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HOCHSCHULE FÜR ÖFFENTLICHE VERWALTUNG KEHL

Alkoholverbot im öffentlichen Raum


am Beispiel der Alkoholverbotszone der Großen Kreisstadt Calw

Bachelorarbeit

zur Erlangung des Grades

Bachelor of Arts

im Studiengang gehobener Verwaltungsdienst – Public Management

vorgelegt von

Carina Betschner

Wintersemester 2014/2015

Erstgutachter: Prof. Dr. Heinz-Joachim Peters

Zweitgutachter: Matthias Rehfuß, Große Kreisstadt Calw


I

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis ....................................................................................... I

Abkürzungsverzeichnis ............................................................................. III

A. Einleitung ............................................................................................ 1

B. Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit .................................................... 2

C. Nutzung des öffentlichen Raums ........................................................ 6

I. Funktion des öffentlichen Raums .................................................... 6

II. Wer darf über die Nutzung des öffentlichen Raums bestimmen? ... 7

D. Erlass einer Polizeiverordnung


(Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) ............................................ 10

I. Mit dem Erlass der VO verfolgte Ziele ........................................... 10

II. Rechtsgrundlage ........................................................................... 11

III. Materielle Voraussetzungen .......................................................... 13

1. Tatbestandsvoraussetzungen .................................................... 13

a. Öffentliche Sicherheit ........................................................... 13

b. Öffentliche Ordnung ............................................................. 18

c. Gefahr .................................................................................. 20

d. Störung................................................................................. 26

e. Öffentliches Interesse........................................................... 27

2. Rechtsfolgenseite ...................................................................... 27

a. Adressaten ........................................................................... 27

b. Ermessen ............................................................................. 33

aa. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ................................... 34

bb. Begrenzung durch Freiheitsgrundrechte ........................... 43

cc. Begrenzung durch ein Gleichheitsgrundrecht ................... 49


Inhaltsverzeichnis II

c. Bestimmtheit der Verordnung ............................................... 54

IV. Formelle Voraussetzungen............................................................ 55

1. Zuständigkeit ............................................................................. 55

2. Verfahren ................................................................................... 57

3. Form .......................................................................................... 58

V. Rechtsschutz ................................................................................. 59

1. Oberverwaltungsgerichtliche Normenkontrolle .......................... 59

2. Inzidenter Rechtsschutz ............................................................ 62

3. Verfassungsbeschwerde ........................................................... 63

VI. Argumente für bzw. gegen eine Polizeiverordnung bzgl. des


Alkoholkonsums im öffentlichen Raum .......................................... 64

E. Alternativen zur Polizeiverordnung ................................................... 66

F. Fallbeispiel aus der Praxis der Großen Kreisstadt Calw ................... 72

G. Schlussbetrachtung und Ausblick ..................................................... 76

Literaturverzeichnis ....................................................................................V

Sonstige Quellen..................................................................................... VIII

Anlagenverzeichnis ................................................................................... IX

Anlage ........................................................................................................X

Erklärung .................................................................................................. XI
III

Abkürzungsverzeichnis

Abs. Absatz

AGVwGO Gesetz zur Ausführung der


Verwaltungsgerichtsordnung

Art. Artikel

Az. Aktenzeichen

BGB Bürgerliches Gesetzbuch

BVerfGG Bundesverfassungsgerichtsgesetz

bzgl. bezüglich

bzw. beziehungsweise

f. folgende/r (Seite/Randnummer/Paragraph)

ff. fortfolgende (Seiten/Randnummern/Paragraphen)

gem. gemäß

GG Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland

ggf. gegebenenfalls

i.S.d. im Sinne des

i.S.v. im Sinne von

i.V.m. in Verbindung mit

LV Verfassung des Landes Baden-Württemberg

LVwG Landesverwaltungsgesetz

LVwVfG Landesverwaltungsverfahrensgesetz

Nr. Nummer

OVG Oberverwaltungsgericht

OWiG Ordnungswidrigkeitengesetz
Abkürzungsverzeichnis IV

PolG Polizeigesetz

Rn. Randnummer

S. Seite/Satz (bei Paragraphen)

StrG Straßengesetz

VG Verwaltungsgericht

VGH Verwaltungsgerichtshof

vgl. vergleiche

VwGO Verwaltungsgerichtsordnung

z.B. zum Beispiel

Aus Gründen der besseren Lesbarkeit und der Vereinfachung wird im


Folgenden auf die gleichzeitige Verwendung männlicher und weiblicher
Sprachformen verzichtet. Sämtliche Personenbezeichnungen gelten
gleichwohl für beiderlei Geschlecht.
1

A. Einleitung
In vielen Städten sind insbesondere in den Abend- und Nachtstunden,
aber auch vermehrt tagsüber, Gruppen von Alkohol konsumierenden
Menschen auf öffentlichen Plätzen der Innenstadt anzutreffen. Allein der
Anblick beeinträchtigt oft schon das Stadtbild. Neben einer Attraktivitäts-
minderung der Innenstadt kommt es durch diese Personen zusätzlich
häufig zu Verunreinigungen, Sachbeschädigungen oder Lärm-
belästigungen. Darüber hinaus kann es sogar zu Gewalttaten zwischen
den betrunkenen Personen oder gegenüber Passanten kommen.

Die meisten der betroffenen Städte haben bereits mehrfach versucht, dem
Problem mit verschiedenen Maßnahmen zu begegnen.

Zu diesen Maßnahmen gehört unter anderem auch der Erlass einer


Polizeiverordnung, die den Alkoholkonsum im öffentlichen Raum unter
bestimmten Bedingungen untersagt. Die Realisierung einer solchen
Verordnung bringt jedoch Schwierigkeiten mit sich, die insbesondere
rechtliche Aspekte betreffen. So wurden bereits einige dieser Verordnun-
gen durch die Rechtsprechung für rechtswidrig erklärt.

Gegenstand dieser Arbeit ist es aus diesem Grund vor allem, die Polizei-
verordnung, die den Alkoholkonsum im öffentlichen Raum verbietet, in
rechtlicher Hinsicht zu prüfen und so auch die Gründe für das Scheitern
bisheriger Verordnungen aufzuzeigen. Zuerst wird jedoch die Problematik
des Alkoholkonsums im öffentlichen Raum detaillierter dargestellt und in
diesem Zusammenhang auch der Nutzungszweck desselben definiert.
Neben den rechtlichen Gesichtspunkten werden auch die Vor- und Nach-
teile der Verordnung sowie daraus resultierende mögliche Alternativen
aufgezeigt.

Die herausgearbeiteten theoretischen Erkenntnisse werden abschließend


auf das Beispiel der Großen Kreisstadt Calw übertragen und vertieft. Im
letzten Punkt werden die wichtigsten Ergebnisse der Arbeit zusammen-
gefasst dargestellt und es wird ein Ausblick in die Zukunft gewagt.
2

B. Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit


Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit ist kein neues Phänomen.1 Die
Situation hat sich jedoch im Laufe der Jahre verändert.2 Im Jahr 2002 lag
der durchschnittliche Alkoholkonsum pro Person bei 9,9 Liter reinem
Alkohol pro Jahr.3 Damit ist der Alkoholkonsum im Vergleich zu anderen
Ländern in Deutschland besonders hoch.4 Weltweit wird zwischen drei
verschiedenen Trinkkulturen unterschieden – Abstinenzkulturen, Trink-
kulturen und gestörten Trinkkulturen – wobei Deutschland zu den
gestörten Trinkkulturen gehört.5 So ist regelmäßiger Alkoholkonsum ganz
normal, über 50% der Deutschen trinken mindestens einmal pro Woche
Alkohol.6 In vielen Situationen ist es üblich, Alkohol zu trinken und generell
herrscht in Deutschland eine positive Einstellung gegenüber Alkohol, er
wird sogar in vielen Situationen als Lösungs- oder Hilfsmittel angesehen.7

Das Problem bei einer gestörten Trinkkultur besteht darin, dass es keine
Grenzen zwischen normalem und abnormalem Konsum gibt.8 Auch
extreme Formen wie z.B. Wetttrinken, wiederholte Räusche und das aus-
schließliche Trinken von hochprozentigem Alkohol stellen keine
Ausnahmen dar, sondern sind alltäglich.9 Der Alkoholkonsum ist sehr hoch
und in der Gesellschaft weit verbreitet, erschwerend kommt hinzu, dass
die Grenzen und Regeln beim Umgang mit Alkohol für den Einzelnen
unklar sind und somit das Risiko einer Abhängigkeit besonders hoch ist.10
Das Trinkverhalten des Einzelnen richtet sich meist nach der Situation und
dem Trinkverhalten der anderen Personen im direkten Umfeld, eine
eindeutige Vorstellung darüber, wie viel man trinken kann und wann man
aufhören sollte, gibt es dagegen meist nicht.11 Des Weiteren ist der

1
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 6.
2
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 6.
3
Vgl. Lindenmeyer, S. 16.
4
Vgl. Lindenmeyer, S. 16.
5
Vgl. Lindenmeyer, S. 13 f.
6
Vgl. Lindenmeyer, S. 15.
7
Vgl. Lindenmeyer, S. 17 f.
8
Vgl. Lindenmeyer, S. 14.
9
Vgl. Lindenmeyer, S. 14.
10
Vgl. Lindenmeyer, S. 14.
11
Vgl. Lindenmeyer, S. 18 f.
B. Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit 3

Konsum von Alkohol eine private Angelegenheit, in die andere sich nicht
einmischen sollen.12 Erst zu spät werden Personen, die ein Alkohol-
problem haben, durch ihr soziales Umfeld darauf aufmerksam gemacht
und dann meist direkt zu hart kritisiert.13

Der Genuss von Alkohol in der Öffentlichkeit ist in Deutschland schon seit
langer Zeit ein gesellschaftlich anerkannter Teil des öffentlichen Lebens
und wird als ganz selbstverständlich angesehen.14 Bzgl. des Problems des
Alkoholkonsums im öffentlichen Raum stehen im Mittelpunkt der
Betrachtung daher längst nicht mehr nur die "Randgruppen", die Alkohol
hauptsächlich in der Öffentlichkeit konsumieren.15 Es geht zusätzlich vor
allem um den Alkoholkonsum der Jugendlichen.16 Sie nutzen den öffentli-
chen Raum sowohl als Alltagstreff als auch als Partymeile am Wochen-
ende.17 Dabei bringen sie Alkohol, den sie in Geschäften erworben haben,
mit in den öffentlichen Raum, um diesen dort zu konsumieren.18

Die Ursachen für diese Entwicklung sind vielfältig. Ein verändertes


Freizeitverhalten, das nicht nur bei Jugendlichen, sondern nahezu allen
Teilen der Gesellschaft beobachtet werden kann, ist eine der Ursachen für
das Problem.19 Gleichzeitig nimmt die Zahl der Alkoholiker ständig zu.20
Suchterkrankungen sowie damit einhergehende Folgen sind ebenfalls
Ursache für soziale Auffälligkeiten, die wiederum im Zusammenhang mit
dem Alkoholkonsum im öffentlichen Raum stehen.21

Längere Ladenöffnungszeiten und kürzere Sperrzeiten in der Gastronomie


machen es möglich, nahezu den ganzen Tag über einzukaufen und zu
konsumieren.22 Das begünstigt diese Entwicklung zusätzlich.

12
Vgl. Lindenmeyer, S. 19.
13
Vgl. Lindenmeyer, S. 14.
14
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 6.
15
Vgl. Hecker in: Gillich/Keicher, S. 121 f.
16
Vgl. Hecker in: Gillich/Keicher, S. 121 f.
17
Vgl. Hecker in: Gillich/Keicher, S. 121 f.
18
Vgl. Hecker in: Gillich/Keicher, S. 121 f.
19
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 6.
20
Vgl. Schwind, S. 557.
21
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 6.
22
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 6.
B. Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit 4

Das eigentliche Problem besteht jedoch nicht im bloßen Alkoholkonsum,


sondern darin, dass Alkohol im Übermaß konsumiert wird, es also zum
Alkoholmissbrauch kommt. Dieser Alkoholmissbrauch bringt eine Vielzahl
negativer Folgeerscheinungen mit sich. Zum einen löst Alkoholmissbrauch
bei den Betroffenen körperliche Schäden und psychische Störungen
aus.23 Des Weiteren tritt oftmals eine Desozialisierung ein, Alkohol-
abhängige steigen sozial ab, im schlimmsten Fall werden sie zu Stadt-
streichern, die an zentralen Punkten der Städte trinken und betteln.24

Durch die Veränderung der Persönlichkeit ergeben sich aber auch


kriminalitätsrelevante psychische Folgen.25 Bei Straftaten spielt Alkohol als
mitgestaltender Faktor eine wichtige Rolle, sodass die Frage nach
möglichen Zusammenhängen zwischen Gewalttaten und Alkoholkonsum
stärker in den Mittelpunkt gerückt ist.26

Eine aktuelle Studie zum Thema „Alkohol und Gewalt im öffentlichen


Raum“ der Interface Politikstudien und der Hochschule Luzern ergab,
dass im Zeitraum, in dem die Studie durchgeführt wurde, bei der Hälfte
aller Gewalthandlungen auch Alkohol eine Rolle spielte.27 Unter Gewalt-
handlungen fallen hierbei Streitigkeiten und Ruhestörungen sowie Gewalt
gegen Personen und Objekte, die Auslöser polizeilichen Handelns sind
und Straftatbestände der Gewalt gegen Personen und Objekte erfüllen.28
Eine Gewalthandlung steht mit Alkohol im Zusammenhang, wenn der
Alkoholkonsum von einer Fachperson nachgewiesen oder zumindest
vermutet wird.29

Anhand zahlreicher Studien zeigt sich, dass Alkoholkonsum mit einer


erhöhten Aggressivität und Bereitschaft zu Gewalt zusammenhängt.30 In
der Realität ist diese Annahme jedoch oft umstritten31 und eine

23
Vgl. Schwind, S. 560.
24
Vgl. Schwind, S. 561.
25
Vgl. Schwind, S. 560 f.
26
Vgl. Hecker in: Gillich/Keicher, S. 122.
27
Vgl. Laubereau/Niederhauser/Bezzola, S. 6.
28
Vgl. Laubereau/Niederhauser/Bezzola, S. 6 ff.
29
Vgl. Laubereau/Niederhauser/Bezzola, S. 9.
30
Vgl. Laubereau/Niederhauser/Bezzola, S. 41.
31
Vgl. Laubereau/Niederhauser/Bezzola, S. 41.
B. Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit 5

Differenzierung, ob aggressives Verhalten wirklich mit Alkoholkonsum


zusammenhängt, ist im Einzelfall meist schwierig. Es muss zusätzlich
beachtet werden, dass bei Gewalt im Zusammenhang mit Alkohol auch
noch viele weitere, sehr komplexe Faktoren eine Rolle spielen.32

Zwar stellt die Studie Ergebnisse aus der Schweiz dar, diese können
jedoch auch auf Deutschland projiziert werden, da die Rahmen-
bedingungen in beiden Ländern sehr ähnlich sind.

Als Folgeerscheinung von Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit spielt


insbesondere auch ein subjektives Unsicherheitsgefühl der Menschen im
Umfeld der trinkenden Personen eine bedeutende Rolle. Der Alkohol-
konsum in der Öffentlichkeit löst oft Ängste vor der Übertretung von
Grenzen und vor Gewalt und damit ein subjektives Unsicherheitsgefühl
aus.33 Objektiv betrachtet sind die Auswirkungen des Alkoholkonsums, wie
z.B. Lärmbelästigungen oder Müllablagerungen, die tatsächlichen
Störungen.34 Oftmals reicht aber die Tatsache aus, dass sich eine
Ansammlung trinkender Menschen auf zentralen Plätzen, in Grünanlagen
oder an Plätzen, an denen sich Kinder aufhalten, gebildet hat, um dieses
subjektive Unsicherheitsgefühl auszulösen.35 Dieses Gefühl der Unsicher-
heit kann dazu führen, dass Orte oder Personen, mit denen dieses Gefühl
assoziiert wird, gemieden werden, was wiederum zu einer erheblichen
Minderung der Lebensqualität aufgrund eingeschränkter Bewegungs- und
Handlungsfreiheit führt.36

Die Folgen und Probleme des Alkoholkonsums in der Öffentlichkeit


machen deutlich, dass Maßnahmen zur Bekämpfung des Problems
erforderlich sind. Ein grundsätzliches Alkoholverbot kann in Deutschland
allerdings aufgrund der Rolle, die Alkohol in der Gesellschaft spielt, nicht
durchgesetzt werden.37 Um dem Problem dennoch entgegenzuwirken,
versuchen immer mehr Kommunen, unerwünschtes Verhalten,

32
Vgl. Laubereau/Niederhauser/Bezzola, S. 41.
33
Vgl. Simon, S. 59.
34
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 6.
35
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 6.
36
Vgl. Kappeler, S. 17 ff.
37
Vgl. Schwind, S. 564.
C. Nutzung des öffentlichen Raums 6

wie z.B. den Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit zu bekämpfen und sind


darüber hinaus oft sogar gezwungen, ordnungsrechtlich einzuschreiten,
um Gefahren abzuwehren.38 Hierbei greifen sie auch in die Nutzung des
öffentlichen Raums ein, weshalb auch betrachtet werden muss, wozu der
öffentliche Raum überhaupt dient, wer berechtigt ist, den öffentlichen
Raum zu nutzen, welche Nutzungsarten erlaubt sind und wer über die
Nutzung bestimmen darf.

