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Neutralität und Neutralisierungen 271

liegt die A nerkennung der dualistischen (bzw. pluralistischen) Auffassung,


wie das von W a l z (a. a. O., S. 285) unwiderleglich dargetan w orden ist.
Dennoch bleibt ein stark er Rest einer ganz anders gearteten, gemeinrecht­
lichen V orstellung w irksam und lebendig. Das englische Prisengericht sagt
in dieser seiner Begründung nämlich, daß ein Prisengerichtshof als ein
„municipal co u rt“ das internationale Recht, das er anw endet, n u r „ in o n e
s e n s e “ als „a branch of m unicipal Law “ anw ende und fäh rt dann un­
m ittelbar nachher fort: „but a court which adm inisters international law
must ascertain and give effect to a law which is not laid down by any
p articular state, b ut originates in the practice and usage long observed
by civilized nations in th eir relations tow ards each other or in express
international agreem ent“. D er dualistische Gegensatz vom Gegenstand
und G eltungsgrund, Inhalt und Form , zeigt sich hier in seiner ganzen
ungelösten und unbefriedigenden Problem atik.
D er D ualism us von V ölkerrecht und Landesrecht ist gewiß nicht der­
selbe wie der von öffentlichem und privatem Recht. Trotzdem hängen beide
in der rechtsgeschichtlichen Entwicklung durch die Vorstellung einer spezi­
fischen Staatlichkeit des Rechts und durch den gemeinsamen Gegensatz
gegen den G edanken eines Gemeinrechts zusammen. Überall, wo eine starke
Bewegung gegen die Gleichsetzung des Rechts mit dem staatlichen Gesetz
auftritt, w erden daher b e i d e D ualism en gleichzeitig problematisch. Alle
Bemühungen, sei es das Gem einrecht eines einzelnen Volkes, sei es ein
inhaltlich substantielles Gem einrecht europäischer Völker, zu entwickeln,
müssen dam it beginnen, daß die solchen D ualism en zugrunde liegenden
Voraussetzungen und Fragestellungen kritisch geprüft w erden. Das ist
ein erster Schritt zu einem wirklichen, die dezisionistische A lternative von
Staatlichkeit und Nichtstaatlichkeit überw indenden Gemeinrecht. D arin
liegt auch der Sinn m einer A usführungen. Ich w ürde es für einen wichtigen
Erfolg halten, w enn es gelänge, die A ufm erksam keit m einer Fachgenossen
auf den rechtsgeschichtlichen Zusammenhang der beiden Dualism en und auf
ihren gemeinsamen Gegensatz, den G edanken eines Common Law, hin­
zulenken. D am it wiire das sachlich - wissenschaftliche Ziel dieses meines
Aufsatzes erreicht, dessen persönliches Motiv darin besteht, an der E hrung
eines führenden M eisters unserer W issenschaft des internationalen Rechts
mit diesen durch ihn angeregten juristischen D arlegungen teilzunehm en.

34. Neutralität und Neutralisierungen (1939)


Zu Christoph Steding „Das Reich und die Krankheit der europäischen Kultur“
Die K rankheit der europäischen K ultur, von der C hristoph Steding in
seinem Buche1 spricht, ist der reichsfeindliche Geist der N eutralisierung
und Entpolitisierung. D er G eist der N eutralität bedient sich der Begriffe
1 Hamburg 1939, Hanseatische Verlagsanstalt.
272 Neutralität und Neutralisierungen

K ultur, Fortschritt, Bildung, unpolitische W issenschaft und anderer, ähn­


licher Vorstellungen als w irksam er M ittel im Kam pf gegen ein starkes
Reich in der Mitte Europas. E r macht aus der Politik eine A ntithese gegen
alles Geistige und K ulturelle und aus einer schwachen, zum Kriegsschau­
platz vorausbestim mten Mitte Europas ein ethisches und ästhetisches Ideal.
In der Schweiz, den N iederlanden und Skandinavien, aber auch innerhalb
Deutschlands hat er zahllose Vorkäm pfer und V erbündete gefunden. Städte
wie Basel und Am sterdam sind seine Residenz. Nam en wie B urckhardt,
Nietzsche, Langbehn, Stefan George, Thomas Mann, Siegmund Freud,
Huizinga und K arl B arth erscheinen in dieser k u ltu re llen F ront, deren
letzter Sinn Entpolitisierung, N eutralisierung, Entscheidungslosigkeit, N ihi­
lismus und letztlich Bolschewismus ist. Ein starkes D eutschland in der
Mitte Europas, wie das nationalsozialistische D ritte Reich, ist in den Augen
dieser K ulturkäm pfer der eigentliche Feind. Gegen ihn richtet sich ein
mit einem großen Aufgebot von angeblich unpolitischen, rein geistigen
Waffen geführter säkularer Kampf, h in ter dessen angeblicher G eistig­
keit aber das ganz konkrete politische Interesse der westlichen Demo­
k ratien steht.
W alter F ran k hat dieses Buch m it einer W ürdigung des im Jah re 1938
im A lter von 35 Jah ren verstorbenen V erfassers eröffnet und ihm darin
ein D enkm al gesetzt, dessen großer W irkung sich w ohl niem and entziehen
kann. Steding w ar bisher n u r durch seine 1932 (bei K orn in B reslau) e r­
schienene Abhandlung „Politik und W issenschaft bei M ax W eber“ bekannt
geworden. E r hatte dam it große A ufm erksam keit h ervorgerufen und eine
ungewöhnliche F ähigkeit bewiesen, den politischen K ern wissenschaftlicher
und ab strak ter Thesen und H altungen sichtbar zu machen. M an braucht
seine hervorragende, packende, im m er k o n k rete und doch im m er durch­
dringend wissenschaftliche A nalyse M ax W ebers n u r einm al m it der vor
kurzem in P aris erschienenen A bhandlung über den gleichen G elehrten
von M. W einreich zu vergleichen, um die Ü berlegenheit Stedings sofort
zu sehen. Nach m eh rjäh rig er einsam er A rbeit liegt je tz t dieses nach­
gelassene W erk vor, dessen H orizont und D im ensionen, dessen Ent-
scheidungskraft und G edankenfülle Staunen erregen muß, dem ab er ebenso
sichtlich die strenge, tektonische D urcharbeitung fehlt. Infolgedessen ist
vieles fragm entarisch, unsystem atisch und subjektivistisch, sogar im pressio­
nistisch; Abschweifungen und W iederholungen, bloße E infälle u n d A usfälle,
Wichtiges und w eniger Wichtiges stehen nebeneinander, und das G anze
w irk t m ehr w ie der erste W urf zu einem zyklopischen B au als w ie eine
gut durchkonstruierte A rchitektur. D a Steding selbst m it großer Strenge
seinen neutralistischen G egnern M angel an K o n struktivität, an System und
an A rchitektur zum V orw urf macht, w ird es diesen sehr leicht w erden, das
ganze W erk ihres Feindes als eine höchstens psychologisch interessante
Skizze, im übrigen aber als eine maß- und uferlose B egriffszerdehnung h in ­
zustellen. Und da in dem Buch zahlreiche Em pfindlichkeiten a lle r A rt v e r­
letzt w erden und nicht n u r Thom as M ann und K arl B arth, sondern z. B.
Neutralität und Neutralisierungen 273

auch K ierkegaard, Bachofen, Nietzsche und Stefan George in der k u ltu ­


rellen Gegen-Reichsfront erscheinen, überdies nicht n u r Schweizer, H ol­
länder und Skandinavier, sondern auch Schwaben (z. B. S. 238), Schles-
wiger (S. 111, 242), B alten (242), H am burger (268) und F ra n k fu rte r (245)
sich g ek ränkt fühlen können, so ist das Buch geeignet, eine m erkw ürdig
zusammengesetzte G egenfront gegen sich auf den Plau zu rufen, die sich
an die offensichtlichen Schwächen und Blößen h ält und versuchen w ird,
den tapfern Steding m it einem em pörten „Richtet nicht, dam it ih r nicht
gerichtet w erd et“ zu erledigen. Lassen w ir uns dadurch nicht beirren und
suchen w ir vielm ehr den Reichtum seines nachgelassenen W erkes fü r uns
fruchtbar zu machen. Es sind bekanntlich nicht die Schlechtesten, gegen die
sich die heterogensten Koalitionen zusammenfinden.
Das Buch ist keine juristische A rbeit und will, trotz mancher rechts­
wissen schaf tlichen Hinweise, keine fachlich juristischen D arlegungen geben.
Es stellt aber einen unm ittelbar und sogar spezifisch verfassungs- und
völkerrechtlichen Begriff, nämlich den der N eutralität und der N eutrali­
sierung, in einer alle G ebiete um fassenden, echt politischen und daher
totalen Betrachtungsw eise in den M ittelpunkt und macht ihn durch viele
Beziehungsreiche D arlegungen und Beispiele überaus anschaulich. D adurch
ist es auch fü r den rechtswissenschaftlichen Forscher nicht n u r anregend,
sondern auch schöpferisch. U nseren frü h eren rechtswissenschaftlichen
Untersuchungen h atte sich die grundlegende Bedeutung und die Stufen­
folge der N eutralisierungen und E ntpolitisierungen bereits vor Jahren auf­
gedrängt1, und w er den deutschen Kam pf gegen den Geist des G enfer V ölker­
bundes und seine Jurisprudenz und das Problem der „Verschweizerung“
aus den Jah ren der H ochkonjunktur dieser Tendenzen und aus der
geistigen Situation des Jahres 1925, von der Steding ausgeht, auf G rund
eigener E rfahrung k e n n t123,w ird wohl auch von seinem Fache aus das Recht
haben, sich der großen B estätigungen und Steigerungen zu erfreuen, die
dieser geniale Torso enthält, ebenso wie er, auf der anderen Seite, aus der
besonderen Lage und V erantw ortung des Rechtsgelehrten, ergänzende H in­
weise und P räzisierungen anbringen darf. Beides dient ja n u r dem un­
aufhaltsam w eitergehenden Kampf, in dem das Buch Stedings eine große
Waffenschmiede ist. Niem and darf sich darü b er täuschen, in welchem Maße
dieser Kam pf einer angeblich unpolitischen W issenschaft sich heute täglich
steigert. Im allergrößten, totalsten Stil verm ehren die westlichen Demo-
1 Siehe meine Rede über „Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisie­
rungen“ vom Oktober 1929, veröffentlicht in der Europäischen Revue, Dezember 1929,
sowie als Anhang zur zweiten Ausgabe meines Begriffs des Politischen (München
1931) in unserer Sammlung oben Nr. 15, S. 120 f.; feiner die Ausführungen in Kap. 4
meines Buches „Der Leviathan“ (Hamburg 1938) S. 61 ff., 64. Uber die innerstaat­
liche Lehre von der neutralen Gewalt: Der Hüter der Verfassung (Tübingen 1931)
S. 78 ff. (Die innenpolitische Wendung vom neutralen zum totalen Staat) und S. 132 ff.
(Die verfassungsrechtliche Lehre von der neutralen Gewalt, dem sog. p o u v o i r n e u tr e )
in unserer Sammlung oben Nr. 17, S. 146.
3 Die Kernfrage des Völkerbundes, Berlin 1926, S. 64, dazu die Besprechung von
G. V. B e l o w , Schmollers Jahrbuch, Bd. 50 S. 866,

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274 Neutralität und Neutralisierungen

kratien die geistige Rüstung für ihren „gerechten K rieg“. H ier scheinen
sie noch zu glauben, in der Offensive zu sein. Auch das wissenschaftliche
Ansehen und die respectability berühm ter Juristen w eiden hier als Kampf­
m ittel eingesetzt. D iejenigen deutschen Rechtswahrer, denen der Sinn eines
solchen Kampfes noch verschlossen sein sollte, verw eise ich auf den Aufsatz
von J. W. G arner im Januar-H eft 1939 des „Am erican Journal of Inter­
national Law “ : „T heNazi proscription of germ an professors of international
law “, mit seineu Beschimpfungen Deutschlands und seinem unzweideutigen
Schluß. Vielleicht genügt das, um jedem von uns den Intensitätsgrad der
gegenw ärtigen weltpolitischen Auseinandersetzung zu dokum entieren und
ihm die eigene Situation zum Bew ußtsein zu bringen.

