ACTO ADMINISTRATIVO Y REGLAMENTO

ACTOS ADMINISTRATIVOS DE ENTES PÚBLICOS

NO ESTATALES

POR MIRIAM M. IVANEGA

Abogada, egresada de la Universidad de Buenos Aires y magister en Derecho administrativo de la Universidad

Austral.
Ha desarrollado distintas actividades en el ámbito de la docencia, estando a su cargo el dictado de seminarios y
cursos de actualización sobre la materia. Actualmente, es docente de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de
la Universidad de Buenos Aires, del postgrado en especialización de Derecho administrativo económico de la
Universidad Católica Argentina, profesora en la maestría en Derecho administrativo de la Universidad Austral y en
la especialización en Derecho de la regulación de servicios públicos de la Universidad Austral.
Intervino como panelista y conferencista en jornadas y congresos en el ámbito nacional e internacional.
Fue consultora del Banco Interamericano de Desarrollo en el Programa de Mejoramiento de la Administración en la
República de Panamá.
Es autora de diversos artículos vinculados con la Administración Pública, el control público y la responsabilidad de los
funcionarios.
Fue directora de Sumarios, Contencioso y Créditos Fiscales del ex Tribunal de Cuentas de la Nación. Se desempeña
actualmente en la Auditoría General de la Nación, en el área de la Secretaría Legal,Técnica e Institucional.
A partir del mes de marzo de este año, es la Directora Ejecutiva de la maestría en Derecho administrativo y de la
especialización en Derecho de la regulación de servicios públicos de la Universidad Austral.

I. INTRODUCCIÓN. ENFOQUE
Referirse a los actos administrativos de entes no estatales implica abordar primariamen-
te las cuestiones vinculadas a la existencia de estos entes y si cumplen o no funciones
administrativas.
La elaboración de Sayagués Lazo en torno a la existencia de entidades públicas que no
son estatales parte de la concepción de la presencia de personas jurídicas públicas que
no integran la Administración Pública, sea porque fueron creadas como tales o porque
resulta incompatible con la calidad estatal.
La doctrina no ha sido unánime respecto de reconocer esta categoría de persona jurídica
pública.1
En ese sentido, se ha considerado que la naturaleza jurídica pública le viene dada al
ente por la posición que ocupa en la relación jurídica regida por la virtud de la justicia
distributiva, y que suponer lo contrario “importa introducir a los particulares (no estata-
les) en el ámbito de realización del bien común, alterando la unidad y monopolio del
poder político, que le corresponde al Estado como su causa formal y violando el orden de
distribución de competencias impuesto por el principio de subsidiariedad [...]”. En ese
mismo sentido, no existen las personas privadas estatales. Persona pública y estatal son
conceptos estrictamente equivalentes.2

1
Así, por ejemplo, autores tales como Marienhoff, Barra, Hutchinson y Canossa niegan la existencia de esta
clasificación
2
Barra Rodolfo, Principios de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1980, p. 185 y sigs.
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A partir de esta posición doctrinaria, se concibe la existencia de entidades intermedias

que llevan a cabo actividades de cogestión o autogestión-administrativas, que no son
estatales sino personas jurídicas privadas, las cuales son creadas por los particulares
para satisfacer sus propios fines “[...] pero que luego reciben el encargo estatal de
realizar, por encima o a través de su propio fin sectorial, un cometido administrativo
[...]”3.
Con el mismo criterio, se ha señalado la innecesariedad de la existencia de esta tipología
jurídica de entes públicos no estatales, paraestatales o cuerpos intermedios, conside-
rándose entes públicos solamente a aquéllos que son estatales. La ventaja de este
enfoque radica en que sólo hay que buscar los criterios distintivos para determinar
cuando un ente es estatal o no, ya que al ser estatal será consiguientemente público; en
caso contrario, será privado (con la salvedad de la Iglesia Católica).4
Otro sector de la doctrina5 admite la existencia de este tipo de personas jurídicas, ha-
biéndose elaborado distintos criterios para diferenciarlas de las personas estatales: 1)
satisfacción de los fines específicos del Estado, 2) capital estatal, 3) encuadramiento
del ente en la Administración Pública.
Uno de los criterios más generalizados ha sido este último. Al respecto, se sostiene que
la verificación de este encuadramiento debe realizarse a través del análisis de las rela-
ciones que ligan a la entidad con la Administración central y la amplitud del control de
ésta.
La distinción en el encuadramiento o no del ente, dentro de la estructura de la Adminis-
tración Pública, como criterio de distinción fue aplicado en el caso “Fribaca Constructo-
ra” por el Tribunal Arbitral Internacional que tuvo que desentrañar la naturaleza jurídica
de la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande, cuestión sobre la que volveré más ade-
lante.
No resulta en vano plantear la incertidumbre que se presenta en la práctica cuando se
debe descifrar la naturaleza jurídica de un ente público.
Ha de citarse, por ejemplo, que la Procuración del Tesoro de la Nación en un dictamen
del año 1970, en oportunidad de analizar el carácter del Instituto de Servicios Sociales
para el Personal de la Industria de la Carne y Afines, consideró que ante el silencio de la
ley de creación, su naturaleza debía ser materia de interpretación para lo cual, si bien se
remontó a los antecedentes legislativos, atendió el grado de imperium del ente y el
control que la Administración Pública ejercía sobre ella y agregó características como
“contar con el procedimiento de la ejecución fiscal para la percepción de créditos por

