Seminario: Por una historia de las instituciones estatales

IDH- ICO Universidad Nacional de General Sarmiento

Mayo 2007

“Recursos naturales, problemas culturales: los organismos de regulación del uso y

distribución de aguas y de gestión de cuencas hídricas en la provincia de Buenos
Aires como dispositivos de gestión.”1
Sergio Agoff
Introducción
La actualidad del debate sobre la gestión de los recursos naturales está sujeto a múltiples
controversias. Un conjunto de cuestiones se superponen en el habitual tratamiento del
problema. La cuestión ambiental aparece como una arena de conflicto en la que se
discuten los usos posibles de los recursos naturales, respondiendo a distintos intereses y
estrategias de desarrollo. Numerosos son los ejemplos en los que se muestran la
diversidad de actores institucionales, sociales y económicos implicados, y los intereses
que representan.
El manejo del uso y distribución del agua es uno de los puntos centrales de esa
controversia y ha crecido en los últimos años el debate sobre esta cuestión, sumando
una diversidad de elementos y enfoques que tornan complejo su tratamiento. En
Argentina la cuestión ambiental se ha instalado en las agendas de gobierno, en el marco
de las políticas de ajuste y reforma del estado, tanto a nivel nacional como subnacional.
Se ha dado una proliferación de normativa y creación institucional en todos los niveles
estatales que resulta necesario abordar, no sólo para verificar, una vez más, la
complejidad de la cuestión, sino también para intentar un análisis que conduzca a una
mejora real en los dispositivos de gestión existentes.
Este trabajo, que se despliega en el marco de un proyecto de investigación sobre la
gestión de cuencas hídricas en la provincia de Buenos Aires, intenta poner en cuestión
la creación institucional en los aparatos estatales utilizando los conceptos de
“dispositivo de gestión” y “cultura organizacional”, que permite una interrogación sobre
la capacidad de nuevos organismos o agencias estatales de trabajar sobre problemáticas
determinadas en contextos de de-construcción técnica e institucional, es decir, la

1
Este trabajo se realiza en el marco del proyecto “Problemática ambiental de la cuenca del Río Luján. Manejo y
gestión del recurso hídrico”. Proyecto PICT N° 20571 Directora: Dra. María Di Pace. Instituto del Conurbano.
Universidad Nacional de Gral. Sarmiento 2006-2008
posibilidad de volcar en el tratamiento de un problema, en este caso el de la gestión del
recuso hídrico, una serie de capacidades técnicas en el marco de la reforma,
desaparición o fusión de las estructuras de gestión pública que históricamente se han
hecho cargo de la cuestión.
Vale aclarar que este es un trabajo de carácter preliminar, esto es, intenta colocar la
cuestión del manejo del recurso hídrico en un marco conceptual. Se busca, pues, más
que obtener una conclusión definitiva de la cuestión planteada, desplegar un conjunto de
interrogantes sobre el tema a partir de los conceptos utilizados; por lo anterior, toda
afirmación sobre la cuestión debe ser pensada como provisional y estará sujeta a
revisiones futuras.

I Marco normativo institucional general atinente a la cuestión de la gestión del

recurso hídrico en Argentina2
Para dar una idea de lo abigarrado de la trama normativa e institucional vinculada a la
gestión del agua, es preciso dar cuenta de las novedades que se han producido a este
respecto en la última década, aproximadamente, en el nivel nacional.
A partir de la Constitución de 1994 todo lo concerniente a recursos naturales (dominio,
control, reglamentación de uso, defensa, conservación, etc.) corresponde a las
provincias. En el caso de ríos que atraviesan dos o más jurisdicciones se maneja por
tratado entre ellas. La nación, por su parte, ejerce jurisdicción sobre la navegación, el
comercio interprovincial e internacional, las relaciones internacionales y la celebración
de tratados internacionales, el almirantazgo y jurisdicción marítima.
En la Constitución de 1994 se establecen garantías para los habitantes relativas al medio
ambiente y los recursos naturales. La nación debe dictar las normas que contengan los
“presupuestos mínimos de protección” y las provincias sus complementos, sin afectar su
jurisdicción.
En cuanto a la legislación, no existe una ley nacional de aguas, hay sí diversos
proyectos (Ley sobre Gestión Integral de Aguas, Ley Federal de Aguas, Ley sobre
Gestión de los Recursos Hídricos, Ley Marco de Política Hídrica). La gestión del
recurso, actualmente, se hace con la normativa vigente: Código Civil, Código de
Comercio, Código de Minería, Código Penal y leyes federales, las que contienen
disposiciones directa o indirectamente relacionadas con el agua. Existe, desde mayo de

2
Para este apartado utilizamos como fuente el cuadro descrito por Victor Pochat en: “Entidades de gestión del agua a
nivel de cuencas: experiencia de Argentina”, CEPAL, octubre de 2005
2005, un proyecto “Ley Adoptando como Lineamientos de Política de la Nación los
Principios Rectores de Política Hídrica para la República Argentina y cuestiones
conexas”. También fue promulgada en noviembre de 2002 la Ley General del Ambiente
(25.675), en diciembre del mismo año se promulgó el “Régimen de Gestión Ambiental
de Aguas” Nº 25.688 (aún pendiente su reglamentación). En esta última se establece la
creación de organismos plurales, tipo comisión o comité, para la gestión de cuencas
interjurisdiccionales3.