C. Nutzung des öffentlichen Raums


I. Funktion des öffentlichen Raums
Der öffentliche Raum ist eine Art öffentlicher Kommunikationsraum, denn
er ist frei zugänglich und kann auf viele verschiedene Arten genutzt
werden.39

Im Normalfall wird der öffentliche Raum von der Bevölkerung zielgerichtet


genutzt, um bestimmte Anliegen zu verfolgen.40 Daher findet die Nutzung
auch nur für eine begrenzte Zeit statt, ein längeres Verweilen an einem
Ort dient im Allgemeinen meist der Kommunikation oder Rast.41
Insbesondere im innerstädtischen Bereich ist der öffentliche Raum stark
von Anonymität geprägt.42

Das, hauptsächlich in Städten zu beobachtende Verweilen zum reinen


Zeitvertreib oder gar Drogen- oder Alkoholkonsum, wird von der
Bevölkerung daher als abnormal angesehen.43 Diese Aktivitäten finden
hier aber vor allem aufgrund der zentralen Lage, der leichten Zugänglich-
keit sowie der Anonymität des öffentlichen Raums statt.44

38
Vgl. Schoch, JURA 2012, 858 f.
39
Vgl. Schoch, JURA 2012, 858 f.
40
Vgl. Kappeler, S. 14.
41
Vgl. Kappeler, S. 14.
42
Vgl. Kappeler, S. 14.
43
Vgl. Kappeler, S. 8 ff.
44
Vgl. Kappeler, S. 8.
C. Nutzung des öffentlichen Raums 7

II. Wer darf über die Nutzung des öffentlichen Raums


bestimmen?
Sicherheit und Sauberkeit in den Städten sind wichtige Faktoren, die zur
Zufriedenheit der Bürger und somit zu einer besseren Lebensqualität
führen.45 Ordnungsstörungen hingegen, wie z.B. der öffentliche Alkohol-
konsum in Verbindung mit seinen Folgen, führen zu einer starken Beein-
trächtigung des Wohl- und Sicherheitsbefindens der Bürger.46
In Deutschland ist die Sicherheitslage in den Städten generell gut. 47
Dennoch sind die Erwartungen der Bevölkerung bzgl. der öffentlichen
Ordnung und der Gefahrenabwehr gewachsen.48 Um den Anforderungen
des Großteils der Bevölkerung gerecht zu werden und die Lebensqualität
des öffentlichen Raums zu wahren, müssen die Städte den aktuellen
gesellschaftlichen Entwicklungen im Hinblick auf die Nutzung des öffentli-
chen Raums begegnen. Hierzu sind Investitionen erforderlich, das Sicher-
heitssystem muss weiterentwickelt und ausgebaut werden.49 Nur so
können die Bürgerzufriedenheit und die Standortqualität dauerhaft
gesichert werden.

Die Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung im öffentlichen Raum ist


in erster Linie eine öffentliche Aufgabe, die von der staatlichen Polizei
sowie den kommunalen Behörden wahrgenommen werden muss.50

Eine andere Möglichkeit stellt die Privatisierung des öffentlichen Raums


dar. So kann der öffentliche Raum zum Beispiel an Geschäftsleute durch
Verpachtung übergeben werden.51 Vor allem im innerstädtischen Raum
haben Gewerbetreibende ein Interesse daran, dass sich Personen-
gruppen, die das saubere und sichere Stadtbild beeinträchtigen könnten,
nicht in der Nähe des Gewerbes aufhalten und so negative Wahrnehmun-
gen bei der Kundschaft auslösen, was wiederum den Geschäftsbetrieb

45
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 5.
46
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 5.
47
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 5.
48
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 5.
49
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 5.
50
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 5.
51
Vgl. Kappeler, S. 56 f.
C. Nutzung des öffentlichen Raums 8

beeinträchtigen würde.52 Im Rahmen ihrer Haus- und Besitzrechte können


die Gewerbetreibenden über die Nutzung des ihnen übertragenen Raums
bestimmen.53 Diese Rechte werden meist durch private Sicherheitsdienste
ausgeübt.54 Geschäftsleute greifen aber auch durchaus auf den ein oder
anderen besonderen Trick zurück, um gewisse unerwünschte Personen-
gruppen fernzuhalten.55 So werden z.B. Sprinkleranlagen installiert oder
der Zugangsbereich verstärkt gewischt, sodass ein längerer Aufenthalt in
diesen Bereichen nicht mehr gemütlich erscheint und vermieden wird.56

Allerdings ist die Strategie, soziale Kontrollmöglichkeiten durch eine


zunehmende Privatisierung des öffentlichen Raums zu erreichen, rechtlich
bedenklich.57 Zudem haben Privatpersonen wiederum keinen Einfluss
mehr auf die Nutzung, sobald sie an die Grenze des privaten zum
öffentlichen Raum gelangen, denn dann ist es wieder eine öffentliche
Aufgabe, die Nutzung des öffentlichen Raums zu regeln und somit für
Sicherheit und Ordnung zu sorgen.58

In diesen Fällen fokussieren sich die rechtlichen Fragen bzgl. der Nutzung
des öffentlichen Raums insbesondere auf das Straßenrecht.59 So wird für
Straßen und Wege durch Widmung der öffentlich-rechtliche Zweck des
Gemeingebrauchs geregelt.60 Ein Ausschluss von der gemeingebräuchli-
chen Nutzung ist nicht allein durch die Betrachtung von subjektiven
Kriterien möglich.61 Stattdessen sind die Träger der öffentlichen Gewalt
dafür verantwortlich, innerhalb der ihnen gesetzlich übertragenen Aufga-
ben und Befugnissen, für Sicherheit zu sorgen.62 Aufgrund der neueren
Entwicklungen hinsichtlich der Nutzung des öffentlichen Raums reicht die
Klärung der straßenrechtlichen Fragen allein jedoch nicht mehr aus.63 So

52
Vgl. Kappeler, S. 55.
53
Vgl. Kappeler, S. 55.
54
Vgl. Kappeler, S. 55.
55
Vgl. Kappeler, S. 58.
56
Vgl. Kappeler, S. 58.
57
Vgl. Kappeler, S. 57.
58
Vgl. Kappeler, S. 58 f.
59
Vgl. Schoch, JURA 2012, 858 f..
60
Vgl. Kappeler, S. 59.
61
Vgl. Kappeler, S. 59.
62
Vgl. Kappeler, S. 59.
63
Vgl. Schoch, JURA 2012, 858 f.
C. Nutzung des öffentlichen Raums 9

spielen außerdem das Kommunalrecht und das Gefahrenabwehrrecht


eine wichtige Rolle.64 In der Vielzahl der Fälle sind mehrere Rechtsgebiete
gleichzeitig betroffen, was zu einer Komplexität des Themas führt.65 Es ist
wichtig, dass die Rechtsordnung auf die gesellschaftlichen Entwicklungen
reagiert.66 Das betrifft insbesondere das Gefahrenabwehrrecht, also das
Polizei- und Ordnungsrecht.67

Um die Nutzung des öffentlichen Raums zu regeln, haben die zuständigen


Verwaltungsbehörden verschiedene Möglichkeiten.68 Für alle Handlungs-
instrumente gilt, dass die formellen und materiellen Rechtmäßigkeits-
voraussetzungen erfüllt sein müssen, um sie anzuwenden.69

So gibt es zum einen das schlichte Verwaltungshandeln, auch als Realakt


bezeichnet, das nicht das Erreichen einer bestimmten Rechtsfolge zum
Zweck hat.70 Der Verwaltungsakt hingegen bezweckt im Einzelfall eine
konkret-individuelle Regelung.71 Die Allgemeinverfügung kommt zur
Anwendung, wenn ein konkreter Sachverhalt eine Vielzahl von Personen
betrifft.72 Das Instrument der Satzung wird meist im Straßenrecht sowie im
Kommunalrecht in Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinden
verwendet.73 Ein weiteres Instrument zur Regelung stellt die Verordnung
dar,74 mit der unter anderem bereits versucht wurde, den Alkoholkonsum
im öffentlichen Raum zu regeln.

64
Vgl. Schoch, JURA 2012, 858 f.
65
Vgl. Schoch, JURA 2012, 858 f.
66
Vgl. Schoch, JURA 2012, 858 f.
67
Vgl. Schoch, JURA 2012, 858 f.
68
Vgl. Schoch, JURA 2012, 858 f.
69
Vgl. Schoch, JURA 2012, 858 f.
70
Vgl. Schoch, JURA 2012, 858 f.
71
Vgl. Schoch, JURA 2012, 858 f.
72
Vgl. Schoch, JURA 2012, 858 f.
73
Vgl. Schoch, JURA 2012, 858 f.
74
Vgl. Schoch, JURA 2012, 858 f.
10

D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkon-


sum im öffentlichen Raum)
I. Mit dem Erlass der VO verfolgte Ziele
Die Verordnung als materielles Gesetz ist eine abstrakt-generelle
Regelung, die sich für eine unbestimmte Anzahl von Fällen an eine unbe-
stimmte Anzahl von Personen richtet.75 Verordnungen können erlassen
werden, um Gefahren für die öffentliche Sicherheit sowie die öffentliche
Ordnung abzuwehren, indem sie polizeiliche Gebote oder Verbote
regeln.76 So können unerwünschte Verhaltensweisen zur Gefahrenabwehr
untersagt werden.77 Insbesondere für Verhaltensweisen, die den
geltenden formellen Verhaltensnormen nicht einfach zugeordnet werden
können, sondern zu den unbenannten allgemeinen Gefahren gehören,
können durch die Verordnung Verbotsregelungen geschaffen werden.78

Wenn durch eine Verordnung bestimmte unerwünschte Verhaltensweisen


grundsätzlich untersagt werden, hat die Verordnung gleichzeitig eine
präventive Wirkung.79 Mit der Androhung eines Bußgeldes im Fall eines
Verstoßes gegen die Regelung sollen die verbotenen Verhaltensweisen
von vornherein unterbunden werden.80

Mit einer Polizeiverordnung, die ein Alkoholkonsumverbot regelt, würde


der Alkoholkonsum insbesondere an örtlichen Problemlagen, also
besonders belasteten Gebieten, in denen alkoholbedingte Straftaten und
Ordnungswidrigkeiten sowie deren Ausmaß im Verhältnis viel gewichtiger
sind, als in umliegenden Gebieten, verboten werden, um diese zu verhin-
dern.81 Insbesondere in Bereichen, in denen sich oftmals besonders viele
Menschen aufhalten, sind andere Mittel aufgrund der Unübersichtlichkeit
nicht mehr wirksam.82 Auch eine verbesserte Eingriffsmöglichkeit unter

75
Vgl. Schenke, Rn. 608.
76
Vgl. Schenke, Rn. 608 f.
77
Vgl. Schoch, JURA 2012, 858 f.
78
Vgl. Kappeler, S. 60.
79
Vgl. Kappeler, S. 60.
80
Vgl. Kappeler, S. 60.
81
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Abschlussbericht, S. 24.
82
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Abschlussbericht, S. 24.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 11

diesem Gesichtspunkt ist Ziel der Polizeiverordnung. Insbesondere an


Orten, an denen auch in Zukunft mit der Begehung alkoholbedingter Straf-
taten und Ordnungswidrigkeiten gerechnet werden kann, könnten durch
die Verordnung Problemlagen bereits im Voraus verhindert werden, was
mit anderen, bereits bestehenden polizeilichen Maßnahmen so nicht
möglich wäre.83 Durch die Verbotsregelung sollen durch relativ einfache
Eingriffe übermäßiger Alkoholkonsum und daraus folgende Störungen der
öffentlichen Sicherheit rechtzeitig verhindert werden, ohne dass es über-
haupt zu einer Eskalation der Situation kommen kann.84 Es bestünde also
die Möglichkeit, aufgrund einer rechtlichen Grundlage präventiv schon
dann einzugreifen, bevor es zu Störungen kommt und nicht erst, wenn
sich diese bereits verwirklicht haben.85

Jedoch kann mit einer solchen Polizeiverordnung nicht das Ziel verfolgt
werden, flächendeckende Alkoholverbotszonen zu schaffen, sondern
lediglich Alkoholverbote, die für bestimmte Örtlichkeiten oder Zeiträume
gelten.86

II. Rechtsgrundlage
Um eine derartige Polizeiverordnung überhaupt erlassen zu können,
bedarf es einer Rechtsgrundlage, die zum Erlass ermächtigt.

Durch Gesetz werden den Polizei- und Ordnungsbehörden die Aufgaben


der Gefahrenabwehr zugwiesen.87 Durch diese Zuweisung allein sind die
Behörden jedoch nicht berechtigt, Maßnahmen, die in die Rechte ihres
Adressaten eingreifen, zu treffen.88 Bei solchen belastenden Maßnahmen
benötigen die Behörden zusätzlich eine gesetzliche Ermächtigungsgrund-
lage.89 In dieser Ermächtigungsgrundlage müssen, entsprechend dem
Gesetzesvorbehalt nach Art. 20 Abs. 3 GG, Inhalt, Zweck und Ausmaß
83
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Abschlussbericht, S. 24.
84
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Abschlussbericht, S. 25.
85
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 43 f.
86
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Abschlussbericht, S. 25.
87
Vgl. Schenke, Rn. 36.
88
Vgl. Schenke, Rn. 36.
89
Vgl. Schenke, Rn. 37.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 12

der Eingriffe hinreichend bestimmt sein.90 Im Gesetz wird die Ermächti-


gungsgrundlage oftmals mit der Aufgabenzuweisung in einer Vorschrift
zusammengefasst, wenn die Tatbestandsmerkmale des Aufgaben-
bereichs größtenteils mit den Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächti-
gung übereinstimmen.91 Gem. Art. 28 Abs. 2 GG muss den Gemeinden
das Recht gegeben sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Dieses in
Art. 28 Abs. 2 GG definierte Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden führt
dazu, dass die Gemeinde verpflichtet ist, alles zu regeln, wofür keine
anderweitige Zuständigkeit definiert ist.92 Das Selbstverwaltungsprinzip
berechtigt die Gemeinden auch, kommunale Satzungen und
Verordnungen zu erlassen.93 Allerdings dürfen hoheitliche Eingriffe auf-
grund der Einschränkung „im Rahmen der Gesetze“ in Art. 28 Abs. 2 GG
nur anhand einer gesetzlichen Grundlage vorgenommen werden.94

Nach Art. 80 Abs. 1 GG bzw. Art. 61 LV kann die Ermächtigung zum Er-
lass von Rechtsverordnungen nur durch Gesetz erteilt werden. Es bedarf
also einer Rechtsgrundlage in einem formellen Gesetz, um eine
Verordnung zu erlassen.

Durch § 1 Abs. 1 PolG wird der Polizei die Aufgabe übertragen, von dem
Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die
öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der
öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentli-
chen Interesse geboten ist. Diese Aufgabe, Gefahren abzuwehren, kann
unter anderem auch durch das Instrument der Polizeiverordnung vorge-
nommen werden.95 Die Verordnung muss ihre Rechtsgrundlage entweder
in einer gesetzlichen Spezialermächtigung oder der gesetzlichen
Generalermächtigung haben.96 Sobald es eine Spezialermächtigung zum

90
Vgl. Schenke, Rn. 37.
91
Vgl. Schenke, Rn. 37.
92
Vgl. Simon, S. 52.
93
Vgl. Simon, S. 52.
94
Vgl. Simon, S. 52.
95
Vgl. Schenke, Rn. 607.
96
Vgl. Schenke, Rn. 619.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 13

Erlass einer Polizeiverordnung gibt, hat diese als spezielleres Gesetz


Vorrang vor der Generalermächtigung.97

Die Generalermächtigung zum Erlass von Polizeiverordnungen, die der


Gefahrenabwehr dienen, findet sich in § 10 Abs. 1 PolG. Danach können
die allgemeinen Polizeibehörden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach
diesem Gesetz, also der in § 1 PolG definierten Aufgaben, polizeiliche
Gebote oder Verbote erlassen, die für eine unbestimmte Anzahl von
Fällen an eine unbestimmte Anzahl von Personen gerichtet sind.

Auf den ersten Blick sieht es so aus, als ob die Generalermächtigung zum
Erlass von Polizeiverordnungen auch zum Erlass einer Polizeiverordnung,
die den Alkoholkonsum im öffentlichen Raum verbietet, ermächtigt. Eine
Spezialermächtigung gibt es in diesem Fall nicht, somit ist § 1 i.V.m.
§ 10 Abs. 1 PolG die einzige, überhaupt in Frage kommende Rechts-
grundlage. Die Prüfung der materiellen Voraussetzungen wird zeigen, ob
sie sich in diesem Fall tatsächlich als die richtige Rechtsgrundlage erweist.