3
Barra analiza la cogestión y autogestión administrativa y considera que en el proceso de la publicatio se trata
de permitir y asegurar la participación de los propios interesados en las gestiones de cometidos que forman
parte de la función administrativa. En ese sentido, expresa: “Si esa participación supone la presencia de la
entidad intermedia en entes u órganos de la Administración Pública (centralizada o descentralizada) de tal
manera que aquélla actúe en el cumplimiento de determinado cometido junto a órganos administrativos
específicos, nos encontraremos frente a una actividad de cogestión-administrativa. Si, en cambio, la gestión
materialmente administrativa es llevada a cabo en forma exclusiva por la entidad intermedia, ésta será una
actividad de autogestión-administrativa [...]”, op.cit.
4
Hutchinson, Tomás, Las corporaciones profesionales, Buenos Aires, F.D.A., 1982, p. 52.
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contribuciones no ingresadas, con la auditoría integral que era obligación del Poder
Ejecutivo establecer [...]”. En definitiva, opinó que este Instituto revestía el carácter de
persona pública estatal.6
Posteriormente, en 1997, la Procuración del Tesoro varió este criterio respecto del mis-
mo organismo de servicios sociales y lo caracterizó como persona pública no estatal7 al
considerar argumentos similares a los analizados en el dictamen anterior para sustentar
una posición contraria a la anterior.
En sí, lo que pretendo es poner de relieve las dificultades que acarrea determinar cuán-
do nos encontramos ante una persona jurídica pública estatal o no estatal, cuando la
norma que la crea no lo define.
En términos generales, los autores que se enrolan en la postura que admite esta clasifi-
cación incluyen como características de las personas públicas no estatales: gozar de
prerrogativas de poder público, perseguir fines de bien común, tener el control del
Estado, contar con capital proveniente de aportes de sus asociados o afiliados, tener
empleados que no son empleados públicos.

II. ¿LAS PERSONAS PÚBLICAS NO ESTATALES PUEDEN DICTAR ACTOS ADMINISTRATIVOS?

Para contestar este interrogante, corresponde, en primer término, abordar las posiciones
doctrinarias elaboradas en torno a la cuestión relativa al ejercicio o no de función admi-
nistrativa por parte de estos entes.8
La doctrina no es coincidente, tampoco, en esta cuestión.
Por un lado Bielsa, Marienhoff, Cassagne y Dromi niegan dicha posibilidad, mientras
que Gordillo, Hutchinson, Comadira y Barra la aceptan. Dentro de esta última posición,
si bien se admite que la función administrativa es esencialmente ejercida por órganos
estatales y que, como consecuencia de ello, la existencia de un acto administrativo
deviene de la actividad realizada por esos órganos, ello no puede erigirse en norma
absoluta y general, en particular por las características del Estado moderno, que cuenta
con entidades creadas por el legislador que ejercen cierto tipo de funciones administra-
tivas, a las cuales se les confiere legalmente un cierto poder público para actuar en
nombre de aquél y con su potestad.9
Desde la concepción de la Delegación Transestructural de Cometidos, se entiende que
el ente de autogestión no es un representante de la Administración, ya que se desempe-
ña a título propio en razón de esa delegación conforme sus límites. El administrado