La institucionalización de organismos de gestión de cuencas hídricas ha sido señalada

en la experiencia internacional como uno de los instrumentos más eficaces para la
resolución de los problemas asociados a la provisión, uso y conservación del agua, por
otra parte, la noción de cuenca como unidad de gestión es aceptado en varios países de
América Latina.
Según Victor Pochat (2005), la experiencia argentina en esta materia se remonta a 1950,
“a lo largo de los años se fueron conformando un buen número de entidades, como
respuesta a distintas circunstancias y necesidades. (...). Surgió así una diversidad de
organismos de cuenca que presentan, sin embargo, algunos rasgos normativos
similares”. A partir de los procesos de reforma estatal de las dos últimas décadas, la
gestión de cuencas aparece como la expresión, en el terreno de los usos del recurso
hídrico, del discurso descentralizador que procura una mejora de su manejo, asociada a
la participación de los actores sociales involucrados y la gestión de los actores políticos
correspondientes, con capacidad para enfrentar los problemas4
No obstante señalar el carácter histórico de la conformación de organismos de cuenca,
junto con el aliento más reciente a ese tipo de organización, Pochat señala que no existe
una política concertada de ordenamiento y gestión de cuencas con el adecuado respaldo
legal, normativo y presupuestario, que comprenda el conjunto de la problemática, lo que
conlleva a que todavía predomine cierta dispersión conceptual e institucional en los
diversos niveles de competencia vinculados al tema5 .

3
Según Pochat, esta ley ha sido muy discutida por las provincias (en 2003 se presentó un reclamo de
inconstitucionalidad) por entender que avanza sobre competencias provinciales, fijadas por la Constitución de 1994.
4
Algunos datos para tener en cuenta en relación con la gestión del agua: según los datos de población del Censo
2001, la oferta media anual de agua por habitante sería de 22.600 m/habitante/año, muy superior al umbral de
“estrés hídrico” de 1.000 m/hab/año. En el período 1993-1997 el 71% fue usada para riego, el 13 % a abastecimiento
de agua potable, el 9% a bebida de ganado y un 7% a usos industriales.
5
Algunas de las leyes nacionales vinculadas al manejo de cuencas citadas por Pochat son: la Ley Nº 13.273 de
Defensa de la Riqueza Forestal, Nº 24.051 de Residuos Peligrosos, Nº 25.080 de Inversión en Bosques Cultivados,
Nº 22.241de Protección y Conservación de la Fauna, Nº 22.428 de Fomento Conservación de Suelos, Nº 22.351de
Parques, Reservas Naturales y Monumentos Nacionales.
Entre los conflictos más habituales entre diferentes jurisdicciones, en la gestión de
cuencas interjurisdiccionales, Pochat señala: 1) los conflictos suscitados por la
determinación de cupos de caudales, en especial cuando se refiere a la explotación
agropecuaria; 2) los vinculados al manejo de volúmenes excedentes de aguas de
inundaciones; y 3) los relacionados con la contaminación de cursos de agua
interprovinciales, originada en explotación minera, industrial o agropecuaria.

Ante este panorama, coincidiendo con la perspectiva de Pochat, Laboranti y Malinow,

