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3. Endeudamiento – Refinanciamiento
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CCIES, COMISIÓN PACTO FISCAL
ANALISIS DEL PACTO FISCAL
Un Pacto Fiscal es un acuerdo político de los distintos sectores sociales, mediante el cual parte
de la agenda pública es convertida en programas y en políticas de Estado o Nación. El acuerdo
también debe determinar la cuantía de los recursos públicos requeridos, su origen y las reglas
de su asignación y ejecución1/.
Establecer metas concretas y realistas, para desarrollar el país en base a dicha visión.
Consensuar la manera de financiar los recursos necesarios, para cumplir las metas fijadas.
Asegurar la optimización del uso de los recursos públicos, con transparencia y una
adecuada rendición de cuentas.
En este ejercicio deben intervenir el Poder Legislativo y las distintas instancias del Poder
Ejecutivo, así como las autoridades competentes a nivel de las Municipalidades, y la sociedad
civil, por los canales correspondientes.
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II. ESCENARIO FISCAL DE EL SALVADOR
Sin embargo, a partir de mediados del 2008 y como resultado del incremento de la
delincuencia y la crisis económica mundial, se ha deteriorado de manera significativa el
panorama fiscal; ya que a menor actividad económica provocada por la caída del consumo,
exportaciones e inversiones, ha generado mayores niveles de desempleo, provocando una
fuerte contracción de los ingresos tributarios.
Al hacer un estudio comparativo de los ingresos tributarios con respecto a otros países o a un
promedio Latinoamericano, el cuál en el 2008 fue del 16.5%, es importante evaluar si el nivel
de carga tributaria es alta o baja con respecto a nuestro nivel de desarrollo; ya que los países
desarrollados no alcanzaron altas tasas de ingresos tributarios aumentando los impuestos, sino
más bien creando las condiciones adecuadas para propiciar mayores niveles de inversión,
crecimiento económico y empleo. En nuestro caso, este porcentaje de carga tributaria sería
mayor de lograrse reducir los niveles de evasión y contrabando; así como ampliar la base
tributaria incorporando a las empresas que se mantienen en la informalidad.
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Sobre este punto es importante insistir en cuestionar la vía fácil de pretender mejorar la
recaudación a través de un aumento de las tasas de impuestos, que desanima el consumo y la
inversión, y más bien recurrir a dar señales claras de respeto a las reglas del juego, mejorar el
clima de negocios y de confianza a los inversionistas para dinamizar la economía y así lograr
una mayor recaudación de impuestos, como se puede apreciar en el cuadro siguiente, que
demuestra que a mayor crecimiento económico mayor recaudación.
Cuadro No. 1
El Salvador, Crecimiento Económico e Ingresos Tributarios
PIB Real Ingresos Tributarios
Año
(Var. % Anual) Millones US$ (Var. Anual Abs.)
De acuerdo a información fiscal relevante, existen países que tienen una carga tributaria mayor
con un crecimiento económico menor, tal es el ejemplo de Brasil que con una carga tributaria
mayor que la de El Salvador (24.7%), tuvo un crecimiento menor en promedio durante el
período 1998-2008; Panamá en cambio, con una carga tributaria menor que El Salvador
(10.6%); registró un crecimiento mucho mayor en promedio, en la última década3/.
Lo anterior indica que el valor total de impuestos recaudados no garantiza un efecto positivo
en el crecimiento económico ó la distribución de los ingresos de un país. Lo importante no es
únicamente el volumen de recursos que recoge el Estado, sino de la eficiencia del gobierno en
el uso racional de dichos recursos, y por esta razón es que se hace tanto énfasis en la necesidad
de tener un estricto y detallado rendimiento de cuentas del gasto publico, así como una
auditoria social que se podría lograr al contar con una Ley de Transparencia.
