CENTRO UNIVERSITÁRIO FILADÉLFIA – UNIFIL

DIREITO TRIBUTÁRIO

*Antonio Carlos Lovato

RESUMO: FINANÇAS PÚBLICAS, ORÇAMENTO E NORMA GERAIS.

1.-Normas de Direito Financeiro

Conceito de Normas

Em primeiro lugar faz-se necessário esclarecer que norma não se

confunde com texto normativo, o texto é o veículo condutor da norma.
Norma é o conteúdo do texto, extraído após um laborioso trabalho de
interpretação e integração para construir o seu sentido ou significado e o
alcance.

Regras e Princípios

A norma é o gênero, regras e princípios são espécies de normas. Tanto a

regra como princípios tem a mesma força coercitiva, não há hierarquia
entre as duas espécies pelo simples fato de um ser princípio e a outra ser
regra. Por essa forma de analisar, um princípio é tão imperativo como a
norma, e vice e versa. Assim, violar um princípio e tão ou mais grave do
que violar uma regra. Poderá haver hierarquia dependendo do
escalonamento dentro do sistema normativo, por essa óptica um princípio
constitucional será superior a uma regra contida em normas abaixo da
constituição, não por ser princípio, mas sim por ser um princípio
constitucional. Da mesma forma uma regra constitucional será superior
ao princípio sedimentado abaixo da constituição. Mas não haverá
hierarquia entre princípios constitucionais. Como não haverá hierarquia
entre regras constitucionais.

A doutrina, procura explicar a distinção entre regras e princípios de

várias formas. Embora existam várias formas mais complexas e mais
completas para distinção entre essas duas espécies de normas, adota-se
aqui uma forma simples que consiste na carga de concretude ou abstração
de como cada modalidade norma se apresenta no sistema. As regras
contêm um detalhamento textual mais amplo que acaba limitando um seu
sentido ou significado, não é que a interpretação será textual, mas o
próprio texto contém elementos que direcionam o trabalho interpretativo.
Exemplo: Quando a Constituição diz no art. 62, que a Medida Provisória

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não poderá veicular matéria de Lei Complementar ou Matéria
Orçamentária, trata-se de uma regra. Por outro lado, os princípios, por
caracterizam por uma abstração, o que não significa que comportarão
uma interpretação subjetiva, no entanto, será objeto de valoração de
forma a contemplar a aplicação de outros princípios jurídicos e permitir
uma investigação mais ampla permitindo em alguns casos a incursão em
outras áreas científicas, através da hermenêutica. Exemplo claro de um
princípio, é o princípio da igualdade ou isonomia. A Constituição Federal
em vários artigos estabelece que todos são iguais perante a lei, porém, não
detalha os critérios de forma explícita, mas o interprete deverá extrair os
critérios à luz da própria Constituição identificando as diretrizes
constitucionais aplicáveis a cada caso concreto que, por sua vez
comportará uma valoração específica para aquele caso.

Principais Normas Aplicáveis ao Direito Financeiro

Os principais princípios estão sedimentados no art. 37 da Constituição

Federal: Legalidade, Moralidade, Impessoalidade, Publicidade,
Eficiência, que não são princípios específicos do Direito Financeiro, mas
de toda atividade exercida pela Administração Pública, entre as quais a
Atividade Financeira do Estado. Mas existem princípios específicos do
Direito Financeiro sedimentados nos Arts. 163, 165 e 167 da Constituição
Federal: Princípio da Legalidade, Anualidade, Unicidade, Universalidade,
Exclusividade, Não-afetação, Vedação da transposição.

O princípio da legalidade diz respeito à subordinação da administração

pública às normas legais e constitucionais. Por esse aspecto não significa
que a interpretação da norma será literal, porém, não comportará uma
elasticidade na interpretação, por isso a interpretação será restritiva, o
que resulta no princípio da estrita legalidade. Para dar cumprimento ao
princípio da moralidade pública,, não basta atender à lei, deve atender à
finalidade pública. Pelo princípio da publicidade deve-se pugnar pela
transparência da atividade financeira do Estado. A impessoalidade prega
que a atividade financeira não poderá discriminar ou privilegiar qualquer
pessoa ou entidade. A eficiência diz respeito aos resultados. Isto é, não
basta executar a atividade pública, esta tem de ser executada para atender
os interesses da sociedade de forma efetiva.

