Sie sind auf Seite 1von 9

3.

4 - SINDICÂNCIA E PROCESSO ADMINISTRATIVO


DISCIPLINAR

3.4.4 - Instauração de Sindicância Disciplinar e


Quantidade de Integrantes
De forma coerente com a postura de se estender para a sindicância de
índole
disciplinar os institutos e atos previstos na Lei para o PAD (a menos de
expressa
determinação em contrário), a interpretação sistêmica do art. 149 da Lei
nº 8.112, de 11/12/90,
impõe, a princípio, que a comissão de sindicância seja composta por três
membros estáveis.
Todavia, alguns órgãos inferem ainda outra diferenciação entre PAD e
sindicância, no sentido
de que, como a Lei manifestou apenas que o PAD, obrigatoriamente,
deve ser conduzido por
comissão composta por três integrantes, a contrario sensu, a sindicância
poderia ser
conduzida por comissão de dois ou três integrantes (já que a Lei
menciona “comissão de
sindicância”, no art. 149, § 2º, afasta-se de plano a designação de
apenas um sindicante). À
vista das limitações de pessoal reinantes na administração pública
federal e da praxe
administrativa de determinados órgãos públicos, desde que o apuratório
seja conduzido em
estrito respeito às garantias da ampla defesa e do contraditório,
excepcionalmente, pode-se
aceitar a sindicância de índole disciplinar, instaurada com base no art.
145 da Lei nº 8.112, de
11/12/90, conduzida por apenas dois integrantes.
Lei nº 8.112, de 11/12/90 - Art. 149. O processo disciplinar será conduzido por comissão
composta de três servidores estáveis designados pela autoridade competente,
observando o
disposto no § 3º do art. 143, que indicará, dentre eles, o seu presidente, que deverá ser
ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade
igual ou
superior ao do indiciado. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10/12/97)
§ 2º Não poderá participar de comissão de sindicância ou de inquérito, cônjuge,
companheiro ou parente do acusado, consangüíneo ou afim, em linha reta ou colateral,
até
o terceiro grau.
Nesse rumo, é de se citar que a Portaria-CGU nº 335, de 30/05/06,
mencionada em
2.1.4, aceita a designação de comissão de sindicância disciplinar com
dois ou mais servidores
estáveis.
Portaria-CGU nº 335, de 30/05/06 - Art. 12.
§ 2° No caso de sindicância acusatória ou punitiva a comissão deverá ser composta por
dois ou mais servidores estáveis.
“A instauração de sindicância singular (elaborada por agente sindicante) somente se
legitima na modalidade inquisitorial, em que o feito procedimental, por não contar com
a
figura formal do servidor imputado, deverá ser realizada sem obediência ao princípio do
contraditório e sob a regência da sigilosidade e da discricionariedade.” José Armando da
137
Costa, “Teoria e Prática do Processo Administrativo Disciplinar”, pg. 339, Editora
Brasília Jurídica, 5ª edição, 2005
Em síntese, a escolha entre sindicância e PAD, a cargo da autoridade
instauradora, dáse
basicamente em função da existência ou não de indicadores de autoria
(ou concorrência) e
da gravidade da infração denunciada. A princípio, diante de
representação ou denúncia com
indícios apenas sobre o fato (materialidade), se recomendaria a
instauração de sindicância; e
com indícios tanto da materialidade quanto da autoria (ou concorrência),
se recomendaria a
instauração do PAD.