5
Representado, por ejemplo, por Cassagne, Gordillo y Comadira.
6
Ver Colección Dictámenes Vol. 5, p. 30.
7
Dictámenes: 220:150: Dictamen N° 150/97.
8
Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, T. III, 5°edición, Buenos Aires, Fundación de Derecho
Administrativo, 2000, en especial, capítulo I. El autor sigue el siguiente esquema de análisis: a) si pueden
ejercer función administrativa, b) si pueden celebrar contratos administrativos, c) si pueden dictar actos
administrativos unilaterales, d) si tienen potestad reglamentaria.
9
Gordillo, Agustín, op. cit.
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mantendrá con dicho ente una relación regida por el Derecho administrativo en todo
aquello que ha sido materia de la delegación transestructural, por ser función adminis-
trativa.10
En lo que hace a los Colegios Profesionales, se ha señalado: “[…] las funciones o com-
petencias estatales ejercidas por estos entes (poderes disciplinarios, policía sobre la
actividad, poder certificante y pericial, etc.,) suponen, por tanto, el ejercicio de verda-
dera función administrativa, no porque los Colegios o las Cámaras formen parte de la
organización estatal ni sean subjetivamente Administración Pública sino porque en esos
momentos ejercitan competencias estatales y el Derecho administrativo les es aplicable
pero no totalmente”11.
Respecto del dictado o no de actos administrativos por parte de estos entes no estatales,
he de considerar el análisis que la doctrina ha formulado en general y, en particular,
respecto de determinados entes no estatales, la referencia expresa –o no– de la legisla-
ción a este tema y los criterios jurisprudenciales.
Para ello y más allá de las consideraciones generales aplicables al conjunto de entes no
estatales, he tomado algunos ejemplos representativos de aquéllos, a saber:
- Colegios Profesionales.
- Obras Sociales con referencia al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubila-
dos y Pensionados.
-Instituto Nacional de Previsión Social.
- Partidos políticos.
- Finalmente, la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande.
A. Los criterios doctrinarios
Personalmente, acepto –partiendo de la función administrativa y teniendo en cuenta
que el acto administrativo es una de las formas de ejercerla– la posición que admite que
la raíz del acto administrativo no se halla subjetivamente en los órganos administrativos,
sino objetivamente en el ejercicio de la función administrativa, por lo cual, si las entida-
des públicas no estatales ejercen dicha función, los actos dictados en consecuencia son
administrativos. Al contar con cierto poder público delegado para actuar por el propio
Estado y con su potestad, sería contradecir la realidad si se les negara a esos actos ese
carácter.12
La corriente que niega que estos entes no estatales puedan dictar actos administrativos
está conformada por diversos autores, entre ellos, Marienhoff, Cassagne y Sayagués
Laso.
Marienhoff sostiene: “[...] que todo acto administrativo requiere esencialmente la inter-
vención de la Administración Pública. De ahí que no sea concebible un acto administra-

10
Barra, Rodolfo, op. cit.
11
Hutchinson ,Tomás, op. cit.
12
En ese sentido, Gordillo, Agustín, op.cit.
13
Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, T.II, Abeledo-Perrot, 1993.
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tivo emitido exclusivamente por administrados o particulares. Un acto emitido exclusi-

vamente por estos últimos nunca podrá ser acto administrativo [...] Los actos de las
personas jurídicas no estatales no son actos administrativos, puesto que dichas entida-
des no obstante sus finalidades no integran la organización estatal [...] por idéntica
razón tampoco lo son los emitidos por los concesionarios”13.
Por su parte, Cassagne indica que, por no ser estatales estas personas jurídicas públi-
cas, “sus órganos no dictan actos administrativos, lo cual no excluye la aplicación de las
normas y principios del Derecho público para reglar determinados aspectos de la activi-
dad de estos entes (v. gr., régimen de contralor y de impugnación ante la Administración
Pública)”14.
La teoría negatoria también argumenta que, en caso de que estos entes utilicen poderes
coactivos para obligar a los particulares a determinadas conductas, lo hacen bajo con-
trol de los organismos administrativos, y que la revisión judicial de la legalidad de sus
decisiones no difiere, en cuanto a su tratamiento jurídico, sea que califique o no a sus
actos como administrativos.15
La posición doctrinaria que se inclina por una respuesta afirmativa está representada
por Gordillo, Comadira, Barra y Hutchinson, entre otros.
Tal como lo sostiene Comadira: “En la doctrina argentina prevalece el criterio, que
comparto, de considerar administrativos los actos dictados por cualquier órgano estatal
que ejerza función administrativa, incluso los provenientes de los Poderes Legislativo y
Judicial. Esto se comprende en atención a la unidad de su régimen jurídico [...] En la
definición hemos también incluido el ejercicio de la función administrativa por entes no
estatales, porque parece coherente aceptar que si parte de dicha función se confiere a
un ente no estatal, el acto que importe su desenvolvimiento debe ser considerado, al
menos genéricamente, como un acto jurídico administrativo”.
Este autor considera que, aun cuando se derogó el Artículo 2º del Decreto Nº 9.101/72,
ello no debe interpretarse como contrario a dicha conclusión, ya que “el propósito inspi-
rador de esa derogación fue, según resulta de los considerandos del Decreto N° 1.883/
91 (ver considerando 15), la necesidad de eliminar los recursos en él previstos contra
los actos de la denominada actividad privada de los entes enunciados en la primera
parte del referido Artículo 2º –entre las que no están las personas públicas no estatales
[...]”16.
A su vez, Barra, citando a Fernández Rodríguez, señala la posibilidad de que existan
actos administrativos emanados de una persona jurídica privada ya que en determina-
das situaciones éstas no actúan como simples sujetos privados que ejercen poderes
propios, sino que lo hacen como órganos delegados de la Administración en virtud de

