. Ces chiffres sont le fruit d’une observation
minutieuse d’un député socialiste nommé René Dosière, qui passe son temps à poser des
questions écrites. Dotation globale votée par le Parlement qui vaut pour un tiers du budget.
Ce vote fait désormais l’objet d’un débat. Tout le reste provient de crédits ministériels versés
par les ministères pour augmenter la dotation.
Ce budget est contrôlé par la Cour des Comptes. Cette dernière se permet de
faire des remarques. Anomalie : le Président de la République puise lui-même sa
rémunération. Hausse de 140% de cette rémunération depuis 2007 (20 000 euros par mois
en ce moment.)
 • La structure des services de la Présidence de la République
o Le cabinet comprend une dizaine de personnes. Directeur de cabinet, chef de
secrétariat + conseillers techniques et chargés de mission, qui globalement,
sont plutôt affectés à la vie publique quotidienne du Président de la
République. Directeur de cabinet actuel : Christian FREMONT.
o Le secrétariat général de l’Elysée (on retrouve le secrétariat général du
gouvernement auprès du Premier Ministre.) En terme de composition, c’est
une trentaine de personnes dont le secrétaire général adjoint, et des
conseillers techniques, qui pour la plupart, sont issus des grands corps de
l’Etat (Conseil d’Etat, Cour des Comptes, Inspection des Finances, Corps
diplomatique, Corps préfectoral.) Au niveau des fonctions, on est là pour
informer le Président de la République sur les grands dossiers nationaux et
internationaux, d’autant plus que les conseillers techniques sont spécialisés
par grands secteurs administratifs. La cellule diplomatique est relativement
étoffée, elle suit les relations internationales par Grandes zones diplomatiques.
Par ailleurs, ce secrétariat s’occupe beaucoup de la coordination avec
Matignon pour préparer le Conseil des ministres et pour assurer les relations
avec le directeur de Cabinet du Premier Ministre. Le secrétaire général de
l’Elysée est intéressant à plus d’un titre : c’est le premier collaborateur du
Chef de l’Etat. C’est un poste existant depuis 1947, nous en sommes au 17 e
titulaire. Un certain nombre de ceux qui ont été secrétaires généraux sont
devenus soit ministres, soit Premier ministre. C’est le cas d’Hubert VEDRINE,
de Jean-Louis BIANCO, de Bruno JOBERT ; d’Edouard BALLADUR, de Pierre
BEREGOVOY, de Dominique DE VILLEPIN. Aujourd’hui, c’est Claude GUEANT, il
est extrêmement médiatisé. Il est issu du corps préfectoral. Il a beaucoup été
analysé comme étant un Premier ministre bis.
o L’Etat-major. Il est particulier. C’est un organe militaire qui assiste et
conseille le président de la République dans ses fonctions constitutionnelles de
Chef des armées. Cela va se traduire concrètement par le fait de devoir
présider un certain nombre de conseils et de comités en matière de défense :
pouvoir décisionnel. Décrets de 1964 qui a été complètement repris en 1976
concernant l’emploi de l’arme nucléaire => c’est le Président qui le détient. Le
Président compose de manière discrétionnaire son Etat-major, en choisissant
des officiers supérieurs des trois armées. Cet Etat-major prend en charge la
sécurité du Palais présidentiel.
Il convient également de citer les collaborateurs directs du Président. Tous les
présidents de la République ont un conseiller spécial. François MITTERRAND avait Jacques
ATTALI, CHIRAC avait Jerôme MONNOT et SARKOZY a lui Henri GUENOT.
Il existe également des services de type Intendance : service financier, service du
personnel, service de l’informatique, service des archives, service médical, service audio-
visuel, crêche. Tout ceci est encadré par un DGS (Directeur Général des Services), fonction
nouvelle instituée par le Président Sarkozy.

1 . 2 . Le Premier ministre et ses services administratifs

Selon la Constitution, l’homme fort de la République est le Président. Mais sur le plan
administratif, on s’aperçoit que le Premier Ministre occupe une position plutôt enviable, il
existe d’ailleurs des expressions pour souligner cette importance sur le terrain administratif :
« Puissant subordonné » ; « nain politique mais géant administratif. »

1 . 2 . 1 . Les compétences administratives du Premier ministre

 • Un pouvoir de réglementation et de nomination.
Article 21 de la Constitution : « sous réserve des dispositions de l’article 13, le Premier
ministre exerce le pouvoir réglementaire et il nomme aux emplois civils et militaires. »
Comment se fait la répartition du pouvoir entre le Premier ministre et le Président de la
République, dans la mesure où ils ont tous les deux un pouvoir de réglementation et un
pouvoir de nomination. L’article 13 renvoi aux compétences du Président de la République.
Derrière la formulation de l’article 21, on comprend que le Premier ministre possède une
compétence de droit commun, tandis que le Président de la République dispose lui
d’une compétence d’attribution. Le Premier ministre fait donc tout ce qui n’est pas fait
par le Président => c’est gigantesque. Mais le Président est tout de même mis en avant. Le
Premier ministre exerce trois sortes de pouvoirs réglementaires :
o Pouvoir réglementaire d’exécution des lois (décrets d’application.) Toutes les
lois renvoient à des décrets d’application.
o Pouvoir réglementaire autonome. Cela signifie que c’est un pouvoir détaché de
l’application des lois => décrets autonomes.
o Pouvoir réglementaire de police. Prérogative instituée sous la IIIe République
au profit du Président. Affaire LABONNE qui revient à donner cette prérogative
au Président, puis étendue au Chef de gouvernement. Ce pouvoir existe en
vertu de ses pouvoirs propres, pas besoin d’un texte qui l’autorise à le faire.
Les décrets du Premier ministre n’ont pas à être soumis en Conseil des Ministres, il peut
signer lui-même. Ils sont contresignés par les ministres chargés de leur exécution. En ce qui
concerne le pouvoir de nomination du Premier ministre, il suffit de se souvenir que le
Président de la République s’occupe des emplois supérieurs de l’Etat. Par conséquent, le
Premier ministre s’occupe de tout ce que le Président ne fait pas. Il s’occupe donc de tous les
effectifs de la fonction publique de l’Etat. La Constitution a prévu que le Premier ministre
peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres. C’est en général comme ça que les
choses se passent, la délégation de nomination est très utilisée par le Premier ministre.

• Un pouvoir de direction et de coordination

Article 20 de la Constitution : « le gouvernement détermine et conduit la politique de la
nation. Il dispose de l’administration et de la force armée ». Article 21 : « le Premier ministre
dirige l’action du gouvernement et est responsable de la défense nationale. » On dit du
premier ministre qu’il est primus inter pares, le premier parmi ses pairs. Il a une certaine
autorité sur les ministres, cela se traduit par plusieurs choses.
-Il peut demander au président de la République leur révocation. Autre manifestation : il peut
adresser des instructions aux ministres pour leur indiquer sa conception de l’action
gouvernementale. Le Premier ministre JOSPIN avait rédigé en Juin 1997 une circulaire
relative à l’organisation du travail gouvernemental.
Le Premier ministre est là aussi pour de la coordination. Ce n’est pas une mince affaire.
Paradoxe : on sait bien que sur le plan politique, la règle est celle de la solidarité
gouvernementale. Sur le plan administratif, chaque ministre revendique l’importance de son
action pour obtenir plus de crédits, pour que son texte soit déposé plus vite que celui d’un
collègue. Lutte pour celui qui aller le plus vite ou le plus fort. Générateur de différents entre
ministre, il revient donc au Premier ministre de rendre des arbitrages. Ce rôle de
coordination, d’arbitrage, va s’exprimer dans le cadre de réunions et de comités
interministériels. Ils sont pour certains d’entre eux présidés par le Premier ministre. Le
Premier ministre coordonne les ministres entre eux, et par rapport à la politique du
gouvernement.

1 . 2 . 2 . Les services administratifs du Premier ministre et du

Gouvernement
Ils sont situés dans l’Hotel Matignon, ancienne ambassade d’Autriche-Hongrie.
 • Les services de direction
o Le Cabinet du Premier ministre, scindé entre un Cabinet civil et le Cabinet
militaire. Il est sous l’autorité directe du Premier ministre, il regroupe quelques
fidèles politiques et surtout des compétences techniques d’expertise puisées
dans la haute fonction publique. On retrouve une trace juridique dans un
décret de 1912, qui a donné au Président du Conseil la possibilité de
s’entourer de collaborateurs supplémentaires. Reconnaissance implicite du
Cabinet. Pour ce qui est de sa structuration classique, on trouve un directeur
de cabinet, un directeur adjoint, un chef de cabinet. Ces personnes
coordonnent les activités d’une cinquantaine de conseillers. Il y a des
conseillers, des conseillers techniques et des chargés de mission, qui couvrent
tous les secteurs civils de l’action gouvernementale. Cette action, est répartie
en 5 cellules : social / économique / parlementaire / internationale / presse &
communication. Il semblerait que certains conseillers jouent un rôle de chef de
file et vont coordonner le travail d’autres conseillers. Ils vont assister aux
réunions les plus importantes, en présence du secrétaire général du
Gouvernement. La liste de ces conseillers est présentée sur le site internet du
Premier ministre. Pour ce qui est du rôle du Cabinet, c’est d’informer le
Premier ministre, de préparation technique des dossiers, de préparer la
politique gouvernementale. Le Cabinet intervient aussi dans la coordination
interministérielle. Rôle de liaison avec la presse, avec le Parlement, avec les
organisations syndicales et professionnelles, et enfin le courrier etc. Le
directeur de Cabinet du Premier ministre, c’est Jean-Paul FAUGERE. Par
ailleurs, il existe aussi un Cabinet militaire, qui assiste le Premier ministre dans
ses fonctions de responsable des forces nationales. Structure aux effectifs très
réduits avec à sa tête un officier général et quelques officiers des droits
armés. Structure très resserrée qui va assurer la liaison avec l’Etat-major du
Président de la République, avec le ministère de la Défense, et le secrétariat
général de la défense et de la sécurité nationale.
o Le Secrétariat Général du gouvernement. C’est une institution très
importante, bien que méconnue. Elle joue un rôle de coordination
administrative. Ce secrétariat général du gouvernement est né en 1935. Son
existence a été officialisée par la loi de finance de 1936. On trouve dans ce
secrétariat général une trentaine de personnes qui préparent le Conseil des
ministres et la transmission aux ministres des instructions du Premier ministre.
On va trouver aussi des choses très juridiques : documentation administrative
et juridique, contrôle de la régularité juridique des projets de lois et de
décrets. Il y a aussi un travail de suivi de la procédure parlementaire. Ce
secrétariat général joue un rôle de charnière entre plusieurs institutions, qui
sont la Présidence de la République, les ministères, le conseil d’Etat, le Conseil
constitutionnel, le Parlement. C’est un outil important car c’est un point de
passage obligé pour toutes les décisions gouvernementales. Ce
secrétariat est confié au Secrétaire Général du Gouvernement. Il a des
caractéristiques précises, comme la stabilité de cette fonction. Le poste est
occupé de manière durable, sans être conditionné par la condition politique. Il
en va de la continuité du gouvernement. Depuis 1945, 9 personnes seulement
ont occupé ce poste. Autre caractéristique : ce poste est une chasse gardée
du Conseil d’Etat. Le secrétaire général est toujours un conseiller d’Etat. Ce
sont de grands juristes spécialistes de la rédaction des normes. La personne
qui occupe ce poste actuellement est là depuis ?

• Les services « rattachés » au Premier ministre

Il en existe moult, avec des statuts différents, et des raisons de rattachement différents ?
Certains sont de simples organismes, intérêts très inégaux. Classification thématique :
 o Organismes concernant la construction européenne. Il existe une structure
nommée secrétariat général aux affaires européennes (SGAE.) Il a remplacé
en 2005 une structure vieille de 1948 (SGC2 bla bla.) Il assure le suivi des
dossiers européens, il coordonne l’action européenne des différents ministres
français. En d’autres termes, il s’agit de travailler à l’élaboration de la position
française dans les institutions de l’union européenne. Etude des projets de
textes communautaires. L’article 88-4 de la Constitution : les projets de textes
communautaires doivent être donnés au Parlement.
o Sur le terrain de la défense nationale. Il existe un secrétariat général de la
défense et de la sécurité nationale (SGDSN.) Ce secrétariat a vu ses missions
élargies par un décret de décembre 2009 : avant il traitait que de la défense,
pas de la sécurité. Nouveaux objets de gestion : sécurité énergétique,
économique, lutte contre le terrorisme, réponse aux crises, cyberdéfense.
S’inscrit dans le mouvement qui tend à regrouper les questions
civiles et militaires de sécurité. Au titre de la défense nationale, il existe
un institut des hautes études de la défense nationale.
o Dans le domaine de l’information. Il existe le SIG, Service d’Information du
Gouvernement. Il est là pour diffuser des informations sur l’action
gouvernementale. Le rôle de ce service, c’est aussi de fournir une assistance
technique aux administrations publiques. Toujours sur le terrain de
l’information, il existe la direction des journaux officiels ; ainsi que la
Documentation Française. C’est elle qui publie et diffuse tous les rapports
officiels. Il existe enfin les Centres Interministériel de Renseignements
Administratifs (CIRA) => centre d’appels téléphoniques qui répondent aux
citoyens.
o Concernant la fonction publique, il existe la Direction Générale de
l’Administration et de la Fonction Publique (DGAFP.) S’occupe des mesures
statutaires des fonctionnaires. Plusieurs établissements publics sont
également rattachés au PM : les IRA, l’ENA.
o En matière d’environnement, nous avons le Comité National de l’Eau, la
mission interministérielle à l’effet de serre.

1 . 3 . Les ministres et les ministères

Il est intéressant de comparer l’organisation gouvernementale de différents pays. Dans

certains pays comme en Autriche, Italie, RU, Belgique, les règles de composition
gouvernementale sont prévues par un texte qui donne des indications sur la manière de
composer un gouvernement. En France, nous avons un Président de la République et un PM
qui disposent d’une grande liberté pour organiser le gouvernement, dans la mesure où cette
liberté porte aussi bien sur le nombre que sur les compétences des ministères. Il existe deux
types de décrets : le décret de composition gouvernementale, qui est signé par le
Président et le PM, et qui énumère les personnes nommées comme membres du
gouvernement. C’est une liste, on l’appelle aussi décret de nomination. Par ailleurs, les
autres décrets sont des décrets qui délimitent les attributions de chacun des ministres. On
parle alors des décrets d’attribution. Enfin, quand il y a un changement de gouvernement,
on reprend également un décret de nomination. En revanche, lors d’un simple remaniement,
on modifie les décrets d’attribution seulement.

1 . 3 . 1 . Les ministres
• La hiérarchie ministérielle
Il existe entre les membres du gouvernement, une hiérarchie qui résulte d’un choix
discrétionnaire du Président de la République et du PM, au moment de la composition
gouvernementale. Ce décret de composition gouvernementale est une liste qui fait
apparaître cette hiérarchie. En haut de la liste, on a les personnages les plus importants du
gouvernement. Le décret de nomination délivre des titres qui révèlent le poids du ministère
et de celui qui va le prendre en main. Ces titres ont aussi une incidence sur le salaire et le
protocole. Un ministre assure l’intérim du PM. 4 rangs :
o Ministres d’Etat. Titre honorifique, en raison d’un lien personnel entre le
président et ce ministrable (cas d’André MALRAUX, ministre de la culture et
ministre d’Etat en raison de sa relation avec DG.) Mais c’est aussi pour
souligner l’importance de la mission confiée, voire de la personne. A été
ministre d’Etat Simone VEIL. Dans le gouvernement FILLON 2, il y a deux
ministres d’Etat : BORLOO et ALLIOT-MARIE (Justice.)
o Ministres. On a pour habitude de dire que le ministre, c’est l’institution de
droit commun d’un gouvernement, parce que ce sont ceux qui sont les plus
présents médiatiquement. Dans le gouvernement actuel, ils sont 14.
o Ministres délégués. C’est un ministre qui est rattaché, soit directement au
Premier ministre, soit à un ministre. On peut dire que ce personnage est là
pour aider un ministre pour administrer un secteur administratif. Dans le
gouvernement actuel, on compte 4 ministres délégués. Deux sont rattachés
directement au Premier ministre. Les deux autres sont attachés directement à
un ministre (Industrie rattachée à l’Economie ; Outre-mer rattachée à
l’Intérieur.)
o Secrétaire d’Etat. Le secrétaire d’Etat a plusieurs caractéristiques,
notamment le fait qu’il ne participe pas au conseil des ministres, sauf lorsque
leur domaine de compétence est abordé ce jour-là. On peut trouver deux
catégories de secrétaires d’Etat : ils peuvent être autonomes (c’est-à-dire
qu’ils n’ont pas le statut d’un ministre alors même qu’ils réalisent le même
travail qu’un ministre) ou délégués (ils sont placés soit auprès du PM, soit
auprès d’un ministre pour le décharger d’une partie de ses compétences.)
Dans le gouvernement actuel, il y a 17 secrétaires d’Etat, tous délégués, dont
1 est délégué auprès du PM.
Cette hiérarchie est censée refléter les priorités gouvernement : écologie, justice, intérieur
etc.

• Les attributions administratives des ministres

Ils sont à la fois des autorités administratives et politiques. Les ministres sont placés à la tête
d’une administration, ils vont diriger un secteur d’activité de l’Etat. Pour cela, ils disposent
d’un certain nombre de pouvoirs.
o Il y a des attributions communes à l’ensemble des ministres. Pour celles-ci, il y
a un pouvoir de gestion. Le ministre gère les services et le patrimoine de
l’Etat. Toujours au titre de ce pouvoir de gestion, le ministre est l’ordonnateur
des crédits ouverts par les lois de finance. La gestion signifie également la
signature des contrats au nom de l’Etat. Enfin, le ministre va représenter l’Etat
en justice en cas de litige. Pouvoir hiérarchique également : donner des
ordres, des instructions, tout ce qui se rattache au droit disciplinaire. On peut
y rattacher tout ce qui concerne le développement de la carrière. Pouvoir de
nomination sur délégation du PM. Pouvoir réglementaire : pouvoir d’émettre
des règles. Soucis d’unité au sommet de l’Etat, car seul le Président et le PM
ont un pouvoir réglementaire général (ils peuvent réglementer sur les sujets
qu’ils veulent.) Cela ne veut pas dire que les ministres ne peuvent rien faire en
matière réglementaire, car ils peuvent intervenir de trois manières. Il y a tout
d’abord le contreseing : les ministres contresignent les actes réglementaires
du président et du PM. Deuxième manière d’intervenir en matière
réglementaire, c’est sur la base de textes législatifs ou réglementaires qui
prévoient expressément de déléguer aux ministres la possibilité de prendre
des règlements dans leur domaine d’action. En d’autres termes, il s’agit d’un
pouvoir réglementaire spécialisé. On s’aperçoit dans la pratique que les
 ministres vont beaucoup déléguer à leur tour ce pouvoir, car ils peuvent
déléguer leurs pouvoirs réglementaires, soit aux directeurs des
administrations centrales, soit en direction de certains membres de leurs
cabinets. Jurisprudence JAMART : pouvoir réglementaire ministériel, en qualité
de chefs de services, ils peuvent réglementer le droit de grève dans leur
administration, de créer des organismes consultatifs propres à leurs
ministères, de fixer des modalités de fonctionnement dans leurs services.
o Attribution spécifique à chaque membre de gouvernements. Il existe un décret
de 1959 relatif aux attributions des ministres. C’est ce décret qui prévoit que
chaque membre du gouvernement fait l’objet d’un décret d’attribution. Pour
les ministres, il y a un décret, plus précisément un décret délibéré en Conseil
des Ministres après avis du Conseil d’Etat, qui indique de façon impersonnelle
que le ministre du logement élabore les règles relatives au logement social, il
préside un certain nombre d’instances énumérées dans le décret, il a autorité
sur telle ou telle Direction Générale, extérieure à son ministère. Enfin, ce texte
peut dire s’il dispose d’une inspection générale, comme peut l’être l’Inspection
Générale des Affaires Sociales. Pour les ministres délégués et les secrétaires
d’Etat, la procédure diffère, au sens que le décret est un décret simple, et non
délibéré en Conseil des Ministres, signé par le Président. Il précise de manière
nominale que monsieur ou madame x dispose d’un certain nombre de
services, placés sous l’autorité de son ministre de rattachement. Délégation
de compétence et de signature.

1 . 3 . 2 . Les administrations ministérielles

• La spécialisation ministérielle
Démultiplications des ministères, qui vont de paire avec spécialisation. Sous l’Ancien
Régime, les structures ministérielles étaient peu nombreuses. Dans la continuité la
Révolutionnaires ont adopté des lois les 27 avril et 25 mai 1791 => elle a retenu six
ministères, suffisants pour faire fonctionner l’Etat : la Justice, les Affaires Etrangères, les
Contributions et Revenus publics, l’Intérieur, la Guerre, la Marine. Préoccupations très
régaliennes. Désormais, nous n’avons plus de textes qui définissent le nombre et le
champ des ministères. Le nombre de ministères a commencé à augmenter au XIXe
siècle : 10 ministères sous la IIIe République, 20 ministères en 1936, entre 15 à 20
ministères sous la IVe République, entre 15 et 34 ministères dans la Ve. Le plus vaste
gouvernement, c’était en 1981, après l’élection de MITTERRAND. Dans FILLON II, on
est à 18. Puisqu’on assiste à cette démultiplication des ministères, cela signifie qu’il y a
un nouveau découpage des affaires publiques qui a finit par entraîner cette spécialisation
ministérielle. On peut y voir le reflet institutionnel du passage d’un Etat gendarme vers
un Etat providence, cela montre bien que cette prise en compte d’un grand nombre de
secteurs de la vie économique et sociale.
o Les raisons de la spécialisation. Il y a différents cas de figure, en ce sens que
l’apparition d’un ministère peut résulter d’une part d’une situation grave ou
urgente. Ex : ministère du ravitaillement pendant les deux Guerres mondiales.
1944 : ministère de la reconstruction et de l’urbanisme. Ministère de l’Algérie
sous la IVe République. Ministère de la ville en 1990, au sortir des émeutes de
Vaulx-en-Velin. D’autres raisons existes, notamment lorsqu’il s’agit de
répondre à de nouveaux défis, de nouveaux enjeux. Ministère du Travail
apparu en 1906 ; Ministère des Anciens Combattants apparu en 1920 ;
Ministère de l’Environnement, créé pour la première fois en 1971. Création de
ministères éphémères pour attirer l’attention sur un sujet précis. 1981 :
Ministère du Temps Libre, Ministère du Droit de la Femme. 2002 : Ministère de
la rénovation urbaine. Ministère de la cohésion sociale et de la parité.
Ministère sur la promotion de l’égalité des chances.
o Les modalités de la spécialisation. Les ministères sont créés par division
ou subdivision des autres ministères. Ex : le ministère de l’Intérieur a
 engendré le ministère des Postes en 1879. Il a également engendré le
ministère du Travail en 1906. Cela correspond à un détachement de
compétences. Dans le gouvernement actuel, un ministère aurait pu ne pas
être créé, c’est le ministère de l’Intégration, de l’Immigration et de l’Identité
Nationale. Ces prérogatives reviennent habituellement à l’Intérieur. Il existe
également un mécanisme inverse de regroupement ministériel. Ex : le
ministère de la Défense nationale. Celui-ci résulte du regroupement en 1947
des ministères de la Guerre, de la Marine, de l’Armée de l’Air. L’actuel
ministère de l’Ecologie, Energie et Développement Durable est un
regroupement de Directions Ministérielles qui dépendaient jusque là, tantôt du
ministère de l’Environnement, du ministère de l’Equipement, du ministère de
l’Industrie.
o Les domaines de spécialisation. Manière classique qui vise à répartir les
ministères selon les 4 grandes fonctions de l’Etat. Il y a la fonction de
souveraineté . A son titre, on va trouver la Justice, la Défense, l’Intérieur,
les Affaires Etrangères, la Fonction Publique, les Relations avec le Parlement.
Ensuite, il y a la fonction économique, regroupant l’Economie, la Finance, le
Budget, le Commerce, l’Industrie, Agriculture, Tourisme. Fonction sociale :
santé, affaires sociales, Sécu, solidarité, travail, emploi, environnement.
Fonction culturelle et éducative : éducation nationale, culture, recherche,
jeunesse et sport, communication, francophone. La spécialisation ministérielle
peut être soit horizontale, soit verticale, soit territoriale. On parle d’une
spécialisation verticale quand un ministère prend en charge selon une partie
de la population. Cela correspond à une structuration socio-professionnelle. On
peut ranger dans cette catégorie dite de spécialisation verticale, une partie de
la population. Ex : les agriculteurs, les pêcheurs, les commerçants, les
industriels. Division horizontale : ministères qui concernent tout le monde, on
peut citer le ministère de la Santé, le ministère du Logement, le ministère de
l’Environnement, le ministère de la Consommation etc. Division territoriale :
nous avons eu un ministère des colonies, ministère de l’Algérie, ministère du
Sahara, ministère de l’Outre-mer, Secrétaire d’Etat chargé du développement
de la région capitale.

