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AULA 3
1.1 – INTRODUÇÃO
Erick, quais os intrumentos de planejamento orçamentário
no Brasil ?
Bem, o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA são os
instrumentos de planejamento em matéria orçamentária no Brasil.
O PPA e a LDO são inovações trazidas pela CF/88, ao passo
que a LOA já fora prevista em textos constitucionais e legais anteriores.
Importante destacar que a Lei Complementar nº 101/2000,
conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, também trata desses
instrumentos em seu texto.
A LDO é o instrumento de integração entre o PPA e a LOA. No
entanto, o Programa de Trabalho é que sintetiza o elo entre o PPA e a LOA, ou
seja, o Programa de Trabalho é o módulo de integração entre o plano e
o orçamento.
Para facilitar este entendimento, vamos revisar o conceito de
PROGRAMA.
O PROGRAMA serve, em síntese, para alocar uma dotação
inicial a um programa de trabalho, a fim de se buscar a solução de um
problema a resolver. Alguns autores chamam este processo de Realidade
Problematizada, ou seja, uma demanda/problema da sociedade descrita em
um programa de trabalho e associada a uma dotação inicial.
Ainda não falamos nisso, mas cabe registrar que a técnica do
orçamento-programa foi introduzida no Brasil por meio da Lei nº
4.320/64 e do Decreto-Lei nº 200/67.
A CF/88 veio implantar definitivamente essa técnica no Brasil
quando se estabeleceu a normatização da matéria orçamentária mediante os
instrumentos PPA, LDO e LOA.
Ainda não vamos aprofundar no tema LRF, mas cabe destacar que
esta Lei Complementar não é a prevista no art. 165, § 9º da CF/88.
Vejamos:
LEI EMENTA
CAIU NA PROVA !
56 – (ESAF/ANALISTA DE PLANEJAMENTO – SEFAZ-SP/2009) Assinale a
opção verdadeira a respeito dos programas de governo.
a) Programa é o conjunto de ações de uma unidade orçamentária e visa à
integração do plano de governo do ente ao orçamento.
b) Programa é um módulo integrador entre o plano e o orçamento e tem como
instrumento de sua realização as ações de governo.
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AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC
TEORIA E EXERCÍCIOS – AULA 3
PROFESSOR: ERICK MOURA
MANTRA !
PPA
Então, vamos definir cada uma das partes do PPA. Lembrar que se
conhece o PPA como sendo um planejamento estratégico de médio prazo.
• FORMA REGIONALIZADA: busca reduzir as desigualdades
regionais, ou seja, as regiões mais ricas serão menos
favorecidas no PPA em relação às regiões mais necessitadas.
• “DOM”:
o DIRETRIZ: é a orientação quanto ao sentido da ação
de governo.
O OBJETIVO: é o resultado final que se pretende
alcançar com a realização das ações governamentais.
o META: é a especificação e a quantificação física de
objetivos ou, ainda, o indicador físico do desempenho
de um projeto/atividade orçamentário.
• DESPESAS DE CAPITAL: e a classificação, segundo sua
categoria econômica, das despesas que a Administração
Pública realiza, a fim de se formar um bem de capital ou
adicionar valor a um bem já existente. Assim também se
considera a transferência, por compra ou outro meio de
aquisição, a propriedade entre entidades do setor público ou
do setor privado para o público. São classificadas em
Investimentos, Inversões Financeiras e Transferências
de Capital.
• OUTRAS DESPESAS DECORRENTES DAS DESPESAS DE
CAPITAL: São as despesas correntes ou de capital que decorrem de
uma despesa de capital “principal”.
Ex.: Na construção de uma Universidade Federal, devem-se incluir
no PPA as despesas correntes de pessoal relativas aos futuros
funcionários, além da despesa de capital “principal”, que é a construção
propriamente dita.
DESPESAS RELATIVAS AOS PROGRAMAS DE DURAÇÃO
•
CONTINUADA: São as ações permanentes da Administração Pública,
que não se relacionam com a manutenção de suas atividades. Temos
como exemplo, os programas sociais ou a prestação de serviços públicos,
que devem ser considerados no projeto do PPA.
Por fim, falta falarmos dos prazos relativos ao projeto de PPA e da
vigência do PPA.
