Resignificando el combate a la

pobreza en República
Dominicana
“Una estrategia del Estado, pero desde abajo y desde
adentro.”

H. Galván1

Executive
Este documento pretende evaluar la evolución de las políticas públicas para la
reducción de la pobreza en Republica Dominicana. Tiene el objetivo de evaluar la
política social críticamente, su composición, dinámica y sus resultados en términos
de eficiencia redistributiva. Ante la alta incidencia de la pobreza y la indigencia en la
sociedad dominicana actual, se pretende desarrollar una matriz de
recomendaciones y observaciones sobre la necesidad de que el Estado desarrolle
una política social, consistente con el desarrollo humano y que promueva sobretodo
la equidad.

1
H. Galván es miembro de Cieca www.cieca.org
email: hgalvan@cieca.org ; triunfaremos@gmail.com

1
 INDICE
1. Las Definiciones de Pobreza.

2. Raíces de la Pobreza

3. El Drama de la Pobreza
3.1. La Pobreza en América Latina
3.2. La Desigualdad del Ingreso en República Dominicana
3.3. Pobreza en Republica Dominicana
3.4. Regionalidad y Pobreza Rural.
3.5. Pobreza Rural
3.6. Genero y Pobreza
3.7. La Pobreza Infante y Anciana

4. Políticas Públicas y Pobreza.

5. Historia de Política Social en Republica Dominicana.

6. Gasto Público Social en Republica Dominicana

6.1. Estructura del Gasto.
6.2. Gasto Social en el sector educación
6.3. Gasto Social en el sector salud
6.4. Gasto Social en Agua potable y saneamiento
6.5. Gasto Social en seguridad social

7. Gasto Publico Social: un Balance

7.1. Educación:
7.2. Salud:
7.3. Agua y Saneamiento
Tabla I.
Informe del PNUD 2005, RD ¿Cómo se ha hecho y se hace política social
en República Dominicana?

8. Notas Finales Sobre las Políticas Públicas para Reducir la Pobreza en

Republica Dominicana.
8.1. Sobre el Gasto Social.
8.2. Sobre Los Servicios Públicos
8.3. Salud
8.4. Educación.
8.5. Vivienda
8.6. Alimentación
8.7. Empleo
8.8. Acceso al Crédito
8.9. Focalización
8.10. Descentralización
8.11. Creación de Ciudadanía
8.12. Combatir la Cultura de la Pobreza
8.13. Consistencia.

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
BIBLIOGRAFIA SUGERIDA

ANEXOS.I Política Social del Gobierno Dominicano, Volumen I

2
9. Las Definiciones de Pobreza.

En la actualidad no hay consenso con las definiciones de pobreza. Existen múltiples

maneras de definir la pobreza y cada precisión parte de diferentes concepciones
teóricas, metodológicas y éticas del fenómeno, y aunque existe una “Línea de
Pobreza Mundial” estandarizada por el Banco Mundial, consistente en dos dólares
como ingreso diario y que obedece a una visión del fenómeno resultante de un
acceso insuficiente a recursos monetarios, ésta es puramente considerada hoy
como una útil herramienta de comparación de la pobreza y una forma estándar de
cuantificarla.

Y aunque dicho fenómeno es consecuencia de la distribución radicalmente2 desigual

del ingreso, también obedece al acceso desigual a los activos, a las oportunidades
laborales y a los servicios sociales, a la participación ciudadana, al poder político y a
la información, entre otras cosas.

Pero la pobreza es situación que se caracteriza en lo fundamental por tres

elementos: la privación, un estado de impotencia y situación de vulnerabilidad.
Primero por falta de acceso recursos e ingresos suficientes para satisfacer sus
necesidades básicas; segundo por la exclusión del poder político que permita
cambiar de situación, o la capacidad personal de salir de la pobreza; y finalmente
por la incapacidad para defenderse ante situaciones riesgosas como crisis,
desastres naturales, etc.3

Amartya Sen, va más allá cuando prefiere observar la pobreza como "la privación
de capacidades básicas", “la falta de libertades” o la falta de medios que permitan
expandir las “libertades”, que son los fines últimos de la sociedad, más que "como
escasez de ingresos" o servicios.

Para el desarrollo humano, entonces, la pobreza es la privación de la oportunidad

de una vida tolerable. Según este enfoque: “La pobreza es la carencia de
oportunidades reales, determinadas por limitaciones sociales y por circunstancias
personales, para vivir una vida valiosa y valorada.” (PNUD, 1997, p18)

Pero, para definir esta condición es preciso hacer un análisis de la situación

socioeconómica general de cada área o región, y de los patrones culturales que
expresan el estilo de vida dominante en ella, para eso se ha acuñado el término de
pobreza relativa. Así los niños jóvenes son las víctimas más vulnerables de la
pobreza, que también afecta de una forma más dramática a las mujeres y a los
4
envejecientes, y finalmente se convierte en un fenómeno intergeneracional.

La realidad es, entonces, que la pobreza es un estado, no sólo de privación, sino de

exclusión, es la negación de las oportunidades necesarias para alcanzar un nivel de
vida mejor y la negación de derechos fundamentales e inalienables a los seres
humanos.

Algunos autores han hablado del surgimiento de la cultura de la pobreza5, como

una manera de subsistir en esa situación de exclusión. Esta cultura crea entonces
una visión del mundo, valores y comportamientos propios que para sobrevivir en
esa condición son apropiados, pero que resulta su mecanismo de reproducción y “el
principal obstáculo para poder salir de la misma.”

2
La palabra radical indica desde el origen mismo del proceso de distribución del ingreso.
3
El caso del Huracan Katrina en la ciudad de New Orleans fue la muestra mas fehaciente de la
vulnerabilidad de los sectores de ingresos bajos, aun en los países desarrollados.
4
5
Ver Gonzales Ricardo; Garcia, Xiomara (2002)

3
“Esto convierte la pobreza en un circulo crónico en que los síntomas y causas se
confunden, se refuerzan y se retroalimentan.” Identificando las características de
la cultura de la pobreza urbana, estos autores encuentran: la Informalidad o
ilegalidad, la polifuncionalidad del espacio, la ausencia de institucionalidad, el
tiempo roto, la indocumentación, la extrangeridad en su tierra, una identidad
avergonzante, una inseguridad permanente y una incomprensión de su realidad.
Solo actuando sobre las causas y determinantes de esta cultura, se pueden
ejecutar medidas que contribuyan a luchar contra la pobreza.

Otros autores valoran la pobreza como un acto de violencia social que trasciende a
lo físico. Y que no es únicamente vinculante al ingreso, o incluso el acceso a bienes
y servicios públicos o privados, sino que se vincula al entorno, a las condiciones de
vida, al medio, y al bienestar determinado por la valoración de las personas. No se
trata únicamente de carencias, sino que se relaciona con la calidad del acceso a los
bienes y servicios, el acceso a males y todo el conjunto de relaciones sociales,
culturales, políticas y económicas en que se desenvuelven los individuos.

En una visión integral, la pobreza no es vista, como un estado material de los

individuos, atañida a carencias físicas, sino que se vincula a elementos que
trascienden lo tangible y lo material, y se trata más de una condición compleja
reflejada en la frustración de las aspiraciones sociales e individuales, y a la
percepción de las personas. La pobreza es bajo esta matriz de pensamiento, algo
así como la negación de la felicidad o el impedimento del desarrollo de las
capacidades y potencialidades de los seres humanos.

La situación de pobreza, que genera una serie de problemas sociales simultáneos,

es entonces, no sólo valorada moralmente inaceptable y paradójica a los tiempos,
sino también como un elemento que atenta contra la misma existencia del “Sistema
Mundo”, expresado en la forma en que ésta socava la “Gobernabilidad” en las
democracias representativas -muchas veces fundamentada en la inexistencia de
mecanismos de participación o la existencia de estos de forma altamente
excluyentes o monopolizados por pequeños sectores- lo que provoca que los
reclamos sociales se canalicen por las vías no institucionales y pongan en peligro el
sistema político y económico.

Es por ello que ha surgido, especialmente en los países periféricos, una

preocupación cada vez más notable sobre los problemas ocasionados por la
pobreza, preocupación que se expresa en la proliferación, al menos en el discurso,
de planes de lucha contra la pobreza, muchos de ellos vinculados a los Objetivos de
Desarrollo del Milenio de Naciones Unidas.

10.Raíces de la Pobreza

Si bien en República Dominicana la pobreza ha sido intergeneracional, se

caracteriza fundamentalmente por: falta de salud, falta de vivienda, falta de
ingresos, falta de empleo, falta de agricultura estable, falta de nutrición, falta de
tecnología, falta de educación y mortalidad infantil, además de una multiplicidad de
factores socioculturales, medioambientales y políticos.

La pobreza también es de género, además de que las mujeres han sido excluidas
históricamente, enfrentan un doble desconocimiento social. Primero no se valoran
sus responsabilidades en la esfera reproductiva6 y también se subvalora su trabajo
productivo, recibiendo un salario inferior a los hombres.

6
Con excepción de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela, cuyo Artículo 88. Dice “El
Estado garantizará la igualdad y equidad de hombres y mujeres en el ejercicio del derecho al trabajo. El

4
Pero este fenómeno tiene raíces históricas, económicas, sociales, políticas,
ambientales, institucionales y culturales, se vincula a factores objetivos como
resultado de las estructuras económicas, sociales y políticas, así como por la
negación del derecho a la participación y la representación política.

Si bien es un resultado directo del modo de producción y sus debilidades

distributivas, y sobretodo del modelo político, social y económico que se ha
implementado en el país, los autores que han estudiado el fenómeno han
identificado una serie de factores determinantes de la pobreza que se pueden
agrupar en históricos y estructurales.

Los factores históricos están involucrados con ese modo de producción capitalista y
con el modelo de crecimiento excluyente, que se ha concentrado en el desarrollo
físico- urbano, y vinculados también a aspectos culturales y geográficos-regionales.

Entre los factores estructurales se encuentran la baja relación inversión-empleo, la

reducida inversión social en capital humano y la calidad de los servicios sociales
básicos y “el desmeritamiento de aquellas formas de capital social que, conjugadas
con valores positivos como la autoestima y la capacidad de logro, aumentan la
participación ciudadana y generan condiciones para el desarrollo de base centrado
en la gente. Estos factores, a su vez, están determinados por la desigual
distribución del ingreso y el limitado acceso de los pobres a los recursos y
oportunidades.”7

Así, la conjugación de factores históricos y estructurales define el círculo vicioso de

la reproducción intergeneracional de la pobreza en el país.

Empíricamente los determinantes de la pobreza en el país fueron examinados en un

estudio del Banco Mundial (Auffret, 2002) encontrando que estos determinantes
son: i) la ubicación geográfica; ii) los hogares con niños y niñas; iii) la presencia de
ancianos; iv) los hogares dirigidos por mujeres; v) la educación; vi) el empleo en el
sector informal; y viii) la ausencia de servicios básicos.

Otros documentos han identificado en el país causas institucionales, económicas,

históricas y sociales vinculadas a la pobreza8, entre las que se destacan: el
desempleo, la desigual distribución del ingreso, los bajos salarios nominales y
reales, la inflación, la desatención a la producción agrícola, y un sistema tributario
ineficaz que coadyuva a la centralización del ingreso.