• L’organisation interne des ministères.

o Le Cabinet. Le cabinet ministériel est une structure à dominante politique. Les
membres sont nommés et révoqués de façon discrétionnaire par arrêté
ministériel. Ces membres de cabinet sont issus soit du secteur privé, soit de la
fonction publique. Quand il y a un changement de gouvernement ou de
ministre, le cabinet est renouvelé. Dans cette équipe de collaborateurs directs
du ministre, on va trouver un directeur de cabinet, un directeur adjoint, un
chef de service, des conseillers et des chargés de mission. En réalité, il y a un
texte, décret de 1948 qui prévoit que l’effectif des Cabinets ministériels soit
limité à une dizaine de personnes. On s’aperçoit dans la pratique que ce
chiffre est toujours plus élevé, d’autant plus qu’il s’y rajoute des membres
officieux. Ceci explique pourquoi on a vu apparaître ces dernières années un
document budgétaire fourni en annexes au projet de loi de finance qui
dénombre, ministère par ministère, les effectifs des cabinets ministériels et
leurs coûts. Circulaire du 2 juillet 2010 du Premier ministre : L’Etat exemplaire.
C’est un appel du PM à la modestie et à l’économie. Concrètement, il est
demandé de ne pas avoir plus de 20 collaborateurs dans les cabinets des
ministères (4 pour les cabinets des secrétaires d’Etat.) BORLOO et CHATEL ont
demandé des dérogations. En ce qui concerne le rôle des Cabinets, ils
fonctionnent en réseaux avec les autres Cabinets et les secrétariats généraux.
Le Cabinet est là pour indiquer aux fonctionnaires quelles sont les
orientations décidées par le ministre. En retour, le Cabinet va s’assurer
 que les instructions données sont suivies. Dans ces cabinets, il y a des
membres, des collaborateurs, qui vont assister à un certain nombre de
réunions interministérielles. Au sein du Cabinet, le directeur du cabinet, dit
« dircab » est un personnage important, car c’est le porte-parole et le
représentant du ministre. Il détient en général un pouvoir de signature, sur
délégation du ministre. Une analyse d’ordre sociologique est faite sur les
Cabinets. Il est souvent reproché aux Cabinets de faire un peu écran entre le
ministre et les Directeurs d’Administrations Centrales, alors qu’ils devraient
être des courroies de transmission. On peut observer des phénomènes de
rétention d’information.
o Les directions d’administrations centrales. 170 directions ministérielles, 450
sous-directions, environ 2000 bureaux. Selon un décret de 1987 relatif à
l’organisation des services d’administration centrale, l’organisation de la
structure d’ensemble d’un ministère est fixée par un décret en Conseil d’Etat,
ce qui signifie que le Ministre n’a pas de pouvoirs sur cette organisation. Ce
schéma est figé, car un décret de Conseil d’Etat détermine ce schéma. En
revanche, la modification au sein d’une direction peut être faite par un arrêté
ministériel. Chaque direction est conduite par un directeur d’administration
centrale => nommés par décret présidentiel délibéré en Conseil des ministres.
C’est la preuve que ce sont des hauts fonctionnaires : ils peuvent bouger à
tout moment de leur poste. Il y a deux types de directions : celles qui sont
plutôt sectorielles (elles prennent en charge un domaine particulier de
l’activité ministérielle, comme la direction du livre dans le ministère de la
culture) ou celles qui sont plutôt fonctionnelles (elles gèrent une activité qui
intéresse toutes les autres directions. Ex : la direction du personnel, la
direction du budget etc.) Les sous-directeurs sont nommés par arrêtés
conjoints du PM et du ministre concerné. Décret du 1er juillet 1992 : les
administrations centrales assurent un rôle de conception, d’annulation,
d’orientation, d’évaluation et de contrôle.
o Les services à compétences nationales. Ils sont apparus suite à un décret de
1997. Dans la loi du 6 février 1992 (loi ATR), distinction entre deux type
d’administration étatique : les administrations centrales d’un côté, et de
l’autre, les administrations déconcentrées. Le décret de 1997 ajoute un
troisième élément, les services à compétences nationales. Créés par décrets
en Conseil d’Etat lorsqu’ils sont rattachés directement à un ministère, ou par
arrêté ministériel lorsqu’ils dépendent d’un directeur d’administration
centrale, ou d’un sous-directeur, ou d’un chef de service. Ce sont des
administrations ministérielles, mais avec un rôle différent des administrations
centrales classiques. Concrètement, ces services réalisent des études
techniques, produisent des biens, font des prestations de services, et
toutes sortes de missions à caractère opérationnel. Entre dans cette catégorie
la Direction des Constructions Navales, le Service Central d’Etat civil, les
Archives Nationales etc.

2 . Les administrations de conseil, de contrôle, de mission et de régulation

2 . 1 . Les institutions de conseils
2 . 1 . 1 . Les principaux organismes consultatifs
La procédure consultative est là pour éclairer, aussi bien sur la légalité que sur
l’opportunité d’une mesure à prendre. Ces avis sont délivrés par des experts, des
spécialistes. C’est d’un côté un avantage, car cela permet de bénéficier d’une compétence
technique ou scientifique, mais cette démarche a aussi des défauts, qui sont notamment le
ralentissement du processus décisionnel. Avant de décider, il faut consulter. Autre
inconvénient classique : phénomène de déresponsabilisation du décideur. Il existe plusieurs
milliers d’instances consultatives, qu’on retrouve sous différentes appellations. Le Conseil
Supérieur de la Fonction Publique, Haut-Conseil à l’Intégration, Haut-Comité pour le
Logement. L’avis contribue à l’élaboration de la décision, mais cet avis n’est pas la
décision en elle-même. C’est vraiment un processus. Pourquoi cette indication ? Incidence
sur le plan contentieux : la décision est attaquable par l’avis. Il y a différentes sortes d’avis,
ce sont des textes législatifs, réglementaires, éventuellement constitutionnels, qui indiquent
par avance la nature de ces avis. Telle structure rendra telle catégorie d’avis, c’est
donc en fonction de ce texte que l’administration va adopter telle ou telle attitude. Il y a trois
catégories d’avis : avis simple, avis obligatoire et avis conforme.
- L’avis simple est l’avis que le gouvernement n’est ni obligé de le solliciter, ni obliger
de le suivre.
- L’avis obligatoire est un avis que le gouvernement est obligé de solliciter, mais pas
obligé de suivre.
- Enfin, l’avis conforme : l’administration doit le demander, et doit le suivre une fois
rendu.

Le Conseil d’Etat rend un avis conforme en matière de déchéance de la nationalité française.

Article 25 du Code civil : pour déchoir quelqu’un de sa nationalité française, il faut l’avis
conforme du Conseil d’Etat. Avis conforme du Conseil d’Etat pour ce qui de la
reconnaissance de la personnalité religieuse des conglomérations religieuses. Tout ce qui se
rapport à la création de fichiers informatiques avec des informations nominatives doit être
précédée d’un avis de la CNIL. Il est même prévu que si l’avis est défavorable, on ne peut
passer outre cet avis défavorable que sur avis conforme du Conseil d’Etat. Enchaînement
probable de deux avis. Les rapporteurs publics sont, au sein des tribunaux administratifs,
nommés par le vice-président du Conseil d’ Etat, après avis conforme du Conseil supérieur
des tribunaux administratifs. À partir du moment où il y a soit obligation de recourir l’avis,
soit l’obligation de la suivre, si l’administration ne respecte pas l’une de ces obligations elle
prend le risque de commettre un vice de procédure.

2 . 1 . 2 . Les principaux organismes consultatifs

• Le Conseil d’Etat
Il a pour origine le Conseil du Roi. Sa date de création, c’est la constitution de l’An VIII,
c’est-à-dire 1799.
o La composition et l’organisation du Conseil d’Etat. Cette structure compte
environ 300 personnes réparties en trois catégories hiérarchisées. La première
catégorie, ce sont les auditeurs, au nombre de 30. Le recrutement se fait
parmi les meilleurs élèves de l’ENA. Au-dessus, il y a les maîtres des requêtes.
Ils sont recrutés pour les trois quarts parmi les auditeurs au bout de 4 ans
d’ancienneté en général. On va également nommer des personnes « au tour
extérieur », il faut avoir au moins trente ans, et avoir vécu au moins 10 années
de service public. Il y a environ 150 maîtres des requêtes. Troisième
catégorie : les conseillers d’Etat sont recrutés au deux tiers parmi les maîtres
des requêtes. Pour le tiers restant, la nomination se fait au « tour extérieur »
pour des personnes ayant au moins 45 ans. Il y a environ 130 conseillers
d’Etats. Ces trois catégories correspondent à ce qu’on appelle les membres
ordinaires du Conseil d’Etat, car s’y ajoutent des membres extraordinaires. Ce
sont 12 conseillers d’Etats nommés pour 4 ans par décret en Conseil
des ministres. Ils ont la particularité d’être élus pour 4 ans et 4 ans
uniquement, et de ne siéger que dans les délibérations consultatives, et par
contentieuses. Le « tour extérieur » permet d’intégrer au Conseil d’Etat des
personnes extérieures (privé ou public.) Il permet l’enrichissement du Conseil
d’Etat, car tous les autres font carrière au sein même du Conseil d’Etat. Le PM
est juridiquement le Président du Conseil d’Etat, mais dans les faits, cette
présidence est assurée par le Vice-président du Conseil d’Etat, car le PM n’a
pas le temps. Actuellement, il s’agit de Jean-Marc SAUVE. Pour ce qui est de
l’organisation, le conseil d’Etat comporte 6 sections (une pour le contentieux,
et cinq sections administratives de conseil : section de l’Intérieur, section des
 Finances, section des Travaux publics, section sociale, section du rapport et
des études.) Les avis sont rendus soit par une section, soit par plusieurs
sections réunies. En cas d’urgence, l’avis sera rendu par une commission
permanente qui est un organe restreint. Enfin, une autre formation peut
rendre des avis, pour les affaires les plus importantes notamment, c’est
l’Assemblée Générale.

o Les attributions consultatives du Conseil d’Etat. Elles se subdivisent en deux

sortes d’avis. En matière administrative, le conseil d’Etat rend plusieurs
centaines d’avis par an. Ces avis sont relatifs, soit à des projets de texte, soit
en réponse à une question posée par un ministre, ou le PM. Concernant les
textes, le Conseil d’Etat est obligatoirement consulté sur les projets
de loi. C’est écrit à l’article 39 de la Constitution. Il l’est également sur les
projets d’ordonnances (article 38 de la Constitution.) Il est consulté de
manière facultative sur tout autre projet de texte. Catégorie particulière de
décrets : les décrets en Conseil d’Etat. « Le conseil d’Etat entendu … » =>
forme particulière pour laquelle le Conseil d’Etat se considère co-auteur de ce
décret. Concernant les questions, lorsqu’il y a des difficultés qui s’élèvent en
matière administrative, le Conseil d’Etat est là pour clarifier l’état du droit sur
ce problème. Avis célèbre sur le foulard islamique : position du conseil d’Etat
plutôt libérale. Le foulard ne pose pas de problème en lui-même, seule la
manière de le porter peut poser problème => pb d’applications. Puis décisions
plus dure : interdiction à l’école. Ces avis ont la réputation d’être d’une grande
qualité technique ou juridique. Par conséquent, il est plutôt rare qu’une
autorité administrative ou parlementaire prenne le risque de ne pas suivre les
avis du Conseil d’Etat. Ces avis sont régis par un principe de non publicité car
le gouvernement en est considéré comme le seul destinataire : inutile d’écrire
au conseil d’Etat pour demander un avis. Ceci étant, des sélections sont
faites : publication d’un certain nombre d’avis par an, mais pas tous. Cette
publication n’intervient que par accord du gouvernement.

• Le conseil économique, social et environnemental (CESE)

Il y a eu sous la IVe Rep un Conseil Economique placé auprès de l’AN. On a reprit dans la
Constitution de 1958 ce dispositif pour l’améliorer. En 1958, on a vu apparaître un titre
11 de la constitution relatif au conseil économique et social. Ce conseil économique et
social est une assemblée extérieure à l’administration, et composée de membres qui
sont là pour représenter le monde économique, associatif, civil. Suite à la révision
constitutionnelle du 23 juillet 2008, on lui a rajouté un champ de travail
« environnemental ». Les textes ultérieurs pour appliquer le nouveau système : loi
organique le 10 juin 2010, décret datant du 29 juillet 2010. L’objectif, c’est la
revitalisation de ce conseil. Critique très forte quant à sa composition dans le système
antérieur, critiquée parce qu’environ 30% étaient nommés directement par décret du 1 er
ministre. Pas très représentatif tout ça. Critiques portant sur l’intérêt de cette institution
également : à quoi sert-il vraiment ? Organisation actuelle : il y à présent 233 membres
répartis en trois blocs (140 membres au titre de la vie économique et du dialogue social,
60 membres pour le bloc cohésion sociale, territoriale et vie associative avec la
nouveauté que font leur entrée quatre représentants des jeunes et des étudiants, 33
membres pour la protection de la nature et de l’environnement.) Ces personnes sont
désignées pour un mandat de 5 ans par les organisations professionnelles, syndicales,
associatives. Il y a aussi des désignations par un ministre. Pas plus de deux mandats. Le
président lui est élu au sein du Conseil pour deux ans et demi. Président actuel : Jacques
DERMAGNE. Pour ce qui est du rôle, ce conseil intervient de trois manières pour rendre
ses avis et ses rapports, dont une et nouvelle et résulte de la réforme récente. Soit il est
saisi et les textes nous indiquent que le PM saisit obligatoirement ce conseil pour les
projets de loi de plan, les projets de loi de programmation à caractère économique, social
ou environnemental. Il y a aussi une saisine facultative par le PM pour les projets de loi
de programmation en matière de finances publiques. Le président de l’AN et du Sénat
peuvent saisir ce conseil. Ouverture de la saisine aux présidents. Premier mode
d’intervention de ce conseil : la saisine. Deuxième mode : l’auto-saisine. Faculté
d’auto-saisine lorsqu’il souhaite attirer l’attention du gouvernement sur des réformes qui
lui paraissent souhaitables. L’auto-saisine est très courante. Troisième mode
d’intervention, nouveau, introduit par la révision constitutionnelle de 2008 : saisine par
voie de pétition. Nous avons désormais la possibilité de saisir par pétition signée par
500 000 personnes majeures, de nationalité française ou qui résident régulièrement en
France. Cette pétition est envoyée au Président, puis le bureau statue sur sa recevabilité,
puis dans un délai d’un an, le CESE se prononce par un avis en Assemblée plénière sur la
demande pétitionnaire. Cet avis est par la suite adressé au PM, aux Présidents de l’AN et
du Sénat, ainsi qu’aux mandataires uniques. Il fait l’objet d’une publication au journal
officiel.

2 . 2 . Les institutions de contrôle administratif

Il se distingue du contrôle juridictionnel. Le contrôle administratif sert à contrôler le
fonctionnement des administrations, mais aussi de tous les organismes privés
gestionnaires de service public. On se retrouve dans une situation où une administration
contrôle une autre administration.

2 . 2 . 1 . Les corps d’inspection

Par ces outils, l’Etat va contrôler ses propres structures. Forme d’auto-contrôle. Plus
spécifiquement, les corps d’inspection sont là pour vérifier que les politiques publiques et
que les décisions d’un ministre sont correctement exécutées sur les plans financiers,
techniques, aussi bien par les services centraux que déconcentrés. On dénombre environ
une cinquantaine de corps d’inspection, car chaque ministère possède au moins un corps
(certains en possèdent jusqu’à 5.) Ce n’est ni un contrôle hiérarchique, ni du
contrôle juridictionnel, puisque ces corps d’inspection ne sont pas des juges. Il
s’agit donc d’un contrôle exercé par un corps de fonctionnaires dont l’indépendance est
garantie par leurs statuts. Ces corps d’inspection sont là pour déceler un certain nombre
de choses qui fonctionnent mal : détecter des manquements, des anomalies, des erreurs
de gestion, des fautes des agents. Parmi les missions de ces corps d’inspection, on va
trouver aussi des propositions en termes de sanction, lorsque c’est envisageable.
Mesures à prendre pour améliorer le fonctionnement des services.
Ces corps d’inspection se caractérisent par des pouvoirs d’investigation assez
importants. On a pour habitude de dire « sur pièce » (réfère aux documents) et « sur
place » (on va dans les bureaux constater certaines choses.) Dans leurs modes de
fonctionnement, les contrôles sont soit systématiques, ou alors occasionnels,
conjoncturels, c’est-à-dire liés à l’apparition de certaines difficultés dans un service. Ce
contrôle va se formaliser, dans le cadre d’un rapport d’inspection. Certains de ces
rapports ne sont jamais rendus publics, pas d’impératif de transparence, car on considère
que cela ne concerne que le fonctionnement interne de l’administration.
Il y a globalement deux catégories de corps d’inspection :
- Les corps d’inspection à vocation inter-ministérielle. Ce sont les inspections les
moins nombreuses. Ce sont aussi les plus prestigieuses, car le recrutement se fait au
sortir de l’ENA. Elles sont assez redoutées. Ex : inspection générale de
l’administration (IGA) qui existe depuis 1790. Elle est rattachée au ministère de
l’intérieur. Inspection générale des finances (IGF) qui existe depuis 1831, elle est
rattachée au ministère de l’économie, c’est la plus prestigieuse, peuplée d’énarque.
Inspection générale des affaires sanitaires et sociales (IGASS), beaucoup plus récente
car créée en 1967.
- Les corps d’inspection à vocation ministérielle. On les trouve dans les
organigrammes : chaque ministère a son corps ou ses corps d’inspection. Le Ministère
 de la Défense possède 5 inspections générales et de nombreuses inspections
techniques. Inspection générale de la police nationale (IGPN), rattachée au ministère
de l’intérieur. On l’appelle la Police des polices. Institution surnommée les « bœufs
carottes », car ils font mijoter les autres policiers (MOUAHAHAHAHAH.)

2 . 2 . 2 . La Cours des Comptes

Création de Napoléon 1er en 1807. Il y a environ 350 membres, avec dans l’ordre
croissants, des auditeurs, puis les conseillers référendaires, et enfin les conseillers maîtres.
Au sommet, le Président, actuellement Didier Migaud. Le recrutement se fait à la sortie de
l’ENA pour les auditeurs, puis à l’ancienneté et au « tour extérieur » pour un quart des
conseillers référendaires et un tiers des conseillers maîtres. Ce sont des magistrats, mais
le corps n’est pas uniquement une juridiction. Il y a certes une mission juridictionnelle :
juger de la régularité des comptes publics émanant des services de l’Etat et des
établissements publics nationaux. Depuis leur création en 1982, les chambres régionales
des comptes jouent le même rôle pour les comptes des collectivités locales et des
établissements publics locaux. Il s’y ajoute trois missions administratives.
- Parmi ces missions administratives, il y a une activité visant à certifier la régularité, la
sincérité des comptes de l’Etat. Et ceci, depuis la mise en œuvre de la LOLF.
- La deuxième mission administrative, c’est celle par laquelle la cour assiste le
Parlement et le Gouvernement pour vérifier la bonne exécution des lois de finance et
lois de financement de la sécurité sociale, existant depuis 1996.
- La troisième mission, c’est celle qui correspond au contrôle administratif. C’est la
mission la plus connue, la plus médiatisée de la Cour des Comptes. Contrôle de
bonne gestion des fonds publics. La cour, pour cette mission travaille un peu à la
manière d’un corps d’inspection avec des moyens importants d’investigation. Cette
mission va pouvoir mener des enquêtes « sur pièce » et « sur place. » Le secret
administratif ne peut pas lui être opposé : elle obtient toutes les informations qu’elle
veut. Comme pour un corps d’inspection, il y a au terme de cette enquête un rapport
adressé aux ministres concernés pour pointer un certain nombre de défaillances, ou
de gaspillage. Le ministre possède un droit de réponse par rapport à ce rapport. Selon
l’importance des irrégularités, la Cour a plusieurs possibilités. Soit elle va s’en tenir à
des observations, soit les choses se corsent un peu, et la cour a la possibilité de saisir
la Cour de Discipline Budgétaire et Financière, compétente pour les ordonnateurs ; ou
alors la Cour de Justice de la République, qui elle est compétente pour les ministres.
Cette activité d’inspection donne lieu à la publication d’un rapport annuel, dans lequel figure
les nombreuses inspections diligentées dans certains ministères. Rapport qui est là pour
épingler un certain nombre de dysfonctionnements administratifs. Ce rapport public est très
médiatisé, ainsi les administrations prennent les dispositions nécessaires pour améliorer leur
fonctionnement.

2 . 3 . La régulation par les Autorités Administratives Indépendantes (AAI)

2 . 3 . 1 . Le développement des AAI
• La notion d’AAI. Ce sont des organismes administratifs agissant au nom de l’Etat et
qui gère des domaines ou des secteurs sensibles. Ces organismes semblent plus
adaptés, plus objectifs que les administrations classiques. Ces organismes ne relèvent
pas de l’autorité du gouvernement, elles ont des pouvoirs réels et importants. Par ce
procédé, on cherche à préserver ces autorités et le secteur qu’elles gèrent des
influences politiques, économiques. Permet à l’Etat de se replier sur ses fonctions.
Cela permet de lutter contre un phénomène de politisation de la fonction publique,
l’autorité indépendante est considérée comme antidote de la politisation de
la fonction publique. On verra si cela marche vraiment. Sur un plan purement
doctrinal, ces autorités soulèvent des difficultés de définition, car elles n’entrent pas
 dans les catégories juridiques habituelles. Ces autorités ne sont ni des
administrations centrales, ni des juridictions. Pourtant, dans leur fonctionnement elles
y ressemblent un peu. On va trouver au sein des ces autorités des organismes très
hétérogènes, notamment le fait que pour la plupart, ces autorités ne possèdent pas la
personnalité morale. Il y a donc quelques contre-exemples : l’Autorité des marchés
financiers, l’Agence de lutte contre le dopage, et HADOPI => elles ont la personnalité
morale, on les appelle les Autorités Publiques Indépendantes. Autre particularité pour
ces autorités, quand on regarde d’où vient leur qualification. Elles ont été nommées
ainsi soit par la loi, soit cette qualification est intervenue par un arrêt du Conseil
d’Etat. Peut aussi provenir d’une décision du Conseil Constitutionnel. Enfin, vaste
travail entreprit par le Conseil d’Etat dans le cadre d’un rapport de 2001, ayant pour
but de qualifier toutes les administrations répondant au « label » AAI. Cependant,
elles ont des caractéristiques communes, mais des statuts différents.

