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DECRETO NUMERO 1126

EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE GUATEMALA.

CONSIDERANDO:
Que el Organismo Ejecutivo, en resolución tomada en Consejo de Ministros con fecha 21 de septiembre
del presente año, acordó devolver al Congreso de la República el Decreto número 1113, que contiene la
Ley Orgánica del Tribunal y Contraloría de Cuentas, para su reconsideración;

CONSIDERANDO:
Que la resolución tomada por el Organismo Ejecutivo se ajusta a lo preceptuado en el Artículo 153 de la
Constitución de la República y que son atendibles las observaciones hechas por el citado Organismo, por
lo cual esta alta Cámara acordó, en punto resolutivo reconsiderar en su actual período de sesiones
extraordinarias el Decreto número 1113, al tenor del Artículo 153 de la Carta Fundamental de la
República.

POR TANTO.

DECRETA:

La siguiente

LEY ORGANICA DEL TRIBUNAL Y CONTRALORIA DE CUENTAS

TITULO I
CAPITULO I
Contraloría de Cuentas

ARTICULO 1.- La función fiscalizadora de la Hacienda Pública y de la ejecución del Presupuesto General
de Ingresos y Egresos de la Nación, corresponde con exclusividad a la Contraloría de Cuentas.

ARTICULO 2.- La Contraloría de Cuentas es una Institución Técnica con absoluta independencia de
funciones. Su función fiscalizadora se extiende a todas las personas que tengan a su cargo la custodia y
manejo de fondos públicos u otros bienes del Estado, del Municipio, de la Universidad, de las instituciones
estatales, autónomas, semi-autónomas o descentralizadas, así como sobre las demás entidades o
personas que reciban fondos del Estado y las que hagan colectas públicas. Quedan igualmente
sometidos a la fiscalización de la Contraloría de Cuentas los liquidadores, fiscalizadores e interventores
cuando se trate de los bienes y fondos a que se refiere este artículo. No tendrá competencia para
fiscalizar, controlar ni vigilar a los bancos privados, empresas de seguros, empresas afianzadoras,
sociedades cooperativas y demás entidades privadas cuya fiscalización, control y vigilancia estén
atribuidos, según sus leyes específicas, a otras dependencias gubernamentales.

CAPITULO II
Organización
ARTICULO 3.- "La contraloría de cuentas se integrará por un jefe y un subjefe nombrados por el jefe del
Organismo Ejecutivo, y por los funcionarios y empleados necesarios a los fines de su institución”.

* Texto Original
* Reformado por el Artículo 1 del decreto número 247 del Congreso de la República.

ARTICULO 4.- Para ser jefe de la contraloría de cuentas, se requiere:

a) Ser guatemalteco, mayor de edad;


b) Poseer título de Contador Público, el de Perito Contador o poseer certificado de aptitud que haya
sido expedido con arreglo a la ley, y haber ejercido sus respectivas profesiones por un término
mayor de 10 años;
c) No tener juicio pendiente en materia de cuentas; y
d) No estar comprendido en las prohibiciones que establece la ley de probidad.
ARTICULO 5. El subjefe de la Contraloría de Cuentas deberá reunir los requisitos a que se refiere el
articulo anterior; desempeñará la Jefatura del Departamento de Fiscalización y sustituirá interinamente al
jefe de la Contraloría en caso de falta de este.

* Texto Original
* Reformado por el Artículo 2 del decreto número 247 del Congreso de la República.

ARTICULO 6. La Contraloría de Cuentas, comprende los siguientes departamentos:

a) Departamento administrativo; y
b) Departamento de fiscalización.

ARTICULO 7. Los departamentos se dividirán en secciones, según las necesidades y especialización del
trabajo que cada dependencia requiera. El funcionamiento y atribuciones de las secciones se regirán por
el reglamento respectivo como también los departamentos en lo que no esté previsto en esta ley.

ARTICULO 8. Corresponden al departamento administrativo:

1. Las funciones propias de secretaría.


2. El registro y control del personal de la Contraloría.
3. La formación de estadística y el manejo de archivo.
4. El suministro de talonarios y su control
5. El registro y control de funcionarios y empleados públicos para los efectos de la Ley de Probidad.
6. El servicio de información y asesoría legal en materia hacendaria.
7. El registro de los funcionarios y empleados que cesen en sus cargos por los delitos a que se
refiere el inciso c) del artículo 10.

ARTICULO 9. Corresponden al departamento de fiscalización:

a) Las funciones de auditoría;


b) Las de inspección y glosa;
c) Las de investigación; y
d) Las de intervención y liquidación.

ARTICULO 10. Para ser contralor se requiere:

a) Ser guatemalteco, mayor de edad;


b) Ser Contador Público, Perito Contador o poseer certificado de aptitud que haya sido expedido
con arreglo a la ley y haber ejercido estas profesiones por un término mayor de cinco años, o ser
experto en asuntos fiscales, hacendarios y de auditoría, con práctica no menor de diez años
debidamente comprobada; y
c) No haber sido condenado por delito contra la propiedad, cohecho, perjurio, prevaricato, falsedad,
fraude, malversación de caudales públicos, exacciones ilegales, ni tener condena pendiente en
juicios de cuentas.

ARTICULO 11. Todos los contralores tienen las mismas calidades, preeminencias y obligaciones.

CAPITULO III
Atribuciones
ARTICULO 12. Corresponde también a la Contraloría de Cuentas:

1. Inspeccionar y glosar la contabilidad general de la Nación.


2. Velar por el efectivo y oportuno cumplimiento de las obligaciones a favor del fisco, del municipio y
las demás entidades a que se refiere esta ley.
3. Vigilar y procurar, por los medios legales adecuados, la recaudación y efectividad de todas las
acreedurias, así como la restitución de todos los fondos y bienes que resulten deberse al estado,
al municipio, a la universidad y demás entidades sujetas a control y fiscalización, en virtud de
examen y liquidación de cuentas, sentencia firme o por cualquier otra circunstancia.
4. Verificar, cada vez que lo crea conveniente, el numerario, valores y demás caudales que estén en
poder de las personas o instituciones sujetas a fiscalización.
5. Comprobar la exactitud de las existencias y movimiento de los útiles y materiales que tengan a su
cargo los organismos del estado, del municipio, de la universidad y demás entidades sujetas a su
fiscalización.
6. Revisar y verificar, cada vez que lo juzgue necesario, las existencias de especies postales,
fiscales y artículos estancados u otros valores que se hallen en poder de los empleados o
agentes autorizados por las leyes o reglamentos para recibir, custodiar, almacenar o expender
tales especies o valores.
7. Ejercer control en las emisiones de especies postales, fiscales, de bonos, cupones y otros
documentos de la deuda pública, emitidos por el Estado, o el municipio, así como sobre las
emisiones de billetes que efectúe el Banco emisor, los billetes de la Lotería Nacional y
cualesquiera otros documentos o valores que determine la ley.
8. Controlar la incineración y destrucción de cédulas, bonos, cupones y cualesquiera otros
documentos de crédito del Estado o del municipio y demás instituciones sujetas a su
fiscalización, así como con la incineración de billetes del banco emisor.
9. Hacerse representar en las licitaciones respectivas, por medio de un delegado, quien podrá hacer
las observaciones y recomendaciones pertinentes, las cuales se harán constar en acta. Cuando
se trate de licitaciones privadas, el ministerio interesado hará saber por lo menos con doce horas
de anticipación, la fecha y la hora para efectuarlas. Si se tratare de licitaciones públicas el
anuncio lo hará la Oficina de Licitaciones.
10. Emitir opinión, si se le consulta, sobre cualquier erogación o gasto que se estime irregular o
innecesario y sugerir las medidas que deban adoptarse en el caso para beneficio de los
intereses del Estado.
11. Emitir dictamen con respecto a la procedencia o improcedencia de la exoneración del requisito
de licitación y en lo relativo a los expedientes de jubilaciones, pensiones y montepíos, cuando le
corresponda.
12. Examinar y glosar las cuentas de todas las entidades y personas a que se refiere el artículo 2º
de esta ley. La glosa y fiscalización de las cuentas municipales podrá delegarla.
13. Practicar inspecciones, revisiones y auditorías en las oficinas sujetas a su jurisdicción.
14. Aprobar, improbar o modificar las liquidaciones para el pago del impuesto sobre herencias,
legados y donaciones; y las que de conformidad con la ley, deban ser examinadas por la
Contraloría de Cuentas.
15. Intervenir cuando la ley la faculte, en los suministros que den o reciban el Estado, las entidades
y personas sujetas a control de acuerdo con esta ley y en la compraventa o permuta de toda
clase de bienes pertenecientes a las mismas.
16. Inspeccionar, en materia de su competencia, las fincas rústicas o urbanas de la Nación y las
intervenidas por el Estado.
17. Investigar si existe enriquecimiento indebido, de los funcionarios o empleados públicos, de
acuerdo con lo que preceptúa la Ley de Probidad e imponer las sanciones que la misma ley
determina.
18. Suspender a los funcionarios y empleados públicos sujetos a su jurisdicción a quienes se imputa
transgresiones a la ley que puedan ser constitutivas dedelito o falta.
19. Intervenir en la toma de posesión y en la entrega de cargos que aparejen el manejo de fondos
públicos.
20. Suministrar los formularios destinados a la recepción de fondos de las entidades a que se
refiere el artículo 2º de esta ley, así como controlar y fiscalizar su manejo.
21. Registrar los títulos profesionales y los diplomas otorgados por la Universidad de San Carlos,
por el Estado, así como los despachos militares.
22. Autorizar los libros principales y auxiliares de la Contaduría General de la Nación y los demás
que determina la ley.
23. Ser parte en los juicios de cuentas, por medio de los contralores o auditores que hayan
practicado el examen y glosa de las mismas o bien, por medio de los que designe
específicamente para ese fin.
24. Ejercer fiscalización sobre cualquier negocio del Estado que constituya deuda pública.
25. Investigar la falta de fianza de responsabilidad de los funcionarios o empleados que estuvieren
obligados a prestarla y exigir que llenen tal requisito.

ARTICULO 13. Son atribuciones del jefe de la Contraloría de Cuentas:

a) Dirigir la institución y representarla


b) Crear, dentro de cada departamento, las secciones indispensables, o suprimir las que juzgue
innecesarias de acuerdo con las disposiciones presupuestales;
c) Nombrar jefes y empleados para las distintas dependencia de la Contraloría, con base en prueba que
acredite capacidad y honradez, así como designar interventores en los asuntos de su competencia;
d) Permutar o destituir de sus cargos a los jefes y empleados de la institución, cuando sea
necesario, ajustándose para ello, a las disposiciones legales vigentes;
e) Conceder licencia al personal de la Contraloría de acuerdo con su reglamento interno;
f) Enviar cada año oportunamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el proyecto de
presupuesto de sueldos y gastos de la institución;
g) Firmar los billetes bancarios que se pongan en circulación y los documentos que indiquen las
leyes respectivas;
h) Formular los proyectos de reglamento que sean necesarios para las diferentes actividades de la
Contraloría, sometiéndolos a la consideración del Presidente de la República.
i) Evacuar las audiencias y traslados en las causas que, por delito contra la Hacienda Pública o
Municipal, corran los Tribunales de Justicia;
j) Dictar las medidas relativas a la rendición y revisión de cuentas de las entidades sujetas a
fiscalización;
k) Imponer las sanciones económicas de uno a doscientos quetzales a los funcionarios o
empleados públicos y de las instituciones autónomas o descentralizadas que incurran en
negligencia o incumplimiento de las leyes, reglamentos o disposiciones fiscales;
l) Rebajar o condonar las multas a que se refiere el inciso anterior, cuando el caso lo justifique;
m) Rendir al Congreso de la República, al Presidente de la República y al ministro de hacienda y
Crédito Público, informe de las labores desarrolladas por la Contraloría durante cada año fiscal; y
n) Enviar al Congreso de la República el informe concerniente a la revisión de la cuenta a que se
refiere el inciso 4º del artículo 147 de la Constitución.

• “ñ) Designar interventores en los asuntos de su competencia”.

* Se adiciono el inciso ñ por el artículo 3, del decreto número 247 del Congreso de la República.

ARTICULO 14. La contraloría de Cuentas, está obligada a proporcionar cualquier informe, dato o
dictamen, o a practicar expertaje, fiscalización o auditoría que ordene los organismos del Estado. Su falta
de cumplimiento será castigada con las penas establecidas en el inciso k) del artículo anterior.

CAPITULO IV
Rendición de Cuentas
ARTICULO 15. Toda persona que tenga a su cargo el manejo de fondos o valores del Estado o de las
instituciones sujetas a fiscalización, está obligada a rendir cuentas a la contraloría en la forma, lugar y
tiempo que señale la ley o el reglamento respectivo.

ARTICULO 16. Cuando la persona obligada a rendir cuentas no cumpliere con hacerlo dentro del término
legal, por enfermedad, fallecimiento o separación del cargo por cualquier causa, el jefe de la Contraloría
de Cuentas designará a la persona que, de oficio, debe rendirlas, de conformidad con el reglamento.

CAPITULO V
Examen de cuentas
ARTICULO 17. El examen de una cuenta tendrá por objeto establecer si se ha incurrido en errores
matemáticos, si se ha hecho aplicación correcta de las leyes, reglamentos y demás disposiciones
vigentes, y si ha habido pérdida de valores o menoscabo en los intereses del Estado o de las instituciones
respectivas.

ARTICULO 18. La Contraloría de cuentas designará al contralor o auditor que deba practicar el examen
de una cuenta, quien la depurará y tendrá facultad para esclarecer los errores subsanables, a fin de que
en un informe se consignen únicamente los cargos que ameriten iniciar un juicio de cuentas.
ARTICULO 19. Los funcionarios y empleados públicos y los de las entidades sujetas a fiscalización, están
obligados, bajo pena de ser destituidos, a presentar a los contralores los libros y documentos a su cargo y
cualquier información que les solicitaren. El incumplimiento de esta disposición se hará constar en acta
para los efectos consiguientes.

ARTICULO 20. El contralor designado para examinar una cuenta, rendirá informe a la Contraloría y
formulará el pliego de reparos en el cual se señalarán concretamente los cargos que aparezcan contra los
responsables. En dicho pliego figurarán las sumas reparadas, las citas de las leyes infringidas y la
petición para iniciar el juicio de cuentas respectivo.

ARTICULO 21. Si después del examen de una cuenta aparecieren nuevos cargos, la Contraloría de
Cuentas ordenará la formación de nuevos pliegos de reparos, los cuales se formularán conforme lo
establece el artículo anterior, así como la presentación de informes adicionales útiles al fin que se
persigue.

ARTICULO 22. Terminado el examen y glosa de una cuenta, se enviará el expediente con la providencia
respectiva al tribunal de Cuentas para la iniciación del juicio.

En el caso en que el monto de los reparos no desvanecidos no exceda de diez quetzales, el jefe de la
Contraloría de Cuentas, sin abrir procedimiento, impondrá al responsable una multa equivalente al valor
de las sumas reparadas y la presentación de la constancia del pago será suficiente para que en la cuenta
sea aprobada sin más tramites. En caso de renuencia de los obligados se procederá al cobro por la vía
económico-coactiva.
Cuando en la contestación de los reparos o en cualquier estado del expediente de revisión, los
responsables reconozcan la legitimidad de los cargos en su contra y se avengan a pagar su valor o
presenten las constancias de pago correspondientes, la Contraloría aprobará la cuenta sin más tramites.
La responsabilidad penal a que dieren lugar los reparos será deducida ante los tribunales del orden
común.