III. Materielle Voraussetzungen


1. Tatbestandsvoraussetzungen
a. Öffentliche Sicherheit
Es müsste zunächst die öffentliche Sicherheit betroffen sein. Diese um-
fasst die Unversehrtheit des geschriebenen Rechts und der Rechtsgüter
des Einzelnen, den Bestand und das Funktionieren der Einrichtungen des
Staates und anderen Trägern von Hoheitsgewalt sowie die ungehinderte
Ausübung der Hoheitsgewalt.98

Zum Schutz des Staates und seiner Einrichtungen gehört nicht nur der
Teil, für den das Strafrecht für bestimmte Handlungen eine Strafe
vorsieht.99 Darüber hinaus muss die Polizei sämtliche gesetzgebende
Körperschaften des Bundes, der Länder, Regierungen, Behörden,

97
Vgl. Schenke, Rn. 609.
98
Vgl. Kappeler, S. 82.
99
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 42.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 14

Gerichte und Universitäten schützen und so ihre ungehinderte Aufgaben-


wahrnehmung sicherstellen.100 Außerdem gilt der Schutz der öffentlichen
Sicherheit auch als Schutz für Veranstaltungen des Staates und die
hoheitliche Tätigkeit der staatlichen Organe, womit auch die Tätigkeit der
Polizei an sich geschützt ist.101

Als Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen gelten Leben, Gesundheit,


Freiheit, Ehre, Würde, Eigentum und Besitz.102

Damit schützt die öffentliche Sicherheit zugleich Individual- und Gemein-


schaftsrechtsgüter.103

Die Individualrechtsgüter werden jedoch nur als Schutzgüter der öffentli-


chen Sicherheit angesehen, wenn an ihrem Schutz auch ein öffentliches
Interesse besteht.104 Die Schutzgüter müssen also in abstrakter Weise
betroffen sein, das heißt, es müssen die Individualrechtsgüter einer unbe-
stimmten Vielzahl von Personen bedroht sein.105 Diese Voraussetzung ist
immer dann erfüllt, wenn diese Rechte durch Strafgesetze, Ordnungswid-
rigkeitentatbestände oder verwaltungsrechtliche Spezialgesetze
106
besonders geschützt werden. Eine Ausnahme hiervon ist nur gegeben,
wenn eine einzelne Person als Vertreter der Allgemeinheit betrachtet wer-
den muss und damit unabhängig von ihrer Individualität gefährdet ist.107

Für den Schutz privatrechtlicher Individualrechtsgüter gilt das


Subsidiaritätsprinzip.108 Der Berechtigte muss die Inanspruchnahme
seiner Rechte durch die ordentlichen Gerichte selbst wahrnehmen. 109
Gem. § 2 Abs. 2 PolG sind die Polizei- und Ordnungsbehörden im Einzel-
fall nur dann für den Schutz privater Rechte zuständig, wenn die Gerichte
die Individualrechte nicht, oder zumindest nicht rechtzeitig, schützen

100
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 42.
101
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 46.
102
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 48.
103
Vgl. Schenke, Rn. 53.
104
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 48.
105
Vgl. Schenke, Rn. 56.
106
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 48.
107
Vgl. Schenke, Rn. 56.
108
Vgl. Schenke, Rn. 54 f.
109
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 49.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 15

können. Außerdem erfolgt die polizeiliche Hilfe nur auf Antrag des Berech-
tigten. Grundsätzlich dürfen die Polizei- bzw. Ordnungsbehörden jedoch
nur vorläufige Schutzmaßnahmen treffen, um das Recht sicher-
zustellen.110

Die Unversehrtheit von Gemeinschaftsrechtsgütern als Bestandteil der


öffentlichen Sicherheit hat zur Folge, dass durch die Gewährung der
öffentlichen Sicherheit die gesamte Rechtsordnung geschützt wird und
somit der Bestand und die Funktionsfähigkeit des Staates sichergestellt
werden.111 Daher gehört der Schutz der gesamten Rechtsordnung eben-
falls zum Schutz der öffentlichen Sicherheit.112 Geschützt sind alle
öffentlich-rechtlichen Normen.113 Auch unter die öffentliche Sicherheit fällt
der Schutz der Grundrechte, da diese gleicherweise unmittelbar
verbindliche öffentlich-rechtliche Normen darstellen.114

Um dem Vorbehalt des Gesetzes zu entsprechen, bedarf es einer polizei-


rechtlichen Eingriffsermächtigung.115 Somit ist die Verletzung derjenigen
Rechtsnormen zu verhindern, die sich mit zwingenden Anforderungen,
Geboten und Verboten an den Einzelnen richten und so durch dessen
Handeln bzw. Unterlassen verletzt werden könnten.116 Zu diesen Normen
gehören die Strafgesetze, Ordnungswidrigkeitentatbestände und
verwaltungsrechtlichen Gesetze, die ein gewisses Verhalten zwingend
vorschreiben oder verbieten.117 So betrachtet umfasst der Schutz der
öffentlichen Sicherheit den Schutz der Rechtsordnung, solange die soziale
Geltung ihrer Gebote und Verbote straf- oder ordnungswidrigkeiten-
rechtlich gesichert ist. In der Praxis wird der Begriff der Rechtsordnung
allerdings weiter gefasst und beinhaltet auch sonstige Verhaltenspflichten
des Verwaltungsrechts.118

110
Vgl. Schenke, Rn. 54.
111
Vgl. Schenke, Rn. 58.
112
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 59.
113
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 59.
114
Vgl. Schenke, Rn. 59a.
115
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 59.
116
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 59.
117
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 59.
118
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 60.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 16

So ist bei jeglichen Verstößen gegen öffentlich-rechtliche Normen immer


die öffentliche Sicherheit beeinträchtigt.119

Durch den Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit an sich ist, zumindest bei


Erwachsenen, die öffentliche Sicherheit nicht betroffen, da dadurch nicht
gegen Rechte oder Rechtsgüter anderer Personen verstoßen wird.120 Er
stellt auch keine Ordnungswidrigkeit i.S.v. § 118 Abs.1 OWiG dar, wonach
ordnungswidrig handelt, wer eine grob ungehörige Handlung vornimmt,
die geeignet ist, die Allgemeinheit zu belästigen oder zu gefährden und die
öffentliche Ordnung zu beeinträchtigen. Des Weiteren liegt durch den
Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit auch kein Verstoß gegen das
Straßenrecht vor, da dieses Verhalten an sich als kommunikativer
Allgemeingebrauch zu werten ist, der auch nicht den Gemeingebrauch
anderer unzumutbar beeinträchtigt.121

Allerdings werden durch die mit dem übermäßigen Alkoholkonsum einher-


gehenden Nebeneffekte zum Teil sowohl Individualrechtsgüter als auch
Gemeinschaftsrechtsgüter berührt. So sind Folgeerscheinungen, wie
Körperverletzungen oder Sachbeschädigungen, Straftaten.122 Des
Weiteren kann es zu Lärmbelästigungen kommen, die eine Ordnungswid-
rigkeit gem. § 117 OWiG und ggf. auch einen Schaden im Sinne des
Polizeirechts, wenn durch den Lärm auch das Schutzgut Gesundheit
betroffen ist, darstellen.123 Auch andere Ordnungswidrigkeiten nach § 118
OWiG wie öffentliches Urinieren und Erbrechen sowie sonstige Verunrei-
nigungen im öffentlichen Raum sind oftmals die Folge übermäßigen
Alkoholkonsums124. Hier besteht sogar ein unmittelbarer Zusammenhang
zwischen dem Alkoholkonsum und den genannten Störungen der öffentli-
chen Sicherheit, da der Konsum von Alkohol die Hemmschwelle sinken
lässt und Toiletten auf öffentlichen Plätzen zwar vorhanden sind, jedoch
von alkoholisierten Personen nicht mehr aufgesucht werden, sodass

119
Vgl. Schenke, Rn. 58.
120
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
121
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.10.1998, Az. 1 S 2272/97.
122
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
123
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
124
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 17

derartige Handlungen direkt in der Öffentlichkeit erfolgen. Auch sonstige


Verunreinigungen des öffentlichen Raums, Vandalismus-Schäden sowie
Beleidigungen und Bedrohungen gegenüber anderen Bürgern sind auf die
Enthemmung aufgrund des Alkoholkonsums zurückzuführen.125 Im
Gegensatz hierzu ist jedoch ein unmittelbarer Ursachenzusammenhang
zwischen übermäßigem Alkoholkonsum und Gewalt nicht zwangsläufig
gegeben, denn der Genuss von Alkohol führt nicht generell zu
Aggressivität.126

Die Schutzgüter sind nach § 1 Abs. 1 S.1 PolG polizeirechtlich nur


geschützt, wenn daran ein öffentliches Interesse besteht. Ein öffentliches
Interesse liegt, bis auf gewisse Ausnahmen, nicht vor, wenn ein Bürger
durch sein Handeln ausschließlich seine eigenen Rechtsgüter gefährdet,
denn diese Freiheit, auch eigene Rechtsgüter zu gefährden, fällt unter den
Schutz der Grundrechte.127

Im vorliegenden Fall gefährdet derjenige, der übermäßig Alkohol in der


Öffentlichkeit konsumiert, seine Gesundheit. Darüber hinaus sind jedoch,
zumindest in Anbetracht der Folgen des übermäßigen Alkoholkonsums,
die Schutzgüter vieler weiterer Personen betroffen. Zu diesen Personen
gehören einerseits die in den betroffenen Gebieten, in denen viel Alkohol
konsumiert wird, lebenden Personen, die den Folgen des Alkoholkonsums
ständig ausgesetzt sind. Zum anderen sind aber auch diejenigen
Personen betroffen, die sich in diesen Gebieten zu der Zeit, in der der
Alkoholkonsum mit seinen Folgen stattfindet, vorübergehend aufhalten.
Dass eine unbestimmte Vielzahl von Personen betroffen ist, zeigen auch
immer wieder die zahlreichen Beschwerden vieler Bürger.

Das Gemeinwohl sowie das allgemeine Sicherheitsgefühl der Bürger sind


jedoch keine polizeirechtlich geschützten Gemeinschaftsgüter.128

125
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
126
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.07.2009, Az. 1 S 2200/08.
127
Vgl. Schenke, Rn. 56 f.
128
Vgl. Schenke, Rn. 32.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 18

Sich subjektiv sicher zu fühlen bedeutet, frei von Angst, Furcht und
Schrecken zu sein.129 Oftmals empfinden jedoch Bürger beim Anblick von
Alkohol trinkenden Personen in der Öffentlichkeit gerade dieses subjektive
Unsicherheitsgefühl.130 Sie fühlen sich teils schon durch den Anblick an
sich gestört oder bedroht, teils haben sie Angst vor eventuellen Folge-
handlungen wie zum Beispiel Beleidigungen, Bedrohungen oder gar
Gewalt.131 Die Rechtsprechung erkennt das subjektive Sicherheitsgefühl
als solches jedoch nicht als Schutzgut der öffentlichen Sicherheit an.132
Ihm kann lediglich als gefahrerhöhendes Moment mittelbar eine gefahren-
rechtliche Bedeutung zukommen, wenn das subjektive Sicherheitsgefühl
dazu geeignet ist, andere ordnungsrechtliche Gefahren zu erhöhen.133 Bei
der Verunsicherung von Bürgern aufgrund der Begegnung ist diese
Voraussetzung jedoch nicht gegeben.134

Somit ist die öffentliche Sicherheit nur durch die Folgen des Alkohol-
konsums im öffentlichen Raum betroffen, nicht jedoch durch den Alkohol-
konsum in der Öffentlichkeit als solchen.

b. Öffentliche Ordnung
Außer der öffentlichen Sicherheit könnte auch die öffentliche Ordnung als
Schutzgut betroffen sein. Die öffentliche Ordnung umfasst sämtliche
ungeschriebene Regeln der Sitte und Moral, die nach den Wertvorstellun-
gen der Gesellschaft die Voraussetzungen für ein gutes soziales Zusam-
menleben der Menschen bilden.135 Es handelt sich also hierbei nicht um
eine durch geschriebenes Gesetz bestimmte Ordnung.136 Allerdings kann
mit einer Verletzung der öffentlichen Sicherheit gleichzeitig auch eine
Verletzung der öffentlichen Ordnung einhergehen.137

129
Vgl. Meyer in: Arndt/Betz u.a., S. 120.
130
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 6.
131
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 6.
132
Vgl. OVG Thüringen, Urteil vom 21.06.2012, Az. 3 N 653/09.
133
Vgl. OVG Thüringen, Urteil vom 21.06.2012, Az. 3 N 653/09.
134
Vgl. OVG Thüringen, Urteil vom 21.06.2012, Az. 3 N 653/09.
135
Vgl. Schenke, Rn. 63.
136
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 64.
137
Vgl. Schenke, Rn. 63.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 19

Die öffentliche Ordnung hat gegenüber der öffentlichen Sicherheit jedoch


nur eine nachrangige Bedeutung.138 Deshalb ist der Anwendungsbereich
sehr eingeschränkt, denn die staatliche Gesetzgebung hat Vorrang. 139
Sobald die öffentliche Sicherheit betroffen ist, kommen Maßnahmen zum
Schutz der öffentlichen Ordnung nicht mehr infrage, denn Rechtsgüter, die
bereits auf andere Art und Weise gesetzlich geschützt sind, können nicht
mehr durch die öffentliche Ordnung geschützt werden.140 Ein Schutz durch
die öffentliche Ordnung ist ebenfalls nicht mehr möglich, sobald für
bestimmte Lebensbereiche bereits abschließende Verhaltensregeln per
Gesetz definiert sind.141

Ferner ist eine Prüfung, ob die öffentliche Ordnung betroffen ist, schwierig,
da die sozialen Regeln, die die öffentliche Ordnung definieren, aufgrund
des ständigen Wandels der gesellschaftlich herrschenden Anschauungen,
in zeitlicher und örtlicher Hinsicht stark differieren.142 Außerdem gibt es
immer weniger allgemein anerkannte soziale und ethische Regeln, da die
Wertvorstellungen in der Gesellschaft, mitunter angesichts der
143
zunehmenden Toleranz in vielen Bereichen, immer vielfältiger werden.

Maßgebend ist in diesen Fällen die Ansichtsweise der Mehrzahl der


Menschen in einem Polizeibezirk.144 Die Definition des Polizeibezirks
hängt vom jeweiligen Geltungsbereich der beabsichtigten Maßnahme
ab.145 Diese Auffassungen sollten empirisch festgestellt werden. Wenn
sich dabei keine eindeutig Tendenz erkennen lässt, ist ein polizeiliches
Einschreiten schon allein aus diesem Grund unzulässig.146

Eine Störung der öffentlichen Ordnung, die einen polizeilichen Eingriff


rechtfertigt, ist lediglich dann gegeben, wenn Regeln verletzt werden, die
erforderlich sind, um die Ordnung des sozialen Zusammenlebens zu

138
Vgl. Schenke, Rn. 63.
139
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 65.
140
Vgl. Schenke, Rn. 63.
141
Vgl. Schenke, Rn. 63.
142
Vgl. Schenke, Rn. 64.
143
Vgl. Schenke, Rn. 64.
144
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 66.
145
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 66.
146
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 66.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 20

gewährleisten, die für einen störungsfreien, gemeinverträglichen Ablauf


des gesellschaftlichen Lebens unverzichtbar ist.147 Als weitere Voraus-
setzung kommt hinzu, dass diese Regeln mit der Verfassung überein-
stimmen müssen.148

Aufgrund der nachrangigen Bedeutung des Schutzgutes der öffentlichen


Ordnung kann hier auf eine tiefergehende Betrachtung verzichtet werden.

c. Gefahr
Die öffentliche Sicherheit müsste des Weiteren von einer Gefahr bedroht
sein. „Eine Gefahr im materiell-polizeirechtlichen Sinn liegt vor, wenn eine
Sachlage oder ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu
erwartenden Geschehens mit Wahrscheinlichkeit ein polizeilich
geschütztes Rechtsgut schädigen wird.“149

Der Eintritt des Schadens muss als wahrscheinlich oder hinreichend


wahrscheinlich angesehen werden.150 Diese Differenzierung ist jedoch
kaum relevant, denn es kommt nicht auf ein bestimmtes Maß an Wahr-
scheinlichkeit an.151 Das Maß der Wahrscheinlichkeit hängt vielmehr vom
betroffenen Rechtsgut und dem drohenden Schaden ab. Je höherwertiger
das gefährdete Rechtsgut, desto geringer sind die Anforderungen an die
Wahrscheinlichkeit.152 Genauso gilt, dass die Anforderungen umso höher
sind, je geringer der zu erwartende Schaden ist.153 So liegt eine erhebliche
Gefahr vor, wenn ein besonders wichtiges Rechtsgut gefährdet ist bzw.
wenn der Umfang oder die Intensität des zu erwartenden Schadens
entsprechend hoch ist.154 Dagegen ist eine gegenwärtige Gefahr gegeben,
wenn das schädigende Ereignis bereits begonnen hat oder in
allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu

147
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 66.
148
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 66.
149
Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 20.
150
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 21.
151
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 21.
152
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 21.
153
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 21.
154
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 23.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 21

erwarten ist.155 Das Urteil über die Höhe der Wahrscheinlichkeit wird nach
dem zum betreffenden Zeitpunkt vorhandenen Kenntnisstand, also
ex ante, und in der Regel nach der Lebenserfahrung getroffen.156

Polizeiliche Maßnahmen sind jedoch oftmals bereits erforderlich, wenn nur


Tatsachen bekannt sind, dass eine Gefahr vorliegen kann, ohne dass
diese mit hinreichender Sicherheit gegeben ist.157 In diesen Fällen besteht
lediglich ein Gefahrenverdacht.158 Die dann erforderlichen Ermittlungen in
Verbindung mit entsprechenden Eingriffen werden als Gefahren-
erforschungseingriffe bezeichnet.159 Die Polizei ist auch verpflichtet, in
bloßen Verdachtslagen zu handeln.160 In diesen Fällen ist die Art der zu
treffenden Maßnahmen wiederum vom Grad der Wahrscheinlichkeit
abhängig.161 Wenn die Gefahr bekannt ist, kann sie durch präventive
Maßnahmen abgewehrt werden.162

Keine Gefahr dagegen besteht in Situationen, in denen ein Schaden nur


für den Fall möglich ist, dass weitere Umstände hinzukommen.163

Voraussetzung für polizeiliche Eingriffsmaßnahmen ist in den meisten


Fällen das Vorliegen einer konkreten Gefahr.164 Das gilt unter anderem für
den Erlass eines Verwaltungsaktes.165 Bei der Untersuchung, ob eine
konkrete Gefahr vorliegt, wird der konkrete Einzelfall betrachtet.166 Eine
konkrete Gefahr stellt eine Sachlage dar, in der es im Einzelfall bzw. in
einer bestimmten Mehrzahl von Einzelfällen und in absehbarer Zeit mit
hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schadenseintritt kommen
wird.167

155
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 22.
156
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 21.
157
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 28.
158
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 28.
159
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 28.
160
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 30.
161
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 30.
162
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 30.
163
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 36.
164
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 37.
165
Vgl. Schenke, Rn. 625.
166
Vgl. Schenke, Rn. 625.
167
Vgl. Schenke, Rn. 69.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 22

Im Gegensatz zum Erlass eines Verwaltungsaktes, der sich auf die


Generalermächtigung stützt, muss beim Erlass einer Verordnung lediglich
eine abstrakte, keine konkrete Gefahr bestehen.168

