Guatemala:

La política fiscal del Estado y el desarrollo humano1

Desireé Arteaga de Morales2

A principios de los años ochenta del siglo XX, una crisis de deuda afectó a
América Latina. Como respuesta, en la década de los noventa se introdujo
un modelo neoliberal y una serie de reformas estructurales que avalaban los
procesos de liberación y desregularización y reducían fuertemente el rol del
Estado en el ámbito del desarrollo económico y social. En el primer
quinquenio del siglo XXI, emerge un análisis integrado del desempeño
económico y el desarrollo de América Latina, región que, no obstante,
permanece incapaz de generar bases sólidas para la democracia, resolver
los problemas de inequidad y generar tasas de crecimiento económico que
den soporte y sostenibilidad a la democracia y la equidad social.

Más recientemente, como respuesta a la crisis económica mundial de 2007-2009, se retoma la

discusión sobre la vuelta del modelo neokeynesiano e intervencionista del Estado; sin embargo, se
hace en un contexto de globalización muy diferente, que introduce matices. Este enfoque
económico está en sintonía con lo que desde el paradigma del desarrollo humano se asume como
rol fundamental del Estado para incidir y contribuir al desarrollo humano, mediante sus propios
instrumentos fiscales. En esta discusión se plantea la necesidad de evaluar el potencial de la
política fiscal, su financiamiento, su gasto, su incidencia y el manejo transparente de la cosa
pública, para que el Estado tome un papel protagónico positivo en función del desarrollo humano.

El propósito de este artículo es analizar algunos de los instrumentos de la política fiscal del Estado
y su incidencia en el desarrollo humano, considerando el potencial de la misma y sus ámbitos de
acción. Algunas interrogantes básicas sirven de punto de partida: ¿en la historia reciente,
aprovecha el Estado guatemalteco el potencial de la política fiscal para fomentar el desarrollo
humano? ¿O podría hacer un mejor uso de la gestión de los sistemas impositivos, del gasto público
y de la deuda para promover dicho desarrollo? En un intento por responder tales interrogantes, se
presenta la política fiscal con sus fuentes de financiamiento y sus usos potenciales en tres grandes
áreas: a) estímulo a la producción (gasto público); b) estabilización del ciclo económico (política
anti cíclica) y c) redistribución de la riqueza (gasto social).

1. Reseña histórica de la política fiscal en Guatemala

Un breve recorrido en la historia de la política fiscal de los últimos treinta años, desde la crisis de la
deuda hasta un esquema de mayor intervención estatal, constituye un buen marco referencial para
entender la crónica debilidad financiera del Estado. En la década de los ochenta del siglo XX, como
parte de un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), se aprobó un paquete de
reformas que, al exonerar al sector agro exportador, introducían el impuesto al valor agregado
(IVA) por un 10%, reducido posteriormente al 7%. Con la llegada en 1986 del primer gobierno civil
electo democráticamente, surge el Programa de Reordenamiento Económico y Social, de corto
plazo, que propuso fortalecer la estructura tributaria, racionalizar los incentivos fiscales,
sistematizar normas de control y recaudación y concienciar a los contribuyentes sobre sus
obligaciones tributarias. Además, en la Constitución Política de la República se planteó un nuevo
rol del Estado.

En la búsqueda del fortalecimiento fiscal, a inicios de los noventa del siglo XX, se aprobó una
reforma tributaria que constituye la base del sistema tributario actual. El Estado recurrió a un
impuesto extraordinario y a la emisión de bonos del tesoro de emergencia económica para atender
necesidades de educación, salud, infraestructura, seguridad y deuda externa. Durante el primer
quinquenio de los noventa, las contracciones y expansiones del producto interno bruto (PIB)
estuvieron acompañadas por la carga tributaria y el gasto público, lo cual puso de manifiesto el
carácter pro cíclico de la política fiscal. Con la firma de los Acuerdos de paz, en 1996, la política
fiscal adquiere una relevancia especial para el cumplimiento de las obligaciones constitucionales
por parte del Estado. Se propuso organizar el sistema tributario como justo, equitativo y
globalmente progresivo, universal y obligatorio, y estimular el ahorro y la inversión. Se fijó
incrementar la carga tributaria por lo menos en un 50% respecto a la de 1995, es decir, alcanzar un
1
El artículo es un extracto del capítulo 5 del INDH 2009-2010, Guatemala: hacia un Estado para el desarrollo
humano. El informe completo está disponible en www.desarrollohumano.org.gt
2
Economista Equipo INDH, PNUD-Guatemala, desiree.de.morales@undp.org

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13.2% del PIB para 2008. En 1998 se inicia el proceso de negociación de un Pacto fiscal que se
suscribió en 2000 y retomó el espíritu de los Acuerdos de paz, incluyendo seis componentes:
fortalecimiento de la administración tributaria y el combate a la evasión y el contrabando; revisión
de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales; fortalecimiento de los ingresos tributarios;
garantías de cumplimiento del salario mínimo en zonas urbanas; puesta en marcha de un
programa de reactivación económica y social, para el estímulo del crecimiento y el desarrollo
social; e implementación de un programa de gasto público de junio de 2000 a junio del año
siguiente, con el objeto de consolidar el proceso de paz, el desarrollo social y la reactivación
económica.

