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“Ich spreche für Menschen, die gewohnt sind

eine Weisheit in einem fallenden Blatt,


riesige Probleme in aufsteigendem Rauch,
Theorien in den Schwingungen des Lichts,
eine Idee in Marmorblöcken
und die entsetzlichsten Bewegungen
in der Regungslosigkeit zu erkennen.
Ich stelle mich genau auf den Punkt,
wo die Wissenschaft den Wahnsinn berührt:
Geländer bringe ich keine an.”

Honore de Balzac, Theorie des Gehens


Freie Universität Berlin
Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften
Otto-Suhr-Institut für Politikwissenschaft

Diplomarbeit
zur Erlangung des Grades eines Diplom-Politologen

Führung als konzertierte Aktion


Eine Anwendung des Begriffs der Gouvernementalität von
Michel Foucault auf das Bund-Länder-Programm ‘Soziale Stadt’

vorgelegt von Henning Füller


im Oktober 2004

Erstgutachter: Prof. Dr. Gerhard Göhler


Zweitgutachterin: Prof. Dr. Brigitte Wehland-Rauschenbach
Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung 2

2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens 7


2.1 Wahl des Untersuchungsgegenstandes: Programm ,Soziale Stadt‘ . . 8
2.1.1 Veränderungen im Bezug auf politische Steuerung . . . . . . 8
2.1.2 Programm ,Soziale Stadt‘ als modellhafte Reaktion . . . . . 16
2.2 Wahl des Analyseinstruments: Gouvernementalität . . . . . . . . . 20
2.2.1 Der Begriff der ,Gouvernementalität‘ bei Michel Foucault . . 21
2.2.2 Anwendung des Konzepts der ,Gouvernementalität‘ . . . . . 27
2.2.3 Präzisierung des empirischen Zugangs . . . . . . . . . . . . . 31

3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘ 36


3.1 Rationalität veränderter Stadtentwicklung . . . . . . . . . . . . . . 37
3.1.1 Fokussierung auf defizitäre ,Communities‘ . . . . . . . . . . 38
3.1.2 Verknüpfung von Wissen und Macht . . . . . . . . . . . . . 43
3.1.3 Fokus auf Prozessdimension . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
3.1.4 Rationalität des Programms und Gouvernementalität . . . . 49
3.2 Instrumente veränderter Stadtentwicklung . . . . . . . . . . . . . . 51
3.2.1 Veränderte Organisation politischer Steuerung . . . . . . . . 51
3.2.2 Steuerungsinstrument Quartiersmanagement . . . . . . . . . 59
3.2.3 Steuerungsinstrument der ,Community‘ . . . . . . . . . . . . 63
3.2.4 Konzertiertes Regieren der Stadtteile . . . . . . . . . . . . . 69
3.3 Regieren durch Beteiligen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
3.3.1 Aktivierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
3.3.2 Verantwortungszuschreibung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
3.3.3 Selbstführung als verantwortliches Subjekt . . . . . . . . . . 81

4 Fazit 83

Literaturverzeichnis 86

1
1 Einleitung
Das Verständnis von Staat ändert sich grundlegend. Die Deutschen nehmen Ab-

schied vom Obrigkeitsstaat“, so das Ergebnis einer aktuellen Studie des Freizeitfor-
schungsinstituts unter Leitung von Prof. Dr. Opaschowski. Die Bürger erkennen,

dass der Staat keine sozialen Wohltaten mehr zu verteilen hat. Für den Schutz
vor den Risiken des Lebens wie Krankheit, Alter und Pflegebedürftigkeit ist im-
mer weniger der Staat und immer mehr der einzelne Bürger selbst verantwortlich.
Der Staat als Ausgabenmaschine hat ausgedient. Die aktive (Mit-)Beteiligung der
Bürger ist gefordert.“ (vgl. Opaschowski, 2004) Die umfassenden gesellschaftlichen
Veränderungen unter den Schlagworten Globalisierung, Deindustrialisierung und
Transnationalisierung führen zu einer Erosion des traditionellen Verhältnisses von
Staat und Gesellschaft in westlichen Wohlfahrtskulturen. Der Nationalstaat agiert
nicht mehr wie bisher als die zentrale Instanz gesellschaftlicher Steuerung. Ent-
scheidungen werden in transnationalen Verhandlungsrunden, in der Europäischen
Union oder der WTO gefällt. Gesellschaftliche Akteure wie beispielsweise NGOs er-
halten dabei zunehmend Bedeutung. Lokale Kooperationen von öffentlicher Hand
und privater Wirtschaft, sogenannte Public-Private-Partnerships, sind für politi-
sche Steuerung zunehmend richtungsweisend. Ebenso verändert sich die traditio-
nelle Aufgabenteilung zwischen Staat und Gesellschaft im Bereich der Wohlfahrts-
sicherung. Die Steuerung des Sozialen liegt nicht mehr allein in der Verantwortung
zentralstaatlicher Institutionen, sondern wird zunehmend Aufgabe gesellschaftlicher
Akteure, von Vereinen, Verbänden und den Bürgern1 selbst. Das Leitbild ist nicht
mehr der umfassend steuernde Obrigkeitsstaat, sondern der ,schlanke Staat‘, der
die Sicherung der sozialen Kohäsion auf die Ebene der Zivilgesellschaft verlagert.
Der Rückzug des Staates, den die Bürgern gemäß der zitierten Studie beobachten,
scheint somit offensichtlich.
Was bedeutet diese Neubestimmung des Verhältnisses von Staat und Gesellschaft
aber nun für die Einbindung der Individuen in Macht- und Herrschaftsbeziehungen?
Geht der Rückzug des Staates spiegelbildlich mit einer Verminderung der politischen
1
Die Verwendung der männlichen Form hier und im Folgenden ist der besseren Lesbarkeit
geschuldet, und soll ausdrücklich keine geschlechtsspezifische Zuordnung implizieren. Das be-
rechtigte Anliegen, Frauen gleichwertig in sprachlichen Ausdrücken zu repräsentieren soll da-
mit nicht zurückgewiesen werden. Die Beschränkung begründet sich aber aus der Vermeidung
von Widerhaken im Lesefluss und der Tendenz, mit einer gleichberechtigten Verwendung den
Umstand zu verdecken, dass Frauen als Akteure in der Gesellschaft, insbesondere in Macht-
positionen, gerade nicht gleichberechtigt sind.

2
1 Einleitung

Steuerung von Gesellschaft einher? Liegt in der offiziellen Rhetorik um individuelle


Selbstverantwortung tatsächlich die Freiheit, selbst für das eigene Leben Verant-
wortung zu übernehmen? Möglicherweise markieren die genannten Veränderungen
viel eher das Auftauchen neuer Formen der Steuerung einer postdisziplinaren Ge-
sellschaft, wie sie von Robert Castel skizziert wurde. Castel beschreibt als Merk-
male dieser neuen Organisationsform gesellschaftlicher Einbindung die Etablierung
veränderter sozialer Technologien mit dem Ziel der Minimierung unmittelbarer the-
rapeutischer Eingriffe bei zunehmender präventiver behördlicher Verwaltung, sowie
die Förderung der unablässigen Arbeit an sich selbst zum Wohl eines effizienten und
anpassungsfähigen Subjekts (vgl. Castel, 1981). Hinweise auf einen derartigen Wan-
del werden im Kontext der jüngeren Entwicklungen westlicher Wohlfahrtsstaaten
sichtbar. Die gegenwärtig vorherrschende neoliberale Tendenz, möglichst viele ge-
sellschaftliche Bereiche dem Steuerungsmodus der Marktkonkurrenz zu überantwor-
ten, kennzeichnet die Tendenz zum möglichst weitgehenden Verzicht auf therapeu-
tische Eingriffe. Über die Privatisierung, beispielsweise der Alterssicherung oder der
Gesundheitsvorsorge, soll die Aufgabenbewältigung kosteneffizient und von staat-
lichen Eingriffen unabhängig organisiert werden. Auch die Verwaltung selbst wird
im Zuge des New Public Managements (vgl. Pelizzaro, 2001) umgestellt auf das pri-
vatwirtschaftliche Organisationsprinzip einer Auslagerung von Aufgabenbereichen
durch die projektförmige Vergabe an private Träger, hier zur Zeit beispielsweise die
Aufgabe der Arbeitsvermittlung.
Neben dem ,schlanken Staat‘ geht das veränderte Staatsverständnis in Richtung
eines ,aktivierenden Staats‘. So bestimmt der Bundeskanzler Gerhard Schröder die
veränderte Aufgabe des gegenwärtigen Staates in der Aktivierung der Selbstregie-
rungsfähigkeit der Bürger, ganz im Sinne des Goethe-Wortes, wonach diejenige

Regierung die Beste sei, ,die uns lehrt uns selbst zu regieren‘“ (Schröder, 2000,
203). Hier findet sich ein Indiz für das zweite Charakteristikum der postdisziplina-
ren Gesellschaft: Förderung von selbständig und effizient – im Sinne des Staates
– handelnder Bürger. Die Aufwertung der individuellen Selbstverantwortung wur-
de zunächst im Bereich der Arbeitsverhältnisse beobachtet. Der eigenständig seine
Kräfte maximierende ,Arbeitskraftunternehmer‘ wird hier bereits als das mögliche
neue Leitbild der Ware Arbeitskraft gehandelt. (vgl. Pongratz und Voß, 1998; vgl.
Schöni, 2000; vgl. Moldaschl und Sauer, 2000). Nun sollen die Bürger auch im Be-
reich des Sozialen verstärkt zu Ehrenamt und Engagement aktiviert, und so der
Abbau staatlicher Wohlfahrtsleistungen durch ,Gemeinwohl-Unternehmer‘ (Beck,
2000, 49) aufgefangen werden.
Allerdings wachsen mit dem angestrebten ,Empowerment‘ zivilgesellschaftlicher
Kräfte auch die Anforderungen an die Subjekte. Als verantwortlicher ,Unternehmer
seiner Selbst‘ hat der Einzelne auch stärker als bisher Sorge zu tragen, sein Leben
im Sinne von Gesundheit, Anpassungsfähigkeit, Dynamik und Zielgerichtetheit zu
führen. Ein Entlassen in die Selbstsorge geht mit dem Aufbürden eines strengen
Selbstregiments einher (vgl. Reichert, 2002; vgl. Bogumil, 2002; vgl. Jann, 2004).

3
1 Einleitung

Insgesamt scheint somit in gegenwärtigen westlichen Gesellschaften, unbeein-


druckt von der Rhetorik eines ,Rückzug des Staates‘, ein veränderter Modus der
Steuerung zum Vorschein zu kommen, so die von den genannten Indizien gestützte
Hypothese. Mit der veränderten Rolle des Staates geht eine zunehmend indirekte
Art der Steuerung von Individuen in Gesellschaft einher. Die Ziele gesellschaftli-
cher Kohäsion und Wohlfahrtsproduktion sollen nicht mehr durch therapeutische
Intervention des Staates, sondern eher durch ein aufeinander abgestimmtes Verhal-
ten verschiedener Akteure erreicht werden. Führung vollzieht sich in diesem Sinne
scheinbar als ,konzertierte‘ Aktion.2
Dieser Vermutung soll in der folgenden Arbeit genauer nachgegangen werden.
Dazu wird ein modellhaftes Fallbeispiel veränderter politischer Steuerung gewählt
und auf die darin zum Vorschein kommenden Regierungstechnologien überprüft.
Als exemplarisches Beispiel für diese Untersuchung fällt der für die Bundesrepublik
neuartige Politikansatz ins Auge, der im Rahmen eines Bund-Länder-Programms
Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“ seit 1999 in

der deutschen Stadtentwicklungspolitik unternommen wird. Die soziale Situation
auf der lokalen Ebene der Stadt ist gegenwärtig ein in besonderem Maße exponier-
ter Bereich für neue Formen der Steuerung. Die zunehmend verschuldeten kommu-
nalen Haushalte sind nicht mehr in der Lage, die wachsende soziale Ungleichheit,
die in den Städten in besonderem Maße zum Ausdruck kommt, wie bisher durch
individuelle Zuwendungen finanziell abzufedern. Die ,Krise der sozialen Stadt‘ deu-
tet seismografisch gesamtgesellschaftliche Konfliktpotenziale an. In Teilgebieten der
Stadt werden gesellschaftliche Krisenphänomene konzentriert sichtbar. Die politi-
sche Steuerung des Sozialen auf der lokalen Ebene der Stadt hat insofern besondere
Brisanz und Lösungsansätze haben in gewisser Weise exemplarischen Charakter.
Die im Rahmen des Bund-Länder-Programms versuchte Reaktion auf die Proble-
matik der ,Sozialen Stadt‘ bietet sich damit als Untersuchungsgegenstand für die
Frage nach veränderten Formen des Regierens an. Der neuartige Politikansatz voll-
zieht sich in einem eng begrenzten Teilbereich der Stadtentwicklung und kann damit
in seinen konkreten Auswirkungen hinreichend präzise nachvollzogen werden. Trotz
der Untersuchung eines Einzelfalls lassen sich mit einiger Plausibilität Rückschlüsse
auf gesamtgesellschaftliche Tendenzen ziehen.
Als erkenntnisleitendes theoretisches Gerüst bei der Frage nach möglichen neuar-
tigen Formationen politischer Steuerung, die in dem Politikansatz des Programms
,Soziale Stadt‘ zum Ausdruck kommen sollen, dient das Konzept der Gouverne-
mentalität von Michel Foucault. Das Konzept bietet einen spezifischen Zugang zum
2
Der Begriff konzertierte Aktion ist im Kontext der deutschen Politik als Bezeichnung eines
Gesprächsforums geprägt, das 1967 von dem damaligen Wirtschaftsminister Karl Schiller im
Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes einberufen wurde und zu dem Vertreter des
Staates, der Arbeitgeber, der Gewerkschaften, ökonomischer Sachverständigen und der Bun-
desbank bis 1977 regelmäßig zusammenkamen. Zur Zeit existiert eine konzertierte Aktion im
Gesundheitswesen als Beratungsgremium der mit Gesundheitsversorgung betrauten Gruppen.

4
1 Einleitung

Phänomen der Regierung, das als Zusammenspiel vielfältiger Institutionen, Verfah-


ren, Analysen und Taktiken begriffen wird. Dieser umfassende Regierungsbegriff
ermöglicht es, Machteffekte nicht nur in den direkten Maßnahmen staatlicher Insti-
tutionen wahrzunehmen, sondern auch in der Art, wie gesellschaftliche Phänomene
durch Problematisierung ans Licht gebracht werden, sowie in den Formen, in denen
die Individuen sich einer Selbstführung unterziehen. Das aus dem Konzept der Gou-
vernementalität gewonnene Analyseinstrument versetzt in die Lage, Apparaturen
des Regierens wahrzunehmen, die im Zuge von Deregulierung und Privatisierung,
von Lokalisierung und Auslagerung der Staatstätigkeit neu entstehen.
In der folgenden Arbeit geht es somit darum zu prüfen, ob in dem exemplarischen
Politikansatz des Bund-Länder-Programms ,Soziale Stadt‘ veränderte Technologien
des Regierens zum Vorschein kommen. Dazu ist anhand der konkreten empirischen
Ausgestaltung des Programms in Berlin das Zusammenwirken der Rationalität des
Politikansatzes, der eingeführten Steuerungsverfahren und der propagierten Selbst-
technologien in den Blick zu nehmen. Zu fragen ist, inwiefern die so sichtbar gewor-
dene Konstellation als eine indirekte ,Führung der Führungen‘ wirksam ist. Kommt
es auf der Ebene der Stadtteilentwicklung zu einer Führung in Form konzertierter
Aktion?3 Dieser Frage soll im Folgenden nachgegangen werden.
Dazu ist anschließend zunächst der Ansatz der Untersuchung zu präzisieren. Die
Wahl des Untersuchungsgegenstand wie des theoretischen Analyseinstruments ist
zu begründen, drittens ist ein empirischer Zugriff auf die Realität des Programms
auszuwählen.
Für die Wahl eines Untersuchungsgegenstandes ist dabei zunächst knapp der ge-
sellschaftliche Kontext zu skizzieren, vor dem sich gegenwärtig die Regierungspro-
blematik stellt. Es soll einerseits auf die strukturellen Veränderungen hingewiesen
werden, andererseits auf den vorherrschenden politischen Diskurs, die jeweils in
Richtung der Verlagerung staatlicher Steuerung auf eine dezentrale Ebene hinzu-
wirken scheinen. Eine weitere Beobachtung betrifft die Rolle der Stadt als räumliche
Manifestation gesellschaftlicher Krisentendenzen. Vor diesem Hintergrund ist das
Bund-Länder-Programm ,Soziale Stadt‘ möglicherweise als modellhafte Reaktion
zu verstehen und bietet sich als konkreter Untersuchungsgegenstand für vermutete
veränderte Technologien des Regierens an.
Bei der Wahl des analytischen Konzepts für die hier verfolgte Fragestellung stellt
sich Foucaults Konzeption der Gouvernementalität als geeignete erkenntnisleiten-
de Theorie heraus. Der Begriff soll kurz dargestellt und die bisherige Anwendung
reflektiert werden.

3
Regierung wird hier verstanden als die Gesamtheit der Kräfteverhältnisse, die das gesellschaftli-
che Zusammenleben gemäß einer bestimmten Rationalität ordnen, systematisieren und in die-
ser Weise auf Dauer zu stellen versuchen. Mit Führung wird im Folgenden die Wirkungsweise
dieser Regierung bezeichnet, nämlich das Feld möglicher Handlungen und legitimer Denkwei-
sen zu begrenzen.

5
1 Einleitung

Anschließend an die Wahl des Untersuchungsgegenstandes und des begrifflichen


Instruments ist schließlich ein geeigneter empirischer Zugriff auszuwählen, der die
Fragestellung nach einer veränderten Regierungsweise an das konkrete Programm
,Soziale Stadt‘ ermöglicht. Neben der Auswahl des Materialkorpus bedarf es hier
einer kurzen methodischen Klärung der Untersuchungsweise.
Im Anschluss an diese Klärung des Untersuchungsansatzes ist die veränderte
Form der Stadtteilentwicklung, die im Zuge des Bund-Länder-Programms ,Soziale
Stadt‘ in bestimmten defizitären Teilgebieten der Stadt unternommen wird, im Hin-
blick auf die Technologien des Regierens zu untersuchen, die darin zum Vorschein
kommen. Angeleitet durch den umfassenden ,gouvernementalen‘ Regierungsbegriff
soll nach markanten Veränderungen in der Problematisierung der Steuerung, den
Verfahren der Steuerung und in der Anrufung der Bewohner als spezifische Subjek-
te gesucht werden. Im Bezug auf das theoretische Konzept der Gouvernementalität
sind die Ergebnisse jeweils zu bewerten.
In einem abschließenden Fazit sollen die Ergebnisse noch einmal zusammenge-
fasst werden. Es gilt rückblickend zu beurteilen, inwiefern sich der verfolgte Ansatz
und das theoretische Konzept bewährt haben, welche Aspekte zu wenig Berück-
sichtigung fanden, und wo zukünftige Arbeiten ansetzen könnten. Die Bedeutung
der Technologien gouvernementalen Regierens, die in der Arbeit aufgezeigt werden
konnten, ist abschließend zu beurteilen.

6
2 Ansatz: Analyse veränderten
Regierens
Mit dem einleitend angedeuteten veränderten Verhältnis von Staat und Gesellschaft
scheinen auch im Bezug auf den Vorgang des Regierens Veränderungen vor sich zu
gehen, so die Annahme, die es im Folgenden zu prüfen gilt. Dabei ist zunächst der
konkrete Ansatz der Untersuchung darzustellen und zu begründen. Insbesondere
betrifft dies den gewählten Untersuchungsgegenstand, das begrifflich-theoretische
Instrument und die empirische Methode.
Für eine Analyse der Machteffekte, die als Regierung bezeichnet werden können,
kommen grundsätzlich zwei unterschiedliche Herangehensweisen in Frage. Bei ei-
ner eher deduktiven Untersuchung wäre ein vorab theoretisch bestimmtes Wesen
veränderten Regierens in den empirischen Phänomenen gegenwärtiger Gesellschaft
nachzuweisen. Die Geltung des abstrakt bestimmten Begriffs ist dann durch em-
pirische Belege aus den vielfältigen Bereichen gegenwärtiger politischer Steuerung
herauszustellen.
Die folgende Arbeit setzt allerdings anders an. Die Untersuchung beschränkt sich
auf einen konkreten und überschaubaren Politikansatz. Es wird nicht die gegen-
wärtige Regierungsweise im Allgemeinen untersucht, sondern es sollen für einen
exemplarischen Bereich bestimmte Muster und veränderte Formationen politisch
koordinierter Machtwirkungen aufgezeigt werden. Das so eng gesteckte Untersu-
chungsfeld ist – zumal aus forschungspragmatischen Gründen im Rahmen einer
Diplomarbeit – empirisch präziser zu analysieren. Damit soll es möglich werden,
die Ergebnisse anschaulicher zu fundieren.
Auch unter Vorgriff auf das verwendete analytische Konzept der Gouvernementa-
lität ist ein solch induktiver Ansatz vorzuziehen, welcher an konkreten Formationen
und Programmen ansetzt. Foucault wendet sich ausdrücklich gegen das Vorgehen,
das Auftauchen von Technologien des Regierens aus den großen Formationen der
Ökonomie oder des Staates abzuleiten. Er formuliert statt dessen die erkenntnislei-
tende Tendenz einer Gouvernementalisierung des Staates“ (Foucault, 2000a, 67),

schlägt für die Analyse aber vor, das Problem des Staates von den Praktiken der

Gouvernementalität“ (Foucault, 2000b, 70) her zu erkunden. Er plädiert für eine
Analyse der Form gegenwärtigen Regierens ausgehend davon, wie sie sich jetzt

zurzeit in Programme umsetzt“ (ebd.). Es geht darum, an konkreten Ausdrucks-

7
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

formen, an Verfahren und Maßnahmen, anzusetzen.1 Die vorliegende Untersuchung


von Veränderungen im Bereich des Regierens folgt diesem Vorschlag und richtet
den Fokus dementsprechend auf ein konkretes Programm gegenwärtigen Regierens.

2.1 Wahl des Untersuchungsgegenstandes:


Programm ,Soziale Stadt‘
Für die Relevanz der Untersuchungsergebnisse, bei der Beschränkung auf einen
Teilbereich gesellschaftlicher Steuerung, ist nun ein bestimmter Bereich oder ein
konkreter Politikansatz auszuwählen, dem in gewisser Weise ein modellhafter Cha-
rakter oder zentrale Bedeutung für gegenwärtiges Regieren zugesprochen werden
kann.
Als ein in diesem Sinne exemplarischer Politikansatz fällt dabei das Bund-Länder-
Programm Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“ ins

Auge. Im Folgenden sind die Gründe darzustellen, die diesen Politikansatz in der
Stadtteilentwicklung als konkreten Untersuchungsgegenstand für die Frage nach
veränderten Technologien des Regierens qualifizieren. Trotz des geringen finanziel-
len Volumens und der beschränkten Reichweite des Programms selbst, haben die
anhand dieses Politikansatzes nachgewiesenen Veränderungen im Vorgang des Re-
gierens in gewisser Weise exemplarischen Charakter. Diese Annahme soll im Fol-
genden durch die Einordnung des Programms in übergeordnete Veränderungen im
Bereich des Politischen gestützt werden.

2.1.1 Veränderungen im Bezug auf politische Steuerung


Die Wahl eines adäquaten Untersuchungsgegenstandes soll unter Berücksichtigung
gegenwärtiger gesellschaftlicher Entwicklungen erfolgen. Es lassen sich Tendenzen
in den drei Dimensionen des Politischen aufzeigen, die die Wahl des konkreten
Politikansatzes des Bund-Länder-Programms ,Soziale Stadt‘ als Untersuchungsge-
genstand plausibel machen. Im Einzelnen sind es erstens gegenwärtige Tendenzen
bezüglich der strukturellen Verfasstheit politischer Steuerung, zum zweiten verän-
derte Steuerungsverfahren, und drittens eine zunehmende Relevanz des bearbeite-
1
Vgl. dazu auch Rose/Miller: Das Verständnis moderner Formen des Regierens erfordert unseres

Erachtens eine Untersuchung nicht allein der großen politischen Formation oder der wirtschaft-
lichen Ambitionen, noch gar von Allgemeinplätzen wie z.B. »Staatskontrolle«, Verstaatlichung,
freier Markt und ähnliche, sondern von anscheinend unscheinbaren und alltäglichen Mechanis-
men, die das Regieren zu ermöglichen scheinen: Techniken der Prüfung und Entscheidung; die
Erfindung von Hilfsmitteln, wie z.B. Übersichten und Präsentationsformen, wie z.B. Tabellen;
die Standardisierung von Systemen für Ausbildung und die Einübung von Gewohnheiten; die
Einführung berufsmäßiger Spezialisierungen und Terminologien; Gebäudedesign und architek-
tonische Formen - die Liste ist vielfältig und im Prinzip unbegrenzt.“ (Miller und Rose, 1994,
67)

8
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

ten Politikbereichs, die den konkreten Politikansatz auszeichnen und als Untersu-
chungsgegenstand prädestinieren.

Strukturelle Veränderungen in Richtung einer Lokalisierung


Zum ersten sind es Veränderungen des strukturellen Rahmens politischer Steue-
rung, welche die Wahl eines Politikansatzes lokaler Reichweite plausibel machen.
Die jüngeren Veränderungen innerhalb des Wechselverhältnisses von wirtschaftli-
cher Entwicklung und staatlicher Regulierung – ökonomisch beispielsweise eine zu-
nehmende Integration des Weltmarkts, politisch die Zunahme von suprastaatlicher
Kooperation – sind mit dem Begriff der Globalisierung zum Allgemeingut gewor-
den. Bei dem Versuch, den Begriff Globalisierung analytisch zu fundieren wurde
nun schon früh der präzisere Begriff der ,Glokalisierung‘ geprägt2 (vgl. Baumann,
1996). Damit wird der doppelte Vorgang der Verlagerung von Entscheidungskom-
petenz über- und unterhalb der Ebene des Nationalstaats gefasst, der im Zuge der
jüngeren wirtschaftlichen und politischen Entwicklung vor sich geht. Die Aufwer-
tung der lokalen Ebene im Kontext dieser ,Glokalisierung‘ ist zunächst ein Effekt
von strukturellen Veränderungen ökonomischer Wertschöpfung und gewandelter po-
litischer Steuerung.
Gegenwärtige wirtschaftliche Entwicklungen führen zu einer zunehmenden Aus-
differenzierung des bisher vornehmlich in Kategorien des Nationalstaats begriffe-
nen Wirtschaftsraums. Es kommt zu einer Segmentierung der Fläche in Regionen
konzentrierter Produktion sowie in Regionen dauerhaften Abschwungs. Auf der
einen Seite können regionale Produktionszusammenhänge spezifische Innovations-
und Kooperationsvorteile entfalten. Trotz der zunehmenden Möglichkeiten globa-
ler Güter- und Informationsbeschaffung ist gerade der regionale Raum mit teilweise
nur dort vorhandenen und kaum transferierbaren Kenntnissen, Fähigkeiten und Be-
ziehungsformen ein wichtiger wirtschaftlicher Einflussfaktor (Pomrehn, 1998; Fürst,
2003). Die sich entwickelnden kohärenten Teilökonomien sind krisenresistent und
ermöglichen die Ausnutzung lokaler Wertschöpfungspotenziale.
Auf der anderen Seite steht der Niedergang bisheriger Industrieregionen und der
Aufstieg neuer Räume durch die Tertiarisierung. Die Vorstellung von konsistenten
Nationalökonomien, die noch im 19. Jahrhundert die Grundvoraussetzung für die
Bestimmung der Grenzen des Staatsterritoriums gewesen war, trifft nicht mehr zu.
Es kommt zu einer Aufspaltung des Raums in eine Vielzahl differenzierter lokaler
Segmente.
Die Territorien werden kleinteiliger gegliedert, wobei die unterschiedlichs-
ten Nutzungen nebeneinander koexistieren und auf verschiedene räumliche
2
Der Begriff fasst neben der Bedeutungszunahme von erstens supranationalen Konstellationen
(Globalisierung), sowie zweitens von lokalen, urbanen, regionale Konstellationen (Lokalisie-
rung), drittens das Streben der Anleger nach einer globalen Lokalisierung der jeweils maß-
stabssetzenden Produktionsweise (vgl. Swyngedouw, 2004, 37).

9
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

Dimensionen bezogen werden. Die Fläche wird segmentiert in ,diffuse Räum-


lichkeiten‘. (Scheuplein, 1997, 2)
A global economy is emerging then, but it is not a global space of flows. It
is instead a complex meeting of new kinds of globalized flows and new kinds
of territorial economies. (Le Galés, 2002, 172)

Diese Bedeutungszunahme kleinräumiger Sektoren lässt sich auch auf der Ebene
politischer Steuerung feststellen. Der Nationalstaat ist nicht mehr in dem Maße
die zentrale Steuerungsinstanz von Markt und Gesellschaft.3 Politikwissenschaftli-
che Forschung der letzten Jahre stellt die genannte Glokalisierung auch im Bezug
auf politische Steuerung fest. Zum einen liegt das Augenmerk hier zunehmend auf
jenen Fragen, die durch Prozesse der supranationalen Kooperation im Bezug auf Le-
gitimation, Partizipation oder Evaluierung der Entscheidungsresultate aufgeworfen
werden.
Auf der anderen Seite fallen gegenwärtig verstärkt regional eigenständige Ent-
scheidungsstrukturen und -prozesse in den Blick der Forschung. Es werden im Be-
griff der Regional Governance lokale Verhandlungssysteme analysiert (vgl. Le Galés,
2002; vgl. Fürst, 2003) oder die gemeinsame Steuerungsleistung von Wirtschaft und
Politik in den Public-Private-Partnerships hervorgehoben (vgl. Strom, 2001; vgl.
Häußermann und Simons, 2003). Entscheidungsprozesse werden einerseits auf Ent-
scheidungsstrukturen außerhalb des institutionell-politischen Systems übertragen,
andererseits innerhalb des Nationalstaates räumlich-geographisch aufgefächert. Die-
ser Befund einer zunehmenden Bedeutung von Steuerungssystemen unterhalb der
Ebene des Nationalstaats ist das übereinstimmende Ergebnis einer Reihe unter-
schiedlicher Erklärungsansätze. Die Heterogenität komplexer Gesellschaft, die Bal-
lung internationalen Kapitals und die postfordistische Produktionsweise sind Ursa-
chen einer Bedeutungszunahme lokaler Einheiten für politische Steuerung.
Ein Reihe von Arbeiten hebt bei der Beobachtung einer veränderten Bedeutung
des Nationalstaats ab auf das komplexe System gegenwärtiger Gesellschaft (vgl.
Scharpf, 1991; vgl. Mayntz, 1993; vgl. Voigt, 1995). In den gegenwärtigen, hochdif-
ferenzierten und arbeitsteilig organisierten Gesellschaften kann eine zentrale Steue-
rung nicht existieren. Weder der Staat, noch eine andere Institution hat ausreichen-
de Kontrollmöglichkeiten, die vielfältigen Akteurskonstellationen einer einheitlichen
Steuerung zu unterziehen (Beck, 1986, vgl.). Dieser polyzentrisch ausdifferenzierte
Charakter moderner Gesellschaften bedingt notwendig ein Steuerungsversagen des
Staates. Die Frage nach Herstellung verbindlicher Entscheidungen muss dezentral
und im Modus der Selbststeuerung verhandelt werden. Es stellt sich die Frage, wie

3
Zum Bedeutungswandel des Nationalstaats vgl. Swyngedouw: During the 20th century, it

was undoubtly the national state that became the emblematic expression of the pre-eminent
political form of territorial organisation. In the present context a significant rescaling [. . . ]
takes hold.“ (Swyngedouw, 2004, 32)

10
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

in solchen polyzentristisch ausdifferenzierten Gesellschaften für alle verbindliche


Entscheidungen noch zustande kommen können“ (Esser, 2002, 250).
Bei der Untersuchung der Art und Weise gegenwärtiger Steuerung ist somit die
Herausbildung von dezentralen, regionalen Schauplätzen folgerichtig. Analog zu Ko-
operationsvorteilen im Bereich der Wirtschaft, bietet die lokale Ebene gerade für
eine ausdifferenzierte Gesellschaft Möglichkeiten effizienter Steuerungspotenziale.
Dezentrale Institutionen auf lokaler Ebene haben gegenüber zentraler Steuerung
einen erweiterten Handlungsspielraum, insofern, als standardisierte Vorgaben zen-

tralstaatlicher Programme den zunehmend heterogenen Problemausprägungen so-
wie den differenzierten gesellschaftlichen Lebens- und Produktionsprozessen nicht
mehr angemessen waren und deshalb einer dezentralen Ausfüllung und Konkreti-
sierung bedurften“ (Blanke und Benzler, 1991, 13).
Saskia Sassen (1998) beobachtet im Hinblick auf die Effekte der weltweiten politi-
schen Deregulierung wirtschaftlicher Prozesse ein zunehmendes Auseinanderklaffen
des geographischen Territoriums und der — wie sie es nennt — Territorialität der
Nationalstaaten (vgl. Brenner, 1998; vgl. Sassen, 2002). Der räumliche Zuständig-
keitsbereich des Nationalstaats, also sein Territorium, wird vom Abbau politischer
Regulierung der Wirtschaft nicht tangiert. Allerdings wird die interne Regelungsfä-
higkeit, die Territorialität, nationalstaatlicher Institutionen sehr wohl beeinflusst.
Die Globalisierung, während sie nationale Territorien grundsätzlich unverän-
dert lässt, [hat] tiefgreifende Auswirkungen auf die exklusive Territorialität
des Nationalstaates [. . . ]. Das heißt, ihre Effekte wirken sich nicht auf das
Territorium selbst aus, sondern auf die institutionellen Rahmenbedingungen
dieses geographischen Gebildes. (Sassen, 1998, 347)

Bestimmte Metropolen (die sog. global cities) werden zu Zentralen der globalen
Wirtschaftsprozesse, und stehen zunehmend außerhalb der Regulierung von na-
tionalstaatlichen Institutionen. Von diesen Knotenpunkten gehen vielmehr selbst
Impulse bezüglich der Politikentscheidung aus. Der vorrangige politische Steue-
rungsbereich wirtschaftlicher Prozesse ist nicht mehr die Nationalökonomie, sondern
partikulare Zonen – Regionen, Städte, Gemeinden.
Aus regulationstheoretischer Sicht wird seit dem Ende der 1970er Jahre die Her-
ausbildung einer postfordistischen Regulierung beobachtet (Hirsch und Roth, 1986).
Kennzeichen des Fordismus war die Kopplung des Leitbildes eines tendenziell le-
benslangen, meist industriellen, Normalarbeitsverhältnisses mit einem keynesiani-
schen Staatsinterventionismus. Die Gewährleistung der gesellschaftlichen Repro-
duktion der Arbeitskraft und die Beschränkung ihrer Ausnutzung war Aufgabe
zentraler nationalstaatlicher Steuerung. Nun hat sich aber eine dezentrale und fle-
xible, zunehmend im tertiären Sektor expandierende Wertschöpfung mit entspre-
chend ausdifferenziertem Steuerungsbedarf herausgebildet. Die politische Steuerung
ist dementsprechend nicht mehr in diesem Maße zentral gesteuert. Kennzeichen
der gegenwärtigen postfordistischen Steuerungsweise ist die Aufspaltung politi-

11
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

scher Regulierung in ein komplexes Netz halb öffentlicher, halb privater Entschei-
dungsstrukturen auf unterschiedlichen räumlichen Ebenen (Esser und Hirsch, 1987,
vgl.; Mayer, 1991b, vgl.). Die Politik hat angesichts zunehmender transnationaler

Verflechtungen eine auf das Staatsgebiet als Ganzes bezogene Raumordnungspolitik
aufgegeben.“ (vgl. Müller, 2004) Insbesondere auf der lokalen Ebene kommt es zur
Herausbildung spezifischer Regime, in denen Steuerungsentscheidungen in Zusam-
menarbeit von wirtschaftlichen und politischen Institutionen getroffen werden (vgl.
Collinge und Hall, 1997).
Entscheidungen bezüglich Wirtschaftsförderung, Sozialpolitik und Arbeitsmarkt-
regulierung werden von der Ebene des Nationalstaates an die zunehmend wichtigen
regionalen Verhandlungssysteme abgegeben.
Mit der Globalisierung – so die Einschätzung in der wissenschaftlichen Litera-
tur — wächst die Bedeutung von Städten und städtischen Regionen als Ent-
scheidungszentren [. . . ]: Einerseits werden Teile der politischen Kompetenzen
der suprastaatlichen Ebene zugeordnet, andererseits fallen neue Gestaltungs-
und Umsetzungsaufgaben aber auch der subnationalen Ebene zu. (Bahn, Potz
und Rudolph, 2003, 7)

Strukturelle Veränderungen in Wirtschaft und Politik, die aus unterschiedlichen


Blickrichtungen erkennbar werden, verweisen somit zusammenfassend auf eine Aus-
differenzierung des Nationalstaates in kleinräumige Segmente, die für politische
Steuerung zunehmend an Bedeutung gewinnen.