14
Cassagne, Juan C., Derecho Administrativo, T.I, 5° edición actualizada, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
1996.
15
Monti, Laura y Jorge Muratorio, “La aplicación de la Ley de Nacional de Procedimientos Administrativos a
los actos de los entes públicos no estatales”, Rev. Derecho Administrativo, N° 14.
16
Comadira. Julio R., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1996, p. 28.
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mecanismos por los cuales se transmiten poderes originariamente administrativos para

el ejercicio de funciones asumidas en forma previa por la Administración Pública.17
B. Los Colegios Profesionales: El caso del Colegio Público de Abogados de la Capital
Respecto de los Colegios Profesionales, se ha señalado que conforman la categoría de
entidades de autogestión administrativa, es decir, son entidades intermedias que no
integran ente público alguno. En general, son creadas libremente por los administrados
–aun cuando a veces su existencia se produce por voluntad estatal–, no son personas
jurídicas públicas, sino que constituyen personas jurídicas privadas que nacen para
satisfacer fines privados y que, mediante una decisión estatal –posterior o contemporá-
nea al nacimiento–, se le otorga a la actividad propia del ente trascendencia de gestión
administrativa.18
La presencia de estas entidades encuentra justificación en sus propias funciones priva-
das, pues el Estado se vale de éstas para vigilar y controlar el ejercicio profesional.
En ese sentido, se afirma que realizan una doble actividad: la defensa y representación
de los intereses profesionales de sus miembros por un lado y, por el otro, una actividad
administrativa consistente en la ordenación, control y disciplina del ejercicio de la pro-
fesión. Se reconoce que las potestades que aquéllos poseen se concretan mediante
actos, que son verdaderos actos de poder, es decir, actos administrativos dotados de
eficacia y validez por sí mismos, con existencia de un sistema de recursos administra-
tivos. En cuanto al régimen jurídico aplicable a estos actos, es de la misma índole que
el que se les aplica a los actos de la Administración, considerando que el “hecho de que
pudiera tener un régimen jurídico diferenciado –aunque administrativo– no les quita su
característica de actos administrativos, cuando sean declaraciones unilaterales en ejer-
cicio de la función administrativa que produzcan efectos jurídicos directos de alcance
particular. No existiendo en el Derecho positivo argentino una disposición general que
establezca el régimen jurídico de los actos administrativos de estas corporaciones, ni
tampoco mención alguna en las normas singulares, deben aplicarse, como dijimos,
analógicamente, las normas aplicables a la Administración”19.
Los actos –de estos Colegios– que se consideran de carácter administrativo son: la
administración a la matrícula como colegiado, la aplicación de sanciones disciplinarias
a un matriculado, la aplicación de multas por la falta de pago en término de la cuota
profesional, la determinación de dicha cuota.
La Ley N° 23.187 –a mi entender, la norma que más claramente aborda la cuestión
analizada– señala expresamente que esa entidad funcionará con el carácter, derechos y
obligaciones de las personas jurídicas de Derecho público. Fija también que la actua-
ción del Colegio que se refiere al cometido administrativo que la ley le habilita se regirá
observando supletoriamente la Ley N° 19.549 de procedimientos administrativos, pre-
viendo que las sanciones que se impongan a los matriculados podrán ser recurridas ante
la Cámara de Apelaciones Contencioso Administrativa.