Pela anualidade, o orçamento deve ser aprovado em um ano para entrar

em vigência no ano seguinte. Aplica-se ao orçamento executável, uma vez
que o orçamento plurianual (metas-estratégico) será para 04 anos e as
diretrizes orçamentárias (prioridades) para um (01) ano ou 02(dois). Uma
advertência deve ser feita: Não se pode confundir princípio da anualidade

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que é um princípio de direito financeiro (art. 165 da CF) com o princípio
da anterioridade previsto no art. 150, III, “b”, da Constituição Federal,
que é um princípio de direito tributário e determina que um tributo
somente possa ser instituído ou aumentado, num ano para entrar em
vigência no ano seguinte. Pela unicidade ou unidade, entende-se o
orçamento, embora composto de várias peças, como um único documento.
O princípio da universalidade estabelece que o orçamento determina a
inclusão no orçamento de todas as despesas e receitas para o período de
um ano, vale dizer, o orçamento deve compor os orçamento fiscal, de
investimentos e da seguridade social. Pelo princípio da exclusividade, a lei
orçamentária não poderá conter matéria alheia ao orçamento. Matéria
alheia ao orçamento, por exemplo, é a aprovação do tributo ou a criação
de cargos. O orçamento deverá prever a receita decorrente de tributos,
mas a instituição do tributo deverá ser efetuada através de uma lei
específica. Da mesma maneira orçamento deverá prever a despesa que a
criação de um novo cargo público gerará, mas a criação do cargo deverá
ser efetuado através de uma lei específica. Enfim, mesmo a tradicional
forma de homenagear pessoas ilustres dando seu nome às ruas, poderá
fazer parte da lei orçamentária. Pelo princípio da não-afetação ou não
vinculação, o orçamento deverá de um lado compor as despesas e de outro
as receitas, mas não de forma individualizada, isto é, não uma vinculação
entre uma despesa específica com uma receita específica, com exceção das
receitas destinadas a uma finalidade específica conforme determina a
própria Constituição Federal, por exemplo, as taxas, as contribuições de
melhoria, as contribuições sociais e o empréstimo compulsório, bem como
as receitas resultando de convênio para repasse de verbas para uma
atividade específica. Em matéria de afetação vale lembrar as
determinações contidas nos arts. 198 e 212 da Constituição Federal que
determinam um limite mínimo de gastos com saúde e educação. O
Princípio que veda a transposição impede que os recursos destinados a
uma despesa sejam carreados para outra atividade sem autorização
legislativa.

As principais regras estão sedimentadas nas Leis Complementares nº

101/2000 alteração pela Lei Complementar nº 131/2009 e na Lei nº
4.320/64.

2.-Normas Gerais de Direito Financeiro

Conceito de Normas Gerais

Normas gerais são normas que estabelecem critérios ou parâmetros

uniformes para todas as Entidades que compõem a Federação. São
normas necessárias para evitar conflitos de competência ou para evitar

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que as Entidades disciplinem de maneira diversa um mesmo instituto, um
parâmetro para enquadramento, forma de atuação, um direito ou uma
restrição jurídica.

Finalidade das Normas Gerais

A necessidade de normas gerais se faz presente, na maioria das vezes

quando há competência concorrência entre as unidades que compõem a
Federação, a exemplo do que ocorre com o direito tributário, financeiro,
urbanístico, ambiental e penitenciário, conforme o disposto no art. 24 da
Constituição Federal.