I.
Die innerstaatlich-verfassungsrechtliche Neutralisierung von Staat
und Regierung
Die Geschichte der europäischen Staatsw erdung ist eine Geschichte der
N eutralisierung konfessioneller, sozialer und anderer Gegensätze inner­
halb des Staates. D er Staat selbst, als eine machina machinarum, w ar
seinem Wesen nach neutral und konnte auf die D auer nichts anderes sein.
D er liberale Konstitutionalism us des 19. Jahrhunderts führte diesen Neu­
tralisierungsprozeß w eiter, indem er auch die staatliche Regierung erfaßte
und den absoluten Fürsten in ein neutrales, von der aktiven Regierung
abgetrenntes Staatsoberhaupt verw andelte. Es ist bezeichnend, daß die
Theorie und die Form el vom König als „neutraler G ew alt“, vom pouvoir
neutre, durch den aus Lausanne stam menden Rom antiker Benjam in Con­
s ta n t nach der N iederlage Napoleons I. im Jahre 1814 aufgestellt w urde1.
Die Spitze der Staatsgew alt w ird dadurch von der Regierung abgetrennt.
Aus dem mit dem Staate sich identifizierenden absoluten Monarchen w ird
eine innenpolitisch indifferente Größe, die nicht einm al in dem Gegensatz
von Regierungs- und O ppositionspartei Stellung nehmen darf. D er in der
Teilung steckende K ern einer W ahrheit, nämlich die Unterscheidung von
auctoritas und potestas, kommt nur gelegentlich zur A usw irkung.
Die verfassungsgeschichtliche Bedeutung dieser Lehre und die Praxis
des neutralen Staatsoberhaupts sind bisher noch nicht, wie sie es ver­
dienten, in einer erschöpfenden G esam tdarstellung in den großen Zu­
samm enhang der innerpolitischen Geschichte des 19. Jahrhunderts ein­
gefügt worden. Im Zwielicht ih rer innenpolitischen N eutralität haben die
verschiedenen konstitutionellen Könige und Staatspräsidenten im 19. und
20. Jah rhundert oft sehr verschiedene Rollen, gute und böse, gespielt, und
manche Methoden „indirekter G ew alt“ ausgebildet, die nach Lage der
innenpolitischen Verhältnisse nützlich und vorteilhaft sein konnten.
Institutionell aber tritt in diesem System dev neutralen G ew alt immer ein
n eu tralisierter „Staatschef“ einem politischen „Regierungschef“ gegenüber
1 Der Hüter der Verfassung, 1931, S. 132/33.
Neutralität und Neutralisierungen 275

und darf dieser „Staatschef“, solange es konstitutionell k o rre k t zugehen


soll, nicht offen und direkt aktiv werden. E r darf, bei dieser Teilung der
Funktionen, nicht regieren, sondern nu r ausgleichend und verm ittelnd über
den Gegensätzen schweben. Il règne et ne gouverne pas. Alle europäischen
Verfassungen haben diese Teilung der Regierung auf einen passiven
Staatschef und einen aktiven Regierungschef in irgendeiner Form angenom­
men: England, Frankreich, Belgien, Italien, die deutschen konstitutionellen
Monarchien und die Monarchien des Balkans. Dieses dualistische Regie­
rungsschema steht, wenn auch nur als äußerlicher Rahm en und Fassade,
heute noch überall dort in Geltung, wo man nicht, wie im Deutschen Reich,
aus dem Führergedanken alle Folgerungen gezogen hat. Auch das V er­
fassungsrecht des heutigen faschistischen Italien behält die Teilung bei. Sie
ist ein Kernstück des K onstitutionalism us und entspricht seiner innersten
Folgerichtigkeit.
In Deutschland w ar die politische Theorie des 19. Jahrhunderts und die
mit ihr zusammengehende nationalliberale Geschichtsschreibung und
Verfassungsgeschichte bem üht, gerade an diesem Punkt der inneren Folge­
richtigkeit des Konstitutionalism us zu entgehen, indem sie die konstitutio­
nelle von einer parlam entarischen Monarchie scharf zu trennen suchte. Seit
dem Siege des K onstitutionalism us in Preußen, seit 1848, w urde immer
wieder betont, daß der König von Preußen, im Gegensatz zum englischen
oder belgischen König, trotz der konstitutionellen Verfassung und gerade
als konstitutioneller Monarch selber regiere und daß die deutsche konsti­
tutionelle Monarchie als Verfassungstypus sich von den parlam entarischen
Monarchien des liberalen W estens eben dadurch unterscheide, daß der
deutsche konstitutionelle Monarch selber aktiv die Politik bestimme. Diese
Antithese von konstitutionell - monarchischer und parlam entarisch -m on­
archischer R egierung w urde durch Stahl Jolson — dessen Erfolg hier nicht
anders und nicht geringer ist als auf anderen G ebieten zum Beispiel der
von Heinrich H eine oder von K arl M arx auch dem König selbst und
den preußischen K onservativen suggeriert, die darin den rettenden Damm
gegen die Überflutung durch den westlichen K onstitutionalism us gefunden
zu haben glaubten. Die A ntithese w ar, logisch betrachtet, Unsinn, weil auch,
und zw ar in höherem G rade, die parlam entarische Monarchie eine konsti­
tutionelle ist; in ih re r institutionellen D urchführung ist sie n u r ein Schritt­
macher auf dem Wege zur völligen Parlam entarisierung geworden; in ih re r
psychologischen und propagandistischen W irkung aber hatte sie die Bedeu­
tung einer beruhigenden Kom promißformel, h in ter der sich der m it dem
Konstitutionalism us notw endig verbundene Prozeß der N eutralisierung
des Monarchen ungehindert w eiter entw ickeln konnte, bis sein Ergebnis
im H erbst 1918 offen zutage tra t, um dann in der W eim arer Verfassung
eine etw as posthum e, dafür aber w irklich restlose Erfüllung zu finden.
D er innenpolitischen D enkw eise und der V orstellungsw elt des deutschen
19. Jah rhunderts allerdings leuchtete die Antithese ohne w eiteres ein. W er
außer dem König soll denn regieren, w enn nicht das P arlam ent, das heißt

lb*
276 Neutralität und Neutralisierungen

der P arteiführer der Parlam entsm ehrheit regiert? Die politischen Tages-
meinungen aller bürgerlichen Parteien, auch der konservativen und der
freikonservativen, konnten sich im G runde nichts anderes denken. Manche
Äußerungen Bismarcks bestätigten diese Auffassung, und der allerhöchste
Erlaß vom 4. Januar 1882 gab ihr eine A rt Sanktion1. D ie staatsrechtliche
Wissenschaft und die allgemeine Staatslehre bew egten sich in denselben
Begriffsgeleisen und standen, wie Rudolf Smend richtig bem erkt*2, den
eigentlichen a rca n a im p e r ii der überaus kom plizierten Verfassung des
Zweiten Reiches viel zu fern, als daß sie gegenüber einem offiziell gewor­
denen Begriffsschema etwas anderes hätten denken können. B efreien w ir
uns also einen Augenblick von der Suggestion dieser A ntithese und achten
w ir lieber auf das wirkliche V erhalten und die w irklichen V orstellungen
der regierenden Kaiser des Zweiten Reiches und einiger an d erer Persön­
lichkeiten, von denen man annehm en kann, daß sie die A rk an a des Reiches
und die innersten Bereiche seiner V erfassungsw irklichkeit aus näh erer
W ahrnehmung kannten als die P arlam en tarier und Professoren dieser
Epoche. Dann zeigt sich bald, daß jene L ehre vom nicht-neutralen, konsti­
tutionellen deutschen Monarchen vielleicht fü r den preußischen Staat
einen gewissen taktischen Sinn haben konnte, daß sie aber gegenüber der
Reichsregierung des Zweiten Reiches in jed e r Hinsicht versagt hat und
höchstens geeignet ist, die Tatsache zu verschleiern, daß durch die bundes­
staatliche Verteilung der Regierung auf Reich und P reußen und die un­
widerstehlich fortschreitende N eutralisierung der R eichsregierung auch der
Staat Preußen in diesen N eutralisierungsprozeß hineingezogen w urde.
1. Das deutsche Kaiserreich der Verfassung Bismarcks hatte nicht nur
kein „verantwortliches“ Staatsoberhaupt, sondern auch keinen wirklich
regierenden Kaiser. Wilhelm I. wollte schon für Preußen ein „konstitutionell
korrekter“ Monarch sein. Aber seine königliche Macht in Preußen war
stark, die Armee gehorchte nur ihm, und das Beamtentum war ihm treu.
Als König von Preußen hatte er nicht etwa einen wirklichen Regierungs­
chef, auch keinen Premierminister zur Seite, sondern ein Kollegium von
Ministern, unter denen jedenfalls der Kriegsminister und der Finanz­
minister ihren eigenen Standpunkt durchsetzen konnten und, was das in
einem solchen Verfassungsaufbau wichtigste Recht ist, den Zugang zum
König hatten. Der Ministerpräsident war bekanntlich nur Vorsitzender
des Ministerrates, nur primus inter pares. Die großen Monarchen haben zu
allen Zeiten gewußt, was das Premierministersystem für ihre königliche
Macht3 bedeutet. Trotz dieser starken Stellung des Königs mußte es in
Ablehnung der Trennung von régner und gouverner hat sich Bismarck
an?; n Januar 1882, bei der Erörterung des Erlasses vom 4. Januar 1882, ausführlich
geäußert.
2 Der Einfluß der deutschen Staats- und Verwaltungsrechtslehre des 19. Jahr-
Bd I Vr (lW9) ga| ^ e^en *n Verfassung und Verwaltung, Deutsche Rechtswissenschaft,
3 Die Mahnung Ludwigs XIV. an seinen Sohn und seine Nachfolger lautet: «Quant
aux personnes qui dévoient seconder mon travail, je résolus, sur toutes choses, de
ne prendre point de premier ministre; et, si vous m’en croyez, mon fils, et tous vos
Neutralität und Neutralisierungen 277

