EL REGLAMENTO.

CONCEPTO, CLASES Y LÍMITES

1. EL REGLAMENTO: CONCEPTO, CLASES Y LÍMITES.

1.1.CONCEPTO.

Disposición del Gobierno sin fuerza de ley. Disposición jurídica de

carácter general, disposición administrativa o simplemente
disposición.

Se trata de una norma escrita sin rango de ley que emana del
Gobierno.

1.2.NATURALEZA:

Se trata de determinar si es o no un acto administrativo.

Cierto sector doctrinal, encabezado por Garrido Falla, lo considera

acto administrativo general, ya que se trata de un acto de la
Administración regulado por el Derecho Advo.

Otro sector de la doctrina, entre ellos García de Enterría, consideran

que el reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, mientras
que los actos son consecuencia del mismo, siendo además distinto el
régimen jurídico de unos y otros, por lo que no puede encuadrarse
dentro de la categoría de actos advos. , difieren de estos en el
procedimiento para su elaboración, el órgano del que emanan, el
comienzo de su eficacia, etc.

1.3.CLASES DE REGLAMENTOS:

1.3.1. Consideraciones generales:

Vamos a considerar tres clasificaciones exclusivamente, las más

empleadas y notorias.

1.3.2. La clasificación de los reglamentos por su forma:

Los reglamentos adquieren una denominación típica, con la cual

son publicados, en función exclusivamente de la autoridad que
los dicta. Según el art. 25 de la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno, revisten la siguiente forma:

1. Real Decreto del Presidente del Gobierno: disposiciones y

actos cuya adopción venga atribuida al Presidente.

2. Real Decreto del Consejo de Ministros: normas reglamentarias

de la competencia de éste y resoluciones que adopten dicha

1
 forma jurídica.

NOTA: los acuerdos del Consejo de Ministros no permiten aprobar

Reglamentos sino sólo decisiones.

3. Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno,

disposiciones y resoluciones de tales órganos colegiados. La
forma será de Orden del Ministro competente y si afecta a
varios Ministerios, será de Orden del Ministerio de
Presidencia.

4. Órdenes Ministeriales, disposiciones y resoluciones de los

Ministros. Si afecta a varios Departamentos, Orden del
Ministerio de la Presidencia a propuesta de los Ministerios
interesados.

En las Comunidades Autónomas, los respectivos Estatutos no han

establecido denominaciones típicas para cada una de las manifestaciones
de su potestad reglamentaria. La práctica usual de las mismas, sin
embargo, viene revelando un estrecho mimetismo hacia las denominaciones
empleadas en el Estado: de tal forma que las normas reglamentarias
emanadas del Consejo ejecutivo o Gobierno de la Comunidad adquieren el
nombre de Decretos, las emanadas por los Consejeros revisten la forma de
Órdenes y, las emanadas de las autoridades inferiores, el nombre de
Resoluciones.

En cuanto a los entes locales, las formas de producción reglamentaria se

reducen a dos tipos: por un lado, el reglamento orgánico de cada entidad
(expresión de su potestad autoorganizatoria y cuya eficacia es
predominantemente ad intra), de otro, las ordenanzas locales (de eficacia
ad extra). Juan a estas modalidades típicas, la Ley de Bases de Régimen
Local mantiene la potestad del Alcalde para dictar bandos (art. 21.1 e), que
eventualmente pueden contener normas reglamentarias en las materias de
competencia del mismo.

1.3.3. La clasificación por el sujeto del que emanan los reglamentos:

1. Reglamentos Estatales

2. Reglamentos Autonómicos

3. Reglamentos Locales

La relación entre los reglamentos emanados de las distintas

administraciones públicas es de competencia. No existe una regla de
jerarquía entre ellos. Los campos competenciales sobre los que actúan son
completamente distintos.

2
Sin embargo no podemos perder de vista lo establecido en el art. 149.3 de
la C.E., que para los supuestos de conflicto entre normas provenientes de
entidades de distinto rango territorial, establece el principio de la primacía y
superioridad Estatal.

Entre los Reglamentos de la propia Administración Estatal si existe jerarquía

además de competencia. El art. 23.3 de la Ley del Gobierno:

“3. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:

1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de
Ministros.
2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior.”
Reglamento Autonómico: reviste dos formas:

- Decretos (Presidente CCAA y Consejo de Gobierno)

- Órdenes de los Consejeros

Reglamentos Locales:

Ordenanzas Municipales, bandos, reglamentos y a veces resoluciones (no

confundir con el acto administrativo).