• Origine des AAI. On a pour habitude de dire que les AAI se sont développées à
partir des années 1970. Mais si on regarde bien, les premières remontent aux
années 1940. Par exemple, la Commission Centrale Compétente en Matière de
Bénéfices Agricoles, existant depuis 1941, et qui existe toujours. Commission
Paritaire des Publications et Agences de Presse, qui date de 1945. Outre l’origine
historique, il y a aussi l’origine intellectuelle. Certaines autorités sont inspirées par
des institutions étrangères : on a souvent repris ce qu’il se passait à l’étranger. Ex :
Commission des Opération de Bourse (COB), créée en 1967 et disparue en 2003
(intégrée dans autre chose), suit le modèle d’un organisme américain, la Security and
Exchange Commission. Créée en 1934 suite au krach boursier de 1929. Par ailleurs, le
médiateur de la République, créé en 1973, s’inspire d’une institution suédoise
nommée Olbudsman et qui date de 1909. Autre exemple d’inspiration, c’est la CNIL
(Commission Nationale Informatique et Liberté) qui apparaît en 1978, d’inspiration à
la fois canadienne, américaine et suédoise. Une autre voie explique la création des
AAI : créations en réponse à l’UE. Incite les Etats membres à se doter d’institutions
pour réguler la concurrence dans la mesure où, justement l’UE est assez hostile aux
situations de monopole. Incitation pour lutter contre la discrimination => Haute
Autorité de Lutte contre la Discrimination et pour l’Egalité (HALDE), créée en réponse
d’une directive qui date de 2000.

• Les domaines des AAI. 41 AAI dont un tiers ont été créées depuis 1990.
Mouvement récent d’accélération.
o Un premier « bloc » traite de l’information et de la communication . Par
exemple, le Conseil Supérieur de l’Agence France Presse, qui date de 1957 ;
Commission des Sondages, qui date de 1977 ; le Médiateur du Cinéma, qui
date de 1982 ; le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel, qui date de 1986. Il est là
pour s’occuper de la répartition des fréquences hertzienne pour les radios et
les télévision. Il sert aussi à s’assurer que les télévisions et les radios
respectent une certaine proportion d’œuvres françaises. Il prononce des
sanctions lorsque la législation non respectée. Il est amené à rendre des avis
sur des projets de loi ou des décrets en matière d’audiovisuel. Réforme en ce
qui concerne un grand nombre de présidents, en vertu de la loi organique du
23 juillet 2010 qui concerne les nominations aux plus hautes fonctions. Du fait
de cette loi, la désignation des grands patrons de chaînes et de radios est
confiée au Président de la République après avis d’une Commission au sein de
chaque assemblées parlementaires. Remise en cause de l’indépendance de
cette AAI. Désormais, le candidat pressenti pour président France Télévision
ou Radio France peut être auditionné par les commissions parlementaires. Si
les avis négatifs, dans chacune de ces commissions, recueillent au moins 3/5e
des suffrages, la proposition serait refusée. Le CSA intervient encore, mais par
la délivrance d’un avis conforme. HADOPI : Haute Autorité pour la Diffusion
 des Œuvres et la Protection des droits sur Internet, créée par une loi de 2009.
Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
(ARCEP) qui date de 2005.

o Un second « bloc » concerne le domaine de la protection des droits.

Médiateur de la République, présent pour traiter des réclamations des usagers
dans leurs relations avec les administrations : le champ est vaste => Etat,
collectivités, établissements publics et tout organisme chargé d’une mission
de service publique. Dans la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008,
BALLADUR avait fait deux propositions, une seule a été respectée. Idée de
constitutionnaliser deux AAI : le médiateur et le CSA. Seul le médiateur a été
retenu. Le médiateur change de nom de devient le Défenseur des droits =>
mouvement de constitutionnalisation au profit du médiateur devenu défenseur
des droits. La réforme est en cours, la loi organique n’est pas encore passée.
Ce qui apparaît dans les grandes lignes, c’est que le défenseur des lois vise à
regrouper ou coordonner plusieurs AAI, qui sont le médiateur, mais aussi les
défenseurs des enfants, ainsi que la HALDE. Autre autorité qui figure dans
cette catégorie : la CADA (Commission d’Accès aux Documents Administratifs.)
Elle date de 1978, époque propice à un certain thème, celui de la
transparence administrative. C’est une législation qui voudrait développer la
culture de la transparence administrative en promouvant l’accès aux
documents émanant de toutes les administrations. Toutes ces situations dans
lesquelles il y a parfois des problèmes d’accès. Ensuite, il y a la CNIL. On
l’associe souvent à la CADA et au médiateur, car elle fut créée dans la même
« fournée. » La CNIL, c’est un peu différent, elle date de 1978, comme la
CADA. Elle contrôle les applications de l’informatique au traitement des
informations nominatives. C’est une loi très importante, elle ne concerne pas
que les administrations. On retrouve des fichiers informatiques dans les
fichiers également => fort enjeu, car il y a des informations nominatives
personnelles qui ne peuvent pas figurer dans les fichiers, publics ou privés
(ex : couleur de peau, orientation sexuelle.) Il existe aussi un Médiateur de
l’éducation nationale, existant depuis 1998. Il y a eu des créations récentes :
commission nationale consultative des droits de l’homme, créée en 2007. La
même année, nous avons le contrôleur général des lieux de privation de
liberté.

o Une troisième « bloc » concerne les activités économiques et

financières. COB absorbée en 2003 dans une nouvelle entité nommée
Autorité des Marchés Financiers (AMF.) Subsiste aussi une Commission
Bancaire datant de 1984. Autorité de la Concurrence, anciennement nommée
Conseil de la Concurrence (réforme en 2008.)

o Autre domaine, celui relatif à l’environnement et à l’aménagement.

Commission nationale d’aménagement commercial, existant depuis 1973.
Commission nationale de débat public, datant de 1995, qui intervient dans des
grands projets d’aménagement (ex : autoroute) pour connaître l’avis des gens.
Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires. Commission de
régulation de l’énergie, datant de 2002. Autorité de sûreté nucléaire, datant
de 2006.

o Domaine du contrôle de la vie politique. Là aussi, on trouve un certain nombre

d’instances, comme par exemple, la commission pour la transparence
financière de la vie politique, datant de 1988. Commission de contrôle de la
campagne électorale pour l’élection présidentielle, datant de 2001.
 o Domaine de la santé. Haute autorité de santé, datant de 2004. Agence de
lutte contre le dopage, datant de 2006.

o En 2010, il y a deux création : Autorité de la régulation des jeux en lignes et

l’Autorité de régulation des autorités ferroviaires. La création des AAI est donc
un champ relativement dynamique.

• La critique des AAI. Qu’est-ce qui se dit à leur sujet ? Cette démultiplication des
autorités indépendantes est interprétée par certains comme un démembrement ou
un désengagement de l’Etat. Analyses formulées par le Conseil d’Etat, qui en l’espace
d’une dizaine d’année a un peu changé d’opinion. Dans un rapport annuel de 1987, le
Conseil d’Etat avait parlé d’une complication inutile de l’organisation administrative,
laissant sous entendre que l’on passait par des AAI là où des administrations
centrales auraient fait l’affaire. Dans le fameux rapport de 2001, qui procédait au
listage et aux qualifications de ces AAI, le Conseil d’Etat change de ton. Il souligne
que ces autorités sont une réponse originale face à certains besoins.
Dispositifs fiables, dont les pouvoirs publics ne sauraient se passer. Rapport émanant
de l’office parlementaire d’évaluation de la législation, datant de 2006. Lui reprend
des critiques négatives sur les AAI, qui reviennent à dénoncer la démultiplication. Ce
rapport dit aussi que ces autorités finissent par remettre en cause les structures
traditionnelles de l’Etat. Il y a une critique encore plus forte, un peu inquiétante
même, car le rapport va jusqu’à dire que ces autorités sont mal protégées vis-à-vis
des entreprises ou de certains groupes de pression.

2 . 3 . 2 . Le statut et les pouvoirs des AAI

• Le statut des AAI. Les autorités sont pour la plupart collégiales, cela va de 5 à
20 membres. Certaines sont individuelles (les médiateurs.) En ce qui concerne la
désignation des membres, elle est souvent partagée entre le pouvoir exécutif et
des autorités parlementaires ou juridictionnelles. Ex du CSA et Autorité Supérieure
du Nucléaire (ASN) possèdent 9 membres qui sont désignés, par tiers, par le
Président de la République, le Président du Sénat, et le Président de l’AN. Le
Président de la République désigne le Président. Modèle de désignation partagée :
pas de mainmise d’un pouvoir. Il y a même des cas dans lesquels le pouvoir
exécutif n’est pas du tout impliqué dans cette désignation. C’est notamment le
cas lorsqu’une AAI comporte des membres de droit, ou alors des membres élus
par les juridictions. La Commission de Transparence Financière de la Vie Politique,
a pour membres de droit les plus hauts responsables du Conseil d’Etat, de la Cour
de Cassation, de la Cour des Comptes ; ainsi que des membres élus par chacune
de ces juridictions. C’est donc très variable, il existe différents modèles de
désignation. Mais quel que soit le mode de désignation, les membres sont choisis
selon leurs qualités, leurs compétences, leurs expériences professionnelles. Le
mandat est généralement de longue durée : entre 5 et 6 ans souvent. La
caractéristique de ce mandat, qui contribue à l’indépendance de ces institutions
et de ses membres, est non renouvelable ni révocable. Il existe un régime
d’incompatibilité pour empêcher le cumul de certaines fonctions, notamment
celles qui interfèrent avec l’activité régulée. C’est aussi pour que les membres de
ces autorités se consacrent pleinement à leurs missions. Les autorités
administratives indépendantes sont budgétairement attachées, soit au
Premier Ministre, soit au ministère correspondant à leur spécialité. Ex :
l’Autorité de la Concurrence est rattachée au ministère de l’économie, la CNIL est
rattachée à la Justice. L’Etat ne maltraite pas ces AAI par le budget, bien qu’il soit
vrai que ce rattachement budgétaire prend la forme d’une dépendance
budgétaire. Mais l’Etat ne crée pas des AAI pour ensuite les dénuer de moyen. La
dépendance budgétaire fait donc naître des craintes injustifiées. Dans certaines
autorités indépendantes, il existe un commissaire du gouvernement. Il assiste aux
 séances et il fait connaître le point de vue du gouvernement. C’est le cas pour
l’autorité de la concurrence. Ce commissaire du gouvernement peut faire inscrire
des questions à l’ordre du jour. C’est le cas pour la commission de régulation de
l’Energie. Ce commissaire peut également demander une nouvelle délibération.
Ce commissaire ne donne ni ordres, ni instructions. Les décisions rendues sont
des décisions administratives. En principe, les décisions sont contrôlées par le
juge administratif, mais certaine fois, par dérogation elles sont contrôlées par un
autre juge. Dans la loi qui a institué le Conseil de la Concurrence en 1986, le
législateur a décidé de confier la décision à la Cour d’Appel de Paris dans une
logique d’unification du contentieux.

• Les pouvoirs des AAI. Nous sommes dans un système constitutionnel qui dit
que le pouvoir d’autorité réglementaire de droit commun appartient au PM.
Décision du CC de 1989 qui a fixé le pouvoir de décision des AAI. Nous savons
désormais avec précision ce qu’elles peuvent faire. Elles disent qu’il s’agit d’un
pouvoir réglementaire subordonné, c’est-à-dire en exécution de la loi
uniquement. Pas de pouvoir de réglementation originaire. Par ailleurs, il s’agit
d’un pouvoir réglementaire spécialisé, limité à un domaine précis, celui dont
s’occupe l’autorité en question. Ex d’application de ce pouvoir réglementaire : la
Commission des Sondages fixe les clauses qui doivent figurer dans les contrats de
vente de sondages. En clair, la Commission des sondages réglemente les
sondages. Le CSA réglemente l’usage des fréquences par les opérateurs privés. La
CNIL établit les catégories de traitement informatisé. Autre pouvoir : celui de
prendre des décisions individuelles, qui est un pouvoir largement reconnu aux
autorités indépendantes, dans la mesure où ces autorités sont appelées à
accorder ou refuser des autorisations. C’est quelque chose qu’elles utilisent
beaucoup. C’est ainsi que le CSA va accorder les fréquences de diffusion pour les
télés et les radios. Pouvoir d’investigation. Certaines autorités peuvent
recueillir des informations, notamment auprès des administrations. C’est un
pouvoir important entre leurs mains. C’est possible pour les médiateurs, pour la
CADA. Ces informations peuvent également être recueillies auprès des
entreprises. Possibilité d’auditionner des responsables également. Pouvoir de
sanction : capacité de restreindre ou d’interdire une activité. Par exemple, le fait
de retirer une autorisation. Parmi les sanctions, il y a plus précisément les
sanctions pécuniaires : les amendes. Le CSA pratique des amendes qui peuvent
atteindre jusqu’à 3% du CA de la structure sanctionnée. Du côté de l’Autorité de la
Concurrence, cela peut atteindre 5% du CA. Au titre des sanctions, certaines
autorités ont le pouvoir de saisir le juge répressif, n’étant pas juges elles-mêmes.
C’est le cas par exemple pour le médiateur de la République. La Commission
nationale des comptes de campagnes également, ainsi qu’HADOPI. Par ailleurs,
pouvoir d’injonction et de mise en demeure : ordre. Un certain nombre
d’autorités ont ces pouvoirs, comme la CNIL, le CSA, l’Autorité de la Concurrence.
Autre pouvoir : ce qui se rapport aux avis. Certaines autorités ont cette mission,
comme il est prévu par les textes. L’administration peut consulter la CADA pour
savoir ce qu’il en est de la communication éventuelle des documents. La CNIL doit
être consultée avant la création de fichiers informatiques comportant des
informations nominatives, car c’est le moyen pour la CNIL de s’assurer que ces
informations sont correctes. Par ailleurs, le CSA rend un avis quand à la
désignation des patrons de chaînes et de radios publiques. L’avis peut également
porter sur des projets de loi ou de décrets. Enfin, dans cette longue liste des
pouvoirs, il existe un certain nombre de « pouvoirs d’influence » => nébuleuse.
Dans cette catégorie de pouvoirs, il existe par exemple la possibilité pour
certaines autorités de formuler des recommandations, des propositions, des
suggestions. Parmi ces pouvoirs d’influence, on pourrait ainsi faire état de la
médiation, car beaucoup d’autorités sont des médiateurs. La médiation concerne
 à développer quelque chose par le biais de la discussion. Un certain nombre de
situation sont bloquées sur le plan juridique. Si on s’en tient au texte, on ne sort
pas du problème. Par ailleurs, le fait de publier un rapport, et il y a bon nombre
des autorités susnommées qui publient un rapport annuel, très intéressant car
adressé aux pouvoirs publics. C’est le moyen de pointer des dysfonctionnements,
de faire des critiques. Le rapport du médiateur de la République est par exemple
souvent pointé du doigt. Ces pouvoirs d’influence sont loin d’être négligeables.

2 . 4 . Les administrations de mission

Cette expression a été inventée par un ancien ministre, Edgar PISANI. Il a d’ailleurs
théorisé cette notion d’administration de missions dans un article passé à la postérité, à la
Revue française de sciences politiques de 1956. L’article s’appelle : Administration de
gestion, administration de mission. Il désigne là deux formes antinomiques ; les
administrations de gestions sont les classiques. Critique : l’administration classique de
gestion est selon lui trop bureaucratique, et inadaptée à certains problèmes rencontrés par
les pouvoirs publics au lendemain de la WW2. Nécessité de faire appel à un autre modèle
d’administration pour gérer certains problèmes. Il fait remarque qu’il existe des
administrations plus légères, plus souples. Il décrit donc l’administration de mission comme
étant une administration plus dynamique, plus créatrice. Quelques administrations
répondent à ces critères. Ex :

• Commissariat Général au Plan (CGP), créé en 1946, était rattaché directement au

PM. Ce CGP a mené un travail d’expertise, de prospective en matière de
reconstruction et de développement économique. 1e : Plan MONET, de 1947 à 1950. il
a travaillé ainsi jusqu’à un 11e plan, échelonné de 1993 à 1997. Puis, la planification
économique et sociale a disparu dans notre mode de fonctionnement, ce qui a rendu
nécessaire la réforme du CGP, car c’était bizarre de continuer avec un tel organisme
sans plan. La CGP a été remplacée en 2006 par un Centre d’Analyse Stratégique
(CAS), toujours sous la direction du PM. C’est un organisme qui réfléchit sur les
grandes orientations stratégiques de l’Etat.
• Une autre administration de mission, c’est la DATAR, Délégation à l’Aménagement du
Territoire et à l’Action Régionale. Exemple type d’une administration de mission créée
en 1963. C’est la DATAR qui s’est chargé de théoriser pour l’Etat les grandes
politiques d’aménagement du territoire. Changement par un décret de 2005 : la
DATAR a été remplacée par la Délégation Interministérielle à l’Aménagement et à la
Compétitivité des Territoires. C’est cette DIACT qui prépare les délibérations du
Comité interministériel à l’aménagement et à la compétitivité des territoires.

Chapitre 2 : L’administration locale de l’Etat

1 . La politique de déconcentration

Amorce de la déconcentration : les intendants du roi sous l’Ancien Régime. Préfets

et sous-préfets créés en 1800. La référence au statut constitutionnel de la déconcentration,
dans la mesure où l’ont a, dans l’article 72 de la constitution, une référence au représentant
de l’Etat qui va jouer son rôle de contrôle de légalité vis-à-vis des collectivités territoriales.
En ce qui concerne le préfet de région, il est un peu plus récent puisqu’il date de 1964.
Déconcentration : sorte de palliatif à la centralisation de l’Etat. Impératif de proximité,
d’efficacité, d’égalité. Contribue à l’unité de l’Etat car il est représenté partout sur le
territoire national.
La déconcentration, qui a démarré maintenant depuis fort longtemps, contribue à la
modernisation de l’Etat. Outil de réforme et de modernisation.

1 . 2 . La réforme de l’administration territoriale de l’Etat en 1992

On a là une nouvelle étape franchie dans la déconcentration, à la faveur de la loi ATR
(Administration Territoriale de la République) de 1992, avec, parmi ses décrets d’application,
celui du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration : celui se rapportant au titre 1
de la loi en vue d’en assurer l’application. Plusieurs points à retenir :
• Le fait de donner à la déconcentration un statut législatif.
• Il faut parler désormais de service déconcentré, et non de services « extérieurs »
(c’était l’ancienne appellation.)
• La déconcentration devient la règle générale de répartition des attributions
et des moyens entre les différents échelons des administrations civiles de
l’Etat. Certains commentateurs vont même jusqu’à dire que c’est la centralisation
qui devient l’exception.
• Logique de co-administration, terme beaucoup répandu depuis. Une disposition
de la loi dit que l’administration territoriale de la République est assurée par les
collectivités territoriales et les services déconcentrés de l’Etat => système de
complémentarité.
• Logique de subsidiarité pour répartir les compétences entre plusieurs échelons.
L’élaboration de la loi ATR est concomitante avec l’élaboration d’un texte
communautaire, en l’occurrence le traité de Maastricht. Ils furent débattus au même
moment. La loi ATR reprend une logique qui imprégnait à ce moment-là le traité de
Maastricht, celle de subsidiarité. En d’autres termes, c’est la recherche du meilleur
échelon.
• Il est clairement dit que les administrations centrales ont des missions de conception,
d’animation, d’évaluation et de contrôle ; alors que les administrations déconcentrées
s’occupent plutôt de mise en œuvre, de gestion, d’exécution, de relation avec les
collectivités territoriales. Concrètement, pour mettre en œuvre tout cela, chaque
ministère a dû faire l’inventaire de ces tâches, pour voir quelles seraient celles qui
resteraient au niveau central et celles qui seraient déconcentrées. Ce fut un énorme
travail en 1992. Le retard fut interprété comme une résistance, car vue du sommet
de l’Etat, la déconcentration est une perte en termes de prérogatives.
• La mise en place d’un outil de pilotage national de la déconcentration, qui va dans le
sens d’une véritable politique de déconcentration. Il y a donc eu la création d’une
structure : le Comité Interministériel à l’Administration Territoriale de la République
(CIATER.)

1 . 2 . La réforme de l’Etat territorial en 2004

Le vocabulaire évolue un petit peu. Apparition de l’expression « Etat territorial » pour
dire « Etat déconcentré. » En 2004, la déconcentration se poursuit, mais sur un autre mode
opératoire. Repose désormais exclusivement sur des décrets et des circulaires, il n’y a pas
eu de lois. La réforme de 1992 avait beaucoup traité cette question de répartition.
• La réforme va beaucoup essayer d’agir sur les structures. En 2004, les services
déconcentrés ont fait l’objet de regroupements fonctionnels, on pourrait parler aussi
d’articulations. 8 pôles régionaux thématiques : l’éducation, l’environnement,
l’emploi. C’est pour amener les services à travailler en se regroupant d’avantage.
Possibilité de créer une Délégation Inter Service (DIS) => outil pour mener des
actions communes aux services départementaux et régionaux.
 • Pouvoirs préfectoraux. Il y a là quelque chose d’important qui se produit, car les deux
décrets de 1982 qui traitaient respectivement du préfet de région, et du préfet de
département, sont abrogés et remplacés par un décret du 29 avril 2004 qui
désormais réglementent leurs attributions communes et propres. Globalement, ce
qu’on peut retenir dans cette réforme, c’est que le préfet de région est renforcé dans
son rôle d’orientation et de coordination des départements. Il a un ascendant sur les
préfets de départements, mais n’est pas un supérieur hiérarchique.
• Mise en place d’une planification stratégique étatique. Mise en avant d’une
expression à la mode, celle d’ »Etat stratège. » Plan d’action stratégique de l’Etat
dans le département (PASED): doivent êtres cohérents avec le Plan d’action
stratégique de l’Etat dans la région (PASER.) => documents qui fixent l’ensemble des
enjeux, des grandes orientations de l’Etat dans les différents niveaux de
déconcentrations.

1 . 3 . L’organisation des services déconcentrés en 2010

C’est dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) => vaste
réflexion sur comment moderniser et faire des économies au sein de l’administration d’Etat.
Le Président de la république a très vite souhaité réviser l’organisation des services
territoriaux de l’Etat. Circulaire du PM de juillet 2008 relative à l’organisation de
l’administration départementale de l’Etat, mais elle concerne toute la déconcentration en
réalité.
Cette circulaire annonce les nouveaux chantiers de la déconcentration. On a eu très
vite la teneur de cette réforme, qui est entrée en application réelle début 2010. Il est dit
dans cette circulaire que l’échelon régional est envisagé comme le niveau de droit
commun de pilotage des politiques publiques de l’Etat, alors que le niveau
départemental lui est plutôt là pour s’occuper de la mise en œuvre des politiques de l’Etat.
On s’oriente vers un regroupement réel, et non plus fonctionnel, des services déconcentrés
de l’Etat, de façon à diminuer de façon sensible le nombre de directions régionales et
départementales. Il faut différencier de 2004 : ce n’est plus l’articulation, mais un
regroupement des structures. Il y en aura donc beaucoup moins, à des fins d’économie. Par
conséquent, les pôles régionaux thématiques ont disparu.
Conséquence : à l’échelon régional, le nombre de structures et de direction passé de
18 à 8. Au niveau régional, on est passé de 13 à 6. Diminution sensible du nombre de
direction. Les préfets de départements ont été chargés de mener ce travail de mutualisation
des directions, et aussi de réfléchir à de nouvelles implantations territoriales. Volet
immobilier de la réforme de l’Etat.
Dans cette réforme désormais rentrée en application, il y a une nouveauté. Le préfet
de région a enfin reçu une autorité hiérarchique sur les préfets de départements. Ce préfet
de région reçoit un droit d’évocation qui lui permet d’intervenir dans certaines
compétences départementales.
Esprit de cette réforme : moins de structures, des économies, plus d’efficacité. Pour
ce qui est du calendrier, sur un plan juridique, tous les décrets se rapportant à la
compétence, le périmètre des nouvelles directions départementales et régionales, ont été
rédigés en 2009. La réforme est donc rentrée en application au premier janvier 2010.

2 . Les échelons de déconcentration

2 . 1 . L’administration de l’Etat dans le département et l’arrondissement
2 . 1 . 1 . La circonscription administrative départementale

Si on commence par cet échelon, c’est en raison de son ancienneté historique.