(1995) afirman que “la dispersión es, sin lugar a dudas, la característica dominante de la
trama institucional de nuestro país en lo referente a la gestión de sus recursos hídricos”.
Como consecuencia del carácter federal, no hay una autoridad del agua centralizada,
sino que se halla dispersa en distintas jurisdicciones. En Nación, la Secretaría de
Recursos Naturales y Ambiente Humano fue pasando por distintos ministerios, la
Subsecretaría de Recursos Hídricos, que es el organismo rector en el tema aguas, fue al
Ministerio de Planificación, mientras que la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo
Sustentable, fue al de Salud y Ambiente. Existen otros organismos que intervienen en la
gestión del agua, como por ejemplo, el Ministerio de Relaciones Exteriores o la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos del Ministerio de Economía y
Producción o la Secretaría de Energía del mismo ministerio. La Subsecretaría de
Recursos Hídricos, creada en 1969, promovió a partir del año 2000 un proceso de
discusión con las provincias que culminó en la definición de una serie de principios
rectores en materia de política hídrica, los que brindan lineamientos que permitan la
integración de aspectos técnicos, sociales, económicos, legales, institucionales y
ambientales del agua, como un intento de coordinar esta diversidad de organismos y
competencias. En igual sentido, durante el año 2003 se creo el COHIFE (Consejo
Hídrico Federal).
Luego de numerosos proyectos legislativos en el ámbito del Congreso de la Nación,
consultas, y propuestas de distintos sectores (públicos y privados), finalmente fueron
sancionadas, hasta el día de hoy, cinco leyes de presupuestos mínimos de protección, a
saber: a) Ley Nº 25.612 de Gestión Integral de Residuos Industriales y de Actividades
de Servicios; b) Ley Nº 25.670 de Gestión y Eliminación de PCB's (policlorobifenilos);
c) Ley General del Ambiente Nº 25.675; d) Ley Nº 25.688 de Gestión Ambiental de
Aguas; y e) Ley 25.831 de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental. Esta
última ley se considera como una herramienta central para la participación activa de la
población en su conjunto y para la difusión pública de los datos, información sobre las
cuestiones ambientales en todas sus escalas. Es así que junto con otras normas, aparece
por primera vez la responsabilidad de los organismos públicos el facilitar e informar
sobre temas de ambientales.
La conclusión es obvia: se conjugan, paradójicamente, la superposición de funciones y de
competencias, con la existencia de lagunas (en este caso, en el sentido metafórico) no sólo
normativas, sino también en la gestión.

Lo anterior es, en apretada síntesis, el marco institucional en el que la cuestión que

abordamos se desarrolla. No pretendemos haber agotado el punto, que por otra parte
tiene su propia especificidad, sino dar una idea del efecto dispersivo que los cambios
políticos, económicos, sociales e institucionales practicados en las últimas dos décadas,
han producido en el aparato de gestión que debe atender, como responsabilidad
primaria, al manejo y regulación del recurso hídrico.

II La gestión del recurso hídrico en la provincia de Buenos Aires

En cuanto a la gestión del agua en el nivel provincial, se encuentra una gran diversidad
de experiencias. Según Pochat (2005), “tradicionalmente se presentó un división nítida
entre organismos ‘sanitarios’, dedicados a la prestación de los servicios de
abastecimiento de agua potable y saneamiento, y organismos ‘hídricos’, dedicados a la
construcción de obras, la medición hidrológica, la protección contra inundaciones, etc.
En el tema del riego, se presenta una gran diversidad” Hay distintos modelos
institucionales en las provincias, en algunos casos hay hasta mención constitucional,
como en el caso de Mendoza.
La primera de las leyes de aguas provinciales fue la de Mendoza, sancionada en 1884,
que creó el Departamento General de Aguas (actual DGI –Departamento General de
Irrigación). La más reciente es el Código de Aguas de la provincia de Buenos Aires de
1999, (ley Nº 12257) que dedica todo su Título VIII a los Comités de Cuencas Hídricas
y los Consorcios, previendo en su articulo 121 la formación de comités de cuenca.
El Código de Aguas crea un ente autónomo de derecho público y de naturaleza
multidisciplinaria, la Autoridad del Agua (AdA), que tiene a su cargo la planificación, el
registro, la constitución y la protección de los derechos, la policía y el cumplimiento y
ejecución de las demás misiones que le asigne la legislación vigente. Cumple sus
objetivos, misiones y funciones, bajo la dependencia directa del Poder Ejecutivo y, por
vía reglamentaria, se dispone su organización y funcionamiento sobre la base de la
descentralización operativa y financiera.
Los comités de cuenca están integrados por un representante de cada municipio incluido
en su área geográfica y cuenta, cada uno de ellos, con una Comisión Asesora, integrada
por representantes de cada organismo, público o privado, que ejerza funciones relativas
al agua en el área de su competencia; de cada organismo nacional o interjurisdiccional
que ejerza similares funciones y de cada consorcio que desarrolle su actividad dentro de
la cuenca o región hídrica.
Los comités, de muy reciente creación, están fuertemente vinculados a los municipios
que integran cada cuenca. Su nexo con las autoridades provinciales lo constituye su
vínculo con la AdA. Al ser “unidades de planificación descentralizadas, se relacionan
fuertemente con los consorcios que se encuentren operativos en su ámbito” (Pochat,
2005)
Entre los problemas que enfrentan los comités de cuenca, se cuenta la falta de
financiamiento para atender las tareas técnicas que la legislación les encomienda y para
la consolidación de una planta de personal técnicamente calificado. Esta cuestión es aún
más crítica en la medida en que dentro del AdA no termina de resolverse la integración
definitiva del área que gestiona el vínculo y las tareas de los distintos comités de
cuenca. Por otra parte, aparece como crítica la necesidad de articulación de las tareas de
los comités con las entidades provinciales de Obras Hídricas y Saneamiento, tanto en
las tareas de obra pública, como de gestión del uso del recurso.