También la centralización de la gobernabilidad en el poder ejecutivo; el caos

institucional; la aplicación de un sistema que enfatiza en la educación tradicional en
perjuicio de la técnico-vocacional, un sistema de salud ineficiente; inadecuadas
condiciones de trabajo; un sistema de seguridad social inexistente, el desorden y
las altas tarifas en el transporte; la escasez de agua potable; la falta de
organización de las comunidades pobres; la inexistencia de programas de asistencia
social que no sean aislados y con finalidades clientelistas, el bajo nivel educativo, la
escasa atención a la formación técnico-profesional, la desatención a los programas
de vivienda de bajo costo, entre otros.

Estado reconocerá el trabajo del hogar como actividad económica que crea valor agregado y produce
riqueza y bienestar social. Las amas de casa tienen derecho a la seguridad social de conformidad con la
ley”.
7
Oficina Nacional de Planificación” Estrategia para la Reducción de la Pobreza
en la República Dominicana”
8
Ver Política Social del Gobierno Dominicano, Volumen I

5
Pero, la evidencia apunta hacia pensar que el principal factor de la persistencia de
altos índices de pobreza se explican en lo fundamental por la falta de compromiso y
visión de las elites que han gobernado (no sólo desde el Gobierno) el país para
aprovechar las oportunidades del crecimiento económico en pos del desarrollo
social del país.

11.El Drama de la Pobreza

La existencia de severas contradicciones y limitaciones estructurales a lo interior

del modo de producción capitalista ha sostenido en los últimos dos siglos la
existencia paralela de situaciones de carencia que niegan la existencia misma del
desarrollo progresivo de las fuerzas productivas.

Y es que el estancamiento en el desarrollo de las relaciones sociales (formas de

distribución social) y sus instituciones, ha permitido que a pesar del gran desarrollo
de la ciencia y la tecnología, un aumento impensable en la producción y un
desarrollo en sentido general de la capacidad del ser humano para producir, no se
traduzca –paradójicamente- en una mejoría del bienestar y la plenitud de las
capacidades de la humanidad.

Emper,o la existencia de desigualdades –mayormente explicadas por relaciones de

explotación y dependencia-, no es una condición únicamente visible en el “Sistema
Mundo”, sino que ocurre más acentuadamente al interior de los países.

El estudio correspondiente al 2005, del BM para la Cumbre de la ONU, resaltó que

un total de 1.200 millones de personas viven con menos de un dólar al día.
Asimismo esta situación se expresa en 4.000 niños y niñas que según UNICEF
mueren cada día, ¡uno cada tres segundos!, por problemas vinculados a la pobreza.
Eso ocurre porque existen 400 millones de niños y niñas -casi la quinta parte de la
población infantil del mundo- que carecen incluso del mínimo de agua potable
necesario para sobrevivir, en un mundo donde el progreso en las técnicas
productivas genera cada vez mayores volúmenes excedentes que, a pesar de eso,
no se traduce en aumento de la equidad.

Son 852 millones de seres humanos que no pueden alimentarse todos los días o en
muchos días; y así la situación de pobreza se convierte, no sólo en un problema de
ingreso o de satisfacción de necesidades o expansión de libertades, sino que pasa a
significar dolor, angustia, sufrimiento, indignidad y lo peor de todo una cuestión de
vida o muerte.

11.1. La Pobreza en América Latina

América Latina no es la excepción. Es la zona más desigual del mundo. Así “Debido
a la desigualdad en la distribución América Latina tiene mucho más pobreza que la
esperada para una región con sus niveles de desarrollo.”9

De acuerdo con la CEPAL, en la región, la población pobre alcanzaba la cifra de

43.8% y la indigente 18.5%. Mientras que la República Dominicana presenta
niveles de indigencia mayores que Chile (5.7%), Costa Rica (7.8%) y Panamá
(10.7%); y menores que México (18.5%), Venezuela (21.7%), El Salvador
(21.9%), Colombia (26.8%), Paraguay (33.8%), Guatemala (34.1%), Bolivia
(36.4%), Nicaragua (44.8%) y Honduras (56.8%).

9
Ver Samuel A. Morley. (2002)

6
Mientras tanto el Índice de desarrollo humano 2005 nos sitúa en el numero 98, uno
de los lugares mas altos del continente, muy lejano del 37 de Chile, el 46 de
Uruguay, el 47 de Costa Rica y el 52 de Cuba.

Índice de desarrollo humano

Noruega: 1
Islandia: 2
Australia: 3
Luxemburgo: 4
Canadá: 5
Estados Unidos: 10
Italia: 18
España: 21
Portugal: 27
Argentina: 34
Chile: 37
Uruguay: 46
Costa Rica: 47
Cuba: 52
México: 53
Panamá: 56
Brasil: 63
Colombia: 69
Venezuela: 75
Perú: 79
Ecuador: 82
Paraguay: 88
R. Dominicana: 98
El Salvador: 104
Nicaragua: 112
Bolivia: 113
Honduras: 116
Guatemala: 117
Haití: 153

7
 11.2. La Desigualdad del Ingreso en República Dominicana

ONAPLAN para esa fecha calculaba un nivel de de pobreza para 1998 (con datos de
la ENGIH-98) de 44.2% para la población pobre en general y de 12.8% para la
indigencia.

En ese contexto en la República Dominicana persiste una gran concentración del

ingreso, y la pobreza arropa a una gran porción de la población. Según las
estimaciones de la CEPAL10 en la República Dominicana el índice de Gini en 1997
fue de 0.517, superior a países como Costa Rica (0.459), Perú (0.465), Panamá
(0.485) y Venezuela (0.495).

Así, existen numerosas mediciones sobre la pobreza en nuestro país, con resultados
no necesariamente coincidentes, lo que arropa cierta incertidumbre sobre la cifra
exacta de la incidencia la pobreza, algo que resulta una precisión científica que
viene a comprobar el resultado de la observación.

Por ejemplo, la encuesta ENGIH-98 revela magnitud en la concentración del ingreso

en la República Dominicana, donde el primer quintil (20% mas pobre) recibe el 2.6
% de los ingresos monetarios, mientras que el quinto quintil (20% más rico)
obtiene el 57.1%, de los ingresos.

La ONAPLAN en el 1998 encontró también diferencias importantes entre el ingreso

por regiones, encontrando que el ingreso promedio urbano fue casi el doble del
rural. Lo que viene a comprobar el supuesto de que la pobreza es superior en las
zonas rurales.

10
(CEPAL, 2002),

8
El grafico muestra las discrepancias en la concentración del ingreso en las
diferentes regiones del país. Se muestra que en el Distrito Nacional el primer quintil
percibe apenas el 2.8% de los ingresos y el quinto quintil el 57.7%, significando
esto que el quintil más rico recibe 20.6 veces los ingresos del más pobre, siendo
esta la desigualdad mas acentuada del país.

Esta inequidad en la distribución del ingreso, unida a la falta de políticas

deliberadas, es uno de los factores fundamentales que explican porque el
crecimiento sostenido del país no se tradujo en desarrollo económico.

11.3. Pobreza en Republica Dominicana

Existen múltiples mediciones de la pobreza en Republica Dominicana lo que dificulta

la evaluación objetiva de sobre sus tendencias, sin embargo la mayoría coinciden
en observar una tendencia a la disminución de la pobreza general relativa para los
90’s (vinculado al crecimiento económico).

Las mediciones de la ONAPLAN (mediante el ICV) que cubren la década de 1990,

dan pie a una observación de la dinámica reciente de la pobreza en la República
Dominicana. ública
D

pobres según niveles de pobreza (*),

9
La pobreza en general creció en el primer quinquenio de los años 90, aumentando
el porcentaje de hogares pobres de 54.8% en 1991 a 59.6% en 1993, pero
descendiendo hasta niveles de 51.8% en 1998, pero la pobreza extrema descendió
de 19.7% a 14.6% de 1991 a 1998.

Mientras tanto, las estimaciones realizadas después del año 2000, indican un
aumento de la pobreza absoluta y relativa desde el 2000. Se produjo de ese año a
2003 un aumento de 54.1% a 61.7%, vinculado a la recesión económica y a la
crisis estructural.

10
 11.4. Regionalidad y Pobreza Rural.
Pobreza Regional: Mapa de la Pobreza de ONAPLAN.

Existen asimismo grandes diferencias en cuanto a la pobreza por regiones en el

país. Según ONAPLAN, las subregiones con mayor porcentaje de hogares pobres
son El Valle (conformada por las provincias Azua, San Juan y Elías Piña) y Enriquillo
(Barahona, Pedernales, Bahoruco e Independencia), con más de 75% de sus
hogares en la pobreza; los más altos niveles de ‘pobreza extrema’ se presentan en
la subregión El Valle (47%).

Las subregiones Cibao Occidental (Valverde, Santiago Rodríguez, Dajabón y Monte

Cristi) y el Cibao Oriental (Salcedo, Duarte, Samaná y María Trinidad Sánchez)
presentan niveles de pobreza alrededor de 70 por ciento.

Mientras que niveles de pobreza alrededor de la media nacional devengan el Cibao

Central (Santiago, Puerto Plata, La Vega, Espaillat y Monseñor Nouel), Yuma (La

11
Romana, La Altagracia, El Seybo, San Pedro de Macorís y Hato Mayor) y la
subregión Valdesia sin el Distrito Nacional (Peravia, San Cristóbal y Monte Plata).

Sin embargo esta medida no mide cantidad de hogares pobres, en donde el Distrito
Nacional, con niveles de pobreza alrededor de 35 por ciento, concentra la mayor
cantidad de hogares pobres de las áreas urbanas del país (más de 150,000),
seguido asimismo por la ciudad de Santiago.

12
13
 11.5. Pobreza Rural

El modelo implementado en La República Dominicana ha sido muy desigual en

términos de promover el desarrollo territorial, por lo cual, las estimaciones a nivel
regional demuestran severas asimetrías en la distribución del ingreso. Existe una
amplia brecha que separa la zona rural de la urbana, que según las estimaciones de
la ONAPLAN, mientras en 1996 en la zona rural el porcentaje de población pobre
alcanzaba la cifra de 87%, en la zona urbana era de 40%.

Pero incluso existen grandes desigualdades en entre las zonas rurales y urbanas de
las provincias, en donde, por ejemplo, la región del Yuma mantiene en sus campos
los mayores niveles de pobreza del país cerca de 95%

14
 11.6. Genero y Pobreza

Pero la Pobreza no se circunscribe únicamente a la zona geográfica, sino que

también se relaciona al género. Los hogares de jefatura femenina son más
propensos a la pobreza, unido a que la tasa de participación laboral de la mujer es
42%, mientras que de los hombres es 72.8%11.

11
Ver Aristy Escuder, Jaime. Políticas Económicas y Sociales para combatir la pobreza en la
Republica Dominicana. p151-157

15
La feminización de de la pobreza se expresa en que para 1998, el porcentaje de
población indigente en los hogares con jefatura femenina fue de 16% y en aquellos
hogares con jefatura masculina la indigencia fue de apenas 12%, un 25% menor.

11.7. La Pobreza Infante y Anciana

La pobreza afecta especialmente a los niños. Si realizamos el análisis por grupos

especiales de edades, encontramos que los mayores porcentajes de pobreza los
presenta la población infantil y la niñez. ¡Uno de cada cinco niños y niñas menor a
los 4 años vive en hogares indigentes!. Pero También el 14% en los envejecientes
de 65 y más años son mendigos en el país.