“Dito isto, chegamos à inquestionável conclusão de que quando não definida bem a
infração, mas justificadamente presumida a sua existência, e quando, mesmo neste
caráter
ou, ainda, conhecida perfeitamente a sua existência, é desconhecida autoria, instaura-
se a
sindicância.” Egberto Maia Luz, “Direito Administrativo Disciplinar - Teoria e Prática”,
pg. 130, Edições Profissionais”, 4ª edição, 2002
Todavia, ressalte-se que nada impede que PAD resulte na aplicação de
penalidade de
advertência ou suspensão de até trinta dias e que a autoridade
competente possa instaurar de
imediato PAD, não sendo a sindicância pré-requisito. Os arts. 145, 146 e
154 da Lei nº 8.112,
de 11/12/90, estabelecem apenas que, se a pena cabível for suspensão
superior a trinta dias ou
demissão, a apuração deve se dar através de inquérito, sem vedarem,
todavia, que este rito
seja imediatamente adotado, mesmo para casos que posteriormente se
resolvam em
cominações mais brandas. Nesse sentido, as manifestações da
Advocacia-Geral da União, nos
Pareceres-AGU nº GM-1 e nº GQ-37, ambos vinculantes, e também do
Supremo Tribunal
Federal, respectivamente:
“16. As normas pertinentes à sindicância e ao processo disciplinar não prescrevem a
realização da primeira, em regra previamente à instauração deste. A simples leitura dos
arts. 153 e 154 da Lei nº 8.112, de 1990, já o demonstra. Atenta à natureza da infração
e às
circunstâncias em que esta se verifica, a autoridade competente deve aquilatar se da
sua
apuração poderá resultar a advertência, a suspensão de até trinta dias ou a inflição de
penalidade mais grave, a fim de determinar a modalidade de apuração, se a realização
de
sindicância ou a abertura de processo. Em se insinuando dúvida razoável a respeito da
prática da infração ou de sua autoria, e dependendo de sua gravidade, a autoridade
competente deverá ter discernimento suficiente para determinar a realização de
investigação prévia (a sindicância), com vistas à verificação da necessidade de
proceder,
ou não, à cabal apuração das irregularidades, através do processo disciplinar.”
“25. No pertinente à nulidade da sindicância, é necessário dirimir que, ‘de lege lata’, as
irregularidades se apuram mediante sindicância ou processo disciplinar, prescindindo
este
da preliminar verificação das infrações através da primeira.
26. Efetua-se a apuração da conduta anti-social do servidor por intermédio de
sindicância
ou processo disciplinar, dependendo da infração e das circunstâncias em que foi
cometida.
No art. 143, supramencionado, o legislador utilizou a alternativa ‘ou’ considerando
haver
variação na natureza das irregularidades e no grau de dificuldade de sua constatação.

aquelas facilmente verificáveis de conseqüências revestidas de tal gravidade que a lei
preconiza medidas drásticas restritivas de direitos, mais compatíveis com uma
apuração de
rigor, cujos ritos são contidos em lei. Em vista dessa linha de valorização, não discrepou
a
lei ao estatuir que da sindicância exsurge a aplicação das penalidades de advertência,
ou
suspensão de até trinta dias, ou instauração de processo disciplinar. Inexiste exigência
legal, ou necessidade em determinados casos, de que todo processo disciplinar seja
precedido de sindicância, nem sua prescindibilidade implica inobservância de qualquer
princípio de direito.”
STF, Recurso em Mandado de Segurança nº 22.789: “Ementa: Do sistema da Lei
8.112/90
resulta que, sendo a apuração de irregularidade no serviço público feita mediante
sindicância ou processo administrativo, assegurada ao acusado ampla defesa (art. 143),
um desses dois procedimentos terá de ser adotado para essa apuração, o que implica
dizer
que o processo administrativo não pressupõe necessariamente a existência de uma
sindicância, mas, se instaurada for a sindicância, é preciso distinguir: se dela resultar a
138
instauração do processo administrativo disciplinar, é ela mero procedimento
preparatório
deste, e neste é que será imprescindível se dê a ampla defesa do servidor; se, porém,
da
sindicância decorrer a possibilidade de aplicação de penalidade de advertência ou de
suspensão de até 30 dias, essa aplicação só poderá ser feita se for assegurado ao
servidor,
nesse procedimento, sua ampla defesa.”
Idem: STF, Mandados de Segurança nº 21.726 e 22.055.
“Assim, se acolhida a denúncia, deve o Administrador considerar a pena administrativa,
em tese, passível de aplicação compatível com a gravidade e a tipicidade dos fatos sob
investigação para, então, determinar o procedimento apuratório: sindicância, processo
disciplinar ou procedimento sumário. (...)
Nada impede, no entanto, que se utilize o processo disciplinar para apuração de faltas
que
impliquem pena de menor intensidade, como a de advertência e a de suspensão por
prazo
igual ou inferior a 30 dias, investigáveis por meio de sindicância.” Francisco Xavier da
Silva Guimarães, “Regime Disciplinar do Servidor Público Civil da União”, pgs. 104 e
105, Editora Forense, 2ª edição, 2006
“Quando se diz que, para aplicação de penalidade inferior a 30 dias de suspensão, usa-
se
a sindicância, não se deve entender, por isso, que está vedado o uso do processo
disciplinar. Por vezes, no curso de um processo disciplinar evidencia-se a
responsabilidade
de servidor punível com simples advertência ou com suspensão menor do que 30 dias,
sem
que haja necessidade, nem conveniência, nem exigência legal, para transformar o
processo
em sindicância, por isso.