En la primera década del nuevo siglo, entre 2003 y 2006, hubo esfuerzos por parte del Estado para
retomar el Pacto fiscal. Se creó una Comisión Técnica del Pacto Fiscal (CTPF), que propuso una
reforma tributaria aprobada en 2004. Se sustituyó el Impuesto a las Empresas Mercantiles y
Agropecuarias (IEMA) por el impuesto extraordinario y temporal en apoyo a los Acuerdos de Paz
(IETAAP), y se incrementó la recaudación del Impuesto sobre la Renta (ISR). En enero de 2008, el
Consejo Nacional para el Cumplimiento de los Acuerdos de Paz formuló una Propuesta de
modernización fiscal en Guatemala que retomaba el espíritu de los Acuerdos en materia de política
fiscal. Durante 2009, en el marco del Programa de Emergencia y Reactivación Económica, se
planteó una propuesta de reforma fiscal para obtener recursos adicionales para las
municipalidades, la educación, la salud, el desarrollo rural y la seguridad. Los objetivos de esta
reforma que fue modificada en más de una ocasión en 2010, aun siguen pendientes de aprobación.

En conclusión, la historia fiscal de Guatemala ha estado marcada por una serie de esfuerzos
estatales con resultados parciales que no han permitido fortalecer ampliamente la estructura
tributaria ni la capacidad recaudatoria, debilitando el accionar de la política fiscal en beneficio del
bienestar social.

2. Los ámbitos de la política fiscal

El Estado, como garante de la estabilidad económica y social de la nación, dispone de la política

fiscal como el conjunto de instrumentos económicos para participar en los procesos productivos y
distributivos mediante los impuestos y el gasto público, incidiendo en la equidad y el bien común,
los cuales constituyen el nexo con el desarrollo humano. Las implicaciones de una política fiscal
sobre el bienestar social pueden ser significativas en la medida en que tiendan a mejorar los
niveles de crecimiento económico y generar fuentes de empleo, reducir los impactos de choques
adversos a la dinámica económica nacional (política anti cíclica) y propiciar efectos distributivos,
atendiendo necesidades vitales como la salud, educación, vivienda y seguridad, entre otros.

Una propuesta de política fiscal en función del desarrollo humano puede constituir la base de un
contrato social renovado entre la ciudadanía y el Gobierno. Para ello es fundamental proporcionar
bienes y servicios públicos mejores y más justos, que pueden contribuir igualmente a la
consolidación democrática.

2.1 La política fiscal y el desarrollo humano

El accionar y el impacto potencial de las políticas fiscales son temas no exentos de controversia.
Hay quienes opinan que el gasto público y los impuestos suponen un freno al crecimiento
económico porque desestimulan el consumo y la inversión privadas; por ello, abogan por
mantenerlos a un nivel mínimo. Sin embargo, existe evidencia, incluyendo casos recientes
posteriores a la crisis 2007-2009, que muestra que el gasto público puede generar un efecto
multiplicador sobre el crecimiento económico mediante el consumo y la inversión, y del apoyo al
sector privado. En 2009, el FMI elaboró dos estudios en donde realizó estimaciones sobre el
impacto de un incremento del gasto público sobre el crecimiento concluyendo que: para que el
estímulo fiscal tenga un efecto positivo sobre el PIB y el empleo, las condiciones monetarias y
cambiarias deben ser estables en respuesta a la expansión fiscal. En esta condición, cada dólar
gastado en la inversión o consumo del Gobierno puede aumentar el PIB en alrededor de $3,
mientras que cada dólar de las transferencias focalizadas puede aumentar el PIB en alrededor de
$1. Otros argumentan que la política fiscal puede servir como mecanismo de estabilización de los
cambios económicos, evitando las escaladas bruscas en los precios y el desempleo. Hay una
tercera perspectiva: la política fiscal no sólo puede servir de motor del crecimiento o convertirse en
estabilizador económico, sino también es capaz de contribuir con otros objetivos del desarrollo,
como combatir la pobreza, disminuir la exclusión social y generar una mayor igualdad de
oportunidades. La combinación de estas tres perspectivas (crecimiento, estabilización y
redistribución) es lo que da sentido a la promoción de una relación virtuosa entre la política fiscal y

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el desarrollo humano. La figura 1 muestra el potencial de impacto de la política fiscal sobre el
desarrollo humano.

Figura 1
Relación entre política fiscal y desarrollo humano

Fuente: elaboración propia.

Los recursos del Estado para la ejecución de la política fiscal provienen del financiamiento interno y
externo. A nivel doméstico, el Estado se financia tradicionalmente por medio de la captación de
impuestos y colocación de valores negociables; sin embargo, existen otros ingresos cuya
importancia cambia de país a país, como es el caso de los ingresos no tributarios (tasas, derechos,
licencias); los aportes a la seguridad social en concepto de cotizaciones; venta de activos públicos;
rentas de patrimonio y transferencias que pueden provenir de empresas públicas, entre otros. El
financiamiento externo proviene del endeudamiento vía préstamos, colocaciones de valores
públicos en los mercados internacionales y transferencias. Todo este financiamiento se canaliza
por medio del presupuesto de la nación para la ejecución del gasto público.

El gasto público se destina al cumplimiento de tres funciones que coadyuvan al desarrollo humano.
La primera es la función de asignación o estímulo del crecimiento, es decir, la transformación
productiva al asignar recursos públicos para estimular la actividad económica y generar empleo
formal. La segunda es la función de estabilización, la cual permite aliviar los efectos de choques
adversos sobre el ciclo económico, reduciendo la vulnerabilidad de la población frente a
fluctuaciones en los precios domésticos y el desempleo. Esta función presupone una conducta
fiscal contra cíclica y previsora. La tercera función es la de redistribución, que considera la forma
en que el ingreso nacional se distribuye. Pero la política fiscal en función del desarrollo humano no
es casual, sino intencional porque depende de los intereses que rigen al Estado y de su
sensibilidad frente a los objetivos de ese desarrollo.