17
Barra, Rodolfo, op. cit.
18
Barra, Rodolfo, op. cit.
19
Hutchinson, Tomás, op. cit.
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En esta cuestión, resulta significativo el tratamiento, del que fue objeto este tema, en el
Código Contencioso Administrativo de la provincia de Buenos Aires.
Este Código (Ley N° 12.008), en el Artículo 2º, contempla que la competencia conten-
cioso administrativa comprende, entre otras, las controversias en las que sea parte una
persona pública no estatal, cuando actúe en el ejercicio de prerrogativas regidas por el
Derecho administrativo (ap.3).
Pero, quizás, la mayor relevancia la contiene su capítulo III, que prevé la impugnación
de resoluciones de Colegios o Consejos Profesionales y de las Cajas de Previsión Social
de Profesionales, y expresa que las pretensiones que tengan por objeto la impugnación
de los actos administrativos definitivos de los Colegios o Consejos tramitarán por el
proceso instituido en ese capítulo. Siendo de aplicación las reglas que allí se establecen
a “todos los procedimientos previstos por las leyes de creación de los Colegios o Conse-
jos Profesionales u otras normas similares, en materia de impugnación judicial contra:
a) los actos que dictan la suspensión, cancelación o denegación de la inscripción en la
matrícula correspondiente; b) los actos mediante los que se impongan sanciones en los
supuestos contemplados por las normas de aplicación; c) en general, los actos de grava-
men emanados de aquellos entes”.
Acerca de la impugnación de resoluciones de las Cajas de Previsión Social de Profesio-
nales, se expresa: “Las pretensiones que tengan por objeto impugnación de los actos
administrativos definitivos emanados de los órganos superiores de las Cajas de Previsión
Social de Profesionales, tramitarán por las normas del proceso ordinario [...]” (Artículos
74 y 75).
C. Obras Sociales
En oportunidad de celebrarse las Jornadas sobre Responsabilidad del Estado y de los
Funcionarios Públicos en el año 2000, al abordarse la responsabilidad de las obras
sociales, se apuntó que el esfuerzo doctrinario orientado a caracterizar a los entes públi-
cos no estatales con el fin de diferenciar dichos entes de las personas jurídicas privadas
pierde su interés cuando se analiza el caso de las obras sociales en el contexto del
sistema de las Leyes Nros. 23.660 y 23.661, esta última creadora del Sistema Nacio-
nal de Seguro de Salud.
No obstante, existe consenso en sostener que las obras sociales son entes públicos no
estatales, toda vez que el Estado pone a su cargo la prestación de servicios públicos que
cumplen fines de interés público, crea el ente que funciona a partir de la autorización
estatal para cumplir con sus objetivos y también establece las normas generales a las
que deben ajustar su funcionamiento y, finalmente, las obras sociales poseen prerroga-
tivas de poder público.
Admitiendo, aún, tales características, no puede soslayarse que las obras sociales que
“por definición eran entes públicos no estatales se transforman, también por definición
legal en personas jurídicas privadas, lo cual no modifica, salvo en cuestiones atinentes
a integración de los órganos de conducción, a la administración y pérdida de ciertos
recursos que provenían del Estado, aquellas notas características que siguen exhibien-
do, en virtud del cometido público que realizan, y que, por otra parte, personas de
Derecho privado –como las empresas de medicina prepaga– [...] pasarán en tanto se
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adhieran al sistema de la Ley N° 23.661, a desarrollar su actividad bajo el régimen

publicista que define a dicho sistema [...]”20.
A pesar del desarrollo que la doctrina ha elaborado en torno a estos entes, repárese que,
en lo que atañe al tema que se analiza, las normas citadas no hacen una referencia
específica sobre el carácter –administrativo o no– de los actos que las obras sociales
puedan emitir.
La Ley N° 23.660 estableció que las obras sociales de la Administración Central del
Estado Nacional, organismos autárquicos, Poder Judicial y universidades nacionales, y
de las empresas y sociedades del Estado funcionarán como entidades de Derecho públi-
co no estatal con individualidad jurídica, financiera y administrativa y tendrán el carác-
ter de sujeto de derecho, con el alcance del Código Civil.
Las obras sociales universitarias, por Ley N° 24.741, fueron caracterizadas como enti-
dades de Derecho público no estatal.
D. El caso específico del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pen-
sionados
La Ley N° 19.032 –modificada por las Leyes Nros. 19.465, 21.545, 22.245, 22.954
y 23.660– crea este Instituto como entidad de Derecho público, con personalidad jurí-
dica e individualidad financiera y administrativa, y se señala en la nota de elevación del
proyecto del Poder Ejecutivo el carácter público no estatal del organismo.
No puedo soslayar las competencias que le fueron asignadas al Poder Ejecutivo respecto
de la administración y constitución del Instituto. En ese sentido, mediante el Decreto
Nº 197/96 se da por concluida una de las intervenciones dispuestas y se deja sentado
que “la normalización del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados implica la plena vigencia de su caracterización como persona jurídica
pública no estatal, conforme lo determina la Ley N° 19.032, modificada por las Leyes
Nros. 19.465, 21.545, 22.245, 22.954 y 23.660”.
Ahora bien, tampoco en este caso, la normativa jurídica alude al carácter de los actos
que puede dictar el Instituto o a la aplicación de la Ley N° 19.549, cuestión que, sin
embargo, la jurisprudencia ha dilucidado en parte, como se señala más adelante.
E. Instituto de Previsión Social
La Ley N° 23.769 crea el Instituto como entidad de Derecho público no estatal sin fines
de lucro. Su origen obedece a un concreto interés público como el de la previsión social
basado sobre garantías constitucionales y sobre los principios de solidaridad social. Ese
interés público es el que determina su objeto y su accionar.
Esta entidad goza de “imperium, vinculado con la obligación de sus pronunciamientos
o el reconocimiento de derechos, ejerciendo funciones típicamente administrativas (v.
gr., otorgamiento de prestaciones, inclusión de personas como afiliados, comprobación
de edades, filiación, nombramiento y remoción de su personal, etc.)”21.