La circonscription administrative départementale, nommée ainsi pour ne pas la
confondre avec le département en tant que collectivité. Elle est apparue avant la collectivité
d’ailleurs.
• Le découpage départemental dans notre pays a été institué par une loi du 22
 décembre 1789. Résoudre une incohérence du découpage de l’Etat sous l’Ancien
Régime. Principe d’égalité sous l’angle institutionnel.
• 83 départements, découpage artificiel du territoire. Ce découpage a été fait de
telle sorte qu’il soit possible, en une journée de cheval, d’aller du chef-lieu
jusqu’à la périphérie du département et d’en revenir.
• Ce découpage départemental a un peu évolué, car il y a eu sous l’empire, en 1810,
une carte départementale qui en comportait 130.
• A part cet épisode, on est désormais passé dans une situation qui n’évolue plus
depuis longtemps, et on compte désormais 101 départements, y compris les 4 DOM
créés en 1946. Les départements de Corse et la ville de Paris. 101 e département :
Mayotte (loi organique de 2009.)

Selon la loi du 6 février 1992 (loi ATR), la circonscription départementale, c’est le niveau
privilégié de l’administration locale de l’Etat pour la mise en œuvre des politiques nationales
et communautaires. Comme le département est bien antérieur à la région, les services de
l’Etat se sont beaucoup développés au niveau départemental. C’est un élément à prendre en
considération quand on réfléchit à cette question. On ne peut pas réfléchir à la suppression
d’un échelon dans le cadre de la décentralisation, et on ne peut pas supprimer la collectivité
pour conserver la circonscription.

2 . 1 . 2 . Le préfet de département
Le préfet de département a été créé par la loi du 28 Pluviôse An VIII. Loi relative à la
division du territoire et à l’administration. On ne peut pas parler de déconcentration sans
évoquer le préfet, car c’est l’autorité administrative la plus importante.

• Le statut du préfet de département

Personnage important, incarnation de l’Etat, faisant parti d’un grand corps de ce dernier.
Les préfets disposent d’un statut particulier qui a été définit par un décret de 1964, qui
entre temps a été modifié. Il déroge au statut général de la fonction publique. Les préfets
sont des fonctionnaires mais pas exactement comme les autres :
o Nomination et cessation des fonctions prononcées de façon discrétionnaire par
décret du Président de la République en Conseil des ministres sur proposition
du Ministre de l’Intérieur.
o Pour les 4/5e des préfets, ils sont choisis parmi les sous-préfets de première
classe, et aussi parmi les administrateurs civils hors-classe, c’est-à-dire des
fonctionnaires sortis de l’ENA. Pour le 5e restant, le gouvernement peut faire
appel ne faisant pas parti du corps préfectoral (forme de « tour extérieur. »)
L’âge moyen est de 56 ans. Faible présence des femmes.
o Les préfets sont rattachés au Ministre de l’Intérieur. Ce corps
préfectoral compte environ 200 personnes dont la moitié est en poste
territorial. Il y a un rapport avec le nombre de département. Le poste
territorial, c’est l’occupation d’une fonction de préfet. Quand ils ne sont pas en
poste territorial, ce sont des préfets dits « hors cadre », pour occuper des
emplois supérieurs de l’Etat. Ils peuvent être par exemple directeurs
d’administrations centrales, secrétaire général dans un Ministère, chargé de
mission.
o Les préfets connaissent des particularités statutaires qui en font des
grands commis, et des grands serviteurs de l’Etat. Ils ont l’obligation de
loyalisme et de fidélité avec le gouvernement. Ils possèdent un dossier
individuel sauf que dedans figurent les orientations politiques, philosophiques,
religieuses. Interdiction du droit de grève et de la liberté syndicale.
Obligation de résidence : ils doivent habiter là où ils travaillent. Ils ne
peuvent pas sortir du département sans l’autorisation du Ministre de
l’Intérieur. Ils doivent préciser leurs lieux de vacance. L’Etat a besoin de savoir
 tout le temps où se trouvent les préfets. Exigence de mobilité, au sens que
les préfets ne peuvent pas rester plus de deux ou trois ans au même endroit.
o En ce qui concerne le déroulement de leurs carrières, leur avancement de
carrière se fait exclusivement au choix, c’est-à-dire sur décision du ministre de
l’intérieur, et non pas à l’ancienneté. Sur le plan disciplinaire, les sanctions
sont prononcées sans conseil de discipline.

• Les attributions et les services du préfet de département

Il est le représentant de l’Etat, la figure locale de l’Etat. Il est présent dans les
cérémonies officielles.
o Décret du 29 avril 2004 : « Il est le dépositaire de l’autorité de l’Etat » ; « il a la
charge des intérêts nationaux et du respect des lois » ; « il représente le Premier
ministre et chacun des ministères. » C’est donc une administration
interministérielle, qui couvre tous les domaines.
o Le préfet de département, c’est lui qui désormais, depuis 1997, délivre les
décisions individuelles.
o Engage les dépenses de l’Etat, il est assisté par le TPG (Trésorier Payeur
Général.) => Personne important qui a la particularité d’être très bien payé car il
a une part de risque.
o Le contrôle de légalité est exercé par le préfet. Concernant les collectivités
locales et certains établissements publics.
o Relations entre les élus locaux et l’Etat par le biais du préfet. Fonctionne aussi
pour les chefs d’entreprises, les responsables associatifs, les acteurs de la vie
locale etc.
L’expression « représentant de l’Etat » est donc assez générique

Deuxième mission : celle d’ordre publique. Elle a trait à la sécurité, la police, et plus
précisément la police administrative, puisqu’il existe par ailleurs une police judiciaire.
o Au titre de sa police administrative générale, il prend des mesures de sûreté, de
salubrité et de tranquillité publique. Il réglemente la circulation sur les routes à
grande circulation. Il met en œuvre les opérations de secours (catastrophes
naturelles.) => Plans ORSEC (ORganisation des SECours) et POLMAR (POLlution
MARine.)
o Au titre de sa police administrative spécialisée, il réglemente la chasse, la pêche.
C’est lui qui délivre les autorisations pour les installations classées (polluantes), il
réglemente les débits de boissons.
o Dans certains départements, pour la plupart très urbanisés, et la Corse, le préfet
est assisté par un préfet de Police, ou un préfet délégué pour la Sécurité.

Troisième mission : il dirige les directions départementales (à ne pas confondre

avec les directions préfectorales.) il a donc une autorité directe sur les directeurs
départements et les chefs de service des administrations déconcentrées, c’est-à-dire
les prolongements locaux des Ministères. Dans l’architecture nouvelle, nous sommes
passés à un système très réduit. Par le passé, il y avait les DDE, les DDASS.
Désormais, il y a selon les départements, entre 4 et 6 structures, selon l’importance
démographique du département. Voici la nouvelle architecture :
o Direction départementale de la protection de la population (DDPP)
o Direction départementale de la cohésion sociale (DDCS) (ces deux sont souvent
regroupés)
o Direction départementale des territoires (DDT)
o Direction départementale des finances publiques (DDFIP)
o L’inspection académique
 Le préfet peut mettre en place, si besoin, un collège des chefs de service pour
coordonner leur action. Le préfet exerce un pouvoir hiérarchique sur les services
déconcentrés, sauf certaines administrations qui ont leur propre commandement et
qui du coup échappent au préfet : administration militaire, institutions
juridictionnelles, administration des impôts, éducation nationale (sous la
responsabilité du recteur d’académie.)

Quatrième mission : le préfet possède ses propres services administratifs => ce qui
se passe en interne.
o Collaborateurs directs : un secrétaire général et un directeur de cabinet.
o Globalement, toutes les préfectures sont organisées selon le schéma
suivant : entre 3 à 4 directions préfectorales, avec à leur tête un
directeur. Direction de l’administration générale, direction des
collectivités locales, direction des libertés publiques, direction des
actions interministérielles.
o Les préfets peuvent coupler des services préfectoraux avec des services
départementaux pour faire des économies et éviter des doublons.
o Petit désenchantement de la part des préfets, car la décentralisation a eu pour
effet et pour objet de transférer des compétences aux collectivités. S’en est donc
suivi un affaiblissement de l’Etat et du rôle des préfets. Réforme de 2004 qui met
en avant le préfet de région, pas toujours bien vécu. Recentrage des budgets au
profit des préfectures de régions. Déplacement d’office à l’encontre de certains
préfets. Accélération du rythme de la mobilité.

2 . 1 . 3 . L’administration de l’Etat dans l’arrondissement

Sur le plan, l’arrondissement est assez ancien car il a pour origine le district, qui est
une subdivision du département dans la nouvelle carte administrative adoptée en 1789.
L’arrondissement a été institué par la Loi du 28 Pluviôse An VIII qui a procédé en la fusion de
deux ou trois districts. Il ne faut pas confondre ces arrondissements avec ceux de la loi PLM
(Paris – Lyon – Marseille.)
La carte des arrondissements a évolué au fil du temps, de nombreuses réformes ont
été faites. On se retrouve aujourd’hui avec 327 arrondissements. L’arrondissement, c’est le
cadre territorial de l’animation, du développement local de l’Etat. C’est un échelon de
proximité.
En ce qui concerne le sous-préfet, il est normalement à la tête de l’arrondissement. Il
a un statut prévu par le même décret que pour tous les autres préfets, celui de 1964. Il
présente les même caractères et obligations que ceux du préfet de département. En
revanche, il y a une différence en terme de nomination, car ils sont nommés par décret
simple du président de la République (non délibéré en Conseil des ministres.) Sont nommés
parmi d’anciens élèves de l’Etat et parmi les administrateurs civils. Moyenne d’âge de 48
ans. Il y a une logique de progression de carrière, puisque les sous-préfets ont vocation à
accéder au grade de préfet.
• Occupent soit un poste territorial (titre de sous-préfet.)
• Soit un poste de secrétaire général de préfecture => souvent sont eux même du corps
préfectoral.
• Peuvent être directeurs ou chefs de cabinet d’un préfet.
Certains cumulent les fonctions de sous-préfet d’arrondissement et de Secrétaire général de
préfecture.

Ils ont les missions suivantes :

• La coordination des services de l’Etat dans l’arrondissement sous l’autorité du
préfet.
• Veiller au respect des lois et des règlements dans le cadre du contrôle de
légalité.
• Mission de conseil et de discussion avec les élus, responsables politiques
économiques sociaux dans l’arrondissement.

Les sous-préfets souffrent d’un manque de moyens. Interrogation sur l’avenir des toutes
petites préfectures. Il y a un arrêté de 2008 qui a fixé la liste des 115 sous-préfectures dans
lesquelles le sous-préfet est susceptible d’être remplacé par un conseiller
d’administration (« Conseiller d’administration de l’intérieur et de l’Outre-mer. ») C’est une
catégorie d’individus susceptibles d’occuper divers postes, notamment des greffiers. On est
désormais entré dans un système où nous pouvons avoir à la tête d’une sous-préfecture
quelqu’un qui ne fait pas parti du corps préfectoral. On a désormais des sous-préfectures à
laquelle des conseillers d’administration ont été nommés. Plus de sous-préfecture dans ce
cas.

2 . 2 . L’administration de l’Etat dans la région

2 . 2 . 1 . La circonscription administrative régionale

Histoire du découpage régional dans notre pays. La région intègre plusieurs

départements. Ce découpage régional a pour origine l’interventionnisme économique de
l’Etat. Il y a eu plusieurs expériences de déconcentration régionale, très parcellaire. On a
quand même, sur un plan historique, ce qu’on appelle le régions clémentèles, qui datent de
1919. Régions économiques en 1948. Circonscriptions d’actions régionale en 1960.
A compter de 1964, l’Etat a développé une implantation régionale. Nous avons 26
régions, 22 métropolitaines et 4 en Outre-mer. Choix d’une implantation régionale de
certains services de l’Etat, avec à leur tête un certain préfet de région. Pour ce qui est des
missions de la région sur un plan étatique, elle a plusieurs fonctions, présentées lors de la
réforme de 1992.
• La coordination des services départementaux
• Mise en œuvre des politiques nationales et communautaires, en particulier en matière
de développement économique et d’aménagement du territoire
• Compétence se rapportant à la programmation et à la répartition des crédits de l’Etat
• Contractualisation de projets Etat-région. La préfecture de région passe un contrat
avec le Conseil régional.

2 . 2 . 2 . Le préfet de région

C’est un peu comme pour la circonscription. Il y a eu des prémices, des essais. On a

des prédécesseurs. Le gouvernement de Vichy avait instauré en 1941, pour un motif d’ordre
public, une autorité chargée de coordonner les préfets de départements. Il y avait aussi le
commissaire régional de la République de 1944 à 1948. On a connu aussi un préfet
coordonnateur de la conférence interdépartementale en 1959. 1964 : mise en place du
préfet de région avec les mêmes règles statutaires que le préfet de département.
Dans chaque région, le préfet du département chef-lieu de la région est désigné
comme préfet de région.
Au niveau des attributions : représenter l’Etat, signer les contrats, ordonner les
dépenses, adopter les plans structurels tel que le PASER etc. Pas de pouvoir de police
administrative. Réforme de 2004 : met en avant le préfet de Région, renforce son pouvoir de
coordination vis-à-vis des préfets de département. Réforme de 2010, modifie celle de 2004.
Elle a placé les préfets de départements sous l’autorité du préfet de région : instauration
juridique d’un ascendant hiérarchique, sauf dans les domaines du droit des étrangers, de la
police administrative, du contrôle de légalité sur les collectivités territoriales. On voit dans ce
décret de 2010 apparaître le fameux droit d’évocation mis entre les mains du préfet de
région. Il est envisagé comme un instrument novateur de coordination régionale. Ce droit
d’évocation est très encadré, par le décret lui-même et par une circulaire de Juillet 2010. Il
est précisé d’emblée que le préfet de région peut évoquer (attirer à soi), par
arrêté, et pour une durée limitée, tout ou partie d’une compétence
départementale. Si évocation il y a, les décisions sont alors prises en lieu et place des
préfets de département. Il est même prévu un recours hiérarchique contre les décisions des
préfets de régions. Si un préfet de département estime faire l’objet d’une évocation qui ne
respecte pas les règles, il y a possibilité de recours devant le ministre compétent de la
compétence évoquée.
La circulaire de 2010 donne des exemples sur ce qui pourrait être évoqué. Cela
concerne souvent le terrain environnemental : police de l’eau, schéma départemental, plan
de prévention des risques, construction d’éoliennes.
Le préfet de région a autorité sur les directions régionales, qui elles aussi ont
beaucoup fondu dernièrement. Désormais, il n’en reste plus que 8 (avant, il y a en avait 18.)
• La Direction régionale des affaires culturelles (DRAC)
• La Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et de logement
(DREAL)
• La Direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et des forêts (DRAAF)
• La Direction régionale sur les finances publiques
• Le Rectorat d’Académie
• Les Agences régionales de santé (ARS)
• …

Le préfet de région a, dans la préfecture, des services et des structures qui lui sont
propres. Le préfet de région travaille beaucoup avec le secrétariat général aux
affaires régionales (SGAR.) C’est un outil très important au sein de la préfecture de région.
C’est un organisme permanent qui est constitué du secrétaire général, de plusieurs chargés
de missions et de conseillers techniques. Cette structure qui est chargée de définir les
orientations de l’Etat à ce niveau régional en matière économique, sociale, scientifique =>
rôle stratégique de définition des orientations. Le SGAR a aussi une dimension d’étude et de
prospective.
Il travaille avec une autre structure, occasionnelle : le Comité de l’administration
régional. C’est un outil de coordination qui se réunit tous les mois sous la présidence du
préfet de région. On y trouvera tous les préfets de départements, ainsi que le secrétaire
général aux affaires régionales, le TPG de la région, les directeurs et chefs de services
concernés.

2 . 3 . L’administration de l’Etat dans la commune : le maire agent de l’Etat

Missions étatiques au niveau de la Commune → Rôle du maire en tant qu’agent de l’Etat.

Circonscription dérogatoire de la déconcentration. Maire : double casquette → Exécutif élu
de la commune + Représentant de l’Etat. Choix de l’Etat de placer certaines de ses
compétences au niveau de la Commune → Structures déjà existantes pour lui confier des
missions étatiques.

Missions étatiques du maire :

• Appliquer et faire respecter la loi dans certains domaines → Ex : en matière

électorale, c’est le maire qui délivre les cartes d’électeurs et établit/modifie les listes
électorales. En matière de police administrative, délivre certificat d’hébergement,
certificat de bonne vie et mœurs.
• Participe à l’autorité judiciaire : Participation se fait parce que tous les maires
possèdent la qualité d’officier de police judiciaire (OPJ).
• Officier d’Etat Civil : célébration de mariage, délivrance des actes en matière d’Etat
Civil (acte de naissance, de mariage, de décès) et des cartes d’identité nationale.
Dans le cadre de ses missions étatiques, seul l’Etat est responsable en cas de problème, de
litige. Pour ces missions, le maire est sous l’autorité du préfet de département (pourrait
lui adresser instructions, reformuler décisions prises par le maire…) sauf la mission d’OPJ :
le maire est sous l’autorité du procureur de la République.

Partie 2: L’administration
décentralisée
Habitude de distingue 2 décentralisation : territoriale et fonctionnelle. Paradoxe : la
décentralisation TERRITORIALE est + connue que la fonctionnelle alors que sur un plan
statistique, la décentralisation fonctionnelle est + étendue.

• Décentralisation territoriale : transfert de compétences → Collectivités

territoriales.
• Décentralisation fonctionnelle : transfert de compétences → EP.

Ce qui est recherché dans ce procédé : décharger une personne morale + une autonomie
(de gestion, de décision…). Néanmoins, inconvénients ; il n’y a pas de système administratif
parfait.

Chapitre 1 : La décentralisation territoriale

• La révision Constitutionnelle du 28 Mars 2003 : a inscrit à l’article 1er la phrase
suivant « L’organisation de la République est décentralisée ».
• L’article 72 : dresse la liste des collectivités territoriales → Communes,
départements, régions ainsi que les collectivités à statut particulier et les Collectivités
d’Outre-mer.

Habitude d’intégrer dans la décentralisation territoriale les structures intercommunales

(EPCI : Etablissement public de coopération intercommunale) : on considère que
l’intercommunalité se situe dans le giron de la décentralisation fonctionnelle.

1 . La politique de décentralisation

A compter des années 80, entrée dans une politique de décentralisation même s’il y avait
des choses avant :
 • 1789 : découpage communal et départemental.
• IIIe République : période très féconde pour les institutions décentralisées, pour les
libertés locales : lois de 1871 et de 1884 (Grande loi municipale) qui fixent
respectivement le statut départemental et communal.
• Principe de libre administration : dans les Constitutions de 1946 et de 1958.
• Développement de l’intercommunalité : dès les années 1960.
• En 1972, apparition de l’EPR (Etablissement Public Régional).
• 80s : accentuation de la décentralisation → Développement des compétences, des
pouvoirs et des responsabilités des élus locaux.

Cette vague de décentralisation du début des années 80 et celle de 2003/2004 : analysé par
certains comme un recul et un affaiblissement de l’Etat → Morosité du côté de ceux qui
travaillaient dans les services déconcentrés.

1 . 1 . L’acte I de la décentralisation

Dans les 80s, on ne parlait pas d’acte I (on en a parlé pour le distinguer de l’acte II).

Projet de loi de 1979 : envisageait de réformer les collectivités → Ø aboutissement.

Aboutit sous Mitterrand avec son PM Gaston Defferre. → Alternance politique.

Cette réforme : s’est faite Ø révision constitutionnelle → Repose sur un imposant dispositif
législatif et réglementaire. 2 lois cadres :

• Loi de Mars 1982 : Sur les droits et libertés des communes, des départements et
des régions → La région devient une collectivité territoriale (≠ avant : EPR) : jeunesse
de la région en tant que collectivité.
• Loi de 1983 : Fixe la répartition des compétences entre les communes, les
départements, les régions et l’Etat.

Autres textes :

• Loi sur les Chambres régionales des comptes (CRC créées en 1982),
• Loi sur le contrôle de légalité
• Loi sur la planification
• Le statut de la Corse.
• Loi PLM (Paris, Lyon, Marseille)
• Loi qui crée le statut de la fonction publique
• Loi sur l’élection des conseillers régionaux → Dans la perspective des 1ères élections
régionales en 1986.

Tous ces textes figurent dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT) qui
date de 1996 ; avant lui, Code des Communes (mais traitait aussi des autres collectivités).

Collectivités territoriales : sont en termes de compétences dans un double système →

Bénéficient à la fois de la clause générale de compétence et de compétences spécialisées
attribuées par la loi (expressément attribué par textes). Renvoie au bloc de compétences.

Pbs : Les compétences sont enchevêtrés → Pas très clair. Exemple de l’action sociale :
compétence attribuée au CG mais les communes ont aussi une action sociale : doivent gérer
les CCAS (Centre communaux d’action sociale)
Complexité qui est source de confusion.

Dans la réforme de 1982, élément important : le contrôle de tutelle, exercé par l’Etat
laisse la place à un contrôle de légalité a posteriori. Désormais, les actes juridiques des
collectivités (arrêtés, délibérations) sont transmis en préfecture et donc les actes deviennent
exécutoires (applicables) dès leur transmission et publication. Système très pratique et
rapide. Inconvénient : les actes illégaux s’appliquent et ont le temps de produire quelques
effets.

Exemple : Pb au niveau d’un acte juridique local : le préfet s’en aperçoit, adresse des
observations à la collectivité → Pour amener la collectivité :

• Soit à modifier son acte

• Soit à retirer son acte.

La commune fait ce que le préfet demande, ou alors elle n’est pas d’accord et maintient son
acte → Là, possibilité de se retrouver sur le terrain contentieux : le préfet va saisir le tribunal
administratif dans le cadre du déféré préfectoral. A partir du moment où le tribunal
administratif, contrôle de légalité de nature juridictionnelle.

En moyenne, par an :

• 7 millions d’actes transmis en préfecture.

• Les préfets adressent environ 200 000 observations aux communes.
• Les préfets engagent un peu moins de 2000 déférés.

→ Différentes interprétations à ces chiffres : « ça marche bien » ≠ « pas suffisamment de

personnel dans les préfectures ».

Avec cette décentralisation, transformation importante et durable du paysage administratif

et de la VP locale → Sorte de « souffle de liberté ». Nouveaux élus avec un poids grandissant,
plus de moyens, de compétences, de libertés… Parmi ces élus, certains ont développé un
poids grandissant : ces grands élus sont les présidents de CG et CR, les maires des
grandes villes. Sorte de présidentialisation territoriale → Changement du fonctionnement
des territoires.

1 . 2 . L’acte II de la décentralisation (2003-2004)

Volonté de modernisation de cette réforme.

Contexte : Réforme portée par le PM Raffarin (ancien Président de Région).

28 Mars 2003 : Révision constitutionnelle sur l’organisation décentralisée de la République

→ Loi Constitutionnelle intégralement consacrée à la décentralisation et qui procède à la
réécriture de l’intégralité du titre 12 de la Const°.

Complétée par 3 lois organiques et une loi ordinaire (LRL : Liberté et responsabilité
locale du 13 Août 2004).
Cette révision de 2003-2004 → Plusieurs nouveautés :

• La constitutionnalisation de la Région : la région entre dans la liste des

collectivités territoriales dans l’article 72. Explication : la région en tant que
collectivité en 1982 ; par conséquent, en 1958 lorsque rédaction de la Constitution,
ne pouvait pas être dans la Const° car n’existait pas → Nécessité de l’y faire rentrer.
• La constitutionnalisation de la démocratie participative : apparition dans la
Const° de plusieurs outils visant à permettre aux citoyens de participer → 3 outils qui
existaient déjà mais Ø statut constitutionnel : précisé par une loi organique de 2003,
relative au référendum local :
o Référendum local : vrai référendum local institué → Référendum peut être
organisé par les collectivités sur un projet de délibération en vue de recueillir
la décision des citoyens.
o Consultation : elle peut être organisée par l’Etat pour obtenir l’avis des
électeurs concernés par la création ou la modification d’une collectivité
territoriale à statut particulier.
o Droit de pétition : il permet à un certain nombre d’électeurs (1/5 dans la
commune, 1/10 dans les autres collectivités) de faire inscrire une question à
l’ordre du jour d’une assemblée locale.
o
• Donner un statut constitutionnel à l’expérimentation locale : à l’appui une loi
organique relative à l’expérimentation. Il est prévu que la loi fixe l’objet de
l’expérimentation (encadré par l’Etat), sa durée (<5 ans) et quelles sont les
catégories de collectivités et d’EPCI autorisées à participer à l’expérimentation.
Exemples : la gestion des fonds structurels par la région, le RSA expérimenté par le
département de l’Eure.
• La référence dans la Constitution à l’autonomie financière des collectivités
territoriales : l’autonomie financière des collectivités est garantie → Article dans la
Constitution : « Tout transfert de compétence entre l’Etat et les collectivités
s’accompagne des ressources financières nécessaires à leur exercice » → Logique de
compensation. Normalement, système de réajustement pour que cette logique soit
respectée.