3. Los recursos de la política fiscal del Estado Guatemalteco

3.1. La captación de impuestos, su estructura y la carga tributaria

La viabilidad financiera de la ejecución del gasto público se basa en la disposición de recursos

públicos, particularmente los provenientes de la recaudación tributaria, que representan cerca del
90% de la captación total; de ahí que su aporte al gasto público sea relevante, a diferencia de los
no tributarios, que han perdido peso (véase gráfica 1).

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 Gráfica 1
Ingresos tributarios y no tributarios como porcentaje de los ingresos totales (1980-2008)
(porcentajes)

Fuente: elaboración propia, con cifras del Ministerio de Finanzas.

Los ingresos tributarios financiaron más del 90% del gasto público en 1996, ubicándose en los
últimos años alrededor del 80% (véase gráficas 2 y 3), dentro de éstos, los impuestos directos
ponderan un 20% y los indirectos un 80%.

Gráfica 2
Financiamiento del gasto público mediante ingresos tributarios
(1980-2008)

Fuente: elaboración propia, con cifras del Ministerio de Finanzas

Gráfica 3
Impuestos directos e indirectos respecto del PIB (1990-2008)
(porcentajes)

Fuente: elaboración propia, con cifras del Ministerio de Finanzas

Al comparar respecto del PIB, los ingresos por impuestos directos mejoraron a partir de la
suscripción del pacto fiscal en 2000, manteniéndose alrededor del 3%, a diferencia de los
indirectos que se acercan al 9%. Este resultado está asociado a la baja participación de los
ingresos no tributarios y de otros ingresos que provienen especialmente de fuentes alternativas,
como la seguridad social y las rentas al patrimonio, las cuales son muy relevantes en otros países 3.
Guatemala no dispone de fuentes alternativas de ingresos sostenibles, por lo que apuesta a
fortalecer la recaudación tributaria. No obstante, históricamente ha mostrado bajos niveles, por lo
general menores al 12% del PIB (véase gráfica 4). Estos resultados no han alcanzado la meta de
carga tributaria establecida en los Acuerdos de paz, que para 2008 equivale a 13.2%.

3
En la década de los noventa se privatizaron servicios públicos de telecomunicaciones, correo postal,
energía eléctrica, ferrocarriles, entre otros, que generaron de forma coyuntural ingresos extraordinarios al
Estado guatemalteco, por la venta de dichos activos.

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 Gráfica 4
Carga tributaria y tasas de crecimiento (1981-2008)

Fuente: elaboración propia, con cifras del Banguat y Minfin.

Entre los factores4 que explican la baja recaudación tributaria sobresalen: a) la existencia de una
arraigada cultura anti-fiscal, que se traduce en altos niveles de evasión y elusión;5 b) la debilidad
de los instrumentos legales para asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias; c) la
existencia de un sistema de privilegios, exoneraciones, exenciones que minan la base tributaria; d)
la inoperancia del sistema de justicia relacionado con los tributos; e) la existencia de candados
constitucionales, que limitan el poder impositivo del Estado; f) la alta desigualdad en la distribución
del ingreso y la riqueza; y g) la existencia de una actividad importante de la economía informal o
subterránea.6 Además, se enfrenta una falta de acuerdo social que vincule el incremento de la
carga fiscal con un aumento en la transparencia, disminución de la corrupción y reducción del
gasto público irrelevante. Guatemala enfrenta un alto índice de corrupción, ya que de acuerdo con
Transparencia Internacional, el país ocupa el lugar 84 de 180 países en el Índice de percepción de
la corrupción para 2009.7

Dentro de los ingresos tributarios, la estructura grava más el consumo final con el IVA y limita una
mejor redistribución de la riqueza. En la tributación directa, el Impuesto sobre la Renta ISR ha sido
acompañado por impuestos de carácter temporal los cuales lejos de fortalecer la recaudación han
generado incertidumbre, con el consiguiente efecto negativo sobre la inversión privada, al existir la
posibilidad latente de que el Estado recurra a nuevos impuestos extraordinarios y temporales,
además de obstaculizar la programación de mediano y largo plazos del gasto público.8

Un estudio nacional (Icefi 2009) revela que dentro de la debilidad del ISR se destaca la baja
recaudación del impuesto sobre la renta personal que representó el 0.4% del PIB para 2009, lo
cual está asociado con el sistema de exenciones y el alto porcentaje de informalidad en el mercado
laboral (véase tabla 1). La economía informal en Guatemala, constituyó aproximadamente el 75%
de la población ocupada para 2000 y el 71.3% para 2006, lo cual incide en la exigua recaudación
tributaria directa, ya que el sector informal sí paga IVA en sus compras.

Tabla 1
Recaudación tributaria como porcentaje del PIB

Fuente: Minfin y SAT.

4
Sistema de las Naciones Unidas (SNU, 2001: 45 y 46).
5
El término evasión se refiere al incumplimiento del pago de una obligación tributaria. El concepto de elusión
define el acto de sacar provecho de algún defecto de las normas tributarias para pagar menos o dejar de
pagar un impuesto. El primero es un acto delictivo, pero el segundo es legal.
6
Para ampliar el tema, Cf. PNUD (2008).
7
Véase: http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009/cpi_2009_table
8
Consejo Nacional para el Cumplimiento de los Acuerdos de Paz, Grupo Promotor del Diálogo Fiscal (2008:
15).