Preußen zu einem Verfassungskonflikt kommen, der im Jahre 1866, dank


glücklicher Ereignisse, siegreicher K riege und außenpolitischer Erfolge,
überbrückt und verdeckt w erden konnte1. Alles verfassungsrechtliche und
innenpolitische D enken der Jahrgänge und G enerationen, die diesen
preußischen Konflikt erlebt haben, hat von ihm seine Prägung erhalten.
Keiner, am wenigsten Bismarck, hat das G efühl dafür verloren, daß der
Konflikt in der Tiefe w eiterging. Die Reichsverfassung Bismarcks brachte
viele, nicht leicht zu durchschauende V erlagerungen und Balancierungen
der Macht und der Zuständigkeiten zwischen Preußen und dem Reich. Das
allgemeine W ahlrecht w urde, wie andere liberale Forderungen, im Reich,
aber nicht in Preußen W irklichkeit; der Liberalism us w urde sozusagen auf
das Reich abgeladen, w ährend Preußen seinen Staat, sein H eer und seine
V erwaltung vor dem Liberalism us in Sicherheit gebracht zu haben glaubte*12.
Der Zwiespalt von Liberalism us und Konservativism us w urde dadurch in
gefährlichster W eise zu einer innenpolitischen Verschiedenheit von Reich
und Preußen. D ie ungelöste F rage des preußischen Verfassungskonflikts:
W er entscheidet über die H eeresstärke und den Umfang der Rüstung? also
die Frage nach dem V erhältnis von W ehr wesen (nicht „W ehrordnung“ wie
E. R. H uber sagt) und parlam entarischem Budgetrecht, w urde auch jetz t
nicht beantw ortet, aber doch von Preußen weg verlagert, so daß sich der
Konflikt jedenfalls in Preußen nicht w iederholen konnte. Das H eer blieb
preußisch, aber das H eeresbudget w ar Sache des Reichstags; zugleich v er­
blieben die wichtigsten Einnahm equellen, die direkten Steuern, insbeson­
dere die Einkom m ensteuer, den Einzelstaaten, also auch Preußen. N ur
wenn dieses V erteilungssystem immer vor Augen steht, ist die Verfassungs­
geschichte des Zweiten Reiches verständlich und läßt es sich begreifen, daß
zum Beispiel Fragen wie die des Tabakm onopols eine so ungeheure innen­
pol itische Bedeutung erhalten konnten. A ber trotz dieser V erlagerungen
blieb jene ungelöste Konfliktsfrage nach der Entscheidung über die An­
passung der H eeresstärke an die wechselnden politischen V erhältnisse
successeurs après vous, le nom en sera pour jamais aboli en France, rien n'étant plus
indigne que de voir de Tun côté toute la fonction, et de l’autre le seul titre de roi.»
1 Die Auffassung, daß der preußisdie Verfassungskonflikt von 1862—1866 keine
Entscheidung gebracht hat, habe ich^ in meiner Abhandlung „Staatsgefüge und
Zusammenbruch des Zweiten Reiches“, Hamburg 1934, vertreten. Die inzwischen
erschienenen Behandlungen dieser wichtigen Frage durch K. K a m i n s k i , Ver­
fassung und Verfassungskonflikt in Preußen 1862—1866, Kieler Dissertation 1938,
und Ernst Rudolf H u b e r , Heer und Staat, Hamburg 1938, S. 208 f., scheinen mir
eher eine Bestätigung zu enthalten. Gegenüber den Einwendungen E. R. Hubers
verweise ich vorläufig auf die im Text folgenden Ausführungen, indem ich mir eine
ausführliche Darlegung meines Standpunktes Vorbehalte. Vgl. auch J. H e e k e l in
seinem soeben erschienenen systematischen Werk „Wehrverfassung und Wehrrecht
des Großdeutschen Reiches“ Bd. I Hamburg 1939 S. 40 Anm. 16, S. 52.
2 Die Einrichtung eines Gerichtshofes für Kompetenzkonflikte bestand daher nicht
im Reich, sondern nur in den Ländern, vgl. dazu Deutsche Juristen-Zeitung 1934
S. 777 und Werner W e b e r in der Zeitschrift der Akademie für Deutsches Redit 1937
S. 363 ff. Zum Problem der Erhebung des Konflikts im Zweiten Reich: Albrecht
W a g n e r , Der Kampf der Justiz gegen die Verwaltung in Preußen, Hamburg 1936
S. 174 f.
278 Neutralität und Neutralisierungen

offen; sie blieb im H intergrund immer das alles beherrschende Problem ,


das sich bei jeder H eeresvorlage drohend fühlbar machte. „Es entsteht
jedesm al“, sagte Bismarck am 11. Januar 18S7 im Reichstag, „aus der Dis­
kussion dieser F rage“ (nämlich der Friedenspräsenzstärke des Heeres)
„eine gewisse Krise, ich will nicht sagen ein Konflikt, aber die Besorgnis
vor einem Konflikt. Es entsteht jedesm al die F rage: W as ist denn rechtens,
wenn eine V ereinbarung nicht zustande kom m t?“
Bismarck ist es unter großen M ühen gelungen, m it wechselnden P a r­
teien eine das Budget bew illigende Reichstagsm ehrheit zustande zu
bringen. Was bedeutet diese m it Recht gerühm te Leistung fü r die verfas­
sungsgeschichtliche Lage und die K onstruktion des Zweiten Reiches? Sie
beweist, daß im Reich w eder das konstitutionelle Staatsoberhaupt, der
Kaiser, noch ein parlam entarischer P a rte ifü h rer der V olksvertretung
regierte, sondern ein D ritter, der allein verantw ortliche Reichskanzler und
Regierungschef Bismarck. Leider m ußte er die G rundlagen seiner Regie­
rungsmöglichkeit immer von neuem zusammensuchen: beim K aiser, beim
Bundesrat, in Preußen, bei den Landesfürsten, bei den verschiedenartigsten
Reichstagsparteien. W eil Bismarcks persönliche A utorität und diplom a­
tische G ew andtheit dieser eigentümlichen Zwischenlösung einer konsti­
tutionellen Regierung gewachsen w ar, kam die Tatsache nicht zum Bewußt­
sein, daß diese Zwischenlösung in W irklichkeit bereits eine besonders
kom plizierte, aber auch besonders w eit getriebene Form der innen­
politischen N eutralisierung bedeutete. Die bew underungsw ürdige Lei­
stung, mit fortw ährend wechselnder innenpolitischer G rundlage zu regie­
ren, ist Bismarck gelungen. E r konnte sich w eder auf eine feste und
zuverlässige von ihm geführte P artei, noch, auf einen Stand oder eine
Klasse, noch auf eine sonstige O rganisation stützen, auch nicht auf die
Größe, die später in typischer Weise die G rundlage und der T räger einer
neutralen Gew alt werden sollte, nämlich auf H eer und Beam tentum . An
das preußische H eer kam er, als eine zivile Größe, überh au p t nicht heran;
ein Reichsbeamtentum gab es kaum , ganz abgesehen davon, daß Bismarck
die B ürokratie verachtete; H eer und Beam tentum w aren staatlich-
preußisch, und eben dadurch der Reichsregierung als solcher entzogen.
Schließlich aber m ußte selbst ein genialer Staatsm ann wie Bismarck an
solchen Regierungsmöglichkeiten verzw eifeln. Das beweisen sowohl die
sogenannten Staatsstreichpläne von 1890 als auch seine parlam entsfreund­
lichen Äußerungen nach seiner Entlassung. Die Rolle eines ohne eigene
Macht ausgestatteten, zwischen einem unverantw ortlichen M onarchen und
einer heterogenen Parlam entsm ehrheit „verantw ortlich“ regierenden, selb­
ständigen D ritten w ar auf die D auer nicht zu halten.
D er K aiser W ilhelm I. hat Bismarck regieren lassen und keinen Versuch
gemacht, im Reich aktiv zu w erden und ein persönliches R egim ent durch­
zusetzen. W ilhelms II. Versuche aber, das unsichtbare G efängnis eines
neutralen Reichsoberhauptes zu sprengen und ein der offiziellen deutschen
Theorie entsprechender, wirklich selbst regierender, ak tiv er Monarch zu
Neutralität und Neutralisierungen 279

sein, sind so tra u rig und in einer so peinlichen W eise m ißlungen, daß sich
an diesem Mißerfolge die W irklichkeit der Verfassungslage in einer
geradezu erschütternden Weise enthüllt. Im W iderstand gegen solche w irk ­
lichen oder verm eintlichen Versuche eines persönlichen Regiments und in
dem Bestreben, den K aiser über seine konstitutionellen G renzen zu be­
lehren und ihn zu einer neutralen Größe zu erziehen, w aren sich in k riti­
schen Augenblicken alle P arteien von rechts bis links, K onservative und
Liberale, Föderalisten und U nitarier, plötzlich einig. W ährend der soge­
nannten N ovem berkrisis 1908, die aus A nlaß der Veröffentlichungen im
„D aily T elegraph“ vom 28. O ktober 1908 entstand, haben nicht etw a n u r
der B undesrat und die P arteien des Reichstags, einschließlich der Kon­
servativen Partei, gegen dieses A ktivw erden des Monarchen Stellung
genommen, sogar das Preußische Staatsm inisterium faßte am 10. November
1908 einstimmig einen Beschluß, in dem es den H e rrn Reichskanzler und
M inisterpräsidenten bat, „Seiner M ajestät auch namens des Staatsm iniste­
riums über den Ernst der Lage und die Notw endigkeit V ortrag zu halten,
daß Seine M ajestät alles verm eiden wollen, was eine ähnliche K ritik
herausfordern w ürde“1. D er K aiser persönlich wollte auch in W ahrheit
durchaus konstitutionell k o rre k t sein. „Habe ich jem als einen einzigen
Schritt getan, der als Eingriff in unsere Staatsverfassung aufgefaßt w erden
konnte?“ fragte er einmal den Fürsten Eulenburg12. Seine eigene Auffassung
von der verfassungsm äßigen Stellung eines deutschen K aisers hat er in
seinen „Ereignissen und G estalten aus den Jahren 1878 bis 1918“3 auf das
klarste form uliert. „G estützt darauf, daß der K anzler nach der Verfassung
allein die V erantw ortung für die ausw ärtige Politik zu tragen hat, schaltete
und w altete er (der Reichskanzler) frei nach Belieben. Das A usw ärtige Amt
durfte m ir n u r m itteilen, was dem K anzler paßte, so daß ich oft über wich­
tige A ngelegenheiten nicht inform iert w orden bin. D aß das überhaupt
möglich w ar, liegt an der Reichsverfassung.“ Im Anschluß an diese v er­
fassungsgeschichtliche Feststellung fügt der K aiser eine verfassungsrecht­
liche D arlegung über das V erhältnis von K aiser und K anzler nach der
Reichsverfassung von 1871 im allgem einen an, wobei er betont, daß er h ier
nicht über sein V erhältnis zu H errn von Bethm ann persönlich, „sondern
ganz unpersönlich über die Schwierigkeiten in dem V erhältnis des deut­
schen Kaisers zu den Reichskanzlern“ spreche, „die ihren G rund in der
Reichsverfassung h atten “. U nter den sechs Punkten, die er zu diesem
Thema aufstellt, kom men hier besonders vier in Betracht, die wörtlich
zitiert seien:
2. Der Kaiser hat auf die auswärtige Politik nur insoweit Einfluß, als der
Kanzler ihm einräumt.
3. Der Kaiser kann seinen Einfluß geltend machen im Wege der Diskussion,
Information, Anregung, durch Vorschläge und die Berichterstattung über seine auf
1 Vgl. die anschauliche und lehrreiche Darstellung dieser Krise bei H. E. F e i n e ,
Das Werden des deutschen Staates, Stuttgart 1936, S. 370 ff.
2 Johannes v. H a l l e r , Aus dem Leben des Fürsten Philipp zu Eulenburg-
Hertenfeld, 1924, S. 255/56.
3 Leipzig und Berlin 1922, S. 116—118.
280 Neutralität und Neutralisierungen

Reisen empfangenen Eindrücke, die dann als Ergänzung zu den politischen Berichten
der Botschafter oder Gesandten der Länder, die er persönlich besuchte, gilt.
5. Verfassungsmäßig hat der Kaiser kein Mittel, den Kanzler und das Auswärtige
Amt zur Annahme seiner Ansichten zu zwingen; er kann den Kanzler nidit zu einer
Politik veranlassen, die dieser nicht verantworten zu können glaubt; besteht der
Kaiser auf seiner Auffassung, so kann der Kanzler seinen Abschied anbieten oder
fordern.
6. Auf der anderen Seite besitzt der Kaiser kein verfassungsmäßiges Mittel, den
Kanzler und das Auswärtige Amt an einer Politik zu hindern, die er für bedenklich
oder falsch hält; es bleibt ihm, wenn der Kanzler auf seiner Auffassung besteht,
nur übrig, zum Kanzlerwedisel zu sdireiten; jeder Kanzlerwechsel ist aber eine
schwierige, in das Leben der Nation tief eingreifende Prozedur und deshalb in Zeiten
politischer Verwicklung und Hochspannung äußerst bedenklidi, eine ultima ratio,
die um so gewagter ist, als die Zahl der für diesen anormal ausgewachsenen Posten
geeigneten Männer sehr gering ist.
Soweit der K aiser selbst. D ieser verfassungsrechtlichen K larstellung
eines Staatsoberhauptes, das 30 Jahre regiert hat, w ird man einen gewissen
authentischen C h arak ter nicht absprechen können. D er K aiser versichert,
„es sein ein Beweis völliger U nkenntnis der früheren deutschen Reichs­
verfassung“, den Kaiser für alles allein verantw ortlich zu machen, wie das
„seitens kritischer Besserwisser und nörgelnder U m stürzler“ geschehen sei.
Ich glaube nicht, daß diese verfassungsrechtliche Auffassung des Kaisers
eine bloß nachträgliche K onstruktion ist, die n u r dazu dienen soll, die Ver­
antw ortlichkeit für das Unglück des W eltkrieges von ihm abzuwälzen. Sie
ist keine bloße Ausrede. Vielm ehr haben, wie eben erw ähnt, viele
b ittere persönliche E rfahrungen der V orkriegszeit den deutschen Kaiser
des Zweiten Reiches zu dieser, der konstitutionalistischen Folgerichtigkeit
entsprechenden N eutralität allmählich erzogen und über die w ahre Bedeu­
tung der Form el von den persönlich regierenden deutschen Monarchen
gründlich belehrt. D araus e rk lä rt sich auch die n eutrale H altung, die er
w ährend des W eltkrieges, insbesondere in den kritischen Jahren 1916 bis
1918, im wachsenden Maße angenommen hat, bis er schließlich, wie v. Moser
in seiner anschaulichen Schilderung sagt, zum bloßen „Allerhöchsten Zu­
hörer und Zuschauer der W eltbegebenheiten“ geworden w ar. Besser als mit
diesen W orten läßt sich das Ideal eines monarchischen pouvoir neutre nicht
umschreiben. D er deutsche K aiser des W eltkrieges übte nicht einmal die
Rolle eines höchsten, die M einungsverschiedenheiten und Gegensätze der
politischen und der m ilitärischen Führung entscheidenden Schiedsrichters
aus, so daß bereits damals, 1917/18, auf m ilitärischem G ebiet der G eneral­
feldm arschall v. H indenburg, der ,Chef des G eneralstabes, unter dem
O bersten K riegsherrn in eine A rt von konstitutioneller Position hinein­
wuchs, w ährend Erich Ludendorff, u n ter dem Nam en eines G eneral­
quartierm eisters, der aktive Befehlshaber Avar. Trotz der Stellung als
O berster K riegsherr, trotz des angeblichen Unterschiedes eines aktiven,
deutsch-konstitutionellen Monarchen von einem passiven, englisch- oder bel­
gisch-parlam entarischen Monarchen, hat der deutsche K aiser des Zweiten
Reiches nidit regiert, und zwar, wie er selbst sagt, deshalb nicht, weil ihm die
Reichsverfassung das nicht erlaubte.E s ist eine F rage für sich,ob es politisch
vernünftig w ar, so konstitutionell zu bleiben. A ber m an darf die damalige
Neutralität und Neutralisierungen 28t