Ansätze zur Dezentralisierung staatlicher Steuerung


Die beobachteten strukturellen Veränderungen nationalstaatlicher Steuerungsfähig-
keit und die Bedeutungszunahme der kleinräumiger Steuerungseinheiten insgesamt
korrespondieren auf dem Gebiet der Sozialpolitik mit gegenwärtigen Bestrebungen
veränderter Steuerungsverfahren. Der zentrale Steuerungsmodus des Sozialen über
den nationalen Wohlfahrtsstaat soll zugunsten einer kleinteiligen Selbststeuerung
sukzessive abgebaut werden. Belege dafür finden sich in dem gegenwärtig dominan-
ten Rekurs auf Gemeinwohlproduktion als zivilgesellschaftliche Aufgabe. In diesem
Zusammenhang steht auch das neue Leitbild des aktivierenden Staates.
Während die mit der Glokalisierung gefassten strukturellen Veränderungen sich
bereits mehr oder weniger deutlich durchgesetzt haben, existiert die hier für den
Bereich der Sozialpolitik angedeutete Verschiebung in Richtung einer lokalen Selbst-
steuerung bisher noch weitgehend auf der Ebene politischer Absichtserklärungen.
So finden in der Debatte um die Zukunft des Wohlfahrtsstaats zunehmend Kon-
zepte Gehör, die einen möglichen Ausweg aus der sich abzeichnenden Krise in der
Aktivierung lokaler Selbsthilfepotenziale sehen. Gegenwärtig ist ein neoliberaler
Diskurs vorherrschend, der die Rücknahme staatlicher Intervention und die Akti-
vierung zivilgesellschaftlichen Potentials zur Abmilderung struktureller Krisenphä-

12
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

nomene fordert. Der Weg aus der Vollbeschäftigungskrise soll im lokalen Bürgeren-

gagement“ (vgl. Beck, 2000) gesucht werden. Die von Anthony Giddens geforderte
,Selbstverantwortung‘ (Giddens, 1998) hat in der neuen Sozialdemokratie politi-
sche Weihen bekommen. So geht es in dem vom britischen Premierminister Tony
Blair und dem deutschen Bundeskanzler Gerhard Schröder im Jahr 1999 gemeinsam
verfassten Richtungspapier viel um das Eigenengagement der Bürger.
Wir haben Werte, die den Bürgern wichtig sind — wie persönliche Leistung
und Unternehmergeist, Eigenverantwortung und Gemeinsinn — zu häufig
zurückgestellt hinter Sicherungsstreben. [. . . ] Aber die Verantwortung des
Einzelnen in Familie, Nachbarschaft und Gesellschaft kann nicht an den Staat
delegiert werden. (Schröder und Blair, 1999, 890)

Schröder fordert bei seiner Neubestimmung der Aufgaben von Staat und Gesell-

schaft“ ausdrücklich den Beitrag der Bürgerinnen und Bürger für gesellschaftliche
Problemlösung.
Auf die politische Ebene übertragen, heißt das für mich [. . . ], den Beitrag des
Einzelnen zur Gestaltung seines eigenen und des gesellschaftlichen Lebens
einzufordern. (Schröder, 2000, 203)

Diese Vorstellung, die Gemeinwohlprduktion nicht als staatliche Aufgabe, sondern


als Auftrag an eine aktive Bürgerschaft zu begreifen, hat insbesondere im angel-
sächsischen Raum eine längere Tradition. Womöglich aufgrund einer dort historisch
ausgeprägteren Skepsis gegenüber zentraler staatlicher Steuerung, sowie dem ameri-
kanischen Gründungsmythos einer selbstregierenden Bürgergemeinschaft. (vgl. Et-
zioni, 1995; vgl. Putnam, 1995; vgl. Gray, 1996).
Gegenwärtig werden Bestrebungen in dieser Richtung zunehmend auch im poli-
tischen Diskurs der Bundesrepublik sichtbar (vgl. Münkler und Bluhm, 2001). Die
Bundesregierung formuliert mit dem im Kabinettsbeschluss vom 01.12.1999 auf-
gelegten Programm ,Moderner Staat – moderne Verwaltung‘ in Anknüpfung an
diesen Diskurs schließlich explizit das Leitbild eines aktivierenden Staates (vgl.
BMI, 1999).4 Mit diesem Leitbild wird ein gewandeltes Verständnis der Aufgaben
des Staates propagiert, der zwar an einer umfassenden Verantwortung für gesell-
schaftliche Aufgaben festhält, jedoch nicht alle Leistungen selbst erbringen muss.
Aufgabe des Staates ist es vielmehr, die Gesellschaft einschließlich der Bedienste-
ten im öffentlichen Dienst zu aktivieren und sie aufzufordern, sich selbst als Pro-
blemlöser zu engagieren (vgl. Esser, 2002). Klassische Staatsaufgaben sollen auf
den sogenannten Dritten Sektor, die Sphäre der Zivilgesellschaft, verlagert werden.
4
Konkret soll in 15 Leitprojekten und 23 zusätzlichen Handlungsvorgaben eine Beschränkung
auf Kernaufgaben und im Gegenzug die Förderung gesellschaftlicher Aktivitäten angeregt wer-
de. Intern soll es zu einer klaren Rollenverteilung zwischen Politik (Aufgabenformulierung) und
Verwaltung (Aufgabenumsetzung) kommen, die einzelnen Fachverwaltungen werden eigenver-
antwortlich budgetiert (vgl. Brunner-Salten, 2003).

13
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

Die Zivilgesellschaft braucht einen besseren, einen aktiven und einen aktivierenden

Staat.“ (Schröder, 2000, 202)
Dietrich Fürst beobachtet gegenwärtig europaweit einen Formwandel staatlicher
Interventionen vom regulativen zum kooperativen und moderierenden Ansatz. Die-
ser Tendenz zur Veränderung staatlicher Einflussnahme in Richtung Aktivierung
der Zivilgesellschaft liegt die Maßstabsverschiebung des Handelns zugunsten der

dezentralen Selbststeuerung“ (Fürst, 2003, 258) zugrunde. Das gegenwärtig pro-
pagierte Staatsverständnis eines ,aktivierenden Staates‘ beinhaltet die Aktivierung
über eine Dezentralisierung der Steuerung.
Zusammenfassend lassen sich im gegenwärtigen politischen Diskurs und in der
Zielsetzung konkreter Politikentscheidungen eine Tendenz zum Wandel politischer
Steuerungsverfahren beobachten. Insbesondere für den Bereich der Sozialpolitik soll
die übergreifende zentrale Steuerung durch Aufwertung eines zivilgesellschaftlichen
Selbststeuerungsmodus verändert werden.

,Soziale Stadt‘ als zunehmend relevanter Politikbereich


Schließlich bildet die soziale Lage in Teilgebieten der Stadt ein zunehmend wichti-
ges Politikfeld. Strukturelle gesellschaftliche Konflikte artikulieren sich in besonde-
rem Maße im städtischen Raum. Die Stadt ist der Ort räumlicher Verdichtung des
Sozialen.5 Prozesse der Deindustrialisierung einerseits, staatliche und insbesonde-
re kommunale Haushaltskrisen andererseits treten in den Städten deutlich zutage.
Zum einen bedeutet der Niedergang der beschäftigungsintensiven Industrien einen
Funktionsverlust städtischer Zentren, die bisher als räumliche und damit kosten-
günstige Konzentration von Arbeitskräften, Verwaltung und Unternehmen fungier-
ten. Es lassen sich Suburbanisierungstendenzen und das Phänomen der shrinking
cities beobachten (vgl. Oswalt, 2004).6
Im Gegenzug kommt es aber wie gesehen zu einer Aufwertung neuer regiona-
ler Produktions- und Innovationsmilieus. Transnationale Direktinvestitionen und
eine internationale Arbeitsteilung differenzieren den nationalstaatlichen Raum in
ein hierarchisiertes städtisch-regionales System. Es polarisieren sich Gebiete hoher
Prosperität gegenüber aufgegebenen Regionen.7
Diese wirtschaftliche Polarisierung des Raums bis auf die innerstädtische Ebene
wird von der soziologische Stadtforschung seit den achtziger Jahren im Bezug auf
5
Vielleicht mag bereits der Begriff Politik mit der darin enthaltenen polis als Indiz für den
historischen Zusammenhang Stadt — gesellschaftliche Evolution gelten.
6
So auch der gleichlautende Titel eines Forschungsprojekts, dessen Ergebnisse bis November
2004 in einer Ausstellung in Berlin gezeigt werden. Im internationalen Vergleich wird hier die
Tendenz der Bevölkerungsrückentwicklung in ehemals wichtigen Industriestädten (Manches-
ter/Liverpool, Ivanova, Detroit, Halle/Leipzig) analysiert.
7
Birkhölzer prognostiziert, dass bei Fortbestand der gegenwärtigen technologischen und wirt-

schaftlichen Tendenzen etwa 100.000 Orte bzw. Gemeinden in der Europäischen Union als
nicht mehr konkurrenzfähig aufgegeben werden müssten“ (Birkhölzer, 2002, 6).

14
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

die sozialräumliche Struktur der Städte beobachtet. Im Fokus steht seitdem die
zunehmende sozio-ökonomische (bezüglich der quantitativen Höhe der Einkommen
sowie im Bezug auf die Sicherheit der Einkommenserwartung), räumliche (bezüglich
der Qualität des Wohnumfelds) und sozio-kulturelle (bezüglich der Lebensstile)
Spaltung der Städte (vgl. Häußermann und Siebel, 1987; vgl. Mayer, 1991a; vgl.
Fainstein, Gordon und Harloe, 1992).
In der Bundesrepublik kommt es mit dem Ende des sozialen Wohnungsbaus An-
fang der neunziger Jahre zu einem Erstarken dieser Segregationsprozesse (vgl. Fran-
ke, Löhr und Sander, 2000, 246f). Es lässt sich verstärkt die Herausbildung von
innerstädtischen Gebieten annähernd homogener Bewohnerstruktur im Bezug auf
Einkommen oder ethnische Herkunft feststellen. So spricht Krätke vom Prozess der

selektiven Konzentration von spezifischen Bevölkerungsgruppen in Teilgebieten der
Stadt“ (Krätke, 1995, 159). Die aus strukturellen Ursachen resultierenden innerge-
sellschaftlichen Konfliktpotenziale kommen in bestimmten Teilen der Stadt massiv
zum Ausdruck. Kennzeichnend für diese städtischen Teilgebiete ist die Summierung
sozialer Problemlagen: Sie werden als Orte des Ausschlusses begriffen, in denen Ar-
beitslosigkeit, Sozialhilfebedürftigkeit, Krankheit8 , Wohnungsnot sowie die Auflö-
sung familiärer Bindungen und soziale Vereinzelung kulminieren (vgl. Häußermann
und Siebel, 1987; vgl. Krätke, 1995; vgl. Krummacher, Kulbach und Waltz, 2003).
Krisenphänomene werden in der baulichen und sozialen Erosion solcher Stadttei-
le offenkundig, es bilden sich sogenannte überforderte Nachbarschaften“ (Krings-

Heckemeier und Pfeiffer, 1998).
Begreift man die Stadt als eine räumliche Manifestation sozialer Verhältnisse“

(Dangschat, 1994, 339), und folgt man der These Armin Nassehis, der die Stadt
als Laboratorien der Moderne“ bezeichnet, in denen sich die funktional ausdiffe-
” ”
renzierten Zentren der Gesellschaft — Ökonomie, Politik, Recht, Religion, Bildung,
Kunst und Wissenschaft — begegnen und aufeinander bezogen werden“ (Nassehi,
2002, 247), so fungiert die Entwicklung in einzelnen Stadtteilen als gesellschaftliches
Frühwarnsystem.
Die Art und Weise der bestmöglichen Steuerung von lokaler Wirtschaft, sozia-
ler Wohlfahrt und örtlichem Wohnumfeld wird in diesen Teilen der Städte folglich
zur drängenden Frage. Es besteht die Gefahr, dass sich ökomomisch, kulturell und
sozial ausgegrenzte Teilgebiete herausbilden, die von der gesamtgesellschaftlichen
Entwicklung abgekoppelt sind. Eine Ausgrenzung, die durch die räumliche Kon-

zentration von Personen und Haushalten, die in ähnlicher Weise verarmt, diskri-
miniert und benachteiligt sind, hervorgerufen, beschleunigt und verstärkt werden
kann“ (Häußermann, 2000, 16). Allerdings ist die Reaktion der kommunalen Steue-

8
Die aktuelle Version des Sozialstrukturatlas für Berlin misst für die Bewohner von Stadtteilen
mit einer negativen Zuzugsbilanz eine deutlich geringere Lebenserwartung (vgl. Meinlschmidt,
2004).

15
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

rung auf diese drohende Unregierbarkeit der Städte“ (Alisch und Dangschat, 1993,

21) vor eine besondere Herausforderung gestellt.
Die wachsenden Anforderungen an kommunale Problemlösung korrespondieren
mit einer Reduzierung der sozialstaatlichen Ausgaben seit Beginn der 1980er Jah-
re. Der Handlungsspielraum auf kommunaler Ebene wird bei stagnierendem Wirt-
schaftswachstum und steigendem sozialpolitischen Handlungsbedarf insgesamt klei-
ner. Die kommunalen Haushalte haben gerade im sozialpolitischen Bereich wachsen-
de Aufgaben zu erfüllen, ihre finanziellen Handlungsressourcen nehmen jedoch ab.
Kommunale Sozialpolitik ist heute gezwungen, Wachstum unter den Bedingungen

der Stagnation“ herzustellen (Häußermann und Siebel, 1987).
Das Politikfeld der ,sozialen Stadt‘, als die Bereitstellung von Wohlfahrtsleistun-
gen und die Sicherung gesellschaftliche Kohäsion auf der lokalen Ebene, wird vor
dem Hintergrund der zunehmend polarisierten Städte zusammenfassend also be-
sonders akut. Die Krise des Wohlfahrtsstaates artikuliert sich in Teilgebieten der
Stadt in besonderem Maße.

2.1.2 Programm ,Soziale Stadt‘ als modellhafte Reaktion


Vor diesem Hintergrund kommt der politischen Steuerung auf der Ebene der Stadt
– insbesondere im Bereich der Sozialpolitik – eine besondere Relevanz zu. Tat-
sächlich wird im drängenden Bereich kommunaler Sozialpolitik gegenwärtig ein für
die Bundesrepublik neuartiger Politikansatz unternommen. Es handelt sich um das
1999 aufgelegte Bund-Länder-Programm Stadtteile mit besonderem Entwicklungs-

bedarf – die Soziale Stadt“. Im Folgenden ist die Entstehung und gegenwärtige
Gestalt des Programms kurz zu skizzieren.

Skizzierung des Bund-Länder-Programms ,Soziale Stadt‘


Bisher bestanden Maßnahmen der Stadtentwicklung vornehmlich in Investitionen
zur Aufwertung der baulich-physischen Substanz eines Gebietes. Sozialpolitik auf
der anderen Seite verfolgte den Ansatz, individuelle Notlagen durch ein Versiche-
rungssystem temporär zu vermeiden. Zunehmend beginnt sich Mitte der 1990er
Jahre eine veränderte Sichtweise durchzusetzen, verstärkt integrierte Problemlö-
sungsstrategien zu entwickeln und zu fördern, die nicht nur investive Projektfi-
nanzierungen ermöglichen, sondern vor allem Selbsthilfe und Eigeninitiativen der
Betroffenen und damit wesentliche Entwicklungspotentiale vor Ort anregen und un-
terstützen sollen (vgl. Franke, Löhr und Sander, 2000). Erste Pilotprojekte dieser
Ausrichtung entstanden als kommunale Initiativen sowie in einzelnen Bundeslän-
dern. So bestand seit 1993 in Nordrhein-Westfalen ein Landesprogramm Stadtteile

mit besonderem Entwicklungsbedarf“, in Hamburg gab es seit 1994 ein sogenanntes
Pilotprojekt zur Armutsbekämpfung“. Diese Erfahrungen führten zunächst zu ei-

nem Aktionsprogramm auf Ministerebene, welches als Gemeinschaftsinitiative So-

16
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

ziale Stadt“ bei der ARGEBAU-Konferenz9 am 9.11.1996 beschlossen wurde. Mit


der Aufnahme dieser Initiative in die Koalitionsvereinbarungen der rot-grünen Bun-
desregierung 1998 wurde erstmals versucht, die verschiedenen daraus entstandenen
sozialräumlichen Ansätze zu einem nationalen Politikprogramm zu bündeln. Im
Jahr 1999 wurde dann schließlich das Bund-Länder-Programm Stadtteile mit be-

sonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“ aufgelegt. Konkret wurde die
Bereitstellung von Fördermitteln vereinbart, ein Leitfaden zur Verwendung dieser
Fördermittel beschlossen, und eine zentrale wissenschaftliche Programmbegleitung
durch das DIfU eingerichtet.10
Inhaltlich regt das Programm Veränderungen in den Dimensionen von Struktur,
Prozess und Ziel der traditionellen Stadtentwicklung an. Im Hinblick auf die Struk-
tur sollen verschiedene stadtentwicklungspolitisch relevante Politikfelder zu einem
integrativen Ansatz verknüpft werden. Zudem bündelt der Ansatz sowohl investive
als auch nicht-investive Maßnahmen. Neuartig im Bezug auf die Prozessdimension
ist der ausdrückliche Versuch, nicht-staatliche Akteure — Bürger, Wirtschaft, Ver-
bände —, in die Programmentwicklung- und Umsetzung einzubeziehen. Schließlich
definiert das Bund-Länder-Programm das Ziel von sozialer Fürsorge nicht mehr als
Abfederung individueller Problemlagen, sondern richtet den Fokus auf das Gebiet
als Sozialraum.
Als Maßnahmen zur Umsetzung dieses veränderten Poltikansatzes werden in dem
Leitfaden insbesondere die Einrichtung eines Quartiersmanagements (professionelle
Gebietsentwickler mit einem vor-Ort-Büro), die Einrichtung von institutionellen Be-
teiligungsverfahren für die Bewohner, sowie die Installierung ressortübergreifender
Steuerungsrunden auf Seiten der Verwaltung angeregt (vgl. ARGEBAU, 2000). Die
Gebiete, in denen in dieser veränderten Weise interveniert werden soll, sind insbe-
sondere hochverdichtete, einwohnerstarke Stadtteile in städtischen Räumen, die im

Hinblick auf ihre Sozialstruktur, den baulichen Bestand, das Arbeitsplatzangebot,
das Ausbildungsniveau, die Ausstattung mit sozialer und stadtteilkultureller Infra-
struktur, sowie die Qualität der Wohnungen, des Wohnumfeldes und der Umwelt
erhebliche Defizite aufweisen“ (ARGEBAU, 2000, 2). Diese Gebiete sollen soweit
möglich aufgrund kleinräumiger statistischer Daten und begleitenden qualitativen
Erhebungen identifiziert werden.
Nach dem Start Ende 1999 beteiligten sich in einem ersten Durchgang alle 16
Bundesländer mit insgesamt 161 Stadtquartieren in 123 Städten an dem Programm.
Gegenwärtig gibt es 300 Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf“ in 214

Städten und Gemeinden. Annähernd 2 Millionen Menschen sind somit Zielgruppe
des Programms. (vgl. DIfU, 2003, 9) Vom Bund werden jährlich 50 Millionen Euro
9
Konferenz der für das Bau-, Wohnungs-und Siedlungswesen zuständigen Minister und Senato-
ren der Länder.
10
Vgl. zur Entstehungsgeschichte des Programms: Döhne und Walter (1999), für den Leitfaden
zur Programmgestaltung siehe: DIfU (2000), für den Endbericht zur Programmbegleitung
siehe: DIfU (2003).

17
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

bereitgestellt, Länder und Gemeinden geben jeweils denselben Betrag dazu. Seit
Programmbeginn 1999 bis Ende 2002 sind zusammengefasst aus den drei Finanzie-
rungsquellen und zusätzlichen Zuschüssen der EU insgesamt rund 770 Mio. Euro
in die Programmgebiete geflossen (vgl. DIfU, 2003, 149).
Formal stellt sich das Programm ,Soziale Stadt‘ als eine Verwaltungsvereinbarung
im Rahmen des Artikel 104a Abs. 4 GG dar. Hier wird dem Bund der Eingriff in die
grundsätzliche Finanzhoheit der Länder zur Sicherstellung des gesamtwirtschaftli-
chen Gleichgewichts erlaubt. Aus dieser formalrechtlichen Konstruktion ergibt sich,
daß die Programmgrundlage als Leitfaden formuliert ist, die Ausgestaltung aber
Sache der Länder bleibt. Eine bundesweit einheitlichen Regelung stehen das grund-
gesetzlich vorgegebene Prinzip der Kompetenverteilung nach Ressorts (Art. 65 GG)
sowie die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern (Art. 83ff GG) entgegen
(vgl. DIfU, 2003, 151f). Für die Untersuchung der Technologien des Regierens, die
mit dem Politikansatz verbunden sind, ist die Wahrnehmung der konkreten Praxis
nötig, die aus den programmatischen Leitlinien folgt. Im Folgenden wird das Bund-
Länder-Programm daher in seiner Umsetzung im Land Berlin untersucht, bedingt
durch die wohnortsbedingte Erleichterung der Datenerhebung.
In Berlin kam es, gestützt auf eine konkrete sozialräumliche Untersuchung der
zunehmenden Segregationstendenz (vgl. Häußermann und Kapphan, 1998) bereits
vor der bundesweiten Verwaltungsvereinbarungen zu Ansätzen einer veränderten
Stadtteilentwicklung. Im März 1999 erfolgte ein Senatsbeschluss zur Einrichtung
eines Quartiersmanagement in 15 Gebieten der Stadt. Diese Gebiete wurden Ende
1999 in das Bund-Länder-Programm aufgenommen, im Herbst 2001 verlängerte der
Senat die Fortsetzung des Programms in Berlin für weitere zwei Jahre und nahm
zwei zusätzliche Gebiete in die Maßnahme auf. In jedem der Gebiete wird ein pri-
vater Träger mit der Aufgabe der Gebietsentwicklung beauftragt. Dabei wird ein
vor-Ort-Büro eingerichtet, in dem ein Team von Quartiersmanagern ansässig ist, das
durch direkte Kommunikation mit den Bewohnern mit der spezifischen Problema-
tik des jeweiligen Gebietes vertraut wird. Die Quartiersmanager entwickeln selbst,
oder geben den Anstoß, für zielgerichtete investive und nicht-investive Projekte der
Wohnumfeldverbesserung und zur Förderung der nachbarschaftlichen Integration
in dem Gebiet.
Es wurde eine ressortübergreifende Steuerungsrunde auf der Ebene des Senats in-
stitutionalisiert, die jährlich Handlungspläne für die Gebietsentwicklung formuliert,
die als Grundlage für die Arbeit der Quartiersmanager und zur Forcierung koordi-
nierter Maßnahmen der unterschiedlichen Fachverwaltungen dient. In den einzelnen
Bezirksverwaltungen ist zudem ein Gebietsbeauftragter bestimmt worden, der für
die Koordination der Maßnahmen der Gebiete des jeweiligen Bezirk verantwortlich
ist.
Speziell in Berlin wurde im Rahmen des Bund-Länder-Programms zudem ein
Instrument zur institutionellen Bewohnerbeteiligung an der Stadtentwicklung ein-
geführt. Jedem Gebiet wurde ein sogenannter Quartiersfond in Höhe von 500.000

18
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

Euro zugewiesen, über dessen Vergabe eine per Zufallsprinzip zusammengesetzte


Bewohnerjury mitzuentscheiden hatte.

Relevanz des Programms als Untersuchungsgegenstand


Der auf der Ebene der Stadtteilentwicklung angestoßene veränderte Politikansatz
in dem Bund-Länder-Programm ,Soziale Stadt‘ bietet sich in besonderer Weise als
modellhaft für die Frage nach Veränderungen des Regierens in der gegenwärtigen
Situation politischer und wirtschaftlicher Transformationen an.
Zum einen verlagert das Programm die Steuerungsaufgabe sozialer Stadtentwick-
lung subsidiär auf die Ebene lokaler Gebiete und folgt damit der allgmeinen Tendenz
einer beobachteten Aufwertung des substaatlichen Handlungsrahmens für politische
Steuerung.
Zum zweiten konkretisiert sich in dem Programm der vorherrschende Diskurs,
dessen Kennzeichen der Rückzug des Staates und die Aktivierung bürgerschaftli-
chen Engagements sind. Sozialpolitische Lösungsperspektiven werden hier in ei-
ner in diesem Sinn veränderten Steuerungsweise gesucht. In diesem neuen An-
satz sozialer Stadtentwicklung verbinden sich sowohl Vorstellungen eines veränder-

ten Selbstverständnisses staatlicher Aufgabenwahrnehmung in Sozial-, Kommunal-,
Stadtentwicklungs-, und Stadterneuerungspolitik als auch die Aufforderung an alle
beteiligten Akteure und Betroffenen, Lernbereitschaft und ein neues Denken für
veränderte Handlungs- und Verhaltensmuster zu entwickeln“ (Franke, Löhr und
Sander, 2000, 256).
Zum dritten tritt insbesondere auf der Ebene des kommunalen Sozialstaats die
Problematik wachsenden Handlungsbedarfs bei gleichzeitig sinkender öffentlicher
Handlungsressourcen deutlich zutage. Eine in diesem Bereich versuchte Problem-
lösung hat somit in gewisser Weise exemplarischen Charakter für Tendenzen der
zukünftigen politischen Steuerung im Bereich der Sozialpolitik.11
Der auch international erkennbare Trend in ähnliche Richtung, sowie die hohe
Aufmerksamkeit, die diesem Politikansatz zukommt, sind schließlich weitere Hin-
weise auf die Relevanz des Programms als Modell für nachfolgende, umfassende-
re Veränderungen. Der verfolgte Politikansatz steht im Kontext international be-
reits früher eingerichteter sozialräumlich orientierter, integrativer und aktivieren-
der Ansätze der sozialen Gebietsentwicklung.12 So werden seit 1989 in Frankreich
in sogenannten contrats de villes“ integrierte Handlungspläne für einzelne Städ-

te festgelegt (Alisch, 2002, 66ff), in Großbritannien wird seit 1991 mit dem ,City

11
Vgl. hierzu den Endbericht des DIfU: Bundeskanzler Gerhard Schröder [sieht] Städte und

Quartiere als ,Laboratorien für neue Formen der sozialen Integration‘ [. . . ] Klaus Selle cha-
rakterisierte die Gebiete der Sozialen Stadt als ,Testfelder für eine Stadtpolitik der Zukunft‘.“
(DIfU, 2003, 73)
12
Für eine Übersicht über Ansätze in Großbritannien, Frankreich und in den Niederlanden, siehe
den Sammelband von Froessler et al. (1994)

19
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

Challenge-Programm‘ versucht, privates Engagement mit sozialer Zielsetzung zu


aktivieren (ebd.). Auch von der Europäischen Union wurde im Sinne Innovativer

Maßnahmen zur regionalen Entwicklung“ 1994 die Gemeinschaftsinitiative URBAN
gestartet. Ziel ist die Entwicklung benachteiligter städtischer Gebiete unter beson-
derer Berücksichtigung der Einbindung von Bürgern und lokalen Akteuren (ebd.)
Zudem steht das Programm in der Bundesrepublik in besonderem Maße im Fokus
wissenschaftlicher Beobachtung. Von der Bundesregierung wurde das DIFU mit der
Programmbegleitung beauftragt, die einzelnen Länder haben eigene Evaluationen
in Auftrag gegeben. Aus der Perspektive geographischer Stadtforschung kam es
zu einer Reihe von Untersuchungen. Es lässt sich ein gesteigertes Interesse an der
Umsetzung und den Ergebnissen dieses neuen Ansatzes feststellen. Das Programm
fungiert als Testballon angeschlossen an vielfältige Messstationen.
Das Bund-Länder-Programm bietet sich zusammenfassend als exemplarisch für
die Untersuchung einer veränderten Regierungsweise an. Zum einen ist die von dem
Programm angeregte kleinräumig strukturierte, auf dezentrale Steuerungsformen
rekurrierende Intervention in den Bereich sozialer Stadtentwicklung vor dem Hin-
tergrund allgemeiner gesellschaftlicher Tendenzen besonders relevant. Zum anderen
markiert das Programm die vielbeachtete und international vorgängige Neukonzep-
tion eines sozialpolitischen Instruments. Das Programm steht von daher im Fokus
umfassender Evaluation und verfolgt nach Einschätzung des Deutschen Instituts für
Urbanistik einen Politikansatz, der in seiner prozeduralen Bedeutung weit über den

materiellen Gegenstandsbereich der Stadtteilentwicklung hinausweist“ (DIfU, 2003,
18).

2.2 Wahl des Analyseinstruments:


Gouvernementalität
Mit dem Bund-Länder-Programm ,Soziale Stadt‘ als – für die Bundesrepublik neu-
artiger – Herangehensweise an die soziale Stadtentwicklung ist somit ein überschau-
barer und relevanter Untersuchungsgegenstand für die hier verfolgte Fragestellung
ausgemacht worden.
Die zweite Vorüberlegung betrifft nun das begriffliche Untersuchungsinstrument.
Die drei einleitend genannten Indizien – die Krise des fordistischen Wohlfahrts-
staates, die vordergründige neoliberale Verminderung von Staatstätigkeit, der ge-
sellschaftliche Diskurs um individuelle Selbstverantwortung – lassen vermuten, daß
gegenwärtige Technologien des Regierens auch jenseits der traditionellen Institutio-
nen des Staates aufzufinden sind. Ein Verständnis der komplexen Regierungsweise in
gegenwärtiger Gesellschaft umfasst jene Organisationen, Akteure, Verfahren und

Diskurse, die gesellschaftliche Ordnung institutionalisieren und legitimieren, also
hegemonial werden lassen“ citep[153]Sauer2003, so resümiert Barbara Sauer bei ih-

20
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

rer Formulierung einer gegenwärtig adäquaten Staatstheorie. Demnach ist für die
Analyse gegenwärtiger Formen des Regierens notwendig, einen analytischen Begriff
zu wählen, der diese vielfältigen Prozesse von Führung der Individuen, wahrzuneh-
men vermag.
Aus unterschiedlicher theoretischer Richtung besteht weitgehend Konsens, dass
eine im Zuge der Globalisierung sich herausbildende ,veränderte Staatlichkeit‘ (Jes-
sop, 1994, vgl.), eine ,neue Architektur des Staates‘ (Grande, 1993, vgl.), schwer mit
einem eng gefassten Regierungsbegriff analysiert werden kann. Die Anatomie des
Politischen deckt sich wie auch oben gesehen immer weniger mit den staatlichen In-
stitutionen allein. Beispielsweise erhalten – insbesondere auf der Ebene transnatio-
naler Politikentscheidung – Nichtregierungsorganisationen zunehmend Bedeutung
(vgl. Brand und Demirovic, 2001), auf lokaler Ebene nehmen die Kooperationen von
privater Wirtschaft und staatlicher Verwaltung zu (Häußermann, 1991). Es scheint
daher sinnvoll, solche Akteure und Verfahren in die Analyse des Vorgangs gesell-
schaftlicher Regulierung mit einzubeziehen. Politische Macht wird heute über eine

Vielzahl von Tätigkeiten und Techniken ausgeübt, von denen einige nur lose mit
den Beamten und Bürokraten der formalen Staatsorgane verbunden sind.“ (Miller
und Rose, 1994, 55)
Michel Foucault konzipiert mit dem Begriff der Gouvernementalität einen An-
satz, der einerseits ein umfassendes Verständnis von Phänomenen des Regierens
ermöglicht, andererseits die theoretische Generalisierung vermeidet. Mit diesem spe-
zifischen Zugang kann die Frage nach veränderten Technologien des Regierens in
der gegenwärtigen, von unterschiedlichen Veränderungen gekennzeichneten, Situa-
tion womöglich präzise analysiert werden. Für die Entscheidung, den Begriff der
Gouvernementalität als analytisches Instrument zu verwenden, ist das Konzept zu-
nächst näher darzustellen.

2.2.1 Der Begriff der ,Gouvernementalität‘ bei Michel Foucault


Foucault führt den Begriff der ,Gouvernementalität‘ in den Vorlesungen zur Ge-

nealogie des modernen Staates“ am Collège de France ein.13 Er gibt seinen Arbeiten
damit in doppelter Hinsicht eine neue Forschungsrichtung“ (vgl. Lemke, Krasmann

und Bröckling, 2000, 8f). Zum einen verschiebt er die Analytik der Macht zu einer
Analytik der Regierungsweise und rückt damit den Bereich des Politischen ins Zen-

13
Zwischen 1970 und 1984 hält Foucault 13 Vorlesungen am Collège de France. Das Konzept der
Gouvernementalität findet dabei in den Vorlesungsreihen Sécurité, territoire et population“

sowie Naissance de la biopolitique“ der Studienjahre 1977/78 und 1978/79 Erwähnung. Eine

Zusammenfassung ist in deutsch unter dem Titel Die Gouvernementalität“ erschienen (vgl.

Foucault, 2000a). Die Tonbandmittschnitte der Vorlesungen wurden von Thomas Lemke erst-
mals für ein deutschsprachiges Publikum zusammengefasst (vgl. Lemke, 1997). Abdrucke der
Vorlesungen finden sich in den gesammelten Schriften Dits et ecrits“, der betreffende dritte

Band ist kürzlich erschienen (vgl. Foucault, 2003).