Já a recíproca não é verdadeira. Se a penalidade aplicável é superior a uma suspensão
acima de 30 dias, é indispensável a instauração do processo disciplinar, sob pena de
nulidade.” Antônio Carlos Palhares Moreira Reis, “Processo Disciplinar”, pg. 93, Editora
Consulex, 2ª edição, 1999
Pelo exposto, tendo que se submeter ao mesmo rito contraditório do
PAD, podendo
este adotar todas as conclusões possíveis e defendendo a conveniência
de, a princípio, se
designar comissão de sindicância também com três membros, na
prática, torna-se pouco
recomendável a instauração de sindicância (sem prejuízo de se
respeitar, conforme abordado
linhas acima, a praxe administrativa, de alguns órgãos públicos federais,
de designar comissão
de sindicância com apenas dois membros, como forma de atenuar a
carência de pessoal).
“Portanto, a sindicância deve ser evitada, mesmo porque, se concluirmos que a
sindicância
não tem rito próprio e isto nos obriga a adotar os mesmos ritos do PAD; e ainda,
considerando que o prazo reduzido para a conclusão da sindicância, na prática, não é
cumprido, não traz nenhum benefício para a Administração a abertura de sindicância no
lugar de PAD.”, Vinícius de Carvalho Madeira, “Lições de Processo Disciplinar”, pg. 72,
Fortium Editora, 1ª edição, 2008
Além da hipótese de a sindicância, ao se deparar com infração grave, ter
de se
constituir em PAD, aquela primeira forma impõe à administração um
menor prazo de
interrupção da contagem prescricional (como se verá em 4.13.2.1).
Tendo sido devidamente apurada a responsabilidade do servidor por
meio de processo
administrativo disciplinar, é irrelevante a ocorrência de nulidade na
sindicância que o
antecedeu, conforme já se manifestou a Advocacia-Geral da União, no
Parecer-AGU nº GQ-
37, vinculante, e também o Supremo Tribunal Federal:
“Ementa: (...) A legalidade do processo disciplinar independe da validade da
investigação,
efetuada através da sindicância de que adveio aquele apuratório.”
STF, Mandado de Segurança nº 22.103: “Ementa: Tendo a pena imposta ao ora
impetrante
decorrido de processo administrativo disciplinar que se seguiu à sindicância, e pena
essa
imposta com base nas provas colhidas no inquérito integrante desse processo, é
despiciendo o exame dos alegados defeitos que haveria na sindicância, e que não
influíram
na imposição da pena que foi dada ao ora impetrante.”
139
“(...) não há razão para se defender que as nulidades da sindicância atingem o PAD,
quando ela for apenas uma peça preparatória deste. Afinal, toda nulidade cometida
quando
da celebração da sindicância poderá ser corrigida quando da celebração do PAD (...).”
Judivan Juvenal Vieira, “Processo Administrativo Disciplinar”, pg. 226, IOB Thomson, 1ª
edição, 2005

19 - DISTINÇÃO ENTRE SINDICÂNCIA E PROCESSO


ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
Ementário: Sindicância com propósito de investigação
preliminar. Sindicância não é
pré-requisito do processo administrativo disciplinar. Princípio da
proporcionalidade da
pena. Legalidade do processo administrativo disciplinar
independe de defeitos da prévia
sindicância, se não influíram na responsabilização.
DECISÕES RESUMIDAMENTE REPRODUZIDAS
Origem: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Órgão julgador: Tribunal Pleno
Classe e nº da decisão: Mandado de Segurança nº 25.191
UF: DF
Data da decisão: 19/11/07
EMENTA: 3. A instauração de sindicância, como medida preparatória, não
prejudica o agente
público: admissão pela jurisprudência. Precedentes. (grifo não é do
original)
Origem: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Órgão julgador: Tribunal Pleno
Classe e nº da decisão: Mandado de Segurança nº 22.791
UF: MS
Data: 19/12/2003
EMENTA: Servidor público. Pena. Demissão. Penalidade aplicada ao cabo
de processo
administrativo regular. Suposto cerceamento da ampla defesa e do
contraditório na
sindicância. Irrelevância teórica. Procedimento preparatório inquisitivo e
unilateral. Não
ocorrência, ademais. Servidor ouvido em condição diversa da
testemunhal. Nulidade
processual inexistente. Mandado de Segurança denegado. Interpretação
dos arts. 143, 145, II,
146, 148, 151, II, 154, 156 e 159, caput e § 2º, todos da Lei federal nº
8.112/90.