Macht konstitutionalistischer Rechtsüberzeugung auch nicht unterschätzen,


und diejenigen, die sie haben bilden helfen, sind die letzten, die hier
Anklagen erheben dürfen. Man w ird auch das Risiko einer V erletzung
soldier Rechtsüberzeugungen nicht verkennen, an dem schließlich doch alle,
innenpolitisch vielleicht richtigen und sogar notwendigen sogenannten
„Staatsstreichpläne“ seit 1890 gescheitert sind. U nbestreitbar ist aber, daß
sich in allen entscheidenden Augenblicken des Zweiten Reiches die Form eln
und R edensarten von dem aktiv regierenden, konstitutionellen deutschen
Monarchen als unw ahr erw iesen haben.
Und was w ar der G edanke, der in der Seele des K aisers auftauchte, als
im Novem ber 1918 das Reich zusammenbrach, dessen T hron er seit 30
Jahren innehatte? Diese auf die Schrecksekunde gerichtete F ragestellung
scheint m ir verfassungsgeschichtlich richtiger und zu echteren E rk en n t­
nissen zu führen, als alles, was konservative oder liberale T heoretiker des
deutschen Staatsrechts uns vom deutschen Monarchen erzählen. „Den
B ürgerkrieg“, sagt der K aiser in seiner Schilderung des Novem ber 1918 in
den „Ereignissen und G estalten“ (S. 243), „wollte ich meinem Volk“ e r­
sparen. Falls meine A bdankung tatsächlich das einzige M ittel w ar, um
Blutvergießen zu verhindern, so w o l l t e i c h d e r K a i s e r w ü r d e
en tsagen, nicht aber als König von P re u ß e n a b d a n k e n ,
sondern als soldier bei m einen T ruppen bleiben.“ Auch w enn diese im
Text der „Ereignisse und G estalten“ gesperrte Stelle nicht bedeuten soll,
daß der K aiser es fü r möglich hielt, das R eidi im N otfall zu abandonnieren
und sich auf den Staat Preußen zurückzuziehen, ist eine solche im A ugen­
blick der höchsten G efahr auftauchende T rennung von deutschem K aiser­
tum und preußischem König- und H eerführertum doch erstaunlich und ein
wichtiges Symptom für den inneren Zw iespalt der V erfassungskonstruktion
des Zweiten Reiches.
2. Zu denjenigen, die die V erfassungs-A rcana des Zweiten Reiches
kannten, w ird m an Friedrich v. H olstein und den F ürsten Philipp zu
Eulenburg rechnen dürfen. Ich greife beide heraus, nicht w eil sie etw a
besonders sympathisch sind, sondern erstens weil sie zur Zeit ihres größten
Einflusses einen P unkt besetzt hielten, der ihnen vorzügliche Beobachtun­
gen aus nächster Nähe ermöglichte; zweitens weil man sie als gute Beob­
achter einschätzen darf, ohne Rücksicht darauf, ob sie im übrigen bedeu­
tende Politiker w aren oder nicht; und drittens, weil sie ihre Ä ußerungen,
auch w enn diese taktisch bestim m t w aren, untereinander im Schutze der
V ertraulichkeit und nicht in einer von Schlagworten und R edensarten
beherrschten Öffentlichkeit getan haben. Von H olstein möchte ich hier n u r
seine Ä ußerungen aus dem Jah re 1896 erw ähnen, in denen er von den
„Reichsstreichplänen“ spricht1. Diese Form ulierung ist vorzüglich; sie ist
treffender und, wenn ich so sagen darf, eingew eihter als die im allgem einen
übliche, auch in dem T itel des Buches von Egmont Zechlin übernom m ene
1 Johannes von H a 11 e r , a. a. O. S. 191, 193, 196.
282 Neutralität und Neutralisierungen

Ausdrucksweise „Staatsstreichpläne“1. D enn es handelte sich in der T at


um die Verfassung des Reiches in ihrem G egensatz zu d er des Staates
Preußen und um das Problem einer neu tralen oder nicht n eu tralen Reichs­
regierung. Die im H intergrund imm er gleiche Konfliktsmöglichkeit hat
H olstein ebenso bem erkt wie die innerlich schwankende H altung des
Kaisers, der durch h a rte B elehrungen zum K onstitutionalism us erzogen
w urde. „Schien der Reichstag nicht einig, so drohte m an m it dem Reichs­
streich, deuteten die F ürsten an, daß sie fü r einen solchen nicht zu haben
seiu w ürden, so sprach die Umgebung, inklusive K oller, von einer starken
R egierung, die lediglich durch eigene K raft auch ohne Reichstag w ürde
bestehen können.“ H olstein hat bekanntlich 1895/96 gegen die persönliche
und direkte Politik des Kaisers gearbeitet. E r sah dam als schon, 20 Jahre
vor ih re r Verwirklichung, keine andere Möglichkeit m ehr als die P a rla ­
m entarisierung der Reichsregierung. E r hielt es auch fü r sicher, daß der
K aiser gegenüber dem Reichstag keinerlei U nterstützung bei den übrigen
F ürsten finden w erde, daß aber, w enn er versuchen w ollte, gegen diese
mit G ew alt vorzugehen, „einfach R ußland und F rankreich sich einmischen
w ürden “12. F ürst Philipp zu E ulenburg h at in einem bei H aller (S. 382)
abgedruckten Brief vom 28. Septem ber 1919 auseinandergesetzt, w arum er
sich den Plänen Holsteins, die persönliche Regierungsw eise des Kaisers
unmöglich zu machen, entgegenstellte, nämlich deshalb, w eil der K aiser
wahrscheinlich nach k u rze r Zeit gegenüber dem P arlam ent die Rolle des
Volksbeglückers hätte übernehm en wollen, und zw ar diesesmal m it seinen
Kollegen, das heißt den anderen L andesherren, und w eil das dann ein
„Ende m it Schrecken“ geworden w äre.
D er F ü rst E ulenburg hat bereits im Jah re 1894? D arlegungen über die
innenpolitischen V erhältnisse des dam aligen Deutschen Reiches gemacht,
die als eine m eisterhafte Diagnose der w ahren V erfassungslage anzu­
sehen sind und die für unseren Zusamm enhang, die Entw icklung zu einer
neutralen Reichsregierung, besondere Bedeutung haben. Einm al w eil sie,
wie m ir scheint mit Recht, nachdrücklich hervorheben, daß das Geheim nis
von Bismarcks Regierungsm öglichkeiten n u r darin lag, daß es n i c h t
d e r K ö n i g w ar, der regierte, und dann, w eil in aller Schärfe gesehen
ist, daß „der König von Preußen nicht preußisch-reaktionärer K aiser“ sein
kann. „Ich glaube“, sagt der F ü rst E ulenburg in einem B rief an H olstein
vom 2. Dezem ber 1894? (Haller, S. 170 ff.), „daß sich die schwere Mißstim­
mung herangebildet hat, weil die lange R egierung eines Mannes, der
n i c h t d e r K ö n i g w ar, viel zu intensiv den liberalen, das heißt den
1 Egmont Z e c h l i n , Staatsstreichpläne Bismarcks und Wilhelm II. 1890, 1894,
Stuttgart und Berlin 1929. Unter dem Stichwort „Staatsstreich“ sind im Bismarck-
Lexikon von Albrecht G r a f z u S t o l b e r g - W e r n i g e r o d e , Berlin 1936, zahl­
reiche verstreute einschlägige Stellen des Bismarck-Schrifttums genannt. Eine wesent­
lich andersgeartete, aber originelle dritte Art von „Streichen* hat übrigens Hans
V. B ü l o w entdeckt, indem er eine von seinem Freunde Franz v. Liszt komponierte
(Graner) iMesse als einen „Kirdienstreich“ (coup d eglise) bezeidmete.
2 Friedrich v. Η ο 1 s t e i n , Lebensbekenntnis, herausgegeben von Helmuth Rogge,
Berlin 1932, S. 157 (Brief vom 5. August 1891).
Neutralität und Neutralisierungen 283

parlam entarischen G edanken — oder nennen w ir ihn auch nu r den konsti­


tutionellen — in Preußen gefördert hat, als daß die gebildeten Stände es
noch ohne innere A uflehnung ertragen könnten, wenn ein König selbst
regieren w ill . . . Im Reich begreift m an überhaupt nichts anderes m ehr
als den Parlam entarism us. Die Macht des Adels, der Stände ist dort (näm­
lich im Reich, das heißt außerhalb Preußens) bereits 300 Jahre eher
gebrochen als in Preußen. D er Liberalism us, ja der Dem okratism us steckt
dem gesamten Reich in den Knochen, und ein deutscher Kaiser, der selbst
regiert, ist dem Reich noch viel unverständlicher, als ein selbstregierender
König es in Preußen heutzutage ist. Im Reich ist daher der R egierer, der
k e i n K a i s e r w ar, w ährend nahezu 20 Jahren den Deutschen wirklich
das geworden, was ein dem okratischer H istoriograph in späteren Zeiten
einmal nennen w ird ,der vom Schicksal bestim m te F ü h re r der Deutschen
auf der Bahn des politischen Fortschritts*“. D er F ürst E ulenburg klagt
darüber, daß „die Kom bination des regierenden Staatsm annes und des
schlafenden H eldenkaisers“, die in der Aufrichtung des Bismarckschen
Reiches lag, das alte preußische Königtum ru in iert habe, und daß ein
Kaiser, der als Selbstregierer auf trete, die P artie nur gewinnen könne,
wenn ihm ein „glücklicher Krieg das nötige Prestige“ verleihe. In einem
Brief an Bülow vom 16. Jan u ar 1897 (Haller, S. 212) sieht er als Ausweg
„ein stark einheitliches M inisterium hervorragender Fachleute“. Deutlicher
konnte die neutrale G ew alt als einzige noch bleibende Regierungsmöglich­
keit nicht zum Ausdruck gebracht werden.
D er Sinn unserer Zitierungen Holsteins und Eulenburgs ist nicht etw a
der, zwei höchst problem atische G rößen des W ilhelminischen Zeitalters zum
Range verfassungsgeschichtlicher Kronzeugen zu erheben, sondern — gegen­
über den Kompromiß- und Trostform eln des deutschen Konstitutionalis-
mus — durch kennzeichnende Ä ußerungen w irklicher Eingew eihter die
Verfassungslage des Zweiten Reiches zum Bewußtsein zu bringen. In jed er
ernsten Lage stellt m an fest, daß die R egierungskonstruktion dieses Reiches
in W irklichkeit nu r noch die A lternative einer neutralen G ew alt oder einer
parlam entarischen Regierungsgew alt, nicht aber die W ahlm öglichkeit
zwischen einem aktiv regierenden Monarchen und einer parlam entarischen
R egierung in sich enthielt. Im übrigen ist jene Ä ußerung Eulenburgs über
das Fachm inisterium als Ausweg vereinzelt. Auch er hielt im E rnstfall
bereits 1894 den Parlam entarism us für die einzig noch denkbare Regie­
rungsform, wie das im H erbst 1918 die ausnahm slos herrschende Ansicht
geworden w ar. D ie W eim arer Verfassung von 1919 brachte dann den
konstitutionell vorschriftsmäßig neutralisierten Staatspräsidenten, der
aber doch, als es schließlich n u r noch „tolerierte“ parlam entarische Regie­
rungen gab, nach der Selbsterledigung des parlam entarischen R egierungs­
systems, gerade in seiner auf H eer und Beam tentum gestützten N eu tralität
die Möglichkeit fand, zu einer legalen Überleitung auf einen völlig neuen
Verfassungsboden, den des nationalsozialistischen Reiches, die H and zu
geben. Diese Entwicklung ist noch zu sehr in E rinnerung und auch ver-