21
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

trum der Untersuchungen. Zum anderen versucht er, die Aspekte seiner bisherigen
Machtanlyse in einem Begriff aufeinander zu beziehen.
Mit dem Konzept der Gouvernementalität beginnt Foucault das Augenmerk sei-
ner Machtanalyse stärker auf den Bereich des Politischen im engeren Sinne zu rich-
ten. Es geht ihm nun darum, den große[n] historische[n] Prozess der Regierbarma-

chung der Gesellschaft“ (Foucault, 1994, 16f) nachzuzeichnen. Foucault ermittelt
dabei einen historischen Bruch in der Funktionsbestimmung politischer Machtaus-
übung. War zuvor der Machterhalt des Fürsten Ziel und Zweck politischer Macht,
so gelangt das in der frühen Neuzeit einsetzende Nachdenken über die ,Regierungs-
kunst‘ zu einer veränderten Zielbestimmung von Regierung. Gutes Regieren wird
nun ganz allgemein bestimmt als das richtige Verfügen über die Dinge, deren man

sich annimmt, um sie dem angemessenen Zweck zuzuführen“ (Foucault, 2000a, 50).
Die Schriften zur Regierungskunst markieren einen genealogischen Bruch in der Ra-
tionalität politischer Steuerung. Von nun an ist das Ziel von Regierungshandeln die
Steigerung der Kräfte der Bevölkerung, bei möglichst effizientem Mitteleinsatz14 .
Diese Leitfigur rationeller Führung der Bevölkerung liegt von nun an dem Prozess
der Regierbarmachung der Gesellschaft zugrunde. Einerseits differenziert sich da-
bei die Steuerung in unterschiedliche Verfahren und Technologien aus. Der Vorgang
des Regierens geschieht an den vielfältigen Orten, an denen auf das Verhalten der
Menschen Einfluss genommen wird. Regierung ist nicht mit staatlicher Steuerung
gleichzusetzen, sondern umfasst die Gesamtheit der Institutionen und Praktiken,

mittels deren man die Menschen lenkt, von der Verwaltung bis zur Erziehung“ (Fou-
cault, 1996, 118). Andererseits werden die vielfältigen Steuerungsaktivitäten mehr
und mehr vor dem Hintergrund einer gemeinsamen Rationalität koordiniert. Es geht
eine beständige Verstaatlichung“ (Foucault, 2000b, 69) der Praktiken und Hand-

lungsweisen vor sich. Hier wird Foucaults spezifisches Staatsverständnis deutlich.
Für ihn ist der Staat nicht als Universalie mit einem eigenen Wesen zu begreifen,
sondern als ein Effekt unterschiedlicher Praktiken. Insgesamt kommt es aus der
Perspektive auf die Regierbarmachung der Gesellschaft allmählich zur Vorrangstel-
lung eines Machttypus, den man als ,Regierung‘ bezeichnen kann, gegenüber allen

anderen – Souveränität, Disziplin“ (Foucault, 2000a, 65).
Die Funktionsweise dieses neuen Machttypus der Regierung bestimmt dann die
weitere Forschungsrichtung in Foucaults späten Arbeiten. Bei seinen bisherigen Un-
tersuchungen ging es Foucault zunächst darum, die Verbundenheit von Wissen und
Macht aufzuzeigen (vgl. Foucault, 1974). Zum zweiten versuchte er auf die ,Mi-
krophysik‘ der Macht hinzuweisen, welche die Individuen in vielfältigen Kräftever-
hältnissen zurichtet wie auch produktiv macht (vgl. Foucault, 1976). Anschließend

14
Ähnlich definiert beispielsweise Hobbes zu dieser Zeit das Wesen einer guten Regierung: Als die
Sorge um das allgemeine Wohlergehen der Untertanen. Salus populi suprema lex; by which

must understood, not the mere preservation of their lives, but generally their benefit and
good.“ (Hobbes 1640, zit. nach Bohlender, 2001, 250)

22
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

betonte er als einen dritten Machteffekt zudem die Unterworfenheit der Subjekte
mittels der Aufprägung bestimmter Selbstverhältnisse (vgl. Foucault, 1983).
Mit dem Begriff der Gouvernementalität bringt Foucault nun diese zuvor her-
ausgearbeiteten Aspekte von Macht – diskursive Wahrheitseffekte, Disziplinierung
und Subjektivierung – unter einer analytischen Klammer miteinander in Beziehung
(vgl. Lemke, Krasmann und Bröckling, 2000). Foucault erkennt bei seiner Fokussie-
rung auf das Regierbarmachen der Gesellschaft den historisch zunehmend wirkungs-
mächtigen Machteffekte ausgehend von neuartigen Techniken“ und Taktiken“ des
” ”
Regierens (vgl. Foucault, 2000a, 66). Diese gouvernementalen Regierungstechniken
funktionieren nicht vornehmlich durch Gebot und Befehl, Untersagung oder Zwang,
sondern in der direkten und indirekten Einwirkung auf den Bereich der möglichen
Handlungen der zu Regierenden.
Machtausübung besteht im Führen der Führungen und in der Schaffung der
Wahrscheinlichkeit. [. . . ] Regieren heißt in diesem Sinne, das Feld eventuellen
Handelns der anderen zu strukturieren. (Foucault, 1994, 255).

Foucault lenkt das Augenmerk damit auf eine Form der Steuerung, die sich das
Möglichkeitsfeld der Subjekte zum zentralen Gegenstand nimmt. Die Regierung
der Individuen, die Strukturierung des Feldes ihrer möglichen Handlungen, vollzieht
sich dabei unter Ausnutzung der von Foucault zuvor herausgestellten Aspekte von
Macht: Der Verbundenheit von Wissen und Macht, ihrem Charakter als produktiver
Verhältnismacht und ihrer Wirkung in Bezug auf eine Subjektivierung.
Zum einen konstituiert sich die spezifische Rationalität, nach der die Möglich-
keitsfelder der Individuen beschränkt werden sollen, in der Verbindung von Macht
und Wissen. Richtung und Ziele politischer Machtausübung werden seit Ende des
16. Jahrhunderts in veränderter Weise problematisiert. Wie angedeutet wird das
gute Regieren von nun an anhand der Struktur von wahrgenommenen Problemen
(Dinge, deren man sich anzunehmen hat), erstrebenswerten Zielen (angemessener
Zweck ) und gangbaren Lösungswegen (richtiges Verfügen) bestimmt. Dieses ,politi-
sche Wissen‘ artikuliert sich, wie Foucault in seiner Machtanalyse gezeigt hat, nicht
gemäß einer externen Wahrheit, sondern ist in seinen Kategorien und Problemati-
sierungen eingebunden in den gesellschaftlichen Macht-Wissen-Komplex. Der Typ
von Rationalität, der einer Strukturierung des Möglichkeitsfelds zugrundeliegt, ist
somit nicht als objektive Wahrheit zu begreifen, sondern eingeordnet in das Ver-
hältnis von Wissen und Macht.
Dieses, als Beschränkung der Möglichkeiten sehr weit gefasste Regieren, funktio-
niert nun nicht nur über den Ausschluss von möglichen Handlungen in Verboten und
Gesetzen, sondern auch über die mehr oder weniger dauerhafte Systematisierung
der vielfältigen, unkoordinierten gesellschaftlichen Kräfteverhältnisse. Government

refers to the more or less systematized, regulated and reflected modes of power [. . . ]
that go beyond the spontaneous exercise of power over others.“ (Lemke, 2002, 53)
Der Vorgang des Regierens vollzieht sich sowohl mittels der bereits fixierten und auf

23
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

Dauer gestellten Herrschaftsverhältnisse, als auch mittels der fluiden, strategischen


Machtverhältnisse. Den Effekt des Regierens, die Richtung in der eine Koordinie-
rung der Kräfteverhältnisse erfolgt, kommt erst nach Eintritt der Programme und
Pläne in die komplexen gesellschaftlichen Machtbeziehungen zum Ausdruck. Über
tatsächliche Form und Richtung der Regierung entscheiden also nicht allein die
avisierten Ziele, sondern sie sind Ergebnis einander teils widerstrebender Machtver-
hältnisse. Der Aspekt einer unkoordinierten, produktiven Verhältnismacht spielt
für die Wirkung der so begriffenen Regierung daher eine bedeutsame Rolle.
Während sowohl institutionalisierte Herrschaft als auch spontanes Zusammen-
wirken von Kräfteverhältnisse von außen das Feld möglicher Handlungen der In-
dividuen beschränken, ist die zentrale Idee des Konzepts der Gouvernementalität,
daß die Beschränkung des Möglichkeitsfeldes zum Teil von den Individuen selbst
vorgenommen wird.15 Diese Beschränkung erfolgt damit sowohl als Resultat äu-
ßerer Machtstrategie als auch über den Vorgang innerer Selbstanerkennung einer
bestimmten Subjektivität. ,Führung‘ ist zugleich eine Technik des Anführens an-

derer [. . . ] und die Weise des Selbstverhaltens in einem mehr oder weniger offenen
Feld von Möglichkeiten.“ (Foucault, 1994, 255) Zustimmung und Einverständnis
bedeuten in dieser Sichtweise nicht per se die Abwesenheit von Herrschaftseffekten.
Sie sind zum Teil auch das Ergebnis einer gelungenen Führung der Selbstführung.
Der von Foucault zuvor herausgearbeitete Vorgang der Subjektivierung bildet so-
mit einen entscheidenden Aspekt ,gouvernementalen‘ Regierens. Mit dem Begriff
der Regierung belegt Foucault schließlich den Vorgang des Zusammenwirkens von
Fremd- und Selbstführung. The contact point, where the individuals are driven

by others is tied to the way they conduct themselves, is what we call, I think,
government.“ (Foucault, 1993, 203)
Foucault geht es insgesamt darum zu zeigen, dass das Möglichkeitsfeld der In-
dividuen gegenwärtig im Zusammenspiel von Wissensformen, Machttechniken und
Subjektivierungsprozessen in doppelter Weise beschränkt wird.
Foucaults umfassender Begriff von Regierung bezieht sich auf die Kunst

der Menschenführung und erfasst das Zusammenspiel von Wissensformen,
Machtstrategien und Subjektivierungsmodi.“ (Lemke, 2001a, 25)

Mit dem Konzept der Gouvernementalität stellt Foucault zusammenfassend die


Verbindung zwischen den beiden Polen seines Forschungsinteresses her. Zum einen
untersucht er den historischen Prozess, in dem sich das Mittel staatlicher Herr-
schaft von einer souveränen über die disziplinare zu dezentralen gouvernementalen
Machtformen gewandelt hat. Zum anderen ging es ihm um die Frage des Subjekts.
Ihn interessiert jener Aspekt von Macht, gemäß dem die Individuen ihr Handeln
15
Siehe dazur auch O’Malley et al: One of the most formative general principles underlying

governmentality writings has been [. . . ] the identification of programmes and practices of rule
in micro-settings, including those ,within‘ the subject.“ (O’Malley, Weir und Shearing, 1997,
501)

24
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

durch Selbstführung in einem offenen Feld von Möglichkeiten einschränken. Das


Konzept der Gouvernementalität lenkt den Blick nun auf die Berührungspunkte
des modernen Staates und des machtunterworfenen Subjekts.
Foucault uses [governmentality] exactly to analyse the connections between
what he called technologies of the self and technologies of domination, the
constitution of the subject and the formation of the state.“ (Lemke, 2002, 50)

Das effiziente Regieren der Bevölkerung geschieht zunehmend unter Einbezug der
Selbsttechnologien der Individuen.
Dieser von Foucault im Konzept der Gouvernementalität entwickelte Begriff der
Regierung hat gegenüber alternativen Ansätzen zur Untersuchung des Phänomens
der Regierung einige Vorzüge.
Zum einen gelingt es mit einer solchen Perspektive, die Wirkungsweise von Re-
gierung auch jenseits der Dichotomie von öffentlich und privat zum Gegenstand der
Analyse zu machen. Mit einer Perspektive die sowohl Fremd- als auch Selbstführung
zur Regierungsweise zählt, wird das Private – oder der Bereich der Zivilgesellschaft
– durchaus eine Sphäre von Regierungstechnik. Eine Sphäre, in der bestimmte In-
strumente und Verfahren angesiedelt sind, um auf das Verhalten von Menschen
einzuwirken. Die Trennung von Staat und Zivilgesellschaft wird hier, anders als
in einem auf staatliche Institutionen beschränkten Regierungsverständnis, nicht als
Grenze für die Untersuchung von Regierung gefasst. Die Grenzziehung markiert aus
der Perspektive einer Gouvernementalität vielmehr den Übergang direkter Führung
zu einer Führung der Selbstführungen der zivilgesellschaftlichen Akteure.
Der [. . . ] Gouvernementalitätsansatz Foucaults bietet für die Analyse sozial-
politischer Transformationsprozesse im 21. Jahrhundert eine analytische Dif-
ferenzierung, indem er, anders als liberale Konzeptionen des Staates und der
Gesellschaft, eben gerade diese Grenzziehung zwischen dem, ,was öffentlich
ist, und was privat ist‘ hinterfragt. Denn die Trennung dieser Sphären kann
nun an sich als Instrument und Effekt von Regierungspraktiken analysiert
werden. (Wöhl, 2003, 124)

Im Vergleich zu dem Konzept der Governance, wo die Form der Regierung als Ef-
fekt eines komplexen Aushandlungsprozesses autonomer Subjekte analysiert wird,
öffnet der Gouvernementalitätsbegriff zudem den Blick für die Achse der Subjekti-
vierung. Der gouvernementale Regierungsbegriff ermöglicht die Problematisierung
der Subjektivität, und nimmt zur Kenntnis, dass Subjektivität im politischen

Raum entsteht und geformt wird“ (Saar, 2003, 237).
Schließlich vermeidet eine solche Perspektive auf die Rationalität der Regierung
den umfassenden Anspruch ideologiekritischer Ansätze. Die Analyse setzt direkt
an den konkreten empirischen Praktiken an und versucht nicht, von theoretisch
abstrahierten Makrostrukturen auf die konkrete Empirie zu deduzieren. Foucault

25
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

verweigert sich dem Bemühen, verdeckte Ursachen von Macht und Herrschaft aufzu-
spüren.16 Die Suche nach den verborgenen Tiefenstrukturen, die Macht, Herrschaft
und Regierung in dieser Weise festlegen, homogenisiert die bruchhaften und wider-
sprüchlichen Wirkungsweisen von Regierung voreilig. Es geht nicht um die Frage
nach dem ,Warum¿ von Herrschaft, Macht und Regierung, sondern es interessiert
das ,Wie¿ (vgl. Lemke, 2000, 44).17
Die gegenwärtigen Technologien des Regierens lassen sich nur bedingt wahrneh-
men, beginnt man die Analyse bei den Institutionen des Staates oder den ökonomi-
schen Strukturen. Gleichwohl mögen die im Staat und der Ökonomie verfestigten
Herrschaftsverhältnisse aber weiterhin Einfluss auf die Richtung der Machtwirkun-
gen nehmen. Ausgehend von den großen Formationen Staat und Produktionsweise
können aber die spezifischen ,gouvernementalen‘ Formen nicht in den Blick geraten.
This is doubtless what people mean when they reproach me for not presenting
an overall theory. But I believe precisely that the forms of totalization offered
by politics are always, in fact, very limited. (Foucault, 1984, 381)

So schließt Foucault keineswegs aus, daß bestimmte Erkenntnisse materialistischer


oder funktionalistischer Analysen zutreffend sind. Er plädiert allerdings für einen
theoretisch möglichst unverstellten Zugang zu gegenwärtigen Phänomenen:
Dabei geht es nicht darum, die Kategorien als solche in Frage zu stellen,
sondern sich einer ungeduldigen Zuschreibung und Erklärung zu enthalten,
die eine Funktionslogik erkennen und immer schon wissen will, wo das Zen-
trum der Macht sich befindet und wo schließlich eine Befreiung von diesen
Herrschaftsverhältnissen ansetzen müsste. (Foucault, 1999, 38f)

Insgesamt bietet das Konzept der Gouvernementalität eine geeignetes analyti-


sches Instrument für die Frage nach Veränderungen im Bereich des Regierens. Ins-
besondere vor dem Hintergrund der skizzierten Transformation des Verhältnisses
von Staat und Gesellschaft ist der umfassende Regierungsbegriff hilfreich.18 Zudem
16
Vgl. Foucaults ,Staatsphobie‘: Jawohl, ich erspare mir eine Theorie des Staates, ich will und

muss mir eine Theorie des Staates ersparen - so wie man sich eine ungenießbare Mahlzeit
ersparen kann und muss.“ (Foucault, 2000b, 68f)
17
In ähnlicher Weise betont Engin Isin den Vorzug der Gouvernementalitätsstudien in der Vermei-
dung genereller theoretischer Vorannahmen bezüglich des Warum des Regierens: The value

of studies on governmentality is precisely their refusal to start with general theories or a set of
non-negotiable substantive theoretical principles. An analytics of government allows bracke-
ting out of theoretical questions and focuses on questions of how different agents are assembled
with specific powers, how different domains are constituted as authoritative and powerful, and
how these regimes connect up with broader mentalities of rule.“ (Isin, 2000, 151)
18
Foucault gilt nicht selten als Denker der Disziplinargesellschaften und ihrer prinzipiellen Tech-

nik, der Einschließung [. . . ] aber in Wirklichkeit gehört er zu den ersten, die sagen, dass wir
dabei sind, die Disziplinargesellschaften zu verlassen, dass das schon nicht mehr unsere Ge-
genwart ist.“ (Deleuze, 1993, 250)

26
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

kann das Phänomen des Regierens mit dem Konzept der Gouvernementalität aus
einem Blickwinkel betrachtet werden, der losgelöst von der Fokussierung auf den
Staat oder auf die materiellen Produktionsverhältnisse die diversen Machteffekte
wahrzunehmen vermag.

2.2.2 Anwendung des Konzepts der ,Gouvernementalität‘


In seiner theoretischen Breite und seiner speziellen Herangehensweise an die The-
matik von Regierung stellt sich der Gouvernementalitätsansatz somit als ein geeig-
netes Untersuchungsinstrument dar, um den Bereich gegenwärtigen Regierens zu
analysieren. Allerdings stellt sich die Frage, wie dieser Ansatz für konkrete Untersu-
chungen anzuwenden ist, insbesondere da das Konzept von Foucault selbst, bedingt
durch seinen frühen Tod, nicht mehr in eigenen empirischen Studien konkretisiert
wurde (vgl. Lemke, 1997, 239). Foucault verwendete den Begriff in Vorlesungen
und Interviews zunächst hauptsächlich als Leitfaden zur Analyse der Genealogie
des modernen Staates. Erst in den letzten Jahren kam es mit einem Anschwellen
der vielfältigen Bezugnahmen auf das Konzept der Gouvernementalität zum Ver-
such, den Begriff zur Analyse der konkreten Gestalt gegenwärtiger Regierungsweise
fruchtbar zu machen. Unterschiedliche Teilbereiche moderner Gesellschaften sind so
aus der Perspektive einer Gouvernementalität analysiert worden.19 Im Gegensatz
zu den diversen Anwendungsbeispielen hat eine Verständigung über Richtlinien für
eine Bezugnahme und Probleme bei der Anwendung des abstrakten Konzepts bis-
her allerdings kaum stattgefunden (O’Malley, Weir und Shearing, 1997, 514, Fn
1; Osborne, 2001, 514, Fn 1). Verbindendes Element der Ansätze bleibt meist allein
ihr Bezug auf Foucault.
Zumindest lassen sich aber methodologisch zwei Pole ausmachen. Auf der einen
Seite formiert sich vorwiegend im angloamerikanischen Sprachraum, hier haupt-
sächlich in Großbritannien, Kanada und Australien, die Richtung der sogenannten
Governmentality Studies. Dieser noch sehr inhomogene Zusammenhang von Arbei-
ten versucht das Konzept der Gouvernementalität zur Studie der konkreten Formen
des Regierens in neoliberalen Gesellschaften zu verwenden. Der Begriff soll eine neue
Richtung soziologischer Regierungsstudien vorgeben (Dean, 1999, vgl.; Rose, 1999,
vgl.). Konkret gelingt es den Studien dieser Richtung herauszuarbeiten, inwiefern
Regieren im Zuge der umfassenden Deregulierung sowie der Verminderung direkter
staatlicher Eingriffe an Effizienz gewinnt (vgl. Miller und Rose, 1994; vgl. Dean,
1999; vgl. Dean, 2002).
19
Untersuchungen mit Bezug auf das Konzept der Gouvernementalität reichen von der Analyse
der Versicherungstechnologie moderner Wohlfahrtsstaaten (Donzelot, 1994; Wöhl, 2003) über
die Rolle von Nichregierungsorganisationen in der internationalen Poltik (Bryant, 2002; Mer-
lingen, 2003), dem Umgang mit indigener Bevölkerung (Neu und Heincke, 2004; Nuijten,
2004), bis hin zu Subjektivierungsprozessen in Arbeitsverhältnissen (Donzelot, 1991; Bröckling,
2000; Knights und McCabe, 2003).

27
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

Allerdings besteht mit der auf diese Weise unternommenen Anwendung des Be-
griffs der Gouvernementalität die Tendenz zu methodologischen Ungenauigkeiten.
Den Governmentality Studies gelingt es zwar, eine Reihe von Merkmalen gegenwär-
tigen Regierens herauszuarbeiten. Im Bezug auf den implizit gestellten Anspruch
einer soziologischen Analyse der gegenwärtigen Regierungsweise, sind die Unter-
suchungen dieser Richtung allerdings problematisch. Der Gewinn aus Foucaults
Ansatz besteht gerade nicht darin, die Gegenwart auf eine bestimmte historische
oder soziologische Konfiguration zu reduzieren. Versuche der Bestimmung einer ko-
härenten Regierungsweise widersprechen dem Ansatz Foucaults, der sich einer sol-
chen Verallgemeinerung gerade zu enthalten bemühte. In zwei Punkten werden die
Schranken einer Verwendung des Gouvernementalitätskonzepts als eine ,Soziologie
des Neoliberalismus‘ (vgl. Osborne, 2001) deutlich.
Durch das Ineinssetzen der untersuchten Rationalität des Regierens mit der sozia-
len Tatsache des Regierens kommt es vielfach zu einer Überbewertung des Aspekts
,politischer Rationalität‘. In dieser Perspektive entsteht das abstrakte Programm
quasi aus dem Nichts und wird mittels bestimmter Technologien in die soziale
Praxis implementiert. Vor dem impliziten Anspruch einer soziologischen Analyse
greift dies zu kurz. Die teils widerstrebenden, gegensätzlichen Akteurskonstellatio-
nen und Kräfteverhältnisse, die bei der Formierung der tatsächlichen Gestalt der
Regierungsweise eine Rolle spielen, werden nicht berücksichtig. This theoretical

silence in governmentality work persists despite abundant evidence that contesta-
tions, resistances and social antagonisms shape rule through systematic provision
of alternatives.“ (O’Malley, Weir und Shearing, 1997, 510) Kritiker betonen die
homogenisierende Sicht auf eine ,neoliberale Regierungsmentalität‘ die diese kon-
zeptionelle Anwendung des Begriffs kennzeichnet. Es kommt zur Ausblendung ei-
nerseits der ,irrationalen Momente‘ innerhalb einer spezifischen Rationalität des
Regierens. Der Blick richtet sich also ausschließlich auf Programme, nicht auf die

Effekte und Friktionen ihrer Implementierung.“ (Bröckling, 2000, 135)20 Zudem ver-
nachlässigen die Studien dieser Richtung die weiterhin zentrale Rolle des Staates
als wirkungsmächtigen Akteur. Bei der in den Studien dargestellten gouvernemen-
talen Regierungsweise wird die Ausweitung direkter staatlicher Machtwirkungen
bspw. im Bereich der Ordnungspolitik oder der inneren Sicherheit vielfach überse-
hen (Bröckling, 2000; Brunnett und Gräfe, 2004).
Der zweite Pol innerhalb der Gouvernementalitäts-Literatur begreift das Kon-
zept demgegenüber nicht als Handreichung für eine soziologische Analyse der ge-
genwärtigen Regierungsweise, sondern beharrt auf der eigentümlichen und gerade
dadurch erkenntnisleitenden Stellung Foucaults Ansatzes quer zu den üblichen Zu-
gangsweisen sozialwissenschaftlicher Forschung.21 Das Konzept dient hier mehr als
20
Kritik in dieser Stoßrichtung findet sich auch bei Thomas Lemke
21
Beispielhaft für diese Richtung: der Nachweis des Empowerment als Technologie des Regie-
rens bei Barbara Cruikshank (1999), oder die gouvernementalen Machteffekte der britischen
Wohnungsbaupolitik bei Murdoch (2004).

28
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

Übung in der Geschichte des Denkens“ (Osborne, 2001, 14), mit der die im Prozess

der Regierbarmachung der Gesellschaft auftauchenden Technologien des Regierens
ausfindig gemacht werden können.
Es geht um ein spekulatives Denken über die Regierung unserer Fähigkeiten
und Vermögen und nicht um die Produktion lehrbuchhafter Aussagen über
das Funktionieren von Gesellschaften im Allgemeinen. (Osborne, 2001, 13)

Bei dieser Anwendung des Gouvernementalitätsbegriffs soll keine gesetzmäßige Ge-


neralisierung gegenwärtigen Regierungsweise unternommen werden, vielmehr geht
es darum, die jeweiligen Apparaturen des Regierens aufzufinden. Das Konzept der
Gouvernementalität bietet in diesem Sinn einen weit gefassten Blickwinkel auf das
Arsenal unterschiedlicher Transmissionsriemen gesellschaftlicher Lenkung, die sich
aus Denkweisen, Disziplinierungsverfahren und Subjektivierungsweisen zusammen-
setzen. Es geht um die Feststellung des Vorhandenseins und der Richtung, weder
um die Bemessung des tatsächlichen Effekts der Technologien auf die einzelnen In-
dividuen, noch um die tatsächliche Anordnung dieser Technologien zu einer konsis-
tenten Regierungsweise. Das Konzept der Gouvernementalität bildet so verstanden
eine Analysemethode mittlerer Reichweite zwischen einerseits empirischer Soziolo-
gie und andererseits politischer Philosophie. Governmentality studies are an ana-

lytics, not a philosophical theory, nor an empirical sociology of social relations.“
(O’Malley, Weir und Shearing, 1997, 504)22
Die Ebene, auf der die Untersuchungen Foucaults angesiedelt sind, betreffen die
Sphäre, in der sich die Menschen ihr eigenes Sein zu denken geben.23 Mit der Analyse
der Gouvernementalität verschiebt Foucault sein Forschungsinteresse auf das Auf-
tauchen technologischer Ereignisse im Gefüge des Regierens. Im Anschluss daran ist
die Untersuchung mit dem Konzept der Gouvernementalität insofern theoretisch,
als der Bezugsrahmen im Denken selbst bleibt. Nicht die empirische Tatsache und
der tatsächliche Umfang des Regierens wird der Analyse zugänglich, sondern die
Problematisierung der Interventionsmittel, die im Zuge der Regierbarmachung der
Gesellschaft erfunden werden. Der Ansatz behandelt damit den charakteristischen
Gegenstand politischer Philosophie, wie Barry Allen ihn bestimmt, nämlich die Art
und Weise, das Wie des Regierens in Gesellschaft. What is political philosophy

about? [. . . ] It is about social government, about the activity of governing and the
experience of being governed.“ (Allen, 1998, 195, Herv. i.O.)
Gleichzeitig vermeidet eine Analyse mit dem Konzept der Gouvernementalität
aber den Anspruch einer umfassenden Theorie. Die Analyse setzt an konkreten

22
Vgl. auch Brunnett/Gräfe: Der Gewinn der Foucaultschen Instrumentarien [. . . ] liegt gerade

nicht in einer Gegenwartsdiagnose, sondern in einer ,Analytik der Gegenwart‘.“ (Brunnett und
Gräfe, 2004, 64)
23
So bezeichnete sich Foucault selbst am Collège de France als Historiker der Denksysteme (vgl.
Osborne, 2001, 13).

29
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

Phänomenen an, und ist insofern empirisch. Wie Foucault beschreibt, ist das Auf-
tauchen bestimmter Technologien des Regierens ausgehend von konkreten empiri-
schen Artefakten präziser wahrzunehmen, als vom Ausgangspunkt einer generellen
Theorie.
I believe precisely that the forms of totalization offered by politics are always,
in fact, very limited. I am attempting, to the contrary, apart from any totali-
zation - which would be at once abstract and limiting - to open up problems
that are as concrete and general as possible, problems that approach politics
from behind and cut across societies on the diagonal [. . . ].“ (Foucault, 1984,
381)

Der Blick diagonal zur Gesellschaft setzt an konkret empirischen Mikropraktiken


an, betrachtet die Kopplung, Systematisierung und Homogenisierung die zwischen
ihnen vor sich geht. Mit dem Ansatz an konkreten Programmen richtet sich das
Forschungsinteresse unvermittelt auf die Technologien des Regierens und ihrer Wir-
kung. Es werden nicht bereits im Vorfeld theoretische Funktionserfordernisse ge-
setzt, welche die Analyse strukturieren. In diesem Sinne bezeichnet sich Foucault
selbst als Positivist.
If, by substituting the analysis of rarity for the search for totalities, the des-
cription of relations of exteriority for the theme of transcendental foundation,
the analysis of accumulations for the quest of origin, one is a positivst, then
I am quite happy to be one.“ (Foucault, 1972, 125)

In der folgenden Untersuchung möchte ich mich grundsätzlich dieser zweiten


Richtung anschließen, das Konzept der Gouvernementalität anzuwenden. Es soll
die Verwendung als soziologisches Erklärungsmodell vermieden, und die Stärke des
Ansatzes als Ergänzung des vorhandenen Repertoires sozialwissenschaftlicher For-
schung betont werden. Das Konzept bietet ein diagnostisches Instrument zur Über-
prüfung der Gegenwart, zur Befragung ihrer Gewissheiten und zur Anregung neuer
Denkweisen. In diesem Sinn versteht sich die folgende Untersuchung als eine Ana-
lytik, nicht als empirische oder philosophische Arbeit. Die Beobachtung soll sich
insoweit auf die Ebene konkreter Empirie erstrecken, nicht als eine soziologische
Analyse, sondern im Sinne eines fundierten Positivismus, der darauf zielt, die Frage

der Macht gewissermaßen in ihrem eigenen Milieu zu stellen, dort, wo sie ausgeübt
wird“ (Foucault, 1996, 96). Zu diesem Zweck fokussiert die folgende Untersuchung
auf die konkrete Umsetzung des Bund-Länder-Programms ,Soziale Stadt‘ in Berlin.
Der Politikansatz des Programms wird vor diesem Hintergrund als Artefakt begrif-
fen, an dem veränderte Technologien des Regierens aufgefunden werden können.24

24
In diesem Sinne begreift Michael Hardt als die Gegenstände einer von Foucault beeinflussten
Untersuchung neben der Rationalität des Regierens zum zweiten die Formationen auf der
Ebene sozialer Praxis: If we are to follow Foucault´s method, then, we should ask, first, what

30
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

So geht es nicht um die Feststellung, in welchem tatsächlichen Umfang die Bewoh-


ner bestimmter Stadtteile regiert werden, vielmehr interessiert welche Apparate mit
diesem Politikansatz bereitgestellt werden, das Feld ihrer möglichen Handlungen zu
strukturieren. Die Grenze einer empirischen Studie nach dem Konzept der Gouve-
nementalität macht Marianne Pieper deutlich. ”Programmanalysen zielen nicht auf
die gelebte Erfahrungen materieller Realitäten, nicht auf Interkationen bzw. inter-
personales Verhalten.”(Pieper, 2004, 155)

2.2.3 Präzisierung des empirischen Zugangs


Nach den Vorüberlegungen zu Untersuchungsgebiet und dem erkenntnisleitenden
Begriff von Regierung ist nun zu klären, wie der empirische Gegenstand präzise
genug wahrgenommen werden kann, um die Frage der Macht, die Frage nach der in
dem Politikansatz des konkrete Programms ,Soziale Stadt‘ sichtbaren Regierungs-
technologien, nachvollziehbar zu beantworten.25

Materialkorpus
Aus der Perspektive einer Gouvernementalität interessieren dabei nicht die Inter-
essen der Akteure, die zur Einführung des Programms geführt haben, und auch
nicht in welchem Umfang konkrete städtebauliche oder sozialräumliche Verände-
rungen mit der Maßnahme erreicht werden. Vielmehr richtet sich der Blick vor dem
Hintergrund eines weit gefassten Begriffs von Rgierung darauf, wie die Praktiken,
Materialien, Akteure und Techniken des Programms in veränderten Technologien
des Regierens zusammenwirken. Zur Untersuchung des Politikansatzes des Bund-
Länder-Programms ,Soziale Stadt‘ mit dem Konzept der Gouvernementalität ist
daher ein Materialkorpus auszuwählen, der insbesondere die Problematisierungen,
die Verfahrensweisen und die angeregten Selbsttechnologien im Kontext des Politi-
kansatzes abbildet.
Für die hier verfolgte Untersuchung interessieren zum einen die Problematisie-
rungen, die im Kontext des Programms sichtbar werden. Welche Diagnose wird im
Kontext des Bund-Länder-Programms gestellt, welche Therapie wird empfohlen?
Welche Wahrnehmungs-, Beurteilungs- und Handlungsweisen begleiten das Bund-
Länder-Programm? Die Beantwortung dieser Fragen wird durch eine Beobachtung

are the diagrams that define the conditions of possibility in the societies of control? And then,
in what kinds of social assemblages will these diagrammatic forces be consolidated, and how?“
(Hardt, 2004, 4)
25
Zur Notwendigkeit methodischen Vorgehens auch bei einer interpretativen Untersuchung vgl.
Altheide und Johnson: As long as we strive to base our claims and interpretations of social

life on data of any kind, we must have a logic for assessing and communicating the interactive
process through which the investigator acquired the research experience and information.“
(Altheide und Johnson, 1994, 485)

31
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

zweiter Ordnung möglich. Es ist zu untersuchen, wie die Realität interventionsbe-


dürftiger Stadtteile im Kontext des Programms beobachtet wird.
Als konkretes Material zur Beantwortung dieser Frage bietet sich zunächst die
offizielle Beschlussfassung des Programms an. Als erste Quelle ist somit der schrift-
lich fixierte Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative“ (ARGEBAU,

2000) heranzuziehen, im Zuge dessen das Bund-Länder-Programm regierungsoffi-
ziell wurde. Da das Programm ,Soziale Stadt‘ in mehreren Bereichen lokaler Po-
litikgestaltung Veränderungen einführt, Entscheidungsstrukturen modifiziert, und
ein neues Leitbild der Stadtentwicklung propagiert, wurde das Programm zudem
von der Bundesregierung unter besondere Beobachtung gestellt. So wurde das Deut-
sche Institut für Urbanistik (DIfU) vom Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und
Wohnungswesen bis zum Jahr 2003 mit der Programmbegleitung beauftragt. Das
DIfU soll als überregionale Beratungs- Vermittlungs- und Informationsagentur“