CAPITULO VI
Finiquitos
ARTICULO 23. Finiquito es la solvencia de toda persona sujeta a glosa o juicio de cuentas. Constará en
resolución firme, ya sea de la Contraloría o del Tribunal de Cuentas.
El finiquito sin embargo, no exime de responsabilidad a la persona a cuyo favor se extendió, si con
posterioridad a su otorgamiento se descubre que existió dolo, fraude o culpa lata o error, maniobra u
omisión voluntaria o involuntaria en la cuenta. En este caso podrá demandarse la enmienda de la misma y
el pago al responsable.

ARTICULO 24. Los finiquitos se expedirán a los funcionarios y empleados sujetos a fiscalización una vez
que las cuentas en que figuren como responsables hayan sido aprobadas. Cuando un funcionario o
empleado de los citados haya cesado en el desempeño de su cargo y solicite la expedición del finiquito
respectivo, la Contraloría debe extendérselo dentro de un termino que no exceda de tres meses a partir
de la fecha en que lo pida; pero si se tratare de ciudadanos postulados para cargos de elección popular,
dicho término será de quince días improrrogables. El incumplimiento de esta obligación será penado con
multa que no baje de cien quetzales ni exceda de trescientos quetzales en cada caso, la cual recaerá
sobre el jefe de la Contraloría de Cuentas o sobre el funcionario o empleado causante de ese
incumplimiento ya sea de la propia Contraloría o del Tribunal de Cuentas.

Las personas que sirvan ad honorem a entidades o agrupaciones que hagan colectas públicas para fines
de beneficio social o de interés público y que no hayan manejado fondos personalmente, no estarán
obligadas a presentar finiquito por esta causa para la obtención de cargos de elección popular.

Los interesados deben hacer sus solicitudes para la extensión de finiquito, directamente a la Contraloría
de Cuentas, expresando los cargos que han desempeñado y fechas de toma de posesión y de entrega en
cada caso.

ARTICULO 25.- Los finiquitos se extenderán por períodos regulares de tiempo o por la gestión completa
de un determinado cargo.

CAPITULO VII
Disposiciones Generales
ARTICULO 26.- Los contralores están obligados a exhibir ante los funcionarios o empleados que han de
fiscalizar, constancia de la Contraloría en que se les autoriza para proceder a la investigación o
fiscalización que han de efectuar.

ARTICULO 27.- La Contraloría de Cuentas, cuando lo estime conveniente, podrá delegar funciones de
fiscalización u otras de las que le confiere la ley, en los gobernadores departamentales en su carácter de
intendentes de Hacienda, o en los administradores de rentas.

ARTICULO 28.- Los contralores ejercerán sus cargos con absoluta independencia. No podrán ser objeto
de represalias ni de molestias con motivo de legítimo ejercicio de sus atribuciones.

ARTICULO 29.- Los contralores o las personas en quienes se delegue por escrito la facultad especial de
hacer investigaciones fiscales en asuntos en que se presuma la comisión de un delito, tendrán el carácter
de agentes de autoridad y serán personalmente responsables por cualquier infracción legal que cometan.

ARTICULO 30.- Queda prohibido a los contralores de cuentas, desempeñar trabajos particulares
relacionados con su profesión en entidades sujetas a fiscalización y dedicarse, directa o indirectamente, a
actividades especulativas con el Estado, sus organismos o entidades autónomas, semiautónomas o
descentralizadas.

ARTICULO 31.- Los contralores deberán caucionar su responsabilidad por medio de fianza y están
obligados a presentar declaración de sus bienes de acuerdo con la Ley de Probidad.
ARTICULO 32.- Ningún título, contrato de préstamo o comprobante de la deuda Pública consolidada, ni
otros compromisos de igual naturaleza, garantizados por el Gobierno, serán válidos sin la firma del Jefe
de la Contraloría de Cuentas y el sello de la oficina.
TITULO II
Tribunal de Cuentas

CAPITULO I
Organización
ARTICULO 33.- El Tribunal de Cuentas ejercerá con independencia absoluta, las funciones judiciales en
materia de cuentas.

ARTICULO 34.- El Tribunal de Cuentas se integra por tres jueces propietarios y tres suplentes electos por
el Congreso de la República, cuyas calidades se determinan en esta ley. El primero de los electos será el
Presidente del Tribunal.

ARTICULO 35.- El Tribunal de Cuentas se compone de las siguientes dependencias:

a) Secretaría;

b) Departamento de Estadística y de Archivo; y

c) Las demás que fueren necesarias para el mejor cumplimiento de sus funciones.

ARTICULO 36.- Para ser miembro del Tribunal de Cuentas se requiere:

a. Ser guatemalteco, mayor de edad y estar en el ejercicio de sus derechos de ciudadano;

b. Tener título de Abogado, Contador Público o Perito Contador y haber ejercido dichas profesiones
por un término mayor de cinco años, o ser experto en asuntos fiscales, hacendarios o judiciales,
con práctica no menor de quince años debidamente comprobada;

c. Haber sido electo en la forma que la Constitución establece; y

d. No haber sido condenado por delito contra la propiedad, cohecho, prevaricato, falsedad, fraude,
malversación de caudales públicos, perjurio o exacciones ilegales, y no tener condena pendiente en juicio
de cuentas.

ARTICULO 37.- Queda prohibido a los miembros del Tribunal de Cuentas:

a) Desempeñar trabajos particulares relacionados con su profesión, salvo en asuntos propios o de


sus parientes dentro de los grados de la ley;

b) Formar parte de los cuerpos directivos de cualquier entidad política; y

c) Dedicarse directa o indirectamente a actividades especulativas con el Estado, sus organismos y


las entidades autónomas, semiautónomas y descentralizadas.

ARTICULO 38.- La Secretaría será el órgano de comunicación entre el Tribunal de Cuentas y sus
distintas dependencias, asimismo será el órgano de comunicación con el público.

Para ser secretario del Tribunal de Cuentas deberán llenarse los requisitos que determina el Artículo 36,
incisos a, y d,, de esta ley.

ARTICULO 39.- Los jueces de primer grado y de lo económico-coactivo, y el personal administrativo de


las dependencias a que se refiere el Artículo 35, serán nombrados por el Tribunal de Cuentas; en todo
caso, con base en prueba que acredite su capacidad y honradez.

Los departamentos estarán a cargo de un jefe que será el inmediato superior en el orden jerárquico.

ARTICULO 40.- Cada departamento podrá subdividirse en secciones, según las necesidades y la
especialización del trabajo que cada dependencia requiera.

CAPITULO II
Jurisdicción
ARTICULO 41.- La jurisdicción en materia de cuentas se ejerce:

a) Por el Tribunal respectivo organizado conforme lo dispone el Artículo 34 de esta ley;


b) Por los jueces de Primer grado; y

c) "Por los jueces de Primera Instancia en los departamentos de la República”.

* Texto Original
* Reformado el inciso c) por el Artículo 1 del decreto número 1783 del Congreso de la República.

ARTICULO 42.- La jurisdicción en materia de cuentas es privativa e improrrogable. Los jueces están en la
obligación de decidir por sí los asuntos sometidos a su potestad. El tribunal de cuentas ejercerá
jurisdicción sobre la Contraloría para los fines del Artículo 209 de la Constitución.

ARTICULO 43.- Los jueces de Cuentas de Primer Grado, conocerán en primera instancia de los juicios de
la materia.

ARTICULO 44.- Ejercerán sus funciones con entera independencia y para el desempeño del cargo se
requiere:

a) Tener título de Perito Contador o Contador Público, o ser experto en asuntos fiscales,
hacendarios o jurídico-contables, con práctica no menor de diez años debidamente comprobada;
y

b) Llenar los requisitos exigidos en los incisos a, y b, del Artículo 36 de esta ley.

ARTICULO 45.- “La jurisdicción en materia económico-coactiva se ejerce, por los jueces, privativos de la
materia del Tribunal de Cuentas, en el departamento de Guatemala y por los jueces de Primera Instancia,
en los otros departamentos de la República”.

Tiene como fin exclusivo conocer en los procedimientos para obtener el pago de los adeudos a favor del
fisco, las municipalidades, las entidades autónomas y las instituciones descentralizadas.

Los adeudos a que se refiere este artículo, son aquellos que proceden de un fallo condenatorio de
cuentas, multas y demora en obligaciones tributarias.

El departamento económico - coactivo del Tribunal de Cuentas en el departamento de Guatemala se


integrará por jueces específicos cuyo número será fijado por el presidente del Tribunal de Cuentas.

* Texto Original
* Reformado el primer parrafo por el Artículo 2 del decreto número 1783 del Congreso de la República.

ARTICULO 46.- No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, las autoridades en materia de cuentas
podrán encomendar determinadas diligencias a jueces del orden común, conforme lo dispuesto en la Ley
Constitutiva del Organismo Judicial.

ARTICULO 47.- En los juicios de cuentas habrá dos instancias: la primera es ejercida por los jueces de
primer grado. La segunda se ejercerá por el Tribunal nombrado conforme lo dispone el artículo 208 de la
Constitución.

ARTICULO 48.- "La demanda en materia económico-coactiva se presentará ante los jueces de Primer
Grado en la ciudad capital y ante los jueces de Primera Instancia en los otros departamentos de la
República”.

* Texto Original
* Reformado el primer parrafo por el Artículo 3 del decreto número 1783 del Congreso de la República.

ARTICULO 49.- Los jueces de Primer Grado tienen las mismas calidades, preeminencias y obligaciones
entre sí.

ARTICULO 50.- Los conflictos de jurisdicción entre el Tribunal y los jueces de Cuentas por una parte y los
Tribunales ordinarios por otra, serán resueltos conforme a la Ley del Tribunal de Conflictos de
Jurisdicción.

CAPITULO III
Competencia
ARTICULO 51.- El Tribunal de Cuentas en los asuntos de su competencia puede aplicar las medidas de
apremio que autoriza a los jueces del orden común, la Ley Constitutiva del Organismo Judicial.
ARTICULO 52.- "Los jueces de Primera Instancia departamentales, serán jueces en materia económico-
coactiva. Cumplirán sus funciones como jueces privativos en materia económico-coactiva con base en el
expediente respectivo que les remita el Tribunal de Cuentas y deberán tramitar el procedimiento de oficio
e inmediatamente que reciban los antecedentes y el auto de su designación”.

* Texto Original
* Reformado el primer parrafo por el Artículo 4 del decreto número 1783 del Congreso de la República.

ARTICULO 53.- El Tribunal de Cuentas conocerá en segunda instancia en los juicios de cuentas y los
procedimientos económico-coactivos. Pasará a lo Contraloría copia certificada de los fallos que dicte, para
los efectos del finiquito.

ARTICULO 54.- Están sometidas a la jurisdicción del Tribunal de Cuentas las oficinas y personas sujetas
a fiscalización a que se refiere el Artículo 2º, de esta ley.

ARTICULO 55.- Para iniciar un juicio de cuentas es necesario que previamente exista el expediente en
glosa con reparos no desvanecidos, tramitado y formulado por la Contraloría de Cuentas.

ARTICULO 56.- La Contraloría de Cuentas está obligada a remitir al Tribunal de Cuentas los expedientes
que den lugar a procedimiento, formados en virtud de revisiones, glosas, auditorías o inspecciones que
efectúen de conformidad con la Ley, los cuales servirán de base para el juicio respectivo.

La Contraloría, al remitir los mencionados expedientes, dictará la providencia correspondiente, con las
observaciones del caso.

ARTICULO 57.- Cada expediente de reparos no desvanecidos dará origen a un juicio de cuentas por
separado; sin embargo, ante los jueces de Primer Grado o en segunda instancia, si no se hubiere hecho
en primera, se podrá pedir la acumulación de conformidad con las reglas que para el caso fijan las leyes
procesales civiles.

ARTICULO 58.- El Jefe de la Contraloría de Cuentas, o el contralor designado para el efecto, será parte
en el respectivo juicio de cuentas, actuando en representación de la Contraloría.

ARTICULO 59.- Es función potestativa del Tribunal de Cuentas y de los jueces de Primer Grado, solicitar
a la Contraloría de Cuentas la práctica de nuevas revisiones.

ARTICULO 60.- Los juicios de cuentas y los procedimientos económico-coactivos se tramitarán en papel
simple, pero en la liquidación final deberá incluirse la reposición del papel empleado. En caso de
sentencia absolutoria en juicio de cuentas no procede la reposición del papel.

En las constancias y certificaciones que se extiendan a los interesados para desvanecer reparos, se
empleará también papel simple, debiendo advertirse en las mismas que las constancias se emiten con tal
fin.

Las oficinas públicas a las cuales solicite un interesado constancia o certificaciones para desvanecer
reparos, tienen la obligación de expedirlas dentro del tercero día con citación del Ministerio-Público. Igual
obligación tienen dichas oficinas cuando un juez de Cuentas solicite esas constancias o certificaciones.

ARTICULO 61.- Los conflictos de competencia entre las autoridades, en materia de cuentas, serán
resueltos por el Tribunal de Cuentas.

CAPITULO IV
Sanciones
ARTICULO 62.- Al empleado o funcionario a quien se encomiende alguna diligencia, que no diere pronto
cumplimiento a la misma, se le impondrá una multa de cinco a diez quetzales. Cuando los infractores
fueren jueces del orden común, se enviará copia certificada a la Corte Suprema de Justicia para lo que
estime procedente.

ARTICULO 63.- Si la persona comisionada está bajo la jurisdicción de la Contraloría de Cuentas, ésta
impondrá la sanción.

Si se trata de un empleado del Organismo Ejecutivo, se comunicará la infracción al Ministerio de


Hacienda y Crédito Público para que éste imponga la sanción que corresponda.
CAPITULO V
Vacantes, Impedimentos, Excusas Y Recusaciones

ARTICULO 64.- Las vacantes definitivas que se presentaren serán llenadas por elección del Congreso en
la forma que determina la Constitución de la República. En este caso los sustitutos terminarán el período
para el cual fueron electos sus antecesores.

ARTICULO 65.- En caso de falta temporal de uno o varios de los jueces a que se refiere el Artículo 208
de la Constitución de la República, entrarán a substituirlos los suplentes nombrados por el Congreso de la
República, en el orden de su elección.

Cuando el Tribunal no pueda integrarse por causa de impedimento legal de alguno de los suplentes, éste
se integrará con los jueces de Primer Grado que llenen los requisitos legales.

ARTICULO 66.- Son impedimentos y causas de excusa y de recusación, para los jueces de Cuentas, las
consignadas en la Ley Constitutiva del Organismo Judicial para los jueces del orden común.

Unos y otras se tramitarán en la forma que dicha ley prescribe en cuanto no se opongan a lo dispuesto en
esta ley orgánica.

CAPITULO VI
Términos
ARTICULO 67.- Los términos para dictar las resoluciones en el juicio de cuentas se regirán conforme lo
establece la Ley Constitutiva del Organismo Judicial.
ARTICULO 68.- Los expedientes a que se refiere el Artículo 56 de esta ley, deben ser remitidos al
Tribunal de Cuentas en un plazo no mayor de veinte días, contados desde la fecha en que se notificó la
aprobación o improbación de las cuentas.