I
284 Neutralität und Neutralisierungen

f assun gsgeschichtlich so bekannt, daß ich hier n u r daran zu erinnern


brauche1.
C hristoph Steding spricht nicht von dieser verfassungsrechtlichen Lehre
und Praxis der neutralen Gew alt. Das ist zu bedauern. K einer h ätte wie
er die großen gesamteuropäischen Zusam m enhänge der Entw icklung des
„pouvoir neu tre“ im 19. Jah rh u n d ert in ih re r geistes- und kulturgeschicht­
lichen Sym ptom atik und ihren w eitverzw eigten Einflüssen ans Tageslicht
der Wissenschaft fördern können. A ber fü r den verfassungsgeschichtlich
erfahrenen Leser ist sein W erk auch so, w ie es vorliegt, in dieser Hinsicht
bedeutungsvoll. Es faßt die geistigen und k u ltu re llen N eutralisierungen
nur als Ausw irkungen einer im K ern politischen Entscheidung und Stellung­
nahm e auf. Dadurch w ird erkennbar, wie tief der N eutralisierungsprozeß
seit dem 19. Jah rh u n d ert bis in das Innerste D eutschlands vorgedrungen
ist. D er Dualism us und Zwiespalt der \ 7erfassung des Zw eiten Reiches, die
„D ialektik“ des Kompromisses, auf dem die preußische und die Reichs­
verfassung beruhten, sind Steding bew ußt und von ihm, bei alle r Bew unde­
rung für Bismarck und sein W erk und ohne jem als in eine Reichsfeind­
schaft zu verfallen, in aller Bestim m theit offen ausgesprochen (S. 131). Das
„Zwischenreich“ datiert er infolgedessen von 1890 bis 1918 (S. 64, 89, 112, 131,
449 u.a.).D adurch nimmt er eine verfassungsgeschichtlich notw endigePerio-
disierung vor, die geeignet ist, viele konstitutionalistisch-konservative
und nationalliberale Irrtü m er und Illusionen über die w ah re Verfassungs­
lage des Zweiten Reiches zu beseitigen. Das K apitel „Die N eutralisierung
des Reiches von W ilhelm II. zu G ustav Stresem ann (1890 bis 1925)“ ist
leider nu r sehr kurz (S. 85 bis 94) und im Vergleich zu anderen D arlegungen
geistes- und kulturphilosophischer A rt ganz aphoristisch. Doch ist auch hier
die Gesamtschau treffend und zum Beispiel das Bündnis der n eu tralisieren ­
den mit den föderalistischen Tendenzen richtig gesehen. Vielleicht können
unsere obigen A usführungen über den verfassungsgeschichtlichen N eu trali­
sierungsprozeß im Kaiserreich zu der E rkenntnis beitragen, daß auch in
den skizzenhaften und n u r andeutenden Teilen des Stedingschen W erkes
ein bedeutender und fruchtbarer G rundgedanke enthalten ist, der dem
Sachkundigen einer rechtswissenschaftlichen D isziplin die Beschäftigung
mit diesem W erk in reichem Maße lohnt.

II.
Zwisdienstaatlich-völkerreditlidlie Neutralität und Neutralisierung
Daß ein zur Völkerrechtsgemeinschaft gehörender S taat in einem
Kriege zwischen anderen Staaten neu tral bleiben kann, gehört zu seiner
völkerrechtlichen Existenz. Die N eu tralität ist ein G rundbegriff der heu­
tigen Völkerrechtsordnung. Nicht nu r deshalb, weil, praktisch gesehen,
wirkliche und starke N eutrale die besten G aranten und H ü ter des V ölker-
TT 1 Xd- verfassungsgeschichtlidie Darstellung bei E. R. H u b e r , Verfassung,
Hamburg 1937, S. 15 ff.
Neutralität und Neutralisierungen 285

rechts sind1 und, wie der W eltkrieg in den Jah ren 1917/18 gezeigt hat,
ein V ölkerrecht des K rieges ohne stark e N eutrale w ertlos ist. Eine auf
unabhängige S taaten gegründete Völkerrechtsgem einschaft h a t vielm ehr
den K ern ih re r kon k reten O rdnung darin, daß es selbständige Staaten
sind, die diese Gem einschaft bilden, nicht andere G ebilde, seien es Kirchen,
Klassen, O rden, P arteien oder irgendwelche sonstigen, der S taatsqualität
entbehrenden O rganisationen. Das V ölkerrecht setzt bei jedem Staat ein
M indestmaß in n erer staatlicher O rganisation und äu ß erer W iderstands­
k raft voraus. Staatliche Selbständigkeit und U nabhängigkeit bew ähren sich
darin, daß der Staat aus eigener Entscheidung und auf eigene G efahr K rieg
fü h rt oder nicht führt, d. h. im K riege D ritte r n e u tra l bleibt. D er K rieg
aber h at seine völkerrechtliche O rdnung und G erechtigkeit darin, daß es
auf beiden Seiten Staaten sind, die ihn gegeneinander führen. D er Staaten-
lcrieg ist demnach ein von einer O rdnung gegen eine andere O rdnung ge­
fü h rter Krieg, nicht ein K rieg einer O rdnung gegen U nordnung. D ie K riege
sind daher auf beiden Seiten in gleichem Maße völkerrechtlich gerecht, aber
nur w eil und solange auf jed e r Seite ein S taat vorhanden ist. D er K rieg ist
in einem solchen völkerrechtlichen System nichts Außerrechtliches, sondern
eine echte R echtsinstitution. “In the eye of international law all w ars are
ju st” sagt, in Ü bereinstim m ung m it seiner ganzen Zeit, der gute alte F re e ­
man Snow in seinem Lehrbuch des Seekrieges (W ashington 1898). D ie
völkerrechtliche B eurteilung des S taatenkrieges ist h ier analog der eines
rechtlich an erk an n ten D uells, das als Institution seine innere O rdnung und
G erechtigkeit in erste r Linie darin findet, daß es auf beiden Seiten satis­
faktionsfähige Personen sind, die den Zw eikam pf u n ter sich ausmachen.
D aß dieser nichtdiskrim inierende Kriegsbegriff dem L andkrieg zugeordnet
ist und durch die englische, vom See- und H andelskrieg ausgehende V or­
stellung zerstört w ird, habe ich an an d erer Stelle gezeigt12.
Die grundlegende E rkenntnis der Bedeutung eines nichtdiskrim inieren­
den K riegsbegriffs und der n u r daraus abzuleitenden M öglichkeit einer
völkerrechtlichen N e u tra litä t h at sich in den letzten Jah ren von neuem
durchgesetzt, nachdem die Thesen des am erikanischen P räsidenten W ilson
und die K onstruktionen der G enfer V ölkerbundsjurisprudenz zwei J a h r­
zehnte hindurch eine große V erw irrung angerichtet h a tte n 3. Ich k ann mich
1 Peter Albert M a r t i n i , Reformvorschläge zum Seekriegsrecht, Berlin 1934
(Völkerrechtsfragen, Heft 39), hat das einfach und anschaulich ausgesprochen. Zu
demselben Ergebnis kommt W. P. J. A. v a n R o y e n , Analyse de revolution de
la neutralité au cours de l’évolution du droit des gens, Den Haag 1938.
2 Carl S c h m i t t , Totaler Feind, totaler Krieg, totaler Staat, Völkerbund und
Völkerrecht, Bd. IV, 1937, S. 139 f o b e n Nr. 28, S. 235.
a Carl S c h m i t t , Die Wendung zum diskriminierenden Kriegsbegriff, Schriften
der Akademie für Deutsches Recht, herausgegeben von Reichsminister Dr. Hans
Frank, Gruppe Völkerrecht Nr. 5, München 1938; Der Leviathan in der Staatslehre
des Thomas Hobbes, Hamburg 1938, S. 72 ff. Gustav Adolf W a l z , Die Inflation des
Völkerrechts, Beilage zur Zeitschrift für Völkerrecht, 1939. Ulrich Sch e u n e r . Die
Neutralität im heutigen Völkerrecht, Festschrift anläßlich des 25jährigen Bestehens
der deutschen Landesgruppe der International Law Association, 1938. Weiteres um­
fangreiches Schrifttum ergibt sich aus diesen Abhandlungen.
286 Neutralität und Neutralisierungen

hier mit dieser kurzen Feststellung begnügen. Inter arm a silent leges, sed
non silet jus, nec silet fas. Dieses jus und dieses fas sind allerdings etwas
anderes als die in Versailles und Genf versuchten juristischen Legali­
sierungen und Legitim ierungen eines in sich ungerechten status quo.
D er im Staat seine O rdnung findende Kriegsbegriff ist heute durch
universalistische, auf indirekte G ew alten sich stützende K onstruktionen
bedroht, die den zwischenstaatlichen Krieg in einen internationalen Bürger­
krieg verw andeln. Sobald der Staat zum W erkzeug in d irek ter oder gar
geheimer Mächte w ird, ist diese Folgerung unvermeidlich. Ebenso hört
das Völkerrecht auf und beginnt der internationale W eltbürgerkrieg, so­
bald statt des Staates eine internationale Klasse zur tragenden politischen
O rganisation gemacht wird. Das hat E rnst Bockhoff in vielen Veröffent­
lichungen auf das nachdrücklichste gezeigt1. Dagegen heben der Prim at des
Volkes gegenüber dem Staat und die Auffassung des norm alen Staates als
einer Organisationsform eines Volkes die Möglichkeit einer Völkerrechts­
ordnung und einer echten N eutralität nicht nu r nicht auf, sondern geben
ihm überhaupt erst die Substanz, die seinen grundlegenden O rdnungs­
charakter auf die D auer zu erhalten und vor dem Mißbrauch indirekter
G ew alten zu w ahren vermag, dem die neutral-instrum entalen Elemente
des Staates immer ausgesetzt sind. Erst dadurch ist der Staatenkrieg vor
einer universalistischen V erwandlung in einen B ürgerkrieg w irksam ge­
schützt. D er Totalitätsanspruch vernichtet das Völkerrecht nu r dann, wenn
er universalistischen C h arak ter hat und sich mit den typisch indirekten
G ew alten verbindet, w ährend der G edanke der völkischen T otalität im
Gegenteil den pluralistischen C h arak ter der W elt des Politischen wie auch
der W elt des objektiven Geistes überhaupt zur Voraussetzung h a t12. Vor­
läufig allerdings w ird besonders in den angelsächsischen Ländern eine
summarische und geradezu panische Vorstellung von der T otalität propa­
gandistisch benutzt, um den sog. totalitären Staat als einen menschenfeind­
lichen und menschenverschlingenden L eviathan hinzustellen. A ber trotz der
ungeheuerlichen Suggestionen, die von solchen Vorstellungen ausgehen und
in allen Ländern der westlichen D em okratie die geistige A tm osphäre ver­
nebeln, ist die grundlegende Verschiedenheit leicht zu erkennen. Völkische
T otalität und völkerrechtliche N eutralität heben sich nicht auf. Sie bedingen
und stützen sich gegenseitig3.
Daß N eutralität und Zugehörigkeit zum G enfer Völkerbund unverein­
bar sind, ist durch die gründliche E rörterung des Problem s der Schweizer