Características das Normas Gerais

São norma destinada a todas as Entidades da Federação. Portanto, são

normas de caráter nacional e não simplesmente federal. As normas de
caráter federal vinculam apenas a União Federal. Quando de se fala em
vinculação está se referindo a vinculação específica, porque todas as
normas vinculação a sociedade como um todo, destinando-se às pessoas e
às instituições públicas e privadas. Mas, além disso, a norma de caráter
nacional tem também essa característica de vincular especificamente todas
as Entidades da Federação. Nesse aspecto, podem-se tomar como exemplo
as Normas Constitucionais, são normas destinadas a toda a sociedade,
mas em alguns aspectos, vinculam de maneira específica as Unidades
Federativas. Por outro lado, a própria Constituição em alguns aspectos
determina que algumas normas gerais sejam veiculadas por Leis
Complementares, como é o caso do direito financeiro (arts. 163 e 165, §
9º), mas a Constituição não determina que as normas gerais sobre
licitação sejam veiculadas através de lei complementar, exige-se apenas
lei federal. Alguns diplomas legislativos, embora tenham vigência em todo
território nacional, como é o caso das leis que regulam o direito civil,
penal, processo civil e processo penal, não são leis de caráter nacional.
Vale dizer, não tem esse conceito. O conceito de norma geral é aplicável
exclusivamente às matérias que envolvem as Unidades da Federação. Essa
aparente confusão decorre da competência legislativa do Congresso
Nacional que é Legislador da União Federal quando edita leis federais e
é também Legislador da Nação quando edita leis nacionais e normas
constitucionais.

3.- Crédito Público

Conceito

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Crédito público está relacionado à credibilidade que o Estado tem diante
da comunidade interna e a internacional. Essa credibilidade decorre de
uma boa gestão pública em relação ao controle dos gastos e da aplicação
dos recursos públicos que atendam aos interesses públicos. Como também
um eficiente controle do endividamento e do pagamento das dívidas
públicas, envolve também um controle da circulação da moeda com
interferência do Banco Central para controle da inflação e das taxas de
juros.

Importância para o Direito Financeiro

É imprescindível um eficiente controle das atividades que resultem numa

boa credibilidade, pois uma boa credibilidade influenciará na diminuição
das despesas públicas enquanto que uma má credibilidade influenciará no
aumento das despesas, pois a boa ou má credibilidade influenciará na
forma de obtenção de recursos por via de empréstimos internos ou
internacionais, bem como na alienação de títulos públicos e na entrada de
dividas através investimentos internacionais. Pelo contrário um Estado
que não apresentar uma boa credibilidade não terá facilidade em obter
empréstimos públicos ou investimentos, principalmente internacionais e,
assim, terá que pagar um custo maior, gerando mais despesas públicas.

4.- Orçamento Público

Conceito de Orçamento

No aspecto geral orçamento consiste de um plano de gestão contendo o

montante de gastos e de receitas. Nesse sentido pode-se ser considerado
orçamento desde um simples plano para gestão das atividades domésticas,
como para o empreendimento de uma viagem de negócio ou de laser, até
de uma grande empresa. Portanto, orçamento é um plano para
viabilização de qualquer atividade seja ela pequena, média ou grande.
Trata-se de uma diretriz a ser seguida para agir dentro das possibilidades
fáticas e econômicas.

Orçamento público, por sua vez, consiste de um plano de governo

contendo a relação das atividades a ser desenvolvidas, o montante de
gastos para realização da atividade e as receitas necessários para cobrir
as despesas, para o período de um ano, mediante autorização legislativa.

O que distingue o orçamento público dos demais orçamentos no âmbito

privado, em primeiro lugar, diz respeito à obrigatoriedade, no setor
privado o orçamento embora recomendável seja facultativo, no setor
público é obrigatório. O ordenamento jurídico, a partir das normas

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contidas na Constituição Federal, arts. 163 a 167, combinado com as
normas contidas na Lei Complementar nº 101/2000 e na Lei 4.320/64.