ARTICULO 69.- Todo término principia a correr para las partes desde el momento de la última
notificación. Para el cómputo de los términos no se tomarán en consideración los días inhábiles. El
término de la distancia en materia de jurisdicción de cuentas es imperativo y los jueces lo fijarán según los
casos y circunstancias.

CAPITULO VII
Procedimientos
ARTICULO 70.- El juicio de cuentas tiene por objeto establecer de manera definitiva si el patrimonio
nacional o de las instituciones, entidades o empresas sujetas a fiscalización ha sufrido pérdidas en el
manejo de su hacienda, la restitución o pago correspondientes en caso de responsabilidad y la imposición
de sanciones de acuerdo con la ley.

ARTICULO 71.- Recibidos los autos, el juez de Primer Grado dará audiencia a los interesados, por el
término de quince días, entregándoles copia literal del pliego de reparos no desvanecidos.

ARTICULO 72.- Vencido el término a que se refiere el artículo anterior, si los demandados no hubieren
manifestado nada en su defensa, el juez dictará sentencia, a menos que estime necesaria la apertura del
juicio a prueba.

ARTICULO 73.- Si los interesados pidieren abrir el juicio a prueba, el juez la decretará por un término de
quince días. El término será de sesenta días cuando los medios de prueba hayan de obtenerse fuera de
la República.

ARTICULO 74.- Vencido el término probatorio el juez dictará sentencia dentro de los ocho días siguientes.
La sentencia deberá condenar o absolver a los enjuiciados.

ARTICULO 75.- Si se hubiere interpuesto apelación, el expediente será enviado al Tribunal de Segunda
Instancia, el que dará audiencia al recurrente por cuarenta y ocho horas para que exprese los motivos de
su inconformidad y pueda proponer las pruebas que sean procedentes. En este último caso se fijará un
término de seis días para recibirlas.

Si no hubiere pruebas que rendir o cuando éstas hubieren sido presentadas, el Tribunal dictará sentencia
dentro de un término de ocho días, durante los cuales los interesados podrán presentar sus alegatos.

ARTICULO 76.- En esta instancia no se admitirán más pruebas que las que no se hubieren recibido en la
primera, siempre que hayan sido propuestas oportunamente.
CAPITULO VIII
Sentencias
ARTICULO 77.- Las sentencias de primera instancia que se dicten deberán declarar si se aprueban los
reparos que contiene el expediente formulado por la Contraloría de Cuentas o si por el contrario, se
consideran desvanecidos o infundados.

ARTICULO 78.- Toda sentencia deberá contener, fuera de la parte explicativa del caso a fallar, las
consideraciones de derecho y de carácter técnico y las prescripciones legales en que se fundamente el
fallo, La parte resolutiva contendrá las declaraciones derivadas de lo que es materia del juicio.

ARTICULO 79.- Las sentencias de segunda instancia tendrán por objeto, confirmar, modificar, revocar o
anular el fallo de primera instancia.

ARTICULO 80.- Las sentencias de lo económico-coactivo declararán haber lugar o no hacer trance,
remate y pago con los bienes embargados y señalará, si procediere, día y hora para la diligencia o el
depósito del dinero si éste fuere el bien embargado o si se hiciera efectiva la fianza.

ARTICULO 81.- En toda sentencia absolutoria deberá mandarse que se extienda al interesado el finiquito
correspondiente por el período y cargo que comprenda el expediente fallado y este documento deberá
extenderse dentro de los tres días siguientes a la fecha en que la sentencia quedó firme.

CAPITULO IX
Ejecución de Sentencias
ARTICULO 82.- Todas las sentencias condenatorias del Tribunal de Cuentas, serán ejecutadas por el
procedimiento económico-coactivo.

Para sustanciar este procedimiento, son competentes los mismos tribunales de primera y segunda
instancia que conocieron en el juicio de cuentas.

ARTICULO 83.- Solamente en virtud de título ejecutivo procederá la ejecución económico-coactiva.


Son títulos ejecutivos los siguientes:

1.- Certificación que contenga sentencia firme dictada en juicio de cuentas.

2.- Certificación que contenga sentencia firme con motivo de aplicación de la Ley de Probidad.

3.- Certificación o actuaciones que contengan el derecho definitivo establecido y el adeudo líquido y
exigible.

4.- Certificación que contenga la liquidación definitiva practicada por la autoridad competente, en
caso de falta de pago total o parcial de impuestos, tasas, arbitrios, cuotas o contribuciones.

5.- Certificación en que se transcriba la resolución que imponga multa administrativa o municipal y
la causa de la sanción.

6.- Testimonio de la escritura pública en que conste la obligación que debe hacerse efectiva.

7.- Certificación del reconocimiento de la obligación hecha ante autoridad o funcionario competente.

8.- Certificación de sentencia firme o resolución dictada por cualquier tribunal o autoridad
competente en la que se establezca una obligación que deba hacerse efectiva por el
procedimiento económico-coactivo.

ARTICULO 84.- Con base en el título ejecutivo se dictará resolución mandando requerir de pago al
obligado, y en caso de no cancelar en el acto del requerimiento, trabar embargo en bienes suficientes que
alcancen a cubrir el adeudo. En dicha resolución se prevendrá al ejecutado que dentro del término de tres
días debe manifestar su oposición bajo apercibimiento de continuar el trámite en su rebeldía.

ARTICULO 85.- Si el ejecutado se opone o interpone excepciones dentro del mismo término, se mandará
oir al Ministerio Público y al ejecutante por el término de cinco días.
ARTICULO 86.- Si el juez lo estima necesario o lo solicitare alguna de las partes, mandará abrir a
pruebas las excepciones por el término de seis días. Vencido este término se resolverá sin necesidad de
señalar día para la vista.

ARTICULO 87.- La excepción de incompetencia será de previo y especial pronunciamiento y se tramitará


de acuerdo con lo prescrito en la Ley Constitutiva del Organismo Judicial.

Asimismo serán de previo y especial pronunciamiento las excepciones de falta de capacidad legal del
ejecutado, personalidad, personería y litis pendencia. Las demás excepciones se resolverán con el asunto
principal.

ARTICULO 88.- En el procedimiento económico-coactivo, sólo cabrá el recurso de apelación contra las
sentencias y contra los autos que resuelvan excepciones y las que aprueben la liquidación definitiva.

ARTICULO 89.- El Tribunal de Segunda Instancia al recibir las actuaciones señalará día para la vista, la
cual tendrá lugar dentro de un término que no exceda de quince días. Pasado el día de la vista se dictará
sentencia dentro de los ocho días siguientes.

ARTICULO 90.- En todo lo referente a embargo y remate, se procederá de conformidad con lo que
dispone el Código de Enjuiciamiento Civil y Mercantil.

ARTICULO 91.- Unicamente pueden interponerse tercerías excluyentes de dominio o preferentes de


pago, las que se promoverán y sentenciarán ante los tribunales ordinarios.

ARTICULO 92.- Las tercerías excluyentes de dominio deberán interponerse antes de que se otorgue la
escritura translativa de dominio, y las preferentes de pago, antes de haberse efectuado éste.
ARTICULO 93.- Para que pueda suspenderse el procedimiento económico-coactivo a consecuencia de
una tercería, es necesario que se compruebe en forma auténtica, que se ha interpuesto y que los
tribunales ordinarios le han dado trámite.

ARTICULO 94.- El juez ordinario que conozca de una tercería tiene obligación bajo su estricta
responsabilidad, de comunicar al funcionario que sigue el procedimiento económico-coactivo, que se dictó
resolución firme que pone fin al juicio de tercerías, para lo cual certificará lo conducente.

ARTICULO 95.- La jurisdicción económico-coactiva, para cobro de deudas a favor de las municipalidades,
deberá solicitarse ante los funcionarios que tienen dicha jurisdicción y competencia de conformidad con
esta ley.

ARTICULO 96.- La gestión del pago en la vía económico-coactiva de los adeudos de carácter municipal
corresponde no sólo al síndico, sino también a quien debe defender los intereses municipales o a quien
se delegue por la municipalidad respectiva para el efecto.

CAPITULO X
Recursos
ARTICULO 97.- En los juicios de cuentas serán procedentes los recursos siguientes: revocatoria,
revisión, aclaración, ampliación y apelación; los recursos de queja y de hecho que se interpondrán contra
los jueces de Primer Grado y, procede también el recurso de casación contra los fallos de Segunda
instancia, cuando el sujeto de glosa o juicio no sea funcionario o empleado público.

ARTICULO 98.- Las providencias que dicte el presidente del Tribunal o el jefe de algún departamento o
sección, en el ejercicio de la función administrativa, podrán revocarse de oficio, o a instancia de parte,
dentro de un término no mayor de cuarenta y ocho horas.

ARTICULO 99.- La primera instancia queda en suspenso desde el momento en que se interpone el
recurso de apelación.

ARTICULO 100.- Los recursos de aclaración y ampliación, podrán interponerse dentro del término de
veinticuatro horas contadas desde la última notificación a la parte. Estos recursos únicamente caben
contra los fallos de Primera y Segunda Instancia.

ARTICULO 101.- El recurso de apelación podrá interponerse dentro del término de tres días contados
desde la fecha de la última notificación a las partes. Procede contra las sentencias o autos que pongan fin
al juicio.

No procede cuando el monto de los reparos no excede de cincuenta quetzales.


ARTICULO 102.- El recurso de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas en los
juicios de cuentas, aun cuando respecto a ellas se hubiere interpuesto el recurso de casación. El recurso
de revisión no procederá contra las sentencias cuyo monto no exceda de cincuenta quetzales.

Dicho recurso podrá interponerse en cualquier tiempo mientras no se haya consumado la prescripción y
deberá conocer el tribunal que dictó la sentencia. La revisión procede únicamente en los casos siguientes:

a) Cuando haya habido error de cálculo;

b) Cuando el interesado obtenga nuevos documentos que, de manera evidente y legítima, desvirtúen los
reparos; siempre que se exprese clara y satisfactoriamente a juicio de la autoridad que conozca de la
revisión, el motivo por el que no se presentaron los documentos en su oportunidad;

c) Cuando se descubra con posterioridad a la sentencia que se trata de revisar, que ésta se fundó
en documentos falsos;

d) Cuando dos o más personas hayan sido condenadas en virtud de sentencias contradictorias por
un mismo reparo o por una misma causa, que no pueda haber sido reparada legítimamente sino
en una cuenta;

e) Cuando por el examen de otra cuenta se descubra en la que haya sido objeto de decisión
definitiva, omisión de cargo, doble data o falsas aplicaciones de los fondos públicos; y

f) Cuando habiéndose fundado la sentencia en el método de tanteo, el cuentadante presente


posteriormente la cuenta completa que estaba obligado a rendir o comprobantes legítimamente
admisibles de las partes de ésta que se hubieren formado a base de conjeturas.

CAPITULO XI
Disposiciones Generales

ARTICULO 103.- En los juicios de cuentas y en los procedimientos económico-coactivos, los


demandados no necesitan auxilio de abogado ni están obligados a citar leyes. Deberá tramitarse por
escrito, pero si hubiere necesidad de una gestión verbal urgente para el caso, se levantará acta de la
diligencia en las propias actuaciones.

ARTICULO 104.- Los procedimientos en los juicios de cuentas y los económico-coactivos, serán
promovidos de oficio por los mismos jueces que conozcan de ellos. Por consiguiente, no puede alegarse
abandono.

ARTICULO 105.- Si al conocer los jueces de Cuentas, en Primera o Segunda Instancia, aparecieren
hechos delictuosos que no hubieren sido denunciados a la autoridad ordinaria con anterioridad, se
certificará inmediatamente lo conducente, aunque no se hubiere dictado fallo alguno, para remitirlo a los
jueces que corresponda.

ARTICULO 106.- Para los efectos de la Ley Orgánica del Presupuesto, el Tribunal de Cuentas y sus
dependencias se considerarán como una unidad y con la calidad de organismo autónomo.

ARTICULO 107.- En lo que no se oponga a la presente ley, se aplicarán supletoriamente las


disposiciones del Código Civil, de Enjuiciamiento Civil y Mercantil y de la Ley Constitutiva del Organismo
Judicial.

CAPITULO XII
Disposiciones Transitorias

ARTICULO 108.- El período de los jueces a que se refiere el Artículo 208 de la Constitución de la
República, se computará a partir del quince de marzo del año próximo.

ARTICULO 109.- El Organismo Ejecutivo emitirá los reglamentos necesarios para la correcta aplicación
de esta ley, la cual se aplicará a todas las cuentas que se encuentren en proceso de glosa de cuentas, en
lo que fuere procedente.

ARTICULO 110.- Se reconoce la validez jurídica de todos los actos que el Tribunal y la Contraloría de
Cuentas han realizado en ejercicio legítimo de sus funciones.

ARTICULO 111.- Quedan derogados el Decreto número 515 del Congreso, el 128 del Presidente de la
República y todas las leyes y disposiciones que se opongan a la presente.
ARTICULO 112.- El presente decreto entrará en vigor ocho días después de su publicación en el Diario
Oficial.

Pase al Organismo Ejecutivo para su publicación y cumplimiento.

Dado en el Palacio del Organismo Legislativo: en Guatemala, el veintiuno de noviembre de mil


novecientos cincuenta y seis.

SALVADOR ORTEGA CASTELLANOS,


Primer Vicepresidente en ejercicio de la Presidencia.

BALTASAR MORALES DE LA CRUZ,


Secretario.

OSCAR COBAR CASTILLO,


Secretario.

Palacio Nacional: Guatemala, veintinueve de noviembre de mil novecientos cincuenta y seis.

Publíquese y Cúmplase.

CARLOS CASTILLO ARMAS.


El Ministro de Gobernación

EDUARDO RODRIGUEZ GENIS.

OTRAS LEYES RELACIONADAS CON LA


CONTRALORÍA DE CUENTAS

Ley Temas de Interés


Constitución ARTICULO 164. * Prohibiciones y compatibilidades. No pueden ser
diputados:
Política de la
República a) Los funcionarios y empleados de los Organismos
Ejecutivo, Judicial y del Tribunal y Contraloría de
Cuentas, así como los Magistrados del Tribunal Supremo
Electoral y el director del Registro de Ciudadanos;

ARTICULO 171. Otras atribuciones del Congreso. Corresponde


también al Congreso:
d) Aprobar o improbar anualmente, en todo o en parte, y
previo informe de la Contraloría de Cuentas, el detalle y
justificación de todos los ingresos y egresos de las finanzas
públicas, que le presente el Ejecutivo sobre el ejercicio fiscal
anterior;
CAPITULO III
RÉGIMEN DE CONTROL Y FISCALIZACIÓN

ARTICULO 232. Contraloría General de Cuentas. La Contraloría


General de Cuentas es una institución técnica
descentralizada, con funciones fiscalizadoras de los
ingresos, egresos y en general de todo interés hacendario de
los organismos del Estado, los municipios, entidades
descentralizadas y autónomas, así como de cualquier
persona que reciba fondos del Estado o que haga colectas
públicas.

También están sujetos a esta fiscalización los contratistas


de obras públicas y cualquier otra persona que, por
delegación del Estado, invierta o administre fondos
públicos.

Su organización, funcionamiento y atribuciones serán


determinados por la ley.