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3.2 Los impuestos y la equidad social

Los Acuerdos de paz y el Pacto fiscal incluyeron el compromiso de tener un sistema tributario
globalmente progresivo, es decir, en la medida en que aumentara el ingreso de una persona
individual o jurídica, ésta debería pagar un porcentaje creciente de impuestos. Esto implicaba,
entre otras cosas, un fortalecimiento de la recaudación directa (ISR) que no se generó por las
debilidades de la estructura económica y del mercado laboral formal.

El Estado debe moverse con políticas que valoren con justicia social el reparto de la renta y la
riqueza. A partir de un principio de equidad se puede definir una estrategia de progresividad del
sistema tributario. ¿Por qué no ha sido posible en Guatemala? La mayor recaudación de tributos
vía el IVA, aplicado de forma proporcional a los diferentes estratos poblacionales con diferentes
niveles de ingresos y consumos (gráfica 5), propicia una estructura tributaria regresiva o
proporcional que no aporta efectos redistributivos con equidad. Adicionalmente, le imprime un
carácter altamente volátil a la recaudación ante los vaivenes de la dinámica del mercado que
inciden en la recaudación de este impuesto, aplicado a los precios de venta de los bienes y
servicios.

Gráfica 5
Consumo vrs. ingreso per cápita según decil de ingresos

Fuente: Encovi 2006.

Algunos estudios que han profundizado en la medición del impacto sobre la equidad de los
impuestos directos e indirectos en la recaudación total proporcionan evidencia empírica de que, en
general, el sistema tributario guatemalteco tiende a ser proporcional o ligeramente regresivo.
Destacan los casos del IVA y algunos impuestos selectivos al consumo como regresivos (véase
tabla 2).

Tabla 2
Resumen de estudios sobre incidencia del sistema tributario

Fuente: PNUD (2008a: 441); Aguste y Artana (2005); Mann (2002) e Icefi (2007).

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3.4 El endeudamiento público y la sostenibilidad fiscal

Es una práctica general que el Estado obtenga recursos más allá de los límites que establece su
horizonte tributario. Durante el período 1990-2008, Guatemala ha asumido un manejo prudente de
sus niveles de endeudamiento con un porcentaje de la deuda pública total respecto del PIB de
20%, debajo de lo que ocurre en América Latina y en Centroamérica.

El origen de su deuda cambió a partir de mediados de los noventa del siglo XX, ya que se obtuvo
mayor financiamiento externo que interno, cuando se incursionó en el mercado internacional hacia
1997.9 Sin embargo, la tendencia a endeudarse más en el exterior se modificó durante 2008,
cuando los mercados internacionales limitaron el acceso al financiamiento de las economías
emergentes (como medida precautoria por las pérdidas acumuladas) y se recurrió a inyecciones de
liquidez a través de medidas expansivas de la política monetaria.10 Entonces se recurrió al
endeudamiento interno por medio de los bonos del tesoro y a «[…] una política de recolocación de
vencimientos de bonos».11 Esta situación se revirtió en 2009, cuando el Fondo Monetario
Internacional (FMI) aprobó un programa de crédito por valor de US$ 935 millones para ayudar a
Guatemala a superar la crisis. Durante el mismo año, el Banco Mundial aprobó un préstamo para
políticas de desarrollo (DPL, por sus siglas en inglés) por US$ 350 millones para el Gobierno de
Guatemala, con el objetivo de continuar apoyándolo en sus esfuerzos por mejorar las políticas
fiscales e institucionales del país y mitigar el impacto de la crisis global.

Gráfica 6
Déficit fiscal como porcentaje del PIB (1980-2008)
9

0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Fuente: elaboración propia, con cifras del Minfin y el Banguat.

Aunque en Guatemala se ha dado un uso relativamente moderado de préstamos y colocaciones de

bonos esta práctica refleja, al mismo tiempo, limitaciones del Estado debido a la baja carga
tributaria y las tasas de crecimiento económico insuficientes que no permiten honrar mayores
obligaciones en el mediano y largo plazos. Es decir, el bajo endeudamiento del Estado
guatemalteco, en relación con la región centroamericana, no refleja solamente una virtud de sus
políticas sino, sobre todo, una constitución fiscal frágil.

Por esta razón, es necesario valorar la sostenibilidad de la deuda pública, que es al mismo tiempo
el análisis de la sostenibilidad de la política fiscal. Para el FMI, la sostenibilidad fiscal es «aquella
situación en la que un país deudor se espera que sea capaz de continuar honrando el servicio de
su deuda en ausencia de una corrección futura de grandes magnitudes en su balance de ingresos
y gastos». 12 En este concepto subyace el hecho de que no hay deudas altas o bajas per se, sino
condiciones económicas particulares que permiten continuar con el servicio de la deuda en el
mediano plazo, sin requerir fuertes ajustes en los balances primarios fiscales. 13 Entre los estudios
realizados para evaluar la sostenibilidad fiscal de Guatemala destacan los siguientes:

9
Guatemala incursionó con un saldo de US$150 millones en 1997, para ubicarse en 2008 en un saldo de US$
955 millones, como resultado de colocaciones de bonos en los mercados internacionales.
10
La Junta Monetaria autorizó al Banguat disponer de las reservas internacionales del país para dotarse de
liquidez, como una medida temporal hasta el 31 de enero de 2009.
11
Asociación de Investigación y Estudios Sociales (Asies, 2007: 17).
12
International Monetary Fund (IMF, 2002: 4). Esta definición ha sido utilizada en otros documentos de
análisis de sostenibilidad de la deuda para países en desarrollo, dentro de los cuales están IMF (2003a), IMF
(2003b) e IMF & World Bank (2001). Citado por Vargas, Th. y Céspedes, O. (2005).
13
En la teoría económica se ha advertido que la política fiscal satisface la condición de solvencia cuando los
superávit primarios futuros son iguales a la deuda pública en términos del valor presente neto de ambas
variables. En otras palabras, el Gobierno es solvente intertemporalmente, ya que puede continuar con las
políticas actuales. Cepal (2005).