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AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC
TEORIA E EXERCÍCIOS – AULA 3
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PPA
VIGÊNCIA: 4 ANOS
CAIU NA PROVA !
57 – (ESAF/ANALISTA TRIBUTÁRIO – RFB/2009) Segundo a Constituição
Federal, um dos instrumentos em que se materializa o processo de
planejamento do Governo Federal é o Plano Plurianual – PPA. Assinale a opção
em que a afirmação se aplica inteiramente a esse instrumento.
a) Embora de natureza constitucional, o PPA não abrange todos os projetos do
ente, em razão das emergências não possíveis de serem previstas em lei.
b) O PPA tem seu foco nos programas de governo, seu período de abrangência
é de quatro anos podendo ser revisado a cada ano.
c) A elaboração do PPA é feita no nível de cada órgão e sua submissão ao
Congresso Nacional se dá por intermédio da presidência de cada um dos
Poderes da República.
d) O PPA, embora fundamentado em programas de governo, tem como
objetivo definir as modalidades de aplicação de recursos que priorizam o
cumprimento das políticas públicas.
e) A inclusão de novos programas no PPA se dá na revisão anual e está
condicionada ao cumprimento das metas anteriormente aprovadas.
Comentários:
Gabarito da questão: alternativa (b).
O erro do item (a) se deve pelo fato de que não é unção do PPA
abrangem todos os projetos de determinado ente. Essa função de suprir as
emergências não possíveis de serem previstas em lei cabe mais às Leis de
Créditos Adicionais, em especial aos Créditos Extraorçamentários.
No item (b), que está correto, reforça-se a concepção fundamental do
PPA que são os programas de governo. O prazo de vigência é mesmo de 4
anos e há a possibilidade de revisão anual do PPA. Aproveito esse raciocínio
para comentar o erro do item (e).
LDO
• A LDO compreende
Agora vamos definir cada uma das partes da LDO. Lembrar que a
LDO é considerada como um planejamento de curto prazo com vigência anual.
“MP”
• META: é a especificação e a quantificação física de
objetivos, feitas PARA O PERÍODO DE UM ANO, ou,
ainda, o indicador físico do desempenho de um
projeto/atividade orçamentário, estabelecido PARA O
PERÍODO DE UM ANO.
OBSERVAÇÃO
OBSERVAÇÃO
LDO
OBSERVAÇÕES
CAIU NA PROVA !
58 – (ESAF/ANALISTA – ÁREA CONTROLE INTERNO – MPU/2004) No
que diz respeito à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) não se pode afirmar
que:
a) dispõe sobre as alterações na legislação tributária.
b) orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), bem como sua
execução.
c) compreende as metas e prioridades da administração, incluindo as despesas
de capital para o exercício financeiro subseqüente.
d) estabelece diretrizes, objetivos e metas da administração pública para
programas de duração continuada, sendo componente básico de planejamento
estratégico governamental.
e) estabelece a política de aplicação das agências oficiais de fomento.
Comentários:
Gabarito da questão: alternativa (d).
O item (d) se refere ao PPA, art. 165, § 1º, da CF/88, logo está
incorreto. Os demais itens se referem ao , art. 165, § 2º, da Carta Magna de
88.
Comentários:
Gabarito da questão: alternativa (c).
O item (c) trata da parte inicial de nosso mantra sobre a LDO. Refoço o
entendimento de que as “MP” e as despesas de capital se referem ao exercício
financeiro subsequente.
Os itens (a) e (d) se referem ao tema LOA que veremos adiante. E os
itens (b) e (e) se referem à subsídios que são considerados na elaboração da
proposta orçamentária.
Comentários:
Gabarito da questão: alternativa (d).
Questão interessante, pois os itens (a), (b), (c) e (e) são inovações
previstas na Lei Complementar nº 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal –
LRF.
O item (d) apresenta a parte inicial do art. 165, § 2º, da CF/88, só que
com uma inversão. Apesar de colocar PM (prioridades e metas) e não MP
(metas e prioridades), o item se refere ao texto constitucional de 1988.
Ocorre que a questão só pedia o item que não significava uma
responsabilidade adicional criadas pela LRF, por isso, a resposta é o item (d).
Como é que estamos ? Vamos adiante....