Für das Vorliegen einer abstrakten Gefahr hingegen geht es nicht um die
Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts in einem konkreten Einzelfall.
Eine abstrakte Gefahr ist gegeben, „wenn ein bestimmtes Verhalten nach
der Lebenserfahrung regelmäßig oder meistens zu konkreten Gefahren für
polizeiliche Schutzgüter zu führen pflegt.“169 Aus einer generell-abstrakten
Betrachtung für gewisse Verhaltensweisen oder Zustände muss
resultieren, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im
Einzelfall normalerweise eintritt und deshalb der Anlass besteht, die
Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, wie der Polizeiverordnung, zu ver-
hindern.170 Die Sachverhalte, auf die sich die entsprechende Regelung der
Verordnung bezieht, müssen also geeignet sein, im Regelfall Gefahren zu
verursachen.171 So kann auf den Nachweis eines Schadens im Einzelfall
verzichtet werden, die Gefahrenlage wird stattdessen typisierend und
prognostisch beurteilt.172 Oftmals liegen abstrakte und konkrete Gefahr
zugleich vor.173 Die Regelung durch eine Polizeiverordnung ist jedoch
trotzdem von Bedeutung in Fällen, in denen ein im Allgemeinen
gefährlicher Sachverhalt im Einzelfall aufgrund der speziellen Umstände
nicht geeignet ist, einen Schaden herbeizuführen und somit keine
konkrete Gefahr vorliegt, die eine Einzelmaßnahme aufgrund der
Generalermächtigung rechtfertigt.174 Ein Verhalten, das generell gefährlich
ist, kann aber Gegenstand einer Polizeiverordnung werden, ohne dass es
eine konkrete Gefahr im Einzelfall darstellt.175 Unter diesen Umständen
stellt der alleinige Verstoß gegen die Normen der Polizeiverordnung eine
konkrete Gefahr dar, da mit dem Verstoß zugleich die Rechtsordnung und

168
Vgl. Schenke, Rn. 625.
169
Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 38.
170
Vgl. Schenke, Rn. 70.
171
Vgl. Schenke, Rn. 625.
172
Vgl. Schenke, Rn. 70, 625.
173
Vgl. Schenke, Rn. 70.
174
Vgl. Schenke, Rn. 70.
175
Vgl. Schenke, Rn. 70.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 23

damit die öffentliche Sicherheit als Schutzgut der Generalermächtigung


verletzt werden.176 Die Rechtsgüter, die durch die Regelungen der
Polizeiverordnung geschützt werden sollen, müssen durch den Verstoß im
Einzelfall nicht gefährdet sein.177

Für das Vorliegen einer abstrakten Gefahr wird die Wahrscheinlichkeit des
Schadenseintritts für ein polizeilich geschütztes Rechtsgut voraus-
gesetzt.178 Ein Schaden bedeutet eine unmittelbare, objektive Beeinträch-
tigung bzw. Minderung von tatsächlich bestehenden Rechtsgütern oder
Werten durch äußere Einflüsse.179 Eine Minderung der Rechtsgüter liegt
nicht vor bei bloßen Nachteilen, Belästigungen oder Unbequemlichkei-
ten.180 Hierbei handelt es sich lediglich um Folgen des menschlichen
Zusammenlebens, die jeder Einzelne erdulden muss.181 Allerdings ist die
Abgrenzung zwischen einer tatsächlichen Minderung der Rechtsgüter und
bloßen Nachteilen, Belästigungen sowie Unbequemlichkeiten oft
schwierig.182 Die Beurteilung der schädigenden Auswirkungen für das
entsprechende Rechtsgut muss möglichst objektiv erfolgen unter
Einbeziehung der durchschnittlichen Verhältnisse sowie der besonderen
Bedingungen der jeweiligen Umgebung.183

Eine Polizeiverordnung, die den Alkoholkonsum verbietet, ist nur unter der
Bedingung zulässig, dass eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit vor-
liegt. Es müssten genügend Anhaltspunkte gegeben sein, die die
Annahme rechtfertigen, dass das Konsumverhalten regelmäßig und
typischerweise zu Gewaltdelikten führt.184 Bei der Prüfung dieser Voraus-
setzungen muss der Vorgang des Alkoholkonsums von eventuellen
Folgehandlungen getrennt betrachtet werden.185 Ein klarer Ursachenzu-
sammenhang zwischen Alkoholkonsum und regelmäßig und

176
Vgl. Schenke, Rn. 70.
177
Vgl. Schenke, Rn. 70.
178
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 39.
179
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 39.
180
Vgl. Schenke, Rn. 74.
181
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 40.
182
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 40.
183
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 40.
184
Vgl. Schenke, Rn. 625.
185
Vgl. Simon, S. 60.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 24

typischerweise auftretender Gewalt konnte jedoch bislang noch nicht


bewiesen werden.186 Zwar kann der übermäßige Alkoholkonsum in
einzelnen Fällen auch Ursache für strafbares Verhalten sein, allerdings
tritt dieses Verhalten nicht typischerweise beim Alkoholkonsum in der
Öffentlichkeit auf und einzelne mit Alkohol in Zusammenhang stehende
Verstöße gegen die öffentliche Sicherheit stellen noch keine abstrakte
Gefahr dar.187 Der übermäßige Alkoholgenuss führt auch in Verbindung
mit einer gewissen Gruppendynamik, die in vielen Fällen vorhanden ist,
nicht zwangsläufig zum Verlust der Selbstbestimmtheit des Handelns.188
Damit es zu einer Gefahr kommt, müssen weitere Aspekte, die je nach
Einzelfall differieren, hinzukommen.189 Vom bloßen Alkoholkonsum in der
Öffentlichkeit geht also keine Gefahr aus.

Diese Haltung wird auch in einer Mehrzahl von gerichtlichen


Entscheidungen zu dieser Thematik vertreten. So zum Beispiel im Urteil
des OVG Thüringen vom 21.06.2012 (Az. 3 N 653/09), dem Beschluss
des VG Karlsruhe vom 25.08.2011 (Az. 6 K 2261/11), dem Beschluss vom
11.02.2010 des VG Osnabrück (Az. 6 B 9/10), dem Urteil des VGH
Baden-Württemberg vom 28.07.2009 (Az. 1 S 2200/08) sowie dem Be-
schluss des VGH Baden-Württemberg vom 06.10.1998 (Az. 1 S 2272/97).

Eine gegenteilige Meinung hierzu ist im Urteil des OVG Lüneburg vom
30.11.2012 vertreten, welches eine Verordnung, die den Alkoholkonsum
auf bestimmten Plätzen für einen bestimmten Zeitraum verbietet, für
rechtmäßig erklärt.190 Danach wird das Vorliegen einer abstrakten Gefahr
bejaht, da es ausreicht, wenn der Alkoholkonsum zu einer Gefahr, also
einer Situation, in der mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein
Schadenseintritt besteht, führt.191 An die hinreichende Wahrscheinlichkeit
des Schadenseintritts werden insbesondere in Bezug auf den Schutz
höherrangiger Rechtsgüter, wie der menschlichen Gesundheit, geringere

186
Vgl. Schoch, JURA 2012, 860; Laubereau/Niederhauser/Bezzola, S. 73 f.
187
Vgl. Simon, S. 60.
188
Vgl. Kappeler, S. 89.
189
Vgl. Kappeler, S. 89.
190
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
191
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 25

Anforderungen gestellt.192 In Fällen, in denen durch den Alkoholkonsum in


der Öffentlichkeit Schäden für die Gesundheit anderer Menschen, z.B.
durch extreme Lärmbelästigungen oder Gewalttaten, drohen, kann eine
193
abstrakte Gefahr bejaht werden. Eine solche Wahrscheinlichkeit ist
jedoch nur in extremen Fällen wie dem, der dem Urteil des OVG Lüneburg
zugrunde liegt, zu bejahen. Hierbei wurde durch die trinkenden Menschen
auf der Straße die Nachtruhe der Anwohner regelmäßig bis in die
Morgenstunden extrem gestört.194

Ob eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit besteht, muss für jeden Fall
individuell beurteilt werden, da das Vorliegen der Voraussetzungen einer
solchen Gefahr stark von den jeweiligen äußeren Umständen abhängt.

Ein Alkoholkonsumverbot für den öffentlichen Raum wäre also in den


meisten Fällen lediglich eine Vorsorgemaßnahme zur Abwehr eventuell
möglicher Gefahren.195 Eine solche Vorsorgemaßnahme liegt jedoch
außerhalb der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, da auch sämtliche
Verhaltensweisen verboten werden, die keine Gefahr darstellen.196

Damit eine Verordnung, die den Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit


verbietet, überhaupt möglich ist, müssten die Anforderungen an das
Vorliegen einer Gefahr durch den Gesetzgeber gesenkt werden.197 Dies
könnte anhand einer speziellen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für
eine solche Polizeiverordnung erfolgen. Dann wären Alkoholkonsum-
verbote bereits zur Vorsorge gegenüber möglichen Folgen des
Alkoholkonsums zulässig und die Kommunen hätten umfangreichere
Handlungsmöglichkeiten, Gefahren schon vor ihrer Entstehung zu
verhindern.198

192
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
193
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
194
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
195
Vgl. Schoch, JURA 2012, 860.
196
Vgl. Thurn in: Gillich/Keicher, S. 142.
197
Vgl. Hecker in: Gillich/Keicher, S. 125.
198
Vgl. Hecker in: Gillich/Keicher, S. 125 f.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 26

d. Störung
Zu den Aufgaben der Polizei nach § 1 Abs. 1 PolG gehört es auch,
Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen.

Im Gegensatz zur Gefahr, bei deren Vorliegen ein Schadenseintritt wahr-


scheinlich ist, hat sich bei der Störung der Schaden bereits realisiert. 199
Eine Störung liegt also vor, wenn die Minderung von bestehenden Rechts-
gütern oder sozialen Werten, die unter den Begriff der öffentlichen
Ordnung fallen, eingetreten ist und auch noch andauert.200 Bei der Beur-
teilung, ob eine Störung vorliegt, reicht es aus, wenn bei der Einschätzung
der Situation nach der Lebenserfahrung eine andauernde Beeinträchti-
gung der erwähnten Rechtsgüter bzw. Werte erwartet werden kann.201

Im Gegensatz zu Gefahren, die durch präventive Maßnahmen verhindert


werden, können Störungen nur repressiv beseitigt werden, da sich die
Gefahr bereits verwirklicht hat.202

Wenn mit der Störung auch ein Verstoß gegen Strafgesetze einhergeht,
kann die Polizei zusätzlich zu sicherheitspolizeilichen Maßnahmen, die
das strafbare Verhalten unterbrechen, auch Maßnahmen der Strafverfol-
gung ergreifen, die dazu dienen, ein gerichtliches Strafverfahren zu
ermöglichen und einzuleiten.203 Sobald die Straftat beendet ist und auch
keine Minderung von Rechtsgütern bzw. Werten mehr besteht, liegt keine
Störung mehr vor und es sind nur noch Maßnahmen der Strafverfolgung
möglich, nicht mehr jedoch sicherheitspolizeiliche Maßnahmen.204

Da es sich beim Erlass einer Polizeiverordnung, die den Alkoholkonsum


im öffentlichen Raum verbietet, um eine präventive Maßnahme handelt,
die dazu dienen soll, Gefahren bereits im Vorfeld zu verhindern, kommt
dem Vorliegen einer Störung kaum eine Bedeutung zu, da Störungen nur
noch im Nachhinein durch repressive Maßnahmen bekämpft werden
können.
199
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 20.
200
Vgl. Schenke, Rn. 92.
201
Vgl. Schenke, Rn. 92.
202
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 20.
203
Vgl. Schenke, Rn. 92.
204
Vgl. Schenke, Rn. 92.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 27

e. Öffentliches Interesse
Nach § 1 Abs. 1 S. 1 PolG hat die Polizei nur dann die Aufgabe, vom
Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die
öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der
öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, wenn dies im öffentli-
chen Interesse geboten ist. Dieses Tatbestandsmerkmal hat jedoch nur
eine sehr geringe Bedeutung.205 Es dient lediglich dazu, den Aufgaben-
bereich der Polizei ein wenig einzuschränken.206 Wie bereits beschrieben,
ist das öffentliche Interesse nur dann zu prüfen, wenn der Einzelne sich
selbst gefährdet und wenn es um den Schutz rein privatrechtlicher
Rechtsgüter geht.207 Ein öffentliches Interesse liegt immer dann vor, wenn
Rechte bzw. Rechtsgüter der Allgemeinheit gefährdet sind.208 Ebenso
besteht an der Verhinderung von Straftaten und daraus resultierenden
Störungen immer ein öffentliches Interesse.209

2. Rechtsfolgenseite
a. Adressaten
Beim Erlass einer Polizeiverordnung, die den Alkoholkonsum im öffentli-
chen Raum regeln soll, müssen auch die Grundsätze über die polizeiliche
Verantwortlichkeit berücksichtigt werden.210 So muss sich die Polizei,
wenn sie in die Rechte von Personen eingreift, um Gefahren für die
öffentliche Sicherheit oder Ordnung zu verhindern, vorrangig an den für
die Gefahr polizeirechtlich Verantwortlichen wenden.211 Behördliche
Bekämpfungsmaßnahmen sowie die Inanspruchnahme von Nichtstörern
haben nur nachrangige Bedeutung.212

205
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 79.
206
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 79.
207
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 79.
208
Vgl. Schenke, Rn. 56.
209
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 1 Rn. 79.
210
Vgl. Schenke, Rn. 627.
211
Vgl. Schenke, Rn. 228.
212
Vgl. Schenke, Rn. 228.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 28

Demnach sind die Adressaten einer Verordnung, die auf § 10 Abs. 1 PolG
basiert, in der Regel nur diejenigen Personen, die für die Gefahr
verantwortlich sind, also die Störer.213

Im PolG sind die Adressaten in den §§ 6 und 7 PolG geregelt. 214 So ist
nach § 6 Abs. 1 PolG derjenige Adressat der polizeilichen Maßnahmen,
der die Bedrohung oder Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung
durch sein Verhalten verursacht hat, also der Verhaltensstörer. Die
Störung kann sowohl durch Handeln als auch durch Unterlassen, wenn für
den Betroffenen eine gesetzliche Handlungspflicht besteht, herbeigeführt
werden.215 Voraussetzung für die Qualifizierung als Störer ist, dass der
Betroffene die Gefahr polizeirechtlich verursacht hat, wobei es irrelevant
ist, ob er schuld oder überhaupt verschuldensfähig ist.216 Von Bedeutung
ist lediglich die objektive Gefahrenlage.217 Nach der Theorie der unmittel-
baren Verursachung gilt derjenige als Störer, der durch sein Verhalten die
polizeiliche Gefahrengrenze überschreitet und damit die Gefahr oder
Störung unmittelbar herbeiführt.218 Ebenfalls als Störer angesehen wird,
zumindest nach herrschender Auffassung, der Zweckveranlasser. 219
Er verursacht die Gefahr oder Störung nicht direkt, sondern indirekt, indem
er den Erfolg subjektiv bezweckt, oder wenn sich diese als Folge seines
Verhaltens, insbesondere durch das Verhalten Dritter, zwangsläufig
einstellt.220 Damit handelt der Zweckveranlasser an sich rechtmäßig,
beeinflusst aber das Verhalten Dritter so, dass diese eine Gefahr oder
Störung verursachen.221 Der Zweckveranlasser muss dabei nicht
zwingend das Ziel verfolgen, eine Gefahr oder Störung auszulösen, es
reicht aus, dass er sich bewusst ist, dass durch sein Verhalten höchst-
wahrscheinlich eine Gefahr oder Störung eintreten wird.222

213
Vgl. Schenke, Rn. 627.
214
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 10 Rn. 18.
215
Vgl. Schenke, Rn. 239.
216
Vgl. Schenke, Rn. 241.
217
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 6 Rn. 5.
218
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 6 Rn. 8.
219
Vgl. Schenke, Rn. 244.
220
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 6 Rn. 10.
221
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 6 Rn. 10.
222
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 6 Rn. 10.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 29

§ 7 PolG hingegen regelt die Fälle, in denen die öffentliche Sicherheit oder
Ordnung nicht durch ein Verhalten einer Person bedroht oder gestört wird,
sondern durch den Zustand einer Sache. Dann muss die Polizei gem.
§ 7 PolG ihre Maßnahmen gegenüber dem Eigentümer der Sache oder
demjenigen, der die tatsächliche Gewalt über die Sache ausübt, treffen.
Dabei hängt die Eigenschaft als Zustandsstörer oftmals mit der als Verhal-
tensstörer zusammen.223 Es ist nicht entscheidend, ob die Person als
Inhaber der tatsächlichen Gewalt über die Sache ihr recht- oder unrecht-
mäßiger Inhaber ist sowie ob der Inhaber der Besitzer oder lediglich der
Besitzdiener der Sache ist.224 Ebenso irrelevant ist, ob der Zustand durch
den Inhaber selbst, durch Dritte, Zufall oder höhere Gewalt hervorgerufen
wurde.225 Sachen im Sinne des PolG sind, entsprechend der Legal-
definition in § 90 BGB, bewegliche sowie unbewegliche, körperliche
Gegenstände, aber auch für Tiere gelten in diesem Fall die für Sachen
anzuwendenden Vorschriften.226 Der Zustand der Sache wird sowohl
durch ihre Beschaffenheit, als auch durch ihre Lage im Raum bestimmt.227
Auch hier findet, genau wie bei der Bestimmung des Verhaltensstörers,
die Theorie der unmittelbaren Verursachung Anwendung. 228 Danach gilt
der für die Sache Verantwortliche dann als Störer, wenn die Sache eine
Gefahr verursacht.229

Wenn der Störer sowohl die Eigenschaften des Verhaltens-, als auch des
Zustandsstörers erfüllt, wird er als Doppelstörer bezeichnet.230