Modalidades

Embora o orçamento executável seja o orçamento anual, existem outras

duas modalidades de orçamento o orçamento plurianual que é para um
período de 04 anos e a lei de diretrizes orçamentária que é para um
período de um (01) ano ou de dois (02) dependendo das normas
específicas de cada entidade. O orçamento plurianual se caracteriza por
ser um conjunto de metas, por isso, é tido como um orçamento estratégico.
A lei de diretrizes orçamentária trata-se de um conjunto de prioridades
extraídas do orçamento plurianual para compor o orçamento anual e
seguir para execução.

Principais Normas aplicáveis ao Orçamento

As principais normas aplicáveis ao orçamento estão sedimentadas na

Constituição Federal, arts. 163 a 167 e nas Leis Complementares nº
101/2000 e 131/2009, bem como na Lei Ordinária nº 4.320/64, que embora
seja uma lei ordinária tem força de lei complementar.

Elaboração Orçamentária

Segundo o art. 163 da Constituição Federal, a competência para elaborar

o projeto de lei orçamentária é o Poder Executivo, pois é o administrador
que conhece a realidade social, política e econômica da Entidade. Assim,
o poder executivo elabora o projeto dos orçamentos nas três modalidades
e encaminha ao Poder Legislativo para aprovação. No Poder Legislativo,
será analisado pela comissão de finanças e orçamento, a qual dará
parecer prévio sob os aspectos formais do projeto, se contiver erros
insanáveis a comissão remete os projetos para executivo fazer as
adequações necessárias. Não havendo questões formais, passa-se a coletar
emendar dos parlamentares que não poderão apresentar emendas que
desfigurem o orçamento, pois caracterizaria, por via oblíqua, um projeto
alternativo, o que é vedado pela Constituição Federal. A comissão se
encarregará de selecionar as emendas e repelir as impertinentes ou
contrárias ao ordenamento jurídico. Após a apresentação das emendas o
orçamento será votado em plenário, aprovado, volta ao executivo para
sanção, que consiste no ato de ratificação do texto aprovado pelo
legislativo, com emendas ou sem emendas. Em havendo emendas, volta o
executivo poderá vetá-las totalmente ou em parte, mediante justificativa.

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Havendo veto o executivo deverá encaminhas as emendas para o
legislativo verificar da possibilidade de derrubar o veto, para isso
precisará de 2/3 dos membros do legislativo. O executivo não precisará
aguarda a discussão sobre o veto para efetivar a publicação da lei
orçamentária, publica-a e ser houver alteração para derrubada do veto faz
uma nova publicação com as adequações necessárias. O procedimento
aqui discorrido está relacionado ao orçamento anual, sendo que o mesmo
entendimento pode ser aplicado ao orçamento plurianual, lembrando que
é para um período de 04 quatro anos e para as diretrizes orçamentárias
que é para um período de 01 ou 02 anos.

Execução Orçamentária

Executar um orçamento nada mais é do que realizar as atividades

previstas no orçamento. Muito pouco se pode fazer em relação às despesas
correntes, como as relativas aos gastos de pessoal e material de insumo,
pois são despesas rotineiras. No entanto, se consistirem de despesas novas,
dependerá do cumprimento de outras normas. No caso de compra de
produtos e de prestação de serviços, há necessidade de licitação e contrato
administrativo, depois o empenho com a emissão da nota de empenho, a
liquidação, a ordenação e o pagamento. Se a despesa nova referir-se a
gastos com pessoal dependerão de teste seletivo se for para contratação de
temporário em regime de urgência e concurso público para os cargos
efetivos. O pagamento encerra a fase da execução orçamentária.
Lembrando que os pagamentos de despesas advindas por ordem judicial
através de precatório seguirão as ordens cronológicas dos precatórios
contendo duas listas uma de créditos alimentícios e a outra geral.

O empenho consiste de um ato de controle para verificação no orçamento,

a disponibilização de recursos, é através do empenho que a administração
pública determina o seguimento das contratações em conformidade com o
demonstrativo de desembolso financeiro, este documento tem como
objetivo estabelecer um controle do fluxo de caixa. Se não houver
recursos, corta-se o empenho para evitar contrações que não possam ser
cumpridas.