LOA
• A LOA compreende
I - o orçamento fiscal - OI
relativo aos
• Poderes da União
• Fundos da União
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AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC
TEORIA E EXERCÍCIOS – AULA 3
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abrange
OBSERVAÇÕES
“CAPÍTULO I
CAPÍTULO II
Seção I
Da Estimativa da Receita
Seção II
Da Fixação da Despesa
Seção III
CAPÍTULO III
DO ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO
Seção I
Seção II
Da Fixação da Despesa
Seção III
CAPÍTULO IV
CAPÍTULO V
LOA
LEIS ORÇAMENTÁRIAS
Ö PPA
Ö LDO
Ö LCA (Lei de Créditos
Adicionais)
Créditos Especiais
Créditos Suplementares
Créditos Extraordinários
Ö LOA
OF
OIEE
OSS
NÃO CONFUNDA !
OUTRAS CONSIDERAÇÕES
3.4.2 – Os PRECATÓRIOS
Referem-se aos pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas
Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em razão de sentença judiciária.
Estes pagamentos se fazem exclusivamente na ordem cronológica
de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos.
É vedada a designação de casos ou de pessoas nas dotações
orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
É o Poder Judiciário que insere em seu orçamento os precatórios
devidos, pois as dotações orçamentárias e os créditos abertos serão
consignados diretamente ao Judiciário.
Cabe ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão determinar o
pagamento integral e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente
para os casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não
alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito, o
sequestro da quantia respectiva.
O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou
omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatórios
incorrerá em crime de responsabilidade e responderá, também, perante o
Conselho Nacional de Justiça.
CAIU NA PROVA !
62 - (ESAF/ANALISTA DE PLANEJAMENTO – SEFAZ-SP/2009) A
Constituição da República confere ao orçamento a natureza jurídica de:
a) lei de efeito concreto.
b) lei material.
c) lei formal e material.
d) lei extraordinária.
e) lei abstrata.
Comentários:
Gabarito da questão: alternativa (a).
Por produzir efeitos concretos, a LOA é uma lei formal com natureza
jurídica de lei de efeito concreto.
Comentários:
Gabarito da questão: alternativa (d).
Conforme um de nossos mantras e de acordo com a parte inicial o art.
165, § 8º, da CF/88, a LOA reflete a PR/FD, ou seja, a
PREVISÃO/ESTIMATIVA DA RECEITA e a FIXAÇÃO DA DESPESA.
Comentários:
Gabarito da questão: alternativa (c).
Com base em um de nossos mantras, vimos que o PPA tem vigência até
o final do primeiro exercício financeiro do mandato governamental
subsequente.
O erro do item (a) está no fato de que o PPA, a LDO e a LOA serem
LEIS ORDINÁRIAS e não leis complementares.
Comentários:
Gabarito da questão: alternativa (c).
Vamos ao mantra parcial do PPA:
VIGÊNCIA: 4 ANOS
Comentários:
Gabarito da questão: alternativa (c).
O fundamento de toda a questão está no art 62, § 1º, inciso I, alínea d):
“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o
Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força
de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre
matéria:
I – relativa a:
(. ...)
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias,
orçamento e créditos adicionais e suplementares,
ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;
(.....)”
Desta forma, matéria relacionada à LDO não pode ser objeto de Medida
Provisória.
O item (e) erra pelo fato de que, conforme art. 165, § 2º, da CF/88,
integram a LDO o montante de despesas de capital para o exercício
seguinte.
Comentários:
Gabarito da questão: alternativa (e).
O art. 165, § 5º, incisos I, II e III, fundamentam os itens (a), (b), (d) e
(e), pois LOA compreende:
o o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
o o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
e
o o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
O item (c) é uma vedação que consta no art. 5º, § 4º, da LRF.
d) II, apenas.
e) I, apenas.
Comentários:
Gabarito da questão: alternativa (a).
Os fundamentos da questão estão todos previstos na CF/88 e constam,
respectivamente, no art. 165, § 8º; art. 165, § 6º; e no art. 165, § 2º.
PPA
O PPA estabelece: => de forma regionalizada
MANTRA !