Este perfil regional, de género y por grupo de edad precisamente lo que refleja es
la necesidad de dirigir las acciones para reducir la pobreza hacia los grupos más
vulnerables.

12.Políticas Públicas y Pobreza.

Existe una especie de consenso entre los economistas sobre el papel que debe
desempeñar el Estado, como institución rectora de la vida publica, en la reducción o
alivio de las fallas del mercado que permitan mejorar la eficiencia productiva,
reestructurar y estabilizar la economía y generar crecimiento económico. Sin
embargo, más recientemente se ha establecido entonces la necesidad de
intervención estatal para disminuir las fallas de mercado, que permita aliviar las
condiciones de pobreza; observando entonces la necesidad de provisión de bienes y
servicios que el mercado no provee, así como el establecimiento de las condiciones
básicas favorables para que los individuos desarrollen sus potencialidades.

16
Está demostrado que el crecimiento económico persé no se traduce en progreso
humano12, que aunque está muy vinculado, el crecimiento del ingreso y la
producción no garantizan el desarrollo de un país. Para complementar el mercado -
en el capitalismo-, surge entonces la necesidad de que el Estado intervenga y
desarrolle políticas públicas que permitan aliviar13 la pobreza.

Es así que la “equidad” se convierte en un fin de la política económica, a través de

los objetivos de: pleno empleo, desarrollo, económico, equilibrio exterior y
estabilidad de precios, a los que se unen objetivos de corto plazo y sectoriales a
través de lo que ahora conocemos como política social.

A través de las tradicionales políticas monetarias y políticas fiscales, el Estado-

Nación intervenía en la economía en forma de políticas cuantitativas, políticas
cualitativas y reformas fundamentales, a lo que se unió la necesidad de garantizar
las condiciones para impulsar el desarrollo económico a través del desarrollo de las
potenciales humanas. Tal es el caso de la provisión de la educación pública, que al
incrementar la productividad y la inventiva e impulsa el crecimiento de la economía.
Características similares se les pueden asignar a la salud, la vivienda, el
saneamiento, la asistencia social, el agua, etc.

La política pública que se relaciona al logro de los objetivos deseados en estos

aspectos se conoce como “Política Social”, que aunque está estrechamente
vinculada a la política fiscal, la trasciende en sus instrumentos, alcance y visión
estratégica.

El mejor ejemplo de dicha situación quedo establecido por el PNUD cuando afirma
que: “La economía dominicana ha registrado en los últimos 50 años una tasa de
crecimiento promedio ejemplar, por encima de 5%. Sin embargo, la ausencia de
políticas deliberadas para convertir el crecimiento en bienestar social determino que
el nivel de vida de la población no mejorara en la magnitud del crecimiento
económico y los avances registrados impactaron de manera desigual según
regiones, el género y los estratos de ingreso de las personas que habitan en
Republica Dominicana.”14 En otras palabras, además de haber “fallas”, -
deficiencias- en el mercado, también hubo severas fallas en el Estado al no lograr
que el crecimiento económico se tradujera en bienestar colectivo.

13.Historia de Política Social en Republica Dominicana.

Sin entrar a estudiar los orígenes remotos de las políticas sociales (en la
colonización: Legislación de Indias, etc), o analizar la Ley Orgánica de la
Educación del 5 de junio de 1951, más adecuado seria evaluar lo que
recientemente se ha venido llamando como política social del gobierno, y que era
desarrollada a través de los diferentes planes e instituciones que se han creado
desde los años 60s.

En ese ámbito, se destacan en los años 70’s los Planes Nacionales de Desarrollo
Socio-económico (PLANDES), preparados por la Oficina Nacional de Planificación,

12
Muy interesante resultaría discutir las causas de dicho fenómeno que ha sido transversal a la sociedad
capitalista. Trascender el horizonte teórico de las “fallas del mercado”, e introducirnos en un debate más
profundo sobre la estructura del modo de producción y sus relaciones sociales.
13
Nótese la utilización del término “aliviar” en sustitución del término “eliminación”, ya que en el
lenguaje de la pobreza, su eliminación es difícil contrastarla empíricamente. Dicha acción incluye
también, un severo cuestionamiento a dicha posibilidad bajo los preceptos de los modelos económicos
hegemónicos en el planeta.
14
PNUD. “Informe de Desarrollo Humano: Republica Dominicana 2005”. Santo Domingo, p15.

17
estos contenían “los diagnósticos, la estrategia de desarrollo y la identificación de
los proyectos de inversión que serían necesarios para alcanzar los objetivos de
política en los sectores considerados más estrechamente vinculados al desarrollo
económico. “

A pesar de eso dichos PLANDES no fueron implementados, por no constituir una

prioridad en el modelo político autoritario imperante. Y no fue hasta comienzos de
los años 90, que las inversiones en el desarrollo del país dejaron de concentrarse
en la estructura física urbana, en detrimento de las áreas rurales.

La provisión de de bienes y servicios se realizaba conforme a los patrones

tradicionales del funcionamiento del sector social, y en términos generales el país
no disponía de una política social real encaminada a la disminución de la pobreza.

En el 1992, en medio de los ajustes de la NEP, se realizó uno de los primeros

intentos para desarrollar acciones enfocadas en la pobreza, con apoyo del Banco
Interamericano de Desarrollo, se crea el Fondo de Emergencia Social (FES), como
compensación los efectos negativos del ajuste económico Dicho fondo tuvo una
corta existencia y su impacto fue prácticamente nulo.

En 1993 (Mediante el decreto 279-93) se crea el Fondo de Promoción a las

Iniciativas Comunitarias (PROCOMUNIDAD), el cual surgió para canalizar recursos
destinados a la ejecución y promoción de proyectos de pequeña escala que
contribuyeran a elevar la calidad de vida de los grupos sociales de menores
ingresos.

El Plan Decenal de Educación iniciado en 1992, cuyos objetivos principales eran: el

acceso y permanencia en el sistema educativo; transformación curricular, condición
docente, reforma institucional, participación comunitaria; y asignación de recursos.,
aun existe, pero ha dado pocos resultados.

Las Cumbres Internacionales han sido determinantes en la elaboración de la política

social del Gobierno dominicano. Tanto que pareciera que la misma ha funcionado
para la complacencia hacia los organismos internacionales más que para estimular
la equidad y el desarrollo económico en el país.

Un ejemplo de esto es la creación del Consejo Nacional para la Niñez (CONANI), y

la Ley 14-94 que creó el Código para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes y
entró en vigencia en enero de 1995, ya que en 1991 el país había ratificado la
Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, aprobada por Naciones
Unidas el 20 de noviembre de 1989.

Por otros convenios y cumbres en la misma época, se crea una comisión

permanente para elaborar el nuevo Plan Nacional de Alimentación y Nutrición
(PLANAN), con los objetivos de garantizar la seguridad alimentaría y nutricional de
la población, y se reformula el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición, que había
sido elaborado en 1992 de cara a los compromisos asumidos por el país

Otro ejemplo es la realización en 1995 en Copenhague de la Cumbre Mundial de

Desarrollo Social, en la cual los países asumieron tres compromisos principales: i)
reducción de la pobreza, ii) creación de empleos, y iii) promoción de la integración
social. Entonces, en el país se creó, mediante el Decreto 104-95, la Comisión
Nacional para la Promoción del Desarrollo Social, dando como resultado la
elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Social (PNDS), el cual contenía
lineamientos de políticas, objetivos, metas y acciones que permitirían establecer
prioridades que facilitarían la toma de decisiones en la ejecución de acciones
sociales.

18
En 1998, entonces, se elaboró el Plan de Acción para la Reducción de la Pobreza
Comunidad Digna, para intentar organizar institucionalmente el sector social,
tratando de coordinar las acciones realizadas aisladamente.

Dicho Plan se estructura a partir del Mapa de la Pobreza, elaborado por ONAPLAN
en 1997, como parte del estudio Focalización de la Pobreza en la República
Dominicana, asi se obtienen, por primera vez, estimaciones sobre los niveles de
pobreza de todas las provincias, municipios, áreas urbanas y secciones rurales,
barrios y parajes. A partir de entonces, los tomadores de decisión en el país, han
asumido, al menos en el discurso, el concepto de la focalización. Pero tanto el PNDS
como Comunidad Digna han tenido un impacto insignificante en la disminución de la
pobreza.

En ese ámbito también fueron creadas la Comisión Presidencial para el Desarrollo

Barrial, la Comisión Presidencial para el Desarrollo Provincial, con la intención de
desarrollar pequeños proyectos en las localidades, y los Consejos Provinciales de
Desarrollo, para desconcentrar la administración pública.

Posteriormente fue creada la Comisión Nacional para la Reforma y Modernización

del Estado (CONARE), y después el Programa para la Promoción y Apoyo a la Micro,
Pequeña y Mediana Empresa (PROMIPYME), para “promover la eficiencia,
modernización y crecimiento de las pequeñas empresas, para propiciar la
generación de empleos y mejorar el bienestar de las clases de bajos y medianos
ingresos.”

Otras acciones tomadas durante ese periodo fueron la implementación un proyecto

de ‘Bono Habitacional’, el reinicio del Desayuno Escolar y fortalecimiento del
Programa de Medicamentos Esenciales.

Empero, a pesar de las múltiples pero aisladas acciones de contenido social, no

existía, hasta finales de 2000, una política social de Estado explícita, orientada a la
reducción de la pobreza.

Así se crea en el 2000 el Fondo Contra la Pobreza, y posteriormente en el mismo

año, y a través del decreto 928-00 el presidente Mejía dispuso cambiar el Plan
Social de la Presidencia por el Plan Presidencial de Lucha Contra la Pobreza, el cual
tendría como misión gestionar y fiscalizar todos los programas de ayudas
destinados a los sectores marginados, y estaba integrado por las instituciones que
ejecutaban programas, proyectos y acciones de contenido social.

El Plan Presidencial de Lucha Contra la Pobreza contó con un Consejo Nacional de

Lucha Contra la Pobreza, compuesto por todas las dependencias gubernamentales
que poseían planes sociales, que en total sumaban unas 25. Entre estas
instituciones se encontraban la Secretaría de Estado de la Presidencia, el mismo
Plan Presidencial Contra la Pobreza, las secretarías de Educación, Salud Pública,
Agricultura, Medio Ambiente, de la Mujer, de la Juventud, así como por el Fondo de
Promoción a las Iniciativas Comunitarias.

Posteriormente tan sólo a cuatro meses de haber sido anunciado el Plan

Presidencial de Lucha Contra la Pobreza (5 de enero del 2001) el presidente ordena
la unificación de todos los organismos que trabajan en el área social para conformar
el Gabinete Social Contra la Pobreza, que tenía como objetivo (tambien) evitar la
dispersión de recursos y la superposición de proyectos.

El 19 de abril, sólo tres meses de su creación, se reestructura el Gabinete Social

Contra la Pobreza, creando la Unidad Ejecutiva del Directorio del Gabinete Social, e

19
integrando unas diez secretarías de Estado, el Instituto Nacional de la Vivienda, el
Consejo Nacional de Asuntos Urbanos y el Centro de Información Gubernamental.

Del Gabinete Social dependen el Plan Presidencial contra la Pobreza, el Fondo de

Desarrollo Social, el Consejo Nacional de Lucha contra la Pobreza, Comunidad
Digna, el Consejo Nacional de Desarrollo y la Dirección General de Desarrollo de la
Comunidad.