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 Tabla 3
Resultados comparados de estudios sobre sostenibilidad fiscal en Guatemala
Autor Estudio Período Resultado Evaluación
Consideran que Guatemala presenta insostenibilidad fiscal. Concluyó que el
Consejo Monetario Proyección a 2005. sector público consolidado debía realizar un ajuste de hasta 2.6% del PIB en
Centroamericano La sostenibilidad fiscal Datos de deuda el resultado fiscal primario a fin de mantener constante su deuda pública en
2002 en Centroamérica hasta 2000 19.6% del PIB. Insostenible
Política monetaria y
estabilidad Del estudio de Edwards y otros (2004) se desprende que en el caso de
Edwards y Vergara macroeconómica en Guatemala una política fiscal sostenible para mantener estable la razón de
2004 Guatemala Año 2004 deuda pública a PIB requiere de un déficit primario entre 0.3% y 0.5% del PIB. Sostenible
En Guatemala, la dinámica de la deuda pública se explica por el gasto
Proyección a finales primario y, en segundo término, por la depreciación del tipo de cambio real.
Fiscal sustainability: A de 2008. Datos de Adrogué concluye que se requiere acción en todos los países, excepto en
Adrogué 2005 value-at-risk approach deuda hasta 2003 Guatemala, para hacer sus razones de deuda sostenibles. Sostenible
Sostenibilidad de la
deuda pública en los Concluyó que Guatemala no presentaba sostenibilidad de su política fiscal.
países norteños de En ausencia de crecimiento del PIB alto, se estimó un ajuste fiscal
Paunovic 2005 América Latina Año 2004 permanente de entre 0.5% y 3% del PIB. Insostenible
La sostenibilidad del
endeudamiento público Proyección 2005- Concluyó que podía reflejar una razón deuda pública a PIB máxima de 33.7%
Vargas y Céspedes de los países 2010. Datos de para 2010. La deuda pública es razonablemente sostenible manteniendo un
2005 centroamericanos deuda hasta 2003 nivel de deuda no mayor a 30.0%. Sostenible
La sostenibilidad de la Para el período 1990-2004, con la metodología de límites máximos de la
deuda pública y la deuda (Mendoza y Oviedo, 2004) se observa que la razón de deuda pública
postura fiscal en el ciclo externa de Guatemala, en 2004, está muy cerca del limite máximo de 10%. En
Armendáriz, Edna económico: el Istmo el mediano plazo no se prevé un problema de insostenibilidad de la deuda
2006 centroamericano Año 2004 pública externa. Sostenible
Concluyó que el superávit primario requerido para estabilizar la deuda
La sostenibilidad de la deberia ser de 0.13%. Si se compara este superávit primario requerido con las
Cabrera, Óscar deuda pública de El proyecciones del Gobierno y del FMI estimadas para 2010 en -1.40, se
2010 Salvador y Guatemala Proyección 2010 necesita un ajuste de 1.53% en el PIB. Insostenible

Fuente: elaboración propia con base en los estudios mencionados.

Aunque se presentan ambivalentes, los resultados muestran que las finanzas públicas del país
tendieron a ser sostenibles en los últimos diez años. Pero, los acontecimientos más recientes de la
crisis económica, introducen cambios sustanciales en los niveles de endeudamiento y crecimiento
económico.

4. El Estado: los usos de la política fiscal

4.1 El estímulo fiscal a la dinámica del crecimiento

4.1.1 Estímulo global

Un postulado macroeconómico básico es que la política fiscal puede estimular la demanda

agregada y reactivar el crecimiento económico en el corto y mediano plazos, mediante mayor gasto
público.14 Sin embargo, para algunos analistas, para sacar a una economía de la recesión, una
política fiscal expansiva se complica bajo ciertas circunstancias; si los niveles de deuda pública son
altos o los niveles de recaudación son bajos, el incremento del déficit fiscal puede originar un
descenso de la inversión y del consumo privados, anulando el efecto de un aumento del gasto
15
público en la demanda agregada.
Esto puede ser diferente en Guatemala ya que el gasto público mediante la inversión en
infraestructura básica (gastos de capital) y en la demanda de bienes y servicios de consumo
(gastos corrientes) podría estimular el crecimiento económico como complemento de la actividad
privada. Es decir, la política fiscal puede jugar un papel dinamizador. Al respecto se realizaron
algunas estimaciones que evalúan este potencial de la política fiscal por medio del gasto público.
Se elaboró un modelo de vectores auto regresivos (VAR),16 relacionando variables de crecimiento y
variables fiscales.
La figura 2 muestra las diversas respuestas anuales del PIB per cápita ante estímulos del gasto
público total, de funcionamiento y de capital, para un período de diez años (corto, mediano y largo
plazos). La lectura de esa figura sugiere que ante un incremento o impulso de los gastos totales del
gobierno, de funcionamiento y de capital, se da una expansión o respuesta del PIB per cápita a
partir de los dos primeros años, con una sostenibilidad en el largo plazo. Esto significa que el gasto
público puede incidir de forma positiva sobre la dinámica productiva nacional en el mediano y largo
plazos, tanto por la vía del consumo público como por la inversión pública, en apoyo del sector
privado y generando fuentes de empleo formal. En el primer caso, mediante la compra de bienes y
servicios; en el segundo caso, por medio de la generación de infraestructura básica.17

14
Demanda agregada = PIB = consumo e inversión privados + consumo e inversión públicos + saldo comercial
(exportaciones menos importaciones). Naciones Unidas, et ál. (1993).
15
Baldacci, E., Clements B. y Gupta S. (2003).
16
Este modelo permite analizar interacciones simultáneas entre diversas variables. Asimismo, permite medir la
reacción de una variable ante el choque o incidencia de otras variables, en el corto, mediano y largo plazos. Si
la respuesta es positiva es que ante el incremento de una variable la otra se expande; si la respuesta es
negativa es que ante un incremento de una variable la otra se contrae; si es cero significa que el impulso no
genera ninguna respuesta.
17
Además, las remuneraciones del empleo público estimulan el consumo y, por ende, la actividad económica
nacional.