PPA
VIGÊNCIA: 4 ANOS
do 2º ano do mandato presidencial vigente ao 1º ano do mandato
presidencial seguinte
Ex.: PPA 2008-2011
MANDATO ATUAL: 2007-2010 => PPA atual abrange 3 anos, com 1
ano do PPA 2004-2007
MANDATO SEGUINTE: 2011-2014 => PPA atual abrange 1 ano
Prazo para o Executivo encaminhar o projeto consolidado de
PPA:
• até 31 de agosto do exercício financeiro do 1º ano do mandato
presidencial corrente; ou
• até 4 meses antes do término do exercício financeiro do 1º ano
do mandato presidencial corrente.
Ex.: Para o PPA 2012-2015
MANDATO PRESIDENCIAL SEGUINTE: 2011-2014
PRAZO PARA O EXECUTIVO ENCAMINHAR => 31/AGOSTO/2011
Prazo para DEVOLUÇÃO do projeto de PPA pelo Legislativo:
• até 22 de dezembro do exercício financeiro do 1º ano do mandato
presidencial corrente; ou
• até o término da sessão legislativa do 1º ano do mandato
presidencial corrente.
Ex.: Para o PPA 2012-2015
MANDATO PRESIDENCIAL SEGUINTE: 2011-2014
PRAZO DE DEVOLUÇÃO PELO LEGISLATIVO=>
22/DEZEMBRO/2011
• PPA é plurianual => médio prazo => planejamento estratégico
• LDO => planejmento de curto prazob=> vigência anual.
• Emendas ao PLDO => compatíveis com o PPA.
• LDO => farol para a LOA.
• LDO => INSTRUMENTO PPA/LOA
• PROGRAMA => MÓDULO INTEGRADOR PPA/LOA
MANTRA !
LDO
• A LDO compreende
• A LDO orienta
• A LDO estabele
OBSERVAÇÃO
As “MP” e as despesas de capital que constam da LDO se
referem AO EXERCÍCIO SEGUINTE e não ao em vigor !
OBSERVAÇÃO
LDO
VIGÊNCIA: MAIS DE 1 ANO * (MAIS DE 1 EXERCÍCIO FINANCEIRO)
de 17/julho do exercício financeiro da aprovação a 31/dezembro do
exercício financeiro subseqüente à sua aprovação
Prazo para o Executivo encaminhar o projeto consolidado de
LDO referente ao exercício financeiro seguinte:
• até 15 de abril do exercício financeiro corrente; ou
• até 8 meses e meio antes do término do exercício financeiro
corrente.
OBSERVAÇÕES
MANTRA !
LOA
• A LOA compreende
I - o orçamento fiscal - OI
relativo aos
• Poderes da União
• Fundos da União
• Órgãos e entidades da administração direta e indireta
• Incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público
II - o orçamento de investimento das empresas - OIEE
abrange
OBSERVAÇÕES
• O orçamento fiscal – OI + o orçamento de investimento das
empresas estatais – OIEE
MANTRA !
LOA
VIGÊNCIA: 1 ANO (ou 1 exercício financeiro)
1º/janeiro a 31/dezembro do exercício financeiro vigente
Prazo para o Executivo encaminhar o PLOA consolidado:
• até 31 de agosto do exercício financeiro anterior ao do exercício
financeiro vigente; ou
• até 4 meses antes do término do exercício financeiro anterior ao do
exercício financeiro vigente.
Ex.: Para a LOA 201O
PRAZO PARA O EXECUTIVO ENCAMINHAR => 31/AGOSTO/2009
Prazo para DEVOLUÇÃO do projeto de LOA pelo Legislativo:
• até 22 de dezembro do exercício financeiro anterior ao do exercício
financeiro vigente; ou
• até o término da sessão legislativa do exercício financeiro anterior
ao do exercício financeiro vigente.
Ex.: Para a LOA 2010
PRAZO DE DEVOLUÇÃO PELO LEGISLATIVO=> 22/DEZEMBRO/2009
LEIS ORÇAMENTÁRIAS
Ö PPA
Ö LDO
Ö LCA (Lei de Créditos
Adicionais)
Créditos Especiais
Créditos Suplementares
Créditos Extraordinários
Ö LOA
OF
OIEE
OSS
NÃO CONFUNDA !
Ö É VEDADO consignar na LOA crédito com finalidade imprecisa ou
com dotação ilimitada. => ESSE TEXTO É DA LRF (Art. 5º, §4º).