Los asuntos técnicos del Gabinete Social, están dirigidos por el Secretariado Técnico
de la Presidencia, las oficinas Nacional de Presupuesto (Onapres), Nacional de
Planificación (Onaplan) y de Estadística (ONE),

En los últimos años desde la creación del Gabinete Social, la utilización de la política
social ha respondido más a criterios asistencialistas y clientielistas que ha reducir la
pobreza, su resultado es casi nulo. Estas nuevas superestructuras burocráticas,
además de inflar la nomina publica, sólo ha producido muy buenos y voluminosos,
pero desaprovechados diagnósticos y planes como son: la “Estrategia para la
Reducción de la Pobreza en la República Dominicana” Los documentos
“Política Social Del Gobierno Dominicano Volumen I y II.”

14.Gasto Público Social en Republica Dominicana

Si bien últimamente ha habido importantes cambios en lo que se refiere a

instrumentos de Política Social, no es sino, a través de la observación de la
dinámica del gasto social que podemos tener una visión de lo que ha significado el
combate a la pobreza en el país, en términos de prioridades de sus elites
dirigenciales.

Si bien en las últimas tres décadas se han presentado altibajos en la cantidad del
gasto publico, la participación del Gasto Social en el Gasto Público se mantuvo en
torno al 40% alcanzando niveles de 45.7% en el 2001 y aunque en los últimos años
en el país se ha incrementado el Gasto Social, este ha sido extremadamente
insuficiente y ha estado por debajo del promedio de la región latinoamericana.

Al finalizar la década de los 80’s se estaba gastando en ecuación 0.55 veces menos
que en 1980 y 0.19 veces menos en salud. El Gasto Social percápita aumentó de
US$47 en 1990 a US$145 en 1999, alcanzando US$213 en el 2002, pero a pesar de
los aumentos registrados, el país presenta uno de los niveles más bajos de la
región, en donde de acuerdo con la CEPAL (2001), en 1999 el Gasto Social per
cápita promedio alcanzaba la cifra de US$540.

AMÉRICA LATINA: NIVELES DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL

Gasto social real Tasa anual Gasto social / Gasto social /

per cápita de variación PIB Gasto público total
(dólares de
1997)
1996-1997 1990-1997 1996-1997 1996-1997

Gasto social medio-alto y

alto 975 5.0 19.5 60.8
Argentina 1,570 4.3 17.9 65.1
Uruguay 1,371 6.7 22.5 69.8
Brasil 951 2.5 19.8 59.1
Chile 725 8.2 14.1 65.9
Panamá 683 5.5 21.9 39.9

20
Costa Rica 550 3.6 20.8 65.1

Gasto social medio 353 4.8 10.5 43.4

Colombia 391 13.7 15.3 38.2
México 352 3.7 7.8 52.9
Venezuela 317 -1.0 8.4 39.0

Gasto social bajo 109 10.7 7.7 38.4

Perú 169 22.0 5.8 40.9
Paraguay 148 17.8 7.9 47.1
El Salvador 147 9.2 7.7 26.5
Bolivia 119 13.9 12.0 44.2
República Dominicana 107 8.5 4.7 39.0
Guatemala 71 5.4 4.2 42.1
Honduras 58 -0.3 7.2 31.9
Nicaragua 49 0.3 10.7 35.6

Promedio regional 457 5.5 12.4 47.2

Fuente: PNUD

El Gasto Público social con el producto interno bruto (PIB), si bien aumentó de
4.7% del PIB en el 1990 hasta 8.1% en los años 2001 y 2002, es
significativamente menor a la prevaleciente en la región, la cual, según la CEPAL,
alcanzó un promedio de 13.1% en 1999, fluctuando entre el 22.8% de Uruguay y el
4.3% de El Salvador.

En términos nominales, el gasto publico social, según la clasificación funcional

aumentó en 10.5 veces entre 1979 y 1991 pero como porcentaje del PIB pasó de
6.3% al 4.1%. En los últimos años se ha mantenido estable menor al 40% del
Gasto total

A pesar de este comportamiento, el nivel de gasto público como porcentaje del PIB
es el segundo más bajo de América Latina y el Caribe, ubicándose un 31% por
debajo del promedio de esta región y un 41% por debajo del valor esperado dado
el nivel de actividad económica por habitante, según el PNUD (2005).

Servicios Sociales/ Gasto Total

50.0
45.0
40.0
35.0
30.0
%

25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
a/
79

81

83

85

87

89

91

93

95

97

99

01
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

SERVICIOS SOCIALES

14.1. Estructura del Gasto.

Al analizar la estructura del Gasto Social por sectores se observa que el gasto en
educación capta casi la cuarta parte desde comienzos de los 90, cifra que aumenta
paulatinamente hasta el 40% en 1999, momento en que empieza a descender

21
hasta el 36% del 2002. En todo el periodo y con excepción de 1992, educación
captó los mayores recursos como sector. El gasto del sector salud, que en 1990
presentaba un porcentaje similar al de educación, ha tenido un comportamiento
muy fluctuante y hacia la baja y solo en el 2000 capta más del 25%, cifra que se
redujo en el 2001 y el 2002.

El sector de agua potable y alcantarillado que logró en 1992 la mayor participación

sectorial, con un 26% y mantiene su monto por encima del 20% en el 93 y 94, a
partir de ese año se reduce hasta llegar a representar sólo un 6% del Gasto Social
en el 2002.

En las ultimas tres décadas, la educación ha sido la prioridad máxima de gasto,

aunque en forma decreciente. La salud fue la segunda prioridad para los periodos
de 79-82 y 83-86, pero ocupa la tercera prioridad del 87-90, sustituida por la
vivienda que paso a ocupar el 8.9% del gasto público y el 1.3% del PBI. Lo que
demuestra que sus patrones no siguieron objetivos claros de política social, sino
objetivos coyunturales de los diferentes Gobiernos.

Evolucion del Gasto Publico Social en Cuatro áreas Determinadas 1979-2000

18

16

14
% del Gasto Total

12 a) Educación
10 c) Salud

8 d) Asistencia
Social
6 f) Vivienda

0
a/
79

81

83

85

87

89

91

93

95

97

99

1
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

0
20

En los últimos años en cuanto a nivel de prioridades podemos observar que la

educación ha sido la principal prioridad pero perdiendo terreno desde el 2000,
cuando participaba en el gasto total con un 13%, hasta el 2003, que terminó
volviendo a los niveles de 1979. Contrastando esto con el gasto en la presidencia
de la Republica, de Interior y Policía, y de Finanzas que se mantienen bastante
elevados. En el siguiente cuadro se pueden observar las prioridades en materia de
Gasto del Gobierno Dominicano para el periodo 1979-2003.

GASTOS EJECUTADOS POR EL GOBIERNO CENTRAL SEGÚN CLASIFICACIÓN

INSTITUCIONAL, 1979-2002 (Estructura porcentual)

1979 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003

TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Congreso
Nacional 0.3 0.4 0.3 0.5 1.2 1.2 1.2 1.0
Presidencia de la
República 18.5 26.1 47.6 49.6 20.9 10.5 23.4 14.0

Interior y policía 5.9 7.0 5.3 5.0 6.3 5.1 7.5 7.3

22
 Fuerzas armadas 10.7 10.1 5.7 5.0 6.7 7.6 5.8 5.3
Relaciones
exteriores 0.5 0.5 0.5 0.3 0.7 0.8 0.8 1.1

Finanzas 25.4 13.0 16.0 15.9 24.2 29.7 22.6 35.7

Educación y
cultura 10.5 11.3 7.5 10.3 13.0 13.0 11.6 10.0
Salud pública y
asistencia social 8.2 7.5 7.3 5.9 10.2 10.1 9.4 7.4
Deportes,
educación fisica y
recreación 0.7 1.2 0.5 0.2 0.9 1.0 1.2 1.6

Trabajo 0.1 0.4 0.5 0.7 0.7 0.8 0.8 1.0

Agricultura 9.5 10.8 4.4 3.3 5.1 5.5 4.4 4.1

Obras públicas y
comunicaciones 7.9 9.2 3.1 2.0 5.9 6.0 3.2 3.8
Industria y
comercio 0.5 0.6 0.2 0.2 0.5 1.9 0.3 0.6

Turismo 0.4 0.3 0.2 0.1 0.2 0.8 0.7 0.7

Procuraduría
General de la
República … … 0.2 0.2 0.0 0.1 0.1 0.1
Suprema Corte de
Justicia 0.7 0.8 0.4 0.5 0.0 0.5 0.3 0.4
Junta central
electoral 0.2 0.5 0.4 0.2 0.0 0.3 0.4 0.2
Cámara de
cuentas 0.0 0.1 0.0 0.0 0.1 1.7 1.5 1.6

Gasto Publico Social 1980 1985 1990 1995 2000 2001 2002
% Total
Educación 13.0 12.7 9.9 13.2 16.7 14.8 16.0
Salud 6.9 7.0 9.5 8.5 12.0 9.8 10.4
Asistencia Social 5.6 6.0 3.8 2.7 6.4 8.0 5.0
Vivienda 1.2 1.0 7.9 4.7 1.2 1.2 1.1

Gasto Publico del Gobierno Central, Segun

Instituciones 2003

Agricultura Obras
4% públicas y
1% 0%
1%0%
0% 2%1%
comunicacion Presidencia
Trabajo
es de la
Deportes, 1%
4% República
educación
fisica y 15%
recreación
2% Interior y
policía
8%
Salud pública
y asistencia Fuerzas
social armadas
8% 5%

Educación y Relaciones
cultura exteriores
Finanzas
10% 1%
37%

23
 Gasto Público Gasto Social / Gasto Social
/ Gasto Público /PIB
PIB
1,980. 12.4 33.7 4.2
1,981 11.6 36.6 4.2
1,982 9.8 37.5 3.7
1,983 10.4 37.3 3.9
1,984 8.9 40.3 3.6
1,985 9.7 33.8 3.3
1,986 10.2 33.9 3.5
1,987 11.7 35.3 4.1
1,988 11.8 38.9 4.6
1,989 11.4 42.8 4.9
1,990. 9.5 39.6 3.8
1,991 8.5 37.2 3.1
1,992 11.8 35.2 4.2
1,993 13.2 38.7 5.1
1,994 12.3 42.6 5.3
1,995 11.1 39.7 4.4
1,996 11.4 39.5 4.5
1,997 12.7 38.4 4.9
1,998 12.8 38.4 4.9
1,999 13.0 40.3 5.2
2000 15.7 43.4 6.8
2001 17.8 45.7 8.1
2002 18.6 43.6 8.1
Gasto público total y gasto social con respecto al PIB, 1980-2002
Agua y Otro gasto
alcan- social / PIB
Educación Salud Deportes y Asistencia Vivienda / tarillado / a/
recreación Social PIB PIB
1.6 0.9 0.1 0.7 0.2 0.3 0.5
1.7 0.9 0.2 0.7 0.1 0.2 0.4
1.6 0.8 0.1 0.7 0.1 0.1 0.4
1.5 0.8 0.2 0.7 0.2 0.2 0.3
1.4 0.7 0.2 0.7 0.0 0.1 0.5
1.2 0.7 0.2 0.6 0.1 0.1 0.4
1.3 0.7 0.3 0.6 0.1 0.1 0.4
1.1 0.7 0.1 0.5 0.9 0.4 0.4
1.2 1.0 0.1 0.4 1.0 0.6 0.3
1.1 0.9 0.1 0.5 1.4 0.6 0.3
0.9 0.9 0.1 0.4 0.7 0.5 0.2
0.8 0.7 0.1 0.2 0.5 0.7 0.2
1.1 0.9 0.1 0.2 0.5 1.1 0.3
1.3 1.1 0.2 0.5 0.5 1.2 0.3
1.5 1.1 0.2 0.3 0.6 1.3 0.3
1.5 0.9 0.1 0.3 0.5 0.8 0.3
1.5 1.0 0.1 0.4 0.4 0.6 0.4
1.8 1.1 0.2 0.6 0.2 0.5 0.5
2.0 1.1 0.1 0.5 0.3 0.4 0.6
2.1 1.2 0.1 0.7 0.3 0.4 0.5
2.6 1.7 0.2 0.9 0.2 0.3 0.8
2.8 1.9 0.2 1.6 0.2 0.4 1.0
3.0 2.0 0.4 0.9 0.2 0.5 1.1

24
En el 2005, el rezago en el gasto social del Gobierno se mantiene, analizando el
Resumen Ejecutivo del Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Gastos
Públicos 2005, observamos que el gasto social pautado por el Gobierno este año
es de 32%, retrocediendo este indicador a cifras anteriores al año 1980. En el
gráfico y los cuadros subsiguientes se puede observar esta realidad.