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 Figura 2
Modelo impulso respuesta
18
Respuestas del PIB per cápita ante incrementos del gasto público

Fuente: elaboración propia.

4.1.1 Estímulo al sector privado

Un estímulo a la dinámica productiva privada se da a través de parte del gasto público. El Estado
compra en el mercado dos tipos de bienes: a) los llamados materiales y suministros que
comprenden «materiales y suministros consumibles para el funcionamiento del Estado, incluidos
los que se dedican a conservación y reparación de bienes del activo fijo. La principal característica
de los bienes y materiales comprendidos en este rubro es que por su naturaleza estén destinados
al consumo final, inmediato y que su tiempo de utilización sea relativamente corto, generalmente
dentro del ejercicio».19 Y, b) lo que se conoce como propiedad, planta, equipo e intangibles, que
incluye «compra o construcción de bienes de capital que aumentan el activo de las entidades del
sector público en un período dado […] Incorpora asimismo, las adiciones y reparaciones
extraordinarias realizadas por contrato y la adquisición de activos intangibles». Considera bienes
preexistentes como tierras, terrenos y edificios; maquinaria y equipo; construcciones por contrato
(calles, plazas, caminos, puentes, parques, pueblos, embarcaderos, y otros); equipo militar y de
seguridad, etc.
En los últimos años, el Estado guatemalteco ha destinado al sector privado, en concepto de
compras directas y transferencias, alrededor del 35% del presupuesto, lo cual es una señal positiva
del apoyo brindado que no debe omitirse al analizar los niveles de ejecución del presupuesto y los
proyectos de desarrollo.

18
Este es el resultado de un ejercicio impulso-respuesta para Guatemala, con base en el procedimiento de
Cholesky. Es un modelo VAR no restringido entre el PIB per cápita, el gasto público, el gasto de
funcionamiento y el gasto de capital en el corto, mediano y largo plazos.
19
Incluye alimentos y productos agropecuarios; minerales, textiles y vestuarios; productos de papel, cartón e
impresos; productos de cuero y caucho; productos químicos y conexos; productos de minerales no metálicos;
productos metálicos y otros materiales y suministros, estimulando así la producción y generación de fuentes
de empleo en estos sectores económicos. Minfin (2008).

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 4.1 El estímulo fiscal como estabilizador del ciclo económico20

Una política fiscal es contra cíclica cuando se incrementa el déficit o se reduce el superávit en
etapas recesivas, de manera que se propicie un impulso positivo en la demanda agregada, o bien,
disminuyendo el déficit, o incrementando el superávit en fases expansivas del ciclo para mitigar la
expansión de la demanda agregada. Por lo general, la política fiscal del Estado en América Latina
ha tenido un carácter pro cíclico, lo que contribuye a la inestabilidad socioeconómica, a diferencia
de lo que ocurre en algunos países desarrollados, que usan su política fiscal para atenuar las
presiones del ciclo económico, es decir, de forma contra cíclica.21 Esto ha permitido reducir las
fases de recesión y extender las de bonanza. Pero en América Latina, «las restricciones
presupuestarias resultado de la baja recaudación de ingresos fiscales, reducen el gasto público y
refuerzan el carácter pro cíclico de éste».22 Algo así ha ocurrido en Guatemala.
23
De acuerdo con Krugman, la crisis ha permitido un creciente consenso sobre la importancia del
uso intensivo de los instrumentos presupuestarios, legitimando la aplicación de déficits fiscales
transitorios en períodos de intensa reducción de la demanda privada como un instrumento
insustituible de estabilización macroeconómica. A continuación se presenta un ejercicio de
extracción de los ciclos de las series de tiempo 1980-2008 de cuatro variables a precios
constantes: el PIB, los ingresos totales, los ingresos tributarios y el gasto público (de
funcionamiento y de capital), y la serie a precios constantes del gasto social disponible para el
período 1985-2008.24 Los ciclos se estimaron aplicando el filtro de Hodrick y Prescott (HP).25 En la
gráfica 7 se muestran los ciclos económicos del PIB y de los ingresos totales y tributarios.