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Gráfica No. 2
Ingresos Tributarios y Gasto
Corriente
(SPNF, % PIB)
17.5
18.0
17.0 16.5 16.2 No obstante que en el periodo 2007-2009, los
16.0 15.3 15.4 ingresos tributarios sufrieran una caída del
15.0 1.0%/PIB, los gastos corrientes en el mismo
14.0
periodo mantuvieron su tendencia alcista
13.0
13.4 creciendo a un ritmo del 2.0%/PIB.
12.0 13.3 13.0
12.5 12.2
11.0
10.0
9.0
8.0
2005 2006 2007 2008 2009
Gráfica No. 3
El Salvador, Ahorro Corriente
Público
(SPNF % PIB)
Del año 2000 al 2005, los niveles de Ahorro
2.5 2.2 Público fueron todos negativos (en promedio -
2.0 1.8 1.7 0.4%/PIB), sin embargo a partir del 2006
1.5 como resultado del mayor dinamismo de la
1.0 actividad económica se logran niveles de
0.5 ahorro positivos pero aún insuficientes para
0.0
financiar en su totalidad la contrapartida de la
inversión pública.
-0.5
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Gráfica No. 4
Inversión Publica
(SPNF, % del PIB) La inversión pública/PIB históricamente no
4.0
3.4 supera el 3.0%, al excluir los años de
3.5
3.0 2.7 2.6 2.7 inversión post-terremotos, lo que nos
2.3
2.5 mantiene por debajo de lo que otros países
2.0 están invirtiendo para modernizar su
1.5
infraestructura.
1.0
0.5
0.0
2006 2007 2008 2009 Prom.
CA
Gráfica No. 5
El Salvador, Déficit Fiscal,
incluyendo Pensiones (% PIB)
La caída sufrida en el nivel de ingresos totales
0.0 en combinación con el crecimiento del gasto
-1.0
-2.0
público, provocó un fuerte desequilibrio en el
-1.9 año 2009 ampliando la brecha fiscal al -
-3.0
-4.0 -3.0 -2.9 -3.1 5.5%/PIB, equivalente a US$1,174 millones.
-5.0
-6.0 -5.5
2005 2006 2007 2008 2009
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Para financiar el déficit del 2009 se tuvo que recurrir a un mayor endeudamiento, provocando
una alza en la relación deuda pública/PIB al 48.5%, y para el 2010 se estima que sobrepase el
50%4/. Los Organismos Financieros Internacionales consideran como señal de alarma un
coeficiente que supere el 50% en el caso de un país en vías de desarrollo.
Gráfica No. 6
El Salvador, Saldo de la
Deuda Pública del El otro indicador de un manejo de un nivel de
Gobierno Central deuda aceptable en una economía es a través de su
(% del PIB)
capacidad de pago.
45.0 41.5
40.0 37.7
34.6 33.7
35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
2006 2007 2008 2009
Fuente: BCR.
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Gráfica No. 8
El Salvador, Servicio de la Los ingresos corrientes recaudados
Deuda actualmente están comprometidos en un 24%
(intereses + amortizaciones /
ingresos corrientes) para atender el servicio de la deuda pública.
Si a este porcentaje le sumamos el 7% que por
30.0 26.8
22.9 23.6 Ley es destinado al FODES y el 6% asignado
25.0 20.6
20.0 al Órgano Judicial, resulta un Presupuesto
15.0
10.0 General de la Nación bastante rígido.
5.0
0.0
2006 2007 2008 2009
En el primer trimestre del 2010, nuevamente el país está recurriendo a endeudamiento de corto
plazo vía LETES, debido a que su costo financiero actual es menor del 1%, por los excedentes
de liquidez; sin embargo, esto puede provocar dos efectos: que al aumentar la tasa de interés se
va a encarecer el pago de esta deuda, o que se tenga que recurrir nuevamente a deuda ya sea
del Banco Mundial ó por emisión de bonos para cancelar esta deuda de corto plazo
aumentando el saldo global de la deuda.