S E R V IC IO S G E N E R AL E S 30,543.32 14.8%
111 AD M IN IS T R AC IÓ N G E N E R AL 15,358.09 7.4%
112 JU S T IC IA Y O R D E N P Ú B L IC O 7,091.90 3.4%
113 D E F E N S A N AC IO N AL 6,160.51 3.0%
114 R E L AC IO N E S IN T E R N AC IO N AL E S 1,932.82 0.9%
S E R V IC IO S S O C IAL E S 66,103.12 32.0%
221 E D U C AC IÓ N 17,194.35 8.3%
222 D E P O R T E S , R E C ., C U L . Y R E L . 2,030.65 1.0%
223 S AL U D 13,452.90 6.5%
224 AS IS T E N C IA S O C IAL 11,012.03 5.3%
226 V IV IE N D A Y U R B AN IS M O 1,439.17 0.7%
227 AG U A PO T AB L E Y AL C AN T . 5,186.54 2.5%
228 S E R V IC IO S M U N IC IP AL E S 8,084.72 3.9%
230 S E G U R ID AD S O C IAL 7,702.76 3.7%
S E R V IC IO S E C O N Ó M IC O S 66,167.15 32.0%
331 AG R O P E C U AR IO Y P E S C A 5,450.29 2.6%
332 R IE G O 1,348.98 0.7%
333 IN D U S T R IA Y C O M E R C IO 1,658.97 0.8%
334 M IN E R ÍA 29.73 0.0%
335 T R AN S P O R T E 8,955.98 4.3%
337 C O M U N IC AC IO N E S 978.22 0.5%
339 E N E R G ÍA 19,964.86 9.7%
341 T U R IS M O 925.72 0.4%
342 T R AB AJO 348.59 0.2%
343 B AN C A Y S E G U R O S 4,635.30 2.2%
442 IN T E R . Y C O M . D E L A D E U D A. P Ú B . 21,870.50 10.6%
S E R V IC IO S AM B IE N T AL E S 1,392.24 0.7%
551 P R O T . D E L AIR E , AG U A Y S U E L O 1,238.46 0.6%
552 P R O T . D E L A B IO D IV E R S ID AD 153.78 0.1%
DEUDA 42,388.06 20.5%
999 AM O R T IZ AC IÓ N D E D E U D A 42,388.06 20.5%
T o tal g en eral 206,593.89 100.0%

A utónom os y
D e sc e n t r a l i z a d o s
2%

P o lí t ic a
S o c ial
13 %

P o lí t ic a
E c o nó m ic a
2 7%

P o lí t ic a M ed io
A m b ient al y
D e s .F i s i c o
55%

P o lí t ic a
In s t i t u c i o n a l
3%

Fuente: Resumen Ejecutivo del Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos 2005

25
 14.2. Gasto Social en el sector educación

En la década del 80 se produce una caída del gasto en educación por habitante,
pasando de un máximo de RD$668 en 1981, a un mínimo de RD$277 en 1991.
Posteriormente con el Plan Decenal de Educación. En consecuencia, se produjo un
incremento notorio del gasto en educación por habitante. Así entonces, el gasto
percápita en educación pasó de US$10.3 en 1991 a US$77.8 en el 2002.

Y aunque el país ha priorizado este gasto, República Dominicana se caracteriza por

tener un bajo gasto en educación comparado con otros países, muy por debajo de
la media regional.

Según el PNUD “Comparada con 137 países, República Dominicana registra un nivel
de gasto en educación en porcentaje del PIB que constituye la mitad de lo esperado
(4.6%) dado el PIB per cápita y según las pautas mundiales. Empero, no solamente
el gasto público está por debajo de los estándares internacionales, sino que la gran
mayoría de los recursos se destinan a cubrir gastos corrientes, en particular sueldos
y salarios. Entre 1999 y 2003, en promedio, los gastos corrientes representaron el
95%, y la partida de sueldos y salarios, el 75% de los recursos.” Lo que revela la
forma en que se diseña la política social en el país.

26
 14.3. Gasto Social en el sector salud

La prioridad del gasto en salud muestra una tendencia diferente, el gasto en salud
en el gasto del Gobierno Central se comportó de manera fluctuante durante la
década del 80. El indicador manifestó una variación en un rango de 6% a 8%, con
excepción de 1990, en donde se produjo un valor mayor a dicho rango. Mientras
que en la década de los 90s el gasto público en salud mejora lentamente.

En el período 1978–1991, se observa que el gasto percápita en salud experimentó

una caída desde los RD$318 en 1978 a un mínimo de RD$235 en 1991 (en pesos
de 2002).

En la década del 90 se cambia de tendencia y se genera una mejora sustancial del

gasto en salud, del mínimo de US$8.7 en 1991 se pasó a un máximo de US$51.2
en 2002.

Asimismo se concentra básicamente en gastos corrientes y servicios personales,

dejando muy pocos recursos para los diversos programas. El gasto total en salud a
nivel nacional es ligeramente superior (6.10% del PIB) al gasto esperado dado el
patrón mundial determinado por el nivel de ingreso por habitante (6.02%) y
ligeramente inferior al promedio de América Latina y el Caribe (6.8%), según el
PNUD, pero su impacto redistributivo y su eficiencia es mucho menor que la
esperada

14.4. Gasto Social en Agua potable y saneamiento

El gasto social en agua potable ha sido muy inestable. Su participación sobre el PIB
fue decreciente hasta 1985, y aumentó aceleradamente hasta 1994 cuando alcanzó
un pico de 1.6% del PIB, y a partir de ahí decreció para situarse en alrededor del
0.4% del PIB entre 1999 y 2002. Lo que sugiere igualmente a no obedecer a una
política clara y sostenible.

14.5. Gasto Social en seguridad social

Si bien en el año 2001, fue aprobada en el Congreso Nacional la reforma al sistema

de seguridad social y de salud, introduciendo grandes cambios estructurales al
modelo de protección social vigente, a lo largo de los últimos tres años, la
implementación de las reformas de seguridad social de salud ha sido muy lenta e
insatisfactoria.

15.Gasto Publico Social: un Balance

“República Dominicana se distingue entre los países de la región latinoamericana

por su muy bajo gasto publico social en áreas que internacionalmente se reconocen
como prioritarias para el desarrollo humano.” (Ceara, Croes 1993)

La política Social en el país ha sido un fracaso enorme. Incluso la misma

denominación como gasto social depende de convencionalismos internacionales
mas que de su impacto redistributivo. Esto, obviamente ha producido una
contradicción entre el crecimiento económico y la condición de pobreza que se
mantiene en todo el país existente en los últimos años.

Además de que ha habido un gasto social muy bajo, el gasto público social careció
de un órgano rector que lo gestionara. Ha faltado coordinación sectorial
gubernamental, que no se ha resuelto, incluso con la creación de nuevos
organismos y entes coordinadores recientemente.

27
Como no han habido prioridades claras, se han producido enormes pérdidas y una
acelerada depreciación del capital físico en el área social debido a la caída de los
gastos de mantenimiento. Así como una transferencia masiva de capital humano
hacia otras áreas causado por la falta de incentivos económicos, lo que ha hecho
además de insuficiente, muy ineficiente el gasto social.

Asimismo la política social en el país se ha limitado a provisión de los servicios,

conforme a patrones tradicionales de organización, sin creatividad y estudio de las
condiciones y prioridades sociales reales. En otras palabras: mucha construcción y
mucho clientelismo, sin establecer prioridades claras.

Los graves problemas de gestión han producido que los aumentos en monto del
gasto, hayan sido insignificantes en términos de eficacia distributiva. La realidad es,
que los recursos se diluyen en una burocracia constituida por un personal excesivo
y sobretodo ineficiente, poco capacitado y con poca consagración, explicada por la
visión clientelita del Estado.

Durante los 90s, que hubo tantas reformas económicas, no se produjo ni una sola
reforma del gasto público, o de los instrumentos de gestión del gasto social. El
aparato institucional de prestación de servicios social, que ha sido deficiente, no ha
sido modificado en su estructura.

Los mecanismos de control, asignación, gestión y ejecución de la política social son

poco transparentes, se enfocaron subsidiar la oferta en vez de la demanda. La falta
de focalización de los programas vigentes (excluyendo el SIUBEN) produjo que el
impacto distributivo fuera escaso.

Incluso el mismo instrumento que se utiliza para combatir la pobreza, que es el

presupuesto, tiene severos problemas, porque no se formula correctamente. No
cuenta con la participación social, ni los análisis correspondientes, su gestión es
deficiente, pero sobretodo su principal problema ha sido la supervisión, ya que se
supervisa cada 4 años, si es que ocurre realmente.

15.1. Educación:
A la insuficiencia del gasto social en educación se le suma la ineficiencia en su uso.
Según el Banco Mundial, cita del PNUD, el sector educación en República
Dominicana sufre de ineficiencias sistémicas. El gasto público en educación ha
estado concentrado en sueldos y salarios, además de estar por debajo de las
pautas internacionales. Así, mayores gastos no conducen necesariamente a
mejores resultados. Citando al PNUD “Basta indicar que el 50% de los que ingresan
al primer grado sólo alcanzan a completar 4 años, un 22% completan el ciclo de 8
años y sólo el 10% termina la secundaria.” (Informe DH 2005)

15.2. Salud:
El gasto en salud también ha sido muy ineficiente, de igual forma El Banco Mundial
(2004) reporta que la Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social
(SESPAS) y el Instituto Dominicano de Seguridad Social (IDSS) tienen un exceso de
personal administrativo. Según el Banco Mundial (2004) hay más personal médico
en el IDSS que personal de enfermería, en cambio en la SESPAS hay más personal
de enfermería que médico. (PNUD 2005)

Parecería que el gasto en salud ha sido excesivamente sesgado hacia fines

burocráticos debido a la concentración de personal en los nudos de control,
supervisión coordinación de los servicios, así como poco equitativo en términos
regionales.

28
Sin embargo, La falta de infraestructura física no parece ser un problema en el país,
ni tampoco la falta de personal de salud, ni de camas para internamiento, según el
BM (citado por el PNUD): “es más que nada un gran problema de gerencia y de
falta de institucionalidad, que se traduce en ineficiencia en el gasto, en escasez de
financiamiento corriente y en serios problemas éticos debido a la falta de sanciones
y al régimen de complicidades de la sociedad dominicana.” Igual el sistema adolece
de ineficiencias sistémicas, donde la disponibilidad de los recursos no se traduce en
un incremento de la calidad de la salud.