Controle do Orçamento

O controle orçamentário pode ser feito pela própria administração

pública, através do denominado controle interno, utilizando-se de
auditorias e controladorias. E poderá ser efetuado por Entidades
desvinculadas da administração pública, considerado controle externo. O
órgão que tem por função precípua exercer o controle e fiscalização

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orçamentária é o Poder Legislativo mediante auxílio técnico dos Tribunais
de Contas. Os Tribunais de Contas auxiliam o Poder Legislativo, mas são
órgãos administrativos autônomos, desvinculados do Poder Executivo e do
Poder Legislativo e também exercem o controle, fazem diligências,
promovem o aperfeiçoamento dos agentes públicos encarregados da
gestão financeira, podendo impor sanções administrativa como pena de
multa, restrições à atividade e a repasses voluntários, porém, não impõe
sanções políticas ou criminais. Os Tribunais de Contas estão localizados
nas capitais dos Estados e do Distrito Federal os quais tem competência
para apreciação das contas dos Estados, do Distrito Federal, dos órgãos
Estaduais e Entidades Estaduais como Autarquias e Fundações, bem como
dos Municípios, seus órgãos, autarquias e fundações. Os dois únicos
Municípios que possuem Tribunais de contas Municipais são os
Municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro, referendados pela
Constituição de 1988, a qual vetou a criação de outros tribunais de contas
municipais. O Tribunal de Contas Federal está localizado na Capital
federal e tem por competência analisar as contas públicas da União
Federal, dos seus órgãos, Autarquias e Fundações, e também analisam as
contas dos Municípios em relação à gestão dos recursos para uma
finalidade específica recebidos mediante convênio com a União Federal.
Os tribunais de Contas ao aplicaram sanções de multas emitem títulos
executivos os quais serão o suporte para execução no Poder Judiciário
Outro importante órgão de controle externo é o Ministério Público, que
tem o Poder de fiscalizar e propor ações judiciais contra os
administradores que não cumprem as normas. A sociedade, através de
Entidades organizadas ou de Partidos Políticos ou até mesmo pelo próprio
cidadão, exerce controle na medida em que podem propor representações
e ações judiciais. Por último há de ser destacado que o Poder Judiciário
dá a palavra final em matéria de controle, seja em ações ingressadas
contra o administrador público, seja pelo próprio administrador, pois em
decorrência do princípio constitucional da inafastabilidade, nada foge ao
controle do Poder Judiciário.

• São anotações de aulas, sem cunho científico e que não foram submetidas à
revisão ortográfica e de normas técnicas, elaboradas como material de
apoio, porém, sem dispensar a leitura das obras indicadas principalmente:
Manual de Direito Financeiro e Tributário de Eduardo Marcial Ferreira
Jardim; Curso de Direito Financeiro e Tributário de Ricardo Lobo Torres;
Curso de Direito Orçamentário de Dejalma de Campos.

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RESUMO DAS PRINCIPAIS RESTRIÇÕES CONTIDAS NA LEI DE
RESPONSABILIDADES FISCAL A SEREM OBSERVADAS NA
LOA

I- O projeto da LOA deve ser elaborado em conformidade com o PPA

com a LDO e com a LRF e conter:

 Em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação

dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de
Metas Fiscais
 Demonstrativo do efeito sobre receitas e despesas decorrente de
isenções, anistias, remissões e subsídios, bem como das medidas
de compensação e renúncias de receita e ao aumento de despesas
obrigatórias de caráter continuado;
 Reserva de contingência definida com base na receita corrente
líquida, destinada ao atendimento de passivos contingentes e
outros riscos e eventos fiscais imprevistos;
 Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou
contratual e as receitas que as atenderão;
 O refinanciamento da dívida;
 A atualização monetária da dívida mobiliária até o limite da
variação do índice de preços previsto na LDO.