Ö É VEDADA a concessão ou utilização de créditos ilimitados =>
ESSE TEXTO É DA CF/88 (Art. 157, inciso VII).
AS BANCAS FAZEM A “PEGADINHA” DE TROCAR OS TEXTOS !
“De acordo com o texto constitucional, é vedado consignar na LOA crédito
com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.” => É FALSO !
“De acordo com a LRF, é vedada a concessão ou utilização de créditos
ilimitados.” => É FALSO !
OUTRAS CONSIDERAÇÕES
1) Reservas de Contingência são despesas orçamentárias destinadas
ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos, bem como
eventos fiscais imprevistos, inclusive para a abertura de créditos
adicionais.
• Os valores financeiros das Reservas de Contingência constarão
na LOA.
• O montante percentual e a forma de utilização das Reservas de
Contingência contarão na LDO.
2) A duração de um Exercício Financeiro é diferente da de um Ciclo
Orçamentário.
• Exercício Financeiro: 1 ano
• Ciclo Orçamentário: maior que 1 ano, pois o “EAECA” ultrapassa
um exercício financeiro
3) Os Estados e Municípios não se obrigam a seguirem os prazos
estabelecidos no ADCT da CF/88, quanto ao envio para o Congresso
Nacional e para devolução para sanção.
Isso se deve em razão do pacto federativo, além de se atender às
peculiaridades da realidade de cada ente federado.
A doutrina entende que, caso não haja previsão nas Constituições
Estaduais e nas Leis Orgânicas, prevalecem os prazos do ADCT
federal.
CARTÃO RESPOSTA
56 57 58 59 60
61 62 63 64 65
66 67 68 69 70
71 72 73 74 75
76 77 78
DESEMPENHO
VALOR %
ACERTOS
EQUÍVOCOS
TOTAL RESPONDIDO
GABARITO
56 – B 57 – B 58 – D 59 – C 60 – D
61 – D 62 – A 63 – D 64 – B 65 – D
66 – D 67 – D 68 – D 69 – C 70 – C
71 – C 72 – A 73 – C 74 – C 75 – E
76 – E 77 – A 78 – D
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
A) MANUAIS
- Manual Técnico do Orçamento – MTO;
- Manual de Despesa Nacional da Secretaria do Tesouro Nacional - 1ª
Edição (Portaria Conjunta STN/SOF nº 3, de 2008.);
- Manual de Receita Nacional da Secretaria do Tesouro Nacional - 1ª
Edição (Portaria Conjunta STN/SOF nº 3, de 2008.);
- Manual de Procedimentos das Receitas Públicas da Secretaria do
Tesouro Nacional - 4ª Edição (Portaria Conjunta STN/SOF nº 2, de 2007.);
- Manual de Demonstrativos Fiscais - 2ª Edição (Portaria STN nº 462, de
2009.);
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AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC
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B) LIVROS
- ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA PARA CONCURSOS
– AFO – DIREITO FINANCEIRO SIMPLIFICADO – Fábio Furtado – Editora
Ferreira – 1ª Edição;
- ORÇAMENTO PÚBLICO – James Giacomoni – Editora Atlas – 14ª Edição;
- AFO & FINANÇAS PÚBLICAS - Antônio D’Ávila Jr. – Editora FDK– 1ª
Edição;
- GESTÃO DE FINANÇAS PÚBLICAS – Claudiano Albuquerque, Márcio
Medeiros e Paulo Henrique Feijó – Editora Gestão Pública - 2ª Edição.
- LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL COMENTADA. Flávio Cruz. Editora
Atlas.
- COMENTÁRIOS À LEI nº 4320. Flávio Cruz. Editora Atlas.
- FUNDAMENTOS DE ORÇAMENTO PÚBLICO E DIREITO FINANCEIRO.
Fernando Lima Gama Júnior. Editora Campus Concursos – 1ª Edição;
- DIREITO FINANCEIRO E ORÇAMETO PÚBLICO. Sérgio Jund. Editora
Campus Concursos – 2ª Edição.
C) LEGISLAÇÃO
- CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988
- Lei nº 4.320/64 - Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal.
- Decreto-Lei nº 200/67 - Dispõe sobre a organização da Administração
Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras
providências.
- Decreto nº 93.872/86 - Dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do
Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e dá outras
providências.
- Lei complementar nº 101/01 - Estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.