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I documentos I

La política de vivienda para Venezuela*


Federico Villanueva

Las antiguas políticas de vivienda del vivienda sólo por sus propios medios. Así, esta-
Estado venezolano intentaron superar el déficit blece que el Fondo de Aportes del Sector Públi-
habitacional y, particularmente, el relativo a la co (FASP nutrido por el 5% del presupuesto) es
población de escasos recursos económicos, sin de solidaridad social, para emplearse totalmen-
lograr su objetivo. Apenas llegaron a ocuparse te en programas no reproductivos y en subsidios
de las capas medias inferiores en la estratifica- directos a la demanda individual (hasta 11.500
ción de ingresos, mientras la mayoría de la pobla- dólares por familia) inversamente proporciona-
ción urbana se ha visto obligada a construir los les al nivel de ingresos familiares, mientras que
barrios de ranchos en los que hoy viven casi 13 el Fondo Mutual (aporte y propiedad de más de
millones de personas, poco más de la mitad de 2 millones de ahorristas) es para la capitalización
la población total del país. individual, básicamente mediante créditos que
Desde marzo de 1999 hasta enero de generen intereses pasivos reales positivos. Esta-
2001 se ejecutó exitosamente en Venezuela, no blece, también, seis programas para desarrollar
sin las dificultades propias de los procesos socia- la política habitacional: atención a los pobladores
les de transformación, una política de vivienda de la calle; habilitación física de zonas de barrios;
ajustada a las necesidades habitacionales del país, ampliaciones, mejoras y remodelaciones de casas
establecida por el organismo rector del Estado y apartamentos existentes en barrios y urbaniza-
(CONAVI), para entonces dirigido por la arqui- ciones populares; rehabilitación física de urba-
tecto urbanista Josefina Baldó. nizaciones populares; nuevas urbanizaciones y
Desde 1989 Venezuela contaba con una viviendas de desarrollo progresivo; y nuevas urba-
de las condiciones esenciales para enfrentar exi- nizaciones y viviendas completas.
tosamente el problema de la vivienda: la dispo- No se trató, simplemente, de formular una
sición, por Ley, del 5% del presupuesto ordinario nueva política de vivienda para rectificar el tra-
del Estado para inversión en vivienda y la crea- dicional papel del Estado, atendiendo ahora a la
ción del ahorro obligatorio equivalente al 3% nueva demanda de un hábitat adecuado para
de los sueldos y salarios para el mismo fin. En los ciudadanos de menores ingresos. Se trató,
concordancia con la transformación estructural sobre todo, de una política para saldar la deuda
de la política, la nueva Ley de Vivienda elabo- social con las personas de bajos ingresos que, en
rada en CONAVI, promulgada y reglamentada su mayoría y sin mayor asistencia por parte del
entre fines de 1999 y mediados de 2000, entre Estado, construyeron una parte sustantiva de las
muchos otros avances direcciona estos fondos a ciudades venezolanas y padecen las deficientes
la atención a los sectores sociales tradicionalmen- condiciones de urbanización de los barrios don-
te preteridos. Concretamente, a más del 90% de residen.
de la población que hoy no puede acceder a la

*Edición bilingüe en New Urbanism 6, Caracas, Litoral, Venezuela. Columbia University Urban Design Program
y Fundación Arquitectura y de Diseño Urbano. Princetown Architectural Press. 2006

Publicación sólo en español en 1906/2006 Cien años de política de vivienda en Chile. Pontificia Universidad
Católica de Chile, Universidad Nacional Andrés Bello y Universidad Central de Venezuela. Santiago de Chile.
Chile. 2007