II- Vedações:

Não poderão constar do projeto da LOA:

 crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada;

 dotação para investimento com duração superior a um exercício
financeiro que não esteja previsto no Plano Plurianual ou em lei
que autorize a sua inclusão.

III - Itens que compõem o limite da despesa com pessoal:

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 * com base nos 11 meses anteriores.

 pessoal ativo;
 inativos;
 pensionistaa;
 subsídios;
 salário-família;
 contribuição ao Pasep;
 encargos sociais;
 obrigações patronais;
 despesas de exercícios anteriores (DEA), referente aos fatos
ocorridos no período em análise;
 mão-de-obra terceirizada.

Estão excluídas dos limites da despesa com pessoal:

 vale e auxílio-refeição;
 vale e auxílio-transporte;
 indenização por demissão de servidores ou empregados;
 valores pagos, tais como: férias indenizadas, multa de 40% do
FGTS, despesas com diárias, ajuda de custo, licença-prêmio
indenizada;
 incentivo à demissão voluntária;
 decorrentes de decisão judicial e da competência de período
anterior ao da apuração;
 auxílio-funeral – outras transferências a pessoas;
 inativos: valores pagos com recursos provenientes da
arrecadação de contribuições de segurados ou outro fundo
vinculado;
 compensação financeira, em que os diversos regimes de
previdência social se compensarão financeiramente.

IV - Percentuais:

União Federal: 50%: Legislativo 2,5 %; Judiciário 6 %;

Ministério Público 0,6%; Executivo 40,9%.

Estados e DF: 60%: Legislativo 3 %; Judiciário 6%;

Executivo; Ministério Público 2 %; Executivo 49%.

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 Municípios: 60% - sendo 54% Executivo - 6% Legislativo

V - Limites específicos com Legislativo Municipal:

 8 % sobre receitas tributárias Município popul. até 100 mil hab.

 7 % sobre receitas tributárias Município popul. 100 a 300 mil
hab.
 6 % sobre receitas tributárias Município popul. 300 a 500 mil
hab.
 5 % sobre receitas tributárias Município popul. acima de 500 mil
hab.
 70 % limite de gasto da receita com folha de pagamento,
incluindo os subsídios de vereadores.

VI - Percentuais de gastos com saúde:

 15% , sobre receitas de impostos (arts. 156, 158 e 159 CF) com
fundamento no art. 77, III, § 1º, do ADCT.
 Não são consideradas despesas com saúde:
 pagamento de aposentadorias e pensões; assistência à saúde que
não atenda ao princípio da universalidade; preservação e
correção do meio ambiente, realizadas por órgãos de meio
ambiente dos entes federativos e por entidades não
governamentais; saneamento básico realizado com recursos
provenientes de taxas ou tarifas e do Fundo de Combate e
Erradicação da Pobreza; limpeza urbana e remoção de resíduos
sólidos (lixo); merenda escolar

VII – Elementos das respectivas Prestações de Contas:

 desempenho da arrecadação em relação à previsão;

 providências adotadas no âmbito de fiscalização das receitas;
 providências adotadas no combate à sonegação;
 ações de recuperação de créditos nas instância administrativas e
judicial;
 demais medidas para incremento das receitas tributárias e de
contribuições.

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VIII- Elementos que serão ficados pela Fiscalização a ser exercida pelo
Poder Legislativo:

 atingimento das metas estabelecidas pela LDO;

 limites e condições para realização de operações de crédito e
inscrição em Restos a Pagar;
 medidas adotadas para o retorno da despesas total com pessoal
ao respectivo limite;
 providências tomadas para recondução dos montantes das
dívidas consolidadas e mobiliária aos respectivos limites;
 destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo
em vista as restrições constitucionais e as da LRF;
 cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos
municipais, quando houver.

FONTE: Lei de Responsabilidade Fiscal para os Municípios, Ed.

Atlas, São Paulo, 2008, Autores: SILVA, Moacir da; AMORIM,
Francisco Antônio de; SILVA, Valmir Leôncio.

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