→ Pbs : délais qu’il faut à l’Etat pour quantifier si une compétence nécessite plus de
fonds → Collectivités qui doivent gérer toutes seules leurs besoins financiers → Pbs de
trésorerie.

• La notion de subsidiarité : Réforme qui a introduit implicitement la notion de

subsidiarité dans la Constitution (one ne trouve pas le mot dans la Const°, le concept
y est, pas le mot). A l’image de la loi ATR de 1992 qui appliquait la logique de
subsidiarité → Là, logique de subsidiarité, de répartition des compétences entre l’Etat
et les collectivités. Subsidiarité permet de choisir à quel niveau on va placer des
compétences.

« Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des
compétences qui peuvent le mieux être mis en œuvre à leur échelon ». → Recherche du
meilleur échelon en vue de répartition des compétences : expression constitutionnelle de
la subsidiarité.

La loi LRL (Libertés et responsabilité locale) a accentué les transferts de

compétences → Collectivités se sont retrouvées avec des compétences supplémentaires.
Celles qui ont beaucoup fait parler d’elles : la gestion des routes nationales (DDE → CG),
la gestion des TOS (techniques et ouvriers de service) des lycées et des collèges : gérés
par les CG et CR alors que les personnels TOS des lycées sont gérés par les régions.
 • La notion de chef de file : il était dit depuis longtemps qu’aucune collectivité ne
peut exercer une tutelle sur une autre. Ceci dit, pour que les collectivités travaillent
ensemble, il a semblé utile d’intégrer cette notion de « chef de file » : pour mener
un projet, une collectivité peut être désignée comme chef de file → Forme de
leadership.

1 . 3 . Vers l’Acte III de la décentralisation

Loi va s’appelle « Réforme des collectivités territoriales »

• Le gouvernement avait annoncé faire une pause dans le transfert de compétences →

Loi LRL a élargit les compétences décentralisées, la loi est allée loin, trop loin ? pbs
de financement.
• Par contre, nécessite une clarification des compétences et de la gestion financière.
Souci de maitriser les dépenses locales (représentent 20% de la dépense publique
locale). Dans le cadre de la RGPP démarrant en 2004, volet consacré à la
décentralisation → Objectif économique de maitrise des dépenses. Plusieurs rapports
rédigés dans le cadre du volet décentralisation de la RGPP → S’est concrétisé par la
mise en place en Octobre 2008 d’un comité pour la réforme des collectivités
locales présidé par l’ancien PM Edouard Balladur : fruit de sa réflexion dans le cadre
d’un rapport remis en Mars 2009 → Série de propositions, éléments plus ou mois
bien reçu de la part des élus. A servi de base pour un projet de loi sur la réforme des
collectivités territoriale, déposé en Octobre 2009 → un an que le W législatif est mis
en place. On est au stade de la CMP (Commission Mixte Paritaire)

Eléments de ce projet de loi :

• Création d’un conseiller territorial (titre 1 du projet) qui siègera à la fois au

Conseil Général et au Conseil Régional. Le nombre d’élus devrait passer de 5800 →
3000. Evite de répondre à « faut-il supprimer un échelon ? »

Scrutin uninominal majoritaire à 2 tous avec un seuil de 12,5% pour accéder au 2e

tour. Difficile de déterminer le mode de scrutin → Le scrutin uninominal a fait bondir les
défenseurs de la parité (pas favorable à la représentation féminine).

• La possibilité de regrouper plusieurs départements ou régions : proposition

faite aux collectivités de se regrouper ou pas (Ø obligation). Pour résoudre au pb que
nous avons en France des petites régions.
• La possibilité de regrouper plusieurs communes dans le cadre de « la
commune nouvelle » : pour résoudre au pb de beaucoup de petites communes → la
loi propose à nouveau le regroupement. Valable pour des communes qui se touchent
et aussi des communes membres d’un EPCI à fiscalité propre. Seule la commune
nouvelle a le statut de collectivité territoriale : les communes anciennes perdent leur
statut de personnalité morale.
• Les compétences : Spécialisation des compétences des collectivités
départementales et régionales puisque seule la commune va garder la clause
générale de compétence. Départements et régions n’auront plus que des
compétences d’attribution.
• L’élection au SU des délégués communautaires (des représentants au sein
des EPCI) : siègeront au sein des organes délibérant des EPCI. Cette élection devrait
se faire à l’occasion des élections municipales. Extension du principe électif aux EPCI
communautaires.
• Dispositions qui visent à favoriser la gestion des espaces urbains : apparition
 d’un nouvel outil, la métropole. C’est une structure intercommunale pour les
agglomérations de plus de 500 000 habitants → Correspond à de grands espaces. Elle
a la particularité de pouvoir être dotée de compétences départementales et
régionales.
• Le pôle métropolitain : un EPCI visant à regrouper des EPCI à fiscalité propre →
Autre forme d’intercommunalité : un EPCI normalement est un groupement de
communes ≠ là, EPCI : groupement d’autres EPCI. Pour des ensembles >300 000
habitants.

2 . Les échelons de la décentralisation

2 . 1 . Les communes et leurs groupements

2 . 1 . 1 . Les organes de la commune

Le Conseil Municipal : organe délibérant regroupant les conseillers municipaux.

• Conditions d’éligibilité : fixées par le code électoral → La majorité, jouir de ses droits
civils et politiques, attache légale avec la commune (y résider…)

Révision de la Constitution de 1992 (consécutive aux accords de Maastricht) :

désormais, les ressortissants de la Communauté économique européenne résidant en
France peuvent devenir conseillers municipaux mais ne peuvent pas exercer les
fonctions de maires et d’adjoints.

• Incompatibilités : Certains militaires de carrières, préfets…

• Nombre de conseillers : varie en fonction de l’importance de la commune (9 → 69).

Environ 530 000 conseillers municipaux : désignés selon 2 modes de scrutin : Scrutin
majoritaire à 2 tours avec possibilité de panachages pour petites communes (selon que la
communes est supérieure ou inférieure à 3 500 habitants).

Statut des conseillers municipaux : lois intervenues pour améliorer le statut des conseillers
municipaux (lois de 1992, 2000 et 2002) → Leur apporte des garanties : la possibilité
d’exercer simultanément leur activité professionnelle, droit à la formation et à l’information,
protection sociale, régime d’indemnité. Régime de responsabilité pénale concernant les élus
locaux.

Fonctionnement du Conseil municipal : ce conseil doit se réunir au moins 1 fois par trimestre
→ Beaucoup + dans les grandes communes, sur convocation du maire. Ces séances sont
publiques et le huis clos peut être demandé.

CM amené à adopter des délibérations : les décisions prises par le CM se formalisent par ces
délibérations. Certaines délibérations obligatoires : vote du budget, gestion du domaine
public communal, création de certains SP.

Quelques cas extrêmes d’un dysfonctionnement tel du CM → Solution : la dissolution du CM

en vue de réorganiser d’autres élections.

 Le maire et ses adjoints

Maire et adjoints : l’exécutif de la commune. On parle aussi parfois de la « municipalité ».

 • Ils sont désignés par un suffrage indirect : au sortir des élections, lors de la 1e
réunion du CM, on procède à l’élection du maire et de ses adjoints (scrutin secret qui
peut atteindre 3 tours dans la mesure où il faut une majorité absolue dans les 2
premiers tours).
• Adjoints : attributions déléguées par le maire. Ils sont de droit officiers de police
judiciaires (OPJ). Le 1er adjoint remplace le maire quand il est absent → Le bras droit
du maire.
• Maire : Prépare les réunions municipales, convoque ces réunions. Préside les séances
du CM et est chargé d’exécuter les décisions prises en CM. Il dirige l’administration
communale (volet administratif) → A autorité sur les agents communaux. Il est une
autorité de police administrative → Réglementation policière (arrêtés municipaux) :
exemple : arrêté sur l’interdiction de marcher sur pelouses, circulation, sur le bruit…
Le maire peut recevoir de la part du CM des délégations de pouvoir dans des
domaines énumérés par la loi (marchés publics, fixation des tarifs de stationnement,
recours à l’emprunt…). Le maire doit rendre des comptes devant le CM.

2 . 1 . 3 . Les moyens d’action de la commune

Compétences et moyens financiers de la commune.

Communes sont notamment chargées de créer et de s’occuper des SP d’intérêt communal :

• SP obligatoires : l’aide sociale communale, les pompes funèbres, le ramassage des

déchets.
• SP facultatifs : les équipements, par exemple équipements culturels (bibliothèques,
musées) et sportifs.

Compétences de la commune :

• Urbanisme : ce sont les communes qui élaborent les PLU (Plans locaux d’urbanisme)
…
• Scolaire : les écoles maternelles et élémentaires.
• Partage de compétences avec l’Etat, avec d’autres collectivités : en matière
de protection de l’environnement, participe au développement économique, élabore
des schémas…
• Accordent des aides financières directes/indirectes aux entreprises : permet
de contribuer au développement économique.
• Peuvent créer des SEM (Sociétés d’économies mixtes : sociétés privées mais avec
un capital majoritairement détenu par une collectivité).
• Loi LRL : Nouvelles compétences à la commune → Compétence en matière de
logements : logement social et logement étudiant. Compétences en matière de lutte
× insalubrité.

Ressources de la commune :

Les communes ont plusieurs types de ressources :

• Les ressources d’origine fiscale : les communes prélèvent des impôts locaux qui
sont la taxe d’habitation, les taxes foncières, la CET (contribution économique
territoriale qui remplace la Taxe professionnelle mais dégage moins de ressources →
 pbs)
• Les ressources d’origine étatique : l’Etat verse tous les ans des dotations
budgétaires → DGF (Dotation globale de fonctionnement), la dotation globale
d’équipement, dotation de solidarité urbaine…
• L’emprunt : des prêts bancaires et notamment la banque des collectivités est le
crédit local de France Dexia

2 . 1 . 3 . Les regroupements de communes

Constat : double particularité :

• D’une part, nombre très élevé de communes (particularité française) : en 2009,

36 682 communes. Beaucoup de collectivités de base, à comparer avec l’Allemagne
(16 176 communes), l’Espagne, l’Italie (8 100), RU (481 districts).
• D’autre part, une majorité de petites communes c'est-à-dire peu voire très peu
peuplées. 55% des communes ont moins de 500 habitants, 86% des communes ont
moins de 2 000 habitants. 874 communes ont plus de 10 000 habitants, 40
communes ont plus de 100 000 habitants. Seules 5 communes (PLM, Nice et
Toulouse) ont plus de 300 000 habitants. → Très peu de grosses communes.

Particularités de la France → Est en retard : un certain nombre de pays sont entrés dans
cette démarche de regrouper leurs collectivités de base. Pour nous, communes : espaces
symboliques, de démocratie locale auxquels les gens sont très attachés.

Démarches entreprises pour lutter contre cette balkanisation et émiettement

communale :

• fusion de communes
• coopération intercommunale.

Les fusions de communes

• « La fusion simple » : instituée par la loi de 1884 → Met sur pied la fusion simple,
par arrêté préfectoral avec l’accord des Conseils municipaux concernés. Dans le
cadre de la fusion simple, les communes disparaissent et sont regroupées en une
seule commune. Cette formule de la fusion simple → Peu de succès car perte
d’identité des communes fusionnées : plus de traces des anciennes communes,
notamment les communes fusionnées perdaient leur nom.
• « La fusion association » : proposée par une loi de 1971 sous le nom de Loi
Marcellin → Ce dispositif permet aux communes associées de conserver leur nom,
un maire délégué, une mairie annexe. En revanche, les communes associées perdent
la personnalité morale. Elle avait prévue des incitations financières ; en dépit de cela,
bilan assez décevant. 816 fusions qui ont permis de supprimer environ 1 200
communes → On a même assisté à des « défusions »

La coopération intercommunale

Les pouvoirs publics ont beaucoup développé cette coopération en proposant voire en
imposant la création d’EPCI (Etablissements publics de coopération intercommunale) →
Diverses formules au gré des législations successives :

• SIVU (Syndicat intercommunale à vocation unique) : la + ancienne forme de

coopération → Depuis 1890.
• Syndicat mixte : de 1935 → Mixte parce qu’il s’agit de regrouper des communes,
des départements, chambres de commerce et d’industrie…
• SIVOM (Syndicat intercommunal à vocation multiple) : gestion des déchets, de l’eau,
assainissement… Mis en place avec le district dans une ordonnance de 1959.
• La communauté urbaine : de 1966 → Loi qui a mis en place la communauté
urbaine. Elle a été imposée dans 4 agglomérations : Bordeaux, Lyon, Strasbourg et
Lille. D’autres agglomérations ont adopté d’elles mêmes cette communauté urbaine.

Après la communauté de commune, apparition de la communauté d’agglomération. Nvelle

tentative de la part du législateur, cette communauté d’agglomération posée par une loi
Chevènement de 1999, intitulé : « loi relative au renforcement et à la simplification de la
coopération intercommunale ». Cette communauté d’agglo a bien fonctionné. Simplification
de l’intercommunalité car amène à une disparition de structures intercommunales déjà
existantes (il est demandé aux districts et aux communautés de ville d’évoluer vers 3
formules, qui sont communauté urbaine, communauté de commune et communauté
d’agglomération).

Rajouter à cette liste : métropoles et pôles urbains. Outils intercommunaux proposés par la
nouvelle loi. C’est un EPCI qui vise à regrouper des EPCI.

1er bilan au 1er janvier 2010 : publié par la DGCL, 10789 CIVU (chiffre en baisse, à une
époque on était à 15000), 3194 syndicats mixtes, 1395 CIVOM (à une époque, 2000 et des
poussières, nb en baisse), 2409 communautés de communes, 181 communautés d’agglo et
16 communautés urbaines (dernières sont Marseille et Nantes). Il reste encore 5 syndicats
d’agglo nouvelle, mais ont vocation à se transformer.

On peut distinguer 2 catégories en termes de structures intercommunales :

- Intercommunalité sans fiscalité propre (le financement de ces structures
provient des communes). Intercommunalité relativement technique, plutôt
spécialisée. Correspond concrètement aux CIVU, aux CIVOM et aux syndicats mixtes.
Sont presque des intercommunalités syndicales. Les syndicats interviennent sur des
compétences déléguées par les communes (ex : un CIVU ne s’occupe que des
transports, des déchets)
- L’intercommunalité à fiscalité propre : on a des établissements qui vont pvr
mettre en place une fiscalité locale directe (pvr prélever des impôts),
intercommunalité plus politique, vocation plus générale, établissements qui se
comportent un peu comme des collectivités territoriales (dvpmt éco, aménagement
du territoire, gestion des équipements, pol de la ville, pol de sécurité…). Correspond
concrètement aux EPCMI communautaires (communautés urbaines, communautés de
commune et communauté d’agglomération, et le syndicat d’agglo nouvelle). Bcp de
compétences. Ces groupements exercent des compétences obligatoires et
optionnelles. Les communes n’ont rien à choisir, si elles s’engagent ds une
communauté d’agglo par ex, ce qu’elles doivent faire est écrit ds la loi, ensuite il y a
des compétences optionnelles. Débat au sjt de ces intercommunalités, surtt des EPCI
communautaires : éventualité de les faire évoluer vers un statut de collectivité
territoriale. Ont un comportement de collectivité (en exercent les compétences), et
déficit démocratique des intercommunalités (nous citoyens ne participons pas à la
désignation des conseillers syndicaux ou communautaires. La loi est intervenue, non
 sur le statut (restent des établissements publics) mais dorénavant quand on désigne
conseillers municipaux, on choisit en même temps ceux qui iront siéger ds les outils
communautaires.
Désormais un gd nb de décisions est pris au niveau intercommunal.

§2 La collectivité départementale

Découpage départemental loi du 22 décembre 1789

Loi de 1871 : statut du département, de la collectivité départementale, équivalent loi
municipale de 1884, depuis lgtps débat sur son éventuelle suppression  1ère proposition de
suppression en 1830, réactivée en 2008 ds le rapport Attali. Pas repris ds le rapport ms
propose plutôt des fusions de département
Les conseillers généraux disparaissent, remplacés par des conseillers territoriaux,
concrètement les départements et conseils généraux ne disparaissent pas même si les
conseillers généraux disparaissent.

Etat très implanté au niveau départemental, dc département impossible à supprimer

entièrement, même si on peut modifier son fonctionnement.

A. Les organes du département

1. Le Conseil général
Assemblée délibérante, élue au suffrage universel direct et qui est renouvelée par moitié
tous les 3 ans, pr ce qui est du scrutin c’est un scrutin majoritaire uninominal à 2 tours sur la
base d’un conseiller par canton (on parle pr cela d’élection « cantonales », pose cpdt le pb
que qd on organise les élections cantonales les gens ne voient pas bien ce que c’est).
Mandat de 6 ans. Il y a un seuil d’accès au 2e tour, d’avoir recueilli au moins 10% de
suffrages. L’étendue du conseil général dépend de la pop, c’est en fonction de
l’importance du département qu’on détermine le nb de conseillers généraux qui
vont siéger ds le conseil. Selon les départements de France il y a ds les conseils généraux
de 27 à 163 conseillers généraux.
Le nb de cantons : un peu plus de 4000, Outre-Mer inclus. Nb de cantons fixé par un décret
en Conseil d’Etat. Le découpage cantonal a tendance à surreprésenter le monde rural, et la
participation aux élections cantonales est plutôt faible.

(Même fonctionnement que le conseil municipal) : Il est dit de par les textes que le conseil
général se réunit au moins une fois par trimestre à l’initiative du conseiller général. Séances
du conseil général sont publiques, organisation au sein du conseil général, en commissions, il
y a des commissions spécialisées (sur les transports, sur les aff sociales etc) , ce sont les
commissions qui se penchent sur les délibérations. Le conseil général vote le budget, comme
un conseil municipal et régional, et les délibérations qui émanent d’un conseil général sont
transmises en préfecture en vue de faire l’objet d’un contrôle de légalité.

2. Le président du conseil général et son administration

Avancée imp en 1982 : à partir de là le département a été doté d’un exécutif élu, le
président du conseil général, car avant cette réforme c’est le préfet de département qui
jouait le rôle d’exécutif de cette collectivité départementale.

Ce président est désigné, après chq élections cantonale, par le conseil général en son sein
(suffrage indirect) pr un mandat de 3 ans, désignation qui intervient à la majorité absolue.
Peut aller jusqu’à 3 tours.
1985 loi pr interdire le cumul des fonctions entre président de conseil général et président de
conseil régional.
Président pas le seul organe exécutif, est assisté d’une commission permanente, dont les
membres sont élus en même temps que lui. Ds cette commissions permanentes : les « bras
droits » du pdt du conseil général, qui reçoivent des délégations sur certaines compétences.

Un président de conseil général (comme le maire à un échelon général) :

- Convoque et préside le conseil général
- Fixe l’ordre du jour
- Prépare le budget qui ensuite sera voté devant le conseil général
- Est chargé d’exécuter les délibérations votées par le conseil général
- Représente la collectivit en justice
- Signe les contrats

 Autorité administrative la + imp au sein de la collectivité départementale

Il possède un pvr de police administrative. Pvr de décision concernant la circulation sur les
routes départementales en dehors des agglomérations. Il exerce également une autorité
hiérarchique sur les services de la collectivité départementale.

Les services admin se sont dvpées en même temps que le dvpmt des compétences :
décentralisation. Les personnels qui travaillent ds ces services sont pr la plupart des
fonctionnaires territoriaux.
En termes d’indemnités, n’ont pas des salaires mais des indemnités. La circulation nationale
fixe le montant des indemnités de tout le monde. Marche par strates démographiques : pr
chq strate il y a un max.selon la strate démo, de 1500 à 2600. Président du conseil général :
env 5000€.

B. Les domaines et moyens d’action du département

Au niveau des compétences, les conseils généraux font bcp de choses, ils ont la clause
de compétence générale, peuvent faire tout ce qui entre ds l’intérêt du territoire
départemental. Cette clause est retirée à la région et au département, retrait de cette clause
reporté à 2015.

Concernant le conseil général : compétence en matière sociale, a une incidence sur les
budgets (les dépenses sociales représentent la moitié de leur budget, ce qui est énorme).
Cette compétence se traduit bcp par la délivrance de la prestation sociale, en direction de
l’enfance, des familles, des personnes âgées et des handicapés. S’y rajoutent ls prestations
qui visent l’exclusion sociale (création du RMI loi de 1988, devenu le RSA). Permet aux pers
démunies de travailler un peu sans perdre l’avantage de leurs prestations sociales. Le nb de
bénéficiaires du RMI et du RSA n’a cessé d’augmenter depuis leur création.

Compétences aussi qui se rapportent à l’insertion, à l’hébergement social…

Autre compétence : la culture. Compétences culturelles des conseils généraux, car ce sont
eux qui gèrent des équipements comme des bibliothèques, des archives, des musées…) et
aussi présence au niveau du champ de l’éducation et de la jeunesse (construction et
entretien des collèges), s’occupent aussi du personnel technique depuis 2004 (loi LRL).

Conseils généraux s’occupent aussi de la restauration scolaire.

Autre compétence emblématique : routes et transports. Transports scolaires, et depuis la loi

LRL l’entretien des routes nationales (on a décidé de décentraliser cette compétence). Aussi
tourisme et environnement (peut être l’eau, les déchets)…
S’y ajoutent des compétences consultatives, les conseils généraux st consultés pr un certain
nb de sujets (en matière d’urbanisme, d’aménagement du territoire ou de logement…)
Question du budget : marche un peu comme au niveau de la commune (il y a les fonds
d’origine fiscale, puisque le budget émane en partie des recettes fiscales des impôts locaux
= fiscalité directe tq taxe d’habitation..), il y a aussi des dotations étatiques, l’emprunt…

Exemples : budget actuel du conseil général de l’Isère : 1,3 milliard, et le conseil général du
Rhône 2 milliards de budget.

Difficulté en termes de budget pr les conseils généraux : les dépenses obligatoires,

notamment en matière de santé, d’action sociale, et désormais en matière de voirie, ont bcp
augmenté ces 20 dernières années, a généré une hausse de la pression fiscale au niveau des
collectivités. Peut-être que la décentralisation atteint là ses limites, bcp de compétences
c’est bien mais il y a qd même un pb financier.

Décision rendue par le conseil d’Etat le 30 déc 2009, qui est un peu à l’image de ce que
vivent les conseils généraux ds cette difficultés, de devoir assumer des compétences
sociales très lourdes financièrement et n’ont pas les moyens pr le faire. Origine : le président
du conseil général de Saune et Loire a attaqué l’Etat  décision du conseil d’Etat. Le pb,
c’est qu’une loi est intervenue en 2007, « loi relative à la protection de l’enfance », un décret
était sensé intervenir pr organiser la compensation financière des charges pesant sur les
conseils généraux du fait de cette loi demandant amélioration de la protection de l’enfance.
Pb : ce décret d’application n’avait pas été adopté, dc les conseils généraux devaient
assumer seuls financièrement, en attendant que l’Etat adopte ce décret. Dc a demandé au
PM de bien vouloir adopter le décret d’adoption de la loi, et faute de réponse, ça a généré
une décision implicite de rejet. Dc contentieux démarre, le président du conseil général de
Saune et Loire a attaqué devant le conseil d’Etat le silence du PM (silence équivaut à refus).
Dc cette décision du 30 déc 2009 le conseil d’Etat condamne l’Etat pr n pas avoir adopté ce
décret d’application, qui a généré des difficultés au niveau de tous les conseils généraux.
Ensuite bcp de conseils généraux attaquent aussi Etat et enfin décret adopté.