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El principio que orientó la política de vivien- en 1.620.000 unidades, comprende un millón


da era el de servir al pueblo. Su objetivo general de casos de necesidades individuales de amplia-
era atender a las familias de bajos ingresos en sus ciones, mejoras o remodelaciones de unidades
particulares necesidades habitacionales. existentes, frente a la efectiva necesidad de sólo
Se definió como “vivienda” al medio 620.000 nuevas unidades.
ambiente construido, que incluye tanto las edi- Estas son suficientes razones para susti-
ficaciones residenciales como la urbanización con tuir, como se hizo en una acertada política de
sus áreas públicas, servicios de infraestructura y vivienda, el paradigma de número de nuevas uni-
equipamientos comunales, así como la articula- dades construidas, por el más apropiado para-
ción de esa urbanización dentro de la estructura digma de atención habitacional a las familias (e
urbana o rural donde se localice. individuos), en formas que van desde la dota-
De este modo se contribuye a deslastrar ción de obras de estructuración urbana, espa-
la política de vivienda del limitado enfoque tra- cios públicos, infraestructuras y equipamientos
dicional que mide sus resultados sólo en núme- comunales en zonas de barrios existentes has-
ro de unidades habitacionales producidas por ta la construcción de nuevas urbanizaciones y
año, privilegiando la estructuralmente insuficien- viviendas, pasando por la rehabilitación de sec-
te promoción pública de nuevas viviendas. Este tores tradicionales de ciudad y otras urbanizacio-
enfoque unilateral, por una parte, ignora la con- nes populares, asistencia técnica y financiera a las
tribución de los agentes no gubernamentales, ampliaciones, mejoras o remodelaciones indivi-
como los promotores privados, las organizacio- duales de unidades habitacionales existentes, o
nes sin fines de lucro y, sobre todo, los propios construcción de residencias colectivas de distin-
pobladores de bajos ingresos en la construcción to tipo para pobladores de la calle.
de su hábitat. Cuestión grave en un país don- La política nacional de vivienda desarrolla-
de casi 75 años de promoción pública de vivien- da entre 1999 y 2000 por la dirección de CONAVI
das ha producido directamente apenas 700.000 reconoció el papel facilitador que debe desempe-
unidades y, sumando las de promoción indirec- ñar un Estado moderno, en el campo habitacio-
ta, hasta un millón, mientras los pobladores han nal, para obtener éxitos importantes. El problema
producido 2,4 millones de unidades en desarro- de la vivienda presenta una dimensión, una com-
llos no controlados durante el mismo período. plejidad y una heterogeneidad tales que requiere
Por otra parte, el enfoque unilateral de número del concurso de todos los venezolanos para su
de nuevas unidades producidas por año obvia la solución. En consecuencia, los organismos públi-
realidad indiscutible de que el principal proble- cos de vivienda deben actuar como facilitadores
ma habitacional, tanto cualitativa como cuanti- de la actividad de otros organismos públicos rela-
tativamente, está en la ciudad que existe y no cionados indirectamente con el sector, de todas
en su crecimiento. Con la mitad de la pobla- las instituciones y empresas privadas, las organi-
ción del país residiendo en barrios con condicio- zaciones no gubernamentales, los sectores profe-
nes subnormales de urbanización y con el fuerte sionales y académicos, así como las comunidades
deterioro de buena parte del parque habitacio- organizadas y las familias, capaces de concurrir
nal en zonas tradicionales de ciudad o producido con sus propios intereses y modos de actuar a la
por promoción pública, el centro de la atención solución de los problemas de vivienda del país.
habitacional a los pobladores de escasos ingre- En cuanto a la conformación del sector público
sos no es la simple producción de nuevas unida- para participar en la atención habitacional, los
des. Aun en la atención habitacional a la unidad programas de vivienda pueden y deben descen-
privada de residencia, los estudios realizados por tralizarse al máximo, transfiriendo todo tipo de
CONAVI demostraron que el denominado déficit recursos a las gobernaciones y al poder munici-
acumulado de viviendas en Venezuela, estimado pal y, más allá, a las comunidades organizadas.