(DIfU, 2003, 1) die Umsetzung des Programms begleiten und erleichtern. Nach Ende
der Programmbegleitung legte das DIfU einen Endbericht bezüglich der Erfahrun-
gen und Perspektiven vor (DIfU, 2003). Dem DIfU wurde somit explizit der Auftrag
einer Beobachtung erster Ordnung zugewiesen. In dem vorgelegten Endbericht wird
die Rationalität des Programms und seine Umsetzung umfassend dargestellt. Der
Bericht bietet sich daher für die hier angestrebte Beobachtung zweiter Ordnung
an. Eine Analyse der politischen Rationalität des Bund-Länder-Programms ,Sozia-
le Stadt‘ kann in diesem Endbericht, zusätzlich zu dem offiziellen Leitfaden zur
Programmgestaltung, eine fruchtbare Materialgrundlage finden.
Neben der programmatischen Rationalität ist der Politikansatz zudem als Er-
gebnis der Auseinandersetzung mit den beteiligten Akteuren in seinen konkreten
Verfahren, den faktischen Maßnahmen wahrzunehmen. Die Gestalt der Regierungs-
technologien, die es aufzufinden gilt, wird vollständig erst nach der vollzogenen Ein-
schreibung des Programms in soziale Wirklichkeit erkennbar. So sehen O’Malley et
al. den Mangel verschiedener Anwendungen des Konzepts der Gouvernementalität
in der Beschränkung auf die ,ernsthaften Aussagen‘ (serious statements) in den
offiziellen Programmen. Es gilt mit dem Einbezug der Alltagsdiskurse (,everyday
statements‘ ) die Untersuchung von der Logik des Programms auf die empirische
Wirklichkeit der Technologien des Regierens zu verlagern.
A broader range of social institutions and actors needs to be accepted as

sources, together with increased sensitivity to their existence in the ongoing
work of elaborating and negotiating political rationalities.“ (O’Malley, Weir
und Shearing, 1997, 511)

Erst in der Auseinandersetzung von programmatischen Zielen und Widerständen


der sozialen Praxis konstituiert sich jenes Geflecht von Technologien“ (Krasmann,

2003, 175f), dem das Forschungsinteresse gilt. Die konkrete Umsetzung des Pro-
gramms wird zum Teil in dem Endbericht der Evaluation durch das DIfU erkenn-
bar. Hier sind die Brüche und Widerstände, Verschiebungen und Ergänzungen, die

32
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

das Programm bei seiner Umsetzung erfährt, und die sich in den konkreten empi-
rischen Situationen der einzelnen Stadtteile zeigen, allerdings bereits gemäß einer
Fragestellung aggregiert. Der Endbericht fragt nach der Effizienz des Politikansatzes
und nach der gelungenen Zielerreichung und strukturiert die empirischen Ergebnis-
se in diesem Sinn. Für die Wahrnehmung der Wirkungsweise des Politikansatzes im
Bezug auf eine Führung der Führungen“ soll daher die konkrete Umsetzung des

Programms aus einem zusätzlichen Blickwinkel beleuchtet werden, der stärker die
Subjekte als Objekte der Regierung beleuchtet.
Zusätzlich zu der schriftlichen Formulierung des Bund-Länder-Programms in dem
Leitfaden und der Evaluierung durch das DIfU soll daher in der folgenden Unter-
suchung die Erfahrungen und Sichtweisen von beteiligten Akteuren berücksichtigt
werden. Dazu wurden eigene Daten in Form einer nicht-experimentellen Primärer-
hebung mittels teilstrukturierter Interviews erhoben. Mit diesen Expertengesprä-
chen lässt sich nachzeichnen, was die Akteure wissen, sehen und verstehen, wie
die programmatische Konzeption in den Alltagspraxen autaucht.26 Die relevanten
Gesprächspartner wurden gemäß dem pragmatischen Expertenbegriff bei Micha-
el Meuser und Ulrike Nagel ausgewählt. Danach wird als Experte bestimmt wer

in irgendeiner Weise Verantwortung trägt für den Entwurf, die Implementierung
oder die Kontrolle einer Problemlösung, oder, wer über einen privilegierten Zu-
gang zu Informationen über Personengruppen oder Entscheidungsprozesse verfügt“
(Meuser und Nagel, 1991, 443). Dieses Kriterium erfüllen im Bezug auf den zu un-
tersuchenden Politikansatz insbesondere die professionellen Quartiersmanager, die
das zentrale Schlüsselinstrument“ (DIfU, 2003, 170) des Programms darstellen. Zur

Absicherung dieser Ergebnisse wurde zusätzlich ein Experte auf der Ebene wissen-
schaftlichen Begleitung und auf der Ebene der im Kontext des Politikansatz aktiven
Bürger ausgewählt. Zur Durchführung der Gespräche wurde im Vorfeld ein Leit-
faden erarbeitet. Jedoch wurde in der Gesprächssituation selbst diesem Plan nicht
zwingend gefolgt, um offen für die spezifische Relevanzstruktur des Gegenübers zu
bleiben.27
Konkret wurden schließlich im Zeitraum vom 05. Juli – 27. Juli 2004 Gespräche
mit den professionellen Gebietsentwicklern aus vier der siebzehn Programmgebiete
in Berlin geführt: Boxhagener Platz, Magdeburger Platz, Wrangelkiez und Soldiner
Kiez. Zusätzlich fand ein Gespräch auf der Ebene der wissenschaftlichen Begleitung

26
Mit der Aufnahme des Wissens konkreter Akteure wird es möglich, die Technologien auf der
Mikroebene in den Blick zu nehmen. [It makes possible] directing attention to the nexus

between broad political rationalities and [. . . ] micro-technologies of everyday life.“ (O’Malley,
Weir und Shearing, 1997, 502)
27
Meuser/Nagel sehen selbst eine teilstandardisierte Befragung als unzureichend an, außer wenn
es um die Gewinnung reinen Faktenwissens geht. Wenn es aber um handlungsleitende Regeln

jenseits von Verordnungen, um ungeschriebene Gesetze des Expertinnenhandelns, um tacit
knowing und Relevanzaspekte geht, gibt es zu offenen ExpertInneninterviews keine Alternati-
ve.“ (Meuser und Nagel, 1991, 449)

33
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

durch das DIfU mit Frau Heidede Becker statt. schließlich wurde Frau Silke Kirchhof
als Vorsitzende eines im Zuge des Programms installierten Quartiersbeirats befragt.
Die Gespräche wurden aufgezeichnet und transkribiert. Der stichpunktartig Leitfa-
den, der den Verlauf der Gespräche strukturieren half, sowie die Transkription der
Gespräche sind der Arbeit auf einem Datenträger beigefügt.28

Empirische Methode
Der Textkorpus, bestehend aus dem veröffentlichten Leitfaden zur Programmum-
setzung, dem Endbericht der Programmbegleitung und den transkribierten Exper-
tengesprächen mit konkreten Akteuren in Berlin, bildet so eine Materialgrundlage,
die den Politikansatz für die Analyse mit dem Konzept der Gouvernementalität
genügend präzise abbildet, aber gleichzeitig vom Umfang bei begrenzten zeitlichen
Mitteln überschaubar bleibt.
Wie oben dargestellt, begreife ich die Untersuchung als eine bestimmte Form der
Analyse mittlerer empirischer Reichweite, zwischen einer empirisch-soziologischen
Erhebung und der Klärung der politisch-theoretischen Implikationen. Der unter-
suchte Politikansatz interessiert als Anhaltspunkt für das Auftauchen technologi-
scher Ereignisse im Rahmen der Regierbarmachung der Gesellschaft. Aus dieser
Perspektive richtet sich der Blick auf die empirische Umsetzung des Programms
in Berlin. Der Fokus liegt nicht darauf, ob die Problematisierungen und Verfah-
ren richtig und die Lösungsvorschläge rational sind, sondern welche Rationalität in
der empirischen Einschreibung des Bund-Länder-Programms sichtbar wird.29 Die
Analyse des Textkorpus orientiert sich daher an dem Verfahren der Diskursanalyse.
Diese Methode bietet einen textanalytischen Blickwinkel, der nicht auf die tatsächli-
che Sinnhaftigkeit und Legitimität der Aussagen eines Textes gerichtet ist, sondern

28
Anzumerken ist hier, daß das Gütekriterium der Validität bei der eigenen Erhebung aus for-
schungspragmatischen Gründen mit den begrenzten Mitteln einer Diplomarbeit nicht völlig
zufriedenstellend abgesichert werden kann. Problematisch ist hier zum einen die beschränkte
Fallzahl der Gespräche. Artefakte könnten zum anderen durch die nicht-zufällige Auswahl der
Gesprächspartner entstanden sein. Am 30.06. wurde eine Gesprächsanfrage an alle 17 Berliner
Quartiersmanagement-Büros per e-mail gesendet. Auf die ersten vier positiven Rückmeldun-
gen (von insgesamt sieben) hin, wurde jeweils ein Termin verabredet. Im Nachhinein fiel auf,
dass insbesondere solche Quartiersmanager eine frühe Rückmeldung geschickt hatten, und so
eine hohe Gesprächsbereitschaft zeigten, die soeben ihr Studium beendet hatten. So waren alle
Gesprächspartner um die 30 Jahre alt und der Studienabschluss lag niemals länger als zwei
Jahre zurück. Die Ergebnisse sind damit möglicherweise tendenziell fachlich-theoretisch ver-
zerrt. Ein Befund, der für die hier verfolgte Beobachtung 2. Ordnung allerdings eher förderlich
scheint, sollte er überhaupt signifikant sein.
29
Vgl. dazu Foucault: The main problem when people try to rationalize something is not to

investigate wether or not they confirm to principles of rationality, but to discover which kind
of rationality they are using.“ (Foucault, 1988b, 59)

34
2 Ansatz: Analyse veränderten Regierens

auf die von gesellschaftlichen Kräfteverhältnissen geprägte Kontur des Sagbaren


fokussiert, die in der Struktur der Aussagen zum Vorschein kommt.30
Allerdings kann hier die genealogische Herleitung der Sinnkomplexe nicht erfol-
gen, die Analyse bleibt weitgehend beschränkt auf die Primärquellen und entspricht
somit im Grundsatz einer qualitativen Textanalyse. Die Textanalyse folgt weitge-
hend dem von Philipp Mayring vorgeschlagenen Dreischritt der Interpretation, der
Zusammenfassung und der Strukturierung (vgl. Mayring, 2000, 53ff). Die Text-
grundlage wird in die einzelnen Sinnabschnitte zerlegt, es werden theoriegeleitet
und in Reflexion auf das Material Kategorien gebildet, die einzelnen Aussagen wer-
den in diesem Kategoriensystem geordnet. Die so gebündelten Aussagenkomplexe
bilden schließlich die empirischen Belege für Aussagen bezüglich der in dem Politi-
kansatz sichtbaren Technologien des Regierens.
Insgesamt ist die Textanalyse des in den Experteninterviews gewonnenen Materi-
als und der ausgesuchten Veröffentlichungen ein geeignetes methodisches Verfahren,
um den Politikansatz in seiner Rationalität, den empirischen Technologien und der
Einwirkung auf die Subjekte, nachvollziehbar wahrzunehmen.

30
Zur Methode der Diskursanalyse siehe unter anderem: van Dijk (1997); Seier et al. (1999);
Kerchner (2002).

35
3 Regierungstechnologie ,Soziale
Stadt‘
Mit dem Bund-Länder-Programm ,Soziale Stadt‘ ist ein exemplarisches Modell ge-
funden, an dem sich veränderte Formen des Regierens aufzeigen lassen. Mit dem
Begriff der Gouvernementalität steht ein erkenntnisleitendes Analyseinstrument zur
Verfügung. Das Untersuchungsmaterial macht die Analyse auf der Ebene sozia-
ler Praxis in Berlin möglich. Konkret gilt es im Folgenden, den Politikansatz des
Bund-Länder-Programms, wie er sich in Berlin darstellt, mit dem von Foucault
bereitgestellten Instrumentarium auf Formationen der Führung von Individuen zu
prüfen. Die Analyse fragt somit nach den Überzeugungen und Vorstellungen, nach
den Verfahren und Techniken mit denen das richtige Verfügen über die Dinge“ im

Kontext des Programms ,Soziale Stadt‘ zu gewährleisten versucht wird. Der große

historische Prozess der Regierbarmachung der Gesellschaft“ (Foucault, 1994, 16f)
besteht nach Foucault, wie gesehen, in der zunehmenden Verwendung indirekter,
,gouvernementaler‘ Machtformen, um dieses richtige Verfügen zu gewährleisten.
Regieren soll sich immer stärker nicht mehr vornehmlich durch repressive Maßnah-
men oder gesetzliche Richtlinien, sondern über eine Strukturierung des Feldes der
Handlungsmöglichkeiten vollziehen.1 Im Anschluss an Lemke et al. besteht die cha-
rakteristische Wirkung der Regierungstechnologien, die mit der Analyse sichtbar
gemacht werden können, in der Herstellung von Möglichkeitsfeldern.
Zeitgenössische Machtpraktiken operieren im Wesentlichen durch mittelbare
Formen der Anleitung und Führung. Sie wirken weniger auf die Menschen
und ihr Verhalten selbst ein als auf die Situationen und Kontexte, in de-
nen Menschen handeln. Zwar können sie auch unterdrücken, zwingen, ver-
bieten und verhindern, doch die Steuerungsmechanismen eröffnen vor allem
»Möglichkeitsfelder«. (Lemke, Krasmann und Bröckling, 2004, 1)

Aus der Perspektive der Gouvernementalität werden zudem bestimmte Mittel er-
kennbar, in deren Zusammenwirken der Bereich möglicher Handlungen strukturiert
wird: Denkweisen, Disziplinierungsverfahren, Selbsttechnologien. Es gilt von da-
her zu untersuchen, welche so konstituierte Formationen in dem Politikansatz des
1
Die der Macht eigene Verhältnisweise wäre somit weder auf Seiten der Gewalt und des Kamp-

fes, noch auf Seiten des des Vertrages und der Willensbande (die allenfalls ihre Instrumente
sein können) zu suchen, vielmehr auf Seiten dieser einzigartigen, weder kriegerischen noch
juridischen Weise des Handelns: des Gouvernement.“ (Foucault, 1994, 255)

36
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Programms ,Soziale Stadt‘ zum Vorschein kommen, die dazu dienen, ,Möglichkeits-
felder‘ der Individuen zu strukturieren.
Das von Foucault bereitgestellte Analysekonzept setzt zusammenfassend in drei-
facher Weise erkenntnisleitende Orientierungspunkte für die Analyse von Regierung.
Zum einen wird eine grundsätzliche Entwicklungstendenz angedeutet: der Prozess
einer beständigen ,Gouvernementalisierung‘. Zum zweiten wird der Blick auf die
spezifische Wirkungsweise gerichtet: als die Beschränkung des Feldes möglicher
Handlungen. Drittens werden machttheoretische Bestandteile differenziert: Tech-
nologien der Regierung2 formieren sich als systematisierte Anordnung von Denk-
weisen, Fremd- und Selbstführungstechniken.
Im Folgenden wird die Untersuchung des konkreten Politikansatzes anhand der
im dritten Punkt aufgefächerten Bestandteile strukturiert. Der Fokus liegt im Fol-
genden auf jeweils einem der drei analytischen Bestandteile gouvernementaler Re-
gierungstechnologien. Vor dem Hintergrund der angedeuteten Entwicklungstendenz
und im Hinblick auf Implikationen für eine Beschränkung des Feldes möglicher
Handlungen, richtet sich die Untersuchung nacheinander auf die Struktur der Pro-
blematisierungen, die Steuerungsverfahren und den Aspekt der Subjektivierung,
wie sie im Kontext des Politikansatzes sichtbar werden.
Die Ergebnisse werden durch Zitate aus dem Textkorpus belegt. Während die
Veröffentlichungen dabei regulär zitiert werden, ist ein zitierter Abschnitt aus den
Interviews mit einem Kürzel versehen, das auf die Stelle in dem auf dem Datenträger
beigefügten Transkript verweist.

3.1 Rationalität veränderter Stadtentwicklung


Zunächst richtet sich der Blick also auf die im Kontext des Programms sichtba-
re Problematisierung politischer Steuerung. Bei der Betrachtung der Rationalität
des Bund-Länder-Programms ,Soziale Stadt‘ – wie sie aus den Veröffentlichungen
und Interviews abgelesen werden kann – zeichnet sich dabei eine augenfällige Ver-
schiebung ab, was das Steuerungsobjekt und den Modus der Steuerung betrifft.
Das epistemische Feld des Regierens“ (Krasmann, 2003, 79) der Stadtteile wird im

Zuge des Bund-Länder-Programms neu strukturiert.
Zum einen wird im Zuge des Programms ein neuartiger Bereich der Steuerung
problematisiert. Gemäß der zugrundeliegenden Rationalität bildet weder die Gesell-
2
Dieser Aspekt des theoretischen Apparats der Gouvernementalität läßt sich schwer auf einen
Begriff bringen. In der Literatur changieren daher die Bezeichnungsweisen. So spricht Fou-
cault selbst von Techniken“, Taktiken“ und Instrumenten“ (vgl. Foucault, 2000a)), im An-
” ” ”
schluss an Foucault finden sich zudem die Begriffe Praktiken“ (vlg. Schwarz, 1994; vlg. Dean,

1999; vlg. Marinetto, 2003), assemblages“ (Hardt, 2004, 4) Tyologien“ (Wöhl, 2003, 140) und
” ”
Technologien“ (Osborne, 2001, vgl.; Wöhl, 2003, vgl.; Krasmann, 2003, vgl.). Hier verwende

ich Technologie und Apparate um die Aspekte der Genese und komplexen Formierung zum
Ausdruck zu bringen.

37
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

schaft als Ganzes, noch das einzelne Individuum den Gegenstand steuernder Ein-
griffe. Politische Steuerung soll sich nun konzentrieren auf kleinteilige, teils künstlich
geschaffene ,Communities‘.3 Die Bewohner sind als Bestandteile einer spezifischen
problematischen Teilgesellschaft wahrzunehmen. Das zu regierende ,Soziale‘ wird
aus der Sichtweise des Programms ,Soziale Stadt‘ als Addition lokaler Communi-
ties mit besonderem Steuerungsbedarf begriffen.
Zum anderen liegt dem Bund-Länder-Programm eine veränderte Problematisie-
rung des Ziels der Maßnahmen zugrunde. Der Fokus der veränderten Stadtentwick-
lungspolitik richtet sich nicht mehr auf die strukturellen Defizite in den Stadtteilen,
sondern ist bemüht, Prozesse der Selbststeuerung anzuregen.

3.1.1 Fokussierung auf defizitäre ,Communities‘


Im Kontext des Programms ,Soziale Stadt‘ vollzieht sich die Problematisierung
eines neuen Interventionsbereichs der lokalen ,Community‘ in zwei Teilschritten.
Einerseits werden städtische Problemlagen als Effekt zivilgesellschaftlich defizitärer
Nachbarschaften konzeptualisiert. Zum anderen wird ein ein Verfahren bestimmt,
diese lokalen Problemgebiete aus dem Körper der Stadt herauszupräparieren. Durch
die dem Bund-Länder-Programm zugrundeliegende Rationalität wird die Wirkung
des Wohnumfeldes als eine Bestimmungsgröße individueller Lebenswelt ins Zentrum
gestellt. Der Charakter eines Gebietes wird als entscheidender Einflußfaktor auf die
soziale Situation des Einzelnen wahrgenommen und damit zum Objekt politischer
Steuerung. Grundlage des Politikansatzes ist die veränderte Betrachtungsweise ei-
nes Stadtteils nicht mehr als rein architektonisch-städtebauliches Gebiet, sondern
als ein soziales Quartier mit entscheidendem Einfluss auf die individuelle Lebens-
wirklichkeit. Bisher traten einzelne Stadtteile für gebietsbezogene Maßnahmen vor-
nehmlich als städtebauliche Gebietskulisse in Erscheinung. Sichtbare Probleme wa-
ren Wohnungsleerstand, Verwahrlosung und der Verfall der baulichen Substanz. Die
adäquate Lösungsstrategie war die bauliche Aufwertung durch investive Maßnah-
men. Stadtteile erscheinen hier als Container“, Aufgabe der Stadtentwicklung war

die Sorge um den Zustand der baulichen Hardware“.4

Ja man kann sagen die traditionelle Städtebauförderung war sehr stark –

der Häußermann hat das mal gesagt: Containerorientiert – also d.h. sehr stark
3
Im Folgenden verwende ich den englischen Begriff der Community, um den artifiziellen Cha-
rakter dieser Steuerungseinheiten zu betonen. Der Begriff taugt diesbezüglich besser als das
deutsche Wort Gemeinschaft, das eher auf tradierte Sozialbeziehungen verweist.
4
Vgl. dazu Monika Alisch: Obwohl spätestens in den 80er Jahren soziale Ziele der Stadter-

neuerung formuliert und Begriffe wie ,behutsame Stadterneuerung‘ geprägt wurden, waren die
Möglichkeiten dieser Leitidee der Stadtentwicklung weitgehend auf die städtebauliche Struk-
turen des Quartieres begrenzt, in dem Glauben und der Hoffnung, durch ein verbessertes
Wohnumfeld, modernisierte Wohnungen und Angebote sozialer Infrastruktur auch die sozia-
len Probleme benachteiligter Quartiere weitgehend in den Griff zu bekommen.“ (Alisch, 1997,
346)

38
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

baulich-städtebaulich ausgerichtet, auf die Hardware der Stadt, wenn man so


will.“ (IntDifu8)

Soziale Probleme – Fragen der sozialen ,Software‘ – in den Stadtteilen lagen dem-
gegenüber im Aufgabenbereich einerseits städtischer oder bezirklicher Sozialpoli-
tik, andererseits von sozialer Arbeit in den Gebieten. Hier stand die Hilfe zur Be-
wältigung problematischer Einzelschicksale im Vordergrund, die Stadtteile waren
als Gebiete kein maßgeblicher Bezugsrahmen für sozialpolitische Maßnahmen. Der
kommunale Sozialstaat versucht personenbezogen mit Hilfen zum Lebensunterhalt
oder Wohn- und Heizkostenzuschüssen, eine temporäre Einkommens- oder Kon-
sumschwäche zu überbrücken.5
Mit dem Bund-Länder-Programm wird der Gebietsbezug traditioneller Städte-
bauförderung nun in signifikanter Weise erweitert. Die Gebiete der Stadt werden nun
zusätzlich in ihrer Funktion als Sozialräume begriffen. Grundsätzlich fungiert das
Bund-Länder-Programm als Ergänzungsprogramm zur Städtebauförderung (vgl.
DIfU, 2003, 15) und behält die räumliche Orientierung auf ein Gebiet bei. Die
Betrachtung problematischer Stadtteile soll nun aber tiefer eindringen, sozusagen
die bisher opaken Gebäude durchleuchten und erstmals auch die Bewohner unter
sozialen Aspekten wie Gesundheit, Bildungsniveau oder gesellschaftlicher Integra-
tion erfassen. Eine Betrachtung der Stadtteile nur nach siedlungsstrukturellen,

räumlich-funktionalen Aspekten reicht nicht mehr aus.“ (DIfU, 2003, 67) Mit dieser
Perspektive wird der Stadtteil nicht mehr bloß als Bühne begriffen, auf der sich
gesellschaftliche Entwicklungen artikulieren. Lokalisierbare ,Communities‘ bzw. ab-
grenzbare Quartiere führen in gewissem Maße Regie über den Horizont der Möglich-
keiten ihrer Bewohner. Den Stadtteilen in ihrer Funktion als lokale Nachbarschaften
wird ein Einfluss auf Lebensweise, Perspektiven und Identität der Bewohner zuge-
sprochen.
Die Dimension Raum wird insgesamt verstanden als Überlagerung von phy-

sischen Bedingungen, Ort von Erfahrungen und Lernprozessen, als Raum mit
Orientierungs-, Symbolisierungs-, Identifikations-, Aneignungs- und Nutzungs-
funktionen und damit auch als ,Statusmerkmal und als Ort der sozialen Selbst-
definition‘.“ (DIfU, 2003, 13)

In den Städten überlagern sich eine Lebenswelt alltäglicher Kommunikation und


Interaktion sowie eine administrative stadtplanerische Systemwelt. Mit dem Pro-
5
Im Bereich der sozialen Arbeit tauchen gemeinwesenorientierte und sozialräumliche Ansätze
zwar in der bundesdeutschen Debatte schon seit Beginn der 1970er Jahre auf (vgl. Müller
und Nimmermann, 1971). Gegenüber der autoritativen Planung ,von oben‘ wurden solche
Ansätze damals als Möglichkeit der Organisierung der Interessen ,von unten‘ diskutiert (vgl.
Oelschlägel, 2000). Bis in die 1990er Jahre wurden diese Ansätze allerdings nicht relevant für
die politische Ausgestaltung sozialer Fürsorge. Die interne fachliche Diskussion im Bereich
der sozialen Arbeit wurde in den sozialpolitischen Ansätzen auf der Ebene der Stadt kaum
aufgenommen.

39
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

gramm wird der bisher von der Administration unberücksichtigte Bereich der Le-
benswelt nun erstmals zum Objekt politischer Maßnahmen gemacht. Ziel ist es un-

mittelbar an Problemen und Potenzialen in der räumlichen Lebenswelt anzusetzen“
(DIfU, 2003, 13) sowie zum Abbau des Konfliktpotenzials zwischen Lebenswelt

und Systemwelt“ (DIfU, 2003, 91f) beizutragen.
Die Problematisierung eines Interventionsbedarfs auf der Ebene der lebenswelt-
lichen Nachbarschaft hat in zweierlei Hinsicht Konsequenzen für die Art möglicher
Eingriffe.
Zum einen gelangen die Bewohner nicht mehr, wie bei der bisherigen an individu-
ellen Problemlagen ausgerichteten Sozialarbeit, als konkrete Einzelfälle in den Blick.
Das Objekt der Steuerung ist das Gebiet, nicht mehr die individuelle Fürsorge an
Einzelne.6 Es geht nicht um die Bereitstellung individueller Problembewältigungs-
strategien sondern um eine Bewegung ,vom Fall zum Feld‘“ (DIfU, 2003, 24).

Und es stehen auch nicht vorrangig – also per se – die Bewohnerinteressen

im Vordergrund, sondern wir betrachten tatsächlich den urbanen Raum, also wir
haben hier eine ganz klare Gebietskulisse, und ganz viele Faktoren spielen eine
Rolle.“ (IntWrangel4)

Der Sozialraum als neuartiges Objekt der Stadtentwicklung stellt sich zum ande-
ren als ein komplexes Gebilde, zusammengesetzt aus verschiedenen Faktoren, dar.
Es wird ein lebensweltlicher Charakter eines Stadtteils ausgemacht, der durch das
Zusammenwirken unterschiedlicher Einzelaspekte im Bezug auf die bauliche, ökolo-
gische, ökonomische und soziale Situation des Gebietes bestimmt wird.7 Bestimmte
Gebiete sind Kulminationspunkt von besonderen sozialen, wirtschaftlichen und

städtebaulichen Problemen“ (ARGEBAU, 2000, 2).
Es handelt sich dabei [,Soziale Stadt‘-Gebiete, H.F.] meist um hochverdich-

tete, einwohnerstarke Stadtteile in städtischen Räumen, die im Hinblick auf ih-
re Sozialstruktur, den baulichen Bestand, das Arbeitsplatzangebot, das Ausbil-
dungsniveau, die Ausstattung mit sozialer und stadtteilkultureller Infrastruktur,
sowie die Qualität der Wohnungen, des Wohnumfeldes und der Umwelt erhebli-
che Defizite aufweisen.“ (ARGEBAU, 2000, 2)

6
Die veränderte Ausrichtung der traditionellen Sozialarbeit, die mit dem von dem Bund-Länder-
Programm eingerichteten Quartiersmanagement vor sich geht, betont auch Alisch: Zum einen

steht das Stadtteilmanagement als Synonym für die stadtteilbezogene Sozialarbeit, zum an-
deren wird deutlich hervorgehoben, daß es sich um ein neues Instrument handeln muß, das
sich von den rein betreuenden und fürsorglichen Interventionsversuchen der gebietsbezogenen
Sozialarbeit abgrenzt.“ (Alisch, 1998, 12)
7
Diese Sichtweise kommt auch in der Äußerung eines Quartiersmanagers zum Ausdruck: Die

Stadt besteht aus soundsoviel Layern oder Sektoren und ich denke in den meisten sind wir
tätig.“ (IntSold19)

40
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Diese Gebiete mit besonderem Entwicklungsbedarf“ sind in ihrer Eigenschaft als



komplexer, benachteiligender Sozialraum verantwortlich für die defizitäre Lebens-
situation der Bewohner und werden so als das primäre Objekt politischer Gegen-
steuerung dargestellt.
Je mehr sich die problematische Situation in den Gebieten verfestigt, desto

stärker wirken die Quartiere zugleich auch benachteiligend.“ (DIfU, 2003, 11)
Also es sind benachteiligte Gebiete die gleichzeitig benachteiligen, [. . . ] dem

muß man weiter gegensteuern, sonst gibts glaub ich lauter nicht nur kleine Ka-
tastrophen.“ (IntDifu26)

Das komplexe Zusammenwirken von Defiziten in dem nun sozialräumlich begrif-


fenen Gebiets erfordert eine ähnlich komplexe Bearbeitung. Vor diesem Hintergrund
soll sich die politische Steuerung nicht mehr isoliert auf einzelne Defizite wie Ar-
beitslosigkeit oder Integrationsprobleme richten, sondern die Aufwertung des Sozi-
alraums als solchen zum Gegenstand eines integrierten Handlungsansatzes machen.
Die Quartiere werden als soziale Räume und Lebenswelten und nicht als Felder

isolierter fachpolitischer Intervention gesehen.“ (DIfU, 2003, 7) Es soll erreicht wer-
den, dass in gefährdeten Stadtteilen stärker als bisher städtebauliche Maßnahmen

mit Maßnahmen anderer Politikfelder verknüpft werden“ (DIfU, 2003, 12).
Insgesamt steht diese veränderte Problematisierung des Steuerungsobjekts im
Kontext des Bund-Länder-Programms in der Entwicklungslinie, die aus der Sicht
des Konzepts der Gouvernementalität den historischen Prozess der Regierbarma-
chung der Gesellschaft kennzeichnet. Foucault zeichnet in seinen späten Vorlesungen
und Aufsätzen anhand der jeweiligen historischen Problematisierung des Regierens
– der Frage des Wie und zu welchem Zweck des Regierens – eine grundlegende
Tendenz für die Entwicklung gesellschaftlicher Machtformen nach (vgl. Foucault,
2000a).
Insbesondere beobachtet er dabei die Verschiebung des Gegenstands der Regie-
rung. So waren gemäß der ,souveränen‘ Rationalität des Regierens zum einen ein

Territorium und zum anderen die Leute, die dieses Territorium bewohnen“ (Fou-
cault, 2000a, 50) Zielscheiben von Regierungshandeln. Die strukturelle Anordnung
des Regierungsobjekts als Fläche einerseits und Individuen andererseits deckt sich
mit der Rationalität politischer Intervention in den Stadtteilen vor der Einführung
des neuartigen Politikansatzes durch das Bund-Länder-Programms. Auf der einen
Seite stand die städtebauliche Gebietsentwicklung, die sich für das Territorium des
Stadtteils und die Verbesserung seiner bauliche Struktur interessiert, auf der ande-
ren Seite nahm die kommunale Sozialpolitik die einzelnen Bewohner als Individuen
in den Fokus.
Foucault erkennt nun, beginnend mit dem Regierungsverständnis in den Schrif-
ten zur ,Regierungskunst‘, insbesondere in den mit Ende des 16. Jahrhunderts er-
schienenen Fürstenspiegeln, eine Verlagerung des Zielobjekts von Regierung. Die

41
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Verschiebung beinhaltet eine Bewegungslinie, welche die Bevölkerung als eine Ge-

gebenheit, als ein Interventionsfeld und als das Ziel der Regierungstechniken hervor-
bringt“ (Foucault, 2000a, 64). Einen entscheidenden Schritt auf diesem Weg bildet
die Entdeckung ,des Sozialen‘ als eigenständigen Bereich Ende des 18. Jahrhun-
derts. Damals entsteht erstmals ein Bewußtsein für jene eigene Sphäre, in [der] die

Menschen nicht nach juridischen Regeln, sondern nach ihren eigenen natürlichen
Interessen miteinander verkehren - und zwar auf eine Weise miteinander verkehren,
daß daraus der Reichtum, die Macht und das Glück der gesamten Nation hervor-
gehen.“ (Bohlender, 1998, 498) Neben dem juridischen politischen System und der
Ökonomie kristallisiert sich also zum 19. Jahrhundert hin der Bereich der Gesell-
schaft als mögliches und relevantes Interventionsfeld politischer Steuerung heraus.8
,The Social‘ constituted a domain which could be purposively planned, regulated

and governed.“9 (Hyatt, 1994)
Zum anderen geht mit dem Fokus auf die Bevölkerung ein Wandel in den Macht-
formen des Regierens. Es geht nun darum, die Kräfte der Bevölkerung zu maxi-
mieren, mittels einer Ïndividualisierungs-Matrix”(Foucault, 1994, 249) Bezogen auf
die Individuen bedeutet die Fokussierung auf die Sphäre der Gesellschaft oder der
Bevölkerung als Gegenstand des Regierens, eine spezifische Verbindung von tota-
lisierender und individualisierender Machtwirkung, so beschreibt es Foucault. In
der Kategorie Bevölkerung wird einerseits totalisierend über die je individuellen In-
teressen hinweggesehen, die Bevölkerung erscheint als eigenständiges Subjekt von

Bedürfnissen und Bestrebungen“ (Foucault, 2000a, 61). Zum anderen konstituieren
die einzelnen Individuen und ihre Interessen überhaupt das Phänomen Bevölke-
rung. Für eine präzise Steuerung dieser überindividuellen Gesamtheit ist es folglich
wichtig, die Einzelnen in ihrer Funktion als Bestandteile der Bevölkerung indivi-
dualisierend zu erfassen.
Das Interesse als Bewusstsein jedes einzelnen der Individuen, aus denen sich
die Bevölkerung zusammensetzt, und das Interesse als Interesse der Bevölke-
rung unabhängig von den individuellen Interessen und Bestrebungen derer,
aus denen sie sich zusammensetzt, werden die Zielscheibe und das funda-
mentale Instrument der Regierung der Bevölkerung sein. (Foucault, 2000a,
61)

Das im Zuge der Rationalität des Programms herausgestellte Objekt der Steue-
rung – die aus vielen Faktoren bestimmte und lebensweltlich wirkungsmächtige
8
Das Soziale erfährt im Folgenden auch daher eine besondere Beachtung, so Lemke (1997), da
es als intermediäre Instanz“ (ebd, 257) in der Lage sei, grundlegende Konflikte bürgerlich-

kapitalistischer Gesellschaften zu vermitteln. Die Konfliktpotentiale, die aus dem individuell
erfahrenen Antagonismus zwischen einerseits den formalen Rechten als Staatsbürger, und an-
dererseits der faktischen Unterwerfung als kapitalistischer Lohnarbeiter erwachsen, können in
dem eigenen Feld ,des Sozialen‘ abgemildert werden (siehe auch: Donzelot, 1994).
9
Zur Fokussierung auf die Bevölkerung als Leitprinzip aller Regierungs- und Staatswissenschaf-

ten“ Mitte des 18. Jahrhunderts siehe auch Bohlender (2001).