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III. PRIORIDADES DEL GASTO PUBLICO SEGÚN SECTOR PRIVADO
El gasto público deberá concentrarse en mayor medida en cinco áreas principales: Educación,
Salud, Seguridad, Infraestructura, e Innovación y Tecnología. Si bien, como veremos a
continuación destacamos que estas áreas no han contado con un financiamiento adecuado;
debemos enfatizar que para lograr el progreso deseado es necesario implementar además una
reforma para mejorar la gestión institucional que permitan un avance sustancial en la eficiencia
y calidad de los servicios prestados.
Gráfica No. 9
De acuerdo a la ejecución presupuestaria 2009,
El Salvador, Gasto en educación
(% del PIB) el gasto público en educación representó el
4.6
5.0 3.2% del PIB, coeficiente por debajo del
4.0 3.2 promedio Centroamericano del 4.6%/PIB en
2.8 2.8 2.8
3.0
ese mismo año.
2.0
1.0
0.0 Consideramos que el gasto en educación
2006 2007 2008 2009 Prom. CA debiera subir gradualmente a un 5% del PIB al
Fuente: MH, Estados Presupuestarios y 2020, sin embargo previo a otorgar estas
Financieros del Gobierno Central, varios mayores asignaciones se tiene que hacer una
años. reingeniería interna a modo de maximizar la
eficiencia de la estructura del Ministerio, para mejorar la calidad educativa.
Para incrementar el nivel de desarrollo de un país, es imprescindible contar con mano de obra
capacitada y calificada, de manera que pueda adoptar la transferencia de tecnología, que
permite a largo plazo lograr incrementos en la productividad para competir en un mundo
globalizado.
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Actualmente, de acuerdo al Presupuesto General
Gráfica No. 11
El Salvador, Gasto en de la Nación, el gasto en seguridad pública
Seguridad Publica asciende al 1.0%/PIB, sin embargo los
(Millones de US$) alarmantes niveles de delincuencia que superan
350.0 307.2
300.0 265.3 en 6.8 veces los límites precarios de la
250.0 189.1 Organización Panamericana de la Salud (OPS),
200.0
150.0 nos está alertando sobre la necesidad de una
100.0 mayor inversión, la cual al igual que lo
50.0
0.0 destacado para educación y salud debe
2007 2008 2009 acompañarse de una revisión de la eficiencia del
Fuente: MH, Estados Presupuestarios y gasto con respecto a los objetivos y que
Financieros del Gobierno Central, seguramente va a ameritar también
varios años.
reasignaciones entre algunas instituciones (PNC,
Fiscalía General de la República, Órgano
Judicial).
Por otra parte, es importante destacar que el gasto privado de Seguridad en el país asciende a
US$400 Millones anuales6/, lo cual repercute negativamente en la competitividad del sector
productivo.
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IV. ALTERNATIVAS DE FINANCIAMIENTO
Con un déficit fiscal en el 2009 del -5.5%/PIB, equivalente a US$1,174 millones, se requiere de
un ajuste gradual que permita recuperar a mediano plazo niveles aceptables del déficit que no
superen el -2.5%/PIB, sin afectar el apoyo a las áreas prioritarias mencionadas. Esto es factible
en una forma disciplinada, mediante mayores esfuerzos de ahorro por el lado del gasto, a
través de los ingresos, y manteniendo niveles manejables de deuda publica, con
refinanciamiento de deuda a largo plazo.
Racionalizar los actuales subsidios otorgados a la electricidad y gas propano, a los hogares
más vulnerables.
Realizar una reforma integral al sistema de transporte público, haciendo una revisión del
oneroso subsidio.
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Reasignar recursos del Presupuesto General de la Nación, en una mayor proporción hacia
las áreas prioritarias de Educación, Salud, Seguridad, Inversión Pública, e Innovación y
Tecnología.