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Todo este potencial se reconoce en la Política des del país y con una inversión de 25 millones
Nacional de Vivienda planteada por CONAVI en de dólares.
1999, así como en la nueva Ley de Vivienda y su En el mismo lapso se comprometieron 163
reglamento, estableciéndose canales concretos millones de dólares para la ejecución de distintas
de participación. Específicamente, en el caso de fases de proyectos de habilitación física (urbani-
las comunidades populares organizadas, tradi- zación) en 247 zonas de barrios del país, donde
cionales protagonistas de la corriente principal residen 376.772 familias. En todos estos casos
en la producción del hábitat residencial del país, se iniciaron, y en algunos se perfeccionaron for-
les permiten actuar, por primera vez oficialmen- mas de autogestión comunitaria de los proyectos,
te, como administradores delegados de los eje- mientras que sólo en este programa de habili-
cutores públicos de vivienda. Contando con el tación se realizaron más concursos abiertos de
necesario apoyo técnico profesional, seleccio- proyectos profesionales de diseño que los acu-
nado por ellas mismas o por concurso público mulados en la historia de la república, incorpo-
abierto, las comunidades populares organizadas rando a proyectistas de alta calificación al trabajo
pueden transformarse en cuentahabientes de la directo con las comunidades populares, en una
República, plenamente responsables de desarro- profunda transformación del significado social de
llar un contrato llave en mano, para poducir la disciplinas como la planificación urbana, el diseño
urbanización de una zona de barrios existentes, urbano, la arquitectura y la ingeniería.
la rehabilitación física de una urbanización popu- Mediante mejoramientos, ampliaciones
lar existente, o un nuevo desarrollo de urbaniza- y remodelaciones de sus viviendas individuales
ción y viviendas. existentes se atendieron en aquellos 15 meses
El estímulo a la mejor participación de a 6.665 familias, con una inversión de 28 millo-
los diversos agentes potencialmente moviliza- nes de dólares.
bles para la atención habitacional no se limitó a Una inversión de 162 millones de dólares
crear las orientaciones generales y el marco legal permitió prestar atención habitacional a 203.217
y organizativo, sino que se concretó en asistencia familias, mediante la rehabilitación (acondicio-
técnica, capacitación y obra ejecutada. namiento de áreas comunes, espacios públicos,
Aparte del sostenido apoyo a las comu- infraestructuras y otras dotaciones) de las urba-
nidades populares organizadas, incluyendo las nizaciones populares y zonas tradicionales donde
primeras formas de desarrollo de atención habi- hace años residen. En algunos casos avanzados
tacional por autogestión de los Pueblos Indíge- comenzó a implementarse la autogestión comu-
nas, se prestó asistencia técnica a dos cohortes nitaria de este programa.
de autoridades regionales y municipales, con Por otra parte, en el mismo lapso de 15
sus cuadros técnicos, para desarrollar los nue- meses y principalmente a través de los ejecuto-
vos programas, iniciándose también el Programa res públicos nacionales, regionales y municipa-
Nacional de Pasantías Universitarias para el Hábi- les, aunque iniciándose los primeros casos de
tat Popular con 8 universidades, entre muchas autogestión comunitaria, se atendió la necesi-
otras actividades potenciadoras de la capacidad dad de nuevas viviendas de 63.747 familias de
de diversos agentes habitacionales. ingresos familiares mensuales inferiores a 1.000
En 15 meses de disposición efectiva de dólares, con una inversión de 660 millones de
recursos por el CONAVI se desarrollaron 106 pro- dólares. Para familias de ingresos superiores, has-
yectos de construcción o remodelación de alber- ta 2.800 dólares mensuales, a través del sector
gues o viviendas colectivas para atender a 14.173 privado se otorgaron en 1999 y 2000, 25.500
ciudadanos, entre niños de la calle, ancianos, créditos hipotecarios con 417 millones de dólares
indigentes y damnificados, en distintas ciuda- del Fondo Mutual de Ahorro Habitacional obli-
gatorio, dependiente técnicamente del CONA-

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VI y financieramente del Servicio Autónomo de individuales de viviendas existentes equivalían al