1 Vor allem: Völkerrecht gegen Bolschewismus, Berlin-Leipzig 1937.


* Norbert G ü r k e , Volk und Völkerrecht, Tübingen 1935. S. 63 ff.; dazu Carl
S ch m i 1 1 , Die Wendung zum diskriminierenden Kriegsbegriff, S. 43.
3 Vgl. den Aufsatz: Völkerreditliche Neutralität und völkische Totalität, Monats­
hefte für auswärtige Politik, Jahrgang V, Juli 1938, S. 613 ff.; derselbe Aufsatz ist in
italienisdier Sprache in der von Carlo Costamagna herausgegebenen Zeitschrift
Lo Stato, November 1938, S. 605 ff., französisch in der Revue de droit international,
herausgegeben von A. de Gouffre de La Pradelle, Bd. 22, Juli-August 1938, S. 316 ff.,
erschienen.
Neutralität und Neutralisierungen 2S7

N eutralität1 im Laufe des letzten Jahres w eithin überall dort zum Bew ußt­
sein gekommen, wo man den totalen W eltkrieg zu verm eiden sucht. Einige
M ißverständnisse, die hier noch obwalten und die namentlich, in der Dis­
kussion zwischen dem Züricher Völkerrechtslehrer Professor Dietrich
Schindler und Ernst Bockhoff zutage tra te n 12, bedürfen allerdings noch der
wissenschaftlichen K lärung. Ich denke dabei nicht so sehr an die von
Dietrich Schindler in den V ordergrund gestellte Frage, ob und w ieweit es
völkerrechtliche Neutralitätspflichten im Frieden überhaupt geben kann;
diese Frage liegt für die Schweiz angesichts ih rer völkerrechtlichen situation
unique durchaus eigenartig, weil die Schweiz sich in einem Kriege der
anderen Staaten nicht nach freier Entscheidung von Fall zu Fall zur
N eutralität entschließen kann, sondern ein dauernd neutralisiertes Land
ist, dessen völkerrechtlicher G esam tstatus in Krieg und Frieden durch die
Pflicht zur N eutralität dauernd bestimm t w ird 3. Auch einen zweiten P unkt
möchte ich hier nicht behandeln, obgleich er schon deshalb nicht un­
erw ähnt bleiben kann, weil er bei Schindler zu Unrecht ganz unbeachtet
bleibt: daß nämlich die eigentliche G efahr für jede, nicht nu r die schweize­
rische völkerrechtliche N eutralität vom G enfer V ölkerbund ausging. Ich
darf H errn Professor Schindler daran erinnern, daß das eigentliche und
gefährlichste Vae Neutris! von englischer Seite zum Ausdruck gebracht
worden ist, und zw ar in dem Aufsatz, den Sir John Fischer W illiams zu
der völkerrechtlichen Frage der Sanktionen gegen Italien vom H erbst 1935
veröffentlicht h a t4. Im Rahm en unserer gegenw ärtigen Bem erkungen zu
dem allgem einen Problem der N eu tralität liegt m ir aber vor allem daran,
auf den praktisch und theoretisch überaus wichtigen grundsätzlichen Zu­
sammenhang von zwischenstaatlicher un<^ innerstaatlicher N eutralitäts­
stru k tu r aufm erksam zu machen. Die in unserem vorigen K apitel (unter I)
behandelte innerstaatliche N eutralität des Staates hat nämlich im Laufe
des 19. Jahrhunderts eine große zwischenstaatlich-völkerrechtliche Aus­
w irkung gehabt und die gesamte konkrete Ausprägung der zwischenstaat­
lichen und außenpolitischen N eu tralität von G rund auf bestimmt. Sie w irkt,
wie fast jedes A rgum ent von Professor Schindler beweist, trotz vollständig
veränderter Lage auch heute noch w eiter, und jede U nklarheit in diesem
P unkt ist geeignet, eine Verständigung unmöglich zu machen.
Die im Z eitalter des europäischen Konstitutionalism us erfolgte inner-
1 Die einzelnen Daten sind in dem Aufsatz von Prof. Dr. Dietrich S c h i n d l e r ,
Die schweizerisdie Neutralität 1920—1938, Zeitsdirift für ausländisdies öffentlidies
Recht und Völkerrecht, Bd. VIII (1938) S. 413 ff., mitgeteilt.
2 Nationalsozialistische Monatshefte, Januar 1939, und Neue Schweizer Rund­
schau, Januar 1939, S. 1 f. (Neutralität und Presse).
a Darauf weist auch die treffende Bemerkung „Echte und falsche Neutralität“
in den von Fritz B e r b e r herausgegebenen Monatsheften für auswärtige Politik,
Jahrgang 6, Februar 1939, S. 158, hin.
4 The British Yearbook of International Law XVII, 1936, S. 130—149: dazu
Carl S c h m i t t , Die Wendung zum diskriminierenden Kriegsbegriff, 1938, S. 26 ff.;
und Das neue Vae Neutris!. Völkerbund und Völkerredit IV (1938) S. 633 ff.. oben
Nr. 31, S. 251 f.
288 Neutralität und Neutralisierungen

staatliche N eutralisierung der Stellung des Staatsoberhauptes h at sich n a tü r­


lich bei solchen völkerrechtlichen Einrichtungen ausgew irkt, die, w ie die
R atifikation der völkerrechtlichen V erträge, m it einer in der innerstaat­
lichen Verfassungslage w urzelnden, völkerrechtlichen V ertretungsbefugnis
nach außen Zusammenhängen. W enn der nach innen und außen frei ent­
scheidende, absolute F ürst sich in ein n u r m it n e u tra le r G ew alt versehenes,
konstitutionell gehemmtes Staatsoberhaupt verw andelt und innerstaatlich
einen allein verantw ortlichen Regierungschef neben sich hat, dem aber die
eigentliche völkerrechtliche V ertretungsbefugnis nach außen fehlt, so
ändern sich selbstverständlich der rechtliche Inhalt w ie auch das V erfahren
der Ratifikation. Diese w ird aus einer bloßen, ex tune w irkenden Be­
stätigung der E inhaltung völkerrechtlicher Vollmachten (wie sie das nach
der sog. M andatstheorie des Hugo G rotius ist) zu einer B estätigung der
Einhaltung innerstaatlicher konstitutioneller Vorschriften1. D er hier zur
E rörterung stehende Strukturzusam m enhang von innerstaatlicher und
zwischenstaatlicher N eu tralität geht aber noch viel w eiter und tiefer, als
sich in dem Bedeutungsw andel solcher Einrichtungen und Begriffe wie der
Ratifikation äußert. Er betrifft die M aßstäbe und Kennzeichen, nach denen
es sich bestimmt, ob ein der Völkerrechtsgem einschaft angehörender Staat
norm al und in Hinsicht dieser Gemeinschaft homogen ist. E r h at daher für
die Völkerrechtswissenschaft die ganze T ragw eite, die den M aßstäben und
V orstellungen von N orm alität, G leichartigkeit oder A rtgleichheit12 inner­
halb jed e r Gemeinschaft zukommt.
Nach der im 19. Jah rh u n d ert durch den liberalen K onstitutionalism us
entw ickelten Auffassung ist n u r der innenpolitisch n eu trale S taat völker­
rechtlich norm al und homogen. N ur er h at eine „V erfassung“ im Sinne des
K onstitutionalism us, wozu vor allem Freiheitsrechte, d. h. staatsfreie
Sphären des P rivaten und grundsätzliche innerstaatliche N ichtintervention
in diese Sphären gehören. Auf G rund dieser V orstellung, daß n u r ein libe­
ral-konstitutioneller Staat völkerrechtlich norm al und homogen ist, w urde
auf dem B erliner Kongreß 1878, u n ter der F ü h ru n g D israelis, den neuen
B alkanstaaten die Pflicht zum Schutz religiöser M inderheiten auferlegt.
H erm ann Raschhofer3 h at das V erdienst, auf diese grundsätzliche Be­
deutung des M inderheitenschutzes hingew iesen zu haben. E r erin n e rt
daran, daß die Note Clem enceaus vom 24. Juni 1919 den Zusam m enhang
mit der P raxis des B erliner Kongresses herstellt, der die R eligionsfreiheit
und dam it auch die anderen liberalen F reiheiten als „base de l’organisation
sociale dans tous les états de l’E urope“ behandelte. D adurch w ird der in n er­
staatlich neutrale, liberal-konstitutionelle Staatstyp zu einer A rt S tandard
1 Fernand D e h o u s s e , La Ratification des Traités, Essai sur les Rapports des
Traités et du Droit interne, Lütticher These, 1935 Paris, Recueil Sirey 1935, S. 82 ff.
3 Uber die Unterscheidung von (liberal-demokratischer) Gleichartigkeit und
(nationalsozialistischer) Artgleichheit der Vortrag von Gustav Adolf W a l z , Art­
gleichheit gegen Gleichartigkeit, Schriften der Akademie für Deutsches Recht,
Hamburg 1938.
3 Zeitsdirift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Bd. VI (1939) S.239.
Neutralität und Neutralisierungen 289

der M itglieder der Völkerrechtsgem einschaft erhoben. D er diese völker­


rechtlichen Regelungen beherrschende G edanke w ar, daß ein vollkom m en
liberal-konstitutioneller Staat, wie es die westlichen D em okratien selbst­
verständlich sind, in dieser Hinsicht k einer völkerrechtlichen K ontrolle
bedarf, ja, daß er jede d erartige K ontrolle als eine völkerrechtsw idrige
Intervention von sich zurückw eisen muß, w ährend die in liberal-konsti­
tutioneller Hinsicht noch rückständigen und unentw ickelten Staaten und
V ölker des O stens sich eine K ontrolle und B etreuung durch die führenden
W estmächte gefallen lassen müssen. D er sog. M inderheitenschutz des V er­
sailler Systems b eru h te ganz auf dieser G rundlage1. D ie innerstaatliche
N eu tralität des liberalen K onstitutionalism us w ird dadurch zur Basis
des völkerrechtlich vorausgesetzten N orm alzustandes der M itglieder der
Völkerrechtsgemeinschaft. F ü r diese A uffassung ist alles, was sich in der
innenpolitisch staatsfreien Sphäre abspielt, z. B. der gesam te Bereich der
F reih eit der M einungsäußerungen, der Presse-, Vereins- und V ersam m lungs­
freiheit, infolgedessen eine A ngelegenheit, der gegenüber die grundsätz­
lich innerstaatliche N e u tralität des Staates auch völkerrechtlich an erk an n t
ist. D as h at die völkerrechtliche Bedeutung, daß der innenpolitisch neu trale
Staat fü r Vorgänge in dieser Sphäre völkerrechtlich nicht verantw ortlich
gemacht w erden kann. Die als selbstverständlich vorausgesetzte in n erstaat­
liche N e u tra litä t bestim m t dann insbesondere auch In h alt und Umfang der
völkerrechtlichen N eutralitätspflichten.
In dem N eutralitätsabkom m en der H a a g e r Friedenskonferenzen von 1907
h at diese G edankenw elt des liberal-konstitutionellen 19. Jah rh u n d erts
ihren Niederschlag gefunden. Ih re R egelung der völkerrechtlichen N eu trali­
tätspflichten eines Staates b e ru h t auf der liberal-konstitutionellen in n er­
staatlichen T rennung des Staates als solchen von der F reiheitssphäre p riv a ter
Staatsangehöriger. In die grundsätzlich staatsfreie, p riv ate F reiheitssphäre
der Staatsangehörigen gehören nach dieser V orstellung vor allem W irt­
schaft, H andel und Finanz. W as in der freien P rivatsphäre, der gegenüber
der Staat als solcher innerstaatlich n e u tra l ist, w ährend eines K rieges
d ritte r S taaten durch P riv ate vorgenom m en w ird, k ann daher die völker­
rechtliche N eutralitätspflicht des innenpolitisch n eu tralen Staates nicht v er­
letzen. Völkerrechtliche Pflichten h a t in diesem System nicht der private
Staatsangehörige, sondern n u r der Staat als solcher, der aber seinerseits
w iederum innerstaatlich n e u tra l ist. W enn priv ate Staatsangehörige des
n eu tralen Staates einen der beiden k riegführenden Staaten ökonomisch,
kom m erziell oder finanziell unterstützen, so ist das völkerrechtlich
irrelev an t in Hinsicht auf den n eu tralen Staat, dem sie angehören. So e r­
k lä rt sich z. B. die heute längst nicht m ehr der allgem einen R echtsüber­
zeugung entsprechende Bestim mung des 5. Abkom m ens d er H aager
F riedenskonferenz A rt. 18. Danach sind als H andlungen zugunsten eines
K riegführenden nicht anzusehen „die Ü bernahm e von L ieferungen oder
1 G. A. W a lz , Artgleichheit gegen Gleichartigkeit a. a. O.
19 1682
290 Neutralität und Neutralisierungen