El jefe de la
ARTICULO 233. * Elección del Contralor General de Cuentas.
Contraloría General de Cuentas, será electo para un período
de cuatro años, por el Congreso de la República, por
mayoría absoluta de diputados que conformen dicho
Organismo. Sólo podrá ser removido por el Congreso de la
República en los casos de negligencia, delito y falta de
idoneidad. Rendirá informe de su gestión al Congreso de la
República, cada vez que sea requerido y de oficio dos veces
al año. Gozará de iguales inmunidades que los magistrados
de la Corte de Apelaciones. En ningún caso el Contralor
General de Cuentas podrá ser reelecto.

El Congreso de la República hará la elección a que se


refiere este artículo de una nómina de seis candidatos
propuestos por una comisión de postulación integrada por
un representante de los Rectores de las Universidades del
país, quien la preside, los Decanos de las Facultades que
incluyan la carrera de Contaduría Pública y Auditoría de
cada Universidad del país y un número equivalente de
representantes electos por la Asamblea General del
Colegio de Economistas, Contadores Públicos y Auditores
y Administradores en Empresas.

Para la elección de candidatos se requerirá el voto de por lo


menos las dos terceras partes del los miembros de dicha
Comisión.

En las votaciones, tanto para integrar la Comisión de


Postulación como para la integración de la nómina de
candidatos, no se aceptará ninguna representación.
* Texto Original
* Se adicionan 3 párrafos finales por el Artículo Número 27 del Acuerdo Legislativo
Número 18-93.

El
ARTICULO 234. * Requisitos del Contralor General de Cuentas.
Contralor General de Cuentas será el Jefe de la Contraloría
General de Cuentas y debe ser mayor de cuarenta años,
guatemalteco, contador público y auditor, de reconocida
honorabilidad y prestigio profesional, estar en el goce de
sus derechos ciudadanos, no tener juicio pendiente en
materia de cuentas y haber ejercido su profesión por lo
menos diez años.
* Texto Original
• Reformado por el Artículo Número 28 del Acuerdo Legislativo Número 18-93.

El
ARTICULO 235. Facultades de Contralor General de Cuentas.
contralor General de Cuentas tiene la facultad de nombrar
y remover a los funcionarios y empleados de las distintas
dependencias de la Contraloría y para nombrar
interventores en los asuntos de su competencia, todo ello
conforme a la Ley de Servicio Civil.

ARTICULO 236. Recursos Contra los actos y las


legales.
resoluciones de la Contraloría General de Cuentas, proceden
los recursos judiciales y administrativos que señale la ley.
Artículo 237. Presupuesto General de Ingresos y Egresos del
Estado. Último párrafo.

ARTICULO 238. * Ley Orgánica del Presupuesto. La Ley Orgánica del


Presupuesto regulará:

a) La formulación, ejecución y liquidación del Presupuesto


General de Ingresos y Egresos del Estado y las normas a
las que conforme esta Constitución se somete su discusión
y aprobación;

"b) Los casos en que puedan transferirse fondos dentro del


total asignado para cada organismo, dependencia, entidad
descentralizada o autónoma. Las transferencias de partidas
deberán ser notificadas de inmediato al Congreso de la
República y a la Contraloría de Cuentas.
ARTICULO 241. Rendición de cuentas del Estado. El Organismo
Ejecutivo presentará anualmente al Congreso de la
República la rendición de cuentas del Estado.

El ministerio respectivo formulará la liquidación del


presupuesto anual y la someterá a conocimiento de la
Contraloría General de Cuentas dentro de los tres primeros
meses de cada año. Recibida la liquidación la Contraloría
General de Cuentas rendirá informe y emitirá dictamen en un
plazo no mayor de dos meses, debiendo remitirlos al
congreso de la República, el que aprobará o improbará la
liquidación.
Leyes Ordinarias
Ley Contenido de Interés
(INFORMACIONES OFICIALES)
Decreto ARTICULO 56.- Los Ministerios de Estado, el Tribunal y contraloría de cuentas, la
Número 215 Dirección de estadística y cualesquiera otras dependencias del Estado, deberán
proporcionar, a la mayor brevedad posible, al Departamento de estudios
Ley Orgánica económicos, los datos que éste solicite para el cumplimiento de sus funciones.
(CUENTA GENERAL DEL TESORO NACIONAL)
del Banco de ARTICULO 119.- El Banco de Guatemala abrirá una cuenta general de caja al
Tesoro nacional, en la que abonará todas las disponibilidades del Gobierno de la
Guatemala República.

Los traspasos de fondos de esta cuenta a otras cuentas secundarias, solamente


podrán hacerse por orden del funcionario competente, con la visa de la
Contraloría de Cuentas.

(ESPECIES MONETARIAS)
Decreto ARTICULO 6.- (Reformado por Artículo 1o. del Decreto 1316 del Congreso de la
Número 203 República). Los billetes tendrán las denominaciones, dimensiones, dibujos,
leyendas y demás características que determine la Junta Monetaria y llevarán las
Ley firmas, en facsímil, del presidente y del gerente del Banco de Guatemala y del
jefe de la Contraloría de Cuentas. Las denominaciones de los billetes no serán
Monetaria menores de medio quetzal.

Las monedas metálicas tendrán el peso, tipo, ley, grabados y denominaciones


que fije el Congreso de la República, de acuerdo con el artículo 147, numeral 9o.
de la Constitución. Para tal fin, la Junta Monetaria hará al Ministerio de Economía
las recomendaciones que estime pertinentes, en vista de las posibilidades de
adquisición de metales, su precio en el mercado y las técnicas de acuñación. Si
el Ministerio de Economía aprobare tales recomendaciones, el Organismo
Ejecutivo presentará al Congreso de la República, iniciativa debidamente
razonada, para que fije o modifique las características y denominaciones de las
monedas metálicas.

La impresión de billetes y la acuñación de monedas divisionarias, se harán,


exclusivamente, en las cantidades y condiciones ordenadas por la Junta
Monetaria y sólo en las instituciones, empresas o casas de moneda que para el
efecto contrate la misma Junta.

Decreto Número ARTICULO 1.- Obligatoriedad. Quedan obligados a presentar a la Contraloría


8-97 de Cuentas la declaración de todos sus bienes y deudas:
LEY DE ARTICULO 2.- Detalle de bienes. La declaración a que se refiere el artículo
PROBIDAD Y anterior, comprenderá un detalle de todos los bienes y deudas propios del
RESPONSABILID declarante, de su cónyuge e hijos menores o incapaces que se encuentren bajo
ADES DE su patria potestad, Los bienes deben describirse e identificarse, indicando su
precio o valor estimativo: y con respecto a las deudas se expresará su monto, su
FUNCIONARIOS naturaleza y el nombre del acreedor.
Y EMPLEADOS
PUBLICOS Esta declaración se hará por duplicado en formularios impresos que
proporcionará la Contraloría de Cuentas.
ARTICULO 3.- Comprobación. Presentada la declaración a la Contraloría de
Cuentas, ésta procederá a comprobarla recabando los informes que creyere
oportunos y practicando las diligencias necesarias, Si encontrare inexactitud, lo
comunicará al interesado, quien deberá aclararla o rectificarla dentro de un plazo
máximo de quince días a partir de la fecha de la notificación, bajo apercibimiento
de la aplicación de las sanciones que correspondan.
ARTICULO 9.- Calidades. No podrán desempeñar cargo o empleo público
aunque reúnan las calidades requeridas por la ley:

1. Los que habiendo administrado o recaudado fondos públicos no tengan


constancia de solvencia o finiquito extendido por la Contraloría de Cuentas,

2. Los que estuvieren inhabilitados por auto de prisión, condena pendiente de


recurso o pena impuesta por sentencia firme por hechos calificados como delitos
en las leyes vigentes,
ARTICULO 10.- Deducción de cargos. Cualquier persona puede sin
responsabilidad alguna y por comparación de bienes o haberes, deducir cargos
ante la Contraloría de Cuentas a los empleados públicos durante el tiempo que
éstos ejerzan el cargo o empleo, La Contraloría de Cuentas, previa ratificación de
la denuncia, procederá a investigar los hechos denunciados, si se desprendiere
indicio racional de enriquecimiento indebido, hará el estudio comparativo
correspondiente y abrirá en su caso, el juicio de cuentas que proceda,
ARTICULO 13.- Cesantía del cargo. Quienes cesen en el ejercicio de sus
cargos deberán presentar ante la Contraloría de Cuentas, dentro de los quince
días siguientes a la entrega, una declaración de los bienes que posea y deudas
que tuviere en esa fecha, los de su cónyuge y de sus hijos menores o incapaces
que estén bajo su patria potestad.

El que incumpliere esta obligación será sancionado con una multa de mil
quetzales (Q.1,000.00) a diez mil quetzales (Q.10,000.00) según la cuantía del
sueldo devengado,

Lo dispuesto en este artículo no tiene aplicación cuando el empleado o


funcionario fuere trasladado de un puesto a otro.
ARTICULO 14.- Designación. Recibida la declaración a que se refiere el artículo
anterior, la Contraloría de Cuentas designará un contralor para la investigación y
estudio comparativo de los bienes y deudas que el interesado hubiere detallado
en sus diversas declaraciones, a fin de establecer si existe o no enriquecimiento
indebido.
ARTICULO 15.- Dictamen. Hecho el estudio, el contralor elevará el expediente
con dictamen a la Contraloría de Cuentas la cual, si lo encontrare conforme, le
dará su aprobación mandando expedir el finiquito correspondiente,
ARTICULO 17.- Plazo especial. La Contraloría de Cuentas, de acuerdo con las
circunstancias, fijará un plazo especial, que en ningún caso, pasará de noventa
días, para que los funcionarios y empleados de las misiones diplomáticas y
oficinas consulares guatemaltecas cumplan con presentar las declaraciones de
bienes y deudas a que se refiere esta ley.

Decreto Número ARTICULO 162.- Director de Auditoría Interna. El Director de Auditoría Interna
63-94 es el responsable de velar permanentemente porque la contabilidad de los
ingresos y egresos del Congreso se lleve de conformidad con las normas de
Ley Orgánica del contabilidad generalmente aceptadas y las disposiciones de la Ley Orgánica del
Organismo Presupuesto y con estricto apego a las normas que emita la Contraloría General
Legislativo de Cuentas de la Nación. Dará cuenta de su gestión a la Junta Directiva, pero
podrá ser llamado al Pleno del Congreso o ante el Bloque Legislativo que lo
requiera, para rendir informe o dar las explicaciones que le sean requeridas.
Es responsable de informar y dar cuentas de cualquier irregularidad que
encontrase en el desempeño de su cargo, informando por escrito y de inmediato
a la Junta Directiva, y remitir copia de su informe a cada Jefe de Bloque
Legislativo y a la Delegación de la Contraloría General de Cuentas de la Nación.”
ARTICULO 163.- Auditoria Externa. El Congreso de la República,
adicionalmente a la auditoria que por mandato constitucional practica la
Contraloría General de Cuentas, por conducto de la Junta Directiva, podrá
contratar los servicios de auditoria externa específica o permanente. Únicamente
podrán optar a prestar dichos servicios las firmas de contadores públicos y
auditores independientes que estén debidamente acreditados y cuyo prestigio
profesional sea debidamente comprobado, debiendo cumplir su función de
acuerdo con las normas de auditoria generalmente aceptadas y las normas que
emita la Contraloría General de Cuentas.

Cuando se trate de la contratación de auditorias externas, la Junta de Jefes de


Bloque presentarán una terna a la Junta Directiva del Congreso, debiendo
cumplir previamente con el procedimiento que establece para dichos casos la ley
de contrataciones del Estado y su reglamento.
TEMAS DE INTERES