§3) La collectivité régionale

La région : échelon supérieur, et sur un plan chrono la collectivité régionale est bcp +
récente que les collectivités communale et générale.
Régionalisation ds le cadre de la déconcentration (50s, 60s), un peu plus récent ds le
cadre de la décentralisation (plusieurs raisons poussent à cette régionalisation
décentralisée : effet des autres Etats européens, …)

Tentative célèbre de régionalisation : référendum de 1969, portait à la fois sur une réforme
du Sénat et sur la régionalisation. Finalement, n’a pas marché. Mais finalement la région est
revenue sous une autre forme, qui est une loi de 1972.
Loi de 1972 instaure l’établissement public régional. La région, ds la décentralisation, a
démarré sous la forme d’un établissement public régional, qui possédait à cette époque une
assemblée délibérante et un exécutif exercé par le préfet de région.
1982 : la grande loi de décentralisation, donne à la région le statut de collectivité territoriale.
La phase EPR n’a duré que 10 ans. On a enfin une collectivité régionale en bonne et due
forme, qui n’a été constitutionnalisée qu’en 2003 (a pr effet d’intégrer la région ds la C°).

A. Les organes de la région

1. Le conseil régional

Siège au chef lieu de la région. Chef lieu = département le + important.

Ds région Rhône Alpes, le conseil régional se trouve ds le Rhône.
Cette assemblée délibérante est élue au suffrage universel direct depuis 1986.
Quelques soubresauts en termes de modes de scrutin (pr influer sur le résultat). Jusqu’aux
élections de 1998 le mode de scrutin pr les conseillers régionaux était un scrutin de liste à la
représentation proportionnelle. A eu pr effet de ne pas dégager des majorités politiques
stables et homogènes.
1992 : sur les 22 régions métropolitaines, seules 4 majorités absolues avaient été dégagées.
On a alors assisté ds un certain nb de conseils régionaux à des alliances entre la droite et le
FN. Cette situation a généré une réforme législative pr changer le mode de scrutin. Il y a eu
tout de suite après les élections de 1998 une loi, en 1999, qui a introduit un scrutin
majoritaire de liste à 2 tours. Exit la représentation proportionnelle, on s’est tourné vers un
scrutin majoritaire.

D’autres modifications, loi de 2003 : qqs aménagements (perspective des élections de 2004 :
- Le seuil d’accès au 2e tour a été relevé à 10% des suffrages exprimés. Le seuil pr que
les petites listes puissent fusionner est fixé à 5%
- Renforcement de l’application du ppe de parité.
- La durée du mandat a été rétablie à 6 ans (on était passé à 5) pr l’aligner sur les
autres mandats (conseillers municipal et régional mandat 6 ans).

Nb de conseillers régionaux : va de 31 à 209 (Ile-de-France).

Rque : Le nb de personnes qui va siéger en conseil général diminue m le nb de personnes

qui siègent au conseil régional augmente.

2. L’exécutif régional

Réunion du conseil régional : au – une fois par trimestre à l’initiative de son pdt. Séances
publiques, décisions font l’objet du contrôle de légalité (délibérations transmises en
préfecture), le conseil régional vote le budget.
Mais caractéristique : le conseil régional est assisté par le comité économique et social, là pr
donner des avis sur par ex les décisions en matière financière et en ce qui concerne les
domaines économiques et sociaux. Il existe aussi des organes consultatifs spécialisés.

5 élections régionales, au fur et à mesure de ces élections l’accès à la présidence des

conseils régionaux est de + en + convoité.

Président du conseil régional élu pr 6 ans parmi les membres du conseil. Majorité abs lors
des 2 1ers tours et relative au 3e tour si besoin est.

On a un président du conseil régional qui convoque l’assemblée, fixe l’ordre du jour, assure
l’exécution des délibérations etc. Il est aussi le chef de l’administration régionale. Il est
accompagné d’une commission permanente, cette commission permanente se compose du
président et d’un certain nb de vice présidents (en fonction de l’importance démographique
de la région). Ces vice présidents sont élus en même temps que le président (il y a le vice
président au transport, etc) et certains de ces vices présidents reçoivent une délégation de
compétences.
Il existe aussi un bureau (réunit le président et les vice présidents ayant une délégation, càd
les + importants des vice présidents).

B. Les domaines et moyens d’action de la région

Comme la région avait la clause de compétences générales, ça a donné des régions qui se
sont engouffrées ds un certain nb de compétences. Ceci étant dit, la collectivité régionale est
quand même positionnée sur un certain nb de compétences qui la caractérisent :
- dvpmt éco,
 - aménagement du territoire,
- signature des contrats de projets Etat-région
- La région participe aussi au financement de certaines infrastructures (routières,
ferroviaires, portuaires…).
- Il y a aussi une compétence qui est la formation professionnelle et l’apprentissage.
Région s’occupe des lycées (construction et entretiens des lycées et gestion du
personnel TOS des lycées).
Petites écoles pr communes, collège pr conseil général).
- Au fil du temps, les conseils régionaux se sont engagés ds des partenariats ac des
universités.
- Compétence environnementale (ce sont les conseils régionaux qui st compétents pr
créer des parcs naturels régionaux).
- Gestion des fonds structurels européens
- Compétences en matière des grands équipements (ports, aéroports) par la loi LRL.
Aussi loi de 2002 a donné aux conseils régionaux une loi ferroviaire (compétence très
coûteuse).

Budget : fiscalité locale. Le conseil régional possède lui aussi le produit de la fiscalité locale
(dotations versées par l’Etat, fonds structurels européens), et en matière de budget régional,
ils sont proportionnellement moins riches que les conseils généraux.
Conseil général du Rhône 2,1 milliards, or budget du conseil régional : 2,4 milliards. Dc tte la
région a 200/300 millions de plus que le conseil général du Rhône, dc paradoxe car à
l’échelle régionale pas bcp + d’argent qu’au niveau de chacun des départements.

§4 Les collectivités à caractère dérogatoire

A. Les communes de Paris, Lyon et Marseille

La raison de cette spécialité ou spécialisation institutionnelle en ce qui concerne ces grandes

communes est liée à l’importance démographique.
Soucis concernant ces territoires de mettre en place des institutions qui vont permettre
l’efficacité administrative, soucis de rationalisation et de démocratie locale (forte population
sur ces territoires). Dc justifie des dispositifs administratifs + imp que ds les autres
communes.

1. Les règles spécifiques à la Ville de Paris

Trace par le passé d’un certain nb de mouvements, d’insurrections qui se sont produites ds la
ville parisienne et qui expliquent pourquoi l’Etat s’est lgtps méfié de Paris. Ex : 1649 fronde
parlementaire, 1789 (rév française, partout, mais manifs très fortes ds Paris), épisode en
1871 de la Commune de Paris (tentative de gestion municipale par les ouvriers).  explique
pk on a dès la rév frçse élaboré des institutions particulières pr cette ville.
A compter de 1789, périodes très courtes d’autonomie, avec des maires élus (de 1789 à
1794), période au cours de laquelle un certain nb de maires ont été coupés.
Le système qui a été le + lgtps en vigueur est un système ds lequel l’Etat s’occupe
directement de la gestion de cette ville, finalement administration directement étatique. Loi
du 28 pluviose an 8 : apparition d’un préfet de la Seine et d’un préfet de police.

L’institution du maire a fonctionné par éclipses : maire de Paris rétabli en 1848 et en 1870
mais ds les 2 cas, n’a duré que quelques mois.
Le système reste le même : Paris sous administration étatique pendant lgpts, à tel point que
Paris a été tenu à l’écart du mouvement de décentralisation qui s’est produit partout ailleurs
en France en 1871 et en 1884.

La décentralisation a fini par arriver, tard, en 1964 loi qui transforme Paris en une collectivité
territoriale, qui est administrée par un organe délibérant, appelé le Conseil de Paris, et deux
organes exécutifs désignés par l’Etat : le préfet de Paris (remodelage des départements) et
le préfet de police. Statut ds lequel Paris n’a pas de maire, en revanche il y a des maires
d’arrondissement, mais ce sont des maires nommés par le ministre de l’intérieur.
2e étape en faveur de la décentralisation : loi de 1975  enfin on instaure le maire. Nouveau
statut de Paris ac une capitale qui a la particularité d’être à la fois une commune ET un
département. Paris est un département mono communal (sur les mêmes limites on a la
commune et le département). Paris est doté d’une assemblée unique, pr la commune et le
département, qui est le conseil de Paris, qui siège comme conseil municipal selon l’ordre du
jour. Structure qui gère des affaires municipales et départementales. Conseil composé den
163 membres, qui votent 3 budgets (communal, départemental et de la préfecture de
police). Budget 2009 : 7,3 milliards d’€.

La loi de 1975 a rétabli le maire de Paris (avait disparu en tant qu’institution depuis
1870). Mandat de 6 ans. Maire à la fois l’exécutif de la commune et du département. Aussi
paradoxe, car le maire de Paris devient un personnage pol assez important, il est politique
imp alors que juridiquement il est concurrencé ds ses compétences (celles qui restent entre
les mains du préfet de Paris et du préfet de police). Dc les compétences policières du maire
de Paris sont moins étendues que celles des autres maires en France, et ses compétences
sont aussi grignotées par le bas car il y a les maires d’arrondissements.

A compter de 1977, il y a eu comme maire de Paris Jacques Chirac, puis Tibéri, et

actuellement Delanoë.

2. Les règles communes à Paris, Lyon et Marseille

En 1982, législation PLM (Paris-Lyon-Marseille) pr doter ces villes d’un statut spécial en
matière de régime électoral et d’administration administrative.
Chaque ville est découpée en secteurs (circonscriptions électorales) : 20
arrondissements pr Paris, 9 pr Lyon et 16 pr Marseille.
Ds chaque secteur, sont élus au moment des élections municipales des conseillers
d’arrondissements et des conseillers municipaux.

En ce qui concerne l’organisation administrative : grde caractéristique de ces grandes villes :

il y a un conseil d’arrondissement et des maires d’arrondissements.

• Conseil d’arrondissement :

Chq conseil d’arrondissement est composé pr 1/3 de conseillers municipaux et pr 2/3 de

conseillers d’arrondissements.
Ces assemblées délibérantes possèdent un pvr de décision relativement limité, pvr qui traite
bcp de la gestion et de l’implantation des équipements (socio culturels, crèches, maisons des
jeunes, espaces verts…). Compétence se rapportant au budget, puisque ce conseil vote
l’annexe du budget de la commune retraçant les dépenses et les recettes de
l’arrondissement.
Ce conseil d’admin peut adresser des questions écrites au maire.
Conseil qui possède des attributions consultatives. (Souvent peut conseiller le conseil
municipal).

• Maire d’arrondissement : organe exécutif.

Le maire d’arrondissement est élu par le conseil d’arrondissement en son sein, parmi ceux
qui ont la qualité de conseiller municipal.
Statut est identique à celui du maire de la commune.
Maire d’arr a des compétences plutôt modestes, les grandes décisions sont prises à l’échelon
de la commune. Est assisté d’adjoints

B. Les régions métropolitaines dérogatoires

1. La région Ile-de-France

Région institutionnalisée de façon différente pr des raisons précises : région faiblement

dérogatoire, à la différence de la Corse. La région Ile-de-France, comme pr les statuts PLM :
c’est le poids démographique qui a justifié la mise en place d’un système différend (1/6 de la
pop nationale). Aussi statut et dimension interna, rayonnement éco et culturel de cette
région.

Loi de 1961 a mis en place un district qui était là pr administrer la région parisienne, ce
district était un établissement public administratif, dirigé par un délégué désigné par l’Etat.
Dc gestion étatique de la région.

C’est ce district qui a mené un certain nb de grands travaux d’aménagements ds cette

région : le quartier d’affaires de la défense, la mise en place de la construction des villes
nouvelles ds les 60s.

1964 et 1975 : forme de redécoupage départemental, désormais cette région comporte 8

départements.
1976 le district a été transformé en établissement public régional.
Cette région est ensuite passée au statut de collectivité (à compter de 1986). La région Ile-
de-France est une collectivité régionale faiblement dérogatoire par rapport aux
autres régions (les institutions sont les mêmes : conseil généra, assemblée délibérante
etc). Plus gros conseil régional de France, 209 membres.

Ce qui est différend c’est que cette région possède des compétences supplémentaires ds qqs
domaines.
- Compétences par ex en matière d’urbanisme (région très particulière, très peuplée,
très urbanisée). Le conseil régional a pr mission d’élaborer un schéma directeur de la
région Ile-de-France (document de planification à l’échelle régionale pr saisir et
planifier les enjeux).
- Compétences de cette région en matière d’environnement
- Compétences sur le plan de la circulation et des transports en commun. Schéma
régionale des infrastructures de transport, n’existe qu’en Ile-de-France.
- Qqs éléments sur le plan de la fiscalité : le conseil régional d’Ile-de-France perçoit
redevance sur les constructions de bureaux et locaux industriels. Budget 2010 : 4,67
milliards. Conseil de Paris 7 milliards, on retrouve disproportion évoquée
précédemment.

2. La collectivité territoriale de Corse

Au départ, la Corse est un cadeau fait à la France par la Rép de Gènes, en 1768. Mise en
place d’institutions spécifiques pr la Corse car insularité (c’est une île), la culture, la langue,
l’histoire…
En terme de pop, 295 000 habitants.

a) Les étapes de l’institutionnalisation de la Corse

L’organisation administrative de cette île a été modifiée plusieurs fois en réponse à des
revendications autonomistes, en réponse à des aspirations corses. Ds le cadre de la
déconcentration, la Corse est devenue une circonscription régionale en 1970. Avant cette
date, la Corse sur un plan administratif était rattachée à la région PACA (Provence Alpe –Côte
d’Azur).

Sur le plan de la décentralisation, la Corse est devenue établissement public régional en

1972.
1975 : bi-départementalisation de la Corse (on créé la Corse du Sud et la Haute Corse). Est
arrivé le statut de collectivité territoriale en 1982.
Début des 80s, qd décentralisation, dès 1982 loi relative à l’organisation administrative de la
Corse, qui a donné à la Corse une institution particulière, qui s’appelle l’assemblée de Corse.
Il n’y a pas un conseil régional comme partout ailleurs en métropole. En cela fonctionnement
dérogatoire. Cette assemblée a des compétences et des moyens supplémentaires.
Compétences différentes en matière culturelle, la question de la langue, environnementale
etc
Pb : cette assemblée de Corse a fonctionné de façon très instable pr des questions de
majorité au sein de cette assemblée et cela n’a pas permis une pol éco et sociale cohérente.
Dissolution de l’assemblée de Corse intervenue par un décret de 1984. Contexte
d’insécurité, de grève etc

2e statut : loi de 1991. Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse (la CTC). Ce
statut augmente l’autonomie qui avait été donnée par la loi de 1982, et un certain nb
d’innovations administratives sont introduites par la loi. Tout va bien ds la loi sauf une
disposition, censurée par le conseil constitutionnel : une décision par laquelle le conseil
constit a censuré la référence au peuple corse.

Ce statut n’a pas réglé tous les pbs de la Corse, situation complexe faite de pbs écos.
Situation de difficultés et de tensions, qui s’est qq part incarnée ds l’assassinat d’un préfet,
assassiné en 1998 (expression des difficultés et du rejet de l’Etat).

Les discussions s’engagent à nouveau, processus de Matignon mené par le gvt Jospin,
s’échelonne de 1998 à 2001, et qui a abouti à une nouvelle loi, le 3e statut de
décentralisation de la Corse, loi de 2002 « loi relative à la Corse ».
Dc 3e statut en 2002.
Sans cesse ces nouveaux statuts élargissent les compétences et l’autonomie de la Corse.
Loi de 2002 : accentuation de la décentralisation (transfert de compétences), donne à la
collectivité territoriale de Corse de nouveaux moyens en personnel et en ressources. Mais à
nouveau un incident constitutionnel. Ds projet de loi de 2002, élément dont on a senti que ça
allait poser pb : la mise en place d’un pvr législatif entre les mains de l’assemblée de Corse.
Le projet de loi de 2002, avant le contrôle par le CC, voulait transférer un pvr législatif à
l’assemblée de Corse.
En nvelle Calédonie : les lois du pays. Corses voudraient la même chose.
Pr des raisons politique, le gvt a introduit cette histoire de pvr législatif.
Au moment où le conseil d’Etat a rendu son avis, il avait dit que cet aspect posait pb. Mais
gvt n’a pas suivi cet avis (très rare). Raisons pol, pr que ce ne soit pas la faute du gvt pmais
du CC. 17 janv 2002 le CC a censuré cet aspect législatif à l’assemblée de Corse, justification
juridique (art 34 de la C° « Le Parlement vote la loi »).

La réflexion sur la Corse a redémarré très vite ac la nvelle équipe gvernementale en 2003 –
(Raffarin) : ds la révision constitutionnelle de 2003, il y a de nvelles perspectives qui se sont
dégagées concernant la Corse, avec art 72-1 : lorsqu’il est envisagé de créer une collectivité
territoriale dotée d’un statut particulier ou de modifier son organisation, il peut être décidé
par la loi de consulter les électeurs intéressés.
Disposition introduite en pensant à la fois à la Corse et à l’Outre-Mer ds visée de
simplification institutionnelle. Le ministre de l’int de l’époque (Sarkozy) souhaitait pr la
Corse la constitution d’une collectivité unique en remplacement des 2 collectivités
départementales et de la CTC. Une loi de juin 2003 mentionne consultation. Consultation
organisée le 6 juillet 2003. On demande aux habitants Corses s’ils souhaitaient cette
simplification institutionnelle, et ils ont majoritairement refusé (50, 98%).

b) Les organes de la Corse

Organes issus du dernier statut de 2002.

• D’un côté il y a un organe délibérant : l’Assemblée de Corse. Elle possède 51

membres et cette assemblée est dirigée par un président avec un mandat qui dure 6
ans. Les élections ont lieu en même temps que les élections régionales
métropolitaines. Cette assemblée possède deux sessions ordinaires durant 3 mois
chacunes. Le Président de cette Assemblée est désigné, ainsi qu’une Commission
permanente. Particularité dans le fonctionnement de cet organe délibérant : cette
Assemblée peut mettre en cause la responsabilité de l’organe exécutif (le Conseil
exécutif) par le vote d’une motion de défiance constructive (emprunt allemand.) Il
s’agit de censurer tout en proposant les noms de ceux qui remplaceront l’ancien
conseil exécutif. Autre particularité : l’assemblée est consultée sur les projets de lois
ou de décrets concernant la Corse. Par ailleurs, cette Assemblée peut proposer des
adaptations de règlement ou de loi. En revanche, elle ne peut pas légiférer elle-
même, suite à la décisions du CC en 2002, en décrétant qu’il n’y avait qu’une seul
parlement.
• De l’autre, un organe exécutif : le Conseil exécutif de Corse. Il se compose d’un
Président (différent du Président de l’Assemblée.) Il a avec lui des conseillers
exécutifs qui sont élus par l’Assemblée de Corse en son sein. Incompatibilité entre les
fonctions de conseillers de l’Assemblée et de conseiller exécutif.
• Un organe consultatif existe également : conseil économique, social, et culturel.

c) Les domaines et moyens d’actions de la Corse

• Il y a bcp de compétences qui se rattachent à la culture et à l’identité culturelle, c’est

ici de la négociation des statuts. La coll terr de Corse s’occupe de l’implantation des
établissements d’enseignement, de formation supérieure universitaire, de la
promotion de la culture et de la langue Corse, par exemple c’est cette coll terr qui est
compétente pour signer des conventions avec les sociétés audio-visuelles pour
assurer cette promotion de la langue et de la culture. Concerne également la
conservation du patrimoine Corse également.
• En ce qui concerne le développement économique, il y a eu également bcp de
discussions lors de l’établissement des statuts. Problèmes de chômage. La CTC a pour
compétence d’élaborer le plan d’aménagement et de développement durable (PADD)
de la Corse. Il existe aussi un plan de développement des orientations touristiques.
S’y rattache aussi tout ce qui concerne la formation professionnelle et
l’apprentissage, qui est là en revanche une compétence classique.
• Par ailleurs, la CTC est compétente pour bcp de choses : aménagement du territoire,
agriculture, tourisme, logement, transports, l’environnement etc. Globalement, cette
coll terr a bcp plus de compétences que les régions métropolitaines

Sur le plan des financements, l’île est dans une situation difficile. Le statut de 1991 avait
maintenu l’ensemble des ressources fiscales et financières dont disposait la Corse. Cela avait
été un élément important dans le statut de 2002, qui a prévu un programme exceptionnel
d’investissement, d’une durée de 15 ans.
 2 . 4 . 3 . Les institutions de l’Outre-Mer

Plusieurs catégories en O-M : pas le but ici des les énumérer. L’O-M correspond à
environ 2,5 millions d’habitants, répartis sur des territoires dispersés et disparates. La
plupart de ces territoires ont fait partie de notre ancien empire colonial. Celui-ci a pratiqué
l’esclavage, qui a été aboli en 1848. Le régime des colonies, lui, s’arrête en 1946, date à
laquelle les anciennes colonies ont, pour certaines d’entre elles, reçu le statut de
département. La fin de l’empire colonial va de pair avec la départementalisation de certains
territoires. Quel est le cadre institutionnel actuel et résultant de la révision constitutionnelle
de Mars 2003. Elle a procédé à la refonte des statuts dérogatoires, répartis en trois
catégories qui sont les DOM-ROM, les COM et les coll terr à statut spécifique. Possibilité de
changer de catégorie, en particulier de passe de DOM-ROM à COM et vice-versa, avec le
consentement des électeurs concernés.

Quels étaient les objectifs de la réforme de 2003 ? Reconnaître la nécessité de la

diversité statutaire. Autre motivation : organiser, ou essayer d’organiser la simplification
institutionnelle, laisser place à l’auto-détermination.

• Les départements et régions d’Outre-Mer (DOM-ROM)

Ces coll terr sont relativement proches du droit commun. Catégorie régie par l’article
73 de la constitution, porteur du principe constitutionnel d’assimilation, ce qui renvoi à des
institutions qui s’alignent sur le droit commun. Le texte constitutionnel permet néanmoins
des adaptations pour prendre en considérations des caractéristiques ou contraintes
particulières. Qu’étaient les DOM-ROM : Guadeloupe, Martinique, Réunion. Ce sont des îles, à
la différence de la Guyanne. Ces quatre territoires sont devenus départements français en
1946, au sortir de la colonisation.

Au niveau des institutions, on a d’un côté un Conseil Général avec un Président,

comme en métropole. Quelques particularités dans le fonctionnement dans les
départements : les conseils généraux sont nécessairement consultés à propos des projets de
lois et de décrets concernant l’O-M. Il y a des dispositions de droit interne et de droit
communautaire qui ne s’appliquent pas dans ces zones, et c’est pour cela que certains lois
incluent un chapitre sur l’adaptation du droit en O-M. En 1972, avec la régionalisation, qui fut
également appliquée en O-M. Ainsi 4 ROM furent créées. Ces ROM ont été superposées aux
DOM, et c’est ainsi que l’on se retrouve avec 4 régions monodépartementales. En 1982,
comme en métropole, ces régions sont devenus de véritables collectivités (plus de simple
EPR.) Les institutions régionales sont : Conseil régional, Président, comité économique et
social. Il existe aussi un organe supplémentaire : comité de la culture, de l’éducation et de
l’environnement. Conseil régional consulté sur les accords de coopération entre la France et
les Etats limitrophes également.