20
La definición clásica de ciclo se debe a Burns y Mitchell: «Los ciclos económicos son una forma de
fluctuación que se encuentra en la actividad agregada de las naciones que organizan su trabajo
principalmente en empresas: un ciclo consiste en expansiones que ocurren al mismo tiempo en múltiples
actividades económicas, seguidas de recesiones de igual modo generales que se funden con la fase
expansiva del ciclo siguiente y así sucesivamente.» Vale decir que los ciclos representan fluctuaciones en la
economía y su característica es que variables clave como el producto agregado, los productos sectoriales, las
utilidades de las empresas, los agregados monetarios, la velocidad del dinero, las tasas de interés de corto
plazo y el nivel de precios tienden a comportarse conjuntamente de un modo sistemático en la misma
dirección. Llamamos, entonces, ciclo económico a los auges y caídas de la actividad económica alrededor de
una tendencia de largo plazo. En Díaz, P. (2009). Véase: http://www.econlink.com.ar/ciclos-economicos

21 Ramírez, E. (2006).
22 Akitoby, C., Gupta e Inchauste (2004). Citado por Acevedo, C. (2007: 45).
23
Krugman (2009) citado en Cepal (2010).
24
El concepto de gasto social utilizado en el modelo corresponde al anterior a la suscripción de los Acuerdos
de paz.
25
El filtro de Hodrick-Pescott es un método para extraer el componente secular o tendencia de una serie
temporal, propuesto en 1980 por Robert J. Hodrick y Edward C. Prescott. Descompone la serie observada en
dos componentes, uno tendencial y otro cíclico. El tendencial expresa el comportamiento a mediano y largo
plazos, el cíclico a corto plazo.

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 Gráfica 7
Ciclos del PIB, de los ingresos totales y de los ingresos tributarios (1980-2008)

Fuente: elaboración propia, con cifras del Banguat y el Minfin.

Nótese que las caídas del PIB en un año han sido acompañadas de reducciones en la recaudación
de los ingresos totales y tributarios del siguiente año; contrariamente, en años de auge económico
la recaudación ha sido mayor. Esto significa que los ingresos fiscales han tenido un
comportamiento pro cíclico con el PIB, siguiendo las mismas tendencias de expansión y
contracción, con un rezago aproximado de un año; a mayor renta mayor recaudación, y lo
contrario.

Gráfica 8
Ciclos del PIB y del gasto público (1980-2008)

Fuente: elaboración propia, con cifras del Banguat y el Minfin.

En la gráfica 8 se relacionan los ciclos de crecimiento del PIB con los del gasto público. Adviértase
que el gasto estatal se incrementa en épocas de bonanza económica y se reduce en épocas de
contracción, actuando de forma pro cíclica como en el caso de los ingresos. El gasto público es el
mecanismo que permite al Estado atenuar los efectos adversos de una contracción económica,
pero si el gasto es bajo se limita su papel estabilizador de las crisis; al no generar ahorro público no
se pueden enfrentar las necesidades sociales en tiempos de recesión, ni se puede inyectar
inversión pública para dinamizar la actividad productiva.

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 Gráfica 9
Ciclos del PIB, de los gastos de funcionamiento y de los gastos de capital (1980-2008)

Fuente: elaboración propia, con cifras del Banguat y el Minfin.

En la gráfica 9 se evalúa el comportamiento pro cíclico del gasto público en sus dos componentes:
gasto de funcionamiento o gasto corriente y de capital o inversión. Se deduce que los gastos de
funcionamiento muestran menor elasticidad que los de capital o inversión. Las mayores
reducciones en el gasto público ante caídas del PIB son reducciones en la inversión o gastos de
capital (carreteras, puentes, hospitales, escuelas, etc.). Los gastos corrientes (compras de bienes y
remuneraciones) son más difíciles de alterar, lo cual revela que la política fiscal, además de no
cumplir oportunamente su rol estabilizador, realiza los ajustes sacrificando gastos en
infraestructura y otras inversiones fundamentales para generar crecimiento a largo plazo.

Gráfica 10
Ciclos del PIB y del gasto social (1985-2008)

Fuente: elaboración propia, con cifras del Banguat y el Minfin

Por último, en la gráfica 10 se examinan los ciclos del PIB con el gasto social, que coadyuva al
mejoramiento del desarrollo humano. No hay ciclos tan simétricos con el crecimiento económico en
el período de estudio, ya que hay momentos contra cíclicos a mediados de los ochenta del siglo XX
(el PIB se reduce y el gasto público aumenta) y pro cíclicos en los noventa (ambos se reducen o
aumentan). Este comportamiento principalmente pro cíclico refleja, en gran medida, la incapacidad
del Estado para financiar el gasto social en tiempos adversos, porque no se genera ahorro público
durante las épocas de auge ni se dispone de estabilizadores como seguros de desempleo; se
evidencia una propensión a gastar más en épocas de bonanza económica y mayor recaudación
impositiva.26 Este ejercicio empírico muestra la necesidad de tomar medidas que permitan cambiar
el esquema pro cíclico de la política fiscal, especialmente del gasto social. En alusión a este
hallazgo, la Propuesta de modernización fiscal en Guatemala (2008), plantea retomar el espíritu del
Pacto fiscal de 2000 y dice: «[…] el gasto social prioritario no debe utilizarse como mecanismo de

26
Alessina y Tabellini (2005).En esta investigación se encontró otra evidencia empírica que muestra que
mediante una regresión en primeras diferencias, el saldo primario ajustado según el ciclo es la variable
dependiente, y la brecha del producto la variable explicativa, dando como resultado que, para el período 1960-
1998, la política fiscal de Guatemala fuera pro cíclica.

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ajuste para nivelar las cuentas fiscales en períodos de crisis o recesión […]», es decir, no debe
tener un comportamiento pro cíclico.

4.2 El estímulo fiscal a la distribución del ingreso y la equidad

4.2.1 La equidad del gasto social

Con el propósito de evaluar el efecto redistributivo de la política fiscal (progresividad o regresividad)

a través del gasto público social (GPS), se procedió a realizar estimaciones para dos sectores
sensibles desde el punto de vista del desarrollo humano: salud y educación por su incidencia en las
capacidades de las personas. Ante la aplicación eficiente del GPS se esperaría una reducción de la
desigualdad en la distribución de los ingresos. Se estimó el GPS seleccionado distribuido por quintil
de ingresos en montos y porcentajes (1 = menores ingresos y 5 = mayores ingresos), y el
coeficiente de Gini como indicador de concentración del ingreso, antes y después de la
intervención pública a través del GPS.