15.3. Agua y Saneamiento

En cuanto al agua y saneamiento el problema de institucionalidad generalizado del
país, se expresa en la cantidad de gente con acceso a agua y la calidad de esta
agua, y por tanto en la ineficiencia del gasto en ese servicio.

Para 1981, el porcentaje de hogares con disponibilidad de agua dentro o fuera de la

vivienda era de un 45.5% para el total del país, tasa que aumentó a 81.1%, en
2002. En el año 1981, el 21% de los hogares contaba con este servicio dentro de la
vivienda y en 2002 había aumentado a 49.4%, aunque la disponibilidad de inodoro
privado y compartido alcanza al 55.4% de los hogares. Un 38.6% de la población
todavía hace uso de letrinas (públicas o privadas).

'

Sin embargo La calidad del agua para beber representa uno de los principales
problemas de la población dominicana. En el año 2002, el 55% de la población
nacional consumía agua embotellada

Para darse cuenta de lo ineficiente que ha sido el gasto público en el agua citamos
al PNUD: "El agua servida a la población dominicana está caracterizada por: la
existencia de deficiencias operacionales en muchas plantas de tratamiento;
deterioro de las redes y la ausencia de un sistema de recolección de aguas
residuales adecuado; la falta de un sistema de evaluación y monitoreo en la
mayoría de las instituciones; un progresivo deterioro de la calidad de las fuentes, y
una elevada rotación del personal que se dedica a las tareas relacionadas al control
de calidad, así como el bajo nivel académico del mismo. Con relación a este último
aspecto se destaca la presencia de un alto clientelismo político que dificulta la
designación de personal capacitado en la materia.”

29
Finalmente como aporte a la visión del fracaso de la “política social dominicana”, se
exponen algunos indicadores sociales y las conclusiones sobre política social a que
arribó el Informe de Desarrollo Humano del PNUD 2005.

Indicador RD AL
Analfabetismo 17 9
Esperanza de vida 71 74
Escolaridad 4.5 8
Mortalidad infantil -5 61 Chile 23, Costa Rica 21
Gasto Publico Social2001 6.3% 12.5%
Gasto en Educacion2001 2.6

Tabla I.
Informe del PNUD 2005, RD

¿Cómo se ha hecho y se hace política social en República Dominicana?

La política social ha estado más bien constreñida a la provisión de servicios sociales sin ningún
tipo de estrategia. Se ha ofrecido conforme a patrones tradicionales de organización, tales
como la construcción y operación de escuelas y hospitales, sin criterios sobre la atribución de
los beneficios ni la eficacia del gasto, ni mucho menos evaluación de la eficiencia
operativa313. Aún estas construcciones y asignaciones de viviendas se han realizado sin una
definición clara sobre el grado de necesidad de los beneficiarios.

En República Dominicana, el ejercicio de política social ha estado divorciado de un proyecto

estratégico de desarrollo de la nación y más bien lo que muestra el análisis de los hechos es
que la política social ha estado asociada a prácticas clientelistas y de asistencialismo. Esto
dificulta que, por un lado, se avance en el desarrollo humano del país, y, por el otro, que se
puedan mantener los logros obtenidos cuando el dinamismo de la economía se revierte.

Lamentablemente, la política social no se ha entendido como un elemento constitutivo de la

política de desarrollo, ya que el portador del conocimiento, de habilidades y tecnologías es el
ser humano. De ahí que la política social que garantice una mejor calidad de vida es la base
para aumentar la productividad.

Desde la sociedad civil dominicana se ha expuesto que las políticas sociales y la erradicación
de la pobreza tienen una dimensión de construcción de ciudadanía y se ejerce sobre los
derechos sociales de las personas. Por tanto, su ejecución requiere de un Estado
institucionalizado y eficiente, y la concertación de un pacto social que establezca
compromisos.

Ese pacto social debería avanzar en los siguientes aspectos:

• El quehacer de la política social no puede estar desconectada del resto de la política

30
económica y no puede tener como función resolver los problemas que aquella crea. En ese
sentido, la política social debe responder a una “estrategia país”, estar conectada a la
existencia de una visión de futuro de país, una perspectiva de largo alcance, y ser un
componente constitutivo del desarrollo, puesto que el crecimiento económico no genera en
forma automática desarrollo humano y el desarrollo humano es una condición necesaria y
suficiente para generar crecimiento económico.

• La política social debe responder a una política de Estado de largo plazo que responda a un
determinado proyecto de sociedad, que oriente el accionar social y los esfuerzos colectivos en
una direccionalidad específica.

• Por otro lado, la política social no es sinónimo de asistencialismo o clientelismo político. Para
superar estas prácticas debe avanzarse en una política que permita la participación de las
Organizaciones Sociales de Base y las Organizaciones No Gubernamentales ubicadas en el
territorio. Esta participación propicia el fortalecimiento institucional, el liderazgo social de las
organizaciones y la constitución de sujetos sociales fuertes que cooperen eventualmente con la
consolidación de la democracia. Además, posibilita la transparencia, permitiendo una
focalización y selección más cuidadosa de los beneficiarios (la gente sabe quién es quien en el
territorio) y humaniza la ejecución de los programas a través del respeto. Por demás, ésta es
una manera concreta de construir y utilizar capital social.

• El ejercicio de la política social en República Dominicana necesita de una intervención

integral y multidimensional. Para ello se precisa de una acción concertada entre el Estado y las
organizaciones de la sociedad civil, que se oriente a la salida de la indigencia por la vía del
acceso a los servicios y, sobre todo, por la construcción de condiciones mínimas para la
generación permanente de ingresos para la familia. Esto es lo que producirá autonomía en los
seres humanos, los cuales tienen derecho a ser apoyados en estos propósitos, pero que no
pueden ser sustituidos en la búsqueda y alcance de los mismos.

16.Notas Finales Sobre las Políticas Públicas para Reducir la Pobreza en

Republica Dominicana.

Si bien con la creación del Gabinete Social, y la publicación del los voluminosos
documentos sobre la política social, el Gobierno Dominicano cuenta con todo un
arsenal teórico y de recomendaciones bastante valioso, que le permitiría, si se
dispusiese a explotarlo, utilizar la política social de una forma efectiva para
disminuir la pobreza. También es cierto que el desempeño de éste en el área social,
esta muy por debajo del óptimo, incluso del aceptable.

Así, según estos diagnósticos, los lineamientos estratégicos básicos de la política

social del Gobierno, articulan intervenciones y coordinaciones, en cuatro aspectos
básicos: i) la macroeconomía, ii) el gasto público social, iii) la focalización de la
pobreza, y, iv) el monitoreo y evaluación de la política social.

Todos estos ejes centrales, se vinculan también a ejes transversales como lo son:
el fortalecimiento de la coordinación inter-institucional, el que las políticas se
conciban y ejecuten con altos niveles de inclusión y de imparcialidad, la
participación de las instituciones públicas, del sector privado empresarial, de las
organizaciones no gubernamentales y de la sociedad en su conjunto; y finalmente
el proceso de descentralización, el cual forma parte de las acciones para la reforma
y modernización del Estado Dominicano.(Política Social Del Gobierno Dominicano I,
II)

En ese sentido, la política social ha sido, al menos teóricamente, articulada a partir

de la integración de tres elementos básicos: i) reordenamiento institucional, ii)
lineamientos estratégicos y, iii) marco de acciones sociales.

31
La Estrategia de Reducción de la Pobreza-RD, por su parte, se sustenta en tres
lineamientos o pilares básicos: i) un entorno macroeconómico estable, ii) el
aumento sostenido del monto y la eficiencia del gasto público social, y iii) el
desarrollo rural-regional sostenible. Como ejes transversales fundamentales para su
implementación la ERP-RD contempla: i) la participación ciudadana, ii) la equidad
de género, iii) la descentralización del Estado, iv) la coordinación interinstitucional,
v) la sostenibilidad ambiental y vi) la protección ante los desastres naturales.

Si el Gobierno, aprovechara de una forma activa y creativa las recomendaciones

incluidas en los voluminosos documentos citados, y en los múltiples informes
elaborados por organismos nacionales e internacionales, la reducción de la pobreza
en el país tuviera una perspectiva positiva. Mientras tanto, se están priorizando
programas con alto riesgo de clientelismo y corrupción, y con muy escasa
participación popular y alto costo, como es el programa Tarjeta Solidaridad, del
Sistema Único de Beneficiarios, SIUBEN

Finalmente nos resulta útil incluir algunas recomendaciones, y algunas notas sobre
como debería ser la Política Social del Gobierno, a la luz de las recomendaciones
que han planteado otros autores, y los planteamientos y cuestionamientos que
pudieran surgir de dicho ejercicio.

16.1. Sobre el Gasto Social.

Lo primero que se plantea en términos de política social es “Incrementar la
asignación de recursos hacia los programas de servicios directos a las personas”15,
lo que resulta necesario, aunque no suficiente para aliviar la pobreza porque no
garantiza ni eficiencia ni impacto per sé

También se plantea privilegiar los servicios que cubren a los segmentos más
vulnerables: niños, embarazadas, ancianos, discapacitados, lo cual es un reclamo
importante ya que la indigencia es mayor en esos segmentos de la población, y se
enmarca en toda una visión reciente de focalización.

16.2. Sobre Los Servicios Públicos

La idea de dedicar más recursos a entrenar el personal de la administración y oferta
de los servicios públicos, especialmente, salud y educación, es muy importante ya
que ha habido fuertes deficiencias en ese sentido. Eso se puede complementar con
planes de becas y estudios continuados, con sistemas de evaluación permanente y
sobretodo con planes de incentivos al personal docente y administrador.

El problema del mantenimiento y equipamiento también es vital para la

sostenibilidad e incidencia de la política social, por lo que es necesario mejorar los
gastos de capital en mantenimiento y equipamiento de la infraestructura existente,
combinarlo incluso con mejoras en los gastos de operación, relativo a materiales y
suministros.

16.3. Salud
Sobre Salud también algunos autores plantean la necesidad de solucionar los
problemas existentes en el seguro social para así garantizar el aumento de la
cobertura y la calidad del servicio. Pero, lo cierto es que sin seguridad social no hay
posibilidad de pensar en una política social óptima.

También se plantea la necesidad ampliar el programa de medicinas, lo que podría

vincularse al fomento de la investigación sobre genéricos y el acceso a los mismos,
así como un plan de acceso a la información y regulación de la comercialización
farmacéutica.

15
Ver Ceara, Croes 1993.

32
Se deben, asimismo, enfatizar en el sector salud proyectos de medicina preventiva
y territorial, orientados a reducir en la población, y en sus espacios, los factores de
riesgos que generan las enfermedades para así evitar el contagio de las
enfermedades. Eso se logra generando una nueva cultura en el sector salud, que
profundice el compromiso social de los médicos, mejorando el sistema de incentivos
económicos y sociales a los que estos acceden.16

16.4. Educación.
En educación se plantea que los gastos se deben orientar al: mantenimiento y
reparación de la infraestructura, mejorar la cobertura y calidad del desayuno
escolar, equipamiento de una red de bibliotecas escolares, provisión de facilidades
sanitarias y energía eléctrica (priorizando energías alternativas), aumentar los
recursos asignados a becas, dedicar recursos al mejoramiento del currículo, de la
calidad de la docencia, y de la gestión educativa, así como a la generación de una
cultura de excelencia académica y aprovechamiento de los recursos17. Sin embargo
eso no resolvería las deficiencias sistémicas del sector, que requiere una
reingeniería completa que modifique el enfoque tradicional de la enseñanza, que
utilice nuevos conceptos pedagógicos y que use creativamente los recursos. Lo
fundamental es generar las condiciones para modificar la visión estructural del
sistema, tanto los incentivos para los maestros, como para los estudiantes.