20
Zilli de Miranda, Martha, Responsabilidad del Estado y de los Funcionarios Públicos (Obra conjunta),
Buenos Aires, ECA, mayo, 2001.
21
Campagnale, Humberto (h.), “El Instituto Nacional de Previsión Social.¿Es persona de Derecho público o de
Derecho privado? ¿estatal o no estatal?”, La Ley, T.1991-D, sec. Doctrina, p. 1.158.
 ACTO ADMINISTRATIVO Y REGLAMENTO

Al igual que los dos supuestos anteriores, la norma de creación no hace referencia
alguna a la naturaleza jurídica de los actos del Instituto.
F. Partidos políticos
Su reconocimiento como institución fundamental del sistema democrático se encuentra
contemplada en el Artículo 38 de la Constitución Nacional.
La Ley N° 23.298, modificada por la Ley N° 23.476, garantiza a los ciudadanos el
derecho de asociación política, y a tales agrupaciones el derecho a obtener la persona-
lidad jurídico-política.
La Cámara Nacional Electoral ha sido clara al pronunciarse en el sentido de que, mien-
tras se halla en estado de constitución, el partido político tiene naturaleza de asociación
privada, pero, desde la sentencia que le confiere reconocimiento, es una persona de
Derecho público. Con acierto, se ha considerado que no parece dudoso que los partidos
políticos reúnan los caracteres de las personas públicas no estatales: su creación por los
particulares, sus fines de interés general, sus autoridades que no son funcionarios o
empleados públicos y su sometimiento a un intenso control del Estado. A su vez, poseen
el poder de imperio sobre sus afiliados a través de facultades expulsivas que otorgan sus
cartas orgánicas.22
Nuevamente, las normas aplicables a los partidos políticos no consideran el tema objeto
de análisis.
G. El caso de la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande
Ha de recordarse el criterio del maestro Marienhoff23 en cuanto a la naturaleza jurídica
de los organismos internaciones binacionales dado a conocer, por ejemplo, con motivo
del comentario a la decisión del Tribunal Arbitral Internacional en la causa “Fibraca
Constructora, Sociedad en Comandita por Acciones c/ Comisión Técnica Mixta de Salto
grande sobre cobro de pesos”.
En esa oportunidad, una de las cuestiones más complejas para resolver consistió en el
derecho que debía aplicarse al caso litigioso, motivo por el cual resultó necesario dirimir
la naturaleza jurídica de la Comisión Técnica.
En la sentencia del año 1990, se concluyó que esa entidad internacional binacional era
una persona jurídica pública no estatal y, por corresponder a tal naturaleza, debía apli-
carse el Derecho privado argentino.
En el fallo, se expresa: “El propio hecho de que la Comisión Técnica Mixta de
Salto Grande sea un organismo internacional intergubernamental creado por vo-
luntad conjunta de la República Argentina y de la República del Uruguay, no per-
teneciente a la estructura administrativa de algunos de esos países, es decir, no pertene-
ciente a la organización administrativa de alguno de esos Estados, confirma lo expuesto
acerca de que constituye una persona jurídica pública no estatal, por cuanto un rasgo carac-
terístico y propio de éstas consiste en que no forman parte de la organización o de la

22
Comadira, Julio y Jorge Muratorio, “La constitucionalización de los partidos políticos”, La Ley, 1995-D, sec.
Doctrina.
23
V. La Ley, 1992-B, Sec. Doctrina, p. 1.110.
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estructura administrativa del Estado. La expresada conclusión se corrobora ante la fina-

lidad perseguida por ese tipo de entes, finalidad que, tal como ocurre con la Comisión
Técnica Mixta de Salto Grande, consiste en la satisfacción de un interés, que si bien ha
de ser general, constituye un interés general menos intenso que el que satisface el
Estado como finalidad propia y específica del mismo [...]”.
En lo que aquí interesa, el Tribunal sostiene que, al no pertenecer a la estructura admi-
nistrativa, del carácter de una persona jurídica pública no estatal se derivan determina-
das consecuencias jurídicas: se rige fundamentalmente por el Derecho privado, sus
funcionarios no son agentes públicos, sus contratos no son administrativos y sus actos o
decisiones no son actos administrativos, sino actos de derecho común (el resaltado me
pertenece).