Fondos Integrados de Vivienda (SAFIV). Organis- 44% de la inversión total, pública y del ahorro
mo éste creado en la nueva Ley de Vivienda para habitacional, en todo tipo de nuevas urbaniza-
optimizar la administración de fondos de asis- ciones y viviendas.
tencia habitacional con fideicomisos únicos de También, en el breve período de gestión al
inversión y un sistema de convenios y fideicomi- frente de la política de vivienda del país, se pro-
sos de administración por proyectos, reducien- dujeron otros avances legales y técnicos. Entre
do al mínimo los burocráticos gastos operativos ellos, el proyecto de ley para la regularización de
de los ejecutores. la tenencia de la tierra por los habitantes de los
En resumen, en 20 meses de gestión y barrios y urbanizaciones populares, la elaboración
15 de disposición de fondos (1.038 millones de de planes sectoriales y especiales para la mejor
dólares de aporte del Estado y 417 millones de incorporación de zonas de barrios dentro de las
dólares del ahorro obligatorio parafiscal) se pres- estructuras urbanas y la construcción de mode-
tó atención habitacional de distinto tipo (que en los computarizados de información habitacional
algunos casos suponía continuar prestándola con para la planificación de inversiones en vivienda,
nuevas y mayores inversiones hasta completar el seguimiento de la ejecución de programas y
su objetivo), empleando todo tipo de agentes y proyectos, el sistema de elegibilidad y registro de
recursos disponibles en la sociedad venezolana, beneficiarios individuales y la administración de
a 3.258.346 ciudadanos (14% de la población grandes proyectos, así como la producción de
total). De ellos, el 87% recibieron atención habi- una amplia información aerofotogramétrica digi-
tacional en formas no convencionales: residencias talizada e imágenes satelitales georeferenciadas
colectivas para pobladores de la calle, habilita- de zonas de actuación habitacional.
ción física de barrios, ampliaciones y mejoras de La conjunción de la resistencia de viejos
viviendas existentes o rehabilitación de urbani- intereses creados dentro del sector vivienda con
zaciones populares. el surgimiento de nuevos intereses con visiones
Estos programas de atención habitacio- limitadas y unilaterales en el campo habitacional,
nal no convencional comenzaron a construirse determinaron la interrupción de la gestión que
por primera vez en escala masiva nacional como se adelantaba hasta inicios de 2001 en CONA-
formas sociales de “hacer vivienda” a partir de VI. No obstante, y sin obviar el peso que otorga
1999, mientras que la experiencia del Estado y dirigir la gestión pública, la política de vivienda
la sociedad venezolana en materia de produc- aquí resumida existió en la obra y actuaciones de
ción masiva de nuevas urbanizaciones y viviendas muchos antes de convertirse en Política de Estado
populares data de 1928. De allí que en la eta- y, una vez fortalecida, continúa con los esfuerzos
pa 1999-2000 de aplicación de la nueva políti- de muchas comunidades populares movilizadas
ca de vivienda todavía se destinó el 63% de la hacia su empoderamiento.
inversión pública en vivienda a nuevos desarro- En la cumbre mundial de HABITAT II, cuan-
llos y que la inversión pública en ampliaciones, do a algunos de los que impulsaban la nueva
mejoras y remodelaciones de viviendas existen- política de vivienda les correspondió presentar la
tes sólo representase el 4% frente a lo invertido mejor práctica venezolana en materia de asen-
en construir nuevas viviendas. Sin embargo, lo tamientos humanos, seleccionada entre las 100
programado por el equipo que dirigió el CONAVI mejores de mundo en los 20 años anteriores, se
en 1999-2000 para saldar en 20 años la deuda resumió esa política en dos aspectos fundamen-
social en materia de vivienda, suponía rever- tales: promover la autogestión de las comuni-
tir estas proporciones, destinando el 67% de la dades populares y colocar los más avanzados y
inversión total a formas no convencionales de calificados recursos técnicos y profesionales dis-
atención habitacional, mientras que las inversio- ponibles por la sociedad al servicio de esas comu-
nes en ampliaciones, mejoras y remodelaciones nidades. En eso creemos y así actuamos.
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