A estrita reverência aos princípios do contraditório e da ampla defesa só
é exigida, como
requisito essencial de validez, assim no processo administrativo
disciplinar, como na
sindicância especial que lhe faz às vezes como procedimento ordenado à
aplicação daquelas
duas penas mais brandas, que são a advertência e a suspensão por
prazo não superior a trinta
dias. Nunca, na sindicância que funcione apenas como investigação
preliminar tendente a
coligir, de maneira inquisitorial, elementos bastantes à imputação de
falta ao servidor, em
processo disciplinar subseqüente. (grifo não é do original)
Origem: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Órgão julgador: Tribunal Pleno
Classe e nº da decisão: Mandado de Segurança nº 21.726
UF: RJ
Data da decisão: 11/03/94
EMENTA: Demissão de servidor estável. Processo administrativo com
garantia de ampla
defesa. Diversidade radical entre os sistemas do antigo Estatuto (L.
1.711/52) e da vigente Lei
do Regime Único (L. 8.112/90). Ao contrário do que sucedia sob a L.
1.711/52, a L. 8.112/90
distinguiu nitidamente o procedimento unilateral e inquisitivo da
sindicância (art. 143) do
16 3
processo disciplinar dela resultante (arts. 145, III, e 148), o qual se
desenvolve integralmente
sob os ditames do contraditório (arts. 153, 156 e 159 e § 2º), o que
impõe, sob pena de
nulidade, que, antes de que se proceda à instrução, seja o acusado
chamado ao feito.
Origem: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Órgão julgador: Tribunal Pleno
Classe e nº da decisão: Mandado de Segurança nº 22.888
UF: PR
Data da decisão: 18/02/98
VOTO: (...) No caso concreto, (...) teve-se a sindicância, que chamei de
‘procedimento
unilateral inquisitivo’.
(...) o art. 143, ao prever a sindicância, fala em ampla defesa.
Mas, a meu ver, o sistema - se é que se pode chamar de sistema esse
aglomerado de
dispositivos da Lei 8.112 - leva-nos a interpretar cum grano salis essa
alusão à ampla defesa.
Ela freqüentemente não pode ser facultada desde o início, porque a
sindicância pode ter por
objeto buscar, já não digo a prova, mas indícios, elementos informativos
sobre a existência da
irregularidade de que se teve vaga notícia e de quem possa ser o seu
autor, para que, aí sim,
resultar, se a falta é grave, na instauração do processo, com a
imprescindível notificação
inicial para que o acusado acompanhe toda a instrução, esta,
iniludivelmente contraditória.
Nesse caso, não faria efetivamente sentido - que a essa sindicância - que
se destina
unicamente a concretizar uma imputação, a ser objeto de uma instrução
contraditória futura -
que já se exigisse fosse ela contraditória. (...)
Origem: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Órgão julgador: Tribunal Pleno
Relator: Ministro Moreira Alves
Classe e nº da decisão: Mandado de Segurança nº 22.103
UF: RS
Data da decisão: 24/11/95
EMENTA: Mandado de segurança. Alegação de nulidades na sindicância e
no inquérito que a
ela se seguiu e do qual decorreu a demissão do servidor.
- Tendo a pena imposta ao ora impetrante decorrido de processo
administrativo disciplinar
que se seguiu à sindicância, e pena essa imposta com base nas provas
colhidas no inquérito
integrante desse processo, é despiciendo o exame dos alegados defeitos
que haveria na
sindicância, e que não influíram na imposição da pena que foi dada ao
ora impetrante.
- Improcedência das alegações de nulidade do inquérito concernentes
aos fatos certos.
Mandado de segurança indeferido, ressalvadas as vias ordinárias sobre
os fatos
controvertidos.
Origem: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Órgão julgador: Segunda Turma
Classe e nº da decisão: Recurso Ordinário em Mandado de Segurança
nº 10.421
Nº do processo original e UF: 1998/009161-4 - BA
Data da decisão: 16/11/99
EMENTA: Administrativo. Processo administrativo. Magistrado.
Sindicância. Dispensável.
Correição. Publicidade. Prazos. Descumprimento. Ausência de prejuízo.