III Dimensiones del análisis

Tal como se afirma más arriba pretendemos poner en cuestión la creación institucional
en los aparatos estatales, cuando este proceso se da en un marco de reforma, desaparición
o fusión de las estructuras de gestión que históricamente se han hecho cargo de una
cuestión.
En el caso de la provincia de Buenos Aires, tenemos dos tipos nuevos de organismo
creados por ley, la Autoridad del Agua, como agencia provincial, y los comités de
cuenca como ámbitos descentralizados, territorialmente comprometidos con el estudio,
asesoramiento y coordinación del uso del agua.
Pochat establece una clasificación en cuanto al alcance de la gestión y los modos de
intervención en el proceso. En cuanto al alcance, esto es, el conjunto de recursos y
problemas que una gestión toma como propios, clasifica los tipos de gestión de cuencas
en tres grupos: 1)desarrollo integrado de la región de la cuenca; 2)aprovechamiento de
todos los recursos naturales de la cuenca; y 3) aprovechamiento y coordinación en el uso
del agua. En cuanto a la intervención, establece que puede ser previa, intermedia o
permanente.
El carácter estratégico de la gestión de los comités, en esta clasificación ubican su
máximo valor en las gestiones del tipo 1 y de intervención permanente, mientras que el
menor valor se da en las gestiones del tipo 3 y de intervención previa, pues el conjunto
de recursos que se toman en cuenta en una gestión del recurso hídrico, establece distinto
tipo de posibilidades de desarrollo, en la que la los tipo 1 y 2 apuestan a una visión más
compleja de la cuestión, con alcances de desarrollo regional, incluso; mientras que el
tipo 3 se limita sólo a coordinar y establecer el mejor modo de uso del agua.
A la vez, una intervención de tipo permanente supone un grado de interacción con
distintos actores significativos de la región de que se trate, mientras que la intervención
previa, siempre vinculada a estudios y diagnósticos, supone una relación menos
expansiva y un flujo menor de información sobre los problemas.
En el caso de Buenos Aires, los comités de cuenca se articulan según el tipo 3 y su
intervención es previa, en ocasiones intermedia, pero no permanente. Todo esto puede
sugerir que se trata de organismos de asesoramiento y que la gestión principal recae
sobre el AdA. Sin duda, esto es así, pero subraya su carácter crítico cuando se advierte
los problemas de constitución y gestión del propio organismo provincial.

La conformación de estos organismos puede verse según la perspectiva de Pierre Tripier,

como la instalación de un dispositivo de gestión específico para la resolución de los
problemas vinculados a los usos del agua. Según Tripier en todo dispositivo se distingue
una dimensión instrumental y una “utópica”, que se materializan en medios de
persuasión y de movilización, de recursos, saberes e intereses, y que son inseparables de
los efectos que produce su implementación.
Tripier (2002) afirma que “la aparición de una innovación técnica suele estar rodeada de
un halo mitológico, imaginario. Este halo imaginario, mitológico, conduce a esperar
demasiado de una herramienta, a exagerar su alcance, a proyectarse en ella
atribuyéndole virtudes que no puede tener. Lo que hace difícil todo discurso basado en
tres niveles de realidad (la innovación, la herramienta de gestión y el dispositivo
micropolítico) es que las herramientas de gestión, como las innovaciones técnicas,
generan esperanzas utópicas vehiculizadas por una retórica seductora”.
Sin duda, lo anterior ocurre en el tratamiento que el Estado hace de la problemática del
agua, pero su complejidad es tal que, como lo sostiene Tripier, el proceso de
institucionalización de estas agencias (proceso técnico, organizacional) deviene
“leyenda”, esto se debe a que “vincula necesidades reales de la sociedad y
características formales de la herramienta, consideradas en abstracto a partir,
únicamente, de las capacidades ideales del dispositivo”. Para Tripier la única salida
posible a este efecto mitológico es la contextualización, es decir, la utilización
pragmática del dispositivo que atenúa con mucho el aspecto utópico, lo que permite, a
propósito de herramientas de las cuales se esperaba inicialmente tanto, emitir discursos
más prudentes, más ligados a la implementación efectiva del dispositivo.
Hatchuel y Weil, dos investigadores citados por Tripier, describen el “ciclo de vida” de
los dispositivos de gestión que van desde su instalación, momento en el que se enuncian
las “promesas iniciales”, la recepción, que en ese primer momento suele estar
acompañada por la suspensión del juicio crítico, luego la resistencia en su aplicación,
hasta el logro de una “prudencia” que aparece como el signo de su instalación real. “La
racionalización es un objetivo mítico, figura del progreso (...) Todas estas figuras han
tenido un ciclo de vida parecido. En su inicio suscitan entusiasmo o reticencias,
alimentados por imágenes confusas o míticas que describen los progresos o las
calamidades esperables (…) A la pasión inicial suele seguirle, tras algunos años de
enfrentar problemas en el terreno, una lúcida circunspección”.