Tabla 4
Análisis del efecto redistributivo del gasto público parcial en los ingresos de los hogares
(Quintiles de ingresos de los hogares)

En la tabla 4, en los resultados agregados, se destaca que el porcentaje de ingreso de los hogares
del quintil 1 mejora levemente de 2.8 a 3.2% con la intervención del GPS en salud y educación; y el
quintil 5 se reduce apenas pasando de 58.1 a 57%. Esto tiene un impacto sobre el coeficiente de
Gini casi imperceptible, equivalente a un 0.013 cambiando de 0.543 a 0.531 (entre más cerca a 1,
Gini indica mayor desigualdad en la distribución del ingreso). En los indicadores se observa una
tendencia hacia la progresividad en la educación primaria y en la alimentación escolar, a diferencia
de la regresividad de la educación media (ciclos básico y diversificado) y la educación superior. En
el caso de la salud, existe una tendencia a la progresividad.

En el año 2010, la Cepal plantea la necesidad de «[…] un papel más activo del Estado en el
bienestar, mediante un crecimiento sostenido del gasto social, avances en materia de
institucionalidad social para mejorar la gestión pública y sistemas de transferencias de ingreso que
tengan un claro efecto distributivo […] articular los programas en torno a un sistema integrado de
protección social, con fuertes pilares solidarios no contributivos […]», es decir, se sugiere fortalecer

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la política social con sistemas de protección social en salud, pensiones, desempleo, educación,
27
que den cobertura a toda la población.
En términos de equidad, también es importante considerar la equidad del desarrollo territorial, para
la cual, aunque no se dispone de amplia información para medir la equidad del gasto social por
municipio, se presentan a continuación estimaciones aproximadas sobre la dispersión en la
distribución del aporte constitucional por municipio, para 2008 y 2009, así como la distribución
proporcional y monto per cápita del aporte constitucional a las municipalidades para 2009, todo en
quetzales corrientes.

Tabla 5
Aporte constitucional a las municipalidades, valores indicativos
(2008 y 2009)
Aporte (Q miles) per cápita (Q)
2008 2009 2008 2009
Media 12,024.0 12,115.5 528.5 514.7
Mínimo 4,638.1 5,173.8 93.9 95.3
Q1 7,582.2 7,988.4 243.7 249.9
Q2 9,454.1 9,810.8 369.8 369.5
Q3 13,988.6 13,698.1 638.1 627.8
Máximo 141,684.8 133,171.7 4,418.1 5,016.4

Fuente: Elaboración con cifras del MINFIN.

Las diferencias sustantivas entre los aportes mínimos dados a un municipio de Q4, 638.1 (2008) y
Q5, 173.8 (2009) y los máximos de Q141, 684.8 (2008) y Q133, 171.7 (2009), dan como resultado
brechas per cápita del orden de Q4, 324.2 y Q4, 921.1, para 2008 y 2009, respectivamente, lo cual
incide en el desarrollo inequitativo de los territorios. Esto se aprecia más en la figura 3.

Figura 3
Distribución proporcional y monto per cápita del aporte constitucional a las municipalidades
(2009)

Fuente: Elaboración propia con datos del SIAF, MINFIN.

Los montos per cápita mayores se concentran más en municipios como: San José del Golfo, San
José, San Juan La Laguna, Santa Catarina Barahona y Santa María Visitación. Los per cápita
menores se ubican en: Villa Nueva, Mixco, San Juan Sacatepéquez, Chichicastenango y Sololá.
En suma, el efecto redistributivo del ingreso a través del GPS en educación y salud no tiene los
resultados esperados de una política fiscal que tienda a mejorar los niveles de equidad de la
población. Tampoco se genera un impacto positivo con la asignación insuficiente para los
programas con enfoque territorial. Todo esto significa que el gasto social no cumple de forma
eficiente su rol de distribuidor del ingreso y la equidad, asociado con una mejora del desarrollo
humano, ya que no corrige las desigualdades.

27
CEPAL (2010).

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A manera de conclusión, los recursos escasos y las dificultades históricas reclaman un
incremento de esfuerzos presupuestarios y de gestión, en cantidad, calidad y transparencia del
gasto público. En los últimos 25 años, el Estado guatemalteco no ha aprovechado plenamente el
potencial de la política fiscal para fomentar el desarrollo humano, pese a esfuerzos puntuales de
mejora plasmados en instrumentos que van desde los Acuerdos de paz hasta el Pacto fiscal. Esto
se explica por diversas limitaciones y retos afrontados, como la falta de diversificación del
financiamiento público, la exigua carga fiscal, la corrupción, la estructura mayormente regresiva del
sistema de recaudación, el gasto público y social insuficiente e inequitativo. La aplicación de la
política fiscal en los ámbitos asociados con el desarrollo humano expresa fuertes desafíos, sobre
todo al no haber logrado un mayor aprovechamiento del efecto multiplicador del gasto público
sobre el crecimiento global y sobre la actividad privada; al no haber cumplido de forma eficiente su
rol de estabilizador del ciclo económico; y al no haber redistribuido el ingreso nacional para mejorar
sustancialmente los niveles de equidad que permitan fortalecer las capacidades de la población,
bajo el paradigma del desarrollo humano que concibe a las personas como el fin del desarrollo y, al
mismo tiempo, como agentes generadores de dicho desarrollo.

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