III. CRITERIOS JURISPRUDENCIALES

Nuestro Alto Tribunal de Justicia se ha pronunciado acerca de la existencia de personas
jurídicas públicas no estatales, aunque respecto de la naturaleza de sus actos lo ha
hecho en escasas oportunidades circuncriptas al Colegio Público de Abogados de la
Capital Federal y al Instituto de Previsión para Jubilados y Pensionados.
Respecto de este último, en la conocida causa “Farmacia Roca”, el Alto Tribunal de
Justicia consideró: “[...] los actos o decisiones de los órganos del Instituto Nacional de
Servicios Sociales para Pensionados y Jubilados, en tanto entidad de derecho público
no estatal, no son administrativos máxime cuando tienen por objeto el establecimiento
de vínculos contractuales con particulares [...] En consecuencia, la Ley de Procedimien-
tos Administrativos N° 19.549 no es de aplicación al trámite de investigación relaciona-
do con el cumplimiento de las obligaciones convencionales o las causales de suspen-
sión o rescisión del contrato, sin perjuicio del derecho de las partes para hacer valer sus
derechos por vía que corresponda”24.
En la causa “Colegio Público de Abogados de la Capital Federal c/ Martínez Echenique
Benjamín”, del 1de septiembre de 1992 –vinculada a un conflicto de competencias
entre los Fueros Contencioso Administrativo Federal y Nacional en lo Civil, para enten-
der en las cuestiones vinculadas al cobro de cuotas de matrículas– el Procurador Gene-
ral de la Nación puso de resalto que el Colegio Público “funciona con el carácter, dere-
chos y obligaciones de las personas de derecho público, cumpliendo un cometido admi-
nistrativo para el que lo habilita su ley de creación, actuar que se rige por esa norma y
supletoriamente por la Ley de Procedimiento Administrativos N° 19.549 [...]”.
Remitiéndose a la causa “Melitón Ferrari”, indica que se trata de una entidad destinada
a cumplir fines públicos que pertenecían al Estado y que, por delegación normativa de
éste, se le transfirieron funciones como el gobierno de la matrícula y el régimen discipli-
nario de los abogados de la Capital Federal.
En esa línea de pensamiento, expresa que las facultades que ejerce dicha entidad de-
ben ser encuadradas en el marco de relaciones del Derecho público, máxime por sus

24
Fallos: 312:285.
 ACTO ADMINISTRATIVO Y REGLAMENTO

objetivos públicos; de esta forma, la acción intentada debe ser considerada como causa
contencioso administrativa conforme la Ley N° 13.998, teniendo en cuenta, además,
que el mencionado Art. 17 de la Ley N° 23.187 atribuye naturaleza administrativa a los
actos o decisiones del Colegio Profesional25 (el resaltado me pertenece).

IV. EL CASO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE LOS PRIVADOS

No obstante exceder el objeto del presente trabajo, teniendo en cuenta el criterio ex-
puesto en los párrafos precedentes, estimo relevante dejar planteado el supuesto de
actos administrativos emanados de personas privadas.
Si es discutible el caso de los actos de los entes no estatales, mucho más lo es conside-
rar la posibilidad de que los particulares dicten este tipo de actos.
Un supuesto lo constituye el vinculado a los prestatarios de servicios públicos y el
ejercicio de prerrogativas públicas. Si nos atenemos a que, en este caso, la concesión de
servicios públicos conlleva el ejercicio de poderes propios de la Administración, aun
cuando no se otorgue la titularidad de la facultad administrativa, lo cierto es que el
particular aparece como delegado investido de un poder con autoridad administrativa,
poder que, al decir de Gordillo, no puede considerarse de naturaleza privada.
Ejemplo de ello sería la delegación, a los concesionarios viales, de la facultad de dete-
ner e inmovilizar un vehículo que pase la estación de peaje sin abonar la tarifa (cfr.
Decreto N° 1.446/90) hasta que abone el triple de peaje.26
En sí, sólo podrían considerarse actos administrativos de los concesionarios o licenciatarias
los que aparecen como una clara derivación de la potestad pública, por ejemplo, los
actos que certifican la deuda del usuario por la utilización del servicio. Otro ejemplo es
la potestad de los concesionarios, previa autorización del ente regulador, de imponer
servidumbre a los particulares por cuyas propiedades pasará la traza de un ductor.27
En el Derecho español, García Trevijano Fos señala que los particulares no pueden
dictar actos administrativos, no obstante considerar que en ciertos supuestos adquieren
capacidad dentro del Derecho público para dictar actos administrativos en sentido téc-
nico-jurídico, situación que requiere abordar dos aspectos: a) en qué casos sucede y b)
cuál es el régimen de esos actos.
En primer término, debe tratarse de una relación especial con la Administración, de la
cual se derive, por parte de ésta, el otorgamiento del ejercicio de poderes que le son
propios, tal como surge de una concesión de funciones o de servicios.