PRIMERA PARTE:
INTELIGENCIA Y CONTROL
EN EL ESTADO DE DERECHO
I
ESTADO DE DERECHO Y SERVICIOS DE INTELIGENCIA
Sumario:
A. La función de inteligencia en el Estado de Derecho; B. Las complejidades del
control sobre la función de inteligencia;
C. El político y el espía; D. Los riesgos de la función de inteligencia para el
Estado de Derecho;
E. Consolidación democrática y Servicios de Inteligencia
A. LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN EL ESTADO DE DERECHO
Ubicados en el intersticio entre el Estado de Derecho y la Razón de Estado, los
Servicios de Inteligencia juegan el papel de consejo del poder político. Tal
particular ubicación se debe a que el trabajo de inteligencia requiere -para una
buena parte de sus ejecutorias- de la obtención de información mediante medios
encubiertos, la que a su vez puede ser objeto de clasificación en las distintas
gradaciones de los secretos oficiales, con lo cual se vulneran dos derechos
ciudadanos genéricos: La privacidad y el acceso a información.
La función de consejo -necesaria para la gestión de gobierno en aquellos temas
que política y técnicamente se encuentran ubicados en la agenda de seguridad
del Estado-; el uso de medios encubiertos para recabar una considerable parte de
la información que sometida al ciclo de producción de inteligencia dará sustento
a la función antes dicha; inteligencia que a su vez requiere ciertas condiciones de
seguridad y protección, constituyen tres de los elementos definitorios del trabajo
de inteligencia que deben ser compatibilizados con el Estado de Derecho.
Si recordamos que éste último tiene como características la supremacía de la ley
y la determinación de una serie de derechos ciudadanos que el Estado debe
siempre respetar, ¿Cómo puede una acción de Estado pasar por encima de la
normatividad que establece -como mínimo ejemplo- el derecho a la privacidad y
al acceso a información?, ¿Cómo puede el Estado establecer normas
excepcionales para no apegarse a su cuerpo de derechos fundamentales?
La respuesta a tales entresijos consiste en la aplicación de una serie de
parámetros de control, que la función de inteligencia debe asumir dentro del
régimen democrático. Por control se entiende al acto de comparar y analizar
acciones, personas y eventos, con previsiones y objetivos prefijados, a efecto de
inspeccionar en forma regular el desempeño de los órganos y organismos,
detectar eventuales desviaciones y proponer determinados ajustes, conforme a
las directivas y medidas dispuestas, a las normas y reglamentaciones vigentes y
a los resultados esperados. En contrapartida, la supervisión comprende el acto de
fiscalizar, inspeccionar y verificar la ejecución de las directivas y medidas
dispuestas1. Control y supervisión son dos enfoques complementarios. De
acuerdo con el concepto de control antes referido, la supervisión es una de las
modalidades de éste. En adelante, en el presente estudio, cuando cite el vocablo
control, se hará en referencia al concepto arriba expuesto.
1
Acerca de esta distinción, ver bibliografía: Estévez, 1999.
Porque si comprendemos que el trabajo de inteligencia es parte de las funciones
de la administración pública y que ésta debe estar constantemente sometida al
escrutinio público -valga la redundancia-, no podemos menos que concluir que
también el trabajo de inteligencia -a pesar de su particular ubicación, referida
supra- no puede aislarse de la rendición pública de cuentas.
Tampoco puede pensarse que el trabajo de inteligencia es parte de las ordinarias
labores de Estado. Al atender diversos tópicos ubicados dentro de la agenda de
seguridad, la condición de excepcionalidad aparece como una constante propia
de las materias abordadas por los Servicios de Inteligencia. Tal condición de
excepcionalidad no sólo está dirigida a la posibilidad de vulnerar el ciudadano
derecho a la privacidad, sino también a mantener en reserva -secreto- diverso
tipo de informaciones resultantes de la obtención y procesamiento de la
información.
Como podemos apreciar, el objeto, las materias que forman parte de sus trabajos
y el empleo de un conjunto de procedimientos y pautas de actuación, hacen que
el trabajo de inteligencia advierta un carácter singular para el Estado de
Derecho.
Por ello, no toda acción de Estado requiere de inteligencia, o más precisamente,
no toda acción de Estado requiere de aquella inteligencia que ha sido procesada
sobre la base de informaciones o datos recolectados por procedimientos
encubiertos -es decir, no de fuentes públicas-, sea por medios humanos
-HUMINT- o técnicos, dentro de los cuales se presentan las variantes del
reconocimiento aéreo o satelital -IMAGERY- o de señales -SIGINT-.
De esa forma, por inteligencia regularmente se comprende al conocimiento
resultante de la ejecución del ciclo de producción de inteligencia -planeamiento
y dirección, recolección, procesamiento y explotación, producción, diseminación
y utilización-. Se asume asimismo, que tal conocimiento-producto es de utilidad
para la toma de decisiones en los campos de la política internacional, la
economía, la defensa nacional y la seguridad interior de cualquier país. Como
afirmara Sherman Kent, La inteligencia es a la vez actividad, organización y
conocimiento2. La inteligencia comprende la contrainteligencia y aquellas
operaciones denominadas de acción política y de propaganda o paramilitares de
carácter encubierto o clandestino3.
2
En adelante, la definición de inteligencia empieza a desarrollar cada uno de
los componentes del referido ciclo y cada uno de las acepciones a las que
Sherman Kent hace alusión. Para un debate en torno al tema, ver: Ugarte,
1999. Al respecto del ciclo de inteligencia resulta conveniente presentar la
discusión desarrollada por Bruce Berkowitz- ex analista de la Agencia
Central de Inteligencia de Estados Unidos y ex miembro del Comité de
Inteligencia del Senado- señalando que "Este modelo tradicional de "ciclo
de inteligencia" es lineal y sólo de una vía [...] Nadie asegura que la
inteligencia realmente funcione de esta forma, sin embargo, tal concepto
subyace en la mayoría del planeamiento de inteligencia". En contraposición
a lo cual el autor presenta lo que llama un nuevo modelo de inteligencia
centrado en el planteamiento de flujo continuo entre los consumidores y los
productores de inteligencia bajo el modelo del sensor y radiador y la alerta
dominante en el campo de batalla. Tales desarrollos parten de la dislocación
de los operadores -analistas- para colocarlos lo más cercano posible a los
consumidores (Vela, 1999).
3
Jeffrey Richelson (1993) refiere el concepto de tales áreas de la
inteligencia. Así, por contrainteligencia se comprende: toda la adquisición
de información y la actividad dirigida para evaluar a los servicios
extranjeros de inteligencia y neutralizar a los servicios hostiles. Tales
actividades involucran recolección tanto clandestina como de fuentes
abiertas, así como el análisis de información concerniente a la estructura y
la operación de los servicios extranjeros. La acción encubierta -operaciones
especiales- incluyen: cualquier operación diseñada para influir a gobiernos
extranjeros, personas, o eventos, para apoyar los objetivos de política
exterior del gobierno que patrocina, mientras mantiene secreta la actividad
de patrocinio del gobierno que la apoya. Mientras que en la recolección
clandestina el énfasis está en mantener secreta la actividad, en la acción
encubierta el énfasis está en mantener secreto el patrocinio. Se distingue a
través de tales conceptos a la ejecución del ciclo de inteligencia para
producirla, de las operaciones arriba referidas.
Por definición, la ciencia política moderna comprende que el núcleo duro de
poder reside en el secreto. Citando a Elías Canetti, Norberto Bobbio (1997: 16)
refiere que El secreto está en el núcleo más interno del poder. En la capacidad
para ocultar del escrutinio público informaciones, el cual se expresa en un doble
papel: El poder de lo que se oculta y el poder de quien oculta4.
4
Norberto Bobbio (1997:115) comprende que este poder invisible puede
manifestarse en tres formas diferenciadas: a) El subgobierno, vinculado al
manejo de la cosa económica y sus implicaciones con el sistema de partidos
políticos; b) El criptogobierno, el conjunto de acciones realizadas por
fuerzas políticas subversivas que actúan a la sombra en relación con los
servicios secretos, con una parte de ellos o por lo menos no obstaculizados
por éstos; y c) El poder omnividente, como modelo totalizante de control
social.
Se trata de comprender mediante esta fórmula que la soberanía política de los
órganos de gobierno reside en última instancia en el derecho al secreto. El
secreto comprende tanto el uso de métodos y técnicas que vulneran el derecho a
la privacidad, como la capacidad de negar o impedir el acceso a informaciones.
Tal condición se expresa genéricamente en el llamado doble Estado, en tanto
invisible, haciendo referencia a la toma de decisiones asumidas fuera de lo
público como ambiente y como institucionalidad.
Si el sentido común nos indica que la información es poder, es fácil deducir que
aquella información sobre la cual no existe restricción para recabarla o para
negar su existencia, es propia de un cierto tipo de poder absoluto. Ello nos
remite al antiguo debate entre la democracia y el absolutismo, en donde el
régimen democrático se definía como el régimen del poder visible: de lo público
en público, en referencia antitética con los fundamentos del régimen absolutista
calcado a la imagen de un Dios invisible, y por tanto omnipresente y
omnivisible, con un poder absoluto sobre el súbdito -no ciudadano-. Citando a
Claude de Sayssel (La monarchie de France, 1519), Norberto Bobbio (106)
afirma: "...el rey tiene necesidad de servirse de tres consejos, como Cristo que
podía contar con tres círculos de seguidores, los setenta y dos discípulos, los
doce apóstoles y los tres más cercanos, San Pedro, San Juan y San Jacobo. De
estos tres consejos, el último es el Consejo secreto, compuesto por no más de
tres o cuatro personas seleccionadas entre "los más prudentes y
experimentados"...".
Ante tales condicionantes, de no concretarse un sistema de controles una
paradoja puede llegar a presentarse: El Estado crea Servicios de Inteligencia
para proteger a la sociedad a la que sirve; al no ejercer un verdadero control
sobre éstos servicios, puede suceder que tanto el Estado, como la propia
sociedad, terminen temiéndole a los servicios que debieron en teoría protegerlos
frente a diverso tipo de amenazas y riesgos. El ciudadano delega la función de su
propia seguridad en el Estado y éste para apoyarse en tal tarea crea unos órganos
y organismos, estandarizados bajo el concepto de Servicios de Inteligencia: los
especialistas del antaño espionaje.
El propósito de este complejo de servicios es atender la necesidad de
inteligencia para la toma de decisiones en la gestión de gobierno. Resulta lógico
pensar que, sostener unos Servicios de Inteligencia ineficaces puede -en
circunstancias críticas- ser peor que no tener Servicios de Inteligencia:
Verdaderos tigres de papel. La problemática está dada en términos que tales
servicios deben ser lo suficientemente eficaces para procesar información y
suministrar toda la inteligencia relevante para la toma de decisiones en el ámbito
de la agenda de seguridad.
No obstante lo anterior, se constata que los Servicios de Inteligencia tienen un
importante rol como auxiliares para la toma de decisiones en diversos campos de
la agenda de seguridad. Paradójicamente, al no ser controlados se convierten en
riesgos latentes para la propia seguridad. Por ello, los controles son de utilidad
no sólo para la seguridad del Estado, sino para los propios Servicios de
Inteligencia que corren constantemente el riesgo de desnaturalizarse y, dejando
de servir a sus usuarios, empezar a servirse a sí mismos.
Una crucial interrogante aparece entonces ¿Qué tipo de inteligencia es
compatible con el Estado de Derecho? La respuesta a tal entresijo ha sido
formulada por cada Estado en relación con sus variantes históricas. Sobre tal
asunto nos ocuparemos en las páginas siguientes.
El trabajo de inteligencia es compatible dentro del Estado de Derecho siempre y
cuando pueda ejercerse sobre él un permanente control por parte de los poderes
del Estado. Para que dicho control -que se expresa en un sistema, o conjunto de
pautas concretas- sea eficaz requiere que quienes controlan tengan un irrestricto
acceso a todas las materias en poder de los Servicios de Inteligencia, porque si
no ¿Cómo se puede controlar y supervisar aquello a lo que no se tiene acceso?
El control por tanto se hace acompañar de la regulación de la potestad del
Estado para clasificar ciertas materias, que en todo momento deben ajustarse a
los cánones de excepcionalidad, temporalidad, limitación y control.
En suma, si el trabajo de inteligencia tiene por fin la anticipación y el control de
diverso tipos de riesgos que en última instancia afectarán a la sociedad que se
desenvuelve en el régimen democrático, una condición de éste es hacer que una
normatividad regule su accionar a efecto de controlarlo y evitar que el mismo se
desnaturalice. Se trata del balance entre la eficacia y la legitimidad legal y ética,
fundamento de la gobernabilidad democrática.
Generalmente, en otras latitudes las máximas aplicadas han tomado en cuenta
cinco ideas motrices: a) Especialización (ámbitos & operaciones); b) Control
(especialmente en materia de presupuestos y operaciones encubiertas); c)
Coordinación y contrapeso; d) Carrera; y, e) Leyes para la defensa de los
derechos del ciudadano.
B. LAS COMPLEJIDADES DEL CONTROL SOBRE LA FUNCIÓN DE
INTELIGENCIA
No obstante el afirmar que en el Estado de Derecho, la función de inteligencia
requiere de un sistema de controles, algunos mecanismos de control pueden
afectar la eficacia de los Servicios de Inteligencia. P.e.: a) La promoción de un
erróneo concepto de competencia entre servicios, contraponiéndolos entre sí; b)
La creación de instancias superiores evidentemente sometidas al poder y que son
capaces de manipular a la comunidad de inteligencia; c) La creación de servicios
secretos alternos con capacidades por encima de la comunidad de inteligencia.
Tales figuras de control son ilustradas en regímenes autoritarios y totalitarios.
En el extremo opuesto a los anteriores, el control puede llegar al borde de la
formalidad. Tal ejercicio de control termina siendo una caricatura, de utilidad tan
sólo para tratar de legitimar el trabajo de inteligencia, prescindiendo del examen
en torno a la legalidad que éste debiera de observar.
Pero también puede suceder que la relación entre controladores y servicios se
deteriore a tal punto que el resentimiento sea mayor que la disposición de
subordinación. Es cuando el control prácticamente, parafraseando a Peter Feaver
(1997: 99): Se metió en las bragas de los Servicios de Inteligencia.
En otros casos, la interrogante acerca de ¿Quién controla? se complejiza, al
constatar la debilidad institucional de los poderes del Estado y prospectar
impertinentes monitoreos que violenten los contratos -explícitos e implícitos-
entre el poder político y los Servicios de Inteligencia.
En este mismo sentido, es factible la concurrencia de poderes débiles que frente
a Servicios de Inteligencia poderosos -autónomos por definición- pueden ser
presa fácil de los procedimientos de manipulación y en el peor de los casos,
hasta de contraposición inducida5.
5
Tal y como apunta Peter Feaver (1996), para el caso de Estados Unidos.
Ver: Bibliografía.
La necesidad de información de inteligencia y la necesidad de protección frente
a los Servicios de Inteligencia por parte de los ciudadanos y del propio régimen
político son las tensiones en permanente controversia. Si sólo se aprecia la
eficacia del servicio puede que se ponga en riesgo al régimen democrático, pero
si sólo se pone énfasis en los riesgos de los servicios para el Estado y la sociedad
puede que se termine maniatando a éstos. Aparentemente lo uno complica lo
otro, pero en un régimen democrático ello debe resolverse.
No obstante constatar los desafíos a los que el control se enfrenta,
irremediablemente así como los Servicios de Inteligencia deben servir al poder
político, éste y los poderes del Estado tienen la necesidad de establecer una serie
de controles a fin de evitar que tales servicios desvirtúen su función en el
régimen democrático. La clave de tal serie de controles reside en los concretos
procedimientos de monitoreo y vigilancia sobre una amplia diversidad de
materias.
C. EL POLÍTICO Y EL ESPÍA
La teoría democrática se resume en el epigrama de que los gobernados deben
gobernar (Feaver): los asuntos de gobierno son conducidos delegativamente por
profesionales, agentes políticos, que deben controlar a los profesionales de la
inteligencia. Los agentes políticos son competentes moral y políticamente para
tomar decisiones, aunque no posean las destrezas relevantes de los agentes: tal
es el fundamento del control en el régimen democrático. El control civil hace