42
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

lokale ,Community‘ – bildet eine solche Individualisierungs-Matrix auf der Ebene


der Stadt. Die Fokussierung auf den Charakter einer Gebietskulisse, auf ,Gebiete
mit besonderem Entwicklungsbedarf‘ wahrt die nötige Distanz zu den einzelnen
Individuen, um ihre Anordnung im sozialen Raum wahrnehmen zu können, erfasst
sie aber mit der bestmöglichen Differenziertheit, um die Richtung der notwendigen
Intervention genau zu bestimmen. Die dem Bund-Länder-Programm zugrundelie-
gende Problematisierung des Objekts der Stadtteilentwicklung richtet somit auf
der Ebene einzelner Stadtteile solch einen individualisierenden und totalisierenden
Bezugsrahmen für politische Steuerung ein, den Foucault mit der Kategorie der
Bevölkerung als Ausgangspunkt einer veränderten Regierungsweise auf der Ebene
des Nationalstaates beschreibt. Im Zuge des Programms wird in den Schaltplan
der relevanten Einflussgrößen für die Problematik in einzelnen Stadtteilen ein neu-
es, überindividuelles Relais problematisiert und als Objekt für Eingriffe herausge-
stellt.10

3.1.2 Verknüpfung von Wissen und Macht


Bei der Betrachtung der Rationalität, die dem Politikansatz zugrundeliegt, lassen
sich zudem Verbindungen von Wissen und Macht deutlich machen, die mit der ver-
änderten Problematisierung dieses Steuerungsobjekts zusammenhängen. Foucault
beschreibt, wie die Fokussierung der Regierung auf die Bevölkerung erst durch
die Entwicklung eines präzisen Wissens um die Vorgänge der Bevölkerung, ihrer
Regelmäßigkeiten, ihrer sozialen und ökonomischen Effekte, möglich wurde. Die

Bildung eines Regierungswissens läßt sich in keiner Weise von der Bildung eines
Wissens über all die Vorgänge trennen, die sich um die Bevölkerung im weiten Sin-
ne drehen.“ (Foucault, 2000a, 62) Analog ist das präzise Wissen über die Stadtteile
Bedingung für die veränderte Rationalität des hier untersuchten Politikansatzes.
Eine fundierte Auswahl der Programmgebiete erfordert detailliertes kleinräumiges

Bestandswissen bezüglich der gesamten Stadt.“ (DIfU, 2003, 59) Die Entstehung
einer veränderten politischen Rationalität – der Intervention mittels integrativer
sozialraumorientierter Stadtteilentwicklung – ist eng an die Verfügbarkeit präziser
empirischer Technologien gebunden. Die Entstehung des Programms ,Soziale Stadt‘
wurde erst mit den Anfang der neunziger Jahre zunehmend eingeführten statisti-
schen Messungen auf Ebene einzelner Gebiete der Stadt möglich. Als Reaktion auf
die zunehmende Segregation und Desintegration wurde zur Bereitstellung einer bes-

10
Susanne Krasmann beobachtet gegenwärtig eine zu der hier festgestellten Problematisierung ei-
nes lebensweltlichen Zusammenhangs als Einflussgröße weitgehend identische Verschiebung für
den Bereich der Kriminologie. Waren ,Kriminelle‘ früher förmlich an bestimmten individuellen
Symptomen zu erkennen, so ist es nun das Milieu, das ein kriminelles Gefärdungspotential
birgt. Nun ist das Risiko des Verbrechens Resultat eines allgemeinen Wahrscheinlichkeits-
kalküls, das auf eine Population zutrifft und einer konkreten Person gleichsam von außen

zugeschrieben wird.“ (Krasmann, 2004, 42)

43
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

seren Planungsgrundlage in verschiedenen Städten begonnen, aus unterschiedlichen


statistischen Quellen gewonnene Daten auf kleinräumige Gebiete zu beziehen.11
Sozialraumanalysen dienen der Identifikation räumlicher sozialer Brennpunk-
te [. . . ] mit Hilfe von sozialer Belastung anzeigenden Merkmalen (wie z. B. Ar-
beitslosigkeit, Einkommenssituation, Sozialhilfebezug, Bildungsstruktur, Ge-
sundheitszustand), sowie der Analyse ihrer wechselseitigen Abhängigkeiten
in sozialräumlichen Bezügen. (Meinlschmidt, 2004, 7)

Insbesondere bei der Programmumsetzung in Berlin konnte sich in diesem Sinn auf
eine im bundesweiten Vergleich überdurchschnittliche Datenbasis gestützt werden.
Bereits 1998 wurde hier der problematische Wandel in Teilräumen“ (vgl Häußer-

mann und Kapphan, 1998, 28) untersucht.12 Der im Anschluss daran alle zwei Jahre
herausgegebene Sozialstrukturatlas liefert ein präzises Bild kleinräumiger sozialer
Unterschiede durch die Integration von 25 Variablen wie Arbeitslosigkeit, Sozial-
hilfebezug oder Einkommenslage zu sogenannte Sozialindizes (vgl. Meinlschmidt,
2004).
In Berlin ist die Basis [für die Gebietsauswahl] eine Sozialraumanalyse, auf-

grund derer man gewissermaßen im Vergleich der Gebiete bezogen auf die Ge-
samtstadt gesagt hat, diese Gebiete sind die Gebiete wirklich mit dem ,besonde-
ren Entwicklungsbedarf‘.“ (IntDifu12; vgl. auch: DIfU, 2003, 59)

Erst mit Instrument der Sozialraumanalyse wurde die Transformation des ,episte-
mischen Feldes des Regierens‘ insofern möglich, als nun soziale Probleme auf die
Ebene einzelner Gebiete der Stadt bezogen werden können.
Also die sozialen Entmischungsprozesse die gabs natürlich schon immer, zu-

mindest aus meiner Sicht, allerdings hat man vorher halt nicht die entsprechenden
statistischen Daten gehabt, um das entsprechend rauszufinden. Die entsprechen-
den Technologien hat man erst seit Mitte der 90er Jahre.“ (IntMagd3)

Das so bereitgestellte Wissen dient durch die Verwendung als legitimatorische


Grundlage für den Politikansatz des Programms ,Soziale Stadt‘ auch als Macht-
mittel. Mit der durch diese Erhebungen gestützten Perspektive werden bestimmte
Gebiete der Stadt als Gebiete mit besonderem Entwicklungsbedarf“ klassifiziert.

Die so bestimmten Gebiete sind dann Objekt stärkerer gesellschaftlicher Aufmerk-
samkeit und politischer Steuerung. Die Realität eines komplex defizitären Stadtteils
11
Solche kleinteiligen sozialräumlichen Berichte lagen bei der Einrichtung des Programms ,So-
ziale Stadt‘ 1999 zunächst für 16% der Programmgebiete vor, die restlichen Gebiete wurden
entweder durch eigens eingerichtete Untersuchungen oder unter Verwendung regulärer gesamt-
städtischer Statistiken bestimmt (vgl. DIfU, 2003, 59).
12
Die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Umweltschutz und Technologie vergab 1997 an das
IFS unter Leitung von Prof. Dr. Häußermann den Auftrag, den sozialräumlichen Wandel in der

Stadt nach der Vereinigung zu analysieren und problematische Entwicklungen in Teilräumen
zu identifizieren.“ (Häußermann und Kapphan, 1998, 28)

44
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

wird aber durch das Programm erst hervorgehoben und festgeschrieben. Für die
konkret untersuchten Gebiete in Berlin läßt sich zumindest eine Differenz zwischen
den zugeschriebenen umfassenden Defiziten eines ,Gebietes mit besonderem Ent-
wicklungsbedarf‘ in der Programmformulierung, und der konkreten Wahrnehmung
der Akteure in den Gebieten feststellen. So begründet der Leitfaden zur Programm-
gestaltung einen Interventionsbedarf mit dem Mangel an Strukturen bürgerschaftli-
chen Engagements. Zentrales Anliegen der mit dem Programm verfolgten Stadtteil-
entwicklung ist es, das eigenständige Stadtteilleben wieder aufzubauen, den sozia-

len Verbund wieder herzustellen, alle vorhandenen örtlichen Potenziale zu stärken
und die Bewohner zu motivieren, in Initiativen und Vereinen mitzuwirken und sich
dauerhaft selbst zu organisieren.“ (ARGEBAU, 2000, 5) Die Gebiete müssen im
Zuge des Programms erst wieder zu selbständig lebensfähigen Stadtteilen“ (AR-

GEBAU, 2000, 4) gemacht werden. Der Mangel an zivilgesellschaftlichen Strukturen
trifft für die in der Befragung erreichten Berliner Gebiete nach Einschätzung der
professionellen Akteure allerdings nicht immer zu. Die in Berlin ausgewiesenen Ge-
biete sind insbesondere in Bezug auf vorhandene Strukturen sozialen Engagements
sehr unterschiedlich. So gibt es in dem traditionell sozial und politisch aktiven Ge-
biet Wrangelkiez immer noch eine Vielzahl von Akteuren (vgl. IntWrangel5). Im
Gebiet Magdeburger Platz war es gerade ein langjährig aktiver Stadtteilverein, der
durch seinen Einsatz erreichte, das Gebiet Magdeburger Platz überhaupt in das
Programm aufzunehmen (vgl. IntMagd7).
Es gibt oftmals in solchen Gebieten, die soziale Stadt sind, sag ich mal, doch

auch – zumindest in West-Berlin – viele Gebiete wo auch sehr viele Initiativen
einfach bestehen. Selbsthilfegruppen usw., in Kreuzberg gibt es eine rege Ver-
einstätigkeit auch, und trotzdem sind die QM-Gebiet geworden.“ (IntSold6)

In dem Gebiet Boxhagener Platz fanden Auseinandersetzungen mit der engagierten


Bewohnerschaft statt, die das Ganze für einen aufgesetzten Ansatz von oben hiel-

ten und zu wenig die Ansätze von unten berücksichtigt sahen“ (IntBox38). Auch
im Endbericht des DIfU ist die Rede von einer hohen Integrationsleistung der

Programmgebiete, insbesondere hinsichtlich verschiedener Kulturen sowie abwei-
chender Lebensformen und Verhaltensweisen“ (DIfU, 2003, 73).
Das Programm ,Soziale Stadt‘ konstruiert ein neuartiges Erklärungsmodell für
die Zementierung sozialer Probleme in bestimmten Stadtteilen, indem der lokalen
,Community‘ eine eigene Relevanz zugesprochen wird. Mit den Mitteln der Sozial-
raumanalyse und ergänzenden Untersuchungen stehen legitimatorische Instrumen-
te bereit, jene Gebiete zu lokalisieren, die neben soziostrukturellen Defiziten auch
wenig Engagement und zivilgesellschaftliche Strukturen besitzen, und so doppelt
benachteiligt sind. Hier ist im Hinblick auf einen selbstverstärkenden positiven Ge-
bietscharakter zu intervenieren. Bei der Umsetzung in Berlin wird allerdings sicht-
bar, inwiefern diesem Muster Machteffekte innewohnen. Die mit präziser Opera-
tionalisierung zu legitimieren versuchte Bestimmung von interventionsbedürftigen

45
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Teilgebieten, richtet das komplexe soziale Gefüge der Stadt im Sinne eines überge-
ordneten ,Willens zum Regieren‘ zu und stimmt nicht immer mit der Lebensrealität
der Bewohner überein. Die Konstruktion von Gemeinschaft und mit ihr implizierte
Werte und Handlungsweisen bildet in diesem Sinn auch eine normativ-moralische
und normativ-faktische Setzung, da der Gemeinschaftsdiskurs sich nicht nur als

Lösung von aktuellen Problemen anbietet, sondern sie gleichzeitig auch erst diagno-
stiziert.“ (Wöhl, 2003, 128) Diese Problematisierung defizitärer Gebiete als ,Comm-
munity‘ erfolgt, gemäß der Aussage eines Quartiersmanagers, über einer eigentlich
technisch oder technokratisch geschaffenen Gebietskulisse“ (IntBox16). Die Be-

stimmung der Quartiere erfolgt über die Köpfe der betroffenen Bewohner hinweg,
und verordnet die Zugehörigkeit zu einer ,gefährdeten Nachbarschaft‘.
Es war eher so, daß man auf Politischer- und Verwaltungsseite gesehen hat,

wir müssen in diesen Gebieten was unternehmen, und wir wollen dort auch etwas
unternehmnen und wir wollen neue Wege beschreiten, und wir wollen die Res-
sourcen, die wir in der Verwaltung haben, bündeln, und wir nennen das Ganze
Quartiersmanagement.“ (IntBox48)

3.1.3 Fokus auf Prozessdimension


Bei der Betrachtung des Bund-Länder-Programms im Hinblick auf die zugrunde-
liegende Rationalität wird zudem ein Wandel in den primären Zielen deutlich, die
mit politischer Intervention erreicht werden sollen. Dabei kommt es zu einer Ver-
schiebung von der Orientierung an Ergebnissen zur Orientierung an Prozessen.
Grundlage dafür ist die gewandelte Problematisierung der Ursachen der Defizite
in den Gebieten. Aus der veränderten Betrachtungsweise werden nicht mehr die
vielfältigen Einzelprobleme gesondert wahrgenommen, sondern zu der Gestalt ei-
ner komplexen ,Community‘ aggregiert. Als entscheidendes Defizit wird neben den
unterschiedlichen strukturellen Problemen, die in den Gebieten kulminieren, daher
der Mangel an ,weichen‘ Faktoren wie nachbarschaflicher Zusammenhalt und zi-
vilgesellschaftliches Engagement angesehen. Aus dieser veränderten Sicht auf die
Gebiete mit besonderem Entwicklungsbedarf wird die gesteuerte Aktivierung von
Eigenaktivitäten der Bewohner nun zum präferierten Mittel der Problemlösung.
Bei dieser Ausgangssituation wird es zum zentralen Anliegen der Stadtteil-

entwicklung, das eigenständige Stadtteilleben wieder aufzubauen, den sozialen
Verbund wieder herzustellen, alle vorhandenen örtlichen Potenziale zu stärken
und die Bewohner zu motivieren, in Initiativen und Vereinen mitzuwirken und
sich dauerhaft selbst zu organisieren.“ (ARGEBAU, 2000, 4)

Die zentrale Idee des Programms ,Soziale Stadt‘ liegt in der Nutzbarmachung vor-
handener und bisher von politischem Zugriff unerreichter Potenziale in den Ge-
bieten. Problemlösungen sollen nicht mehr von außen an das Gebiet herangetragen

46
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

werden, sondern entstehen vorzugsweise aus den Gebieten selbst, durch umfassende
Aktivierung der vorhandenen Ressourcen.
Der Staat führt nicht mehr Regie, sondern weckt, aktiviert, motiviert, sorgt

für Kommunikation und Kooperation, möglichst auch für Konsens, verlässt sich
aber sonst auf die endogenen Potenziale der Gesellschaft.“ (DIfU, 2003, 17)

Der Fokus auf die endogenen Potenziale der Gesellschaft impliziert schließlich eine
grundsätzlich veränderte Problematisierung der Zielperspektive politischer Steue-
rung. Die Rationalität des Programms markiert den Übergang von einer Ergebnis-
zur Prozesssteuerung der Stadtteilentwicklung. Während die Steuerung der tra-
ditionellen Stadtentwicklungs-, Bildungs-, oder Beschäftigungspolitik noch in der
Formulierung von Maßnahmen zur Problemlösung in klar umrissenen Aufgabenbe-
reichen bestand, wird gemäß der Rationalität des Programms nun von vornherein
auf den Anspruch der Beseitigung der meist strukturellen Probleme verzichtet. Da

aber die eigentlichen Ursachen für die Armut in der Stadt und die räumliche Kon-
zentration der Armut überwiegend auf gesamtgesellschaftlicher Ebene liegen, sind
sie auch von der Kommune [. . . ] nur bedingt zu beeinflussen.“ (Alisch, 1997, 347)
Diese Erkenntnis ist Konsens bei den Quartiersmanagern in Berlin und in der Pro-
grammbegleitung durch das DIfU.

Gegen die Arbeitslosigkeit kann das Programm überhaupt nichts machen.“



(IntDifu20)
Es ist illusorisch zu erwarten, dass mit solch einem Programm oder Pilotpro-

jekt wie QM das Problem der Arbeitslosigkeit, des demographischen Wandels, der
unzureichenden Integrationspolitik in der Bundesrepublik, gelöst werden könnte.“
(IntBox14)
Das ist natürlich jetzt eine gesamtgesellschaftliche Diskussion [. . . ] Wir wer-

den die Welt nicht retten hier, das ist auch klar.“ (IntMagd23)
Die Arbeit in den Quartieren kann nur an den Folgen struktureller Probleme

(Leerstand, Armut, Arbeitslosigkeit usw.) ansetzen, nicht (zumindest nicht in
der Regel) aber die problemverursachenden Faktoren bearbeiten/beeinflussen.“
(DIfU, 2003, 176)

Der Erfolg des Programms und des Quartiersmanagements vor Ort bemisst sich für
für die evaluierende Instanz des DIfU wie für die Akteure der Programmumsetzung
in Berlin also nicht an der Beseitigung der Problemursachen. Eine Verbesserung
des Gebiets gelingt wenn überhaupt, dann aufgrund der Vertreibung unserer so-

zial schwachen Leute, [wenn die] negative Abwärtsentwicklung [. . . ] in eine eigen-
dynamische Aufwärtsentwicklung umgekehrt worden ist“ (IntMagd22). Andernfalls
bedürfen solche Gebiete wie die Soldiner Strasse, oder manche Gebiete im Wedding

oder Neukölln [. . . ] einer beständig aktivierenden Institution.“ (IntSold14)
Entweder gelingt die Verlagerung der Probleme oder es bedarf permanenter Akti-
vierung, eine tatsächliche Beseitigung der Probleme liegt in beiden Fällen außerhalb

47
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

des Vorstellungshorizonts der befragten Quartiersmanager. Die Rationalität des von


dem Programm verfolgten Politikansatz richtet den Fokus der Steuerung nicht auf
die konkreten Probleme selbst, sondern auf eine Problemlösung zweiter Ordnung:
auf die Aktivierung von Prozessen, die zu einer Problemlösung führen. Es geht um
Anstoß, Integration und Moblisierung (und nicht etwa um Identifizierung von Pro-
blemen, Formulierung von Bewältigungsstrategien und deren Durchführung). Mit

dem Programm Soziale Stadt sollen nun Revitalisierungs- und Entwicklungsprozes-
se angestoßen, integrative Maßnahmenkonzepte erarbeitet und umgesetzt sowie die
lokalen Selbstorganisationskräfte mobilisiert werden.“ (DIfU, 2003, 12) Grundsätz-
lich wird im Endbericht des DIfU die Prozessorientierung der Programmphiloso-

phie“ (DIfU, 2003, 211) konstatiert.
Insgesamt kennzeichnet also eine Verschiebung des Steuerungsziels den im Pro-
gramm ,Soziale Stadt‘ verfolgten Politikansatz. Sichtbar wird der Fokus auf die
Beteiligung unterschiedlicher Akteure, die Überzeugung, Probleme gar nicht lösen
zu können, die Einrichtung projektförmiger Finanzierungsinstrumente: Gemeinsa-
me Grundlage dieser Denkfiguren ist das Bestreben, politische Steuerung nicht mehr
auf konkrete Ergebnisse sondern auf die Aktivierung von Selbststeuerungsprozessen
auszurichten und damit effizienter zu machen.
Aus der Perspektive des Konzepts der Gouvernementalität ordnet sich die prä-
ferierte Steuerungsweise durch Aktivierung in einen historischen Prozess der Ver-
schiebung in Richtung einer ,lautlosen‘ Form des Regierens. Neben der Entdeckung
der Bevölkerung als Objekt des Regierens und im direkten Zusammenhang damit,
beobachtet Foucault bei seiner genealogischen Betrachtung der Regierungsweisen
einen zweiten grundsätzlichen Wandel in der Art, in der richtiges oder gutes Re-
gieren begriffen wird. Foucault setzt im 18. Jahrhundert die Durchsetzung einer
veränderten Rationalität des Regierens an. Von da an bis in die Gegenwart besteht
der Zweck der Regierung in der Vervollkommnung, Maximierung oder Intensivie-

rung der von der Regierung geleiteten Vorgänge“ (Foucault, 2000a, 54). Es nimmt
eine gouvernementale Regierungsweise ihren Ursprung, deren Bestreben eine Form
der Führung ist, die möglichst effizient und unaufwändig funktioniert, sodaß die

Dinge am besten gedeihen, in Übereinstimmung mit der Vernunft des Regierens,
und ohne Intervention.“ (Foucault, zit. nach Miller und Rose, 1994, 61). Ein Bei-
spiel für diesen von Foucault aufgezeigten Diskurs einer Skepsis gegenüber staatli-
cher Intervention konkretisiert sich zu dieser Zeit in der nachfolgend einflussreichen
Vorstellung der ,unsichtbaren Hand‘, die nach Adam Smith eine von staatlicher In-
tervention befreite gesellschaftliche Leben zum Wohle aller koordiniert.13 Für den
Bereich der sozialen Situation in der Stadt weist Matthias Bohlender (1998) den
13
Siehe dazu Bohlender: Wie Smith die Vernunft eines Arztes kritisiert, der sich anmaßt, in

die Natur des tierischen und menschlichen Körpers einzugreifen, obgleich er nicht einmal an-
nähernd die Prinzipien organischen Lebens versteht, so kritisiert er auch die Staatsvernunft
(government), die sich anmaßt, die Natur des gesellschaftlichen Körpers zu regieren, ohne
dessen grundlegenden Gesetze zu kennen.“ (Bohlender, 1998, 507)

48
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Ursprung der Idee einer effektiveren Selbssteuerung gesellschaftlicher Prozesse En-


de des 19. Jahrhunderts nach. Zu dieser Zeit wird die Armut in der Stadt erstmals
als Gefahr problematisiert. In der Skepsis gegenüber der bis dato per Gesetz zentral
gesteuerten Lösung des Armutproblems kommt nun der Gedanke eines ,philantro-
phischen Umgangs‘ mit dem Problem der Armut auf. Die staatliche Intervention in
die Armutsproblematik durch gesetzlich verordnete Aussperrung in Armenhäuser
kann aus dieser Perspektive keine Lösung mehr sein. Stattdessen liege die Lösung
des Armutsproblems in der Aktivierung brachliegender Potenziale – so die histo-
rische Tradition, in der die Rationalität des Bund-Länder-Programms zu verorten
ist.
Die [. . . ] Linie, die ich die ,philantrophische‘ nennen möchte, setzt in ihrem
sozialreformerischen Eifer darauf, neue und auch alte Techniken zu erproben,
um die Armut nicht etwa aus der zivilen Gesellschaft zu verbannen, sondern
sie insgesamt für die zivile Gesellschaft nutzbar zu machen. (Bohlender, 1998,
512f)

3.1.4 Rationalität des Programms und Gouvernementalität


Mit der Hervorhebung der Bedeutung lokaler ,Communities‘, einmal als Subjekt
der weitreichenden Beeinflussung der Bewohner und damit folgerichtig als ein neues
Objekt der Steuerung, wird im Kontext des Bund-Länder-Programms eine Rationa-
lität politischer Steuerung erkennbar, die der von Foucault beschriebenen Tendenz
der Entwicklung moderner Machtformen entspricht. Während Foucault aber diese
Tendenz in seinen Schriften am Beispiel der Herausbildung des Regierungsobjekts
der Bevölkerung beschreibt, differenziert der Politikansatz des Programms ,Soziale
Stadt‘ den Regierungsbereich noch weiter aus. Nicht die Bevölkerung der Stadt als
Ganzes, sondern bestimmte Teilbereiche – lokale ,Communities‘ – stehen im Fokus
der Steuerung. Diese Hervorhebung der Gemeinschaft als Regierungsobjekt, nicht
mehr der reinen städtebaulichen Kulisse oder bedürftiger Individuen, die im Zuge
des Politikansatzes sichtbar wird, läßt sich aber als Verlängerung, oder Präzisierung
des von Foucault für den Übergang zur Regierung der Bevölkerung gezeigten Pro-
zesses begreifen. Die Problematisierung defizitärer Nachbarschaften und ihre durch
statistische Methoden legitimierte Abgrenzung präparieren die soziale Welt in eine
Vielzahl überschaubarer Regierungsobjekte, sogenannte Stadtteile mit besonderem
Entwicklungsbedarf. Die Bewohner werden auf diese Weise in künstlich errichteten
Bezugssystemen in präziser Weise zugleich totalisierend und individualisierend er-
fasst. Die Rationalität des Politikansatzes, wie sie hier dargestellt wurde, ermöglicht
politischer Steuerung diesen speziellen Zugriff auf die Individuen, den Barry Allen
im Anschluss an Foucault beschreibt.
It permits the calculation of the gasps between individuals, their distribution

in a given ,population‘ and directing the exercise of power over useful new

49
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

artificial collectives defined by scientific knowledge and political power which


realizes the effective government of collectivities by an effective knowledge of
their individual members.“ (Allen, 1998, 175)

Auch die zweite signifikante Veränderung, welche die Rationalität des Programms
kennzeichnet, die Lösung der Probleme in den ,gefährdeten Nachbarschaften‘ durch
Aktivierung von Prozessen, steht in der von Foucault beschriebenen Tendenz einer
Regierbarmachung der Gesellschaft unter weitgehenden Vermeidung direkter staat-
licher Steuerung. Die Rationalität des Politikansatzes besteht in dem Verzicht auf
direkte Intervention und, wie noch zu sehen sein wird, in der Ausnutzung verschie-
dener Taktiken – integrierte Handlungskonzepte, Beteiligungsverfahren, projektge-
bundene Finanzierung, vor-Ort-Nähe der Quartiersmanager – für eine effizientere
Zielerreichung. Die Logik des Programms ist nicht mehr darauf gerichtet, Maßnah-
men zur direkten Bewältigung von Problemen zu entwerfen, es sollen vielmehr un-
terschiedliche Prozesse angeregt und damit die Problemlösung selbständig in Gang
gebracht werden. Nikolas Rose beschreibt im Zuge verschiedener Studien zu gegen-
wärtigen Technologien des Regierens ein allgemeines Muster unter dem Begriff des
,advanced liberalism‘ (Rose, 1993, vgl.). Der Politikansatz des Programms fügt sich
in die mit diesem Begriff gekennzeichnete Verschiebung von der direkten Interven-
tion hin zur Aktivierung unterschiedlicher Akteure im Sinne des Regierungsziels.
Whilst welfare sought to govern through society, advanced liberalism asks

wether it is possible to govern without governing society, that is to say, to
govern through the regulated and accountable choices of autonomous agents
- citizens, comsumers, parents, employees, investors.“ (Rose, 1993, 298)

Diese beiden grundlegenden Muster, die den Politikansatz charakterisieren, ein


verändertes Steuerungsobjekt und eines veränderten Modus der Steuerung, bilden
die Folie, auf der bestimmte Apparaturen des Regierens angesetzt werden. Diese
Instrumente sind im Folgenden näher zu untersuchen.

50
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

3.2 Instrumente veränderter Stadtentwicklung


Im zweiten Schritt sollen nun die Instrumente untersucht werden, mit denen im Zuge
des Programms ,Soziale Stadt‘ die Entwicklung in den ,Stadtteilen mit besonderem
Entwicklungsbedarf‘ gesteuert werden soll. Gemäß den Problematisierungen eines
veränderten Steuerungsbereichs und eines veränderten Steuerungsmodus werden
dabei auch im Bezug auf die Mittel einer durch das Bund-Länder-Programm ange-
stoßenen veränderten Stadtentwicklung signifikante Veränderungen sichtbar. Zum
einen lässt sich eine Neuausrichtung der Steuerungsinstrumente auf der Ebene der
institutionellen Organisation der Akteure politischer Stadtentwicklung beobachten.
Die kommunale Verwaltung soll intern besser koordiniert werden und einen Teil
der Aufgabe der Politikgestaltung einem Netz zivilgesellschaftlicher und privatwirt-
schaftlicher Akteure übertragen. Insbesondere tritt im Zuge dieser vom Programm
angeregten Dezentralisierung der stadtentwicklungspolitischen Aufgabe ein neuar-
tiger Akteur auf den Plan. Das Quartiersmanagement als ein privatwirtschaftliches,
aber eng an die Verwaltung gebundenes Instrument der Gebietsentwicklung.
Zum anderen reiht sich ein Gegenstand auf der Ebene der sozialen Beziehungen
der Bewohner in das Arsenal der Instrumente zur Stadtentwicklung. Ein Kern-
bestandteil des Politikansatzes – hier läuft die veränderte Problematisierung von
Steuerungsbereich und Steuerungsmodus zusammen – ist die Verwendung der lo-
kalen ,Community‘ als Instrument politischer Steuerung. Aufgabe der Quartiers-
manager ist zum einen die Stärkung der ,Communtiy‘: Bewohner werden vernetzt
und in ihrer gemeinsamen Identität gestärkt, Interessen werden formuliert und ihre
Durchsetzung wird unterstützt. Andererseits dienen die so geschaffenen Bindungen
dem Quartiersmanagement aber als Zugseile für eine Lenkung aus der Distanz.

3.2.1 Veränderte Organisation politischer Steuerung


Im Zusammenhang mit der veränderten Zielperspektive, die in der Rationalität des
Programms sichtbar wird, kommt es im Kontext des Programms ,Soziale Stadt‘ zu
einer signifikanten Veränderung bezüglich der Organisation der Steuerungsinstan-
zen für die Stadtteilentwicklung. Bisher folgte die Stadtentwicklung einem quasi
paternalistischen Modell von durch externe Expertisen angeleiteter Steuerung po-
litischer Entscheidungen. Auf der Ebene der Politik formulierte Ziele waren durch
strategische Interventionen unter Berücksichtigung des Expertenwissens einer aus-
differenzierten Verwaltung zu erreichen. Mit dem neuen Politikansatz wird dieses
Modell in zweifacher Hinsicht umstrukturiert. Zum einen werden Entscheidungs-
kompetenzen auf der Ebene der Verwaltung neu zugeteilt. Zum anderen werden
neue Akteure in die Aufgabe der Steuerung einbezogen.

51
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Dezentralisierung der Steuerung


Die Experten des bisherigen, nach Fachressorts organisierten, Steuerungsmodells
verlieren im Zuge der Programmumsetzung an Kompetenz. Auf der Ebene der
kommunalen Verwaltung wird mit dem Programm ein gewandeltes Anforderungs-
profil gesetzt. Bisher war die Aufgabe der Gebietsentwicklung in der Verwaltung
in weitgehend unabhängige Fachressorts verteilt. Gefordert wird nun eine stärkere
Zusammenarbeit der einzelnen Ressorts. Ein zentrales Ziel des Programms ist die
Entwicklung integrativer Handlungsansätze unter Kooperation der einzelnen Ver-
waltungsämter wie Bau-, Grünflächen-, oder Jugendamt. Instrumente, die diese zu
etablierende, konzertierte Herangehensweise der Verwaltung forcieren sollen, sind
beispielsweise ämterübergreifende Gebietsbeauftragte (vgl. DIfU, 2003, 178) und die
Einrichtung von regelmäßig tagenden, dezernatsübergreifenden Steuerungsgremien
(DIfU, 2003, 181). Einer Empfehlung, der bei der Umsetzung des Programms in Ber-
lin gefolgt wurde. Die Zielsetzung der Koordination auf der Ebene der Verwaltung
wird als Evaluationsergebnis der Programmbegleitung vor Ort (PvO) besonders
herausgestellt.14
Die meisten PvO-Teams betonen, dass für die Wirksamkeit von Quartier-

management die Überwindung von Ressortgrenzen und der Aufbau kooperativer
Strukturen auf der Verwaltungsebene von zentraler Bedeutung sind. Insoweit wird
allerdings vielfach noch Nachholbedarf konstatiert.“ (DIfU, 2003, 181)

Bei der konkreten Umsetzung stoßen diese Veränderungsbestrebungen allerdings


noch auf beträchtliche Widerstände. Die Vorbehalte deuten dabei auf den grund-
sätzlichen Charakter der Veränderungen im Bezug auf die interne Organisation der
kommunalen Verwaltungen hin. So wird im Endbericht der Programmbegleitung
auf die Schwierigkeiten bei der Umsetzung hingewiesen, die in den tradierten Vor-
stellungen liegt, mit denen es zu brechen gilt.
Eine Veränderung von Entscheidungsabläufen stößt auf tradierte Denkweisen

und Arbeitsstrukturen. Die ressortspezifischen Sicht- und Handlungsweisen lassen
sich langsamer umwandeln als integrierte Konzepte es erfordern.“ (DIfU, 2003)

Neben dieser Kompetenzverschiebung innerhalb der Verwaltung durch die Ten-


denz zur Bündelung der Maßnahmen und durch institutionalisierte Koordinati-
onsprozesse impliziert der Politikansatz des Programms außerdem den Einbezug
nicht-staatlicher Akteure in die Aufgabe der Stadtteilentwicklung. Die Aufgabe

14
Die Programmbegleitung vor Ort (PvO) bildet ein Instrument zur Begleitforschung der Imple-
mentation des Programms auf der Ebene der Länder. Jedes Bundesland wählte zum Jahres-
beginn 2000 ein Modellgebiet der jeweiligen Programmumsetzung. Externe Beobachter doku-
mentierten die durch das Programm angeregten Aktivitäten in dem Gebiet, die bundesweite
Koordination der Ergebnisse oblag dem DIfU (vgl. DIfU, 2003, 42ff).