Conviene interrogarse, a este respecto, en qué fase de ese ciclo se hallan los organismos
a los que en este trabajo hacemos referencia, es decir, a la promesa inicial, cómo han
respondido los actores.
Para el caso de la Autoridad del Agua, se refieren dos versiones que son
complementarias: para algunos integrantes del propio organismo ese ciclo nunca entró
realmente en funcionamiento o en el mejor de los casos, se sostiene que el ciclo se ha
visto alterado en cuanto a su secuencia, pues la primer fase ha sido la de la reticencia.
Ambas posiciones denotan el problema del sentido que adquiere para el conjunto de
actores institucionales esta nueva agencia, esto es, la duda de que se trate,
efectivamente, de un organismo con capacidades para la planificación, el registro, la
constitución y la protección de los derechos, la policía y el cumplimiento y ejecución de
todas las políticas respecto del uso y aprovechamiento del agua, y la certeza de que no
es otra cosa que un espacio de negociación intraburocrática entre los sectores que
tradicionalmente, según Pochat, han tenido intervención sobre la cuestión: saneamiento
o servicios sanitarios y obras hídricas en el marco de la obra pública, en el contexto de
los procesos de reforma estatal.
De ese modo, no habría estrictamente un “nuevo” dispositivo de gestión y, por tanto, el
ciclo de su instalación se vería alterado.

Ahora bien, el aspecto “utópico” destacado por Pierre Tripier como una de las
dimensiones de todo dispositivo de gestión, su conversión en “leyenda”, nos remite a la
tematización de una de las variables enunciada por la sociología de las organizaciones,
como ordenadora de la acción organizacional: la cultura.
Tomamos para este desarrollo la perspectiva de Allaire y Firsirotu (1992), quienes
revisando las posiciones sobre lo que en el ámbito de la administración de empresas se
entiende por “cultura organizacional”, advierten que aquellas han perdido la referencia
de los sistemas conceptuales más abarcativos de la Antropología Cultural, en la que
encontrarían su marco y desarrollo más acabado.
Allaire y Firsirotu señalan una divisoria de perspectivas en la disciplina antropológica
respecto de la conceptualización de las relaciones entre sistema social y cultura, a partir
de las cuales ordenan la variedad de corrientes o teorías presentes. Básicamente,
despliegan dos grandes conjuntos: uno que afirma que sistema social y sistema cultural
se hallan imbricados de tal manera que no puede escindirse la consideración del primero
respecto del segundo; el otro que admite a la cultura como un elemento separable de lo
social. “La primera de estas ópticas integra el dominio cultural y el dominio social en un
solo sistema sociocultural y supone que entre estos dos dominios existe armonía,
coherencia e isomorfismo. (...) Frente a este punto de vista, Kroeber y Parsons
propusieron una distinción conceptual y analítica entre los sistemas sociales y los
sistemas culturales. (...) Esta distinción dio origen a la conceptualización de la cultura
como sistema de ideas, o como ‘códigos implícitos de ideación que conectan los
acontecimientos aparentes’” (Allaire y Firsirotu, 1992)
Allaire y Firsirotu ubican una corriente antropológica que denominan “histórico-
difusionista”, la que considera la cultura “como configuraciones o formas temporales,
interactivas, superorgánicas y autónomas nacidas de circunstancias y de procesos
históricos. Los antropólogos que comparten este punto de vista se interesan
especialmente por las migraciones de rasgos culturales de un sistema a otro y de un
sitio a otro (difusión), así como también por los cambios que se producen en un sistema
que sigue procesos de aculturación y de asimilación” (Allaire y Firsirotu, 1992, el
subrayado es nuestro). En el plano organizacional, aún cuando dicha corriente no haga
una referencia explícita al concepto, se sostiene que en las circunstancias históricas de
surgimiento de una organización, se articulan valores y sentidos que perviven a lo largo
de su historia, más allá, y muchas veces a pesar, de la utilidad sobre el plano de
supervivencia o adaptación de la organización al contexto.
Al mismo tiempo, Allaire y Firsirotu, sostienen que cuando se toma cultura como
“cuerpo ideacional”, se plantean interrogantes vinculados a condicionantes internos o
presiones externas capaces de modificar la cultura, finalidades, estructura y procesos de
una organización, al tiempo que se tematiza una cierta “desincronización” entre los
componente estructurales y los culturales del sistema, lo que, según los autores, “se
considera como un presagio de decadencia o también como un potencial
revolucionario”.