que la seguridad se subordine a los propósitos más amplios de la nación (Khon,
1997: 40).
Los agentes de inteligencia estiman riesgos y aportan información relevante a fin
de neutralizarlos, los agentes políticos del Estado juzgan y determinan tales
riesgos e informaciones. Si bien es cierto, los profesionales de la inteligencia
quizá podrían ser los más aptos para identificar los objetivos informativos, en
función de la naturaleza de las amenazas y las respuestas en un nivel de riesgo
dado, únicamente los civiles pueden determinar el nivel de riesgo aceptable para
la sociedad, el valor que la sociedad puede atribuir a los diferentes resultados en
la materia, y si la sociedad se siente amenazada y cómo se debe responder a
dicha amenaza, si se decide hacerlo. En síntesis: Los Servicios de Inteligencia
prospectan y analizan los riesgos, los civiles los juzgan (Feaver, 1997: 71).
Dos lógicas distintas y difíciles de llevar: la del experto y la del político, en
palabras de Huntington (1995). Parafraseando a Clausewitz: la gramática del
espionaje -las operaciones- puede ser propia de los espías, pero no su lógica,
ésta debe emanar de los políticos: "las políticas no extenderán su influencia a
los detalles operativos. Las consideraciones políticas no determinan el traslado
de espías..."".
Tal es el fundamento del control objetivo: Una sana -no por ello menos compleja
de definir- división del trabajo entre el profesional de la inteligencia y el agente
político. El asunto reside en alcanzar la ética de la subordinación, a partir de
aceptar que los profesionales de inteligencia sean parcialmente autónomos en
materias propias de su profesión.
La lógica natural de los expertos en inteligencia es la eficacia: proveer
resultados, análisis de situación y prospección de escenarios. La lógica del
Estado de Derecho es el apego a las normas por encima de los resultados. Si los
gobernantes no son capaces de resolver adecuadamente el dilema planteado, lo
más común es que sean partícipes de la lógica de los expertos de inteligencia:
reportes de inteligencia para la toma de decisiones sin observar ningún tipo de
normas. En tal marco, ambos estarán conscientes que se producirá una insana
relación de dependencia por parte de los agentes políticos hacia los expertos de
inteligencia, en términos de las necesidades de tal función de consejo,
desvirtuado completamente ya respecto de sus implicaciones para el Estado de
Derecho.
D. LOS RIESGOS DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA PARA EL
ESTADO DE DERECHO
Pero, ¿De qué debe protegerse el Estado y la sociedad frente a sus propios
Servicios de Inteligencia? Fundamentalmente se trata de dos variables: la
inadecuada influencia y el síndrome de la puerta cerrada, veamos.
1. ENTRE LO VISIBLE Y LO INVISIBLE: LA INFLUENCIA
Partimos de confirmar que en el pasado, la función de inteligencia se homologó
con la función militar. La experiencia institucional en la materia en la mayoría
de países que transitaron por el autoritarismo es detentada por los institutos
castrenses, de allí que para la reforma del sistema de inteligencia, la
reconversión militar sea un punto crucial.
Tras el repliegue militar de la función de gobierno, por la vía de los golpes de
Estado o de las sucesiones pactadas, la variable de influencia -encubierta de
acuerdo con Finer-, constituye un instrumento de análisis que permite entender
el poder de determinadas instituciones aún cuando éstas no se apoderan del
poder político directamente, mediante los recursos más frecuentemente
utilizados en el pasado. Mediante ésta perspectiva de análisis, se trata entonces
de contrastar lo normativo y lo empírico, lo aparente frente a lo real.
La influencia se refiere tanto a aquellos márgenes de actuación
discrecionalmente reservados a las fuerzas armadas, y por tanto no abordados
por el poder político, como a la capacidad de los militares para hacer que ciertas
políticas públicas -dentro y fuera de su radio de acción- sean dirigidas sin afectar
su estatus.
No obstante el poder explicativo de la influencia, como variable, su punto débil
radica en las posibilidades de medición objetiva de ésta ante las complejas
tramas de poder, que llegan hasta los niveles de lo personal inclusive.
El punto se complica aún más, cuando se trata de relaciones en las que los
agentes políticos se someten al juego de fuerzas propio del poder encubierto,
antes que intentar poner a prueba cualquier subordinación.
El juego de fricciones en la relación nunca es llevado a la palestra. Por
definición se evita. Es un asunto bellamente ejemplificado por Peter Feaver, en
la parábola del perro que no ladra, pero que quizá precisamente por ello es el
más poderoso. En efecto, el servicio de inteligencia más poderoso, puede
resultar siendo aquel que no necesita llegar a fricciones o conflictos con el poder
político.
Este último termina aplicando lo que en la teoría política se llama ley de las
reacciones anticipadas. El conflicto nunca llega, dado que el poder político
previendo -hipotéticas o reales- reacciones adversas si se asumen determinadas
políticas, opta por alejarse de tales ámbitos de la administración pública.
Entonces la inexistencia de conflictos fenoménicamente pude ser entendido
como la existencia de control, cuando aquello es todo lo contrario (Stoppino,
1997). El poder se expresa entonces evitando que el conflicto o las fricciones
emerjan.
En tal escenario, la supremacía civil en los asuntos de inteligencia alcanza
entonces los extremos de una teatralidad formal, declinando la potestad soberana
de decidir sobre tales asuntos, frente a sus propios Servicios de Inteligencia, que
entonces tácitamente cuentan con el beneplácito para funcionar autónomamente.
El espía empieza de esa forma a jugar al político, cuando es él mismo quien
determina las condicionantes últimas en las que se desenvuelve su trabajo.
2. EL SÍNDROME DE LA PUERTA CERRADA
Bajo la metáfora del síndrome de la puerta cerrada, se ejemplifica una situación
en la que tras el repliegue de los militares de la acción de gobierno, éstos
efectivamente se retiraron a sus asuntos -el enfrentamiento armado interno-, pero
tuvieron el cuidado de dejar la puerta cerrada al control por parte de los agentes
políticos.
De esa forma, el poder de Estado dejó de lado una importante parte de su
soberanía política, al no ser parte de las definiciones de aquellos temas de forma
consuetudinaria vedados, sobre los cuales dejaba de ejercer toda tarea de
control.
El síndrome de la puerta cerrada devela la paradoja de la tesis del gran teórico
militar, Samuel P. Huntington (1995), en el sentido que el profesionalismo
autónomo como condición de la supremacía civil da como resultado un menor
control de los agentes políticos en los asuntos militares, y por derivación, de
inteligencia para la seguridad en su acepción más amplia. Las acotaciones que
realizara Samuel Huntington (1995) al concepto de control civil subjetivo, en el
sentido de afirmar que "El camino más sencillo para minimizar el poder militar
sería dar el máximo poder a los grupos civiles con relación a los militares. El
amplio número, variedad y conflictividad de intereses de los grupos civiles
imposibilita la maximización de su poder en conjunto frente a la institución
militar. En consecuencia, maximizar el poder civil siempre significa maximizar
el poder de algún o algunos grupos civiles en particular", parecieran reforzar la
mentalidad de Getto de los Servicios de Inteligencia, lo que a su vez fundamenta
un particular y distorsionado sentido de profesionalización autónoma.
Es por ello que el profesionalismo -esencia del control objetivo- cobra sentido si
y sólo si coexiste con una institucionalidad democrática que ejerza primacía y
que evite el empeñamiento de recursos de inteligencia para la solución de
disputas de cualquier tipo dentro de la sociedad. Ambos se complementan en lo
más concreto de la contextura del régimen político.
E. CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA Y SERVICIOS DE
INTELIGENCIA
Lo dicho hasta aquí adquiere matices relevantes cuando se trata de democracias
en proceso de consolidación, que se encuentran o ya han rebasado procesos
transicionales desde regímenes autoritarios.
La contextura del proceso por el cual el régimen pasó de autoritario a
democrático, devela importantes condicionantes a la hora de comprender la
relación entre agentes políticos y profesionales de inteligencia6. Desde tal
enfoque es preciso traer al presente el hecho que el proceso transicional hacia la
democracia en Guatemala, dio inicio dentro del régimen autoritario militar que
buscaba readecuarse con vistas a proseguir -en un escenario más favorable- la
guerra interna.
6
Felipe Agüero (1999) enfatiza el peso de la trayectoria política durante la
transición a la democracia, explicando la variable supremacía civil, a partir
de cinco factores: a) Si el régimen autoritario ha sido militarizado o ha
asumido carácter civil; b) Si la transición fue gradual o precipitada; c) El
grado relativo de unidad interna de los actores civiles y militares; d) El grado
de respaldo público masivo a las estructuras militares emergentes; y, e) El
punto alcanzado por los civiles en el desarrollo de aptitudes en asuntos de
defensa.
En palabras del general (r) Gramajo (1995) -trastocando la concepción
clausewitzniana- se trataba de continuar la guerra por la vía política, como
respuesta concertada del grupo elitario a la crisis del poder7. Mediante tal forma,
se trataba de legitimar democráticamente también, la estrategia de guerra
contrainsurgente, en un momento en que los grupos armados atravesaban un
momento de recomposición y cuando de la sociedad civil quedaban los restos de
las desgarraduras del terrorismo de Estado. Una excepcional coyuntura para
controlar la bonapartista visión de transición a la democracia que el grupo
elitario logró llevar a la práctica con no poco éxito. La formalidad democrática
fue una apelación del grupo elitario, como parte del más estratégico proyecto
contrainsurgente. Una combinación de terrorismo de Estado y elecciones.
Indudablemente, sólo cuando se es capaz de ver hacia atrás pueden
comprenderse las insuficiencias del actual proceso de consolidación
democrática.
7
Edelberto Torres-Rivas y Secundino Gonzáles (2) realizan una crítica con
detenimiento a tal planteamiento, señalando que "Los militares,
contradiciendo a Clausewitz quisieron restituir la dinámica de la política
pensando que ésta constituye la continuación de la guerra por otros medios.
Olvidan que la política niega la violencia, la rivalidad mortal y la sustituye
por la competencia partidaria". Porque preciso es comprender que la
política, en tanto espacio de lo público y lo legal determinado por el juego
entre partidos, es un campo no propio ya de la institución armada, lo que a la
postre marcaría serias dificultades adaptativas. Tal estrategia de retorno
institucional se encontraba dentro del marco de las relaciones
geoestratégicas con Estados Unidos, quien postulaba la necesidad de
combinar la formalidad democrático-liberal, con el recurso de las armas,
como forma exitosa de contención de amenazas. Para un detalle de la
estrategia de Guerra de Baja Intensidad ver bibliografía: Bermúdez, 1989.
Por aparte, Torres-Rivas (1986 y 1999) señala cómo convergieron la crisis
económica apuntalada por la deuda externa, la caída de los precios de los
productos tradicionales, la fuga de capitales, la inflación y las debilidades del
Estado con la crisis política originada dentro del grupo elitario que eclosionó
en los abismos de las estructurales desigualdades de ingreso.
En tal escenario, la inteligencia fue un trabajo fundamentalmente vinculado al
orden interno frente a la amenaza de la subversión. Los Servicios de Inteligencia
fueron parte fundamental de tal estrategia, que requirió de los mismos el
desborde de su primigenia función -la actuación dentro del ciclo de producción
de inteligencia-, para pasar a desarrollar operaciones paramilitares y de acción
política de carácter encubierto y clandestino.
En una contradictoria convergencia, a la par de los 5 golpes de Estado -entre
intentos y efectivos- (1982, 1983, 1988, 1989 y 1993), de 1985 a 1995 se han
registrado cuatro elecciones generales (1985, 1990, 1995 y 1999), cuatro
elecciones presidenciales de segunda vuelta (1985, 1990, 1995 y 1999), una
elección extra para integrar el Congreso (1994), dos consultas populares (1994 y
1999), dos elecciones para alcaldías menores (1988, 1993) y una elección
presidencial a cargo del Congreso de la República cuando la emergencia del
golpe de Estado de 1993.
Ante tales coordenadas sociopolíticas, resulta consustancial al proceso de
democratización el impulso de una tradición de control civil sobre el trabajo de
inteligencia, a la vez que se promueve que dentro de los Servicios de
Inteligencia prive la lógica de Estado, por encima de la lógica de gobierno:
Servir al Estado, no al gobernante de turno.
El control civil sobre la política de seguridad y la derivada política de
inteligencia vendría a ser un escalón superior en este intento por ganar
supremacía en tales asuntos, en el pasado reservados al mundo militar.
El proceso de cambio político iniciado en 1982 -reseñado precedentemente- dio
paso con el transcurrir de los años a un proceso de pacificación que incluyó
dentro de sus compromisos -los Acuerdos de Paz de Guatemala (1996)- a un
conjunto de normas tendientes al control, tanto de los Servicios de Inteligencia
como -de una manera más amplia-, de todo el complejo institucional del sistema
de seguridad. Empero, de 1997 al 2000, su puesta en marcha ha sido nula o
cuando menos irrelevante, respecto de los núcleos de la temática de inteligencia.
Pareciera que la aspiración por la supremacía civil puede sucumbir ante las
cargas del pasado, que hoy se manifiestan en la exacerbación de diversas
problemáticas: La delincuencia y el crimen organizado en sus diversas
modalidades y niveles; la debilidad de las instituciones democráticas; las
recurrentes crisis del sistema de partidos políticos; y, el carácter permanente -no
cíclico- del modelo económico, que no permite una integración plena del
ciudadano al sistema productivo.
Desde el punto de vista de la gobernabilidad, la democracia es traducida como
rendimiento del sistema explicado en términos de la política económica y los
resultados políticos en el escenario formal -duración del gobierno, grado de
control del poder ejecutivo, carácter de la relación con el poder legislativo, la
violencia política- (Alcántara, 1995: 28). En dos palabras: Desarrollo y
legitimidad. El buen gobierno -considerado desde tal prisma- implica, en
opinión de Ángel Flisfisch (1989: 113-133), variables como: Tiempo,
oportunidad, efectividad, eficiencia, aceptación social y coherencia8.
8
El concepto gobernabilidad permite analizar los rendimientos que surgen de
la interacción entre gobernantes y gobernados. Es, por tanto, un concepto
que evoca tal sistema de interacción y que permite tener un alcance más
amplio que el debate acerca de los adjetivos de la democracia. Se parte a la
vez del entendido que dicho sistema de interacción contiene una agenda
construida social y políticamente por diversos actores que en mayor o en
menores términos señala las condiciones sobre las cuales se asienta la
gobernabilidad a partir de las máximas de legitimidad, eficiencia y eficacia
Para puntualizaciones acerca del abordaje conceptual ver el conjunto de
trabajos compilados por Manuel Carballo Quintana y Gunter Maihold
(1994): Bibliografía.
Las condiciones de gobernabilidad, determinadas por la posición de Guatemala
en el sistema mundial de división del trabajo -los términos de intercambio, la
fragilidad de una economía sometida a los vaivenes de los flujos de capital y la
debilidad del Estado- contrastan con la demanda social acumulada frente a los
satisfactores estructurales -fundamentalmente: Ingreso, empleo y estratificación
social-, cuyas tendencias agravantes resultan difíciles de modificar por las
políticas públicas.
Tales condiciones hacen que difícilmente un partido pueda cumplir con el -tácito
o explícito- programa-contrato electoral. La sensación de desencanto y
frustración para con la política, y por ende, con la democracia, termina
permeando en la sociedad.
De esa forma, recurrentemente, los grados de legitimidad del gobierno
cíclicamente son llevados a grados de debilidad, lo que asfixia políticamente al
grupo gobernante, lo que se traduce en una negativa para modificar sus
relaciones con el poder encubierto. Más bien, tales condicionantes parecieran
reforzar la lógica de éste último.
Así, la lógica de la legitimidad institucional -percepción sobre la economía del
país, los pactos entre los sectores dominantes y la fortaleza de la sociedad civil-,
es una variable que escapa del control de la propia gestión de gobierno. Tal
escenario, no plantea otro camino que la necesidad del control sobre los
Servicios de Inteligencia, en tanto componentes fundamentales de las tramas de
poder encubierto.