Es ist auch möglich, dass mehrere Personen eine Gefahr oder Störung
herbeiführen und somit Störer sind.231 In diesen Fällen kann die Polizei
gegenüber jeder dieser Personen mit entsprechenden Maßnahmen tätig
werden, dabei ist bei der Entscheidung relevant, wie die Gefahr oder

223
Vgl. Schenke, Rn. 268.
224
Vgl. Schenke, Rn. 268.
225
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 7 Rn. 4.
226
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 7 Rn. 3.
227
Vgl. Schenke, Rn. 268.
228
Vgl. Schenke, Rn. 268.
229
Vgl. Schenke, Rn. 268.
230
Vgl. Schenke, Rn. 229.
231
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 6 Rn. 12.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 30

Störung am schnellsten und sichersten verhindert bzw. beseitigt werden


kann.232

Der Störer hat dann, aufgrund der gegenüber ihm erlassenen Maß-
nahmen, sein Verhalten bzw. den Zustand der Sache, über die er die
tatsächliche Gewalt ausübt, so zu ändern, dass Gefahren oder Störungen
für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung unterbunden werden bzw. gar
nicht erst entstehen.233

Da bei der Inanspruchnahme also in erster Linie der Störer belangt wird,
ist es sehr wichtig, den Störer richtig zu bestimmen.234 Die korrekte
Bestimmung des Störers ist aber auch deshalb wichtig, weil der Störer für
Aufwendungen und Schäden, die ihm aufgrund der Inanspruchnahme
entstehen, keinen Anspruch auf Ausgleich hat.235 Stattdessen hat der
Träger der Polizeibehörde Ersatzansprüche gegenüber dem Störer.236

Als Störer in Betracht kommen natürliche Personen, wobei es keine Rolle


spielt, ob diese geschäfts- oder deliktfähig sind, juristische Personen des
Privatrechts sowie nichtrechtsfähige privatrechtliche Vereinigungen, die
ein Mindestmaß an Organisation aufweisen und auf eine gewisse Dauer
angelegt sind und nach aktueller Auffassung auch juristische Personen
des öffentlichen Rechts, wobei für diese einige Besonderheiten gelten.237

In Fällen, in denen präventive polizeiliche Maßnahmen bereits getroffen


werden, bevor eine Gefahr vorliegt und es noch keinen Störer gibt, kann
durch Gesetz vorgesehen sein, dass als Adressat der Maßnahmen der
Verdächtige oder sonstige Personen, die eine besondere Beziehung zu
der bevorstehenden Gefahr haben, angesehen werden.238

Nur in seltenen Ausnahmefällen werden auch Unbeteiligte unter den


Voraussetzungen von § 9 PolG in Anspruch genommen.239

232
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 6 Rn. 12.
233
Vgl. Schenke, Rn. 228.
234
Vgl. Schenke, Rn. 230.
235
Vgl. Schenke, Rn. 230.
236
Vgl. Schenke, Rn. 230.
237
Vgl. Schenke, Rn. 231 ff.
238
Vgl. Schenke, Rn. 627.
239
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 10 Rn. 18.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 31

Nach § 9 Abs. 1 PolG kann die Polizei nur dann Maßnahmen gegenüber
anderen als den in den §§ 6 und 7 PolG genannten Personen treffen,
wenn auf andere Weise eine unmittelbar bevorstehende Störung der
öffentlichen Sicherheit oder Ordnung nicht verhindert, oder eine bereits
eingetretene Störung nicht beseitigt werden kann, insbesondere wenn die
eigenen Mittel der Polizei nicht ausreichen oder wenn durch Maßnahmen
nach den §§ 6 bis 8 PolG ein Schaden herbeigeführt würde, der erkennbar
außer Verhältnis zu dem beabsichtigen Erfolg steht. Diese Maßnahmen
dürfen gem. § 9 Abs. 2 PolG außerdem nur solange die Voraussetzungen
von § 9 Abs. 1 PolG vorliegen, aufrechterhalten werden.

Bei Vorliegen der Voraussetzungen nach § 9 PolG kann die Polizei Maß-
nahmen gegenüber jedem Unbeteiligten treffen, wenn die Heranziehung
unerlässlich ist.240 Bei mehreren möglichen Unbeteiligten muss sie über
die Heranziehung nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden.241 Eine
weitere Voraussetzung von § 9 Abs. 1 PolG ist, dass eine Verletzung der
öffentlichen Sicherheit oder Ordnung unmittelbar bevorsteht. Das ist der
Fall, „wenn der Eintritt des Schadens nach allgemeiner Erfahrung sofort
oder in allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit
zu erwarten ist, falls nicht eingeschritten wird.“242 Ist dies nicht der Fall,
muss zuerst versucht werden, den Störer in Anspruch zu nehmen.243

Des Weiteren können Maßnahmen gegenüber Nichtstörern auch dann


ergriffen werden, wenn Maßnahmen gegenüber dem tatsächlichen Störer
einen Schaden verursachen würden, der unverhältnismäßig gegenüber
dem Erfolg wäre.244

Von dem Unbeteiligten kann ein Handeln, Unterlassen oder Dulden


verlangt werden, wobei die entsprechende Maßnahme jedoch auf das
Mindeste begrenzt werden muss.245

240
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 10 Rn. 5 f.
241
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 10 Rn. 5 f.
242
Stephan/Deger/Wolf, § 10 Rn. 7.
243
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 10 Rn. 7.
244
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 10 Rn. 13.
245
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 10 Rn. 16 f.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 32

Im Fall des Erlasses einer Polizeiverordnung, die den Alkoholkonsum im


öffentlichen Raum verbietet, sind die Personen für die Gefahr für die
öffentliche Sicherheit verantwortlich und damit Störer, die Alkohol im
öffentlichen Raum im Übermaß konsumieren und somit auch für die
Folgen des Alkoholkonsums verantwortlich sind, die letztlich die Gefahr für
die öffentliche Sicherheit darstellen. Damit erfüllen sie die Eigenschaften
des Verhaltensstörers im Sinne von § 6 Abs. 1 PolG, da sie die Bedro-
hung der öffentlichen Sicherheit durch ihr Verhalten verursachen. Durch
das Verhalten in alkoholisiertem Zustand wird die Gefahrengrenze über-
schritten. Problematisch ist jedoch, dass die Polizeiverordnung den Kon-
sum von Alkohol auf bestimmten öffentlichen Plätzen in einem gewissen
Zeitraum für alle sich dort aufhaltenden Personen verbietet und sich damit
nicht nur an die Störer richtet. Von der Regelung sind auch Personen
betroffen, die in diesen Gebieten zwar Alkohol konsumieren und damit die
Tatbestände des Verbotes auch erfüllen, jedoch nicht in dem Maß, dass
durch die Folgen des Konsums die Gefahrengrenze überschritten wird. 246
Somit werden auch Unbeteiligte in Anspruch genommen. Durch die Rege-
lung würden Nichtstörer in ihrem Recht auf freie Entfaltung der Persön-
lichkeit nach Art. 2 Abs. 1 GG gestört.247 Gem. § 9 PolG ist eine
Inanspruchnahme Unbeteiligter jedoch nur rechtmäßig, wenn eine Störung
unmittelbar bevorsteht, also der Schadenseintritt nach allgemeiner
Erfahrung sofort oder in allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzender
Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, wenn nicht eingeschritten wird und
diese unmittelbar bevorstehende Störung nicht auf andere Weise
verhindert werden kann. Dies ist beim Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit
inklusive seiner Folgeerscheinungen jedoch nicht gegeben, sodass durch
die Polizeiverordnung auch Nichtstörer in Anspruch genommen werden
würden, ohne dass die Voraussetzungen von § 9 PolG erfüllt sind.248 Es
stellt sich daher als sehr schwierig dar, innerhalb der Regelung eine
Differenzierung zwischen Störern und Nichtstörern vorzunehmen.

246
Vgl. VG Osnabrück, Beschluss vom 11.02.2010, Az. 6 B 9/10.
247
Vgl. VG Osnabrück, Beschluss vom 11.02.2010, Az. 6 B 9/10.
248
Vgl. VG Karlsruhe, Beschluss vom 25.08.2011, Az. 6 K 2261/11.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 33

b. Ermessen
Im Bereich der Gefahrenabwehr gilt in der Regel das Opportunitätsprinzip,
das heißt, die Polizei- und Ordnungsbehörden sind nicht verpflichtet,
zwingend tätig zu werden.249 Die Polizei hat innerhalb der durch das Recht
gesetzten Schranken zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maß-
nahmen zu treffen, die ihr nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich
erscheinen (§ 3 PolG). Dieser Opportunitätsgrundsatz bildet sowohl die
Grundlage für die Generalermächtigung des § 3 PolG, als auch für die
meisten speziellen polizeirechtlichen Ermächtigungsgrundlagen.250 Ob ein
Ermessenspielraum besteht, wird also durch die einschlägige Ermächti-
gungsgrundlage bestimmt. Das durch die Rechtsgrundlage gewährte
Ermessen ist zweistufig.251 Zum einen besteht Entschließungsermessen
darüber, ob die Polizei tätig wird.252 Liegt eine Gefahr für die öffentliche
Sicherheit oder Ordnung vor, ist die Polizei nicht automatisch zum
Handeln verpflichtet, sie ist nur verpflichtet, zuerst nach ihrem Ermessen
zu prüfen, ob sie tätig wird.253

Zum anderen besteht Auswahlermessen über die Art und Weise des
Handelns, also darüber, welche Maßnahmen ergriffen werden.254
Wenn feststeht, dass die Polizei tätig werden wird, stehen in den meisten
Fällen mehrere verschiedene Maßnahmen zur Auswahl, um die Gefahr
abzuwehren.255 Die Entscheidung zu handeln legt noch keine bestimmte
Maßnahme fest, es muss stattdessen unter Abwägung diverser Aspekte
und Einhaltung rechtlicher Grenzen eine Entscheidung für eine der
möglichen Maßnahmen getroffen werden.256

Nur ein Handeln, das sich innerhalb des eingeräumten Ermessens-


spielraums bewegt, ist auch rechtmäßig.257 Damit sind die Polizei- und

249
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 3 Rn. 3.
250
Vgl. Schenke, Rn. 93.
251
Vgl. Schenke, Rn. 94.
252
Vgl. Schenke, Rn. 94.
253
Vgl. Schenke, Rn. 99.
254
Vgl. Schenke, Rn. 94.
255
Vgl. Schenke, Rn. 102.
256
Vgl. Schenke, Rn. 102.
257
Vgl. Schenke, Rn. 94.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 34

Ordnungsbehörden verpflichtet, ermessensfehlerfrei zu entscheiden und


zu handeln.258

§ 10 Abs. 1 PolG räumt Ermessen ein, denn danach können die


allgemeinen Polizeibehörden Polizeiverordnungen zur Wahrnehmung ihrer
Aufgaben erlassen.

Gem. § 3 PolG sind bei der Ausübung des Ermessens die gesetzlichen
Grenzen zu beachten. Somit sind die Polizei- und Ordnungsbehörden an
den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit aus § 5 PolG gebunden. Des
Weiteren gehören zu den wichtigsten gesetzlichen Grenzen die Grund-
rechte.

aa. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit


Im Polizeirecht ergibt sich der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit aus
§ 5 PolG. Danach hat die Polizei bei mehreren in Betracht kommenden
Maßnahmen die Maßnahme zu treffen, die den Einzelnen und die Allge-
meinheit voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt (§ 5 Abs. 1 PolG).
Des Weiteren darf gem. § 5 Abs. 2 PolG durch die polizeiliche Maßnahme
kein Nachteil herbeigeführt werden, der erkennbar außer Verhältnis zu
dem beabsichtigten Erfolg steht.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist eine wichtige rechtliche


Schranke, die sowohl das Entschließungs- als auch das Auswahl-
ermessen begrenzt.259 Zwar ist dieser Grundsatz durch § 5 PolG im
Polizeigesetz speziell geregelt, er gilt jedoch schon allein aufgrund des
Verfassungsrechts als Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips.260

Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz muss die beabsichtigte


polizeiliche Maßnahme geeignet, erforderlich und angemessen sein.261

258
Vgl. Schenke, Rn. 103.
259
Vgl. Schenke, Rn. 331.
260
Vgl. Schenke, Rn. 331.
261
Vgl. Schenke, Rn. 332.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 35

Geeignetheit und Erforderlichkeit ergeben sich dabei schon aus § 3 PolG,


wobei die Erforderlichkeit in § 5 Abs. 1 PolG noch genauer beschrieben
wird.262 Die Angemessenheit ist in § 5 Abs. 2 PolG definiert.263

Geeignetheit

Zunächst kommen all diejenigen Maßnahmen infrage, die geeignet sind,


den angestrebten Zweck zu erfüllen.264 Mittel, die nicht zur Bekämpfung
der Gefahr geeignet sind, dürfen gar nicht erst angewendet werden. 265 Die
Geeignetheit des Mittels muss aus der ex-ante-Sicht beurteilt werden.266
Das bedeutet, dass die Maßnahme auch dann rechtmäßig ist, wenn zum
Zeitpunkt des Handelns bei verständiger Würdigung der Sachlage davon
ausgegangen werden konnte, dass die Maßnahme geeignet ist, auch
wenn sich später herausstellt, dass sie es tatsächlich nicht war. 267 Von
vornherein ungeeignet sind Maßnahmen, die ein unmögliches Verhalten
verlangen.268 Das Mittel muss die Gefahr nicht komplett beseitigen, für die
Geeignetheit genügt es, dass die Gefahr gemindert wird.269

Ein Alkoholkonsumverbot für bestimmte öffentliche Plätze oder bestimmte


Zeiträume ist ein geeignetes Mittel, um den Alkoholkonsum dort zu
verhindern. Trotz der Annahme, dass sich das Problem durch örtlich
begrenzende Maßnahmen an andere Orte verlagert, ist das Verbot in Be-
zug auf die betroffenen Örtlichkeiten geeignet.270 Es ist nicht erwiesen,
dass durch ein Verbot eine solche Verlagerung tatsächlich stattfindet.271
Des Weiteren würde das Problem so zumindest an den betroffenen Orten
nicht mehr bestehen und sich eventuell auf Gebiete verlagern, in denen

262
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 5 Rn. 2.
263
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 5 Rn. 2.
264
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 5 Rn. 5.
265
Vgl. Schenke, Rn. 333.
266
Vgl. Schenke, Rn. 333.
267
Vgl. Schenke, Rn. 333.
268
Vgl. Schenke, Rn. 333.
269
Vgl. Schenke, Rn. 333.
270
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
271
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 36

eine entsprechende Nutzung des öffentlichen Raums, z.B. aufgrund der


baurechtlichen Nutzung, zumindest weniger störend ist.272

Laut des Urteils des OVG Lüneburg vom 30.11.2012 werden durch die
Polizeiverordnung auch die unerwünschten Folgeerscheinungen, die in
Zusammenhang mit übermäßigem Alkoholkonsum stehen, verhindert.273
Andererseits sind die Störungen der öffentlichen Sicherheit nicht in jedem
Fall eine Folge des Alkoholkonsums in der Öffentlichkeit. Diese Störungen
entstehen auch durch den Alkoholkonsum in Kneipen oder zu Hause.
Somit würde eine Verbotsverordnung die Störungen der öffentlichen
Sicherheit nicht, oder zumindest nur sehr begrenzt, bekämpfen können.
Das Verbot wäre also geeignet, den Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit
zu verhindern, es ist aber nicht dazu geeignet, das eigentliche Problem,
nämlich die Folgeerscheinungen von Alkohol im öffentlichen Raum, zu
verhindern.

Erforderlichkeit

Der Grundsatz der Erforderlichkeit wird ebenso als Grundsatz des


geringsten Eingriffs oder auch des mildesten Mittels bezeichnet.274

In § 5 Abs. 1 PolG hat der Gesetzgeber normiert, dass unter den


geeigneten Maßnahmen diejenige auszuwählen ist, die den Einzelnen und
die Allgemeinheit am wenigsten beeinträchtigt. Erforderlichkeit einer Maß-
nahme bedeutet, dass es kein milderes und dabei ebenfalls geeignetes
Mittel gibt.275 Ungeeignete Maßnahmen können gar nicht erst erforderlich
sein, sodass immer die Geeignetheit des Mittels zuerst zu prüfen ist. 276

Zur Bekämpfung einer Gefahr bzw. Störung muss unter mehreren gleich
geeigneten Mitteln das ausgewählt werden, das voraussichtlich zu der
geringsten Beeinträchtigung, sowohl für den Adressaten der Maßnahme

272
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
273
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
274
Vgl. Schenke, Rn. 335.
275
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 3 Rn. 5.
276
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 3 Rn. 5.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 37

als auch für die Allgemeinheit, führt.277 Dieser Grundsatz gilt zum einen für
die Art der Maßnahmen.278 So wird zum Beispiel die Allgemeinheit durch
eine Einzelanordnung weniger beeinträchtigt als durch eine Polizeiverord-
nung.279 Zum anderen gilt die Voraussetzung der Erforderlichkeit auch für
die Dauer und die Richtung der Maßnahmen.280 Die Maßnahmen sind in
zeitlicher Hinsicht so gering wie möglich zu gestalten.281 Wenn
mehrere Störer als Adressaten einer Maßnahme infrage kommen, ist bei
der Auswahl des oder der Adressaten zu berücksichtigen, welcher der
Störer durch die Maßnahme am wenigsten beeinträchtigt wird. 282

Der Grundsatz der Erforderlichkeit wird nicht verletzt, wenn ein anderes
Mittel ebenfalls geeignet ist und den Adressaten der Maßnahme weniger
belastet, dafür aber die Allgemeinheit viel schwerer beeinträchtigt, denn
dann ist das Mittel nicht gleich geeignet.283 Das Maß der beeinträchtigen-
den Wirkung einer Maßnahme ist anhand objektiver Maßstäbe zu
bestimmen.284 Besteht der Adressat der Maßnahme darauf, ein gleich
geeignetes Mittel anzuwenden, ist nur dieses Mittel das rechtmäßige. 285

Zum Erlass einer Polizeiverordnung, die den Alkoholkonsum verbietet, gibt


es eine Vielzahl alternativer Maßnahmen. So gibt es einige präventive,
sozialpädagogische Maßnahmen ohne rechtliche Wirkung, die ein
milderes Mittel als die Polizeiverordnung darstellen, da sie niemanden
einschränken.286 Allerdings sind diese sozialpädagogischen Maßnahmen
nicht in gleicher Weise geeignet, denn ihre Wirkung reicht in der Regel
nicht aus, den übermäßigen Konsum von Alkohol mit seinen Folge-
erscheinungen in den entsprechenden Gebieten zu verhindern.287 Daher
sind zusätzliche Maßnahmen notwendig, um dem Problem zu begegnen.