die Bewilligung von D arlehen an einen K riegführenden, vorausgesetzt,


daß der L ieferant oder D arleiher w eder im Gebiet der anderen P artei
noch in dem von ihr besetzten Gebiete w ohnt“. D er Strukturzusam m enhang
der innerstaatlichen, liberal-konstitutionellen N eutralität mit der Auf­
fassung von Inhalt und Umfang der völkerrechtlichen N eutralität ist hier
ebenso handgreiflich, wie es zweifellos ist, daß die wirkliche Lage der
heutigen W elt diesen Voraussetzungen in keinem Lande m ehr entspricht.
Das überkom m ene Seekriegsrecht ist das Gebiet des Völkerrechts, auf
dem sich die innerstaatliche Trennung von staatlicher und p riv ater Sphäre
als völkerrechtliche Voraussetzung am stärksten und unm ittelbarsten aus­
w irkt. Nach den in unseren Lehrbüchern und in vielen diplomatischen
Noten angeführten Regeln des Blockade-, K onterbande- und Prisenrechts
w ird ein p riv ater Seehandel vorausgesetzt, der in einer staatsfreien Sphäre
vor sich geht. H ält man an dem zwischenstaatlichen C h arak ter des Völker­
rechts fest, so können der Blockadebrecher und der K onterbandeführer
natürlich kein völkerrechtliches D elikt begehen, weil sie nicht Subjekte des
Völkerrechts sind. D aher entsteht hier ein m erkw ürdiger Leerraum , ein
juristisches Niem andsland zwischen Völkerrecht und innerstaatlichem Recht.
D er neutrale Staat kann seine Staatsangehörigen, die Blockadebrecher oder
K onterbandeführer sind und die er sonst völkerrechtlich vor dem Zugriff
anderer Staaten schützen würde, ihrem eigenen, privaten Risiko und pri­
vaten Schicksal überlassen, weil ihre T ätigkeit sich in dem Bereich abspielt,
in dem ein völkerrechtlich n eu traler Staat sich auch innerstaatlich neutral
verhält. D er Blockadebrecher oder der K onterbandeführer verstößt (wenn
nicht besondere landesgesetzliche Bestimmungen vorliegen, von denen hier
aber abgesehen w erden muß) w eder gegen eine innerstaatliche, noch gegen
eine völkerrechtliche Norm. E r handelt eigentlich überhaupt nicht rechts­
widrig. Innerstaatlich deshalb nicht, weil er im Bereich seiner privaten F rei­
heitssphäre bleibt; völkerrechtlich nicht, weil er als P riv ater nicht Völker­
rechtssubjekt und nicht völkerrechtlich handlungsfähig ist. Er begibt sich in
den rechtlichen Zwischenraum, in dem er sich einem völkerrechtlich zu­
lässigen, daher auch von seinem eigenen Staat als zulässig anerkannten Zu­
griff eines kriegführenden Staates auf eigene, private G efahr aussetzt. Auch
hier ist es die innerstaatliche N eutralität gegenüber Handel, AVirtschaft und
Finanz, die einen solchen Zwischenraum ermöglicht und gerade das Prisen­
recht zur eigentlichen C rux aller Theorien über das V erhältnis von Völker­
recht und Landesrecht macht1.
Alle diese Hinweise auf die völkerrechtlichen Problem e der Ratifikation,
des M inderheitenschutzes und des Kriegsrechts, insbesondere des Prisen­
rechts, erw ähne ich hier n u r als Beispiele für den bisher unbeachtet ge-
1 Vgl. G. A. W a l z , Völkerredit und staatliches Redit, Stuttgart 1933, S. 28t.
Dazu Carl S c h m i t t in der demnächst ersdieinenden Festschrift für Georgios Streit
(Athen) über die zwei großen Dualismen des heutigen Rechtssystems (Wie verhalt
sich die Untersdieidung von Völkerrecht und staatlichem Recht zu der innerstaat­
lichen Unterscheidung von öffentlidiem und privatem Redite), oben INr. 33, o. Jol .
Neutralität und Neutralisierungen 29t

bliebenen system atischen S trukturzusam m enhang, den die liberal-konsti­


tu tionelle Entw icklung des 19. Ja h rh u n d e rts zwischen der innerstaatlichen
N e u tra litä t und dem Völkerrecht, insbesondere auch dem völkerrechtlichen
N eutralitätsrecht h ergestellt hat. E rst w enn dieser Zusamm enhang im
ganzen und im einzelnen k la r e rk a n n t ist, kan n er geschichtlich und poli­
tisch überw unden w erden. Sonst besteht die W ahrscheinlichkeit, daß die
A rgum ente und G egenargum ente aneinander Vorbeigehen, wie das die vor­
hin erw äh n te A useinandersetzung zwischen D ietrich Schindler und E rnst
Bockhoff oft genug zeigt. D ie F rage ist nicht, was auf G rund ab strak ter,
aus dem 19. Ja h rh u n d e rt überkom m ener N orm en Inhalt der völkerrecht­
lichen N eutralitätspflichten sein soll, sondern es fragt sich, ob die W eiter­
führung jenes S trukturzusam m enhanges von innenpolitisch-konstitutio­
n eller und völkerrechtlich-außenpolitischer N eu tralität heute noch an­
e rk a n n t w erden muß oder nicht. Solange diese F rage nicht in aller Schärfe
gestellt und in a lle r Ehrlichkeit b eantw ortet ist, fü h rt jede K ontroverse
n u r zu neuen M ißverständnissen und zu w eiterer V ergiftung der Aussprache
zwischen den V ölkern.
Stedings E rö rte ru n g des Problem s der N eutralisierungen und E ntpoliti­
sierungen w ill keine völkerrechtliche D arlegung sein. A ber sein G edanke
geht in solche philosophischen Tiefen, daß auch von ihm aus ein Licht auf
die G rundlagen des überkom m enen Völkerrechts fällt. Man sieht die Ver­
bindung einer reichsfeindlichen, neutralisierenden G eisteshaltung mit den
Begriffen und den stillschweigend als selbstverständlich vorausgesetzten
G rundsätzen einer bestim m ten, angeblich unpolitischen A rt von Völker-
recht&wissenschaft. D ie Ü berw indung eines von G enf und vom Haag her
bestim m te^äölkerrechtsdenkens, vor allem auch die Erledigung derjenigen
B estrebungen, die das G enfer V ölkerbundsrecht an die Stelle eines w irk ­
lichen V ölkerrechts zu setfcen suchte, ist heute im besten G ang1. Es handelt
sich dabei im letzten G runde um die von Steding mit großer K larheit in den
M ittelpunkt gestellte Frage, ob das Deutsche Reich eine neutralisierte, ent­
politisierte, den Interventionen seiner Nachbarn ausgesetzte, schwache, oder
aber die freie, ihre schöpferische Eigenschaft bew ährende, starke Mitte
E uropas sein soll.
III.
Der Reidisbegriff als Überwindung eines Zeitalters der Neutralisierungen
D ie stärk ste W irkung, die Stedings W erk für unsere rechtswissenschaft-
lid ie E rkenntnis haben kann, sehe ich darin, daß er in den Begriff des
Reiches gerade die Ü berw indung eines Zeitalters der N eutralisierungen
und E ntpolitisierungen aufnim m t. Dadurch w ird eine w eitere K lärung des
" Stäätsbegriffs und die Ü berw indung a lte r und eingew urzelter staats-
1 Carl B i] f i n g e r , Völkerbundsrecht gegen Völkerrecht; Schriften der Akademie
für Deutsches Redit, herausgegeben von Reichsminister Dr. Hans Frank, Gruppe
Völkerrecht, Nr. 6 (Mündien 1938) ; dazu die Besprediung, die B a r a n d ο n dieser
sowie meiner Schrift über dieWendung zum diskriminierenden Kriegsbegrift, 1938, m
der Zeitschrift „Deutsche Rechtswissenschaft“, Bd. IN (1939) S. 190f. veröffentlicht hat.

19*
292 Neutralität und Neutralisierungen

m ythischer V orstellungen möglich. Ein in Deutschland w eitverbreiteter


Staatsm ythos und die Begriffe der Staatsphilosophie Hegels haben es nicht
hindern können, daß auch der deutsche Staat, wie der europäische Staat als
die machina machinarum, in einer spezifischen W eise zum rIrä g e r und
Instrum ent eines N eutralisierungsprozesses gew orden ist. Vom Staat spricht
Steding allerdings oft in der gleichen W eise w ie vom Reich, ohne beides
deutlich zu unterscheiden. H ier sind seine A usführungen noch der K lärung
bedürftig, womit nicht gesagt sein soll, daß m an ihn h ier m it dogmatistischen
Begriffsklopfereien schulmeistern soll. D ie U nklarheit liegt hauptsächlich
darin, daß Steding in Hegel den großen politischen D enker D eutschlands
und des preußischen Staates sieht, im Vergleich zu dem auch K ant und
sogar Fichte noch allzusehr den Einflüssen westlicher N eutralisierungen
verfallen sind. Hegels Staat w ar imstande, in echter geschichtlicher D ialektik
— diese D ialektik im Sinne Hegels und nicht etw a der von K ierkegaard
stam menden dialektischen Theologie verstanden — der W egbereiter des
Reiches zu w erden. F ü r Hegel aber ist schon dieser preußische Staat ein
Reich, und zw ar ein Reich der objektiven V ernunft und der Sittlichkeit, und
es ist selbstverständlich, daß m it diesem Staat nicht ein beliebiges Gem ein­
wesen im Sinne des n eutralen Staatsbegriffs einer allgem einen Staatslehre,
sondern der politisch-geschichtlich k onkrete preußische Staat der ersten
H älfte des 19. Jahrhu nderts gem eint ist.
D er preußische Staat hatte gerade in dem dam aligen Abschnitt seiner
Geschichte — in der Zeit n a c h dem fürstlichen Absolutism us des 18. und
v o r dem liberalen K onstitutionalism us des 19. Ja h rh u n d erts — eine spe­
zifisch staatliche A rt von Vollkom m enheit und K lassizität ■■■■. Die
Staatsphilosophie Hegels gehört, k o n k ret geschichtlich-p* Ö nock gegen
ebenso zu diesem preußischen Staat und seinem preußi. > rechts­
dam alige G eneralstab mit Scharnhorst und Gneise ' privaten F rei-
Finanzverw altung u n ter Motz und M aaßen und die kle Völker-
tu r Schinkels. Man darf freilich nicht vergessen, d a r !j.?r begibt sich in
Sophie Hegels, auch w enn man von ihrem philosop \ , errechtlich zu-
„N eutralen, aber unendlich B efruchteten“ (RechtsphiT ykannten Zu-
§ 12) absieht, geschichtlich-politisch gesehen doch schon . .jhussetzt. Auch
einer konstitutionellen N eutralisierung des Monarchen zu irtschafl und
Benjam in Constants L ehre von einer besonderen neu tra das Prisen-
Königs, wie Hegels Unterscheidung der „fürstlichen G ew ann Völker-
„Regierungsgew alt“ (Rechtsphilosophie § 275) zeigt, nicht ohne
geblieben ist. D er W iderstand gegen die fortw ährenden N eutralisierungen
des liberalen Konstitutionalism us konnte n u r in einem starken, die volle
und ungeteilte R egierungsaktivität konzentrierenden Staate erfolgreich
sein, der dem eindringenden westlichen G edankengut auch geistig üb er­
legen w ar. Das vom Staat zerstörte Reich konnte n u r durch einen Staat
w iedergew onnen werden, in analoger Weise, wie sich im pluralistischen
Parteiensystem die Überwindung der P arteiungen n u r durch eine stark e
und überlegene P a rte i vollzog. Hegels Philosophie enthielt bereits die im
Neutralität und Neutralisierungen 29·*