Los párrafos anteriores acerca del concepto de cultura, nos ayudan a plantear el
problema de la creación de organismos o agencias estatales a partir de dos cuestiones
que pretendemos ubicar como dimensiones de análisis en el caso específico que nos
ocupa: 1) las circunstancias históricas del surgimiento de una organización pública y la
producción de emblemas, símbolos o productos culturales; y 2) la presencia de
emblemas, símbolos o productos culturales en “desfasaje” con las estructuras
organizativas diseñadas como dispositivo de gestión.
En el caso particular del AdA estas dos cuestiones pueden expresarse en la formulación
de dos interrogantes específicos a responder: ¿tiene el organismo una “trayectoria”
histórica tal que haya dado lugar a una producción cultural singular?, y ¿pueden
constituir las condiciones de creación del organismo, un condicionante de la
“desincronización” entre cultura y estructura, alterando el “ciclo de vida” de un
dispositivo de gestión o, en el límite, impidiéndolo?

El fundamento de estos interrogantes podemos encontrarlo en los apuntes que Daniel

Latouche (1992) hace respecto de lo que denomina “la cultura organizacional del
gobierno”. En primer lugar la referencia a la trayectoria histórica se vincula a la
posibilidad de que se desarrolle un aprendizaje organizacional: “La cultura
organizacional desempeña el papel de una memoria colectiva en la que se guarda el
capital informático. Esta memoria le da significación a la experiencia de los
participantes y orienta los esfuerzos y las estrategias de la organización”
(Latouche,1992). En cuanto al problema del desfasaje entre cultura y estructura,
Latouche afirma que “la ausencia de estructuras, de formas claramente establecidas de
reclutamiento y de socialización, y de un sistema de retribuciones y motivaciones no
hace otra cosa que acentuar la importancia del papel que desempeña la cultura
organizacional al ayudar a los miembros de la organización a darle significación a su
universo. Pero, como lo anotamos anteriormente, el marco cultural no es más que una
parte del sistema organizacional. Sirve para legitimar las estructuras, las estrategias, los
procesos y las políticas de la organización. No puede remplazarlos, pues de lo contrario
la cultura organizacional sólo podría nutrirse de ella misma.” (Latouche, 1992). En el
mismo sentido, el autor destaca que cuando las instancias formales, estructurales, de una
organización son desatendidas, por el motivo que fuese, adquiere una importancia
inusitada los “aspectos rituales”, esto es, culturales, del manejo de la información
necesaria para la actuación de la organización.
Debe tenerse en cuenta que las reglas y procedimientos de organizaciones son
prefijadas, coincidiendo con los intereses dominantes en el momento de la creación
organizacional, según la situación contextual en la que debía desempeñarse. Tripier,
cita los trabajos de Isaac Joseph para afirmar la necesidad de una mirada que analice el
comportamiento histórico de una organización pública a partir de las transformaciones
en esa situación contextual. Según la perspectiva de Tripier, frente a la fijación previa
de reglas y procedimientos, es usual observar la transgresión de las reglas de
formalización establecidas en una organización, cuando los miembros de aquella las
desestiman por entender que dichas reglas corresponden a una visión abstracta y
genérica de la organización y no permiten plantear y resolver los problemas concretos,
por lo que recurren a prácticas basadas en reglas derivadas de su experiencia inmediata
anterior.
Volviendo sobre la cuestión de la referida situación contextual, decíamos al comienzo
que se procuraba problematizar las capacidades de un dispositivo de gestión en el marco
de los procesos de reforma estatal de la última década.
Resulta útil a este respecto repasar la síntesis propuesta por Oscar Oszlak en “De menor
a mejor”(1999) de las diferentes perspectivas en las que se han analizado el desarrollo
de esos procesos, en particular en lo que toca a la distinción entre reformas de primera y
segunda generación.
Según Oszlak, la reformas de primera generación tuvieron como objetivo central achicar
al Estado, sin que ello signifique ninguna mejoría. El encogimiento de la estructura
estatal no estaba guiada por ningún desideratum “racionalizador”6, sino que, en el
contexto ideológico de las dos décadas pasados, las actividades o funciones que aquella
cumplían pasaron a ser consideradas propias de la sociedad civil y por tanto ilegítimas
como estatales. En una primera etapa, pues, se desprendieron segmentos institucionales
completos, en un proceso que podemos llamar de desinstitucionalización7: “se decidió
seguir una secuencia que comenzaba por redefinir el papel del Estado, continuaba con la
reestructuración del aparato institucional resultante de tal redefinición y culminaba con
una reducción de la dotación de personal, consecuente con las dos decisiones previas”
(Oszlak, 1999).8 Esta etapa inicial de reforma es caracterizada como “fácil”, según
Oszlak “la ‘facilidad’ (...) dependió no sólo de condiciones de viabilidad político-
ideológica favorables sino, también, de la relativa “simplicidad” de las propias reformas
planteadas. No se trataba, como ocurría en las décadas de la prehistoria reformista, de
introducir cambios, sino de extraer áreas de la competencia estatal, de desprenderse de
dominios funcionales. La intención no era mejorar la gestión sino reducir su
ámbito”.(Oszlak, 1999)
Por el contrario, la dificultad de la segunda reforma estaba dada por el hecho de que sus
metas coincidían con las de los intentos anteriores, previos a los años 80, esto es, sí un
intento racionalizador que acomodase la estructura estatal a las exigencias del nuevo