277
Vgl. Schenke, Rn. 335.
278
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 5 Rn. 6.
279
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 5 Rn. 6.
280
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 5 Rn. 7 f.
281
Vgl. Schenke, Rn. 335.
282
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 5 Rn. 8.
283
Vgl. Schenke, Rn. 335.
284
Vgl. Schenke, Rn. 336.
285
Vgl. Schenke, Rn. 336.
286
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
287
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 38

Ein weiteres mögliches Mittel wäre eine Verlängerung der Sperrzeit.288


Unabhängig davon, ob und wie diese Maßnahme rechtlich durchzusetzen
wäre, kann festgestellt werden, dass diese Maßnahme nicht in gleicher
Weise geeignet ist. Eine Verlängerung der Sperrzeit bekämpft das
Problem nicht, da dann weiterhin in die Gebiete mitgebrachter Alkohol
konsumiert wird.289 Zudem ist diese Maßnahme auch kein milderes Mittel,
da die Inhaber der betroffenen Betriebe sowie deren Gäste, die sich dort
aufhalten, ohne durch Rechtsverstöße auffällig zu werden, in
unverhältnismäßiger Weise in ihren Rechten beeinträchtigt würden.290

Auch ein allgemeines Alkoholverkaufsverbot für das entsprechende


Gebiet ist nicht in gleicher Weise geeignet, da dann ebenso der Alkohol
von nahegelegenen Verkaufsstellen außerhalb des Verbotsbereichs
mitgebracht und konsumiert wird.291 Des Weiteren ist es aufgrund der
relativ starken Beeinträchtigung der Verkaufsstellen innerhalb des
betroffenen Gebiets auch kein milderes Mittel.292 Das in Baden-
Württemberg bereits geltende Alkoholverkaufsverbot in sämtlichen
Verkaufsstellen (unter anderem in Ladengeschäften, Tankstellen, Kiosken
und Bahnhöfen) in der Zeit von 22.00 bis 5.00 Uhr zeigt, dass diese Maß-
nahme allein nicht ausreicht, um den gewünschten Erfolg zu erreichen.
So wird Alkohol einfach auf Vorrat oder noch kurz vor 22.00 Uhr gekauft
und dann im öffentlichen Raum konsumiert.

Einzelmaßnahmen gegenüber den jeweiligen Störern, z.B. in Form eines


Verwaltungsaktes, sind ein milderes Mittel, da sie nur den Störer und nicht
auch Unbeteiligte beeinträchtigen. Allerdings sind sie nicht in gleicher
Weise geeignet, da so die Gefahr nicht im Vorfeld verhindert werden kann,
sondern erst, wenn eine Störung bereits eingetreten ist. Ein weiterer
Nachteil dieser Einzelmaßnahmen ist deren schwierige Umsetzung. 293
Diese ergibt sich zum einen aus der Vielzahl der Fälle, zum anderen

288
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
289
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
290
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
291
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
292
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
293
Vgl. VG Osnabrück, Urteil vom 11.02.2010, Az. 6 B 9/10.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 39

können die tatsächlichen Störer oft nur schwer individualisiert werden.294


Grundsätzlich dürfen polizeiliche Verfügungen jedoch nicht nur der Er-
leichterung polizeilicher Aufsicht dienen, sodass die schwierige Ermittlung
der Störer kein ausreichendes Argument ist, ein allgemeines Konsum-
verbot, mit dem auch Beeinträchtigungen für die Allgemeinheit verbunden
sind, zu rechtfertigen.295 Allerdings soll die Polizeiverordnung in diesem
Fall nicht lediglich dazu dienen, die polizeiliche Aufsicht zu
erleichtern, denn gerade die Regelung einer unbestimmten Vielzahl von
Fällen für eine unbestimmte Vielzahl von Personen ist das Ziel, das mit
dieser Verordnung erreicht werden soll.296 Eine konkrete Einzelfall-
regelung kann diesen Anforderungen nicht gerecht werden und ist somit
ungeeignet. Die Regelung für eine unbestimmte Vielzahl von Personen ist
dann notwendig, wenn die Betroffenen zum Zeitpunkt des Erlasses der
Verordnung nicht bestimmbar sind.297 Dies ist hier der Fall. Zwar handelt
es sich bei den betroffenen Personen, die Alkohol auf den entsprechen-
den öffentlichen Plätzen konsumieren, auch immer wieder um die gleichen
Personen, jedoch ist auch wechselndes Publikum vertreten, sodass eine
konkrete Bestimmung im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung noch
nicht möglich ist. Des Weiteren soll auch kein konkreter Einzelfall geregelt
werden, sondern eine unbestimmte Vielzahl von Fällen, denn der Alkohol-
konsum soll auf bestimmten Plätzen zu bestimmten Zeiten und unter
gewissen Voraussetzungen generell untersagt werden.298 Die dadurch
erfassten Sachverhalte können jedoch im Voraus nicht genau konkretisiert
werden.299

Unter diesen Gesichtspunkten ist eine Polizeiverordnung, die den Alkohol-


konsum in bestimmten Gebieten für eine bestimmte Zeit verbietet, zwar
das einzige Mittel, das überhaupt geeignet ist, den Alkoholkonsum im
öffentlichen Raum an sich zu verbieten und darüber hinaus auch das

294
Vgl. VG Osnabrück, Urteil vom 11.02.2010, Az. 6 B 9/10.
295
Vgl. VG Osnabrück, Urteil vom 11.02.2010, Az. 6 B 9/10.
296
Vgl. Schenke, Rn. 616.
297
Vgl. Schenke, Rn. 618.
298
Vgl. Schenke, Rn. 617.
299
Vgl. Schenke, Rn. 617.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 40

mildeste unter den geeigneten Mitteln. Da die Polizeiverordnung jedoch


nicht geeignet ist, die Folgen übermäßigen Alkoholkonsums zu
verhindern, ist auch der Grundsatz der Erforderlichkeit nicht erfüllt.

Angemessenheit

Der Angemessenheitsgrundsatz wird auch als Grundsatz der Verhältnis-


mäßigkeit im engeren Sinn bezeichnet und ergibt sich aus
§ 5 Abs. 2 PolG.300 Wenn die Voraussetzungen der Geeignetheit und Er-
forderlichkeit gegeben sind, bedeutet das noch nicht, dass die angestrebte
Maßnahme zulässig ist.301 Eine weitere Bedingung für die Zulässigkeit ist,
dass die mit der Maßnahme verbundenen Nachteile nicht außer Verhältnis
zum angestrebten Erfolg stehen.302 Die beabsichtigte Maßnahme ist
jedoch nicht sofort unzulässig, wenn die Nachteile für den Störer lediglich
gleich hoch oder leicht höher als der Wert der Zweckerreichung sind,
stattdessen müsste der Nachteil in einem offensichtlichen Missverhältnis
zum beabsichtigten Erfolg der Maßnahme stehen.303

Um zu prüfen, ob die Maßnahme angemessen ist, müssen zuerst die


Auswirkungen der Maßnahme im konkreten Fall ermittelt werden.304 Zu
berücksichtigen sind die Interessen der belasteten und begünstigten
Personen, öffentliche Sicherheitsinteressen sowie Auswirkungen für
unbeteiligte Dritte und die Allgemeinheit.305 Anschließend erfolgt eine
Gewichtung der betroffenen Interessen anhand Wertungen der Rechts-
ordnung, die aus der Verfassung, insbesondere aus Grundrechten und
anderen verfassungsrechtlich anerkannten Gemeinschaftsgütern, aber
auch aus unterverfassungsrechtlichen Bestimmungen und dadurch
konstituierten Rechtsgütern hervorgehen.306 Abschließend werden die
betroffenen Interessen gegeneinander abgewogen, wobei ihr rechtlicher

300
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 5 Rn. 11.
301
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 5 Rn. 11.
302
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 5 Rn. 11.
303
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 5 Rn. 12.
304
Vgl. Schenke, Rn. 338.
305
Vgl. Schenke, Rn. 338.
306
Vgl. Schenke, Rn. 338.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 41

Stellenwert sowie Art und Umfang der Auswirkungen der Maßnahme bei
der Abwägung einbezogen werden.307

Bei der Überprüfung der Angemessenheit ist außerdem zu beachten, dass


vom Adressaten der Maßnahme nicht mehr verlangt werden darf, als
dieser überhaupt leisten kann.308 Steht eine Maßnahme offensichtlich
außer Verhältnis zum angestrebten Erfolg, kann gem. § 9 PolG aus-
nahmsweise auch ein Nichtstörer statt dem Störer beansprucht werden,
wenn die Inanspruchnahme für diesen nicht unzumutbar ist.309

Zwar liegen die Voraussetzungen der Geeignetheit und Erforderlichkeit


beim Erlass einer Polizeiverordnung, die den Alkoholkonsum in der Öffent-
lichkeit verbietet, nicht vor, dennoch wird hier die Angemessenheit aus
Gründen der Vollständigkeit trotzdem überprüft.

Die Nachteile für die von der Verordnung betroffenen Personen bestehen
in einer Einschränkung der Freiheitsgrundrechte, insbesondere in einer
Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit i.S.v. Art. 2 Abs. 1 GG.
Zu den von der Verordnung und den damit verbundenen Einschränkungen
betroffenen Personen gehören auch diejenigen, die sich, ohne andere zu
beeinträchtigen, für eine bestimmte Zeit an den von der Verbotsregelung
erfassten Orten aufhalten, um geringe Mengen Alkohol zu trinken.

Die Vorteile für die Allgemeinheit bestehen in einem Schutz vor den
bereits beschriebenen Folgen des übermäßigen Alkoholkonsums und
damit verbundenen Gefahren für die öffentliche Sicherheit. Diese Gefah-
ren bestehen nur dann, wenn die Folgen des Alkoholkonsums tatsächlich
eintreten und selbst dann sind die folgenden Rechte nur in bestimmten
Fällen betroffen. Damit würde durch das Verbot in bestimmten Fällen das
Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit gem. Art. 2 Abs. 2 GG
sowie das Eigentumsrecht i.S.v. Art. 14 Abs. 1 GG geschützt.

Das OVG Lüneburg hat mit seinem Urteil vom 30.11.2012 entschieden,
dass die Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit zumutbar ist,
307
Vgl. Schenke, Rn. 338.
308
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 5 Rn. 15.
309
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 5 Rn. 16.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 42

da in diesem Fall das Alkoholverbot nur für bestimmte Bereiche und Zeit-
räume gilt.310 An anderen Orten ist der Alkoholkonsum weiterhin
uneingeschränkt erlaubt und ein Aufenthalt zum Alkoholkonsum an den
Orten innerhalb der Verbotszone ist nicht unersetzbar.311 Eine Regelung
innerhalb der Verordnung, die Ausnahmen im Einzelfall für zulässig er-
klärt, soll darüber hinaus ebenfalls die Angemessenheit gewährleisten.312

Im Gegensatz hierzu haben das VG Karlsruhe und das VG Osnabrück


eine Allgemeinverfügung, die das Mitführen und den Konsum von alkohol-
haltigen Getränken in der Öffentlichkeit an bestimmten Orten zu bestimm-
ten Zeiten verbietet, für unverhältnismäßig erklärt. Das VG Karlsruhe sieht
insbesondere den Eingriff in das Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit
nach Art. 2 Abs. 1 GG als unverhältnismäßig an. 313 Das VG Osnabrück
führt als Begründung an, dass kein öffentliches Interesse an einer
wirksamen Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder
Ordnung, die von dem durch das Verbot betroffenen Personenkreis oder
Dritten ausgehen, besteht, das die Grundrechtseinschränkungen für die
durch das Verbot betroffenen Personen rechtfertigen würde.314

Weiterhin ist zu beachten, dass die Störungen der öffentlichen Sicherheit


nicht in jedem Fall Folge des Alkoholkonsums in der Öffentlichkeit sind.
Diese Störungen entstehen auch durch den Alkoholkonsum an anderen
Orten. Somit würde eine Verbotsverordnung die Störungen der öffentli-
chen Sicherheit nicht, oder zumindest nicht ganz, bekämpfen können.
Betrachtet man den Erfolg dieser Maßnahme, ist eine derartige Grund-
rechtseinschränkung für die betroffenen Personen noch weniger gerecht-
fertigt.

Die Polizeiverordnung entspricht damit insgesamt nicht dem Grundsatz


der Verhältnismäßigkeit.

310
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
311
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
312
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN 187/12.
313
Vgl. VG Karlsruhe, Beschluss vom 25.08.2011, Az. 6 K 2261/11.
314
Vgl. VG Osnabrück, Beschluss vom 11.02.2010, Az. 6 B 9/10.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 43

bb. Begrenzung durch Freiheitsgrundrechte


Neben dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sind die Grundrechte
weitere Beschränkungen, die für das polizeiliche Handeln maßgebend
sind.315 Gem. Art. 1 Abs. 3 GG sind die Grundrechte unmittelbar geltendes
Recht, an die die Gesetzgebung, die vollziehende Gewalt sowie die
Rechtsprechung gebunden sind.

Ein Verstoß gegen ein Grundrecht liegt vor, wenn der Schutzbereich eines
Grundrechts durch einen staatlichen Eingriff, der nicht verfassungs-
rechtlich gerechtfertigt ist, betroffen ist.

Schutzbereich

Die verschiedenen Grundrechte beziehen sich auf verschiedene Lebens-


bereiche, in denen sie den Einzelnen gegen staatliche Eingriffe schützen,
denn der Staat muss jeden Eingriff in ein Grundrecht rechtfertigen.316 Der
durch das Grundrecht geschützte Lebensbereich wird als Schutzbereich
des Grundrechts bezeichnet.317 Das Verhalten innerhalb des Schutz-
bereichs eines Grundrechts kann sowohl in einem Handeln als auch in
einem Unterlassen bestehen und wird Grundrechtsgebrauch oder Grund-
rechtsausübung genannt.318 Das Grundrecht bietet dem Einzelnen in
seinem Schutzbereich Schutz in Form subjektiver Rechte, dennoch haben
Grundrechte auch eine objektiv-rechtliche Bedeutung, die die subjektiv-
rechtliche Bedeutung noch verstärkt.319 Die Schutzwirkungen im Schutz-
bereich der Grundrechte sind Grundrechtsgewährleistungen, -garantien
oder -verbürgungen.320

Der Schutzbereich darf nicht als räumlicher Begriff verstanden werden. 321
Außerdem ist bei der Bestimmung des Schutzbereiches wichtig, dass nicht
nur das betroffene Grundrecht allein betrachtet wird, denn oft ist auch eine

315
Vgl. Schenke, Rn. 341.
316
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 212.
317
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 214.
318
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 216.
319
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 218.
320
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 219.
321
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 244.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 44

systematische Zusammenschau mit anderen Grundrechten und


Verfassungsnormen erforderlich, um den Schutzbereich zu bestimmen.322
Dabei relevant ist die Unterscheidung zwischen dem Umfang des Schutz-
bereichs in Verbindung mit anderen Grundrechten und der Rechtfertigung
des Eingriffs in einen Schutzbereich durch Kollision mit anderen Grund-
rechten.323

Je größer der Schutzbereich eines Grundrechts definiert wird, desto mehr


wird staatliches Handeln als Eingriff betrachtet.324 Ist der Schutzbereich
kleiner, ist die Handlungsfreiheit des Staates größer, ohne dass unbedingt
ein Eingriff vorliegt.325 Da Schutzbereich und Eingriff in direkter Verbin-
dung zueinander stehen, wird bei der Bestimmung des Schutzbereichs
anhand der Überlegung, wogegen das Grundrecht schützt, bereits auch
der Eingriff betrachtet.326

Bei der Bestimmung des Schutzbereichs ist des Weiteren zwischen dem
persönlichen und dem sachlichen Schutzbereich zu unterscheiden. Der
persönliche Schutzbereich definiert, wer durch das Grundrecht geschützt
wird. Die Definition des persönlichen Schutzbereichs spielt insbesondere
bei Ausländern und juristischen Personen eine Rolle. Der sachliche
Aspekt zeigt Inhalt und Umfang des Schutzbereichs auf. Das durch den
staatlichen Eingriff beeinträchtigte Verhalten muss also in den Schutz-
bereich eines Grundrechts fallen.

Der Alkoholkonsum im öffentlichen Raum könnte durch das Grundrecht


der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG geschützt sein.
Danach hat jeder das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit.

Dieses Recht hat jeder, sodass von diesem Grundrecht niemand aus-
geschlossen wird. Damit ist der persönliche Schutzbereich eröffnet.

Die allgemeine Handlungsfreiheit wird umfassend vor der Belastung mit


Nachteilen geschützt. Danach kann grundsätzlich jeder tun und lassen
322
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 246.
323
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 248.
324
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 239.
325
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 239.
326
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 249.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 45

was er will, es wird nicht nur ein gewisser Lebensbereich geschützt,


sondern jedes menschliche Verhalten.327 Darunter fällt auch der Alkohol-
konsum in der Öffentlichkeit, auch wenn damit eine gewisse Gesundheits-
gefährdung verbunden ist.328 Verhaltensweisen, die Risiken für die eigene
Gesundheit oder deren Beeinträchtigung hinnehmen, sind ebenfalls durch
Art. 2 Abs. 1 GG geschützt.329

Art. 2 Abs. 1 GG hat einen sehr großen Schutzbereich, was zur Folge hat,
dass dieser nur Anwendung findet, wenn kein Schutzbereich eines
anderen Grundrechts erfasst ist.330 Im Fall des Alkoholkonsums im öffent-
lichen Raum ist kein anderer Schutzbereich eines Grundrechts betroffen.