52
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

der Stadtteilentwicklung soll nicht mehr nur von öffentlicher Hand wahrgenom-
men werden, sondern eine Vielzahl von unterschiedlichen Institutionen wird in die
Steuerungsaufgabe integriert.
Als Folge des integrativ-integrierten Ansatzes engagieren sich für das Pro-

gramm nicht nur bisherige ,Spezialisten‘ der Stadterneuerung und Stadtentwick-
lung, sondern ein sehr weites Spektrum an Professionen und Institutionen: [. . . ]
vertreten sind außerdem lokale Initiativen, Quartiermanagement, Verwaltung und
Politik auf kommunaler, Landes- und Bundesebene, Bundesverbände der Freien
Wohlfahrtspflege, Fachhochschulen und Universitäten.“ (DIfU, 2003, 14)

Die Bereitstellung einer ,sozialen Stadt‘ soll nun als gemeinsame Aufgabe von
privaten, wirtschaftlichen und öffentlichen Akteuren begriffen werden. Inhaltlich

[wird] eine neue, auf Kooperation und Konsensfindung basierende Steuerungsform
im Akteursspektrum zwischen Verwaltung, Politik, Markt, Drittem Sektor und Zi-
vilgesellschaft gefordert.“ (DIfU, 2003, 22) Auf diese Weise soll sichergestellt werden,
daß der Stadtteilentwicklungsprozess mit möglichst viel Eigeninitiative“ (ARGE-

BAU, 2000, 12) vonstatten geht. Diese Form des Miteinanders dient gleichzeitig

dazu, dass private wirtschaftliche Interessen und das Gemeinwohl sinnvoll und ef-
fektiv abgestimmt werden.“ (ARGEBAU, 2000, 12) Das Gelingen dieser Ausweitung
des Akteursspektrums erfordert von der Verwaltung aber insbesondere die Abgabe
von Kompetenzen. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass Akteure aus Politik und

Verwaltung Kompetenzen in den Stadtteil abgeben.“ (DIfU, 2003, 190) Die zu er-
reichende Aktivierung von Selbststeuerngspotenzialen bedingt die Abgabe direkter
Entscheidungsgewalt.
Die Kommunalpolitik – insbesondere in den größeren Städten — steht damit

vor der Herausforderung, ein verändertes Rollenverständnis zu entwickeln, mit
dem sowohl traditionelle strategische Steuerung als auch — in weitaus stärke-
rem Maße als bisher – inhaltliche Arbeit sowie direkte Kooperation mit den am
Umsetzungsprozess beteiligten Akteuren bewältigt werden können.“ (DIfU, 2003,
21)

Das zentrale Instrument dieser Dezentralisierung der Steuerungsaufgabe ist nun


die Einrichtung privatwirtschaftlicher Gebietsentwickler mit der Aufgabe, Maßnah-
men und Projekte eigenständig zu entwickeln, und unterschiedliche Akteure im
Sinne der Programmziele einzubinden. Nach anfänglichem Zögern bei der Imple-
mentierung in einzelnen Ländern, gilt Quartiermanagement [inzwischen] als uner-

lässlicher Bestandteil der Programmumsetzung“ (DIfU, 2003, 179).15
15
Die konkrete Ausgestaltung des Programms liegt, wie gesehen, in der Verantwortung der Länder
und von daher fällt im einzelnen Fall die Funktion der Gebietsentwickler leicht unterschied-
lich aus. Entsprechend variiert auch die Bezeichnung. Die Rede ist teilweise auch von einem
Stadtteil-, Gebiets-, oder Quartiermanagement (vgl. DIfU, 2003, 171). Im Folgenden bezie-
he ich mich auf die Ausgestaltung dieser Gebietsentwicklerfunktion im Land Berlin. Analog

53
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Die Aufgabe der konkreten Politikgestaltung verlagert sich damit auf Akteure
außerhalb der kommunalstaatlichen Institutionen. Gleichzeitig behält die staatliche
Instanz aber die Entscheidung über die verfolgten Ziele. Es werden die Aktivitäten
der Quartiersmanager in monatlichen Steuerungsrunden überprüft und halbjährlich
sind Handlungspläne der Verwaltung vorzulegen. Konkret besteht in jedem der 17
Berliner Programmgebiete ein jährlich zu erneuerndes Vertragsverhältnis zwischen
der Senatsverwaltung und einem privatwirtschaftlichen Träger, der sich darin ver-
pflichtet, die Stadtteilentwicklung in dem Gebiet gemäß den Zielen des Programms
zu befördern. Die befragten Quartiersmanager sehen sich daher, auch bedingt durch
das kündbare Auftragsverhältnis, in einer engen Bindung an die Verwaltung. Die
übergeordneten Vorgaben werden deutlich als bindend wahrgenommen.
Also ich denke, dass wir da sicher nicht auf die Barrikaden gehen, das ist

nicht unsere Art der Herangehensweise an die Probleme. Da sind wir ganz klar
zu sehr gebunden an Auftraggeber/Auftragnehmer Geschichten.“ (IntSold22)
Wir können auch keine Aktivitäten realisieren, ohne Absprache mit der Se-

natsverwaltung und dem Bezirksamt, sonst würden wir ja die Hoheit des Bezirks
aushebeln, das geht ja gar nicht.“ (IntWrangel4)
Wir sind rechenschaftspflichtig gegenüber Bezirk und Senat und IBB, das ist

völlig klar und ich denke es gibt da manchmal Sachzwänge, die wir vertreten
müssen, gegenüber den Bürgern auf der anderen Seite, die einerseits die Bürger
nicht verstehen, andererseits find ich die zum Teil auch nicht gut.“ (IntSold20)

Auch hier stehen der von dem Politikansatz geforderten Veränderung der Kom-
petenzstruktur auf der Ebene der Verwaltung aber tradierte Vorstellungen und der
Wille zum Machterhalt entgegen. So erachten die befragten Quartiersmanager über-
einstimmend das mangelnde Zugeständnis von Kompetenzen durch die Verwaltung
als ein Problem für das effektive Funktionieren des mit dem Programm verfolgten
Politikansatz.
Ich würde mir wünschen, daß die Verwaltung den QM Teams mehr Kom-

petenzen einräumt, in der Projektausgestaltung, also was wir machen und was
nicht, und das wir jede 500 Euro durch Senat und Bezirk entscheiden lassen
müssen und dadurch ein ganzes Stück von Flexibilität verlieren.“ (IntSold23)
Der Bezirk [. . . ] fühlt sich auch ein wenig in seinen Kompetenzen angegriffen.

[. . . ] Beispielsweie im Kulturbereich, da gibt es Richtlinien, wie die Kultur im
Bezirk auszusehen hat, aber ich seh das nicht als die Richtlinie für die Kultur im
Soldiner Kiez, da möchte ich eigentlich gern ein bisschen freier arbeiten können.“
(IntSold22)

verwende ich entgegen der Verwendung im Endbericht (dort ist von Quartiermanagement die
Rede) die Bezeichnung Quartiersmanagement, die sich in Berlin durchgesetzt hat (vgl. die
unterschiedlichen Internetauftritte der Berliner Gebiete (http://www.quartiersmanagement-
berlin.de).

54
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

D.h. lange Zeit sind wir einfach behandelt worden als Quartiersmanager wie

ein x-beliebiger Antragssteller. Und da fehlt dann bei den zuständigen Sachbe-
arbeitern die Erkenntnis, daß das jetzt jemand anderes ist. Also da gibt es eine
gewisse Entwicklung auch zu beobachten, aber die Rückfälle gerade in diesem
Bereich sind immer ziemlich hoch.“ (IntMagd18)

Für die konkrete Ausgestaltung sieht Frau Becker vom DIfU daher die Wirkun-
gen des Programms noch vornehmlich auf der Ebene der Denkweisen, auf der sich
allmählich die veränderte Kompetenzaufteilung im Sinne des Programms durchzu-
setzen beginnt, nich in der tatsächlichen Praxis vor Ort.
Im Moment hat es die meisten Wirkungen im strategischen Bereich also erste

Veränderungen der Politik in Richtung Vor-Ort-Orientierung, in Richtung Koope-
ration, in Richtung Integration. Aber in den Gebieten selbst, dazu ist die Laufzeit
– insbesondere in den Ländern, die kein Vorlaufprogramm hatten – noch zu kurz.“
(IntDifu27)

Aus der Perspektive des Konzepts der Gouvernementalität läßt sich die verän-
derte Kompetenzstruktur, die mit dem Politikansatz in einer verwaltungsinternen
Integration und Koordination sowie in einer Abgabe von Kompetenzen an externe
Akteure verfolgt wird, als eine Vervielfältigung und Koordination der Schaltstellen
politischer Machtausübung begreifen. Beginnend mit dem Umschlag des Ziels der
Regierungskunst, von der Machterhaltung des Souveräns zur Steigerung der Kräf-
te der Bevölkerung, sieht Foucault eine Ausdifferenzierung der Regierungsfunktion
in unterschiedliche Taktiken und Verfahren, die nicht mehr nur staatlichen Insti-
tutionen zugeordnet sein müssen. Die Formen und Orte des ,Gouvernement‘ der

Menschen untereinander in einer Gesellschaft sind vielfältig.“ (Foucault, 1994, 258)
Die als gouvernementale Regierung begriffenen Machteffekte entspringen aus viel-
fältigen Orten, an denen auf das Feld möglicher Handlungen der Individuen Einfluss
genommen wird. Die so gefasste Regierung vollzieht sich zunehmend auch außerhalb
staatlicher Institutionen.
Behind the modern state and the disciplinary society, and capable of survi-

ving both, is a comprehensive trend towards more resourceful, more intense,
more intractable, more fine-grained government; not merely the growth of the
state (though there has been too), but the growth of demands, mechanisms,
agencies, and occasions for conducting behaviour, setting options, ordering
the field within which people have to choose and act.“ (Allen, 1998, 180)

Gleichzeitig mit dieser Ausdifferenzierung impliziert das theoretische Konzept eine


allmähliche Koordination der Wirkungsweisen dieser Einsatzpunkte. Die vielfälti-
gen Verfahren beginnen sich sukzessive gemäß einer umfassenden Rationalität an-
zuordnen und aufeinander zu beziehen. Die Herausbildung einer gouvernementalen
Regierungsweise fasst den doppelten Prozess der Vervielfältigung des Instrumentari-
ums des Regierens und die Vereinheitlichung dieser Instrumente auf ein bestimmtes

55
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Ziel. Es hat sich eine stetige Etatisierung der Machtverhältnisse ergeben“ (Fou-

cault, 1994, 259). In diesem Sinn beschreibt Gouvernementalität den Prozess einer
Verstaatlichung von Praktiken und Handlungsweisen. Das Problem der Verstaat-

lichung steht im Zentrum der Fragen, die ich zu stellen versucht habe.“ (Foucault,
2000b, 69) Foucault geht es mit dem Konzept der Gouvernementalität auch um
die Frage, wie sich das Phänomen der zunehmenden Ausweitung der zentralen Re-
gierungsfunktion im Staat mit der Vervielfältigung der Machteffekte, welchen die
Individuen unterworfen sind, auf einen Begriff bringen lassen.
His genealogy of modern political power is intended in part to show the

initially antagonistic relationship between the evolution of the state‘s cen-
tralizing powers and the development of power techniques oriented towards
individuals and intended to rule them in a continuous and permanent way.“
(Brown, 1998, 44)

Mit der durch das Bund-Länder-Programms veränderten Kompetenzstruktur


wird die Regierungsfunktion im Bereich der Stadtentwicklung gemäß des von Fou-
cault beschriebenen Musters verändert. Auch wenn diese Veränderungen konkret
noch auf Widerstände stoßen, ist die strategische Ausrichtung im Sinne der der von
Foucault beschriebenen Vervielfältigung bei gleichzeitiger zentralen Koordination
festzuhalten. Auf der einen Seite sollen vielfältige Akteure einbezogen werden, die
vormals kommunale Aufgabe dezentralisiert werden. Gleichzeitig ist der Politikan-
satz bestrebt, diese Akteure auf koordinierte Handlungspläne zu verpflichten. Dabei
soll intern auf der Ebene der Verwaltung eine bessere Abstimmung erfolgen. Stra-
tegisches Ziel ist, mit der besseren internen Integration der einzelnen Ressorts, eine
Systematisierung und Regulierung der Regierungsfunktion auf der Ebene staatli-
cher Steuerung anzuregen. Aber auch die explizit vorgesehene Auslagerung von
Steuerungskompetenz an das neu geschaffene Instrument des Quartiersmanagement
geschieht unter Sicherstellung der engen Bindung an zentrale Zielvorgaben.

Effektivierung der Steuerung


Mit der durch das Programm neu geordneten Kompetenzen bezüglich des Regie-
rens im Stadtteil geht, neben der Ausweitung der Regierungsfunktion, zudem die
Effektivierung des Regierens einher. Die dezentrale Steuerung und die interne Ko-
ordination ermöglichen es, eine effizientere Verwendung der vorhandenen Mittel
zu initiieren. Mit dem Programm angeregte neue Verwaltungs- und Management-

strukturen sollen dazu dienen, die vorhandenen Ressourcen für eine umfassende
und integrierte Stadtteilentwicklung zu bündeln und den Mitteleinsatz zielgenau-
er, effizienter und gleichzeitig auch flexibler zu gestalten“ (DIfU, 2003, 12). Die
Abgabe von Kompetenz für die Entwicklung von Maßnahmen an die Quartiers-
manager, läßt sich als ein contracting out öffentlicher Aufgaben im Bereich der
Stadtentwicklung begreifen. Durch die Abgabe der Umsetzungsverantwortung an

56
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

private Akteure wird die Bewältigung der Aufgabe sozialer Gebietsentwicklung di-
rekt nach Effizienzkriterien bewertbar. Bei mangelnder Performance werden die
Verträge anderweitig vergeben, anders als bei einem verwaltungsinternen Fachres-
sort, wo Leistungsbeurteilungen nicht in dieser direkten Weise Konsequenzen nach
sich ziehen.16
Als ein weiteres Instrument der Effizienzsteigerung politischer Steuerung lässt
sich die im Kontext des Programms ,Soziale Stadt‘ veränderte Logik öffentlicher
Mittelvergabe betrachten. Hier kommt die Tendenz zum Ausdruck, die Entschei-
dung über die Mittelverwendung in einem festgelegten Budget auszulagern. Die Fi-
nanzierungsstruktur des Programms erfolgt als Sozialraumbudget, der Rahmen der
Möglichkeiten ist im Vorfeld gesetzt, anders als bei der bedarfsorientierten Finan-
zierung aus einem kommunalen Gesamtetat. In diesem vorgegebenen Rahmen gilt
es nun, möglichst wirksame Maßnahmen anzustoßen, es kommt tendenziell zu einer
zielgenaueren und sparsameren Mittelverwendung.17 Zudem richtet sich die Finan-
zierung eher auf die Förderung von singulären Projekten, als auf die kontinuierliche
Bereitstellung von Leistungen. Das Quartiersmanagement ist als temporäres Ak-
tivierungsinstrument angelegt, in Berlin endet die Förderung nach gegenwärtigem
Stand im Jahr 2006. Die Förderung von Projekten mit längerfristigem Horizont ist
von daher nicht vorgesehen. Die Logik der Projektförderung zeigt sich beispielsweise
auch in einem, im Zusammenhang mit dem Programm ,Soziale Stadt‘ eingeführten
Unterstützungsprogramm, des BMFSFJ (Bundesministerium für Familie, Senioren,
Frauen und Jugend). Unter dem Titel ,Lokales Kapital für soziale Zwecke (LOS)‘
wurde hier begleitend ein Fördertopf im Sinne einer singulären Projektfinanzierung
aufgelegt.18 Die in die soziale Gebietsentwicklung integrierten Akteure – Träger
der Jugendhilfe, Integrationsprojekte, Selbsthilfeeinrichtungen – können sich mit
diesem sich abzeichnenden Übergang zu einer projektförmigen und budgetierten
Finanzierung nicht mehr auf eine verläßliche Planungsperspektive stützen19 , son-
16
So wurden in Berlin mehrmals die Verträge mit den beauftragten Unternehmen nicht verlängert,
zuletzt im Januar 2003, als dem Humanistischen Verband die Aufgabe der Gebietsentwicklung
für das Gebiet Reuterkiez entzogen wurde.
17
Dieser Trend läßt sich auch bei der mit dem sogenannten neuen Steuerungsmodell gegenwärtig
durchgehend unternommenen Verwaltungsmodernisierung beobachten. Es wird den einzelnen
Fachbereichen zur Erbringung festgelegter Leistungen nun ein bestimmtes Budget zugeteilt,
über das weitgehend selbständig zu verfügen ist (vgl. Kommunale Gemeinschaftsstelle für
Verwaltungsvereinfachung, 1991).
18
Ausschliesslich Bewohner und Initiativen in den Gebieten des Programms ,Soziale Stadt‘ kön-
nen hier die Förderung eines Mikroprojekts mit bis zu 10.000 Euro Fördersumme beantragen.
Die Vergabe der Projektgelder erfolgt durch einen mit Vertretern der öffentlichen Hand, des
Quartiersmanagements und lokaler Initiativen besetzten Beirat. Die geförderten Projekte sollen
die Stärkung der lokalen Nachbarschaften, Integration und Beschäftigungsförderung zum Ziel
haben. Die Finanzierung erfolgt aus dem Europäischen Sozialfond, insgesamt stehen im Zeit-
raum von 2000 bis 2006 75 Millionen Euro zur Verfügung. (siehe: http://www.los-online.de).
19
Die Tendenz der Aufgabe staatlicher Verantwortung für die kontinuierliche Sicherstellung ge-
sellschaftlicher Teilhabemöglichkeit, die in der Logik des Programms zum Ausdruck kommt,

57
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

dern müssen sich für die Finanzierung aus den einzelnen bereitgestellten Budgets
jeweils neu qualifizieren. Ihre Arbeit steht damit direkter als zuvor unter ökonomi-
schen Bewertungsmaßstäben. Die Akteure selbst bewerten den Politikansatz daher
übereinstimmend als ökonomische Variante der Stadtentwicklung.
Der zweite Punkt ist sicherlich eine Frage der Kosteneffizienz, dass dieses

Programm möglicherweise günstiger ist als klassische Sanierungsinstrumente.“
(IntMagd2)
Ja, ich denke schon. Ich glaube, daß das eine preiswerte Variante ist, hier

bestimmten Stadtentwicklungsprozessen entgegenzuwirken. [. . . ] Ich glaube in
Zeiten knapper öffentlicher Kassen, die nicht besser und nicht voller werden,
wirds immer die Suche nach effizienten und preiswerten Instrumenten gesucht
[geben].“ (IntMagd22)

Gleichzeitig setzt sich in im Zuge des Programms für den Bereich der sozialen
Stadtentwicklung damit die gegenwärtige Tendenz zur ,Ökonomisierung des Sozia-
len‘ (vgl. Lemke, 1997; vgl. Dean, 1999; vgl. Krasmann, 2003) fort. Damit wird der
Vorgang gefasst, die Regulierung des bisher der Marktlogik enthobenen Bereichs
des Sozialen nun nach der Maßgabe ökonomischer Kriterien zu steuern. Die Mit-
tel, die sich unter Bedingungen der Marktkonkurrenz als effizient erwiesen haben,
werden nun auch für den Bereich des Sozialen genutzt.20
As social policy is reworked within economic rationalities, advanced libe-

ral programmes extend the use of private-sector technologies, including con-
tracts, competition, and conceptions of subjects as consumers, to previously
,social‘ domains.“ (Flint, 2003, 613)

Der Tendenz des Politikansatzes, mit der Sozialraumbudgetierung und der Projekt-
förderung Instrumente zur Sicherstellung ökonomischer Rentabilität zu nutzen steht
in der von Foucault beobachteten Tendenz einer Vervollkommnung, Maximierung

oder Intensivierung der von der Regierung geleiteten Vorgänge [. . . ]“ (Foucault,
2000a, 54).
Im einzelnen konnte so gezeigt werden, inwiefern die Ausgestaltung der Stadt-
teilentwicklung, in der von Foucault beobachteten Tendenz einer Intensivierung
und Ausweitung der Steuerung bei Verminderung direkter staatlicher Aktivität
wird in diesem Sinn von einem befragten Akteur problematisiert: Und dann ist das Projekt

zuende, das geht ja auch nur...das ist ja auch genau die andere Definition, eine Sozialarbeit
ist unendlich, kontinuierlich. Und ein Projekt ist zuende. Und was dann. Das Problem ist ja
nicht weg. Und das finde ich das problematische daran. “(IntReut8)
20
Diesen Trend der Marktförmigkeit aller Lebensbereiche konstatiert auch Sighard Neckel: Tat-

sächlich können wir feststellen, dass sich die Unterscheidung von Markt und Gesellschaft zu-
nehmende aufzulösen beginnt. Die Imperative ökonomischer Rentabilität druchdringen gleich-
mäßiger denn je die verschiedenen »Wertsphären und Lebensordnungen« (Max Weber) der
Gesellschaft, so dass heute nicht ohne Berechtigung von der Wiederkehr der modernen Markt-
gesellschaft zu sprechen ist.“ (Neckel, 2003, 8)

58
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

entspricht. Zu untersuchen ist nun, inwiefern die Funktionsweise dieser Steuerung


dem Aspekt einer Führung der Führungen“ also eines umfassenden Einbezugs der

zu Regierenden bei einer Beschränkung des Feldes ihrer Möglichkeiten entspricht.
In diesem Sinne ist im Folgenden das neuartige Instrument des Quartiersmanage-
ments, als intermediärem Relais zwischen der Verwaltung und den Bewohnern, in
den Blick zu nehmen. Das Schlüsselinstrument“ (DIfU, 2003, 12) des Bund-Länder-

Programms ist im Hinblick auf dessen Funktionsweise als Technologie des Regierens
näher zu untersuchen.

3.2.2 Steuerungsinstrument Quartiersmanagement


Das Instrument des Quartiersmanagements stellt sich dabei in mehrfacher Hinsicht
als Exponat des gouvernementalen Charakters des von dem Politikansatz verän-
derten Regierens im Stadtteil dar. Zum einen besteht die spezifische Funktionswei-
se des Instruments in der Fähigkeit, Nähe zu den unterschiedlichen Akteuren im
Gebiet herzustellen und präzise die vorhandenen Ressourcen wahrzunehmen. Das
Quartiersmanagement ergänzt in diesem Sinne das Regierungswissen und liefert
die Grundlage für eine Verschiebung des Regierungsobjekts von dem städtebauli-
chen Charakter zum lebensweltlichen Charakter der Stadtteile. Zum anderen setzt
sich in der Arbeit des Quartiersmanagements die oben angedeutete Vervielfälti-
gung und Koordinierung der Kräfteverhältnisse in den Gebieten fort. Schließlich ist
der Auftrag an das Quartiersmanagement gleichlautend mit der von Foucault für
die Verschiebung zu gouvernementalen Formen des Regierens notwendig erachteten
Instanz, die eine gute Lebensführung der zu Regierenden sicherstellt.
Zunächst ist die zentrale Aufgabe des Quartiersmanagements die Ergänzung
des Apparats des Regierens im Stadtteil um den zusätzlichen Aspekt der präzi-
sen Kenntnis der Vorgänge in dem zu regierenden Gebiet. Auf die Frage nach den
wichtigsten drei Fähigkeiten betonen die befragten Quartiersmanager übereinstim-
mend die Fähigkeit zur offenen Kommunikation mit unterschiedlichen Akteuren als
ihre entscheidende Schlüsselkompetenz.
eine hohe soziale Kompetenz. Im Umgang mit den unterschiedlichen Men-

schen. Also auch im Hinblick auf eine Kommunikation aus verschiedenen Schich-
ten.“ (IntWrangel8)
Flexibilität, absolut. Umschalten können von einer Sekunde auf die andere.

Und zwar in allen Bereichen, was Gesprächspartner angeht und auch Themen.
Das ist unser Job.“ (IntSold1)
Die drei Fähigkeiten: Kommunikationsfähigkeit, Geduld, und was noch, na

einen gewissen Sinn für Bürokratie.“ (IntMagd16)
[. . . ] dann auch die Kommunikationsfähigkeit, Überzeugungskraft, Leute da-

von zu überzeugen, sich zu engagieren und vielleicht auch mal, in dem ein oder
anderen Fall mit gutem Beispiel voranzugehen.“ (IntBox20)

59
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Durch die räumliche Nähe in den vor-Ort-Büros sind die Quartiersmanager sehr

nah dran“ (IntSold19), die Beschäftigung mit einem überschaubaren Gebiet“ (ebd.)

ermöglicht einerseits die Ausweitung der Sicht“ (IntMagd17) und eine größere
” ”
Übersicht über die Gesamtentwicklung eines Gebietes“ (IntBox24), ihre Kommuni-
kationskompetenz ermöglicht es andererseits, auf verschiedene Leute ein[zu]gehen“

(IntMagd16), Termine mit Einzelpersonen aktiv zu verabreden, und ein direk-

ter Ansprechpartner“ (IntMagd11) zu sein. Die Quartiersmanager etablieren sich
durch diesen präzisen Einblick bei der Verwaltung als die Experten für die lokalen

Rahmenbedingungen“ (IntWrangel11). Diese Funktion als präziser Sensor der Ver-
waltung innerhalb der Gebiete wird begünstigt durch die ausbalancierte Stellung
der professionellen Gebietsentwickler zwischen den lokalen Bewohnern und der Ver-
waltung. Auf der einen Seite stehen die Quartiersmanager den Bewohnern näher
als Akteure auf der Ebene der kommunalen Verwaltung. Die Quartiersmanager sind
direkte Ansprechpartner“ (IntMagd11) und stehen in persönlichem Kontakt mit

einer Vielzahl von Akteuren.
Wir kennen jeden Verein und jeden irgendwas hier, das heißt wir haben eine

Riesen-Datei von Leuten, die engagiert sind, die weniger engagiert sind, die viel-
leicht nicht engagiert sind. Wir kennen ganz ganz viele Leute aus allen Bereichen.“
(IntSold27)
Ich denke ne ganz wesentliche Ressource ist auf der einen Seite ein Vor-Ort-

Büro, um eben auch mitzukriegen, was sich im Gebiet verändert und entwickelt.“
(IntBox28)

Auf der anderen Seite haben die Quartiersmanager aber eine entscheidende pro-
fessionelle Distanz zu den Akteuren vor Ort und wahren eine gewisse Neutrali-

tät und Sachlichkeit“ (IntWrangel5). Es wird mit der Form privatwirtschaftlicher
Auftragnehmer institutionell verhindert, dass eine zu starke Identifikation mit den
Interessen der Bewohner stattfindet und die übergeordneten Vorgaben durch eigene
Involviertheit verzerrt oder in Frage gestellt werden.
Aber der Ansatz ist halt so, ich bin Hauptamtlich hier und was in den 80er
Jahren viel auf der Strasse und in den Kneipen organisiert wurde, das war eine
Soziale Bewegung und die hatte auch einen Anspruch und die hatte auch ein Ziel
und das ist nicht der Fall hier.“ (IntWrangel10)

Die Funktion, um die der Politikansatz den Prozess der Stadtentwicklung mit dem
Instrument des Quartiersmanagements ergänzt, besteht also in einem präzisen Sen-
sor in den Gebieten. Mit der spezifischen Stellung des Quartiersmanagements vor-
Ort, und in direkter Rechenschafts- und Kommunikationsbeziehung zur Verwaltung,
schärft die Institution des Quartiersmanagement die Wahrnehmung und verlängert
den Zugriff der öffentlichen Hand.
In dieser charakteristischen Funktionsweise läßt sich das Quartiersmanagement
als Bestandteil einer gouvernementalen Technologie des Regierens begreifen. Wie

60
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

bereits gesehen markiert Foucault als Bedingung für eine historisch veränderte Ra-
tionalität des Regierens auf der Ebene des Staates das präzise Wissen um die Be-
völkerung als Objekt der Regierung. Vollzieht sich der Vorgang des Regierens nicht
mehr als reine Untersagung oder Verbot, sondern als Prozess der Strukturierung
der Kräfteverhältnisse, so bedingt dies ein präzises Wissen um die Aktivitäten,
Interessen und Ressourcen der zu Regierenden. Dazu bedarf es der geeigneten In-
strumente, die für Foucault bei seiner Untersuchung auf der Ebene des Staates in
dem von der politischen Ökonomie bereitgestellten Wissen sieht. Dieses neu ent-
standene Wissen beschreibt einerseits die Regelmäßigkeiten und Vorgänge auf der
Ebene der Bevölkerung. Außerdem richtet sich der Blick individualisierend auf den
Einzelnen.
Man wird die Einwohner, die Reichtümer und die Lebensführung aller und

jedes Einzelnen unter eine Form der Überwachung und Kontrolle stellen, die
nicht weniger aufmerksam ist, als die des Familienvaters über die Hausge-
meinschaft und ihre Güter.“ (Foucault, 2000a, 49)

Auf der Ebene des Regierens im Stadtteil wird mit dem Instrument des Quartiers-
managements einerseits das Wissen um die Vorgänge und Regelmäßigkeiten aus
der kleinräumigen Sozialraumanalyse nun um das Wissen um die Lebensführung

aller und jedes Einzelnen“ zu erweitern versucht. Das Quartiersmanagement stellt
der zentralen Steuerungsinstanz in Gestalt der Verwaltung durch seine Nähe und
dem präzisen Wissen eine Übersicht über die Gesamtheit der regierungsrelevanten
Aktivitäten bereit.
Zum zweiten besteht die Funktion des Quartiersmanagers, auch erleichtert durch
die präzise Nähe, in der Aktivierung der Bewohner und institutioneller Akteure
wie Vereine und Initiativen vor Ort im Sinne der Gebietsentwicklung. Die Quar-
tiersmanager stellen sich als professionelle Aktivierer dar, deren Rolle gemäß der
zugrundeliegenden Rationalität des Politikansatzes nicht mehr in der Entwicklung
von erfolgreichen Problemlösungen, sondern in der Anregung möglichst vielfälti-
ger Prozesse besteht. Der Paradigmenwechsel im Modus politischer Steuerung der
mit dem Programm vorangetrieben wird, besteht wie gesehen in der Betonung der
erwarteten Selbststeuerungsfähigkeit als ein effizientes Problembewältigungsverfah-
ren sozialer Stadtentwicklung.
Wie beschrieben, wird der zivilgesellschaftlich defizitäre Gebietscharakter als ent-
scheidender Bestimmungsfaktor für nichtvorhandene Chancen und manifeste Pro-
blemlagen in den Vordergrund gestellt. Analog dazu ist das Gegenmittel in den
Gebieten bereits vorhandenen und bedarf bloß noch der Aktivierung. Die Haupt-
funktion des eingesetzten Instruments professioneller Gebietsentwickler ist daher
diese Anreizung der Selbststeuerung. Die für das Programm ,Soziale Stadt‘ zen-
tralen Quartiersmanager sollen dementsprechend Experten bei der Wahrnehmung
und Aktivierung von Potenzialen sein, nicht unbedingt fachliche Experten auf ei-

61
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

nem bestimmten Gebiet. So reklamiert ein Mitglied des QM-Teams Wrangelstrasse


in einer Selbstbeschreibung den Status als Generalist:
Fachliche Kompetenz heißt nicht, daß wir die Experten sind im Bezug auf

Bildung, also wir sind keine Lehrer, wir sind keine Sozialpädagogen, wir sind
auch keine Wirtschaftsexperten, aber durchaus – und deswegen ist es in der
Regel auch so, daß viele Stadtplaner in diesen QMs arbeiten, weil die so ein
bisschen als Generalisten schon durchs Studium so angelegt sind.“ (IntWrangel8)
Aber wir sind ja keine Fachleute in dem Sinn, sondern wir versuchen Runde

Tische oder Arbeitsgruppen zu organisieren mit Interessierten, die entweder selber
Experten sind, oder die sich für das Thema interessieren und sich auch engagieren
wollen.“ (IntWrangel4)
Das im Zuge des Programms eingeführte Instrument des Quartiersmanagement
bildet in diesem Funktionsaspekt der Aktivierung eine Verlängerung des gouverne-
mentalen Musters der Vervielfältigung der Aktivität des Regierens, sowie der Si-
cherstellung der Zielrichtung gemäß einer übergeordneten Rationalität. Einerseits
soll das Quartiersmanagement den Umfang der Verfahren und Prozesse durch ge-
zielte Aktivierung vervielfältigen. Sie kennen ganz viele Leute aus allen Bereichen“

und können so gezielt mobilisieren. Andererseits fungieren die Quartiersmanager als
verlängerter Arm der Verwaltung, sie sind die Experten für die lokalen Rahmen-

bedingungen“ des kommunalstaatlichen Apparats und kommunizieren die politi-
schen Handlungspläne zu den lokalen Akteuren. Diese Rollenzuweisung durch das
Programm entspricht der Rolle von Experten wie sie Rose/Miller als Instrumente
gouvernementalen Regierens beschreiben:
Experts would enter into a kind of double alliance. On the one hand, they

would ally themselves with politicial authorities, [. . . ] On the other hand, they
would seek to form alliances with individuals themselves, translating their
daily worries and decisions [. . . ] and offering to teach them the techniques by
which they might manage better, earn more, bring up healthier or happier
children and much more besides.“ (Rose und Miller, 1992, 188)
Die Rolle der Quartiersmanager besteht schließlich ganz allgemein darin, Prozesse
der Revitalisierung (vgl. DIfU, 2003, 12) anzustoßen, oder, wie es ein Quartiersma-
nager ausdrückt, sehe ich schon ganz allgemein Verbesserungen der Lebensbedin-

gungen als Hauptziel“ (IntSold18) Das Quartiersmanagement übernimmt damit aus
einer sehr allgemeinen Perspektive genau die Funtion, die Foucault als die Aufgabe
des modernen, in poliitische Form überführten Pastorats herausstellt: Die Polizei-
aufgabe in einer gouvernementalen Regierung.21 That people survive, that people

21
Vergessen wir nicht, daß die Polizei im 18. Jahrhundert nicht nur dazu erfunden worden ist,

um über die Aufrechterhaltung von Gesetz und Ordnung zu wachen und um den Regierungen
im Kampf gegen deren Feinde zu helfen, sondern auch um die Versorgung der Städte zu
gewährleisten, Hygiene und Gesundheit zu schützen und die Bedingungen zu gewährleisten,
die für die Entwicklung des Handwerks und des Handels notwendig waren.“ (Foucault, 1994,
249)

62
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

live, that people do even better than just survive or live: That is exactly what the
police have to insure.“ (Foucault, 1988a, 154)
Das mit dem Programm installierte Instrument des Quartiersmanagement erfüllt
zusammenfassend zum einen abstrakte Funktionserfordernisse – die Bereitstellung
präzisen Regierungswissens und die Verstaatlichung von Handlungsweisen – zum
anderen die Rolle konkreter Akteure, die nach der theoretischen Analyse Foucaults
den Prozess der Regierbarmachung der Gesellschaft unter dem Leitstern der Pas-
toralmacht begleiten. Als ,Schlüsselinstrument‘ des Politikansatzes herausgestellt
liefert das derartig gestaltete Quartiersmanagement somit einen Beleg für den gou-
vernementalen Charakter der mit dem Bund-Länder-Programm eingerichteten Re-
gierung im Quartier.

3.2.3 Steuerungsinstrument der ,Community‘


Neben des im Zuge der Reorganisation der Stadtentwicklung eingeführten Quar-
tiersmanagements wird im Kontext des veränderten Politikansatzes noch ein wei-
teres Instrument in den Prozess der Stadtteilentwicklung einbezogen. Das neue
Regieren der Bewohner im Stadtteil erfolgt durch die Errichtung und Aktivierung
einer hier als ,Community‘ bezeichneten Instanz auf der Ebene der Lebenswelt der
Bewohner. Gemäß der beobachteten Rationalität, die dem Politikansatz zugrunde
liegt, verändert sich das Arsenal der Instrumente der Stadtteilentwicklung nicht
allein auf der Ebene institutioneller Akteure, mit dem Politikansatz verlängert sich
der Zugriff auch auf das vorher unberücksichtigte Terrain der Identität der zu Regie-
renden. Zugespitzt heißt dies: Das Leitbild ,soziale Stadt‘ signalisiert einen neuen

Typ von Sozialpolitik, den man als ,Identitätspolitik‘ bezeichnen könnte, im Ge-
gensatz zu traditionellen Formen einer Umverteilungspolitik“ (Göschel, 2000, 125).
Für diesen Zugriff wird im Zuge des Programms ein nachbarschaftlicher Zusam-
menhang konstruiert um dann als Instrument politischer Steuerung zu fungieren.
Diese Prozesse sind nachfolgend näher darzustellen.