1.3.4. Clasificación por su relación con la ley:

Se pueden clasificar los reglamentos como:

- Ejecutivos

- Independientes

- De necesidad.

A – Reglamentos Ejecutivos: son aquellos reglamentos que desarrollan o

completan una ley, exigen dictamen preceptivo del Consejo de Estado.

B – Reglamentos Independientes: son los que nacen al margen de la ley.

No desarrolla a ninguna ley. En España no existen más que en materia
organizativa, al no existir reserva reglamentaria.

La LOFAGE deslegalizó algunos artículos de la LPA del 53:

“. Conservan su vigencia con rango reglamentario, en tanto no sean

modificados por el Ministro de Administraciones Públicas, de acuerdo con
la competencia atribuida por el artículo 66 de la presente Ley, los
artículos 31, 32 y 33, el apartado 1 del artículo 34 y los artículos 36, 37,
38 y 39 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de
1.958.”
3
 C – Reglamentos de Necesidad: se dictan en casos de emergencia
(guerra o estados del art. 116 CE), estos reglamentos podrían, incluso,
ser contrarios a la ley, pero sólo temporalmente.

Art. 62.2 LRJ-PAC

2“. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que
regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.”
1.4.FUNDAMENTO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

Existen distintas teorías para justificar la potestad reglamentaria, pero la

más acertada es la que nos indica García de Enterría, y es que si la
Administración detenta un poder reglamentario independiente es porque
se lo ha otorgado la Constitución en su artículo 97:

“El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del
Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y
las Leyes.”
1.5.LOS LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

La doctrina ha venido distinguiendo entre límites formales y límites

materiales.

1.5.1. Los límites formales: se pueden concretar en dos: competencia

y proceso de elaboración.

1.5.1.1. Competencia:

Es la determinación de quiénes son los titulares de la

potestad reglamentaria, de los órganos que ostentan el
poder de dictar reglamentos.

Hemos visto que el Gobierno Estatal ostenta la potestad

reglamentaria según el art. 97 CE.

Además, el art. 153.c y el art. 161, otorgan esta potestad de

manera explícita a las CCAA:

“Artículo 153.
El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá:
a. Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones
normativas con fuerza de Ley.
b. Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones
delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150.
c. Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus
normas reglamentarias.
d. Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario”
“Artículo 161.
1. El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para

4
conocer.
a. Del recurso de inconstitucionalidad contra Leyes y disposiciones normativas con fuerza de
Ley. La declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica con rango de Ley,
interpretada por la jurisprudencia, afectara a esta, si bien la sentencia o sentencias
recaídas no perderán el valor de cosa juzgada.
b. Del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo
53,2, de esta Constitución, en los casos y formas que la Ley establezca.
c. De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los
de estas entre si.
d. De las demás materias que le atribuyan la Constitución o las Leyes orgánicas.
2. El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones
adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá la
suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla
o levantarla en un plazo no superior a cinco meses.”
Y los arts. 137 y 140, hacen lo mismo para los entes locales:

Artículo 137.
El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades
Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de
sus respectivos intereses.
Artículo 140.
La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica
plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos,
integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del
municipio mediante sufragio universal igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la
Ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La Ley regulará las
condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto.
1.5.1.2. El procedimiento de elaboración:

Regulado en la Ley 50/1997, del Gobierno, art. 24:

Artículo 24. Del procedimiento de elaboración de los reglamentos.

1. La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento:
a. La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el
centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que
se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una
memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.
b. A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes,
dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen
convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.
En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto
por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo.
c. Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de
los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince
días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por
la Ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el
objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a
los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que
acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la
disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado.
Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones
debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando
graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan.
d. No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o
asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el

5
 proceso de elaboración indicado en el apartado b).
e. El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la letra c),
no se aplicará a las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades de la
presente Ley, así como a las disposiciones orgánicas de la Administración General del
Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella.
f. Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del
reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y
demás actuaciones practicadas.
2. En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General
Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos.
3. Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la norma
reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas.
4. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra
publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Desde el punto de vista teórico, este procedimiento es absolutamente
obligatorio para la Administración, hasta el punto de que su inobservancia
debe producir la nulidad del reglamento aprobado.

1.5.1.3. Irretroactividad:

Art. 9.3 CE:

La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las

normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos.

Art. 62.2 LRJ-PAC

2“. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que
regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.”
Apoyándonos en estos dos artículos podemos entender que cabe la
retroactividad de las normas cuando resulten más beneficiosas.