späteren Linkshegelianism us entfalteten Keime einer Revolutionierung


im Sinne der westlichen Entwicklung. A ber diese w aren noch im Gesamt­
system gebunden, und dieses w ar jedenfalls noch ein Ausdruck der un­
bestreitbaren geistigen Überlegenheit des preußischen Staates.
Im Jah re 1840 setzte jedoch eine andere W endung ein, die im schlimm­
sten Sinne des W ortes „reaktionär“ genannt w erden kann. Sie hat den
preußischen Staat angesichts der herannahenden liberalen Revolution
innerlich gelähm t und in die bloße Defensive gedrängt. König Friedrich
W ilhelm IV., der in jenem Jahre zur Regierung kam, versuchte die rom an­
tischen Ideale seiner kronprinzlichen Jugend mit Hilfe von Freunden und
M itarbeitern einer vergangenen G eneration zu verwirklichen. Die U n­
glücksfiguren des Gesetzgebungsm inisters Savigny und des zur Über­
windung des Hegelianism us nach Berlin berufenen alten Schelling gehören
ebenso typisch in diese Zeit wie die Unheilsfigur eines Stahl-Jolson. Welch
ein Absturz! D er preußische Staat, der im 17. Jahrhundert einen Pufen-
dorff nach Berlin zog, der im 18. Jah rh u n d ert Voltaire als Gast in Potsdam
sah, holte jetz t einen frisch assim ilierten Juden aus dem süddeutschen
Ghetto als B ekäm pfer der Staatsphilosophie Hegels an die U niversität
Berlin! G egenüber der Revolution von 1848/49 konnte dann das preußische
H eer zw ar die Lage retten und die O rdnung w iederherstellen, aber nicht
d arüber hinweghelfeffi, daß der preußische Staat eben doch mit dem libe­
ralen K onstitutionalism us p aktieren m ußte und der fortschreitenden Neu­
tralisierung zw ar großartige adm inistrative, militärische und außenpoli­
tische Leistungen und Erfolge, aber keine eigene W eltanschauung und
k°.‘ ? eigene Philosophie entgegenzusetzen vermochte. E r w ar und blieb
der Defensive, und die Defensive ist im geistigen Kampf der
W ährem . üsierung. Bruno B auer hat mit dem kritischen Scharf­
punkt e n th e e des preußischen Staates verzw eifelnden H egelianers
d er universal) treffend gekennzeichnet: „Die E roberung der auf-
grenzung un :waltsame U nterw erfung und Umbildung durch das
sierungen füll Jas H eer in seiner alten O rganisation ist nicht m ehr
spielen gezei^ü L jKratie seiner F ü h re r keine vorschreitende geschicht-
Osterreich e. < cnn erobern kann nu r der jenige, der seine Beute besser
. selbst und sie durch diese Überlegenheit der Bildung
t ändi gen. n s ich u n terw irft1.“
n jn n te auch der preußische Staat dem Schicksal der innerstaatlichen
mderh-erung meh r entgehen. Die Elem ente eines Reichsgedankens,
ung ^ej noch einen solchen Staat hineinlegen konnte, m ußten im Laufe
c -Î^Zeit entfallen, und die V erlagerungskonstruktionen der Verfassung des
Zweiten Reiches haben (wie oben u n ter I gezeigt) w eder ein neues, w irk ­
liches Reich, noch eine dauernde E rhaltung der Q ualitäten des hegelisdi-
preußischen Staates bew irken können. Ein Reich ist eben etwas anderes
als eine nationalliberal gestützte, verm ittelnde D achkonstruktion über *
* Die bürgerliche Revolution in Deutschland seit dem Anfang der deutsch-
katholischen Bewegung bis zur Gegenwart. Berlin 1849, S. 294.
294 Neutralität und Neutralisierungen

partikularistischen, föderalistischen, konfessionellen und sozialen Gegen­


sätzen; es ist w eder ein Staatenbund, noch ein Bundesstaat; es ist auch kein
Rechtsstaat, sondern die politische Form konkret entschiedener Sittlichkeit
und objektiver Vernunft. Dadurch ist es die Überwindung der N eutrali­
sierungen, auch die Überwindung des Staatsm ythos, der einen geschichtlich
bereits der N eutralisierung verfallenden Staat immer noch als ein Reich
erscheinen ließ. H ier liegt, verfassungsgeschichtlich gesehen, der Sinn von
Stedings Reichsbegriff. Reichwerdung bedeutet bei ihm den Sieg über das
Zeitalter der N eutralisierung und zugleich eine R ettung alles dessen, was
an dem deutschen Staat des 19. Jahrhunderts stark und lebenskräftig war.
Im Reich ist, mit dem berühm ten Doppelsinn des Hegelischen Begriffs, der
Staat „aufgehoben“. Jeder Sachkundige, der den verfassungs- und völker­
rechtlichen Einfluß des N eutralisierungsdenkens kennt, w ird gerade diese
Leistung Stedings anerkennen und bew undern. In den letzten Jahren ist
auch von rechtswissenschaftlicher Seite, z. B. von H ugelm ann1 und von
K eller12, vieles Neue und Treffende zum Reichsbegriff gesagt worden. Aber
der G edanke Stedings scheint m ir ebenfalls sehr wichtig zu sein. Denn
er stellt den Reichsbegriff in den M ittelpunkt einer weltbewegenden Aus­
einandersetzung, in den konkreten politischen W eltkam pf.
A uf dem H öhepunkt des preußischen Verfassungskonflikts hat ein
jüdischer A bgeordneter, D r. E duard Simson — 1848/49 P räsident der F ran k ­
fu rte r Verfassunggebenden N ationalversam m lung und F ü h re r der die
K aiserkrone anbietenden D eputation; 1850 P räsident des Volkshauses des
E rfu rter Parlam ents; 1868 bis 1870 Präsident des Zoll Parlam ents; 1867 bis
1874 Präsident des Deutschen Reichstages und als D eputationsfüh’-r
der K aiserproklam ation in Versailles 1871 zugegen; 1879 P r ä s e n t des
höchsten deutschen Gerichtshofes des neugegründeten Reiches cctit rr Jude
Simson also hat unter dem „langanhaltenden B eifall“ des ^ privaten p re u ­
ßischen Landtag am 10. F eb ru ar 1866 dem preußischen M jnrsnidit Volant en
Bismarck zugerufen: „Sie stehen im Kam pf mit den geis begibt sil sitt­
lichen Mächten der G egenw art; Sie w erden diesen M açkerrechtlich °der
später weichen müssen, deren Gewicht und Bedeutung Sie irkannten TA ·
D en deutschen Liberalen, die diesen hintergründigen W o rte n -sgt ahnungs­
loser Begeisterung ihren Beifall spendeten, w aren damals Augen und
O hren gebunden. So ging der Kampf je n e r „geistigen und sittlichen Mächte“
für sie unsichtbar und unhörbar w eiter, bis die N iederlage Deutschlands
im Jahre 1918 vollendet schien. Heute, nach der E rneuerung der deutschen
V olkskraft durch Adolf H itler, w ird derselbe Kam pf in demselben Maße
offen, in dem er weltpolitische Ausmaße erreicht. D er Reichsbegriff Stedings
aber steht in dem großen Horizont eben dieses Kampfes so, wie sein ganzes
W erk m itten in diesem schwierigsten, härtestens und undankbarsten aller
Kämpfe steht und n u r darin zu verstehen ist. Wem Augen und O hren nicht
1 Zeitschrift für öffentliches Recht Bd. XVI (1936) S.444 (das Reich durch den
Sendungsauftrag gekennzeichnet).
2 Zeitsdirift für öffentliches Recht Bd. XVIII (1938) S. 438 (Reich und Recht).
Großraum gegen Universalismus 295

m ehr gebunden sind, w ird dieses Buch vom Reich auch in seinem un­
vollendeten und unvollkom menen Zustand richtig zu lesen wissen. E r w ird
es für die eigene A rbeit fruchtbar machen, dem tapferen V orkäm pfer dank­
b a r sein und den Namen C hristoph Stedings in Ehren halten.

35. Großraum gegen Universalismus (1939)


Der völkerrechtliche Kampf um die Monroedoktrin
Die echte, ursprüngliche M onroedoktrin, wie sie dem Geist John Q uincy
Adams* entsprungen und in der Botschaft des Präsidenten Monroe vom
2. Dezember 1823 ausgesprochen ist, enthält drei einfache G edanken: Un­
abhängigkeit der am erikanischen Staaten; Nichtkolonisation in diesem
Raum; Nichteinmischung außeram erikanischer Mächte in diesen Raum, ver­
bunden mit Nichteinmischung A m erikas in den außeram erikanischen Raum.
Im Laufe der Zeit sind natürlich viele Anpassungen an die sich entwickelnde
politische Lage, viele Auslegungen und Ausw eitungen eingetreten. D ie
Einzelheiten dieser Entwicklung interessieren hier nicht1. W esentlich ist,
daß die M onroedoktrin echt und unverfälscht bleibt, solange der G edanke
eines konkret bestimm ten Großraum es festgehalten w ird, in welchen raum -
frem de Mächte sich nicht einmischen dürfen.
Das Gegenteil eines solchen, vom konkreten Raum her gedachten G rund­
satzes ist ein die ganze Erde und Menschheit umfassendes, universalistisches
W eltprinzip. Dieses fü h rt naturgem äß zu Einmischungen aller in alles.
W ährend der Raum gedanke einen Abgrenzungs- und Verteilungsgesichts­
punkt enthält und daher ein ordnendes Rechtsprinzip aufstellt, zerstört
der universalistische W elt-Einmischungsanspruch jede vernünftige Ab­
grenzung und Unterscheidung. Wohin solche raum m ißachtenden U niversali-
sierungen führen, hat die P raxis des G enfer Völkerbundes an vielen Bei­
spielen gezeigt. Ich erinnere nur daran, daß in der Frage, ob das dam alige
Österreich eine Zollunion mit dem Deutschen Reich eingehen dürfe (1931),
schließlich die Stimme eines Kubaners, Bustamente, für das Gutachten des
Ständigen Internationalen Gerichtshofs ausschlaggebend w erden konnte12.
In allen wichtigen europäischen Angelegenheiten, nicht zuletzt im sog.
M inderheitenschutzrecht, läßt sich die verw irrende und zerstörende W ir­
kung universalistischer Methoden feststellen, deren eigentliches Unheil
darin besteht, daß sie fortw ährend für die Einmischungen raum frem der
1 Von den zahlreichen geschichtlichen Arbeiten zur Monroedoktrin sei hier das
letzte, in drei Bänden vorliegende Werk von Dexter P e r k i n s , The Monroe Doc­
trine, genannt, dessen Band 3 (1867—1907) 1937 in Baltimore erschienen ist.
2 Eine vorzügliche, für den Zusammenhang unseres Textes lehrreiche Darstellung
der bei diesem Gutachten offenkundig gewordenen Sinnwidrigkeit solcher „inter­
nationalen“ Streitbeilegungsmethoden enthält der Aufsatz von Carl B i I f i n g e r ,
Die deutsch-österreichische Zollunion vor dem Ständigen Internationalen Gerichtshof
im Haag, Deutsche Juristen-Zeitung 1931, S. 1205 ff.

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