Herstellung einer lokalen ,Community‘


Durch die möglichst viele Aspekte integrierende Sozialraumanalyse sind, wie ge-
sehen, bestimmte Gebiete mit besonderem Entwicklungsbedarf ausgesondert wor-
den. Der neuartige identitätspolitische Ansatz des Programms besteht nun darin,
die Grenzen dieser technokratisch geschaffenen Gebietskulisse“ (IntBox16) auf der

Ebene zivilgesellschaftlicher Interaktion zu verankern. Die Bewohner in den gemäß
statistischer Verfahren ausgewiesenen Gebiete sollen sich als Bestandteile lokaler
,Communities‘ begreifen. Ziele des Programms sind die Entwicklung von Bürger-

bewusstsein für den Stadtteil“ und die Schaffung stabiler nachbarschaftlicher sozia-

ler Netze“ (ARGEBAU, 2000, 4). Forciert durch die Arbeit der Quartiersmanager
soll die lokale ,Community‘ zu einer realen Bezugsgröße werden und als umfas-

63
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

sende Klammer der vielfältigen Einzelinteressen fungieren. Der Charakter dieser


lokalen ,Community‘ als ein von außen installiertes und erst aktiv herzustellendes
Regierungsinstrument tritt bei der Implementierung des Programms in den Berliner
Gebieten deutlich zu Tage. Das Programm reagiert mit dem Augenmerk und der
Kompetenzverlagerung auf Strukturen vor Ort nicht auf vorhandene Bedürfnisse in
den Gebieten. Der Einführung der Beteiligungsverfahren und Finanzierungsmög-
lichkeit lokaler Projekte wurde von Bewohnerseite statt dessen real eher mit Skepsis
begegnet.
Es gab ja keine engagierte Bewohnerschaft die gesagt haben, wir wollen QM

Gebiet werden, und das trifft ja auch auf das gesamte Programm ,Soziale Stadt‘
zu. Da wär niemand in der gesamten Bundesrepublik, der gesagt hätte, wir wollen
ein ,Soziale Stadt‘-Gebiet werden, aus einzelnen Stadtteilen.“ (IntBox44)

Die lokale ,Community‘ ist ein Phänomen, das in Gebieten teilweise erst zur Exis-
tenz gebracht werden muss und dann erst von den Bewohnern selbst als Bezugsgröße
wahrgenommen wird. Eine zentrale Aufgabe bei dieser Identitätspolitik kommt den
professionellen Akteuren in den vor-Ort-Büros zu. Ihre Aufgabe ist die Einbindung
der Bewohner der jeweiligen Gebiete in ein Netz zivilgesellschaftlicher Interakti-
on. Dabei geht es zunächst darum, überhaupt eine gegenseitige Wahrnehmung zu
initiieren, nachbarschaftliche Kontakte zu ermöglichen, und so eine Vertrautheit
zwischen den Bewohnern herzustellen.
Bei der Programmumsetzung Soziale Stadt geht es darum, einen offenen Pro-

zess mit allen Beteiligten zu organisieren und zu moderieren, eine gemeinsame
Sprache und Verständigungsebene zu finden, Vertrauen aufzubauen und Koope-
ration in Gang zu setzen.“ (DIfU, 2003, 18)
Daraus resultiert das Erfordernis, über direkte Ansprache, das Angebot von

formellen und informellen Anlässen zu Begegnung und Nachfrage zwanglose
Kommunikationssituationen zu schaffen, die unverzichtbar für Motivierung, Be-
fähigung und Teilhabe sind.“ (DIfU, 2003, 20)
Also was wir jetzt gerade anbieten, ist ein Lauf- und Walking-Training, wobei

da jetzt auch der kommunikative Aspekt wichtig ist, also daß sich da Nachbarn
zusammentun, [. . . ] normalerweise wenn man läuft redet man ja auch sehr viel,
zumindest vom Tempo her sollte man so laufen - und da das jetzt unmittelbar
in der Nachbarschaft angeboten wird, [. . . ] hoffen wir natürlich, daß wir in der
Richtung was tun können.“ (IntWrangel3)

Aber auch bereits bestehende Strukturen sind mit Hilfe des Quartiersmanagements
zu vernetzen.
Deshalb müssen bereits in der ersten Phase der Programmumsetzung die

in vielen Gebieten schon bestehenden Initiativen, Angebote, Vereine und enga-
gierten Akteure in lokale Netzwerke eingebunden und das Kennenlernen, der
Austausch und die gemeinsame Arbeit organisiert werden.“

64
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Insgesamt dient das Instrument des Quartiersmanagement dazu, dauerhafte Struk-


turen der Vernetzung und Kooperation zwischen den Bewohnern zu etablieren, und
so das Steuerungsmedium der lokalen ,Community‘ zu stärken.
Die Zielrichtung ist, und das ist sicher richtig, wie es so schön heißt, nachhaltig

tragfähige Strukturen aufzubauen.“ (IntDifu18)
Und zwar, es hat sich in 17 Sitzungen [der Bürgerjury, H.F.] einfach eine sehr

starke Vertrautheit zwischen den Leuten herausgebildet. Die haben miteinander
gesprochen und das waren schließlich Teilnehmer aus unterschiedlichen Gebieten
und unterschiedlichen Fachbereichen. Und die haben wirklich diskutiert. Und es
sind wirklich Netzwerke entstanden. [. . . ] Und ein bisschen profitieren wir denk
ich immer noch davon.“ (IntSold26)

Eine hilfreiche Methode zu diesem Zweck ist die Einbindung der Bewohner in Ver-
einsstrukturen. In den letzten Jahren ist die Rechtsform Verein als Potenzial zur

Organisation von Netzwerken und Selbsthilfe, besonders auch im Rahmen der Sozia-
len Stadt, (wieder)entdeckt worden.“ (DIfU, 2003, 29) Allerdings wird dieses Mittel
in den Berliner Quartieren unterschiedlich bewertet. Auf der einen Seite wird die
Funktion des Vereins als Möglichkeit gesehen, entstandene Kooperationen auf Dauer
zu stellen. So wurde im Soldiner Kiez die Arbeit der Bürgerjury durch einen Verein
fortgesetzt. Auf der anderen Seite wird aber auch die Sichtweise geäußert, Vereinss-
trukturen können den diskontinuierlichen Interessen zu wenig gerecht werden und
seien damit überholt. Hier erweist sich der Vorzug des Quartiersmanagement, das
flexibel auf wechselnde Interessenlagen reagiert.
Leute lassen sich nicht mehr so leicht in Vereinsstrukturen einbinden, also die

Vereine leiden unter einem kontinuierlichen Mitgliedermangel, diese Kontinuität
wird gar nicht mehr gewährleistet. [. . . ] Weil diese alten Vereinsstrukturen greifen
nicht mehr und daraus ist das [vom QM initiierte Projekt H.F.] entstanden.“
(IntWrangel4)
Neben der Vernetzung ist ein zweiter Aspekt der Arbeit der Quartiersmanager die
Herausstreichung der Zugehörigkeit zu einer lokalen Nachbarschaft. Bereits bei der
Gebietsauswahl spielt der Aspekt der zukünftig zu schaffenden Identifikation eine
Rolle. Nicht allein die unterdurchschnittlichen Gesamtperformance im Vergleich
zur ganzen Stadt dient zur Bestimmung der Gebiete, wünschenswert ist auch eine
bereits in Ansätzen vorhandene gemeinsame Identität.
Die so genannten Identifikationseinheiten, Räume, von denen angenommen

wird, dass sie von der Mehrzahl der dort lebenden Menschen als ,mein Stadt-
teil‘ bezeichnet werden, wurden als Begründungshilfe für die Abgrenzung des
Programmgebiets herangezogen.“ (DIfU, 2003, 60)
Darauf aufbauend ist es dann Aufgabe der Quartiersmanager, die Identität des
Gebietes zu stärken und so die Identifikation der Bewohner mit dem Gebiet zu
erleichtern.

65
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Also es gibt eine bestimmte Kiezidentität und darüber hinaus kann man na-

türlich weitere Identitätsstiftende Maßnahmen fördern. Und dann ist es die Frage,
will man die Innenwirkung oder die Aussenwirkung stärken. Also wie ist der Blick
der Berliner auf den Wrangelkiez oder wie sehen sich diejenigen, die hier wohnen.
Also das sind zwei gleichberechtigte und wichtige Aspekte, die man also entspre-
chend auch berücksichtigen muss, bei der Projektplanung.“ (IntWrangel7)
Aber ich weiß, daß die Idee jetzt auch bei den Tätigen vom Beirat ist, dass

die Identität gestärkt werden soll. Das ist sicherlich eine der Aufgaben, die der
Beirat sich vorgenommen hat. Eine Identität zu entwickeln, oder zu stärken.“
(IntReut4)
Es gibt Zusammenarbeit, daß sich Unternehmen zusammenschließen und

Werbekampagnen für ihren Standort und damit für den Stadtteil insgesamt star-
ten und damit zu einer Imageverbesserung beitragen.“ (IntBox56)

Die Bewohner werden gezielt vernetzt und es wird Sorge getragen, eine Identifizie-
rung mit der lokalen Nachbarschaft anzuregen. Ein letzter Aspekt der Herstellung
einer tragfähigen Gemeinschaft ist schließlich die Wahrnehmung der vorhandenen
Interessen. Durch Beteiligungsverfahren und die vor-Ort-Nähe der Gebietsentwick-
ler gelingt es, politische Steuerungsmaßnahmen nicht mehr unvermittelt auf die Ge-
biete zu übertragen, sondern die Bewohner einzubeziehen. Die lokale ,Community‘
erhält durch den damit in Aussicht gestellten Kompetenzzuwachs eine Aufwertung
für die Bewohner. Die Berücksichtigung der Bewohnerinteressen ist eine zentrale
Achse, über die eine Einbindung in die lokale Nachbarschaft hergestellt werden
kann.
Dabei wird mit den Bottom-up-Strategien die in der bisherigen Programmrea-

lisierung gewonnene Erkenntnis umgesetzt, dass integrierte Handlungskonzepte,
um wirksam werden zu können, an den Interessen, Aktivitäten und Bedürfnisla-
gen der Quartiersbevölkerung und der Stadtteilakteure anknüpfen müssen.“ (DI-
fU, 2003, 85)
Die potenziell Beteiligten sollen entweder in ihren thematischen Interessen

oder in ihren situationsspezifischen Belangen angesprochen werden, und es soll
gewährleistet sein, dass eine Mitwirkung greifbare Ergebnisse verspricht.“ (DIfU,
2003, 18f)
Und man muss die Projekte auch so entwickeln, wie das Interesse auch da

ist. Also deswegen heißt das auch Ideen aufspüren. Das was gerade an Prozess
oder Dynamik passiert. Ich brauch nicht im Winter mit der Bevölkerung über
Verschmutzung im öffentlichen Raum sprechen. Weil das interessiert die nicht.
Wohingegen im Frühling, dann nervt die der Müll, aber es gibt auch wieder einen
Anlass, um darüber zu sprechen.“ (IntWrangel14)

Der Politikansatz des Bund-Länder-Programms beruht in entscheidender Weise auf


der Herstellung einer lokalen ,Community‘. Anhand der Programmumsetzung wird
deutlich, inwiefern das Programm die Zielsetzung verfolgt, und mit dem Quar-

66
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

tiersmanagement ein Instrument bereitstellt, solche ,Communities‘ mit Hilfe von


Vernetzungs-, Identiäts- und Beteiligungsprozessen zu schaffen und zu stärken.

Lokale ,Community‘ als Steuerungsinstrument


Mit den aktiv hergestellten lokalen ,Communities‘ ist so ein neuartiges Instrument
geschaffen, die sozialen Belange in den Stadtteilen politisch zu steuern.
Mit der Einbindung der Bewohner eines als interventionsbedürftig ausgemachten
Gebietes in eine vorgestellte Gemeinschaft, wird so aktiv ein Rahmen geschaffen,
über den politische Steuerung die defizitäre Gebietsbevölkerung erreichen kann. Mo-
nika Alisch spricht in diesem Zusammenhang von neuartigen Integrationsinstanzen,
die für die Bewohner Relevanz haben und sie so unter den Zugriff lokaler Steuerung
stellen.
Da die Städte nur bedingt Einfluß auf ihren regionalen Arbeitsmarkt neh-

men können, fehlt ihnen der Zugang zu der bislang wichtigsten gesellschaftli-
chen Integrationsinstanz. Sie müssen sich deshalb solche Integrationsinstan-
zen schaffen oder vorhandene stärken, auf die sie selbst Einfluß haben oder
nehmen wollen. In dieser Hinsicht wenig beachtet wurde bisher das Wohn-
quartier.“ (Alisch, 1998, 8)

Der veränderte Politikansatz richtet Steuerung auf einen, die spezifischen Einzelin-
teressen etwa von Mietern, Eltern, Arbeitslosen oder Gewerbetreibenden integrie-
renden Gebietscharakter. Die so auf eine gemeinsame Identität und konsensuale In-
teressen koordinierten Bewohner werden zu einem besser überschau- und steuerba-
ren Objekt für das lokale Regieren. Diese Beobachtung entspricht dem Ergebnis, zu
dem auch Barbara Cruikshank bei ihrer Untersuchung des Empowerment-Diskurses
in den USA gelangt. Associations artificially extended the reach of government into

ungoverned relations.“ (Cruikshank, 1999, 100)
Hier hat die Institution des Quartiersmanagement eine Schlüsselfunktion, die
lokalen ,Communities‘ politischer Steuerung zugänglich zu machen. Über das In-
strument des Quartiersmanagement werden beispielsweise Entscheidungen in den
Beteiligungsverfahren ausgerichtet an den übergeordneten Vorgaben der Verwal-
tung. Die präzise Nähe, die mit dem intermediären Quartiersmanagement erreicht
werden kann, ermöglicht eine neue Form der indirekten Lenkung.
Da muss man natürlich dann im Vorfeld versuchen zu lenken, wobei man

sich dann immer fragen muss, wo ist die Grenze, also wo nehm ich jetzt zu
stark Einfluß und das darf natürlich auch nicht sein. Aber das QM hat natürlich
schon Möglichkeiten diese Jury zu lenken, also allein schon wie man ein Projekt
präsentiert, wie man es im Vorfeld unterstützt hat - denn die meisten Projekte
brauchen enorm viel Unterstützung wenn sie antragsreif werden wollen - wenn
man halt [. . . ] sagt bei bestimmten Projekten das macht keinen Sinn, das ma-
chen wir eigentlich nicht, und nicht richtig unterstützt, dann ist allein schon die

67
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Antragsform so, daß die Jury das nicht versteht und auch nicht durchwinkt.“
(IntMagd10)

Dieses Instrument der lokalen ,Community‘ fügt sich in die aus der Perspektive
der Gouvernementalität angenommene Ausdifferenzierung staatlicher Einflussnah-
me. Foucault beschreibt, wie mit dem Übergang zur Regierung der Bevölkerung,
der den Ausganspunkt gouvernementalen Regierens markiert, ein lokaler zivilge-
sellschaftlicher Zusammenhang besondere Relevanz als Instrument des Regierens
bekommt. Ende des 18. Jahrhunderts war diese lokale Gemeinschaft allerdings die
Familie,
weil man, sobald man bei der Bevölkerung hinsichtlich des Sexualverhaltens,
der Demografie, der Kinderzahl oder des Konsums etwas erreichen will, über
die Familie vorgehen muss [. . . ] Sie dient als privilegiertes Instrument für die
Regierung der Bevölkerung. (Foucault, 2000a, 60f)

Die zentrale Funktion der Familie hat sich historisch verändert, und für gegen-
wärtiges gouvernementales Regieren mag die These von Nikolas Rose zutreffen,
für den inzwischen vielfältige Communities lokaler oder virtueller Nähe diese vor-
mals der Familie zugeschriebene Funktion eines gouvernementalen Regierungsin-
struments übernehmen können. Im Anschluss an Foucault beschreibt Nikolas Rose
die Tendenz gegenwärtigen Regierens als ein Regieren durch Community“ (vgl.

Rose, 2000). Rose beobachtet, wie aufgrund einer Vielzahl von wissenschaftlicher
Darstellungen, Forschungen und statistischer Untersuchungen bestimmte bereits

existierende oder zu schaffende lebensweltliche Zusammenhänge, sognannte ,Com-
munities‘, zu einer kalkulierbaren Größe und damit zur Voraussetzung und zum
Gegenstand von Techniken des Regierens“ (Rose, 2000, 105) werden. Anders als bei
der zentralen wohlfahrtsstaatlichen Steuerung des Sozialen können durch das Re-
gieren durch Community die individuellen Selbstregulierungspotenziale“ (ebd.) als

Instrumente politischer Steuerung genutzt werden – so Rose. Diese Technologie des
Regierens ermöglicht somit einen Zugriff politischer Steuerung auf vorher ,private‘
Bereiche.
Liberal doctrines [. . . ] were thus accompanied by the working out of a range
of new technologies of government, not having the form of direct control by
authorities, that sought to administer [the] ,private‘ realms, and to program-
me and shape them in desired directions. (Rose und Miller, 1992, 180)

Eine Beobachtung, die von einem der befragten Gebietsentwickler selbst bezüglich
der Funktion des Quartiersmanagements geäußert wurde:
Insofern kann man sich auch überlegen, als politischer Ansatz, inwieweit Quar-

tiersmanagement ein Versuch des Staates ist, in Bereiche reinzukommen, in denen
er vorher nicht war... in denen er vorher nicht tätig war, oder nicht reingekommen
ist.“ (IntMagd24)

68
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Um durch ,Community‘ zu regieren, bedarf es nach Rose schließlich verschiedener


Strategien, um die verschiedenen Dimensionen solidarischer Einbindung von In-

dividuen in Gemeinschaften sowohl zu ,erfinden‘, als auch zu instrumentalisieren,
um sie zu regeln, verändern oder mobilisieren zu können.“ (Rose, 2000, 85) Zu
diesem Zweck bildet sich ein neuer Bereich des Managements dieser Mikrosekto-

ren“ heraus, der durch eine Fülle quasi-autonomer Einrichtungen markiert wird.“

(ebd., 103) Zentrale Aufgabe des Schlüsselinstruments“ Quartiersmanagement ist,

wie gesehen, diese strategische Einbindung der Individuen in den Rahmen einer neu
abgesteckten Gemeinschaft. Der Politikansatz des Bund-Länder-Programms basiert
in zentraler Weise auf dem von Rose beschriebenen ,Regieren durch Community‘.

3.2.4 Konzertiertes Regieren der Stadtteile


Im Hinblick auf eine gouvernementale Regierungsweise wurde im zweiten Schritt die
Steuerungsweise des von dem Programm ,Soziale Stadt‘ verfolgten Politikansatzes
untersucht. Gesucht wurde dabei nach veränderten Instrumenten, die gemäß der zu-
grundeliegenden Rationaltät für ein verändertes Regieren der Stadtteile eingeführt
werden. Das Instrumentarium setzt sich dabei aus einer in Richtung Dezentra-
lisierung und Koordinierung veränderten kommunalpolitischen Verwaltung, sowie
aus einem neuartigen institutionellen und einem neuartigen ,lebensweltlichen‘ Re-
gierungsinstrument zusammen. In Zusammenspiel dieser Instrumente läßt sich der
Politikansatz des Bund-Länder-Programms als eine gouvernementale Technologie
des Regierens der Stadtteile begreifen. Die in der Dezentralisierung und Kompe-
tenzabgabe der Verwaltung vordergründige Verminderung staatlicher Verantwort-
lichkeit und hoheitlichen Zugriffs stellt sich ganz im Gegensatz als eine Ausdiffe-
renzierung und Verästelung des Regierungsapparats dar. Im Steuerungsmodell des
Bund-Länder-Programms wird die Tendenz erkennbar, die bisher zentral bei der
Verwaltung angesiedelte Regierungsfunktion mit Hilfe eines abgestimmten Appa-
rats auf die Ebene der Zivilgesellschaft auszuweiten. Die endogenen Potenziale der

Gesellschaft“ (DIfU, 2003, 17) werden als effizientes Mittel der Steuerung entdeckt
und unter koordinierender Aufsicht motiviert.
Diese Koordination wird erreicht durch das neu eingeführte Instrument des Quar-
tiersmanagements, das als Gebietsentwickler vor-Ort in der Lage ist, die Gesamtheit
der für politische Steuerung relevanten Aktivitäten eines Gebietes wahrzunehmen
und sie zu ,gouvernementalisieren‘, das heißt, sie in der Form oder unter dem

Schirm staatlicher Institutionen“ (Foucault, 1994, 259) auszuarbeiten, zu rationali-
sieren und zu zentralisieren. Diese Etatisierung der Machtverhältnisse“ (ebd.) die

von den Quartiersmanagern betrieben wird, funktioniert außerdem mit Hilfe der Er-
richtung zivilgesellschaftlicher Bezugssysteme, mit denen die Bewohner unter einer
sie gemeinsam umfassenden Identität angesprochen und indirekt koordiniert wer-
den können. In der Ausweitung der politischen Steuerung auf die Lebenswelt der
Bewohner defizitärer Gebiete in einem ,Regieren durch Community‘, spiegelt sich

69
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

der Charakterzug gouvernementalen Regierens, Steuerung auf möglichst vielfältige


Lebensbereiche der zu Regierenden auszuweiten. The presumption, that everything

can, should, must be managed, administered, regulated by authority“ (Allen, 1998,
179) kennzeichnet die dem gouvernementalen Regieren zugrundeliegende Logik, wie
Barry Allen im Anschluss an Foucault rekapituliert.

70
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

3.3 Regieren durch Beteiligen


Bei der Betrachtung des neuartigen Politikansatzes des Bund-Länder-Programms
,Soziale Stadt‘ sind im Hinblick auf die zugrundeliegende Rationalität und die kon-
kreten Verfahren jeweils Aspekte einer gouvernementalen Regierungsweise sichtbar
geworden. Die Herausstellung der lokalen ,Community‘ als Bereich der Steuerung
und die Einführung der Quartiersmanager als Sinnbild der insgesamt veränder-
ten indirekten Steuerungsweise weisen auf einen Charakter des Politikansatzes, der
nicht mehr in souveränen Eingriffen oder disziplinierenden Maßnahmen, sondern in
einer gouvernementalen Strukturierung des Handlungsbereichs besteht. Schließlich
ist im lezten Schritt zu untersuchen, in welcher Weise im Zuge des Programms das
Möglichkeitsfeld der Bewohner selbst zu strukturieren versucht wird. Zu klären ist
die Frage, wie die Individuen im Zusammenhang mit den Grundvorstellungen und
Verfahren des Programms als Subjekte angerufen werden. Hier kennzeichnen zwei
miteinander verbundene Muster der Subjektivierung den Politikansatz des Pro-
gramms ,Soziale Stadt‘. Zum einen ist es das Ziel des Programms, die Bewohner
im Sinne nachbarschaftlicher Akteure zu formen. Zum anderen sollen die Bewohner
im Zuge der Beteiligungsdiskurse und -verfahren nicht bloß aktiv werden, sondern
sich auch für ihr Wohnumfeld verantwortlich fühlen.

3.3.1 Aktivierung
Gemäß der Logik des Programms sind, wie oben gesehen, die Probleme der Stadt-
teile mit besonderem Entwicklungsbedarf in besonderer Weise mit den Defiziten der
zivilgesellschaftlichen Struktur in den Gebieten verbunden. In diesem Sinn werden
nicht vorrangig gesamtgesellschaftliche Strukturen als Ursache für Arbeitslosigkeit,
Perspektivlosigkeit oder Segregationstendenzen in den Gebieten verantwortlich ge-
macht. Die Probleme der sozialen Stadt resultieren im Endeffekt aus den spezifi-
schen Mängeln der Bewohnern selbst. Es fehlt ihnen unter anderem an Ausbildung,
sozialer Vernetzung und Kaufkraft.
Die Ergänzung der sozialen Infrastruktur hat für den sozialen Ausgleich in

problembelasteten Gebieten besondere Bedeutung. Der Bedarf an Gemeinschafts-
einrichtungen für unterschiedliche Bevölkerungsgruppen ist dort besonders hoch,
weil die Bewohnerinnen und Bewohner der Quartiere in Bezug auf Ausbildung,
soziale Vernetzung, Arbeitsplätze, mit Beschäftigung ausgefüllte Zeit, Gesund-
heitsvorsorge, Kaufkraft und Mobilität gegenüber anderen im Nachteil sind.“ (AR-
GEBAU, 2000, 7)
Wegen der mangelhaften Attraktivität und der ausbleibenden Entwicklungsim-

pulse haben ökonomisch aufstrebende, vor allem jüngere Familien diese Quartiere
nach und nach verlassen. Haushalte mit sehr begrenzter ökonomischer Leistungs-
fähigkeit sowie geringem Integrationsvermögen sind nachgerückt.“ (ARGEBAU,
2000, 3)

71
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Das entscheidende Problem der ,gefährdeten Nachbarschaften‘ wird in der Logik


des Programms in den aufgrund der mangelnden Aktivität der Bewohner fehlenden
zivilgesellschaftlichen Strukturen, den zerrissenen sozialen Netzen, gesehen.
In diesen Quartieren ist die Mitwirkung der Bürger am politischen Leben oft

völlig zum Erliegen gekommen. Die Bürger identifizieren sich nicht mehr mit dem
Stadtteil, sie engagieren sich nicht mehr für die Gemeinschaft. Nachbarschafts-
bezogene soziale Netze sind zerrissen.“ (ARGEBAU, 2000, 4)
Gemäß dieser Problematisierung verlagert sich mit dem Politikansatz des Pro-
gramms ,Soziale Stadt‘, wie oben gesehen, die adäquate Intervention auf die Akti-
vierung von Prozessen. Bezogen auf die einzelnen Individuen bedeutet dieser Fokus
auf die Prozessdimension nun, das Leitbild des ,Aktivbürgers‘ bei den Bewohnern
der Stadtteile zu verankern. Ein strategisches Ziel des Programms ,Soziale Stadt‘
ist die Aktivierung und Beteiligung der Bewohner (vgl. DIfU, 2003, 193, insb. Kap.
8). Die Individuuen sollen unter anderem alltagspraktische Kompetenzen erlangen,
sowie besser für den Arbeitsmarkt qualifiziert werden, insbesondere aber für eine
nachbarschaftliche Aktivität gewonnen werden.22
Die Aktivierung der Bürger gemäß § 137 BauGB und die Beteiligung und

Mitwirkung der öffentlichen Aufgabenträger gemäß § 139 BauGB ist zielführender
Bestandteil der städtebaulichen Erneuerung. Das gilt in verstärktem Maße für die
soziale Stadterneuerung.“ (ARGEBAU, 2000, 14)
Doch es geht schon darum, das Individuum für eine allgemein (wie soll ich

formulieren), für eine gemeinwesenorientiertere oder für eine nachbarschaftsori-
entiertere Aktivität zu gewinnen.“ (IntWrangl14)
Es [das Programm, H.F.] soll unter anderem dazu dienen, quartiersbezogene

Beteiligungsstrukturen aufzubauen, lokale Initiativen, Organisationen und Unter-
nehmen zu vernetzen sowie individuelle Problemlösungskompetenzen auch bisher
nicht organisierter Bürgerinnen und Bürger zu stärken (Empowerment).“ (DIfU,
2003, 193)
Zur Vermittlung dieses Anspruchs an die konkreten Bewohner der Gebiete fungie-
ren erneut die professionellen Gebietsentwickler als Schlüsselinstrument. Die Quar-
tiersmanager sind durch die Nähe zu den Bewohnern in der Lage, die Leute davon

zu überzeugen, sich zu engagieren und vielleicht auch mal, in dem ein oder an-
deren Fall mit gutem Beispiel voranzugehen.“ (IntBox20) Die Quartiersmanager
22
Die Ausrichtung des Programms entspricht damit einer Tendenz, die Esser/Hirsch bereits Ende
der 1980er Jahre mit dem Endpunkt einer dezentralen Tätigkeitsgesellschaft prognostizieren:
Der Abschied von der Massengesellschaft ist angesagt, der Aufstieg des neuen Individuums

steht auf der Tagesordnung. Gefordert ist der flexible, mobile, wagemutige, risikobereite, allzeit
tätige Arbeiter-Unternehmer. Mit seinesgleichen steht er in Betrieb, Familie, Nachbarschaft,
Kommune, Region aktiv und tätig an seinem Platz, bildet zur Überwindung von Schwierig-
keiten kleine solidarische und opferbereite Gemeinschaften, hilft erst sich selbst, bevor er nach
dem größeren Verband ruft. Am Ende steht die individualisierte, mittels dezentraler korpora-
tiver Strukturen vernetzte Markt- und Tätigkeitsgesellschaft.“ (Esser und Hirsch, 1987, 50)

72
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

bemühen sich um eine sinnvolle Freizeitgestaltung“ der Jugendlichen (IntSold18),



spüren Ideen auf“ (IntWrangl4), bemühen sich, die nachbarschaftlichen Kontakte
” ”
zu stärken“ (IntBox60)
Demnach kann Quartiermanagement generell als strategischer Ansatz zum

systematischen Aufbau von selbsttragenden sowie nachhaltig wirksamen perso-
nellen und materiellen Strukturen im Quartier bezeichnet werden.“ (DIfU, 2003,
176)

Eine Einwirkung auf die Selbstverhältnisse der Individuen wird im Kontext des
Programms als ausdrückliche Zielsetzung formuliert und ist damit ein wichtiges
Kennzeichen für den veränderten Politikansatz.23 Mit dem erkenntnisleitenden theo-
retischen Gerüst ist zu prüfen, inwiefern diese Anrufung der Bewohner zu akti-
ven Bürgern als Aspekt gouvernementalen Regierens zu fassen ist. Ausgehend von
der theoretischen Bestimmung der Gouvernementalität erscheinen Prozesse auf der
Ebene des einzelnen Subjekts als eine entscheidende Komponente der gegenwärti-
gen Regierungsweise. Die Spezifik gegenwärtiger Machtverhältnisse läßt sich gemäß
Foucault mit dem doppelten Bedeutungsgehalt des Begriffs der Führung versinn-
bildlichen.
Der Begriff verweist zum einen auf den Aspekt des Anführens anderer, sowie
auf das eigene richtige Verhalten, die selbständige gute Führung in einem offenen
Handlungsfeld (vgl. Foucault, 1994, 255). Ähnlich begreift Foucault nun die Wir-
kungsweise gegenwärtiger Regierung, die als Führen der Führungen“ respektive in

einer Schaffung von Wahrscheinlichkeiten“ (ebd.) auf den Raum möglicher Hand-

lungen einwirkt. Gegenwärtig erstrecken sich Machtwirkungen damit insbesondere
auf die Subjekte und die Art ihrer Selbstführung. Mittels der Anführung zur ad-
äquaten Selbstführung wird das Möglichkeitsfeld der Individuen strukturiert, der
Aspekt der Selbstführung ist in diesem Sinn ein Bestandteil gouvernementalen Re-
gierens.
From the perspective of governmentality, government refers to a continuum,
which extends from political government right through the forms of self-
regulation, namely ,technologies of the self‘ as Foucault calls them.“ (Lemke,
2001b, 201)

Im konkreten Fall des Programms ,Soziale Stadt‘ wird nun Sorge getragen, dass
die Individuen die Kategorie ,aktiver Bürger‘ für sich als relevant und handlungs-
leitend annehmen. Mit der Problematisierung des fehlenden nachbarschaftlichen
23
Die hier deutlich gewordene Tendenz des Programms, Stadtteilentwicklung auch und mit beson-
derem Fokus auf die Mobilisierung der Bewohner zu organisieren kennzeichnet für Ulrich Beck
die Zukunft politischer Steuerung allgemein: Wenn Politik überhaupt noch einen Kern hat,

dann ist es die Mobilisierung von Zustimmung, beispielsweise durch aktives Einbeziehen der
Bürger. Eine Zustimmung, die unter den gegebenen Bedingungen, vorbehaltlich, wechselhaft
und anspruchsvoll geworden ist.“ (Beck, 2000, 16)

73
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Zusammenhalts legt der Politikansatz den Fokus auf die individuelle Selbststeue-
rung als Ressource für die Entwicklung problematischer Stadtteile. Gesucht wird
der charismatische Nachbar mit Visionen, der andere dazu anstiften kann, etwas zu
tun.24
Dieser veränderte Fokus auf die Individuen deckt sich mit den neuen Verfahren
einer gouvernementalen Steuerungsweise, wie sie von Robert Castel für die gegen-
wärtige Regierung des Sozialen herausgearbeitet wurden.
Traditionelle Sozialpolitik war darauf gerichtet, mit einem einheitlichen Apparat
und bürokratischen Mitteln ein Maximum an Menschen zu erreichen. Allerdings
waren die Ansätze eher korrigierend und reparierend. Die Steuerung bezog sich
auf die Milderung der Lebenssituation an den Rändern des Sozialen, unabhängig
aus welchen strukturellen oder persönlichen Gründen die Individuen an diese Stelle
gelangt waren. Gegenwärtig vollzieht sich – so Castel – ein Wandel in Richtung
einer präventiv lenkenden und zuschreibenden Art der Sozialpolitik. Nun wird nicht
mehr reaktiv die sichtbare Polarisierung abzumildern versucht, sondern aktiv die
Vision eines selbständig funktionierenden gesellschaftlichen Raums entwickelt. Die
Individuen sind nicht mehr nachträglich zu disziplinieren, zu therapieren oder vor
unzumutbaren Härten zu schützen, sondern sie sind präventiv in dieses Idealbild
einzufügen.
Instead of segregating and eliminating undesirable elements from the soci-
al body, or reintegrating them more or less forcibly throught corrective or
therapeutic interventions, the emerging tendency is to assign different social
destinies to individuals in line with their varying capacity to live up to the
requirements of competitiveness and profitability.“ (Castel, 1991, 294)

Diese Verschiebung läßt sich an dem Politikansatz des Programms ,Soziale Stadt‘
für die gefährdeten Nachbarschaften beobachten. Eine selbststeuernde aktive Nach-
barschaft wird als Problemlösungsinstrument antizipiert, für die Bewohner ist dabei
die Rolle als ,aktiver Bürger‘ und ,Experten‘ für die Probleme des Stadtteils vorge-
sehen.
Mit dem zentralen Ziel des Programms ,Aktivierung und Beteiligung‘ der

Bewohnerschaft wird die Aufmerksamkeit auf Bevölkerungsgruppen gelenkt, die

24
Mit dieser Formulierung beschreibt Ulrich Beck den Gemeinwohl-Unternehmer in seiner Zu-
kunftsversion der Sozialpolitik, der als eine Mischung des Aktivbürgers und des Quartiersmana-
gers aus dem hier untersuchten Programm gelten mag: »Gesucht: Der charismatische Nachbar

mit Visionen, Experimentierfreude und Pragmatismus, der andere dazu anstiften kann, etwas
zu tun, auf das sie von selbst nie gekommen wären. Starthilfe und Grundfinanzierung werden
zur Verfügung gestellt. Gehalt ist Verhandlungssache.« So oder so ähnlich könnte die Stel-
lenanzeige für einen völlig neuen Managertyp aussehen: den »Gemeinwohl-Unternehmer«. Er
spielt im Konzept der Bürgerarbeit eine entscheidende Rolle. Unter seiner Regie soll freiwilli-
ges soziales Engagement kanalisiert und mit den Bedürfnissen und Nachfragen von Kommunen
abgestimmt werden.“ (Beck, 2000, 49)

74
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

bisher eher ein Schattendasein in den gesellschaftlichen Entwicklungsprozessen


und damit auch der öffentlichen Wahrnehmung führten, und denen nun mit
der Aufforderung zu Meinungsäußerung und Mitgestaltung die Übernahme einer
Expertenrolle für die Weiterentwicklung ihrer Quartiere angetragen wird.“ (DIfU,
2003, 20)

Strategisches Ziel ist also nicht mehr die nachträgliche Intervention, sondern die
präventive Herstellung der adäquaten Subjekte.
Allerdings wird hier ein deutlicher Bruch zwischen den avisierten Zielen des Po-
litikansatzes und der realen Umsetzung in der konkreten Praxis der Berliner Ge-
biete deutlich. Die Anrufung aktiver und verantwortlicher Subjekte, die sich einer
Selbstführung im Sinne vorgegebener Ziele unterziehen, kann tatsächlich nur sehr
begrenzt erreicht werden. Die avisierte Form der Subjektivität geht an der Lebens-
realität vieler Bewohner gerade in den defizitären ,gefährdeten Nachbarschaften‘
vorbei. Einerseits bedarf es bestimmter Kapazitäten und Fähigkeiten, um sich der
so geforderten Selbstführung als Experte für das lokale Wohnumfeld und aktiver
Bewohner überhaupt unterziehen zu können. Diese Ressourcen sind insbesondere
in den Programmgebieten strukturell weniger vorhanden.