1.5.2. Los límites sustanciales o materiales:

Son los siguientes:

1.5.2.1. La jerarquía normativa:

Los reglamentos están lógicamente subordinados a la

Constitución, a las leyes y a las normas con fuerza de ley.

Los reglamentos están también jerarquizados entre sí: según

la autoridad que los dicta, dichos reglamentos poseen una
eficacia diversa, de forma que los dictados por autoridades
inferiores no pueden vulnerar, o derogar los preceptos
contenidos en los dictados por autoridades superiores. Así lo
dispone explícitamente el art. 23. 3 de la Ley del Gobierno:
6
“3. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:
1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de
Ministros.
2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior.”
1.5.2.2. La materia reglamentaria: Existen determinadas
materias vedadas a la potestad reglamentaria ej. Materia
civil, penal procesal y mercantil (esta última con
excepciones). La explicación es que están reservadas a la
ley, y por lo tanto el reglamento no puede entrar a
regularlas. El reglamento se reserva especialmente a la
materia organizativa.

1.5.2.3. El respeto a los límites generales de las potestades

discrecionales:

En el ejercicio de la potestad reglamentaria la

Administración debe respetar los hechos determinantes, el
contenido de los conceptos jurídicos indeterminados y los
principios generales del Derecho.

1.5.3. Control de los reglamentos ilegales:

Vistos los límites de la potestad reglamentaria, si un reglamento

rebasa cualquiera de ellos resultará viciado, es a lo que se llama
reglamento ilegal.

1.5.3.1. La sanción de la nulidad de pleno derecho:

El ordenamiento jurídico establece la sanción de nulidad de

pleno derecho para los reglamentos ilegales.

La declaración de nulidad no está sometida a plazo, ni

requiere petición alguna del inmediatamente afectado por el
acto o la norma viciados.

La nulidad de pleno derecho puede declararse en cualquier

momento, a instancia de parte o incluso de oficio por la
propia Administración o por los Tribunales.

El consentimiento del afectado no añade ni quita nada. El

transcurso del tiempo tampoco sana el acto o norma viciado,
que siguen siendo nulos desde el momento que se dictaron.

La nulidad de pleno derecho produce efectos en cadena y se

comunica a los actos y normas subsiguientes de forma

7
 automática.

Art. 1.2 del Código Civil:

“carecerán de validez las disposiciones que contradigan otras de rango superior”.

Art. 62.2 LRJ-PAC:

2“. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que
vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango
superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la
retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales.”
Art. 23.3 in fine de la Ley del Gobierno:

Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior.”

1.5.3.2. Medios técnicos de reacción frente a los reglamentos
ilegales: la defensa contra los reglamentos ilegales:

A) La técnica general de la inaplicación de oficio:

Los reglamentos ilegales constituyen un fenómeno muy grave

de la vida jurídica, por lo que el ordenamiento tiene que
reaccionar de forma enérgica.

Con los reglamentos ocurre lo contrario que con las leyes, su

sola publicación no implica su aplicación, antes ha de
cuestionarse, por todos los destinatarios y especialmente por
los jueces, si esta aplicación no implica la inaplicación de una
ley. Precisa pues un enjuiciamiento previo sobre su valides
antes de pasar a su aplicación. Si de ese enjuiciamiento se
deduce que contradice a las leyes, habrá que rechazar su
aplicación.

El art. 117.1 de la Constitución al declara a los Jueces y

Tribunales “sometidos únicamente al imperio de la ley”, les
obliga a buscar el respaldo legal de todo reglamento antes de
aplicarlo.

La inaplicación es la técnica por excelencia arbitrada por el

ordenamiento frente al reglamento ilegal, pero no es suficiente
como medio práctico para luchar contra los reglamentos
ilegales y evitar que éstos sigan produciendo efectos.
8
 B) Revisión de oficio de los reglamentos ilegales:

La Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992 (LRJPAC), ha

establecido en su nuevo artículo 102.2 la posibilidad de la
revisión de oficio de los reglamentos ilegales:

2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen

favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma
si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos
previstos en el artículo 62.2.

El párrafo 4º del art. 102 establece:

4. Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán

establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados,
si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de
que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.
Por su parte, la LRJ-PAC continúa manteniendo en su nuevo
art.107.3, la imposibilidad de interponer recurso en vía
administrativa contra los reglamentos:

3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía

administrativa.
C) Los recursos contencioso-administrativos:

El principal medio técnico de reacción activa de los particulares

frente a los reglamentos ilegales viene constituido por los
recursos contencioso-administrativos