Der Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG ist also eröffnet.

Eingriff

Als Eingriff wird staatliches Handeln definiert, das ein Verhalten für den
Einzelnen beschränkt oder unmöglich macht, das unter den Schutzbereich
eines Grundrechts fällt.331 Eingriffe sind jedoch in bestimmten Fällen not-
wendig, um den Grundrechtsgebrauch einzuschränken, da der Freiheits-
gebrauch des Einzelnen oftmals auch im Konflikt mit den Interessen der
Allgemeinheit oder dem Freiheitsgebrauch anderer steht.332 Ein Eingriff
kann einerseits individuell in Form eines Verwaltungsakts oder Gerichts-
urteils ergehen, andererseits generell anhand eines Gesetzes, einer
Rechtsverordnung oder Satzung.333 Wenn ein Gesetz die Verwaltung
ermächtigt, ein Verhalten zu verbieten, wird der Eingriff so ermöglicht,
jedoch noch nicht vorgenommen.334

Eine Verordnung, die den Alkoholkonsum im öffentlichen Raum an


bestimmten Plätzen und zu bestimmten Zeiten verbietet, beschränkt

327
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 386.
328
Vgl. Schoch, JURA 2012, 859.
329
Vgl. Schoch, JURA 2012, 859.
330
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 386 f.
331
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 223.
332
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 222.
333
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 223.
334
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 223.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 46

diesen bzw. macht ihn teilweise sogar ganz unmöglich. Da der Alkohol-
konsum im öffentlichen Raum in den Schutzbereich der allgemeinen
Handlungsfreiheit i.S.v. Art. 2 Abs. 1 GG fällt, liegt hier ein Grundrechts-
eingriff vor.

Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs

Ein Eingriff in den Schutzbereich eines Grundrechts durch staatliches


Handeln ist nur zulässig, wenn das Handeln durch einen Gesetzesvor-
behalt (Schranke) gedeckt ist.335 Die Schranken-Schranken wiederum
beschränken die Verwaltung in ihrem Eingreifen in Grundrechte und
stellen so die ordnungsgemäße Anwendung der Schranke sicher.336

Schranke

Die Schranke stellt die Möglichkeit dar, ein Grundrecht zu beschränken.


Bei der Bestimmung von Art und Umfang des Eingriffs, der für ein Grund-
recht zugelassen ist, ist zwischen drei Arten von Grundrechten zu unter-
scheiden.337 So gibt es zum einen Grundrechte mit einfachem sowie
qualifiziertem Gesetzesvorbehalt, zum anderen Grundrechte ohne
338
Gesetzesvorbehalt, die nicht ausdrücklich einschränkbar sind.

Ob ein Gesetzesvorbehalt gegeben ist, ergibt sich aus dem Wortlaut des
Gesetzes.339 Gesetzesvorbehalt bedeutet, dass das betroffene Grundrecht
durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden
kann.340 Im Fall des einfachen Gesetzesvorbehalts wird für einen Eingriff
lediglich vorausgesetzt, dass er durch Gesetz oder aufgrund eines
Gesetzes erfolgt, an das einschränkende Gesetz werden jedoch keine
besonderen Anforderungen gestellt.341 Auch beim qualifizierten Gesetzes-

335
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 285.
336
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 285.
337
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 263.
338
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 263.
339
Vgl. Schenke, Rn. 342.
340
Vgl. Schenke, Rn. 342.
341
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 264.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 47

vorbehalt muss der Eingriff durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes
erfolgen, allerdings werden darüber hinaus noch bestimmte Anforderun-
gen an dieses Gesetz gestellt.342

Gem. Art. 19 Abs. 2 GG darf ein Grundrecht auf keinen Fall in seinem
Wesensgehalt angetastet werden. Das gilt für alle Grundrechte, nicht nur
für diejenigen mit Gesetzesvorbehalt.343

Auch Grundrechte ohne ausdrücklichen Gesetzesvorbehalt dürfen nicht


ohne Schranken ausgeübt werden, sie unterliegen stattdessen
sogenannten verfassungsimmanenten Schranken.344 Die Einschränkung
von Grundrechten ohne Gesetzesvorbehalt muss „dem Schutz anderer in
der Verfassung anerkannter Rechtsgüter dienen“.345 Voraussetzung
hierbei ist jedoch, dass diese anderen Rechtsgüter die Ausübung schein-
bar schrankenloser Grundrechte mindestens dann einschränken können,
wenn sie dem durch das Grundrecht geschützten Rechtsgut gleichwertig
sind.346

Art. 2 Abs. 1 GG unterliegt drei Schranken.347 Diese sind direkt in Art. 2


Abs. 1 GG definiert. Danach hat jeder nur insofern das Recht auf die freie
Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er die Rechte anderer nicht
verletzt, nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sitten-
gesetz verstößt. Hierbei handelt es sich um einen einfachen Gesetzesvor-
behalt. Die wichtigste Schranke ist die verfassungsmäßige Ordnung,
wobei es sich um die Gesamtheit aller Normen handelt, die formell und
materiell verfassungsmäßig und verhältnismäßig sind.348 Unter den
Rechten anderer werden subjektive Rechte verstanden, die jedoch bereits
durch die verfassungsmäßige Ordnung erfasst werden und auch das

342
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 266.
343
Vgl. Schenke, Rn. 344.
344
Vgl. Schenke, Rn. 345.
345
Schenke, Rn. 345.
346
Vgl. Schenke, Rn. 345.
347
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 385.
348
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 407 f.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 48

Sittengesetz hat neben der verfassungsmäßigen Ordnung keine


349
eigenständige Bedeutung.

Im vorliegenden Fall müsste die Rechtsgrundlage für den Erlass der


Verbotsverordnung formell und materiell verfassungsmäßig und
verhältnismäßig sein. Bei § 1 i.V.m. § 10 Abs. 1 PolG ist dies gegeben.

Schranke-Schranke

Schranken-Schranken begrenzen den Gesetzgeber bei der


Einschränkung des Grundrechtsgebrauchs.350 Sie sind zum Teil in den
Grundrechten selbst enthalten, ebenso ist der Parlamentsvorbehalt eine
Schranke-Schranke, denn der Gesetzgeber kann die wesentlichen
Entscheidungen nicht delegieren, sondern muss diese selbst treffen.351
Die wichtigste Schranke-Schranke ist allerdings der Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit, denn die Anwendung der Grundrechtsschranke muss
ordnungsmäßig erfolgen.352 Hierzu ist die bereits erläuterte
Verhältnismäßigkeitsprüfung unter besonderer Beachtung der Grund-
rechte durchzuführen. Voraussetzung für die Verhältnismäßigkeit ist
einerseits, dass der vom Staat verfolgte Zweck überhaupt verfolgt werden
darf und das eingesetzte Mittel auch tatsächlich eingesetzt werden darf. 353
Des Weiteren muss das Mittel geeignet, also zwecktauglich sein, wobei es
ausreicht, wenn das Mittel den Zweck zwar nicht ganz erreicht, aber
mindestens fördert.354 Der Einsatz des Mittels muss zur Erreichung des
Zwecks auch erforderlich sein, was bedeutet, dass es kein gleich
wirksames, milderes Mittel geben darf, das den Zweck ebenso erfüllt.355
Die Erforderlichkeit eines Mittels setzt die Geeignetheit voraus, da ein un-
geeignetes Mittel gar nicht erst erforderlich sein kann.356

349
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 410 ff.
350
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 285.
351
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 286 ff.
352
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 289.
353
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 289.
354
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 293.
355
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 295.
356
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 298.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 49

Die dritte Voraussetzung für die Verhältnismäßigkeit eines Grundrechts-


eingriffs ist die Angemessenheit.357 Der Grundrechtseingriff bzw. die
Beeinträchtigung, die sich für den Einzelnen ergibt, darf nicht außer
Verhältnis zum angestrebten Zweck des Eingriffs stehen.358

§ 1 i.V.m. § 10 Abs. 1 PolG müsste hier durch die Verordnung, die den
Alkoholkonsum im öffentlichen Raum verbietet, ordnungsgemäß, das
heißt insbesondere verhältnismäßig angewendet werden. Die Verhältnis-
mäßigkeit der Maßnahme wurde bereits unter D.III.2.b.aa. „Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit“ überprüft, was zu dem Ergebnis geführt hat, dass
eine Polizeiverordnung, die den Alkoholkonsum im öffentlichen Raum
verbietet, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht entspricht. Aus
denselben Gründen ist auch ein Eingriff in das Recht der allgemeinen
Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG nicht verhältnismäßig.

cc. Begrenzung durch ein Gleichheitsgrundrecht


Außer den Freiheitsgrundrechten kann das polizeiliche Handeln auch
durch ein Gleichheitsgrundrecht eingeschränkt werden. Nach Art. 3 Abs. 1
GG sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Art. 3 Abs. 1 GG wird auch
als allgemeiner Gleichheitsgrundsatz bezeichnet.359

Bei der Prüfung des Gleichheitsgrundsatzes gibt es, anders als bei den
Freiheitsgrundrechten, weder einen Schutzbereich noch einen Eingriff in
diesen.360 Es muss zuerst die Ungleichbehandlung festgestellt werden,
anschließend wird geprüft, ob diese Ungleichbehandlung verfassungs-
mäßig gerechtfertigt ist.361

357
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 299.
358
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 299.
359
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 460.
360
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 462.
361
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 462.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 50

Ungleichbehandlung

Eine Ungleichbehandlung liegt vor, wenn wesentlich Gleiches ungleich


behandelt wird. Eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Ungleich-
behandlung ist nur erforderlich, wenn es sich auch um eine verfassungs-
rechtlich relevante Ungleichbehandlung handelt.362 Hierzu muss die
Ungleichbehandlung durch dieselbe Rechtsetzungsgewalt geschehen
sein. Des Weiteren handelt es sich nur dann um wesentlich Gleiches,
wenn die verschiedenen Lebenssachverhalte, Personen oder Personen-
gruppen vergleichbar sind, das bedeutet, dass es eines gemeinsamen
Oberbegriffs für die Situationen, Personen oder Personengruppen
bedarf.363

Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz liegt umgekehrt aber auch


bei einer Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem vor.364

Die Voraussetzungen für die Ungleichbehandlung von wesentlich


Gleichem sind erfüllt, wenn durch die Maßnahme der Verwaltung eine
vergleichbare Situation, Person oder Personengruppe stärker belastet
bzw. begünstigt wird, als eine andere. Vor allem wenn bereits eine
gleichmäßige Verwaltungspraxis bei der Behandlung bestimmter Sach-
verhalte besteht, müssen vergleichbare Sachverhalte auch zukünftig
rechtlich gleich behandelt werden. Art. 3 Abs. 1 GG ist jedoch räumlich
beschränkt. So gilt das Gebot, Gleiches gleich und Ungleiches ungleich zu
behandeln, nur innerhalb des Kompetenzbereichs einer Behörde. Zudem
darf keine Gleichbehandlung im Unrecht erfolgen, z.B. wenn aufgrund
rechtswidriger Verwaltungspraxis eine Vergünstigung gewährt wurde, darf
diese nicht für alle weiteren Fälle derselben Art gewährt werden.

Bei Erlass eine Polizeiverordnung, die den Alkoholkonsum im öffentlichen


Raum verbietet, werden alle Personen erfasst, die sich zur gegeben Zeit
an diesem Ort aufhalten. Darunter fallen auch die Personen, die dort zwar
Alkohol konsumieren, jedoch nicht in dem Ausmaß wie die eigentliche

362
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 463.
363
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 463 ff.
364
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 468.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 51

Zielgruppe der Verbotsregelung. Das Verhalten dieser Personen führt


auch nicht zu den Folgen, die durch das Verbot vermieden werden sollen.
Damit liegt eine Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem und
deshalb auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor.

Des Weiteren wird der Alkoholkonsum auf der Straße verboten, nicht aber
auf konzessionierten Flächen. Jedoch entstehen durch den übermäßigen
Konsum von Alkohol auf konzessionierten Flächen grundsätzlich
dieselben Probleme wie im öffentlichen Straßenraum. Es besteht also
zusätzlich eine auf die Örtlichkeit bezogene Ungleichbehandlung.

Verfassungsmäßige Rechtfertigung der Ungleichbehandlung

Je höher die Intensität der Ungleichbehandlung ist, desto höher sind die
Anforderungen an deren verfassungsrechtliche Rechtfertigung.365 Die
Ungleichbehandlung lässt sich verfassungsmäßig rechtfertigen, wenn
dafür ein sachlicher Grund vorliegt und die Ungleichbehandlung außerdem
insgesamt verhältnismäßig ist.366

Sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung

Der Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verbietet nicht jede


Ungleichbehandlung, sondern nur die grundlose Ungleichbehandlung.367
Die Ungleichbehandlung muss daher durch sachliche Gründe
368
gerechtfertigt werden. Zu diesen sachlichen Gründen gehören keines-
falls Unterscheidungskriterien, die nach einem speziellen Gleichheitsrecht
nicht herangezogen werden dürfen (so z.B. Art. 3 Abs. 2 und 3 GG, Art. 6
Abs. 1 und 5, Art. 33 Abs. 1 bis 3 sowie Art. 38 Abs. 1 S.1 GG).369

Für die Ungleichbehandlung hinsichtlich der Örtlichkeit gibt es einen sach-


lichen Grund. Auf konzessionierten Flächen, ebenso wie in Gaststätten,

365
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 470.
366
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 471 f.
367
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 460.
368
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 460.
369
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 460.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 52

hat der jeweilige Inhaber der Gaststätte im Rahmen seines Einfluss-


bereichs dafür zu sorgen, dass es durch die Gäste nicht zu
alkoholbedingten Ausschreitungen kommt.370 Zusätzlich besteht hier für
den Einzelnen ein gewisses Maß an sozialer Kontrolle, sodass ein Verbot
durch Verordnung hier nicht notwendig ist.371 Gleiches gilt auch für Aus-
nahmen, wie z.B. Stadtfeste, die durch die Verordnung erlaubt sind, sofern
sie durch die Polizeibehörde zugelassen werden.372

Der einzige Grund für die Gleichbehandlung der unterschiedlichen


Personen, die alle gleichermaßen von dem Verbot erfasst werden, ist,
dass eine Differenzierung anhand der Verordnung nicht möglich ist.

Verhältnismäßigkeit der Ungleichbehandlung

Die Ungleichbehandlung muss verhältnismäßig sein. Hierzu gehört, dass


sie geeignet ist, also muss der sachliche Differenzierungsgrund tauglich
sein, den öffentlichen Zweck der Ungleichbehandlung zu erreichen.373 Des
Weiteren muss die Ungleichbehandlung erforderlich sein und angemessen
im Verhältnis zum Wert des mit ihr verbundenen Zwecks. 374 Je schwerer
die Ungleichbehandlung wiegt, desto höher sind die Anforderungen an
das öffentliche Interesse, das das Interesse der ungleich behandelten
Gruppe an der Gleichbehandlung überwiegen muss.

Bzgl. der Örtlichkeiten ist der sachliche Differenzierungsgrund geeignet,


den Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit zu verhindern. Durch die
Einflussmöglichkeiten des Inhabers der Gaststätte sowie die soziale
Kontrolle können übermäßiger Alkoholkonsum und seine Folgen in diesen
Bereichen verhindert werden, sodass ein Verbot nicht notwendig ist.
Dieser Zweck kann im öffentlichen Raum nur durch die Verbotsregelung in
der Verordnung erfüllt werden. Es gibt kein milderes und ebenfalls geeig-
netes Mittel, um den Alkoholkonsum im öffentlichen Raum zu verbieten.
370
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN187/12.
371
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN187/12.
372
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.11.2012, Az. 11 KN187/12.
373
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 472.
374
Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 472.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 53

Allerdings gibt es Mittel, die eher geeignet sind, die Folgen übermäßigen
Alkoholkonsums zu verhindern. Interesse an einer Gleichbehandlung
haben hier diejenigen Personen, die im öffentlichen Raum Alkohol
konsumieren möchten und das durch die Verbotsregelung nicht mehr
dürfen. Allerdings ist ein Ausweichen auf konzessionierte Flächen, um dort
Alkohol zu konsumieren, weiterhin möglich, sodass die betroffenen
Personen nicht allzu stark in ihren Rechten eingeschränkt werden.