A continuación, se presenta una estimación del ahorro anual que se pudiera generar y
reorientar a las áreas priorizadas, al adoptar algunas de las propuestas anteriores:
Cuadro No. 2
Impacto aproximado de las medidas de ahorro por el lado del Gasto
Millones de US$
Ahorro por el lado del Gasto 2010 2011 2012 2013 2014
Considerando la caída en los Ingresos Tributarios,
implementar una Política de Austeridad, reduciendo
- $20.00 $40.00 $50.00 $50.00
gradualmente el gasto público de consumo al nivel
promedio del periodo 2003-2008, del 11%/PIB
Focalizar Subsidio al Gas Propano en hogares con
a/ $50.00 - - - -
consumo de energía eléctrica menores a 100 Kwh
Focalizar Subsidio a la Energía Eléctrica a hogares con
$14.00 - - - -
consumo menores a 100 Kwhb/
Ahorro por no operar Puerto La Unión (grúas,
$40.00 - - - -
dragado, empleos)c/
Ahorro del 15% por compras públicas eficientes (en
línea), tomando de referencia el total de compras
- $45.00 - - -
públicas de bienes y servicios del 2008, por un total de
$300 Millones
Total $104.00 $65.00 $40.00 $50.00 $50.00
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2. Propuestas para incrementar los Ingresos
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A continuación se presenta una estimación conservadora del incremento de ingresos anual
que se pudiera lograr al implementar algunas de estas propuestas:
Cuadro No. 3
Impacto aproximado de las medidas propuestas para incrementar los Ingresos
Millones de US$
a. Proyecciones para El Salvador del FMI, World Economic Outlook. Abril 2010.
b. Estimación propia basada en las proyecciones de crecimiento económico para El Salvador del FMI y una
elasticidad delos ingresos tributarios con respecto al PIB de 1.241706; es decir, por cada punto porcentual que
el PIB aumente, los ingresos tributarios aumentaran en 1.241706% (FUNDE).
c. FUNDE, Seguridad Fiscal en El Salvador: Medidas para fortalecer la tributación.
d. Elaboración propia con base a información de FUNDE, cálculos de una recaudación potencial para el año
2007, Pág.: 9
e. Bases para concesión del Sistema Portuario de El Salvador: Condiciones básicas, plazo y monto de las
inversiones, Artículo 5, literal B.1)
f. Estimación propia con base a consultas a entidades autónomas del Estado
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3. Endeudamiento – Refinanciamiento
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Bibliografía
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Ocampo, José Antonio (1999). Fortalezas, debilidades y desafíos del pacto fiscal. Revista del
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cancellation of current arrangement. Country report No. 10/82. Washington D.C.
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5/
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la Empresa Privada, ENADE. El Salvador.
6/
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Otras referencias bibliográficas consultadas:
Asamblea Legislativa de El Salvador (2008). Bases para concesión del Sistema Portuario de El
Salvador: Condiciones básicas, plazo y monto de las inversiones. Comisión de Hacienda y Especial
del Presupuesto. El Salvador.
Comisión Presidencial para el Análisis de la Concesión de Puertos (2008). ¿De qué tamaño es el
sueño que tenemos? Vicepresidencia de la República de El Salvador.
Fondo Monetario Internacional, FMI (2010). World Economic Outlook, Abril 2010. Estados
Unidos.
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES (2009). Cómo está
El Salvador. Departamento de Estudios Económicos y Sociales (DEES), El Salvador.
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES (2010). Pacto Fiscal
en una economía de mercado: contenido y propuesta. Documento elaborado para el conversatorio
sobre democracia, transparencia y desarrollo hacia un pacto fiscal. Departamento de Estudios
Económicos y Sociales (DEES), El Salvador.
Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, ICEFI. Diez Claves para un Pacto Fiscal:
Experiencias de negociación fiscal en Guatemala y otros países. Boletín de Estudios Fiscales No.1,
Guatemala.
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Lora, Eduardo (2008). El futuro de los pactos fiscales en America Latina. Banco Interamericano de
Desarrollo (BID). Estados Unidos.
Ministerio de Hacienda. Estados Presupuestarios y Financieros del Gobierno Central, varios años. El
Salvador.
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