Mandado de
Segurança. Dilação probatória.
16 4
I - Dispensável, in casu, a sindicância, pois já contava a autoridade
coatora com elementos
concretos suficientes para embasar a instauração de um processo
administrativo.
II - A correição geral que forneceu elementos para instauração do
processo administrativo tem
sua publicidade determinada por imperativo legal.
III - O descumprimento de alguns prazos durante o processo
administrativo - não mais que
alguns dias - não trouxe qualquer prejuízo para defesa.
IV - Analisar o argumento de que não se cometera qualquer falta que
ensejasse a punição
aplicada, ou que o procedimento administrativo fora instaurado com fins
unicamente
políticos, demandaria dilação probatória incompatível com a via eleita.
Recurso provido.
Origem: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Órgão julgador: Quinta Turma
Relator: Ministro Gilson Dipp
Classe e nº da decisão: Recurso Ordinário em Mandado de Segurança
nº 14.328
Nº do processo original e UF: 2002/0001964-3 - DF
Data da decisão: 14/05/03
EMENTA: I - Consoante entendimento do Superior Tribunal de Justiça, a
sindicância segue
um rito peculiar, cujo escopo é a investigação das pretensas
irregularidades funcionais
cometidas, sendo desnecessária a observância de alguns princípios
basilares e específicos do
processo administrativo disciplinar. Afinal, procedimento não se
confunde com processo.
Origem: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Órgão julgador: Primeira Turma
Relator: Ministro Garcia Vieira
Classe e nº da decisão: Recurso Ordinário em Mandado de Segurança
nº 281
Nº do processo original e UF: 1999/0001435-2 - SP
Data da decisão: 31/03/93
EMENTA: Direito administrativo. Aplicação de pena disciplinar em
processo administrativo
regular. Irregularidades apontadas na sindicância sem ofensa ao
princípio da ampla defesa. O
processo da sindicância não tem forma e nem figura de juízo, não
obedece a procedimento
específico, nem ao princípio do contraditório. Ao indiciado não cabe
alegar defeitos ou
irregularidades na sindicância (ou vícios de intimação), porquanto a sua
defesa será sempre
feita, de forma exaustiva e eficiente, na fase do inquérito administrativo,
como ocorreu, na
hipótese. Os defeitos de intimação, na fase da sindicância, não se podem
refletir para efeito de
anulação de punição irrogada, ao sindicado, com base em processo
administrativo regular,
mediante o asseguramento da mais ampla defesa. O dever do
funcionário de comunicar
irregularidades, porventura existentes, no serviço público de que é
agente, não exclui aquele
pertinente ao respeito, à dignidade, à honra e ao decoro devidos, pelo
servidor, aos superiores
hierárquicos. Não se anula pena de advertência, quando aplicada com
base em lei e
procedimento adequado. Recurso a que se nega provimento. Decisão
por maioria de votos.
Origem: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Órgão julgador: Terceira Seção
Classe e nº da decisão: Mandado de Segurança nº 7.983
Nº do processo original e UF: 20010137400-4 - DF
Data da decisão: 23/02/05
16 5
EMENTA: 1. A sindicância que vise apurar a ocorrência de infrações
administrativa, sem
estar dirigida, desde logo, à aplicação de sanção, prescinde da
observância dos princípios do
contraditório e da ampla defesa, por se tratar de procedimento
inquisitorial, prévio à acusação
e anterior ao processo administrativo disciplinar.
2. A eventual quebra do sigilo das investigações, com suposto
vazamento de informações à
imprensa, não tem o condão de revelar processo administrativo falho,
porquanto o sigilo, na
forma do art. 150 da Lei n. 8.112/90, não é garantia do acusado, senão
que instrumento da
própria investigação. (...)
Origem: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Órgão julgador: Terceira Seção
Relator: Ministro Hélio Quáglia Barbosa
Classe e nº da decisão: Mandado de Segurança nº 10.827
Nº do processo original e UF: 2005/0118269-9 - DF
Data da decisão: 13/12/05
EMENTA: 2. A sindicância, que visa apurar a ocorrência de infrações
administrativas, sem
estar dirigida, desde logo, à aplicação de sanção, prescinde da
observância dos princípios do
contraditório e da ampla defesa, por se tratar de procedimento
inquisitorial, prévio à acusação
e anterior ao processo administrativo disciplinar, ainda sem a presença
obrigatória de
acusados.