Compétences : aménagement d’un schéma d’aménagement régional, compétences

plus étendue en matière économique et culturelle. Ressources fiscales : taxes régionales sur
les carburants, taxe sur l’importation des marchandises. Organiser une certaine
simplification institutionnelle. On se retrouve dans une situation avec des territoires assez
petits, où CG et CR se superposent. Volonté donc de simplifier ce système, en prévoyant
dans la constitution un article qui dit que la pop concernée doit être consultée si l’on veut
modifier les institutions. C’est ce qui a été fait concernant la Guadeloupe et la Martinique. 7
décembre 2003 : projet de coll terr unique, réponse doublement négative.

Mayotte a été colonie, puis TOM, pour coll terr à statut spécial. Suite au référendum
de Mars 2009, la population de Mayotte a opté pour la départementalisation de Mayotte. Elle
av donc devenir le 101e département français et donc le 5e département d’O-M. Substitution
du droit charianique ou droit français. Par cette départementalisation, Mayotte a donc
changé de catégorie.

• Les collectivités d’Outre-Mer (COM)

Cette catégorie est gérée par l’article 74 de la Constitution. Il autorise une certaine
diversité statutaire. La Polynésie française est dans ce cas, particularité d’être composée de
plus d’une centaine d’îles ou d’atoll. La Polynésie avait déjà obtenu un statut d’autonomie
renforcée, et c’est en cela que l’on s’éloigne du droit commun. Le statut actuel résulte de la
loi organique et ordinaire de 2004. La Polynésie française est dotée d’une assemblée
territoriale (c’est l’organe délibérant.) Sur le plan exécutif, il y a un Gouvernent du territoire
qui est composé par un Président élu par l’Assemblée, et par une dizaine de ministres
librement nommés et révoqués par le Président. Il est prévu que le gouvernement est
responsable devant l’Assemblée de Polynésie. Ces deux institutions sont assistées par un
Conseil économique, social et culturel ; ainsi que par plusieurs Conseils d’archipels, pour
prendre en considération la dispersion géographique de ces territoires. L’Etat est représenté
par un haut-commissaire de la République.

Sont également dans cette catégorie les îles Wallis et Futuna, ainsi que Saint-Pierre et
Miquelon.

Evolution dans cette catégorie : on a vu apparaître deux nouvelles COM qui sont
Saint-Barthélemy et Saint-Martin. C’est l’exemple de coll qui sont passé de la première à la
deuxième catégorie. A l’occasion des référendums de décembre 2003, on a demandé à la
population si elle souhaitait changer de statut pour devenir coll d’O-M. Avant, ces deux
étaient des communes rattachées à la Guadeloupe. La population a décidé majoritairement
de passer vers ce statut de coll d’O-M et de ne plus être rattaché à la Guadeloupe. Il existe
désormais un Conseil territorial qui désigne l’organe exécutif et un Président.

• Les collectivités à statut spécifique : Nouvelle-Calédonie et TAAF

Situation encore plus éloigné du reste. La Nouvelle-Calédonie a un titre dédié dans la

Constitution. Elle est devenue territoire d’O-M en 1946, elle a donc eu le statut TOM. Ce
statut a bcp évolué avec l’arrivée de la gauche en 1981. Évolution aussi sous la pression de
revendications autonomistes, indépendantistes des kanaks. 1985 : état d’urgence proclamé
sur l’île, avec un ministre de la Nouvelle-Calédonie sous Fabius. 1988 : prise d’otage de
Nouméa. Suite à cela, l’île est rentrée dans un processus long de 10 ans et qui a conduit à
l’accord de Nouméa, conclut en 1998. C’est un accord entre le gouvernement français et les
représentants locaux de l’île. Cet accord a fait l’objet d’un référendum la même année, en
1998. Réforme constitutionnelle de 1998 : introduction dans la constitution un titre, le 13e :
« Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie » => art. 76 & 77. Deux lois
organiques sont venus préciser le statut en 1999. En quoi consiste-t-il ? Il est dit que la
Nouvelle-Calédonie est un pays à souveraineté partagée. Il comprend trois assemblées
provinciales, un congrès territorial qui réunit des membres issus des Assemblées
provinciales, et qui désigne le gouvernement néo-calédonien. Ce gouvernement comprend
un président et une dizaine de ministres, et il est responsable devant le Congrès. S’y ajoute
deux organes, un Conseil éco & social, et le Sénat coutumier. Il est dit aussi que certaines
délibérations du congrès sont des lois, on les appelle d’ailleurs « lois du pays ». Elles ont une
véritable valeur législative. Leur contrôle relève du CC. Ce ne sont pas des délibérations
classiques. Ce statut créé une citoyenneté néo-calédonienne qui à terme se substituera à la
citoyenneté française. Ce statut accorde un droit préférentiel aux néo-calédoniens en
matière d’emploi. Avec tous ces textes, la Nouvelle-Calédonie est engagée dans un
processus d’auto-détermination. Ainsi un référendum devrait survenir à compter de 2014. La
population choisira alors entre un gouvernement autonome (la situation actuelle) et
l’indépendance. Ainsi, la Nouvelle-Calédonie pourrait complètement sortir de la République
française.

Concernant les TAAF, la spécificité n’a rien a voir avec quelconque revendication. Il
faut gérer des territoires gelés et vides. Les TAAF concernent donc plusieurs possessions
françaises dans l’hémisphère sud : îles Kerguelen, Terre-Adélie. Ce sont des territoires
essentiellement voués à la recherche scientifique. Sur un plan institutionnel, les TAAF avait
reçu en 1955 le statut de TOM et depuis 2003, avec la révision constitutionnelle, les TAAF
ont été rangée dans la catégorie spécifique. Ces terres sont administrées par un
représentant de l’Etat qui est assisté d’un Conseil qui comprend 7 membres nommés par le
ministre de l’O-M. Il n’y a pas d’Assemblée élue, car pas d’habitants permanents.

Chapitre 2 : La décentralisation fonctionnelle

Les établissements publics sont apparus au XIXe siècle. L’objectif recherché dans le
fait de recourir à un établissement public, c’est l’autonomisation du service public, et si
possible l’amélioration de la qualité de gestion du service public. C’est une forme très
répandue d’administration et de gestion des services publics, il y a donc un véritable succès
de cette formule. La notion d’établissement public est complexe, car il en existe un grand
nombre. Il y a donc bcp de statuts et de régimes juridiques différents. Ce n’est donc pas
vraiment une catégorie juridique uniforme. Mais il y a tout de même moyen de les
caractériser sous quelques traits communs.

1 . La notion d’établissement public

1 . 1 . La définition et l’identification de l’établissement public

Au titre de la définition, l’établissement public est une personne morale de

droit public qui gère un service public délégué par l’Etat ou par une coll terr. Le
recours à un établissement public est un mode indirect de gestion du service public. Cette
personnalité morale procure une autonomie juridique et financière. Par conséquent,
l’établissement public possède des droits et des obligations comme toute
personne juridique. Le plus souvent, les textes juridiques qualifient expressément
l’établissement public créé. Mais il est arrivé que les textes soient confus et ne disent pas
quelle est la nature juridique de l’organisme créé. Lorsque les textes sont confus, on ne sait
donc pas très bien si on a affaire à une personnalité juridique ou à une personne morale de
droit privé, comme par exemple l’établissement d’utilité publique. Lorsque contentieux entre
cet organisme dont on ignore le statut et un usager ou un agent. C’est là qu’intervient un
juge pour organiser la qualification juridique, de la quelle dépend le statut juridique
applicable. D’ailleurs, c’est à l’occasion d’une affaire qu’on a vu apparaître le concept
moderne d’EP : arrêt de la Cour de Cassation de 1856, dans laquelle la Cour s’interrogeait
sur la nature juridique des Caisses d’Epargne. Elle leur a d’ailleurs refusé ce statut
d’établissement public.

Concrètement, comment fait-on pour identifier un EP ? En particulier pour ne pas

confondre avec une personne morale de droit privé ? Le juge regarde l’origine de la
création de l’organisme, à savoir qu’un EP est forcément créé par une personne
morale publique. Une structuré émanant du privé ne peut être un EP. Par ailleurs, le juge
va regarder quels sont les contrôles qui pèsent sur l’organisme, au sens large, càd qui
procède à la désignation des dirigeants, cmt se font les contrôles comptables et financiers.
En général, plus les contrôles sont nombreux et resserrés, plus on va dans le sens d’un EP.
Troisième indicateur : la détention de prérogatives de puissance publique. C’est par exemple
le pvoir d’adopter des décisions : pvoir réglementaire, pvoir de prélever des impôts, pvoir
d’expropriation, situation de monopole etc. Au final, aucun de ces indicateurs à lui seul ne
permet de dire si tel institutions est un EP ou non, on utilise donc le critère de l’accumulation
d’indices.

1 . 2 . La diversité des établissements publics

Il y en a bcp et dans tous les champs de l’action publique. C’est une formule à succès,
ce qui explique leur nombre élevé : il y en a plus de 70 000 (ex des lycées et des collèges,
qui à eux seuls en représentent à peu près 7 000.) Un phénomène a contribué
récemment au développement des EP, c’est le phénomène des agences. Agence est
une appellation, parmi elles ont trouvent des AAI, et d’autres ont le statut d’EP. C’est le cas
des Agence de l’eau, de l’environnement, du médicament, nationale de la rénovation
urbaine, pour la biomédecine etc. La plupart de ces agences ont le statut d’EP.

Distinction entre un EP national et un EP local : pour mettre en avant l’autorité qui

a créé cet EP. Ex EP nationaux : pôle emploi, réunions des musées nationaux, aras
nationaux. EP local : office de tourisme, caisse de crédit municipal, centres
communaux d’action sociale.

Distinction entre EP administratif (EPA) et EP industriel et commercial (EPIC.)

Cette distinction est intéressante car elle détermine le droit applicable. Le choix de confier
une activité de service public à un EPA ou un EPIC est dicté par le désir de soumettre cette
activité et ce service, soit au droit public, soit au droit privé. Le droit public s’applique
majoritairement aux EPA, et le droit privé s’applique aux EPIC, mais la distinction n’est pas
tranchée, mais proportionnée.

• Au titre des EPA, ils interviennent dans de nombreux domaines, par exemple
ils sont très présents en matière d’enseignement et de recherche. Ex : lycées,
collèges, universités, IEP, ENA, IRA, CNRS, INRA etc. On trouve aussi des
domaines d’intervention sanitaire et social : hôpitaux, Agences Régionales de
Santé, pôle emploi, CCAS, agence française du sang etc. Domaine
d’intervention culturel également : musée du Louvre, centre Georges
Pompidou, château de Versailles etc. On les trouve aussi en matière éco &
financière : caisse des dépôts et consignation, chambres de commerce et
d’industrie, chambres d’agriculture. Domaine environnemental : agence de
l’eau, conservatoire du littoral, office national de la chasse.
• Du côté des EPIC, ils échappent pour une grande partie au droit et à la
comptabilité publique. Le contentieux, lorsqu’il survient, entre les EPIC
et les usagers, est traité par les tribunaux judiciaires. Dans la catégorie
des EPIC se trouvent la SNCF, la RATP, l’office national des forêts etc. En
matière culturel, il y a l’Opéra de Paris.
• Il peut arriver qu’un EP peut changer de nature, par exemple la Poste était
 un EPA est devenu un EPIC en 1990. Aujourd’hui, c’est désormais une
SA (même évolution que pour France Télécom.) Disparition du statut d’EP.
• Cas particulier des Etablissements Publics de Coopération Culturelle (EPCC).
Appellation apparue en 2002, permet de regrouper l’Etat, des coll terr. Ce sont
des EPA ou des EPIC, selon l’objet de leur activité et les nécessités de leur
gestions. Ex : à Grenoble, la Mc2 a le statut d’EPCC.

1 . 3 . Les principes d’autonomie et de spécialité des établissements publics

Ces deux principes sont essentiels aux EP. Le principe d’autonomie n’est pas
compliqué, mais peut générer du contentieux. C’est la personnalité morale qui confère à
l’établissement public son autonomie, cette autonomie se traduit notamment par des
organes spécifiques. A partir du moment où ces organes existent, seuls ces organes
peuvent décider du sort de l’EP. C’est ce qui explique pourquoi la décision de
délocalisation de l’ENA, prise par le PM à l’époque, avait été annulée par le Conseil d’Etat en
1993. Il avait été considéré que cette décision aurait du être prise par les organes de l’ENA
et non par Edith Cresson. Mais cette délocalisation a fini par se faire tout de même, c’est
juste que sur le plan juridique, c’est l’ENA lui-même qui a du le décréter.

Pour ce qui est du principe de spécialité, il signifie que les EP n’ont pas de vocation
générale. Ce principe entre dans la délimitation des compétences des EP. Ils sont spécialisés,
en d’autre terme ils n’ont pas de vocation générale. La spécialisation est fonctionnelle. Cette
spécialité est appréciée à partir du texte juridique qui institue l’EP. C’est écrit quelque part
quelle est cette spécialité. Cela a des incidences sur le plan juridique, c’est que les
interventions d’un EP sont illégales dans un domaine étranger à la compétence des EP. Cette
spécialité est à la fois matérielle et territoriale.

Là où cela devient plus difficile sur le plan juridique, c’est que la spécialité est
largement interprétée par le législateur et par le juge. Cela signifie qu’on admet l’existence
d’activités annexes, accessoires ou complémentaires à l’activité principale. Ceci pour que la
mission de service public soit correctement remplie. Il y a donc une distorsion de ce principe
de spécialité. Ex : les chambres de commerce de d’industrie ont pour rôle premier la
représentation et la défense des intérêts professionnels. Mais la loi autorise les CCI à créer et
gérer des écoles de commerce, ou encore ces organismes consulaires peuvent exploiter des
établissements portuaires et aéro-portuaires. Deuxième exemple de la SNCF : en plus
d’organiser le transport de voyageurs, elle s’occupe de gestion d’entrepôts, de service de
restauration, d’agence de tourisme. Certains considère que cette marge d’interprétation a
fini par altérer la notion de spécialité, et on retrouve ce débat à propos des EPCI (interco),
car ils ont de nombreuses compétences d’attribution

2 . Le régime juridique des établissements publics

 2 . 1 . La création et la suppression des établissements publics

2 . 1 . 1 . La création des établissements publics

La création, c’est une compétence partagée entre la loi et le règlement. Il y a

une répartition des rôles. L’article 34 de la Constitution, sur le domaine de la loi, prévoit
que seul le législateur fixe les règles concernant la création de catégories d’établissement
public. Jurisprudence du CC : relève d’une même catégorie les EP qui se ressemblent à deux
pdv : même attachement territorial et spécialité analogue. Une catégorie d’EP évoque en
général une pluralité d’EP. Il n’est pas exclu qu’un EP représente à lui seul une catégorie.
Ex : l’Institut National de la Consommation (INC) est considéré comme un établissement
public sui generis. Seule la loi peut donc créer une catégorie, par conséquent le pouvoir
réglementaire, qu’il soit national ou local, est compétent uniquement pour créer des EP à
l’intérieur de la catégorie.

- La loi s’occupe des règles essentielles régissant l’EP, càd définir la mission de ces EP,
les ressources, les rapports entre l’EP et sa tutelle, la structure et la désignation des
organes décisionnels.
- Par conséquent, les précisions relèvent du pouvoir réglementaire. La création
entraîne parfois la disparition d’une direction ministérielle.

En créant un EP, on va concrètement faire disparaître une direction ministérielle.

Tout un champ de l’action ministérielle est basculée et autonomisée dans le champ de l’EP.
Ex : agence du médicament relevait du Ministère de la Santé ; office national des forêt
relevait du ministère de l’agriculture ; la Poste également.

2 . 1 . 2 . La suppression des établissements publics

Cette suppression se fait en application de la théorie de l’acte contraire, qui signifie

que seul celui qui a fait peut défaire. Ainsi, seul celui qui a créé peut supprimer, donc soit la
loi, soit le pvoir réglementaire, en fonction de celui qui a créé l’EP désigné. Il y a
essentiellement deux cas :

- Le premier est assez rare, c’est la disparition de l’activité de service public. Un

service public disparaît, par conséquent il n’y a aucun intérêt à garder l’EP. Ex :
disparition des EP du culte.
- Retrait de la personnalité morale de l’EP parce que l’activité de SP est
placée soit en gestion directe par la personne publique (la régie), soit en
gestion déléguée par une personne privée (situation la plus fréquente.) Ex :
France Telecom et la Poste sont passées au statut d’EPIC à celui de société anonyme
en 1996 et 2010. Pour EDF, GDF, la même chose. L’institut français de
l’environnement, créé en 1990, a été transformé en 2005 en un service à
compétence nationale directement rattaché au ministère de l’écologie. Nombreux
exemples au nouveau local.

Au moment de la suppression d’un EP, il faut résoudre le problème de la situation du

patrimoine. Lorsque l’activité est conservée, le patrimoine revient à la personne qui récupère
cette activité, qui peut être soit l’Etat, soit la collectivité, soit un organisme privé.

2 . 2 . L’organisation des établissements publics

 Cette organisation dépend du texte qui institue l’EI (loi ou décret). Différents types
d’EI car différentes catégories également. On trouve dans les EI un organe délibérant et un
organe exécutif.
- En matière d’organe délibérant, on va trouver selon les cas un CA, un
comité, ou encore un conseil de surveillance (dans les hôpitaux publics depuis la
loi Bachelot 2009). Pour ce qui est de la désignation de ces organes, on va se
retrouver avec des membres soit nommés, ou alors élus. On peut avoir aussi des
membres de droit. La logique de cette désignation, c’est d’avoir au sein de
l’organisme plusieurs sortes de représentants, notamment des représentants des
usagers, des agents, ou représentants de l’organisme de tutelle ou de rattachement :
parfois des représentants ministériels. La durée des mandats varie entre 3 et 5 ans
selon les cas.
- L’organe exécutif : on a selon les cas, soit un directeur, soit un président.
- Vont s’ajouter d’autres organismes, comme le Comité Technique Paritaire (CTP).
Organisme consultatif qui intervient de tps en tps, et qui a comme mission première
d’assurer la participation des agents de l’établissement. Structure qui émet des avis
sur la situation des agents dans l’EI. Cela peut aussi concerner l’organisation du
travail, des horaires, des choix des carrières, les primes.
- Cas particulier des entreprises publiques qui ont le statut d’EPIC. Dans ce cas, ces
grandes entreprises sont soumises à la législation sur les comités d’entreprise,
comme dans toutes les entreprises. C’est donc le code du travail qui intervient dans
ce cadre.

Dans les EI, on va trouver un personnel fonctionnaire. Dans les EPIC, on a bcp de
personnel de droit privé, mais dans les EPA bcp de fonctionnaires. Ex : tous les enseignants
sont des fonctionnaires de l’Etat qui travaillent dans des EI. Peut être rattaché à la fonction
publique nationale ou territoriale.

Situation des agents contractuels : le statut de ces agents dépend de la nature de SP

qu’ils assurent, càd que ce sont des agents contractuels de droit public quand ils sont en
poste dans un EPA, alors qu’à l’inverse, on trouve des contractuels de droit privé dans les
EPIC. Tout dépend de la nature de la mission dispensée. En cas de contentieux, cela
détermine quel est le juge compétent. On peut avoir des EP qui exerce les deux missions à la
fois : administratif dans une branche, et industriel & commercial dans une autre. On les
appelle les EP « à double visage ». Ex : l’office national des forêts, qui a un statut d’EPIC
national. Mais l’ONF a une mission administrative lorsqu’il s’occupe de la mission de
surveillance des forêts (mission de police administrative). Par ailleurs, l’ONF a aussi une
mission commerciale (vente de bois).

2 . 3 . La tutelle sur les établissements publics

2 . 3 . 1 . L’existence de la tutelle

Les EP correspondent à une logique de décentralisation fonctionnelle. Par conséquent,

en contrepartie, il doit y avoir un contrôle. Celui-ci est plus ou moins strict en fonction des
textes, et ce contrôle est exercé soit par l’Etat, soit par les coll terr.

Certains EP sont contrôlés comme s’ils s’agissaient de coll terr. C’est le cas par
exemple pour les universités, les lycées, les collèges, les centres communaux d’action
sociales. Ceux-ci font l’objet d’un contrôle de légalité exercé par l’Etat comme s’il s’agissait
de coll terr. Les textes font varier la terminologie : parfois on parle de tutelle, parfois on parle
d’autorité. Grande différence terminologique qui traduit une certaine différence de contrôle,
en l’occurrence, lorsqu’un EP est sous l’autorité (souvent d’un ministre), cela marque un
pouvoir de contrôle bcp plus étendu. Par exemple, le musée postal et le commissariat à
l’énergie atomique sont des EP placés sous l’autorité d’un ministre.

2 . 3 . 2 . Les modalités de la tutelle

• Pouvoir d’annulation extrêmement classique, qui peut intervenir aussi bien en

légalité qu’en opportunité. On peut parfaitement avoir une décision légale mais
inopportune : respect du droit, mais au mauvais moment.
• Pouvoir de substitution, presque toujours en matière financière.
• Pouvoir d’approbation : un certain nombre de décisions, en particulier les
décisions budgétaires et financières, ne deviennent exécutoires qu’après
l’approbation de l’autorité de tutelle. Si les textes le prévoient, ce pouvoir peut peser
sur d’autres décisions. `

Au sein des EP, on va trouver des organes de contrôle qui sont présents en
permanence. Ex ; dans les entreprises publiques qui ont le statut d’EPIC, on va trouver au
sein de l’EP un commissaire du gouvernement. Ce commissaire est là pour représenter
l’Etat au titre de la tutelle administrative. Il existe par ailleurs un contrôleur d’Etat qui lui
s’occupe de la tutelle financière. Les EPA possèdent eux aussi des organes de contrôle.

Enfin, les EP peuvent être contrôlés occasionnellement par l’inspection générale des
finances. Ils vont relever aussi de la Cour des comptes. Par ailleurs, il y a des chambres
régionales des comptes pour les EP locaux.

Partie 3 – La modernisation de
l’administration

Moderniser est un souci permanent de la part des pvoirs publics et des

gouvernements : améliorer l’administration pour répondre à de nouveaux besoins, ou de
nouvelles exigences de la société. Sur le plan de la terminologie, on aurait pu employer un
autre vocabulaire : très souvent on parle de réforme de l’Etat. Certains considèrent qu’il y a
une différence de degré entre la réforme et la modernisation.

Pourquoi ce désir permanent de la part des pouvoirs publics d’améliorer ? Outre les
nouveaux besoins, il y a aussi le fait que l’administration est confrontée à des problèmes
structurels, c’est consubstantiel à l’administration. L’un des problèmes, c’est la
multitude des services publics de niveau et de nature différente (même de
« culture » différente). Autre problème structurel : fonctionnement ralenti par le respect des
procédures. L’administration est un monde de procédures. Un autre critique porte sur la
bureaucratie, le système hiérarchique. Il y a également des problèmes de communication,
de langage administratif sur lequel buttent les usagers. Un travail est d’ailleurs mené sur la
simplification du langage. Enfin, le nombre de règles à respecter est très élevé. On estime à
plusieurs milliers le nombre de circulaires émises tous les ans par les services centraux de
l’Etat.

Le défi de la modernisation, c’est donc de simplifier, de s’auto-valoriser, Les

démarches de modernisation sont soit globales, soit spécifiques. Ces démarches agissent sur
les structures administratives, ou alors sur les modes de fonctionnement.
 Il y a un paradoxe, car les démarches de modernisation et d’amélioration sont
nombreuses et permanentes, et pourtant peu perçues de la part des citoyens et des usagers
du service public. Au final, l’administration continue de souffrir de sa mauvaise image.

Chapitre 1 – Les démarches globales de

modernisation
L’amélioration des administrations est devenue une démarche globale : il existe des
politiques publiques, portées par un ministère chargé de la promotion de cette
modernisation. Cette démarche s’est accentué en particulier depuis la IVe République.
Beaucoup de chefs de gouvernement se sont emparés de cette problématique. Ce
phénomène s’est accéléré sous la Ve République. Aujourd’hui, la modernisation a changé de
nature. Jusque-là, nous étions dans une modernisation fonctionnelle, et nous sommes
passées depuis quelques années à une modernisation économique de
l’administration. On est sur le terrain de réformes dans le but de faire des économies, qui
s’explique aisément par le contexte. On va traiter du passage d’une modernisation
fonctionnelle vers une modernisation économique de l’administration.