25
Fallos: 315:1.830.
26
Gordillo, Agustín, op. cit., I-19. Puede verse también la causa “Díaz, Carlos José c/ Estado Nacional
Caminos del Oeste S. A. s/ proceso de conocimiento”, Sala III del 29 de diciembre de 1999, en la que se
consideró que la sanción establecida en el referido decreto es una sanción administrativa, expresando que no
parece irrazonable la delegación de la facultad al concesionario –detener el vehículo de quien no pague el
monto del peaje– ante una posible interrupción del tráfico frente a una de las casillas destinadas al cobro del
peaje, con el consecuente menoscabo de los derechos de las demás personas que transitan la autopista. El
juez de primera instancia había sostenido, entre otros argumentos, que la delegación de funciones en el
concesionario es válida en cuanto no incluye el uso de la fuerza pública.
27
Gordillo, Agustín, op. y cap. cit.
MIRIAM M. IVANEGA

Sin embargo, no toda actividad del concesionario o autorizado deriva en el dictado de

actos administrativos, atento que cabe diferenciar los actos normales, como sujeto so-
metido al Derecho privado, y los que ejercita como órgano indirecto de la Administra-
ción, en cuyo caso son administrativos.28
El profesor Francisco González Navarro hace referencia a que la concepción subjetiva
que identifica al Derecho administrativo con el Derecho de las Administraciones Públi-
cas encuentra un nuevo frente dialéctico como consecuencia de la aparición de particu-
lares que ejercen verdaderas funciones públicas, sin que su actuación pueda ser expli-
cada por su condición de elementos personales de un órgano administrativo.
Sostiene en ese sentido que, a fin de mantener la concepción subjetiva, se consideró
que en estos casos existía un supuesto de delegación o descentralización a favor de los
particulares, posición asumida por Tomás Ramón Fernández, quien se apoya en el mis-
mo derecho positivo español, por ejemplo, en la L.J.C.A. que impide a los particulares
que obren por delegación o mandatarios de una entidad pública interponer recurso
contencioso administrativo en relación con los actos y disposiciones de ese ente.
No obstante existir diversas disposiciones que avalan la construcción de la delegación o
descentralización, González Navarro considera que, cuando el problema se comienza a
analizar desde una concepción objetiva del Derecho administrativo, aquél pierde viru-
lencia dado que lo esencial no es ya la presencia de una Administración Pública sino el
ejercicio efectivo de funciones administrativas de trascendencia pública.29

CONCLUSIÓN
El tema que nos convoca es opinable, motivo por el cual entiendo que corresponderá
analizar cada caso en particular, partiendo de considerar el otorgamiento legal, a la
entidad pública no estatal, del ejercicio de potestades públicas, traducidas en poderes
de imperio, lo que implicaría la manifestación –de dichas potestades– mediante actos
administrativos.
En ese sentido, los actos administrativos de entes públicos no estatales, por ser tales y
para ser válidos, deben cumplir con todos los requisitos y caracteres del acto adminis-
trativo, conforme la Ley N° 19.549.
Con relación a los particulares, cabe interrogarse si en el supuesto de admitir que, de
ellos, puedan emanar actos administrativos, estos actos también deben reunir las mis-
mas exigencias legales.
Entiendo que el mayor escollo que una respuesta afirmativa encuentra a esa cuestión
radica en considerar la posibilidad de que actos dictados por privados puedan gozar de
presunción de legitimidad y de ejecutoriedad.

28
García Trevijano Fos, José Antonio, Los Actos Administrativos, 2° edición actualizada, Madrid, Civitas,
1986.
29
González Navarro, Francisco, Derecho Administrativo Español, 2° edición actualizada y ampliada, España,
EUNSA, 1987, p. 451.
 ACTO ADMINISTRATIVO Y REGLAMENTO

En este aspecto, estimo que si los caracteres del acto administrativo son el conjunto de
rasgos y notas específicas que concurren para distinguirlo del acto jurídico privado30 –es
decir, son propios de su naturaleza– no puede concebirse un acto válido carente de
aquéllos.
Hay quienes consideran respecto de los entes de autogestión administrativa que la apli-
cación de principios jurídicos propios del régimen exorbitante debe estar expresamente
prevista en la norma que autoriza o instituye la delegación, mereciendo una interpreta-
ción restrictiva, por ejemplo con respecto a la presunción de legitimidad de los actos de
esos entes, ya que no emanan de una persona estatal.31
En mi opinión, podrá discurrirse acerca de si los particulares dictan o no actos adminis-
trativos, pero lo que no puede cuestionarse es que, si se adopta el primer criterio, dichos
actos deben reunir los elementos y caracteres legales, pues es inadmisible aceptar la
existencia de actos administrativos a medias o incompletos.

30
Comadira, Rodolfo, op. cit. La consecuencia de la existencia de dichos caracteres implica que: a) no resulte
necesario que la justicia declare la legitimidad de los actos administrativos; b) el particular debe obedecer
esos actos; c) es necesario alegar y probar la ilegitimidad; d) entre dos interpretaciones posibles, se debe
escoger la que favorezca al acto.
31
Barra, Rodolfo, op. cit.