6
En el mismo artículo, repasando la historia de las reformas estatales en América Latina, Oszlak afirma que “las
reformas pre-80s tendieron, mas bien, a fortalecer y tornar más eficiente el aparato estatal existente”.
7
Está claro que todo proceso de “desinstitucionalización” va acompañado de otro de “reinstitucionalización”, sólo
que subrayar uno en lugar de otro, implica enfatizar en los efectos más potentes que generan a su tiempo.
8
“La reconversión neoliberal de los años 70 y 80 partió de un diagnóstico que atribuía la crisis económica al fracaso
de un modelo de organización social fundado en una matriz estado-céntrica que había facilitado un intervencionismo
excesivo del estado, la asunción de roles no pertinentes y la conducta predatoria de quienes controlaban su aparato.
Planteado el problema en estos términos, la solución no podía ser otra que correr las fronteras, sustituyendo estado
por mercado, estableciendo un nuevo esquema de división social del trabajo y desregulando la actividad económica.”
(Oszlak, 1999)
período. En este contexto de segunda generación debemos ubicar la creación de las
instituciones de gestión del recurso hídrico a la que nos estamos refiriendo.
Oszlak reseña los aportes de Naim y de Gaebler y Osborne, respecto de los principios
de la segunda etapa, apuntando, a su vez, la falta de claridad de aquellos y la
insuficiente diferenciación entre valores e instrumentos (dispositivos de gestión). Para
señalar sólo alguno de los principios enumerados, podemos citar: la reforma del servicio
civil; la actualización de capacidades regulatorias; la conversión y reestructuración
sectorial; la institucionalización de normas y mecanismos que gradualmente sustituyan los
controles de procesos por evaluaciones de resultados; el desarrollo y difusión de sistemas
de información para mejorar la capacidad de anticipación del gobierno a través de los
procesos de planificación, seguimiento y control de gestión; los procesos de
descentralización que apuntan al fortalecimiento de las instancias de gestión
subnacionales y agencias ejecutoras9; la formulación de políticas que alienten la actividad
productiva del sector privado, particularmente las actividades agro-industriales y mineras,
la promoción de PYMES y de micro-emprendimientos (usuarias todas ellas del recurso
hídrico).
Para referir el acontecer de estas reformas en la experiencia argentina, Oszlak apunta
que en 1997, “el Banco Mundial elevó al Gobierno Argentino el documento bianual de
Estrategia de Apoyo al País, proponiendo focalizar sus acciones en: 1) mejorar el
desarrollo social, incluyendo el alivio a la pobreza y el desarrollo de los recursos
humanos; 2) mejorar la capacidad institucional y el desempeño de los gobiernos,
particularmente los provinciales, para administrar los servicios clave en las áreas
social, de infraestructura y medio ambiente; 3) consolidar las reformas estructurales
exitosas, incluyendo reformas de las finanzas públicas, los mercados de trabajo y el
sector financiero, de modo de asegurar la exitosa implementación del programa y
mejorar la gobernabilidad por medio del desarrollo institucional.” (Oszlak, 1999)
En apretada síntesis, algunas de las consecuencias que la aplicación de estos principios han
tenido en nuestro país son señalados por Oszlak: 1) se comprometió la capacidad de
regulación estatal; 2) la descentralización practicada afectó la capacidad de gestión por
no contar los gobiernos provinciales con recursos financieros y organizativos suficientes;
d) la legitimidad social de los nuevos roles estatales no pudo construirse al mismo ritmo
con que se destruía la legitimidad de los anteriores.