El Estado, por ese motivo, debe diseñar programas que estimulen el acceso y
permanencia de los niños en los centros educativos, especialmente en las zonas
rurales, donde la deserción es muy alta, creando los incentivos (no clientelares)
para los padres.

16.5. Vivienda
Algunos autores plantean que se requiere una mayor concentración en las
necesidades prioritarias de viviendas nuevas, así como mejoramiento de las
mismas. Plantean que se deben “generar propuestas de viviendas cuya
construcción no dependa de recursos escasos y que aprovechen positivamente el
medio y la tecnología existente, así como la utilización de la política de vivienda
para el mejoramiento de la urbanidad y el acceso a los servicios públicos.”

El caso es que a pesar del enorme gasto en vivienda en las ultimas décadas, el
problema habitacional y de ordenamiento urbano no se alivia. El país requiere una
política de vivienda a largo plazo, con una activa participación ciudadana y privada
para identificar las prioridades (que es lo que ha faltado). Se requiere impulsar la
infraestructura urbana y rural a la par de una política de reforma de la tenencia de
la tierra y del ordenamiento urbano. La estrategia de vivienda debe vincularse a
estrategias de desarrollo productivo en las zonas rurales, y al desarrollo y
ordenamiento urbano en las ciudades.

16.6. Alimentación
Debe existir una política de alimentación clara, que trascienda el asistencialismo y
las políticas clientelares de la actualidad. Debe vincularse a la producción
agropecuaria y a la microempresa para así impulsar su desarrollo.

Sin vincularse a conceptos como seguridad y soberanía alimentaria no habrá

política social en el área de alimentación. También, la política alimentaría tiene que
tomar en cuenta que el 25% de la población dominicana presenta desnutrición,
(FAO, 2005). Tiene que crear culturas de solidaridad en la alimentación, promover

16
Los avances en el Modelo de Salud “Barrio Adentro” de Venezuela deben ser estudiados con mucha
atención, porque pueden brindar ideas creativas, poco costosas y muy eficaces para mejorar el acceso y la
calidad al servicio de salud de la población.
17
Ver Ceara, Croes 1993, o. c.

33
otros conceptos de nutrición y alimentación, pero sobretodo otros métodos de
producción, como son la agricultura hidropónica y orgánica etc.18

Debe fomentarse la producción también a pequeña escala, (sin promover

minifundio) como complemento de la política que mejore el acceso a los productos
a través de solucionar el cuello de botella y los márgenes de la comercialización de
los productos agrícolas. Y que permita, además de promover eficiencia productiva
en los espacios ociosos, generar un mínimo de seguridad alimentaria para los más
pobres.

Para eso es preciso romper con la cultura de subvaloración de lo agrícola y

campesino, imperante en nuestras sociedades.

16.7. Empleo
No se puede pensar erradicar la pobreza sin evaluar el aspecto del acceso a
mejores niveles de ingreso, que se logra a través de intervenciones directas en la
política de empleo, y a través de impulsar aumentos en la productividad de los
trabajadores, de la mano de la educación, la capacitación, la mejora en el
transporte, la salud y la alimentación.

La política de empleo es fundamental. En el país no existe política de empleo,

además de las constantes motivaciones a emigrar por trabajo hacia Europa y
Estados Unidos.

Se necesita promover una política de acceso y mejoramiento de la calidad y

seguridad del empleo, lo que debe promover la microempresa y el desarrollo del
sector industrial y agropecuario. Sobretodo la política de empleo debería orientarse
hacia formas alternativas de creación de empleo, como las formas cooperativas y la
generación de los incentivos a través de acceso al crédito.

Pero, una estrategia como ésta debe complementarse con acciones para mejorar la
información sobre el acceso al empleo, crear una institución para canalizar las
ofertas de trabajo hacia los desempleados puede ser una buena opción, sino se
plantea como un instrumento burocrático.

16.8. Acceso al Crédito

El acceso al crédito es fundamental en la política social. La disponibilidad de crédito
es imprescindible para la realización de proyectos de inversión que incrementen la
capacidad de mejorar el ingreso de los pobres. La política de crédito debe poner
énfasis en las micro y pequeñas empresas, que son las que sufren más
severamente la exclusión, no sólo por la racionalización del crédito, sino también
por los altos costos financieros. Debe enfocarse, también hacia resolver la exclusión
de la mujer del crédito, que son las mas excluidas por múltiples razones.

La política de acceso al crédito debe vincularse a políticas que permitan el acceso a

la propiedad. Los segmentos más pobres necesitan disponer de activos reales,
sobretodo, productivos. Una reforma agraria, que se vincule al desarrollo rural y a
la seguridad alimentaría, y a la lucha contra el latifundio y la propiedad ociosa,
debe ser uno de los soportes de una política de reforma al sistema de propiedad
privada, que incluya titulación de la tierra urbana y procesos de acceso de los más
pobres a bienes inmuebles.

18
Por diferentes razones, la experiencia de Cuba en sus nuevas técnicas de agricultura sostenible, y la
política alimentaría conocida como Mercal en Venezuela, así como la basta experiencia israelí en
sistemas de producción agrícola debe ser aprovechada.

34
 16.9. Focalización
Las políticas sociales deben, así mismo, enmarcarse en una estrategia de
focalización y acercamiento al beneficiario, pero el acercamiento debe fomentarse
sobre estrategias transparentes de gestión, y sobretodo autogestión. Para facilitar
la focalización, es recomendable incluir al beneficiario en la solución de los
problemas sociales, generar mecanismos de auditoria, seguimiento y evaluación de
las mismas, siempre desde la base.

16.10. Descentralización
Otros autores apuntan hacia la descentralización regional y local como instrumento
de focalización y mejora del impacto social. Así se promueve en materia de
infraestructura concentrarse en proyectos pequeños de desarrollo, a lo que habría,
entonces, que agregarse la existencia de mecanismos de seguimiento y auditoria de
dichos proyectos desde la base. Asimismo es necesario reformular la asignación
presupuestaria regional para incidir en las zonas rurales y barrios marginados.

16.11. Creación de Ciudadanía

También se ha planteado la necesidad de que la política social se oriente a
empoderar al ciudadano de sus derechos políticos y sociales, ya que la pobreza es
también un problema de ciudadanía. Convirtiendo a los pobres de sujetos de
derecho, se puede contribuir mucho a que ellos generen soluciones creativas que le
permitan superar su estado.

16.12. Combatir la Cultura de la Pobreza

También diversos autores plantean que en la lucha contra las situaciones de
pobreza extrema es necesario enfrentar la llamada cultura de la pobreza, única
forma para romper el círculo de reproducción generada por ésta. Para esto se
necesita la participación de los grupos vulnerables y pobres como sujetos activos de
las intervenciones.

Pero para combatir la cultura de la pobreza, es preciso promover la cultura de la

eficiencia, la cultura de la capacidad, y sobretodo la cultura de la solidaridad, y eso
se logra con políticas deliberadas desde el Estado, en colaboración con las
organizaciones sociales y con un sector privado con compromiso colectivo.

16.13. Consistencia.
La política social debe ser consistente con la política económica en general, a lo que
se unen las reformas estructurales de la economía, que deben estar también
orientadas hacia la equidad. El proceso de reformas estructurales durante los 90’s
fue la negación de este principio, y por eso, a pesar de promover el crecimiento, su
aporte sobre el desarrollo fue escaso. Citando a Morley: “Las reformas tributarias y
comerciales han sido claramente regresivas…Los países reformadores tienen una
tasa de reducción de la pobreza más rápida que los no reformadores, dado el
crecimiento… pero un crecimiento rápido es una condición necesaria pero no
suficiente para reducir la pobreza y el desempleo.”19

Morley cuando analiza el problema de distribución del ingreso, transversal en toda

América Latina, se enfoca en el exceso existente de mano de obra no capacitada,
producto de las malas políticas educativas, y plantea que una buena estrategia es
fomentar el empleo, especialmente en la construcción y agricultura, que son
sectores intensivos en mano de obra.

Morley, termina proponiendo cuatro pasos a dar para aliviar el problema de la

distribución del ingreso y la pobreza en la región, a saber: “ primero desarrollar una

19
Samuel A. Morley. “Distribución del ingreso y reducción de la pobreza en América Latina después de
una década de globalización. En Lizardo Jefrey, o.c.

35
estrategia de crecimiento capaz de producir crecimiento per cápita en el ingreso
mayor a 3%, (especialmente agricultura y construcción), segundo desarrollar un
gran programa de inversiones para reducir la pobreza, de esos que dan dinero en
corto plazo a la población pobre, como parte de un proyecto que genere
incrementos en el ingreso y en la productividad. Y Tercero una efectiva red de
seguridad social, consistente en transferencias de dinero a personas en edad y
discapacitados. Y un programa de empleo para los desempleados, así como un
sistema de pensiones para personas en edad y discapacitados.”

“Si un país quiere reducir la pobreza rápidamente, el gobierno tendrá que intervenir
activamente con políticas pro-pobres, porque depender del crecimiento
exclusivamente no será suficiente”20

La realidad es que los diseñadores de política social en el país han puesto énfasis en
aumentar los recursos para disminuir los desequilibrios sociales generados en el
proceso de equilibrios económicos (ajustes)21, pero han subordinando la evaluación
de la misma a términos monto y no de su calidad y sobretodo han obviado su
impacto redistributivo.

Han olvidado, lo que es mas grave, la necesidad de producir transformaciones

estructurales en el aparato de gestión de los servicios y en el sector Social. Y lo que
continúa ocurriendo es que las instituciones sociales se van ampliando y
burocratizando, los recursos se dispersan y se sobreponen los esfuerzos.
Obviamente esto es una expresión genuina de los graves problemas sistémicos de
institucionalidad del Estado dominicano, y del modelo político, social y económico
implementado.

Al final son muchas las recomendaciones que pudiéramos hacer, muchas de ellas
han sido planteadas por múltiples de autores, y sobretodo, ya son conocidas por los
hacedores de políticas del Estado, que aun no las interioriza. Muchas de ellas están
contenidas en sus planes y sus proyectos., pero hasta la fecha ahí se han quedado.

Pero la realidad es que una estrategia de reducción de la pobreza debe tener como
ejes centrales, a nuestro juicio, lo siguiente:

1) Enmarcarse en una estrategia más amplia de desarrollo humano y sostenible

del país, que priorice la eficiencia productiva y la equidad. Ya que sin
progreso económico, empleo, aumento del ingreso per cápita, y mejora de
las condiciones generales de vida de la sociedad, no se puede pensar aliviar
la pobreza.