1 . D’une modernisation fonctionnelle de l’administration (avant les années

2000) …

1 . 1 . Les politiques de modernisation fonctionnelle

En matière institutionnelle, on considère que la modernité apparaît en 1 7 8 9. Les

nouveautés qui apparaissent alors (carte communale et départementale, préfet de
département) existent toujours aujourd’hui. On peut donc faire remonter à très loin les
démarches de modernisation des institutions.

On trouve les premiers signes d’une accélération dans les 20’s-30’s. Organes chargés
de réfléchir sur le thème du changement dans l’administration. Ex : comité supérieur de
réorganisation administrative, mis en place par Paul REYNAUD en 1938.

Le mouvement s’accentue avec la IVe République. Il y a eu plusieurs fois (à 11

reprises) un membre du gouvernement qui a été chargé de cette question. Ex : le
gouvernement de Robert SCHUMAN en 1947 a connu un secrétaire d’Etat chargé de la
fonction publique et de la réforme administrative. Par la suite, il y a eu selon les cas
secrétaires d’Etat, ministres voire ministres d’Etat qui s’occupait de cette question.

Depuis le début de la Ve, la majorité des gouvernements ont eu un ministre qui ont
travaillé sur les problèmes de l’administration générale (plusieurs intitulés différents). Dans
le gouvernement actuel, cette question existe encore. Cette mission de réforme, de
modernisation, a souvent été associée à la gestion de la fonction publique. Il y a eu aussi
très souvent que cette mission soit directement rattachée au PM. On a finalement des PM qui
s’investissent dans cette question. Ex : Michel ROCARD s’est beaucoup illustré dans cette
réflexion. Il a même pris la peine d’adopter une circulaire de 1989 nommée « circulaire sur le
renouveau du service public ». Il a donc voulu fixer les grandes lignes de cette politique.
Cette circulaire s’inspire des travaux menés par une commission sur l’efficacité de l’Etat.
Propose un programme de réforme qui veut agir sur les modes d’action de l’Etat. Il s’agit
d’essayer d’entrer dans une gestion plus managériale de l’administration. Idée que cela va
un peu édulcorer les pratiques démocratiques.
 Plusieurs directions sont proposées dans cette circulaire.
- Elle propose une gestion plus dynamique, managériale des personnels.
- Demande de l’instauration du dialogue social dans l’administration.
- Introduction de la logique de projet, de contrats d’objectifs.
- Introduction de l’évaluation des politiques publiques. C’est d’ailleurs à compter
de cette période qu’on a vu se mettre en place des organes chargés d’évaluer.

En application de cette circulaire, bcp de séminaires gouvernementaux ont été mis en

place. Cela a engendré plusieurs centaines de projets de service. Il y a eu aussi, à compter
du début des 90’s, un certain nombre d’accord cadres dans la fonction publique. Enfin, on a
assisté à la création de structures nationales dédies à l’évaluation des pol publiques. On
continue d’en parler, car il a eu dans cette démarche un certain nombre d’innovations
conceptuelles qui ont été reprises par les gouvernements.

1 . 2 . Le développement des institutions spécifiques de la modernisation

fonctionnelle

Mouvement d’institutionnalisation de la modernisation, qui va s’accentuer. La réforme de

l’Etat avait été un argument de campagne présidentielle en 1995. Par conséquent, le PM qui
a été mis en place s’est employé à travailler cette question. On retrouve donc à nouveau une
circulaire, adoptée par JUPPE. « Circulaire relative à la mise en œuvre de la réforme de l’Etat
et des services publics ». Il y a dans cette circulaire plusieurs objectifs qui se recoupent, par
certains aspects, avec ce qui Michel ROCARD avait fait. Ainsi, cette circulaire demande la
clarification des missions de l’Etat, mais aussi la clarification de la répartition des
compétences entre l’UE, l’Etat et les coll terr. Cette circulaire souhaite de façon assez
classique améliorer les relations entre l’administration et ses usagers. Il est donc prévu
l’adoption d’une charte des services publics. Eléments se rapportant à la gestion des
fonctionnaires, ou encore l’amélioration de la comptabilité publique. Ce sont des thèmes
extrêmement classiques de la réformes administrative.

Ce qui est nouveau avec JUPPE, c’est l’institutionnalisation de cette réforme, car en
plus du ministère qui s’occupe de la réforme administrative, on voit apparaître, dès 1995,
deux institutions. Il y a le Comité interministériel pour la Réforme de l’Etat, qui comme
toute structure de ce genre fixe les grandes orientations. On a aussi le Commissariat à la
réforme de l’Etat, qui est là pour animer cette politique. Il s’agit d’animer cette pol en
s’appuyant sur un certain nombre de rapport émanant de la Cour des Comptes, du Conseil d’
Etat, du médiateur de la République.

JOSPIN va procéder de la même manière après l’alternance de 1997. Il va adopter lui

aussi une circulaire en 1998. L’intitulé est peu original « Circulaire sur la préparation de
programmes pluriannuels de modernisation des administrations ». Ici, on va trouver la
poursuite des actions précédentes : le dialogue social, le GRH etc. Apparition de
l’importance des nouvelles technologies, et en particulier Internet, dans
l’amélioration du fonctionnement des administrations. Apparition des premiers sites
« .gouv.fr ». Cette politique, menée par JOSPIN, s’appuie sur une nouvelle institution :
Délégation Interministérielle à la Réforme de l’Etat. Cette DIRE est créé et remplace le
Commissariat créé par JUPPE. Peu importe les noms au final, c’est le même outil.

2 . … à une modernisation économique de l’administration (années 2000).

 Le virage se fait sous les gouvernements RAFFARIN, DE VILLEPIN et FILLON
principalement.

2 . 1 . La modernisation économique de Raffarin et De Villepin

Concernant le gouvernement Raffarin, ce PM a remplacé toutes les structures pré-

existantes par trois nouvelles. En 2003, un décret adopté met en place deux délégations et
une agence :
- Agence pour le développement de l’administration électronique (ADAE)
- Délégation aux usagers et aux simplifications administratives (DUSA)
- Délégation à la modernisation de la gestion publique

On est là entrés dans une période où les questions de budget et de comptabilité revêtent
une grande importance. Au même moment, au sein du ministère de l’économie, on créé la
direction de la réforme budgétaire. Il s’agit de mettre en œuvre les nouvelles méthodes
budgétaires et comptables en application de la LOLF qui date de 2001. L’adoption de cette
loi a une incidence sur la réforme de l’Etat.

Avec Raffarin, on a eu un PM qui a mit en place des stratégies ministérielles de

réforme. Cette expression, qui revient bcp, ce sont les SMR (Stratégies Ministérielles de
Réforme). Particularité : il est demandé à chaque ministre ou ministère de présenter au
Parlement les réformes nécessaires à son département ministériel. Cela veut dire que
concrètement, on passe par un passage en revue des missions exécutées par le ministère,
avec l’idée de se recentrer sur les choses essentielles, le corps de métier de l’Etat. Il est
demandé aussi aux administrations de tirer les conséquences de la LOLF. Par ailleurs, on
retrouve plein de choses : la démarche qualité, la gestion des ressources humaines,
l’introduction du mérite. Si on devait faire le bilan de ces SMR, il y a eu au total plus de 230
actions mise en œuvre dans ce cadre de ces SMR qui ont permis des recherches de gain de
productivité, et puis d’amélioration de la qualité du service.

Sous DE VILLEPIN, au niveau de la configuration ministérielle, nous avons un

ministre délégué au budget et à la réforme de l’Etat (JF COPPE) rattaché au ministre de
l’économie. On a ici un rattachement à l’économie et non plus à la fonction publique : c’est
très significatif. Cela donne une coloration particulière à la nouvelle réforme administrative. Il
y a encore une structure institutionnelle qui est créée et qui a subsisté : la Direction
Générale de la Modernisation de l’Etat (DGME) au sein du ministère de l’économie.
Cette DGME remplace toutes les autres structures préexistantes. Cette DGME s’occupe de
tout ce qui rentre dans la thématique très vaste de la modernisation de l’administration.

Par ailleurs, le PM lance des démarches d’audit de modernisation, qui ressemblent

aux SMR. Tous les deux mois, chaque ministère doit identifier, soit un service, soit une
procédure, soit une fonction afin de l’améliorer. Il peut aussi y avoir des audits sur des
problématiques interministérielles. Toutes ces propositions d’audit sont intégrées dans un
programme de travail. Ces audit doit aboutir sur des propositions concrètes. D’octobre 2005
à avril 2007, il y a eu 7 vagues d’audit, et les résultats ont été publié sur le site performance-
publique.gouv.fr. Désir de transparence sur les modifications apportées sur le
fonctionnement de l’administration de l’Etat.

Au total, 127 audits. Par exemple sur la politique énergétique au ministère de la

Défense, la transmission dématérialisée des actes d’Etat civil, la politique éditoriale de l’Etat,
les achats publics de l’Etat.

2 . 2 . La révision générale des politiques publiques (RGPP)

 Le gouvernement FILLON 1 a démarré avec un ministère du budget, des comptes
publics et de la fonction publique. C’est ce ministère qui a autorité sur la DGME. Celle-ci est
sous l’autorité de ce ministère. La RGPP fait bcp parler d’elle, car vaste opération de
communication à son sujet, mais aussi parce qu’elle propose des originalités. Elle s’inscrit
dans une logique de gouvernance financière assez nette. Par ailleurs, elle mélange les
« cultures » publiques et privées. Encore plus frappant : cette RGPP est pilotée, certes par
Matignon mais aussi par l’Elysée => implication présidentielle assez forte dans cette
démarche, ce qui n’était pas le cas avant.

2 . 2 . 1 . Le cadre de la RGPP

La RGPP a démarré très vite, puisqu’il y a eu une circulaire adoptée en 2007.

Finalement, le lancement officiel de la RGPP, c’est juillet 2007 (juste après les élections).
Cette RGPP a été présentée publiquement comme une nouvelle façon de réformer l’Etat, et
comme une stratégie de finance publique. Là aussi, il y a de nombreux travaux d’audit qui
ont tout de suite démarré, et qui ont été mené par une dizaine d’équipes, ayant la
particularité d’être dirigés par des haut fonctionnaires et par des cabinets privés.
Concrètement, il s’agit de passer en revue les milliards d’économie que l’ont pourrait faire
en modifiant les structures et le fonctionnement de l’Etat. Ces équipes produisent des études
dont les résultats sont présentés devant un comité de suivi, qui s’appelle Comité de suivi de
la RGPP. Ce comité de suivi est présidé par le Secrétaire général de l’Elysée. On y trouve
aussi le directeur de cabinet du PM, et les ministres concernés.

Ce comité de suivi s’est réuni plusieurs fois pour examiner les propositions de
réformes présentes dans les audits. Ensuite arrive la phase de pilotage politique : on décide
de ce qui va effectivement être appliqué, dans le cadre d’un conseil de modernisation des
politiques publiques (CMPP). C’est l’instance décisionnelle, politique. Le CMPP est présidé par
le Président de la République. C’est lui qui prend les décisions sur la base de ce qui a été
présenté en Comité de suivi. Ce CMPP a été réuni 4 fois. Le comité a décidé d’une nouvelle
vague de mesure. Ainsi, ces 4 CMPP ont pris des décisions vàv de 450 mesures. Une fois que
les décisions sont validées en CMPP, les ministères doivent mettre en œuvre les mesures
décidées en CMPP. Ils ont adopté une démarche uniformisée, avec un système de feu vert /
orange / rouge.

L’objectif, c’est d’économiser 10 milliards d’ici à 2013. Cela implique un

certain nombre de choses. Il y a eu au départ un contexte de grogne : inquiétude légitime
des fonctionnaires. Les syndicats ont dénoncé l’absence de concertation, et une démarche
forcée et rapide. Certains ministères se sont montrés hostiles à certaines fusions de
directions ministérielles. Il y a avait même eu des grèves.

2 . 2 . 2 . Le contenu de la RGPP

Il y a d’un côté les mesures ministérielles, et de l’autre le chantier interministériel.

• Les mesures ministérielles

o Au ministère de l’écologie, la RGPP s’est traduite par une refonte des directions
centrales. Création d’un nouveau corps qui est le corps des ingénieurs des ponts,
des eaux et des forêts. Là aussi, c’est une fusion de corps, car le passé les ponts
& chaussée étaient séparés des eaux & forêts. Ce ministère a aussi entrepris la
réorganisation du contrôle aérien, ainsi que les nouvelles modalités d’examen
pour le permis de conduire.
 o Au ministère de l’intérieur, la gendarmerie nationale a été placée sous l’autorité
du ministère de l’Intérieur. Changement de rattachement, car au départ les
gendarmes sont des militaires et dépendaient de la Défense. Comme ce sont des
forces de sécurité, l’idée c’est de les placer sous la même autorité. Il a fallu
trouver un système où l’on ne portait pas atteinte au statut de gendarme.
Réforme des services de renseignement également. On a procédé au
regroupement des RG et un autre truc. Désormais, on a la DCRI : direction
centrale des renseignements intérieurs. Par ailleurs, le ministère de l’intérieur
s’occupe aussi des coll terr. Les préfets sont rattachés au ministère de l’intérieur.
Dans le cadre de la RGPP, on a procédé à l’allègement du contrôle de légalité sur
les actes juridiques des coll terr. Contrôle recentré sur certains dossiers à risque,
càd les marchés publics, l’urbanisme et l’environnement. Concrètement, le champ
d’application du contrôle de modernité s’est amenuisé. Il faut également placer ici
la réforme des coll terr. Celle-ci a été présentée sous couvert de la RGPP.

o Au ministère de la justice, la question de la carte judiciaire a bcp été débattue.

Redéfinition des ressorts territoriaux des juridictions. On a supprimé des tribunaux
d’instance. Au ministère de la justice, travail sur l’allègement du code de
procédure pénale également. On observe aussi dans ce ministère des démarches
de déjudiciarisation. On a plus besoin de recourrir à un juge pour régler tel ou tel
problème. Si on peut régler certains problèmes sans passer par la justice, il serait
possible d’en faire un bénéfice. Pratiquer la déjudiciarisation de certaines
sanctions en matière d’infractions routières. Ce qui est envisagé également, ce
serait pour le divorce par consentement mutuel. S’ils sont d’accord, pas besoin de
passer par la justice. Mise en place dans les ministères de commissions pré-
contentieuses, qui seraient là pour filtrer et réduire les demandes adressées à la
justice. Mise en place d’un suivi en ligne du traitement des plaintes.
Développement des alternatives à l’incarcération via le bracelet électronique.

o Ministère des affaires étrangères. Travail de réorganisation de l’administration

centrale. Travail sur l’implantation des ambassades, à adapter aux enjeux du XXIe
siècle. Changements se rapportant à l’immigration également. Il y avait des
dispositions RGPP qui concernent l’immigration, comme la réforme des centres de
détention administrative. La RGPP demande plutôt l’augmentation du taux de
reconduite.

o Ministère de la culture. Regroupement des corps d’inspection. Transfert aux coll

terr de certains sites patrimoniaux.

• Les chantiers interministériels

o Réforme de la gestion des RH : thème assez présent dans la RGPP. Ce qui

a le plus marqué dans les médias, c’est le non remplacement d’un fonctionnaire
de l’Etat sur deux partant à la retraite. Cela signifie que de 2007 à 2012, cette
RGPP devrait conduire à na pas reconduire plus de 150 000 fonctionnaires, càd
7% de la fonction publique de l’Etat. L’idée, c’est avec ce non remplacement de
revenir aux effectifs de l’Etat du début des années 1990. Autre explication : l’Etat
a continué à recruter du personnel en dépit des transferts de compétences aux
coll terr. On peut aussi évoquer le travail sur la fusion des corps : à terme, 150
corps seront supprimés.

o Disposition se rapportant à la politique immobilière de l’Etat. C’est une démarche

 patrimoniale. L’Etat est propriétaire d’un certain nombre de bâtiments. Politique
de vente de bâtiments assez importante.

o Les finances publiques. Pour la première fois, l’Etat a adopté un budget

pluriannuel pour la période 2009-2011. On y trouve l’outil financier de la RGPP.

o Mesures qui concernent les services du PM. C’est interministériel car le chef du
gouvernement agit pour le gouvernement en entier. Du côté du PM, il y a tout un
travail qui vise à la rationalisation des services du PM, et en particulier ce qu’on
appelle la mutualisation des fonctions support. Une fonction support, c’est tout ce
qui est reprographie, documentation, secrétariat, services immobiliers de
logistique. Il y a également eu un travail de modernisation de la mission d’édition,
càd que l’Etat a une politique éditoriale. On a fusionné la documentation française
et la direction des journaux officiels. Elles ont été intégrées dans une nouvelle
structure.

o Suppression des CIRA (Centre Interministériels de Renseignement Administratifs).

Par le passé, il en existait 9. Aujourd’hui, il n’en reste plus qu’un à Metz.

Modernisation :

1978 : CADA et CNIL (sont des AAI). Exigence de transparence de l’administration, qui a
été aménagé par la création d’AAI et par l’extension des droits des usagers face à
l’administration : levée de l’anonymat des agents publics. Avantage aussi les entreprises
(obligation de publicité et de mise en concurrence lors de la passation des marchés publics).
Loi DACRA de 2000 nombreuses dispositions favorables aux usagers.
Charte du patient hospitalisé : démarche qualitative (accueil courtois, information, délais
raisonnables de réponse…)
Simplification administrative (prise en charge ojd par le DGME (direction générale de la
modernisation de l’Etat), depuis 2005. Des lois de simplification sont régulièrement
adoptées. Simplification : agir sur les procédures (plus de fiche d’Etat civil, de copie certifiée
conforme (juste photocopie)…), les règles (codification, étude d’impact préalable pour les
projets de lois et décrets, dvt information de proximité sur le droit, accès à la justice pour
tous (aide juridictionnelle pour ceux qui n’ont pas les moyens de payer un avocat, présence
judiciaire de proximité dans les maisons de la justice et du droit) et le langage adm (CSLA,
conseil pour la simplification du langage adm crée en 2007)
La démocratie administrative : droit à la participation des administrés se dvpe : consultation,
concertation (référendum, référendum local, pétition. Présence des usagers dans les organes
décisionnels ou consultatifs (CA d’hopitaux, des universités)

Amélioration de la GRH (gestion des ressources humaines) statut général des fonctionnaires
(1946, élargit ensuite). Mais effets pervers, démotivation.--> approche plus managériale de
la FP ; gestion des carrières (formation continue..mobilité accrue) prise en compte de la
difficulté des conditions de travail dans les indemnités. Accès plus simple à la FP.

Les nvx défis de l’adm :

L’européanisation de l’adm :primauté du drot communautaire sur droit national.
SGAE : secrétariat général aux affaires européennes. Dépend du PM. Travaille de
coordination et de préparation des positions françaises.parfois court-circuité. Dans les
ministère, on a assisté à une spécialisation européennes des adm centrales (dans tous les
ministères, création d’un service compétent sur les questions euro, ou intégration de ces
préocuupations dans des services et directions existants. Le SGAE travaille avec la
représentation permanente (mission diplo exprime la position française) les régions et
collectivités possèdent aussi un organe de représentation auprès des institutions euro : le
comité des régions (mais pas décison, seulement consultation, info, lobbying)
La France, mauvais élève dans l’application du droit communautaire, et respect du
calendrier communautaire, les adm centrales s’occupent de la transposition de ce droit, et
effectuent les prélèvenements fiscaux qui alimentent le budget communautaire.
Incidence de l’UE sur la FP : ouverture aux ressortissants communautaire pour la plupart
des emplois, sauf ceux rapport direct avec souveraineté. (en accord ac libre-circulation des
travailleurs). Meilleure formation des agents publics en matière de droit et des institutions
communautaires.
L’administration éléctronique : années 80, l’adm a connu la révolution de l’informatique.
Nouveau défi : l’administration sans papier, cyberadministration. Internet public : de + en +
utilisé par les adm (surtout locales) mais difficulté : lutter contre la falsification et la violation
des systèmes de sécurité, garantir la confidentialité.. mesures de sumplification par
internet : payer ses impots en ligne, s’inscrire (concours, université, bourse, changement
d’adresse..) remplir des formulaires en ligne ; guichet unique. L’écrit sur support
éléctronique a la même force probante que l’écrit sur papier. Accès à l’info publique (service-
public.fr)

1789 : -suppression des anciennes circonscriptions (provinces, principautés, paroisses et

pays
-création de la commune et du département
1799 : -création conseil d’Etat
1800 : -mise en place du préfet et du conseil de préfecture dans le département, du sous-
préfet dans l’arrondissment
1831 : -éléction des conseillers municipaux au suffrage censitaire. Le maire et ses adjoints
sont toujours nommés par l’Etat.
1833 : -conseil général élu au suffrage censitaire
1837 : -attribution de la personnalité morale à la commune
1838 : -le département devient personne morale
1852 : -décret impérial « on peut gouverner de loin, mais on n’administre bien que de près »
1871 : -staut de la collectivité départementale : CG élu au SUD et renforcement de ses
attributions.
1884 : -« grande loi municipale » CM élu au SUD par les citoyens de la commune. Maire
désigné par le CM. Clause de compétence générale de la commune.
1945 : -création sécurité sociale, IEP, ENA
1946 : -1er staut général de la FP
-constitution : pvr et statut des membres de l’éxécutif, principe de libre-adm
1958 : -constitution : pvrs et statut des membres de l’éxécutif, principe de libre-adm,
autonomie financière des collectivités, notion de chef de file, création des catégories
d’EP.
1959 : -ordonnances : création du SIVOM et du district
-décrets (1959 et 1064) : statut du corps préféctoral
1964 : -décret relatif aux pvrs du préfets et déconcentration
-nouvelle circonscription adm : la région ac préfet de région
1966 : -création communauté urbaine
1971 : -loi Marcellin dvper les fusions entre communes
1972 : -région reçoit personnalité juridique (Etablissement Public Régional)
1978 : -relative à l’information, aux fichiers et aux libertés (CNIL)
-relative à la liberté d’accès aux doc adm (CADA)
1979 : -motivation des actes adm
1982 : -redéfinition des pvrs préféctoraux
-loi relative aux droits et libertés des communes, départements et régions. La région
devient collectivité territoriale, passage au contrôle a posteriori, exécutif élu du CG.
1983 : -loi relative à la répartition des compétences entre les communes, départements et
régions. Attribution de bloc de compétences aux collectivités (action
socialedépartement. Urbanismecommune. Formation
 professionnelle/apprentissagerégion..)
-décret relatif aux relations entre l’adm et les usagers.
1992 : -loi ATR (admi terr de la Rep) : réforme de la déconcentration, création des
communautés de communes et des communautés de villes.
-« charte de la déconcentration »
1997 : -déconcentration des décisions adm individuelles.
1999 : -loi chevènement relative au renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale : création des communautés d’agglo.
2000 : -relative au droit des citoyens dans leurs relations av l’adm (DACRA)
2002 : -relative à la démocratie de proximité : conseil de quartier
2003 : -loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la Rép.
Constitutionnalisation de la région, de la démocratie loclae, de l’expérimentation, de
la subsidiarité..
-loi organique sur l’autonomie financière des coll terr
-loi org sur l’expérimentation (locale)
-loi org sur les referendum locaux
2004 : -(29 avril) décret relatif aux pvrs des préfets, à l’org et à l’action des services de l’Etat
dans les régions et les départements.
-relative aux libertés et responsabilités locales (LRL)
2008 : -loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vè Rep, pouvoir de
nomination du pdt de la Rep, conseil éco, soc et environnemental (CESE)
2010 : -décret modifiant celui de 2004 relatif aux pvrs des préfets… préfets de département
sous l’autorité du prefet de région, droit d’évocation du préfet de région.
-lois org et ordinaire : relative à l’application de l’art 13 de la constitution. Pvr de
nomination du pdt de la rep aux plus hautes fonctions (entreprises publiques, AAI)