II
EL CONTROL SOBRE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA
Sumario:
A. Fundamentos; B. Primacía de la ley; C. Generación de políticas;
D. La acción convergente de los poderes del Estado
A. FUNDAMENTOS
Uno de los problemas más antiguos de la gobernabilidad humana ha consistido
en la subordinación efectiva de los expertos en la violencia y en la información
de inteligencia a la autoridad política cualquiera que ésta sea.
Alcanzar un clima de seguridad en condiciones de libertad, es uno de los
grandes dilemas de todos los tiempos. No en balde, Tsun Tzu (37) sentenciaba
hace más de dos mil quinientos años que "Tal como el agua, que lleva un bote
de orilla a orilla, también puede ser la causa de su hundimiento, confiar en los
espías, aunque produce grandes resultados, muchas veces es causa de total
destrucción". Lo que para el presente podría prestarse a una lectura así: En
medio del vendaval del conflicto armado interno, el agua -los Servicios de
Inteligencia-, si coadyuvaron para llevar el barco -el régimen político siguiendo
con la metáfora- a puerto seguro, puede que ya en la postguerra le signifique al
régimen democrático un serio cuestionamiento dados los inadecuados términos
en la relación entre agentes políticos y profesionales de inteligencia, la
inexistencia de marcos regulatorios generales -orgánicos y funcionales- y
específicos para el ejercicio del control y la escasez de cuadro civiles
capacitados para la experiencia institucional de los Servicios y para las tareas de
control.
La usanza romana de guarnecer tropas en la periferia del imperio, como medida
para mantener a los expertos en la violencia lejos de los centros del poder
político; la fórmula constante de colocar Servicios o secciones de éstos en
contraposición; la creación de policías secretas; la legitimación de cadenas de
mando paralelas; pasando por las más aberrantes -no por ello infuncionales-
formas de control civil en regímenes políticos de partido único o en dictaduras
unipersonales, hasta los renovados debates que en torno al tema se desarrollan
en diversos regímenes democráticos en la actualidad, el tema del control político
sobre aquellos compartimientos de la administración pública es un tema siempre
presente.
No obstante su carácter de constante, es prácticamente inexistente un conjunto
de medidas suficientemente estandarizadas como para evaluar cuánto control y
como resultante de ello, cuánta subordinación priva en los Servicios de
Inteligencia respecto de las autoridades políticas en las modernas democracias
contemporáneas. Un déficit de la ciencia política para entender el complejo
mundo de lo secreto se atisba en ello (Bobbio, 1997a).
La lógica del control es simple: Todas las decisiones de gobierno en tiempos de
paz y de guerra son hechas y aprobadas por el poder político elegido de forma
democrática, o bien, por profesionales delegados por éste, nunca por expertos de
inteligencia. Si un campo de la acción de gobierno -la inteligencia p.e.- o un
conjunto de decisiones -definición de los presupuestos (la más elemental
sujeción de todas), ámbitos de operaciones, entre otros- no obedece a tal
constante, se constata la inexistencia de control. Si el Poder Ejecutivo no puede
controlar, dónde, cuándo, cómo y por qué, sus propios Servicios de Inteligencia
realizan operaciones, el control sobre los Servicios de Inteligencia no existe.
El control entonces es absoluto, abarcando la globalidad de la acción pública: El
mundo civil establece las reglas, los expertos de inteligencia desempeñan sus
funciones bajo ellas. Dejar que los Servicios de Inteligencia definan por sí solos
sus misiones, ámbitos, presupuestos y estructuras, fácil a simple vista para el
poder político quien prácticamente cierra la puerta para que los servicios hagan
lo que mejor les parezca, resulta acarreando graves problemas para el régimen.
Tal modalidad de control debe imponerse frente a los intentos de reedición de
viejas y nueva inercias, que ya en el pasado acarrearon altos costos.
Las condicionantes arriba referidas hacen que los esfuerzos al respecto se dirijan
a esbozar posibilidades respecto de experiencias que han demostrado en la
práctica de las políticas públicas diferentes grados de éxito en el logro de tal
empresa. Parafraseando a Richard Khon (1997), el control no es un hecho o un
conjunto de éstos sino un sinuoso proceso de construcción de una nueva
relación en una escala de menor a mayor. Frecuentemente el control -como
proceso de construcción de esa nueva relación- depende de las personalidades de
los actores involucrados. Acerca de cómo cada parte percibe su rol y función, y
de las complejas ecuaciones de poder. El control pareciera concretarse en las
condicionantes situacionales entre liderazgos.
No obstante ello, el control también requiere de una institucionalidad
democrática que sea capaz de ejercerlo. He allí uno de los principales dilemas
para el caso de Guatemala, en donde tal institucionalidad a la vez que se
consolida -y por momentos pareciera retroceder-, se requiere del impulso de
medidas de control sobre los Servicios de Inteligencia. La poliarquía y sus
características condicionantes resultan siendo las bases de tal empresa.
De acuerdo con Robert Dahl (1989), las características fundamentales de la
poliarquía son: a) El control sobre las decisiones gubernamentales recae, por
mandato constitucional, en funcionarios electos; b) Los funcionarios electos son
escogidos en elecciones periódicas y justas, sin que medien niveles
significativos de coerción; c) Prácticamente todos los adultos disfrutan del
derecho de sufragio en esas elecciones; d) Prácticamente todos los adultos
disfrutan del derecho de postularse como candidatos para puestos de elección
popular; e) Los ciudadanos disfrutan del derecho de expresarse sin el peligro de
castigos severos; f) Los ciudadanos disfrutan del derecho de buscar fuentes
alternativas de información, que existen y son protegidas por el ordenamiento
jurídico; 7) Los ciudadanos disfrutan del derecho de construir organizaciones
probadas e independientes, así como asociaciones de diversos tipos, incluyendo
partidos políticos.
En contraposición, una percepción de incompetencia, corrupción e ineficacia, la
ausencia de alternativas dentro del sistema de partidos, o bien, instituciones
democráticas débiles, constituyen prácticamente una invitación a los abusos de
parte de los Servicios de Inteligencia.
Se trata en ello de apreciar la correlación entre debilidad institucional y desborde
de los aparatos de seguridad e inteligencia. Parafraseando a Richard Kohn
(1997: 41), Si un país puede tener control civil sobre los profesionales de la
inteligencia sin tener democracia, no puede tener democracia sin control civil.
Se comprende que la tradición de legitimidad de las instituciones democráticas,
puede disuadir cualquier intento de realización de operaciones ilegales por parte
de los Servicios de Inteligencia. Es por ello que en la tesis de Huntington (1995:
11) el sentido de la responsabilidad para afianzar la supremacía civil recae
fundamentalmente en el lado civil de la ecuación. Un régimen político estable,
sostenible e institucionalizado, difícilmente puede ser presa de la
insubordinación de los Servicios de Inteligencia. Mientras que ningún grado de
profesionalismo puede resultar suficiente para impedir la insubordinación ante el
colapso de un régimen.
De acuerdo con Peter Feaver (1997: 90), la generalidad de las modalidades de
control civil pasa por: a) Controlar la capacidad de los Servicios de Inteligencia
para subvertir el control; y, b) Controlar la no-disposición de los Servicios de
Inteligencia a ser sometidos a control.
La primera de las alternativas dirige su atención hacia aquellas normas que
determinan variados procedimientos de control sobre los servicios. La mayoría
de tales controles se ejercen desde fuera, mediante la concreción de un
entramado de responsabilidades de control desde los tres Poderes del Estado, lo
que se traduce en normativas -leyes, reglamentos y otro tipo de directivas de
carácter interno-, y en una diversidad de políticas.
La segunda de las modalidades de control presentadas por el autor le apuesta al
profesionalismo, la ética profesional del culto a la obediencia, o, simplemente,
la norma de control civil. Ello se traduce en lo que los teóricos de la
organización (Reeves & Woodward, 1970) llaman control no jerárquico, esto es:
la interiorización de normas y valores apropiados. Los sistemas de selección y el
ciclo de formación profesional juegan un papel de primer orden para tal
postulado del control. Tales ideas se fundamentan en el hecho que la carrera de
los profesionales de inteligencia logre que éstos interioricen el ideal del control,
enfoque implícito en la teoría huntingtoniana, en los clásicos fundamentos del
control de Janowitz (1971) y más atrás, en el plan del filósofo Platón para la
educación de los guardianes. Analizaremos ahora éstas dos modalidades de
control desde dos perspectivas: La primacía de la ley y la generación de
políticas.
B. PRIMACÍA DE LA LEY
Atendiendo a lo anteriormente expresado, la primacía de la ley es la primera y
fundamental labor de control sobre los Servicios de Inteligencia. En la mayoría
de regímenes que atraviesan o han concluido sus transiciones desde el
autoritarismo, tal principio requiere para su concreción de la generación de
normas legales acerca de contenidos legislativos que en el pasado se
consideraban inlegislables, y por tanto, parte del reino de la discrecionalidad
absoluta.
La generación de normas hace que los profesionales de inteligencia comprendan
que sus Servicios funcionan como instrumentos del Estado, sancionados
legalmente por la voluntad del pueblo, y que sólo pueden actuar dentro del
marco legal y que tanto el poder político, como la propia sociedad, son capaces
de hacerlos responsables frente a tal ordenamiento jurídico, mediante un sistema
de penalización de aquellas faltas que dentro del servicio signifiquen abusos
derivados del trabajo de inteligencia. Transparentar y legislar en torno a tales
materias es pues un primer y decisivo paso de la tarea de control.
Tal empeño en la legislación en materia de inteligencia, aunque puede ser
promovida por el Poder Ejecutivo, es una la tarea primigenia y básica del Poder
Legislativo9.
9
En adelante, en el presente trabajo podrán utilizarse los conceptos de
Asamblea Legislativa, Congreso, y Parlamento, para referirse al más
genérico Poder Legislativo. Algunos sinónimos de Asamblea Legislativa por
país: Suiza: Asamblea Federal; Albania: Asamblea Popular; Indonesia:
Cámara de Representantes; Estados Unidos: Congreso Federal; China:
Congreso Popular Nacional; Letonia: Consejo Supremo; España: Cortes;
Japón: Dieta; Rumania: Gran Asamblea; Israel: Knesset; Inglaterra:
Parlamento; Países Bajos: Estados Generales; San Marino: Consejo Grande
y General. Por aparte se presentan los nombres de aquellas Asambleas
Legislativas Bicamerales, precisando el país y nombre dado a la primera y
segunda cámara, así: Botswana: Cámara de Jefes - Asamblea Nacional;
Estados Unidos: Senado - Cámara de Representantes; Eslovenia: Consejo de
Estado - Asamblea del Estado; España: Senado - Congreso; India: Consejo
de los Estados - Cámara del Pueblo; Paraguay: Senado - Cámara de
Diputados; Suiza: Consejo de los Estados - Consejo Nacional (AM, 1996).
Sin un cuerpo normativo que detalle mínimamente las funciones, ámbitos y
competencias, y la parte orgánica y funcional de los Servicios de Inteligencia, la
tarea de control se hace difusa.
A través de la generación de normativas, la función de inteligencia gana en
legitimidad. La regulación del trabajo de inteligencia, y los debates que aquello
representa, forma parte de una más amplia discusión pública sobre las políticas
de seguridad, a efecto de alcanzar estándares de transparencia. Sólo de esa
forma, el ciudadano puede llegar comprender que los recursos que destina para
tales servicios, tienen un sentido para la seguridad de la sociedad en la que
desarrolla sus actividades.
Al respecto de este proceso de regulación normativa, para el caso de Guatemala,
es un hecho que la reforma del Sistema de Inteligencia corre en paralelo con otro
proceso macro: La reconversión de las fuerzas armadas. Sobre todo, en lo
atinente a la resolución del problema de la función del Ejército, la que por ende
sirve de marco para la determinación del ámbito de operaciones de la Dirección
de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional -DI-EMDN-, el
principal Servicio de Inteligencia hasta el presente.
Se precisa al respecto comprender que otras funciones -fuera de la defensa
exterior frente a agresiones armadas que supongan un inminente peligro para la
integridad territorial del Estado- deben ajustarse a los cánones de
excepcionalidad, temporalidad, subsidiariedad y control. Es ésta la génesis de
los cambios en materia de regulación de la función de inteligencia.
Porque el compromiso de unidades militares de combate e inteligencia en
funciones propias de la seguridad interior, abre la puerta para la intervención
militar en la política, a la vez que está demostrado su carácter irracional desde el
punto de vista económico. Como señala Thomas Scheetz (1997): "Es casi una
ley en la economía que, si se quiere eficiencia en la producción de un bien o
servicio, debe buscarse un especialista. Tal solución resulta, casi
invariablemente, más barata [...] Podría argumentarse que si el personal
militar no es eficiente es la provisión de aquellos otros servicios (educación,
salud, policía, etc.) entonces debería recibir un nuevo adiestramiento para
proveerlos eficientemente. La lógica económica de tal solución es muy dudosa:
si el personal militar le sobra tiempo para reentrenarse en nuevas tareas,
entonces lo que en realidad sobra son soldados. El dinero gastado en el servicio
público presuntamente cumplido por los militares debería, así, ubicarse en otras
funciones del estado".
No obstante, en medio de la constatación de una agenda de seguridad en la que
los temas no militares aparecen en primera fila, en la realidad de las políticas
públicas, la redefinición de la función militar, está correlacionada con la
reformulación de la política de ingresos del Estado, por que ¿de dónde podrán
emanar los recursos para emprender las tareas de redefinición de la función del
Ejército y de creación o fortalecimiento de los mecanismos civiles para encarar
los ítems de la aludida agenda de seguridad? Con un equipo limitado, no apto
siquiera para el básico control operacional que la nueva función demanda, los
casi prohibitivos costos de operación de las fuerzas aérea y de la marina, y las
lógicas presupuestarias que privilegian las partidas de salarios, en desmedro de
aquellas destinadas a sufragar operaciones y reequipamiento, la tarea de la
redefinición de la función se aprecia compleja (Sheetz: 1995).
Además de ello, al revisar los procesos históricos por los que el desarrollo del
Ejército ha atravesado desde su fundación, se advierte que tal redefinición no es
del todo fácil. A las características del liderazgo político nacional, se unen
invariablemente presiones internacionales, las realidades de la administración
pública y los altos costos presupuestarios que la preparación para la defensa
demanda.
Entonces, pareciera que el verdadero problema reside en solucionar una
compleja ecuación: Cómo poner a punto el sistema de seguridad -interior y
exterior- y el subsistema de inteligencia, sin perder de vista las urgentes
necesidades de inversión pública, que de no ser atendidas seguirán erosionando
las fuentes de legitimidad del sistema político.
De la redefinición de los ámbitos de operaciones de la poderosa DI-EMDN se
correlacionará la creación de la Dirección de Inteligencia Civil y Análisis de
Información, del Ministerio de Gobernación DICAI-MINGOB, y el efectivo
papel de la Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia de la República
SAE, como órgano de coordinación y principal encargado de la inteligencia
estratégica nacional.
De no alcanzarse un claro ajuste de funciones sobre el principal Servicio de
Inteligencia, la inteligencia militar, la articulación de un Sistema de Inteligencia
que delimite claramente los ámbitos de las inteligencias para cada uno de los
Servicios y que sea capaz de alcanzar estándares de coherencia, a través de la
aludida coordinación, será siempre postergada, en desmedro de la eficacia del
producto inteligencia.
Tomando en cuenta el tiempo transcurrido desde el inicio de la transición
democrática y los climas políticos que le han acompañado, el estado de la
normatividad que rige el trabajo de inteligencia en Guatemala constituye una de
las tareas pendientes de la democratización. Las tendencias que han logrado
imponerse son reflejo de dos ideas principales: a) Que la labor de inteligencia es
una materia escasamente, sino imposible de legislar; y, b) Que por lo tanto, la
salida fácil a las argumentaciones en pro de la generación de normas, lo
constituyen los reglamentos emanados del propio poder ejecutivo.
Acerca de lo primero podemos decir que no resulta extraño el hecho que durante
la legislatura 1996-2000, tan sólo 5 dictámenes fueron requeridos a la Comisión
de Defensa Nacional, emitiendo ésta tan sólo uno de los mismos. En tanto que a
la Comisión de Gobernación le fueron requeridos 42, emitiendo un número de
24, sumando -entre ambas- apenas un 7 por ciento del total de dictámenes