9
Ello puede requerir, entre otras cosas, acciones de capacitación, introducción de tecnologías de gestión o promoción de
proyectos productivos en el nivel regional y municipal
De este modo, Oslak concluye que “la ‘segunda reforma’ parece estar inspirada más por
urgencias fiscales y presupuestarias, que por una legítima convicción acerca de la
necesidad de preservar para el estado nacional un rol trascendente en la orientación y
desarrollo de la economía o en la morigeración de las desigualdades sociales, objetivos
irrenunciables de una auténtica transformación estatal”.

Es, pues, el marco referido arriba el que debe interpretarse como contexto de la creación
de agencias como el AdA o los Comités de Cuencas Hídricas en la provincia de Buenos
Aires. La conceptualización de esos organismos como “dispositivos de gestión” o como
elementos que funcionan dentro de un nuevo dispositivo de gestión, por tanto, vinculan
la posibilidad de desarrollar su verdadero alcance, en primer lugar y en el nivel de
análisis del conjunto administrativo estatal, a su capacidad de poner en contacto culturas
institucionales (burocráticas) diversas y generar nuevos esquemas conceptuales que den
sentido a las innovaciones técnicas y organizativas que ellas suponen, dando lugar a lo
que más arriba denominamos como “producción cultural singular”; y en segundo lugar
y en el nivel de análisis estructural de las relaciones Estado-Sociedad, a su
funcionamiento en el proceso de reforma estatal emprendido a partir de la década de
1990, en cuanto a la efectividad de los procesos de descentralización política y la
capacidad estatal de regular las relaciones de los actores sociales con intervención
decisiva en el uso del agua.
Sólo, como ya está dicho, de manera preliminar podemos extraer algunas conclusiones,
que dan lugar a la formulación de interrogantes que forman parte de nuestro plan de
investigación.

CONCLUSIONES
• El carácter federal es decisivo en cuanto al manejo del recurso hídrico,
reflejándose tanto en la definición constitucional sobre el dominio de los
recursos naturales, como en la variedad de experiencias expuestas. La
suscripción por parte de las provincias y del gobierno nacional de los Principios
Rectores de Política Hídrica es un paso significativo para procurar coherencia en
la aplicación de similares criterios para la gestión del agua. Los procesos de
descentralización requieren, al mismo tiempo de su concreción, del acuerdo de
políticas que articulen las experiencias de distintas jurisdicciones.
• Como aspecto positivo, los organismos de cuenca han facilitado el intercambio
de informaciones entre las partes involucradas y han permitido abarcar las
principales interrelaciones – hídricas, ambientales, económicas y sociales – a ser
tenidas en cuenta para evaluar problemas y oportunidades, constituyendo un
ámbito adecuado para confrontar y conciliar las visiones particulares de cada
una de ellas. Como aspecto negativo, la variedad de organismos de cuenca, la
multiplicación de normativa, se observa en el sector una dispersión que atenta
contra la implementación de políticas derivadas del análisis de la información
producida y de los problemas efectivos. Pareciera que, antes de la creación de
nuevos organismos, o la sanción de nuevas normas, es importante basarse en
acuerdos específicos sobre las problemáticas que pretenden abordarse.
• Siguiendo la conceptualización sobre dispositivos de gestión, en la creación de
nuevos organismos, el contacto con diferencias culturales, hace visible intereses
contradictorios y rutinas organizacionales, y producen desvíos y traducciones
locales.
• Es curioso el paralelo que puede establecerse entre los sucesivos proyectos de
reforma administrativa estatal, que tienen un recorrido histórico extenso desde la
década de 1930, tal como lo señala Oszlak, con el uso de la noción de cuenca
como unidad territorial y espacial para la gestión del agua y como ámbito
eventual para el tratamiento de temas conflictivos, que es un concepto técnico
aceptado en Argentina en un período amplio que va desde los años 50 hasta la
actualidad. Es decir, en los dos casos la novedad no está en el uso de los
conceptos, sino en los contextos donde adquieren sentido y se viabilizan
procesos específicos.
• El paralelismo se extiende, en cada caso, al fracaso de los proyectos
racionalizadores. En el plano organizativo, especialmente en el caso del AdA, la
racionalización se sacrifica, al menos por ahora, a la negociación
intraburocrática; en el del proceso de reformas, en su segunda etapa, las mejoras
administrativas se pierden en los objetivos del ajuste del gasto que gobiernan las
reformas de primera generación. En verdad, más que paralelismo parece tratarse
de la consecuencia lógica del fracaso de la experiencia reformista de segunda
generación.
BIBLIOGRAFÍA

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cultura organizacional” en Abravanel et al “CULTURA
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