2) Enmarcarse en una estrategia de transformación estructural del Estado, que

modifique su visión y estructura, que supere sus deficiencias institucionales
y que lo haga invulnerable a la visión cortoplacista y al clientelismo
imperante, y que mejore su eficiencia y capacidad de incidencia.22 Y que sea
capaz de combatir el fenómeno en sus causas. y

3) Que exista la voluntad política necesaria, y el firme compromiso desde los

sectores que dirigen el Estado, para desarrollar políticas “pro-pobres” que
permitan crear las condiciones y las capacidades para que las oportunidades
del crecimiento económico se traduzcan en bienestar colectivo, que es el fin
último de cualquier política económica.

20
Samuel A. Morley. Obra citada
21
Vease el FES en 1991-1992
22
El concepto de democracia participativa y protagónica, debería ser el eje central de este proceso de
transformación.

36
En definitiva, y a pesar de que resulta casi imposible acabar con la pobreza - dentro
de una sociedad hegemonizada por un modo de producción con severas
limitaciones estructurales e incapacidad distributiva- La reducción de la pobreza es
posible a través de un compromiso y una acción sólida desde el Gobierno (con
visión desde abajo), pero para eso se necesita precisamente que desde el Estado,
sus clases dirigenciales se comprometan con dicho objetivo.

El mismo Estado, es el garante de promover en esta estrategia la participación de

todos los sectores de la sociedad, que es la única forma de actuar contra las causas
estructurales del fenómeno, desde abajo y desde adentro.

Concomitantemente se requiere, para reducir la pobreza, una mezcla de factores

subjetivos y objetivos, pero sobretodo se requiere una mezcla de valentía,
compromiso colectivo y creatividad.

¡Y eso es lo que precisamente ha faltado!

¡Pero se puede y se Podrá, siempre que la sociedad se lo proponga!

37
 BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA

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48
 ANEXOS.I
Política Social del Gobierno Dominicano, Volumen I

Políticas Sociales Dirigidas a Combatir la Pobreza Propuestas:

1) Aumentar en dos años el gasto público social del gobierno central en 1% del Producto Bruto
Interno (PBI), es decir, unos 3,000 millones de pesos, en el entendido de que éste aumento será,
entre otros.

Una combinación adecuada del gasto social generalizado y del gasto social focalizado en la
población más pobre y que garantizará la calidad del servicio brindado.

Con prioridad en la salud comunitaria, en la seguridad social y en modalidades educativas

que posibiliten la capacitación e incorporación de los sectores pobres en el mercado de trabajo.

Aumentar en cuatro años el gasto público en 1% del PBI (unos 3.000 millones de pesos) para
contribuir a la generación de empleos útiles y sostenibles, así como de capacitación mediante:

La inversión en un programa de desarrollo rural integral de reforestación con un impacto en la

creación de empleos en áreas conexas, incorporando al campesino a servicios tales como salud y
capacitación. Este programa de reforestación (comercial y de mantenimiento) estará destinado a
contribuir a la creación o mejoría de los activos de los pobres.

La inversión en un programa de construcción de caminos vecinales permanentes, de

nivelación de suelos, de vivienda e infraestructura física en bateyes y barrios pobres.

La creación de empleos en el área de servicios que tomen en cuenta la incorporación laboral
de la población femenina y la de los barrios pobres, mediante la creación, entre otros, de
estancias infantiles y de envejecientes.

Desarrollar iniciativas que promuevan la generación de empleos en el sector privado.

Crear una reorganización administrativa de las políticas sociales que integre el Gobierno
Central, los grupos de base y las organizaciones no gubernamentales, los municipios y el sector
privado en el diseño, aprobación, ejecución y seguimiento de los programas y proyectos. Esta
reorganización administrativa que integra la participación de las organizaciones tiene como
propósitos:

Contribuir a que los pobres sean sujetos de su propio desarrollo en vez de objeto de políticas
públicas.

Aprovechar los recursos, experiencias y capacidades de las organizaciones de la sociedad

civil y del sector privado.

Promover que la presencia activa de las organizaciones sociales ayude a superar el

clientelismo y la visión de corto plazo.

Lograr que las grandes líneas de las políticas sociales sean concertadas por los diferentes
sectores incluyendo los grupos de base. 4) La dedicación de fondos para la capacitación y
precalificación de organizaciones de la sociedad en función de criterios definidos de aceptación

49
comunitaria y según un marco jurídico que regule el acceso a fondos públicos por parte de las
organizaciones, su supervisión y rendición de cuentas. Así como la calificación técnica y
orientación general o específica hacia la mejora económica, social y política de los pobres para
aumentar su capacitación, capacidad de gestión y de negociación.

Fortalecimiento de Educación, Salud, Cultura y Deporte Propuestas:

1) Instalación de escuelas técnico - vocacionales en las cabeceras o capitales de las provincias
fronterizas.
2) Mejoramiento de la infraestructura escolar a Nivel Básico.
3) Ampliación de programas de Educación Secundaria en todas las provincias del área y el
apoyo de los organismos de la región involucrados en planes de alfabetización.
4) Construir y ampliar infraestructuras hospitalarias, tales como clínicas rurales y hospitales
provinciales.

d. Vivienda y Asentamientos Humanos Propuestas:

1) Elaboración de un plan de mejoramiento de viviendas en todas las provincias con el apoyo de
las comunidades beneficiarias.
2) Construcción de viviendas populares seguras adecuadas al entorno.

Sector Educación Propuestas:

1) Ampliar progresivamente la cobertura del Sistema Educativo de manera que al año 2000 se
haya escolarizado el 80% del grupo de 5 a 6 años del Nivel Inicial, extendiéndolo de manera
gradual a la población de 3 a 5 años; al 95% del grupo de edad correspondiente al Nivel Básico,
y al 60% de la población de 15 a 18 años, en el Nivel Medio, respectivamente.
22)) Alfabetizar cada año 300,000 iletrados mayores de 15 años, durante los próximos 5 años
hasta erradicar el analfabetismo.
3) Ampliar gradualmente el número de escuelas técnicas y fortalecer las existentes, pa ra
preparar recursos humanos calificados para el mundo del trabajo, a nivel nacional y regional, en
coherencia con las características socioeconómicas de cada contexto.
4) Incluir en el presupuesto de la SEEC los fondos destinados por el Estado para construcciones
escolares.
5) Elaborar un programa de construcciones escolares para conjurar el déficit de aulas a nivel
nacional durante los próximos 5 años.
6) Diseñar y desarrollar políticas, programas y acciones de capacitación y mejoramiento de los
recursos humanos del sector educativo.

b. Sector Salud Propuestas:

1) Reducir la mortalidad materna infantil a 25 por mil nacidos vivos para el año 2,000.
2) Disminuir la mortalidad materna a 90 por 100,000 nacidos vivos.
3) Apoyar la Movilización Nacional para reducir la Mortalidad Infantil y Materna.
4) Impulsar el programa de saneamiento básico. Elevar el nivel de información y educación
para la población, incluyendo higiene, medio ambiente, manejo de agua y alimentos, entre
otras.
5) Fortalecer las acciones de educación y prevención de enfermedades de transmisión sexual y
Sida .
c. Sector Vivienda Propuestas:
1) Establecer que en los programas gubernamentales de vivienda se dé oportunidad, prioridad
y facilidad a las jefas de hogar y madres solteras.
2) Establecer que las personas que ocupan territorios del Estado en la parte urbana por más de
cinco años, les sea otorgado el título de propiedad.

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d. Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales Propuestas:
1) Fortalecer el Plan Quisqueya Verde para ser implementado a nivel nacional, con la finalidad
de establecer planes de reforestación, agroforestería y protección en aquellas micro-cuencas
hidrográficas que han sido consideradas prioritarias en las diferentes regiones.
2) Crear mecanismo de financiamiento que aseguren la gestión sostenible de los recursos
naturales, la biodiversidad y la protección del medio ambiente, como sería un fondo ambiental
nacional que sirva de mecanismo de fomento y canalización del apoyo nacional e internacional
a las iniciativas para asegurar el desarrollo sostenible del país, al tiempo que promueve
procesos organizativos y de interacción entre la sociedad civil y el Estado, entre otros.
3) Formular e implementar una estrategia nacional de manejo y disposición de residuos sólidos,
aguas servidas y sustancias tóxicas, que contemple, cuando sea preciso, el reciclaje.
4) Controlar la contaminación que nos rodea debido al mal uso de residuos industriales y de
otras fuentes provocando daños cuantiosos, con el uso de equipos adecuados que eviten dicha
contaminación, entre otras.

RESUMEN DE ACCIONES DE POLÍTICAS SOCIALES Y ECONOMICAS

PROPUESTAS POR EL BANCO MUNDIAL EN EL 2000
Política Social del Gobierno Dominicano, Volumen I

1. POLÍTICAS SOCIALES
• Definir una estrategia de reducción de la pobreza
• Profundizar reformas económicas estructurales
• Mejorar la calidad del gasto publico
• Descentralización de la toma de decisiones para la entrega de servicios sociales
• Participación comunitaria
• Coordinación entre el sector público y privado
• Focalización entre los grupos prioritarios
• Monitorear la situación de pobreza y la implementación de la estrategia
• Modernización del Estado
• Mejorar la calidad de la educación
• Suministro de libros de texto y uniforme a los niños pobres
• Mejorar el acceso a los planes de salud
• Priorizar la atención primaria en salud
• Modernización de los hospitales
• Desarrollar políticas nacionales de salud incluyendo descentralización y coordinación
Interinstitucional
• Reforma del Sistema de Seguridad Social
• Mejorar el acceso a agua potable
• Construcción y rehabilitación de caminos vecinales
• Electrificación rural
• Implementar normas ambientales
• Mejorar el transporte público
• Asistencia técnica para la producción agrícolas
• Mercadeo de los productos agrícolas

2. POLÍTICAS ECONOMICAS
• Modernización del Estado
• Reformas comerciales adicionales
• Introducir competencia en el sector financiero
• Promoción de la competitividad

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• Implementación de medidas de mitigación contra riesgos catastróficos
• Mantener flexibilidad en el mercado laboral
• Introducir las reformas de pensiones
• Continuar la distribución de la tierra
• Extender y modernizar el régimen de tenencia de tierras

RESUMEN DE ACCIONES DE POLÍTICAS SOCIALES Y ECONOMICAS PROPUESTAS

POR EL PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD)

1. POLITICAS SOCIALES
• Focalización y asignación del gasto social
• Aumentar el gasto en educación Primaria y Secundaria mas que la Educación Superior
• Énfasis en los Programas de acceso y permanencia en la educación a nivel rural
• Capacitación de maestros y maestras
• Focalizar el gasto en vivienda y hacer transparente el proceso de asignación
• Ampliar la cobertura de los programas de viviendas
• Subsidio a la vivienda
• Mejorar la Salud Preventiva y Curativa
• Ampliar los niveles de acceso y la calidad de los servicios de salud en especial a los sectores
vulnerables
• Acceso de la mujer a las oportunidades de trabajo.
• Programa de acceso a medicamentos
• Programa de suplemento nutricional
• Establecimiento de un sistema de Seguridad Social (moderno, racional y eficiente)
• Modernización del Estado
• Electrificación rural
• Promoción de la micro y pequeña empresa

2. POLITICAS ECONOMICAS
• Estabilidad de precios
• Autonomía del Banco Central en la toma de decisiones de política monetaria y cambiaria
• Adoptar política comercial y promover la competencia interna
• Reforma tributaria
• Eliminación de las barreras institucionales
• Capitalización de la economía a través del ahorro
• Incrementar el acceso al crédito y a la propiedad
• Flexibilizar el mercado laboral

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