requeridos durante tal período de trabajo legislativo (AC, 2: 1999). Empero
ninguno de tales dictámenes versó acerca del área de inteligencia10.
10
El término legislatura hace alusión al ámbito temporal de duración del
mandato del Congreso de la República (cuatro años, de acuerdo con el Art.
157 de la CPRG), en distinción con otro término, el período de sesiones, el
cual tiene una duración anual (del 14 de enero, al 15 de mayo; y del 1 de
agosto, al 30 de noviembre) de acuerdo con la CPRG (Art. 158), aludiendo
al intervalo de tiempo en el que el Congreso de la República puede celebrar
reuniones ordinarias. La facultad de convocar al Congreso para sostener
reuniones extraordinarias se establece en el Art. 158 de la CPRG.
Mientras que de lo segundo son ejemplos, el Reglamento Orgánico Interno de la
Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia de la República (Acuerdo
Gubernativo 663-98), publicado en el Diario de Centroamérica el 2 de octubre
de 1998; y más recientemente, el Acuerdo de creación del Departamento de
Dirección de Inteligencia Civil y Análisis de Información, del Ministerio de
Gobernación (Acuerdo Gubernativo 462-2000), publicado en el Diario de
Centroamérica el 25 de septiembre de 2000, y que fuera declarado en suspenso
por la Corte de Constitucionalidad ante un recurso de amparo en su contra.
C. GENERACIÓN DE POLÍTICAS
Una segunda línea crítica para el ejercicio del control tiene que ver con las
políticas: El diseño arquitectónico del sistema de inteligencia -y el sucedáneo
sistema de mando, coordinación y control-el tamaño de cada uno de los
servicios, los objetivos informativos, los procedimientos a emplear para la
obtención de información, los medios utilizables para tal efecto, los distintos
procedimientos internos, el sistema disciplinario, los recursos presupuestarios,
las políticas de personal, sobre todo en lo referente a los procesos de selección y
carrera (nombramientos, promociones, asignaciones y jubilaciones, beneficios y
condiciones de vida).
La definición de la política de inteligencia es una tarea que corresponde en
esencia al Poder Ejecutivo, aunque en éste como en otros casos, el Poder
Legislativo puede ejercer diversas modalidades de control, tanto ordinario, como
extraordinario.
Para el caso de Guatemala, la encrucijada de este aspecto del control deviene de
la escasez de recursos humanos -en especial civiles- con conocimientos sólidos
de los temas de seguridad, defensa e inteligencia, capaces de formular y llevar
adelante las políticas en tales materias. Tal escasez de recursos humanos -en
número y calidad- es también un dilema para el ejercicio de control por parte del
Poder Legislativo. De esa forma, al necesario fortalecimiento de las técnicas y
responsabilidades de los propios congresistas para exigir cuentas al Poder
Ejecutivo, se une la necesidad de formar expertos parlamentarios profesionales
que puedan asesorar debidamente a los representantes en aquellos temas clave.
Ante ello, al hecho de liderar los procesos de elaboración de políticas en la
materia y de supervisar su puesta en práctica por los profesionales de la
inteligencia, se suman los urgentes requerimientos de formación de personal a lo
interno del propio Sistema de Inteligencia. Una combinación de requerimientos
difíciles de solventar.
El involucramiento de civiles -dentro y fuera del gobierno- en las políticas de
inteligencia, es una de las piezas maestras en el mecanismo de control civil y en
la propia consolidación de la democracia. De no contar con tales recursos
humanos, el coyuntural control político sobre los presupuestos continuará siendo
la norma.
La generación de políticas es producto del entendimiento que el poder político
va alcanzando en materia de inteligencia, a efecto de ir asumiendo uno de los
compartimientos de la administración pública, en el pasado vedados o
reservados al mundo militar. Para alcanzar tal objetivo el poder político requiere
voluntad de hacer y cuadros capaces de desempeñarse con éxito en la materia.
De allí en adelante, el ejercicio de control se dirige a dar respuesta a la
interrogante acerca de ¿Quién controla? En respuesta a lo cual, se dice que el
esfuerzo de control debe ser compartido entre los tres poderes del Estado,
quienes se dividen entre sí una autoridad coincidente, en el juego de frenos y
contrapesos (checks and balance).
El contrapeso puede asumir dos formas: a) En primer lugar, la existencia de
varios Servicios hace que bajo ninguna circunstancia se pueda establecer una
relación de dependencia, en tanto entre los Servicios de Inteligencia se genera
una sana competencia de verificación mutua; b) En segundo lugar, el
establecimiento de un régimen penal que disuada y sancione los abusos
derivados del trabajo de inteligencia. Que los profesionales de inteligencia crean
con certeza que cualquier acto ilegal en el ejercicio de su función puede implicar
cuando no el fin de su carrera, la deshonra personal o el señalamiento moral
(Feaver, 1997).
Aunque en la primera de las formas en las que se concreta el contrapeso, es el
Poder Legislativo quien determina y sanciona en ley, se inserta más bien en
aquel tipo de controles que llamaremos internos, ubicados en la órbita del Poder
Ejecutivo. Comprendiendo por tanto, la arquitectura del Sistema de Inteligencia,
sus pautas generales de funcionamiento, sus mecanismos de coordinación y la
consideración acerca de la existencia o no de un ente rector o coordinador del
sistema. Se entiende además, que la definición orgánica del sistema de
inteligencia debe ser una política de Estado -no de gobierno-, a través de la cual
el conjunto de fuerzas políticas se propongan alcanzar consensos de mínimos. El
Poder Legislativo es el lugar común para tal esfuerzo de concertación.
En la segunda de las formas en que los contrapesos se concretan, intervienen
tanto el Poder Legislativo, creando una normatividad penal que tipifique ciertos
delitos derivados del trabajo de inteligencia, el Poder Judicial, juzgando y
aplicando las normativas referidas, y el Poder Ejecutivo, inculcando un fuerte
sentido ético en los planes de formación y en los diseños institucionales, pero
también, sancionando aquellas faltas de carácter administrativo, mediante los
procedimientos de control interno.
Otro punto de especial relevancia reside en el conocimiento y control exacto de
los recursos a disposición de los Servicios de Inteligencia. Un Servicio del que
tanto la opinión pública, como los poderes del Estado, son incapaces de saber a
ciencia cierta el destino de los fondos a su disposición, es un Servicio que no
interiorizará el sentido del control y la supremacía civil.
La tarea del control presupuestario debe partir de conocer el detalle de las
partidas presupuestarias, para posteriormente comprender la lógica del gasto.
Como en todo debate presupuestario, no son los números fríos, sino las políticas,
planes y programas que sustentan la lógica del gasto público. La constante para
todos los casos debe ser aquella que plantea que los gastos en inteligencia deben
ser tan mínimos como las condiciones de seguridad lo permitan11. Para el
alcance de tal objetivo, se requiere adentrarse en materias que regularmente
ostentan la clasificación de secreto, reserva de información que paradójicamente,
es argumentada para negar información a los propios poderes del Estado, a
quienes de esa forma se les impide controlar el gasto12.
11
El tema del control de los presupuestos sobre los servicios de inteligencia
puede ser profundizado en Kaltenbach, 1995 y Diedrich, 1995. Ver:
Bibliografía. Por aparte, Eduardo Estévez y Miguel Pesce (1996), presentan
al respecto un ejemplar estudio de caso acerca de los gastos reservados en la
República Argentina.
12
Una de las primeras investigaciones periodísticas que ilustra tal situación
fue publicada recientemente por el Periódico de Guatemala (21 y 22 de
agosto de 2000). En ella, citan declaraciones del Contralor General de la
Nación, cuando éste afirma que para dicho Tribunal de Cuentas del Estado,
revisar la erogación de dinero por parte del Estado Mayor Presidencial es
una tarea casi imposible, dado que dicho órgano de seguridad presidencial
-con amplias funciones en materia de inteligencia política- no brinda detalles
de los gastos incurridos y la ley les permite no ser auditados. Comenta el
Contralor que La Contraloría se limita a realizar una glosa, que es una
revisión para que los montos de facturas y lo apuntado en la caja fiscal sean
iguales, empero, el funcionario agrega que: este sistema de control no es
válido, ya que sólo es una prueba de egresos y no una auditoria con la que
se puedan establecer si las compras ingresaron a la bodega y físicamente
existen [...] Como no se detalla, la inversión deja muchas dudas, ya que no
se puede visualizar hacia dónde fue el dinero. En el caso del EMP no se han
efectuado auditorias porque la ley interna de la Contraloría estipula en su
artículo 1126 que una glosa es suficiente. El Contralor hizo referencia a que
en el pasado la fiscalización ni siquiera era llevada mediante tal
procedimiento: ...en el pasado era imposible fiscalizar al Ejército, ahora
existe una apertura, pero no del todo, hay cosas a las que no nos dan
acceso. Por aparte, la nota de prensa refiere también que el EMP no está
obligado a enviar sus ejecuciones presupuestarias a la Dirección Técnica del
Presupuesto del Ministerio de Finanzas, como regularmente lo hacen todas
las dependencias del Estado.
En tal mecanismo de control -ejercido primordialmente por el Poder Legislativo
en los debates anuales del presupuesto de ingresos y gastos del Estado, y de
forma extraordinaria en los ejercicios de fiscalización del gasto- el Poder
Ejecutivo no puede declinar su potestad para determinar el gasto apropiado de
los Servicios de Inteligencia que le dependen.
No obstante lo anterior, el verdadero poder del control financiero en manos de la
Asamblea Legislativa deviene de la potestad para determinar la suspensión
temporal de las erogaciones presupuestarias para los Servicios de Inteligencia, al
detectar anomalías o ilegalidades. Tal potestad se hace factible al establecer
transferencias mensuales de los presupuestos para cada uno de los Servicios. Tal
fórmula -denominada en los Estados Unidos Poder del bolsillo-, se hace
acompañar del Poder de la espada: Es decir, la facultad de la Asamblea
Legislativa para definir a los Servicios de Inteligencia, en clara referencia al
principio de autoridad legislativa sobre tales órganos de Estado (Ugarte, 1994).
De esa forma, normatividad y generación de políticas, en un marco de pesos y
contrapesos -orgánicos, disciplinarios y penales- y el control del gasto público
en materia de inteligencia, someramente comprenden el conjunto de controles
que desde los tres poderes del Estado es posible dirigir.
Sin embargo, el control debe dirigirse hacia el alma de cualquier Servicio de
Inteligencia: su recurso humano. El quid del control son los servicios y dentro de
los mismos su personal. Acerca de este punto, los procesos de selección, ingreso,
formación, profesionalización, especialización y, en definitiva, la carrera en el
servicio de inteligencia, juegan un trascendental papel.
En democracias que atraviesan por procesos de consolidación democrática y que
han iniciado reformas en su Sistema de Inteligencia, tales definiciones tienden a
tornarse complejas, especialmente por dos cuestionamientos: ¿Qué hacer con los
especialistas de la inteligencia provenientes del régimen autoritario? ¿Podrán
adaptarse éstos a los nuevos diseños institucionales? Sobre todo si como ya
vimos, en tales regímenes autoritarios -como es el caso de Guatemala-, los
Servicios de Inteligencia militar concentraron la globalidad del trabajo de
inteligencia de Estado. El punto a resolver entonces no es sólo ya qué hacer con
los especialistas de la inteligencia del pasado, sino cómo solventar el problema
de la generación de recursos humanos capaces de poner a funcionar el ciclo de
inteligencia en todos los ámbitos operacionales.
Acerca del primer asunto, pareciera que las soluciones son exclusivamente dos:
Jubilar a los agentes antiguos y empezar los servicios de cero, o hacer caso
omiso del tema y que todos prosigan en sus puestos como de ordinario lo hacen.
No obstante, la reforma de los sistemas de recursos humanos, como parte de la
reforma del Sistema de Inteligencia debe partir de una redefinición institucional
primero, para, mediante un minucioso proceso de selección determinar contra
las hojas de servicio y un minucioso examen -inclusive que tome en cuenta
diversas opiniones e ideología, a fin de asegurar integridad profesional y lealtad
pública al Estado y al régimen democrático- si determinados agentes o analistas
son capaces de ser útiles al nuevo planteamiento institucional, ajustándose
además, a los planes de la carrera del servicio. Ignorar y menospreciar las
destrezas propias de algunos agentes no involucrados en actos ilegales del
pasado, puede resultar siendo un grave error.
Fácil a simple vista, tales procesos decisionales dentro de la administración
pública la mayor de las veces se dificultan ante los erróneos conceptos de
corporativismo, espíritu de cuerpo y honor respecto de las antiguas instituciones.
El segundo aspecto, la generación de promociones de nuevos agentes civiles
capaces de brindar reportes de inteligencia bajo estándares de calidad y
oportunidad, es necesariamente una apuesta de largo plazo que pasa por la
creación de uno o varios centros de estudios especializados. En dicha
capacitación -que puede complementarse con experiencias de cursos que en
otros países son impartidos- lo toral no sólo es el pensum de estudios, sino el
cuadro de catedráticos, quienes al final impartirán los contenidos curriculares.
Para cualquiera de las alternativas, lo principal es alcanzar una redefinición
institucional, posterior a la cual el problema del recurso humano debe ser
atendido con vistas a alcanzar un ethos profesional compatible con los altos
estándares de eficacia de la que tales servicios deben ser ejemplo.
La generación de normas que regulen la función de inteligencia provee el marco
de trabajo para los Servicios, la formulación de políticas constituyen la
expresión ejecutiva de la acción de inteligencia. Sobre tales planos la primacía
civil debe imponerse y para ello se requiere -además del diseño institucional de
pesos y contrapesos y el control del gasto público-, recursos humanos para llevar
adelante la función de inteligencia con eficacia, dentro del Estado de Derecho.
D. LA ACCIÓN CONVERGENTE DE LOS PODERES DEL ESTADO
Si bien es cierto la tarea de control sobre los Servicios de Inteligencia no es
exclusiva del Poder Legislativo, lo es también que este organismo de Estado está
llamado a jugar un papel de primer orden dentro del sistema de controles sobre
la labor de inteligencia.
Experiencias de reforma de los sistemas de inteligencia confirman que el Poder
Legislativo se ha destacado como el lugar político en el que los marcos de
trabajo de las referidas reformas han sido propuestos, ampliamente debatidos y
finalmente aprobados. Tal ubicación privilegiada del Poder Legislativo en el
régimen democrático, como definidor y controlador del trabajo de inteligencia
desarrollado desde el Poder Ejecutivo, ha hecho que frente a los dilemas de
cambio y la reforma de los sistemas de inteligencia, sea precisamente éste quien
determina el rumbo que los procesos deben seguir, hasta el punto de dudar de la
eficacia de aquellos procesos de reforma alejados de los debates parlamentarios.
No obstante lo anterior, la labor de control desde el Poder Legislativo, debe
comprenderse como parte de un esfuerzo mayor. De no ser así, la impronta
podría consistir en magnificar un rol que actuando en solitario quizá no resulte
tan efectivo como si lo hiciera como parte de un entramado de controles.
P.e., el control parlamentario puede resultar ineficaz allí donde no existen
normativas -leyes emanadas de la Asamblea Legislativa- que mínimamente
regulen las bases orgánico-funcionales de los Servicios que componen un
Sistema de Inteligencia y que discriminen materias sobre las cuales no es posible
realizar actividades de inteligencia.
A ello se une el papel del Poder Judicial, como aplicador de aquellas normativas
de control sobre las operaciones que requieren el empleo de métodos intrusivos
en la privacidad de las personas y la aplicación del régimen penal de carácter
disuasivo de la comisión de abusos derivados de la actividad de inteligencia.
Asimismo, el control sobre la potestad del Estado para clasificar expedientes,
actuaciones y registros, y la existencia de mecanismos funcionales y sencillos
para el acceso a información sobre datos e informaciones de ciudadanos en
archivos del Estado, forman parte del aludido sistema de controles sobre la
actividad de inteligencia.
Finalmente, la tarea de control terminará diluyéndose ante un Poder Ejecutivo
que ni siquiera él mismo tiene control de los Servicios de Inteligencia que le
dependen.
Es por ello que el control legislativo sobre la actividad de inteligencia funciona,
siempre y cuando, es asumido como parte de un complejo sistema de controles
por parte de los tres poderes del Estado, a lo cual se une una diversidad de
iniciativas que pueden ser encaminadas desde los ciudadanos individual o
asociadamente, en lo que se conoce como el control ciudadano.