Allerdings ist ein Großteil der Bevölkerung mit der Bewältigung des Alltags

bereits so stark gefordert, dass er kaum die Kraft aufbringt, den zusätzlichen
emotionalen und zeitlichen Aufwand zu betreiben, der nötig ist, um am Aufbau
selbstorganisierter Unterstützungsstrukturen mitzuwirken.“ (DIfU, 2003, 20)
Also die amerikanischen Verhältnisse, wo die Leute Geld haben und sich dann

auch Wohlfahrtsmäßig engagieren zum Feierabend, haben wir hier nicht.“ (Int-
Magd12)

Zum anderen sind mit der Annahme der Verantwortung und dem Einbezug in die
Gebietsentwicklung zuwenig finanzielle Anreize für die Bewohner verbunden.

Also, dadurch, daß wir halt Arbeitslosengeld und Sozialhilfe und all die staatli-

chen Transferleistungen haben, macht es das relativ schwierig, normale Bewohner
in Anführungszeichen auch über geringfügiges Honorar zu beteiligen, weil das hat
unmittelbar Konsequenzen für das Arbeitslosengeld, z.B.“ (IntWrangl2)
Die Leute sehen das überhaupt nicht ein, die wollen nicht umsonst arbeiten.“

(IntMagd12)

Das Programm erreicht von daher hauptsächlich einen Personenkreis, bei dem ei-
nerseits die nötigen Kapazitäten, andererseits die Bereitschaft zum Engagement
bereits von vorneherein vorhanden ist.

Ja, das kann man so sagen. Also das sind halt Leute, die sich artikulieren

können, das sind teilweise Antragsprofis - nenn ich sie mal - aus den Institutionen,
aus den Vereinen hier vor Ort, aber auch Privatpersonen die sich artikulieren
können und die Ideen haben und die umsetzen möchten.“ (IntMagd15)

75
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Also das sind überwiegend Leute, die eh schon in einer Initiative sind.“ (In-

tReuter13)

Insgesamt bleibt die hier dargestellte Wirkung des Politikansatzes auf die Subjekte
weitgehend ein programmatisches Ziel, die konkrete Reichweite in den Berliner Ge-
bieten beschränkt sich auf eine kleine Gruppe, die übrigen Bewohner nehmen die
Existenz des Programms meist gar nicht wahr.
Also wie gesagt wir haben nicht mit allen 9000 Bürgern Kontakt, sondern wir

haben einen festen Kreis von ich würde mal sagen 250 Bürgern, mit denen wir
regelmäßig Kontakt haben und auch Projekte abwickeln.“ (IntMagd14)
Also selbst in meinem näheren Bekanntenkreis ist es so, das viele gar nicht

wissen, daß es so ein QM gibt auch wenn sie hier wohnen. Und ich habe schon
den Eindruck, daß sehr viele Mitstreiter, die hier mitmachen, über Initiativen
kommen. Also Bewohner die hier nur wohnen, die ihrem ganz normalen Alltag
nachgehen und die nicht in irgendeiner Organisation tätig sind, oder in einem
Verein, die wissen das oft nicht, daß es das gibt.“ (IntReut7)

Allerdings sind aus der Perspektive der Gouvernementalität nicht die konkreten
Subjekte Gegenstand des Interesses, sondern die Richtung, in der die Individuen

verändert werden und sich verändern sollen. Das hier produzierte Subjekt existiert
nur als Gerundivum, als zu produzierendes und zu optimierendes.“ (Bröckling, 2002,
178f) Die Fluchtlinien der von dem Programm zentralen Kategorie des ,aktiven
Bürgers‘ für eine Beschränkung des Feldes möglicher Handlungen sollen daher im
Folgenden näher untersucht werden.

3.3.2 Verantwortungszuschreibung
Der veränderte Ansatz der Steuerung durch die Bereitstellung von musterhaften
Selbstverhältnissen, kommt deutlicher zum Ausdruck, betrachtet man den zweiten
Aspekt, unter dem die Bewohner in den Gebieten des Programms ,Soziale Stadt“ an-
gesprochen werden. Neben der bloßen Aktivierung der Bürger zur Formulierung von
Interessen und zum zivilgesellschaftlicher Engagement ist ein zweites Ziel des Pro-
gramms die konkrete Beteiligung der Bewohner an der Problemlösung im Stadtteil.
Aktivierung und Beteiligung sind in allen am Programm teilnehmenden Ländern
unstrittig Ziele mit grundlegender Bedeutung (DIfU, 2003, 196). Allerdings variiert
die konkrete Ausgestaltung der Ansätze, Aktivierung und Beteiligung zu fördern.
Der Aspekt der Beteiligung bedarf mehr oder weniger geplanter Verfahren [. . . ] und

konkreter Zielvorstellungen“ (DIfU, 2003, 197). Im Zuge der Programmumsetzung
fallen darunter die Einrichtung von Stadtteil- oder Bürgerforen, Zukunftswerkstät-
ten, Bürgergutachten und ähnliche beteiligungsorientierte Projekte (ebd., 198).
Ein Instrument, das modellhaft in Berlin eingeführt worden ist, und besondere
Beachtung erfahren hat, soll im Folgenden näher untersucht werden. Die in den Leit-
linien als Maßnahme vorgeschlagene Ausstattung der Stadtteilbeiräte mit kleinen

76
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Verfügungsfonds“ (ARGEBAU, 2000, 5) wurde in Berlin in einer besonders weitrei-


chenden Form umgesetzt. Hier wurden für jedes Quartier des Programms ein Fond
von 500.000 Euro eingerichtet, über dessen Verwendung ein paritätisch aus zufäl-
lig aus dem Einwohnermelderegister ermittelten Bewohnern und Vertretern lokaler
Initiativen besetzter Vergabeausschuss zu entscheiden hatte.
Auf der einen Seite konnte mit diesem Instrument der Bürgerjury erreicht werden,
die zufällig ausgewählten Personen erstmals für die Belange ihrer Nachbarschaft zu
interessieren.
Und dort ist es eben gelungen diese Personengruppe einzubeziehen, die bisher

nicht aktiv waren und dazu beizutragen, daß sie sich auch weiterhin fürs Gebiet
interessiert und auch die Informationen weiterträgt.“ (IntBox34)

Durch die formale Struktur monatlicher Sitzungen mit einer an konstante Beteili-
gung geknüpften Beschlussfähigkeit, sowie durch die hohe Summe des Fonds, die
den Entscheidungen der Jury zu einer relevanten und verantwortungsvollen Aufga-
be macht, hat das Instrument die gewünschte Kommunikation unter den Bewohner
hergestellt.
Da war ja sozusagen Erscheinungszwang, es mussten 85 Prozent anwesend

sein, damit wir stimmberechtigt waren, ist ja schon ein ziemlich hoher Prozent-
satz, es gab immer Vertreter, aber es ist nur einmal ausgefallen, und es gab immer
den Ansporn, du musst jetzt da sein, sonst fällt das Ding aus. Und das hat dazu
geführt, das die Leute da waren. Dann gab es noch die 20 Euro Sitzungsgeld,
das ist auch immer noch so ein kleiner Anreiz. Und so haben wir uns über einen
gewissen Zeitraum regelmäßig gesehen.“ (IntReut12)
Es hat sich in 17 Sitzungen einfach eine sehr starke Vertrautheit zwischen den

Leuten herausgebildet. Die haben miteinander gesprochen und das waren schließ-
lich Teilnehmer aus unterschiedlichen Gebieten und unterschiedlichen Fachberei-
chen. Und die haben wirklich diskutiert. Und es sind wirklich Netzwerke entstan-
den.“ (IntSold23)

Gleichzeitig wurde erreicht, daß sich die Bewohner stärker mit der Problematik
ihres Wohnumfeldes identifizieren, und das Bewußtsein für eine Mitverantwortung
für die Problemlösung in den Gebieten der bisher passiven Bewohner konnte geweckt
werden.
Vielleicht war das auch gar kein schlechter Anfang, zu sagen, die haben diese

passive Rolle gehabt, über etwas entscheiden zu müssen, und haben das gemacht,
und haben sich befähigt, in solchen Kategorien erstmal zu denken. Haben durch
solche Anträge dann auch mal eine Menge der Problematik hier im Kiez kennen
gelernt.“ (IntSold23)

Die Beteiligung der Bewohner durch das institutionalisierte Verfahren der Bür-
gerjury kennzeichnet insofern die gelungene Übertragung der Rationalität des Po-
litikansatzes in die soziale Praxis. Die zugewiesene Entscheidungskompetenz, die

77
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Herstellung des Kontakts zwischen zufällig bestimmten Bewohnern und bereits in


zivilgesellschaftliche Strukturen eingebundenen Akteuren fördert die von dem Pro-
gramm avisierte nachbarschaftliche Struktur der lokalen ,Communities‘. Der zweite
Effekt, der mit diesem Verfahren auf der Ebene der individuellen Subjekte erreicht
wird, ist zudem die Einbindung in die Verantwortung für die Lösung der Probleme
in dem Gebiet. Die Mitentscheidung über die Problemlösung legt eine Mitverant-
wortung für das Gelingen der Problemlösung nahe.
Bei der konkreten Umsetzung in den Gebieten wird dieser Aspekt der Einbindung
in Verantwortung unter anderem darin deutlich, daß mit der Beteiligung der Bewoh-
ner ein besonders verantwortlicher und effizienter Umgang mit den Finanzmitteln
gewährleistet werden konnte. Die für Projekte der Stadtteilentwicklung notwendi-
gen Summen liegen ausserhalb der gewohnten Summen, mit denen in der Lebens-
welt insbesondere der sozial und meist auch finanziell benachteiligten Bewohner
sonst umgegangen wird. Als Mitentscheider über öffentliche Gelder verlangen die
Bewohner stärker als die normalen Entscheidungswege der Verwaltung nach Ver-
wendungsnachweisen und der Sicherstellung eines effizienten Einsatzes der Mittel.
Weil bei 10.000 Euro einfach auch so eine Größenordnung eingesetzt hat, die

über die unmittelbare Vorstellungskraft auch dann hinausgeht, weil 10.000 Euro
für den normalen Bewohner, sei er nun erwerbstätig oder sei er sogar arbeitslos,
natürlich ne gewaltige Summe ist, und man dann gesagt hat: wir lassen uns
da nochmal zusätzliche Informationen zuarbeiten, geht das nicht günstiger, sind
die Honorarsätze angemessen, gibt es nicht schon vergleichbare Angebote. Also
da schon sehr verantwortungsbewußt mit den öffentlichen Gelder umgegangen
worden ist.“ (IntBox36)
Gerade diese Bürgerjury die hatten ja am Anfang Schwierigkeiten auch über

100.000 Euro zu entscheiden oder über 50.000 und zu sagen ja. Da gehen dann
auf einmal 70% Personalkosten und die sagen, ja wo ist das Geld, mein Gott.
Aber das muss erst mal gelernt werden, dass bestimmte Sachen, bestimmte
Gelder kosten.“ (IntSold23)
Aber erfahrungsgemäß ist das auch so, daß die Jurys recht verantwortlich mit

dem Geld umgehen und auch erkennen, wenn ein Projekt sinnlos ist, und ich hab
noch - also von unserer Quartiersfondjury würd ich sagen sind wirklich nur Pro-
jekte auch dann durchgewunken worden, die eine Chance hatten zu funktionieren
und sinnvoll gewesen sind.“ (IntMagd10)

Die Bewohner nehmen die zugewiesene Verantwortung, in die Entscheidungen be-


züglich ihres lokalen Nahbereichs eingebunden zu sein, wie hier sichtbar wird, sehr
ernst.
Insgesamt zielt das strategische Handlungsziel Aktivierung und Beteiligung“ des

veränderten Politikansatzes im Kontext des Programms ,Soziale Stadt‘ auf eine be-
stimmte Modellvorstellung aktiver und verantwortlicher Bürger, die sich dauerhaft
in selbsttragende Bewohnerorganisationen einbringen und die Stadtteile schritt-

weise wieder als selbständige Gemeinwesen funktionieren“ (DIfU, 2003, 193) lassen.

78
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

Mit instituionalisierten Beteiligungsverfahren und durch aktivierende Maßnahmen


insbesondere der Gebietsentwickler geht es in dem Programm darum, auf die all-
tägliche Lebenswelt der Bewohner im Sinne der Gebietsentwicklung Einfluss zu
nehmen. Die Individuen werden als Bewohner angesprochen, die bestimmte Pflich-
ten nachbarschaftlichen Zusammenhalts und eine Verantwortung für ihren lokalen
Nahbereich haben.
Die Reaktion auf die sich verschärfende soziale Situation der Gesellschaft, die in
besonderer Weise in den Stadtteilen zum Ausdruck kommt, besteht dem veränder-
ten Politikansatz gemäß darin, die Bürger als Koproduzenten“ (DIfU, 2003, 23),

als Produzent, als aktive Person“ (IntDifu14) zum Handeln zu befähigen und zu

aktivieren.
Allerdings geschieht diese Betonung der Selbstverantwortung vor dem Hinter-
grund einer weiterhin objektiv beschränkten Entscheidungsfähigkeit der Bewohner.
Zum einen wird auch in dem sehr weitgehenden Verfahren der Bürgerjury, wel-
ches eine direkte Entscheidung über die Mittel zu gewährleisten scheint, keine reale
Verlagerung von Entscheidungskompetenz auf die Ebene der Bürger vorgenommen.
Zum anderen sind die Bedingungen für eine tatsächliche Verantwortungsübernahme
strukturell beschränkt.
Die institutionelle Beschränkung zeigt sich im Hinblick auf die konkrete Arbeit
der Bürgerjury in Berlin. So wurden die Projekte, die der Bürgerjury zur Abstim-
mung vorgelegt wurden jeweils im Vorfeld von Seiten der Verwaltung geprüft und
im Zweifelsfall an dieser Stelle ausgesondert. Die Funktion der Bürgerjury besteht
also allein in einer Prioritätensetzung aus einem vorgegebenen Maßnahmenbündel.
Es gab eine Geschäftsstelle Quartiersfond und der Mitarbeiter hat überhaupt

erst geprüft, ob diese Anträge durchführbar sind, ob die den entsprechenden
Regelungen entsprechen, ob die mit dem Programm vereinbar sind. Und alles was
uns [der Bürgerjury, H.F.] vorgelegt war, wäre theoretisch durchführbar gewesen,
und das war in unserem Ermessen, zu entscheiden, ob wir die erforderlich hielten
für das Quartier oder nicht.“ (IntReut3)
Mein Hauptproblem, was ich immer hatte mit der Bürgerjury war, dass sie

immer genau das nicht war, sie war nicht eine initiierende Institution, sondern
sie war eine Institution die ein Stück weit passiv war, und eigentlich nur Ent-
scheiden musste über Anträge, die an sie herangetragen worden sind. Die aktive
Antragsformulierung, die kam von ganz anderen.“ (IntSold25)

Hier wird deutlich, inwiefern die Beteiligung der Bewohner nicht als eine Wen-
dung in Richtung Basisdemokratie zu verstehen ist. Für die Klassifizierung als Form
basisdemokratischer Entscheidungsfindung ist der Rahmen, der einer Bürgerbetei-
ligung im Kontext des Programms zugewiesen wird, zu eng gesteckt. Hier geht es
lediglich um die Beteiligung an der Entscheidung über die bevorzugte Maßnahme,
die in ihren Formen und Mitteln bereits weitgehend von außen vorgegeben sind.
Zudem ist der Rahmen des Gebiets mit besonderem Entwicklungsbedarf, in dem

79
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

die Maßnahmen wirksam werden, von außen gesetzt. Aufgrund dieser Beschränkun-
gen sind aber die Bedingungen für Basisdemokratie in einem anspruchsvollen Sinn
nicht gegeben.
Demokratie im anspruchsvollen Sinn würde bedeuten, dass alle von den Ent-

scheidungen Betroffenen sowohl über sie wie über die Verfahren der Entschei-
dung entscheiden. Dies schließt Entscheidungen über die räumliche, soziale
und zeitliche Reichweite ein.“ (Demirovic, 2001, 143)

Schon aus demokratietheoretischen Gründen kann in einer formal repräsentativ


verfassten Demokratie einem nicht demokratisch legitimierten Gremium keine reale
Entscheidungskompetenz zukommen.
Der Politikansatz des Bund–Länder-Programms respektiert diese Grenzen der
verfassungsmäßigen Ordnung des Grundgesetzes mit der engen Kompetenzsetzung
der institutionalisierten Beteiligungsverfahren. Eingedenk dieser objektiven verfas-
sungsmäßigen Beschränkung wird deutlich, inwiefern die Beteiligung der Bewohner
an der Problemlösung keine tatsächliche Beteiligung an Entscheidungskompetenz
beinhaltet. In dem strategischen Handlungsziel Aktivierung und Beteiligung kommt
die im gegenwärtigen politischen Diskurs zunehmend eingeforderte Integration zivil-
gesellschaftlicher Akteure in die politische Steuerung und die Zielperspektive einer
deliberativen Demokratie zum Ausdruck. Im Anschluss an Barbara Sauer geht da-
mit aber eher eine Demokratisierung der Entscheidungslosigkeit als eine Stärkung
basisdemokratischen Entscheidens einher. Die Zivilgesellschaft debattiert und de-

liberiert, aber entschieden wird an anderen Orten.“ (Sauer, 2003, 172)
Neben dieser in der Ausgestaltung des Programms selbst gesetzten Grenze für
Beteiligung werden außerdem Brüche deutlich, die zwischen der den Bewohnern
zugeschriebenen Verantwortung für Problemlösung und ihren realen Möglichkeiten,
diese Aufgabe zu bewältigen, bestehen. Die Defizite der ,gefährdeten Nachbarschaf-
ten‘ wie Arbeitslosigkeit, mangelnde Bildung oder fehlende Ressourcen, haben zum
großen Teil strukturelle gesellschaftliche Ursachen, was in der Formulierung des
Programms bereits klar erkannt wird. Der Problemlösungsort entspricht nicht dem
Problementstehungsort. Die reale Entscheidungsgewalt der in und für ihre lokale
Nachbarschaft aktiven Bürger ist dadurch strukturell begrenzt.

Beispielsweise gab es Kritik aus dem Modellgebiet Hamburg-Altona – Lurup



daran, dass Bürger immer noch wahrgenommen werden als Leute, die man jetzt
in Krisenzeiten [. . . ] aktivieren soll, ohne dass man die grundsätzlichen Rahmen-
bedingungen verändert. (DIfU, 2003, 20)
Die Arbeit in den Quartieren kann nur an den Folgen struktureller Probleme

(Leerstand, Armut, Arbeitslosigkeit usw.) ansetzen, nicht (zumindest nicht in
der Regel) aber die problemverursachenden Faktoren bearbeiten/beeinflussen.“
(DIfU, 2003, 176)
Der grundlegende Mangel des Programms Soziale Stadt ist bisher: Die Ten-

denzen, die zur Herausbildung von benachteiligten und benachteiligenden Quar-

80
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

tieren führen, werden nicht zum Gegenstand der Politik für eine sozial gerechte
und sozial integrierte Stadt gemacht. (DIfU, 2003, 20)

Das Programm formuliert trotz des Bewußtseins um diese strukturell beding-
te Entscheidungsunfähigkeit die Zielperspektive der Aktivierung und Beteiligung.
Wie hier erkennbar wird, liegt der Rationalität des Politikansatzes mit der Beto-
nung des Aspekts des Empowerment keine reale basisdemokratische Zielsetzung
zugrunde. Die Einbindung aktiver und verantwortlicher Bürger soll keine reale Ent-
scheidungsverlagerung, sondern eher die Wahrnehmung einer eigenen Verantwor-
tung für die strukturellen Probleme bewirken. Damit ordnet sich die Rationalität
des Programms in die von Marianne Pieper beobachtete allgemeine Tendenz, die
Ebene auf der Armut und Ausgrenzung bekämpft werden, von der Makroperspek-
tive der Konjunktursteuerung und Krisenprävention hin zu einer Perspektive auf
die Selbststeuerung der Einzelnen zu verlagern. Die Verantwortung für die soziale

Sicherung verschiebt sich mehr und mehr auf das Subjekt und dessen Kapazitäten
zur Selbststeuerung.“ (Pieper, 2004, 149) Analog erkennt auch Lemke die Tendenz,
gesellschaftliche Probleme nicht mehr in strukturellen Kategorien wahrzunehmen,
sondern sie verstärkt an individuelles Fehlverhalten zu knüpfen. It is not social-

structural factors which determine wether unemployment, alcoholism, criminality,
child abuse, ect., can be solved, but instead individual-subjective categories.“ (Lem-
ke, 2001b, 202)
Auf diese Weise wird die Verantwortung für gesellschaftliche Risiken wie Krank-
heit, Arbeitslosigkeit oder Armut in den Zuständigkeitsbereich von kollektiven

und individuellen Subjekten (Individuum, Familien, Vereine, etc.)“ (Lemke, 2000,
38) übertragen und zu einem Problem der Selbstsorge gemacht. Der Politikansatz
folgt diesem Muster in dem angestrebeten Einbezug der Bewohner als Mittel der
Selbstregulierung vor der Kulisse einer strukturell als unveränderbar gesetzten zu-
nehmenden Prekarität.
Es zeichnet sich ab, das noch alles sehr viel härter wird also ich sag nur

Hartz 4, das wird das Ganze sicher auch nicht einfacher machen, also muß man
da jetzt versuchen so gut es geht gegenzusteuern, und so gut es geht die Leute
instandzusetzen selbst zu agieren.“ (IntDifu19)

3.3.3 Selbstführung als verantwortliches Subjekt


Mit dem Konzept der Gouvernementalität wird diese spezifische Weise, in der das
Programm unter dem Handlungsziel Aktivierung und Beteiligung“ die Selbstver-

hältnisse der Bewohner in den Fokus nimmt, somit als Aspekt des Regierens fassbar.
Wie gesehen fasst der Regierungsbegriff des Konzepts all jene Vorgänge, mit de-
nen die Selbstführung der Individuen beeinflusst wird. Government then is the

regulation of conduct by the more or less rational application of the appropriate

81
3 Regierungstechnologie ,Soziale Stadt‘

technical means.“ (Lemke, 2002, 53) Die konkrete Zielperspektive aktiver und betei-
ligungsbereiter Bürger, die der Politikansatz für das Selbstverhältnis der Bewohner
vorsieht, erscheint vor diesem Hintergrund als eine spezifische Art der Steuerung
durch Selbstführung, die von verschiedenen Autoren als Charakteristikum neolibe-
raler Regierungsweise ausgemacht worden ist.
In unterschiedlichen Studien ist im Bezug auf das Konzept der Gouvernemen-
talität die Strategie einer Responsibilisierung als Technik gegenwärtigen Regierens
auf der Ebene der Subjekte herausgestellt worden (vgl. O’Malley, 1996; vgl. Greco,
2000; vgl. Wöhl, 2003). Es lassen sich gegenwärtig eine Vielfalt von Verfahren und
Techniken beobachten, deren gemeinsames Prinzip darin besteht, Individuen oder

auch Körperschaften, Institutionen usw. zu aktiven Subjekten zu machen und Kräf-
te und Aktivitäten zu bündeln und zu mobilisieren, durch Verantwortlichmachen.“
(Krasmann, 2003, 183) Aufgaben, die bisher in staatlicher Verantwortung lagen,
können auf diese Weise neu definiert und umverteilt und Verwaltungsstrukturen
und Institutionen restrukturiert werden.
Durch die Zuweisung von Verantwortung erfolgt aber gleichzeitig die Zuweisung
eines bestimmten Handlungsrahmens, eine Anbindung der Individuen an bestimmte
Formen und Richtungen der Selbstführung.
However, the price of this involvement is that they [the individuals, H.F.]

must assume active responsibility for these activities, [. . . ] and in so doing,
they are required to conduct themselves in accordance with the appropriate
(or approved) model of action.“ (Burchell, 1996, 29)

Einerseits beinhaltet der so gefasste Vorgang also die Verlagerung von Verantwor-
tung aus der staatlichen Aufgabenwahrnehmung, andererseits geht mit diesem Ein-
bezug in die Verantwortung die Beschränkung des Feldes möglicher Handlungen
einher.
Diese Strategie der Responsibilisierung kennzeichnet den konkreten Politikan-
satz des Bund-Länder-Programms. Die Bewohner sollen angeleitet durch die Be-
teiligungsverfahren und die Aktivierung von Projekten durch das Quartiersma-
nagement in die Gebietsentwicklung einbezogen werden. Zum anderen wird mit
den vorstrukturierten Beteiligungsverfahren und der indirekten Lenkung durch das
Quartiersmanagment gemäß übergeordneter Ziele, der Rahmen dieser Aktivität be-
grenzt. Mit den programmatischen aktiven und verantwortlichen Subjekten ist der
Politikansatz bestrebt, das Potenzial ,lautlos‘ im Sinne der übergeordneten Ziele
handelnder Bewohner für die Gebietsentwicklung zu nutzen.
Das ist mehr die Frage...oder das ist nicht die Frage, ob die Leute aktiv sind

und irgendwas machen, das ist nicht die Frage. Die sind ja aktiv und machen
irgendwas. Aber meistens ist das eben nicht das, was der Staat sozusagen ha-
ben will. Und deshalb versucht der Staat - aus meiner Sicht - die Aktivität der
Bevölkerung auch teilweise für sich zu nutzen.“ (IntMagd24)

82
4 Fazit
Anliegen der vorliegenden Arbeit war es, den gegenwärtig sich vollziehenden Trans-
formationsprozess im Verhältnis von Gesellschaft und Staat auf seine Implikationen
für die einzelnen Individuen zu analysieren. Im Hintergrund stand die grundsätz-
liche Frage nach der Bedeutung des offensichtlichen Rückzugs des Staates für das
Phänomen der politischen Steuerung der Einzelnen. Unter den Bedingungen einer
zunehmend in individuellen Lebensstilen ausdifferenzierten Gesellschaft, wachsen-
der sozialer Polarisierung in Zeiten von Massenerwerbslosigkeit, Spaltung der Ge-
sellschaft in prosperierende und aufgegebene Räume bis hinunter auf die Ebene der
Stadtteile, stellt sich die Frage nach effizienten Formen der Sicherung gesellschaft-
licher Kohäsion. Die genannten Desintegrationstendenzen artikulieren sich wie ge-
sehen in besonders ausgeprägter Form in bestimmten Teilen der Stadt. Der Bereich
der sozialen Stadtentwicklung wurde hier von daher als ein Experimentierfeld be-
griffen, auf dem Problemlösungsinstrumente erprobt werden, die in ihren Konturen
auf mögliche zukünftige Entwicklungen verweisen. Vor diesem Hintergrund wur-
de Das Bund-Länder-Programm Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf

– die soziale Stadt“ als eine exemplarische Reaktion politischer Steuerung für die
Untersuchung herausgegriffen. Das Interesse richtete sich auf die Modelle, die das
Programm im Hinblick auf das Problem der Regierung entwirft. Dazu wurde der
Begriff der Regierung sehr weit gefasst, um auch solche Phänomene wahrzunehmen,
die sich in außerstaatlichen Verfahren und bis hinunter auf die Ebene der einzel-
nen Subjekte vollziehen. Hier bot der Begriff der Gouvenementalität von Michel
Foucault ein erkenntnisleitendes Instrument.
Es konnte somit an einem empirischen Politikansatz gezeigt werden, in welcher
programmatischen Form sich in der gegenwärtigen politischen Rationalität eine
neuartige Technologie des Regierens darstellt. Ausgehend von der an dem konkreten
Politikansatz des Bund-Länder-Programms aufgezeitgen Apparatur des Regierens
sind Rückschlüsse auf die Konturen nachwohlfahrtsstaatlichen Regierens möglich.
Die grundlegende Wirkungsweise dieses veränderten Regierens ist der effektive-
re Zugriff auf die Individuen mit Hilfe einer koordinierten Dezentralisierung der
Regierungsfunktion, so das Ergebnis der vorliegenden Arbeit. Die räumliche Auf-
splitterung der Regierungsfunktion bleibt unter der Koordination einer übergeord-
neten Instanz. Wie an dem konkreten Politikansatz gezeigt werden konnte, stellt
sich diese Effektivierung des Zugriffs einerseits über eine räumlich differenzierte
Regierungsfunktion, andererseits durch den Übergang von einem therapierenden zu
einem aktivierenden Steuerungsmodell her. In beiden Fällen erfolgt damit eine Ver-

83
4 Fazit

lagerung der Regierungsfunktion von der zentralen Instanz der öffentlichen Hand
bei fortgesetzter Koordinierung der Steuerung.
Die Regierungsfunktion wird räumlich dabei in doppelter Hinsicht dezentralisiert.
Zum einen richtet sich die Steuerung nicht mehr zentral auf die Gesamtgesellschaft,
sondern nimmt durch statistische Verfahren besonders problematische Teilbereiche
in den Fokus. Im Sinne einer Effektivierung der Steuerung werden räumlich präzise
die Brandherde herauspräpariert, in die besonders zu intervenieren ist. Zum anderen
verlagert sich Steuerungskompetenz auf dezentrale Regierungsstellen innerhalb die-
ser Teilräume. Die lokale Regierungsstelle kann präziser agieren und unmittelbarer
reagieren. Die Regierung gewinnt an Effizienz. Gleichzeitig stehen diese Regierungs-
stellen vor Ort aber in einer engen Bindung an übergeordnete Richtlinien.
Zum zweiten kennzeichnet die koordinierte Dezentralisierung auch das nun zu-
grundeliegende Steuerungsmodell. Der Fokus richtet sich auf den Einbezug der viel-
fältigen gesellschaftlichen Kräfteverhältnisse in eine Verantwortung für die zentral
vorgegebene Zielerreichung. Zentrale Instrumente, um diese gelenkte Aktivierung
zu erreichen, konnten in der Arbeit aufgezeigt werden.
So richtet sich der Fokus der Steuerung von einem problemlösenden zu einem
identiätspolitischen Ansatz. Es soll bei den Individuen das Bewußtsein für die Zu-
gehörigkeit zu einer lokalen Gemeinschaft gestärkt werden. Auf diese Weise soll
das Verantwortungsgefühl für die Gemeinschaft bei den Individuen geweckt und
ihre Aktivität im Sinne der Gemeinschaft erreicht werden. Dabei werden die Zu-
gehörigkeiten zu dieser Gemeinschaft nach Maßgabe politischen Willens von außen
gesetzt. Durch intermediäre Koordinatoren wird schließlich auf die Aktivität der
Gemeinschaften Einfluß genommen. Dieses ,Regieren durch Community‘ bildet den
Mechanismus im Sinne der ausgemachten Tendenz einer koordinierten Dezentra-
lisierung der Regierungsfunktion. Die so in vorbestimmter Richtung aktiven und
verantwortlichen Subjekte werden zu einem sich-Verhalten in einem vorgegebenen
Horizont der Möglichkeiten angeregt. Die Selbstführung der Individuen wird so zur
zentralen Technik der koordinierten Dezentralisierung der Regierungsfunktion.
Die Dezentralisierung und Effektivierung setzt sich schließlich auf der Ebene der
Finanzierungsweise fort. Mittel werden in Form von singulärer Projektförderung
bereitgestellt. Auf diese Weise wird die Verantwortung für die Entwicklung von
zielführenden Maßnahmen auf die privaten Antragsteller verlagert. Die zentrale
Steuerungseben bedient sich hier dem effizienten Verfahren des outsourcing.
Zusammenfassend verweist diese neue Technologie des Regierens somit auf einen
Formwandel politischer Steuerung. Über die Aktivierung der zivilgesellschaftlichen
Ebene und die Formierung lokaler Teilgemeinschaften vollzieht sich Regieren in
Form dezentraler Kontextsteuerung. Das Untersuchungsergebnis ordnet sich damit
in die eingangs beobachteten Transformationsprozesse ein. Die in unterschiedlicher
Perspektive herausgearbeitete Tendenz einer ,Glokalisierung‘ auf der Ebene von
Wirtschaft und Politik läßt einen zunehmenden Steuerungsbedarf unterhalb der
Ebene des Nationalstaates in kleinräumigen regionalen Zusammenhängen erwar-

84
4 Fazit

ten. Das Leitbild des ,aktivierenden Staates‘ macht die zunehmende Verlagerung
von Kompetenzen auf eine zivilgesellschaftliche Selbststeuerung wahrscheinlich. Der
damit scheinbar zusammenhängende ,Rückzug des Staates‘ könnte in eine Form der
Regierung als ,konzertierter Aktion‘ lokaler Gemeinschaften übergehen, eine ent-
sprechende Technologie des Regierens findet gegenwärtig im Bereich der sozialen
Stadtentwicklung Verwendung.
Der methodische Ansatz der Arbeit hat sich insofern bewährt, als die strate-
gische Richtung, die das Programm für das Regieren im Stadtteil vorsieht, mit
empirischem Material in seinen Verästelungen wahrgenommen werden konnte. Das
Konzept der Gouvernementalität war in diesem Sinne fruchtbar für eine ”Kritik der
politischen Anatomie”(Lemke, 2003, 273) gegenwärtiger Gesellschaft. Die Brüche in
denen sich die Individuen zu den programmatischen Anrufungen ins Verhältnis set-
zen und sich als empirische Subjekte konstituieren, konnten in der Arbeit allerdings
schließlich nur angedeutet werden. Hier setzte das analytische Konzept Grenzen, da
es die Subjekte ausdrücklich als ßu produzierendeı̈n den Blick nimmt. Empirische
Subjekte entstehen demgegenüber in einer Vielzahl von sich überlagernder und
überkreuzender, teils gegensätzlicher Identifikationen, die auch Fluchtlinien für ei-
ne Infragestellung oder Modifizierung der Art des Regierens beinhalten. Zumdem
fokussierte der theoretische Begriff den Blick auf die ”Ökonomie der Macht”, die
”Macht der Ökonomie”wird hingegen systematisch abgeblendet (vgl. Pieper, 2004,
156). Für ein umfassendes Verständnis der konkreten Macht- und Herrschaftsver-
hältnisse bedarf es daher der Einbindung der Analytik gegenwärtiger Regierungs-
technologie als Modul in eine politökonomisch und staatstheoretisch vernetzte Ana-
lyse.
Für sich genommen bietet das Konzept ein fruchtbares Instrument für die kriti-
sche Befragung der Gegenwart nach dem Problem der Regierung.

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