Der Grund für die Gleichbehandlung der unterschiedlichen Personen, die


alle auf die gleiche Weise von dem Verbot erfasst werden, ist geeignet,
um generell zu verhindern, dass Alkohol in der Öffentlichkeit konsumiert
wird und daraus die damit verbundenen Folgen resultieren. Allerdings
wären Einzelmaßnahmen gegenüber den jeweiligen Störern ein milderes
Mittel, mit dem zugleich die Gleichbehandlung verhindert werden würde.
Sie sind jedoch nicht gleich geeignet, da so die Gefahr nicht im Vorfeld
verhindert werden kann, sondern erst, wenn eine Störung bereits ein-
getreten ist. Zudem ist die Umsetzung schwierig.375 Dies ergibt sich zum
einen aus der Vielzahl der Fälle, zum anderen können die tatsächlichen
Störer oft nur schwer individualisiert werden.376 Grundsätzlich dürfen
polizeiliche Verfügungen jedoch nicht nur der Erleichterung polizeilicher
Aufsicht dienen, sodass die schwierige Ermittlung der Störer kein
ausreichendes Argument ist, auch die damit für die Allgemeinheit
verbundenen Beeinträchtigungen, zu rechtfertigen. 377 Allerdings soll die
Polizeiverordnung in diesem Fall nicht lediglich dazu dienen, die
polizeiliche Aufsicht zu erleichtern, denn gerade die Regelung einer
unbestimmten Vielzahl von Fällen für eine unbestimmte Vielzahl von
Personen ist das Ziel, das mit dieser Verordnung erreicht werden soll. 378
Eine konkrete Einzelfallregelung kann diesen Anforderungen nicht gerecht
werden und ist somit ungeeignet. Die Regelung für eine unbestimmte
Vielzahl von Personen ist dann notwendig, wenn die Betroffenen zum

375
Vgl. VG Osnabrück, Urteil vom 11.02.2010, Az. 6 B 9/10.
376
Vgl. VG Osnabrück, Urteil vom 11.02.2010, Az. 6 B 9/10.
377
Vgl. VG Osnabrück, Urteil vom 11.02.2010, Az. 6 B 9/10.
378
Vgl. Schenke, Rn. 616.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 54

Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung nicht bestimmbar sind.379 Dies ist
hier der Fall. Zwar handelt es sich bei den betroffenen Personen, die
Alkohol auf den entsprechenden öffentlichen Plätzen konsumieren, auch
immer wieder um die gleichen Personen, jedoch ist auch wechselndes
Publikum vertreten, sodass eine konkrete Bestimmung im Zeitpunkt des
Erlasses der Verordnung noch nicht möglich ist. Des Weiteren soll auch
kein konkreter Einzelfall geregelt werden, sondern eine unbestimmte
Vielzahl von Fällen, denn der Alkoholkonsum soll auf bestimmten Plätzen
zu bestimmten Zeiten und unter gewissen Voraussetzungen generell un-
tersagt werden.380 Die dadurch erfassten Sachverhalte können jedoch im
Voraus nicht genau konkretisiert werden.381 Unter diesen Aspekten lässt
sich eine fehlende Differenzierung zwischen den von der Verordnungs-
regelung betroffenen, unterschiedlichen Personen rechtfertigen.

Allerdings muss auch betrachtet werden, dass die Polizeiverordnung


gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie gegen ein Freiheits-
grundrecht verstößt. Diese Gründe und zusätzlich der Verstoß gegen den
Gleichheitsgrundsatz überwiegen den, darüber hinaus nur in bestimmten
Einzelfällen erforderlichen, Schutz der Rechte aus Art. 2 Abs. 2 GG und
Art. 14 Abs. 1 GG für die Allgemeinheit.

c. Bestimmtheit der Verordnung


Eine weitere materielle Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit ist das
Gebot der hinreichenden Bestimmtheit, welches sich aus dem Rechts-
staatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG ableitet. Danach muss auch eine
Polizeiverordnung, die den Alkoholkonsum im öffentlichen Raum verbietet,
hinreichend bestimmt sein.382 Für die von der Verordnung betroffenen
Personen muss klar zu erkennen sein, was geboten oder verboten ist,
ohne dass das noch weiter konkretisiert werden muss.383

379
Vgl. Schenke, Rn. 618.
380
Vgl. Schenke, Rn. 617.
381
Vgl. Schenke, Rn. 617.
382
Vgl. Schenke, Rn. 624.
383
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 10 Rn. 16.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 55

Inhalt und Grenzen der Reglung müssen für die Betroffenen in zumutbarer
Weise erkennbar sein, sodass sie ihr Verhalten danach ausrichten
können.384 Voraussetzung hierfür ist, dass die Regelung nicht zu viele
unterschiedliche Verhaltensweisen erfasst, da sie ansonsten zu
unbestimmt ist.385

Probleme bzgl. des Bestimmtheitsgrundsatzes treten beim Erlass einer


solchen Polizeiverordnung dann auf, wenn durch diese Regelung versucht
wird, einzuschreiten, bevor es zu Belästigungen kommt und sie daher nur
eine sehr grobe Formulierung enthält.386 Dabei werden auch Fälle erfasst,
in denen es in Zukunft zu Belästigungen anderer kommen könnte.387

Um dem Bestimmtheitsgebot gerecht zu werden, müssen auch die


näheren Umstände, unter denen die Befürchtungen gerechtfertigt sind und
die für eine inhaltlich bestimmte Anwendung der Norm unerlässlich sind,
genau beschrieben werden.388 Das Verbot darf nicht von einer weiteren
Sachverhaltsfeststellung abhängen, da für die Betroffenen dann nicht
erkennbar ist, welches Verhalten außerdem erfasst ist.389

IV. Formelle Voraussetzungen


1. Zuständigkeit
Beim Erlass der Polizeiverordnung muss die sachlich, örtlich und
instanziell zuständige Behörde handeln.390 Die sachliche Zuständigkeit
bezieht sich auf den jeweiligen Aufgabenbereich. 391 Durch einen Verstoß
gegen die sachliche Zuständigkeit wäre die Polizeiverordnung nichtig.392
Zwischen den sachlich zuständigen Behörden werden die Aufgaben durch
die instanzielle Zuständigkeit verteilt.393

384
Vgl. Thurn in: Gillich/Keicher, S. 145.
385
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 10 Rn. 16.
386
Vgl. Thurn in: Gillich/Keicher, S. 145.
387
Vgl. Thurn in: Gillich/Keicher, S. 145.
388
Vgl. Thurn in: Gillich/Keicher, S. 145.
389
Vgl. Thurn in: Gillich/Keicher, S. 145.
390
Vgl. Schenke, Rn. 452.
391
Vgl. Schenke, Rn. 453.
392
Vgl. Schenke, Rn. 453.
393
Vgl. Schenke, Rn. 454.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 56

Von instanziell unzuständigen Behörden erlassene Polizeiverordnungen


sind wiederum nichtig.394 Die örtliche Zuständigkeit ist auf den räumlichen
Bereich bezogen, in dem die Behörde handeln darf.395 Auch ein Verstoß
gegen die örtliche Zuständigkeit führt zur Nichtigkeit einer Polizei-
verordnung.396

Gem. § 10 Abs. 1 PolG können die allgemeinen Polizeibehörden Polizei-


verordnungen erlassen. § 13 PolG regelt die Zuständigkeit bzgl. des
Erlasses von Polizeiverordnungen konkreter. Danach werden diese von
den Ministerien innerhalb ihres Geschäftsbereichs oder den übrigen
allgemeinen Polizeibehörden für ihren Dienstbezirk oder Teile ihres
Dienstbezirks erlassen.

Innerhalb der allgemeinen Polizeibehörden ist der Behördenleiter oder


sein ständiger Stellvertreter zuständig.397 Nach § 61 Abs. 1 PolG sind die
allgemeinen Polizeibehörden die obersten Landespolizeibehörden, die
Landespolizeibehörden, die Kreispolizeibehörden und die Ortspolizei-
behörden. § 62 Abs. 1 bis 4 PolG definiert, welche konkreten Behörden
die Funktion der in § 61 Abs. 1 PolG aufgelisteten Polizeibehörden
wahrnehmen.398 Danach sind die obersten Landespolizeibehörden die
zuständigen Ministerien, die Landespolizeibehörden sind die Regierungs-
präsidien, die Kreispolizeibehörden die unteren Verwaltungsbehörden und
die Ortspolizeibehörden sind die Gemeinden und Großen Kreisstädte. Bei
der Ortspolizeibehörde ist der Bürgermeister zuständig (§ 13 Abs.1 PolG).

Die örtliche Zuständigkeit richtet sich nach den jeweiligen Dienstbezirken.


Dienstbezirk der Ministerien ist das Landesgebiet, der Dienstbezirk der
Landespolizeibehörde ist der Regierungsbezirk des jeweiligen
Regierungspräsidiums.399 Der Dienstbezirk der Kreispolizeibehörde
umfasst den Landkreis und der der Ortspolizeibehörde das

394
Vgl. Schenke, Rn. 454.
395
Vgl. Schenke, Rn. 458.
396
Vgl. Schenke, Rn. 458.
397
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 13 Rn. 2.
398
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 61 Rn. 12.
399
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 13 Rn. 6.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 57

Gemeindegebiet.400 Die Verordnung kann entweder für den gesamten


Bezirk oder Teile davon erlassen werden.401

Für den Erlass einer Polizeiverordnung die den Alkoholkonsum im


öffentlichen Raum auf kommunaler Ebene verbietet, ist die Gemeinde als
Ortspolizeibehörde und somit der Bürgermeister zuständig.

2. Verfahren
Für den Erlass von Polizeiverordnungen gibt es spezielle Verfahrens-
vorschriften, die eingehalten werden müssen.402 Hierunter fallen vor allem
Genehmigungs- und Vorlagepflichten.403

So bedürfen gem. § 15 Abs. 1 PolG Polizeiverordnungen der Kreispolizei-


behörden, die länger als einen Monat gelten sollen, der Zustimmung des
Kreistages, in den Stadtkreisen und Großen Kreisstädten des Gemeinde-
rates, in Verwaltungsgemeinschaften nach § 17 LVwG der Verbandsver-
sammlung oder des gemeinsamen Ausschusses. Nach § 15 Abs. 2 PolG
bedürfen Polizeiverordnungen der Ortspolizeibehörden der Zustimmung
des Gemeinderates, sofern sie länger als einen Monat gelten sollen.

Es ist nicht möglich, mehrere gleiche Polizeiverordnungen mit kürzerer


Geltungsdauer nacheinander zu erlassen, um die Regelung des § 15 PolG
zu umgehen, da dies ein Verstoß gegen § 15 i.V.m. § 11 PolG darstellen
würde.404 Die Zustimmung muss einheitlich für alle Vorschriften, die die
Polizeiverordnung enthält, erfolgen.405 Außerdem kann die Zustimmung
durch den Kreis- bzw. Gemeinderat nicht auf einen beschließenden
Ausschuss übertragen werden.406

Ferner sind nach § 16 Abs. 1 PolG Polizeiverordnungen der Kreis- und


Ortspolizeibehörden der nächsthöheren zur Fachaufsicht zuständigen

400
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 13 Rn. 6.
401
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 13 Rn. 6.
402
Vgl. Schenke, Rn. 621.
403
Vgl. Schenke, Rn. 623.
404
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 15 Rn. 2.
405
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 15 Rn. 3.
406
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 15 Rn. 4.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 58

Behörde unverzüglich vorzulegen. Nach § 64 Abs. 2 und 3 PolG ist für die
Fachaufsicht für die Kreispolizeibehörden und die Ortspolizeibehörden in
den Stadtkreisen und Großen Kreisstädten das Regierungspräsidium,
ansonsten das Landratsamt zuständig.

Die Polizeiverordnung wird, unabhängig davon, ob sie vorgelegt wurde


oder nicht, rechtswirksam, allerdings muss die Vorlage unverzüglich nach
der Verkündung der Verordnung erfolgen.407

Wenn die Polizeiverordnung gegen Anordnungen übergeordneter


Behörden verstößt, das Wohl des Gemeinwesens oder Einzelner
beeinträchtigt, muss sie aufgehoben werden und bei Verstoß gegen
§ 11 PolG ist ihre Nichtigkeit festzustellen (§ 16 Abs. 2 PolG).

3. Form
Insbesondere § 12 PolG enthält Vorschriften bzgl. der Form der Polizei-
verordnung. Hierbei ist zu unterscheiden zwischen Mussvorschriften,
deren Nichteinhaltung zur Nichtigkeit der Verordnung führt und zwischen
Sollvorschriften, durch deren Nichteinhaltung die Verordnung hingegen
nicht unwirksam wird.408

Nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 PolG muss die Polizeiverordnung die Angabe der
Rechtsgrundlage, die zum Erlass ermächtigt, enthalten. Diese Angabe
besteht aus dem Paragraph bzw. Artikel, sowie dem Datum und der
amtlichen Fundstelle.409 Zudem muss die Verordnung die erlassende
Behörde nennen (§ 12 Abs. 1 Nr. 2 PolG) und darauf hinweisen, dass die
nach § 15 PolG erforderliche Zustimmung erteilt wurde (§ 12 Abs. 1 Nr. 3
PolG).

§ 12 Abs. 2 PolG enthält die Sollvorschriften. Danach soll die Polizeiver-


ordnung eine ihren Inhalt kennzeichnende Überschrift tragen (Nr. 1) und in
der Überschrift soll sie auch als Polizeiverordnung bezeichnet sein (Nr. 2).

407
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 15 Rn. 5.
408
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 12 Rn. 2.
409
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 12 Rn. 3.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 59

Außerdem soll die Verordnung den Tag bestimmen, an dem sie in Kraft
tritt (Nr. 3). Fehlt diese Bestimmung, tritt die Verordnung mit dem
vierzehnten Tag nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem sie verkündet
wurde (§ 12 Abs. 3 PolG).

Darüber hinaus muss die Verordnung publiziert werden, was sich aus
Art. 63 Abs. 2 LV ergibt.410

I.S.v. § 18 Abs. 1 PolG können in der Verordnung zusätzlich auch


Ordnungswidrigkeiten geregelt werden.

Spätestens 20 Jahre nach ihrem Inkrafttreten tritt die Verordnung


automatisch außer Kraft, es sei denn, es handelt sich um eine Polizei-
verordnung der obersten Landespolizeibehörde (§ 17 PolG). In der
Polizeiverordnung kann auch eine kürzere Geltungsdauer festgelegt
werden.411 Soll die Polizeiverordnung nach ihrem Außerkrafttreten wieder
gelten, muss sie neu erlassen werden.412

V. Rechtsschutz
1. Oberverwaltungsgerichtliche Normenkontrolle
Es gibt verschiedene Möglichkeiten des Rechtsschutzes gegen eine
Polizeiverordnung. Eine davon ist das oberverwaltungsgerichtliche
Normenkontrollverfahren, das auch prinzipales Normenkontrollverfahren
genannt wird.413 Gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Ober-
verwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag unter
anderem auch über die Gültigkeit von sonstigen, nicht in Nr. 1 genannten
und im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften,
sofern das Landesrecht dies bestimmt. Zu diesen Rechtsvorschriften
gehören auch Polizeiverordnungen. Die landesrechtliche Bestimmung
findet sich in § 47 Abs. 1 Nr. 2 AGVwGO. Danach entscheidet der
Verwaltungsgerichtshof in der Besetzung von fünf Richtern im Rahmen

410
Vgl. Schenke, Rn. 622.
411
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 17 Rn. 4.
412
Vgl. Stephan/Deger/Wolf, § 17 Rn. 5.
413
Vgl. Schenke, Rn. 630.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 60

seiner Gerichtsbarkeit mitunter über die Gültigkeit von anderen im Range


unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften.

Im Normenkontrollverfahren wird die betroffene Norm auf ihre Gültigkeit


überprüft.414 Dabei können nur die Vorschriften der Verordnung Gegen-
stand des Verfahrens sein, aus deren Anwendung sich öffentlich-
rechtliche Streitigkeiten i.S.v. § 40 VwGO ergeben können, da dem
Oberverwaltungsgericht die Normenkontrolle nur im Rahmen seiner
Gerichtsbarkeit gestattet ist.415 Bei Polizeiverordnungen ist das in der
Regel der Fall, so auch bei einer Polizeiverordnung, die den Alkohol-
konsum im öffentlichen Raum verbietet.416 Allerdings können die in der
Verordnung eventuell enthaltenen Straf- und Bußgeldbestimmungen nicht
Gegenstand der Normenkontrolle sein.417

Gem. § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO kann den Antrag auf die Normenkontrolle


jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch
die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu
sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dabei ist es ausreichend,
dass die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint.418 Das ist
immer dann gegeben, wenn der Antragsteller Adressat der Polizei-
verordnung oder eines darauf basierenden Vollzugsakts ist.419

Der Antrag ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des
öffentlichen Rechts zu richten, die die Verordnung erlassen hat
(§ 47 Abs. 2 S. 2 VwGO). Außerdem muss der Antrag nach § 47 Abs. 2
S. 1 VwGO innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechts-
vorschrift gestellt werden.

Begründet ist die Normenkontrolle, wenn die Verordnung gegen


höherrangiges Recht verstößt.420 Maßgeblich sind hier grundsätzlich

414
Vgl. Schenke, Rn. 630.
415
Vgl. Schenke, Rn. 631.
416
Vgl. Schenke, Rn. 631.
417
Vgl. Schenke, Rn. 631.
418
Vgl. Schenke, Rn. 633.
419
Vgl. Schenke, Rn. 633.
420
Vgl. Schenke, Rn. 635.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 61

Bundesrecht und höherrangiges Landesrecht.421 Für die Begründetheit


irrelevant ist die Tatsache, ob der Antragsteller in seinen Rechten verletzt
wird.422 Stellt das Oberverwaltungsgericht fest, dass die Verordnung ge-
gen höherrangiges Recht verstößt, wird sie nach § 47 Abs. 5 S. 2 VwGO
für unwirksam erklärt. Gem. § 47 Abs. 5 S. 2 VwGO ist diese
Entscheidung allgemein verbindlich und muss daher vom Antragsgegner
auf gleiche Weise veröffentlicht werden, wie die Polizeiverordnung
bekannt zu machen wäre. Nach § 47 Abs. 5 S. 3 i.V.m. § 183 VwGO
ändert die Unwirksamkeitserklärung nichts an der Wirksamkeit von bereits
erlassenen Verwaltungsakten, die auf der Polizeiverordnung beruhen.
Allerdings müssen Verwaltungsakte zum Vollzug der durch die
Entscheidung nichtigen Rechtsnorm, die noch keine Bestandskraft haben,
zurückgenommen werden.423

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige
Anordnung erlassen, um vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, wenn
dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen
dringend geboten ist. Es muss ein Vergleich stattfinden zwischen der
Situation, die entsteht, wenn die Norm rechtswidrig wäre und keine
einstweilige Anordnung erlassen werden würde, mit der Situation, die
eintritt, wenn eine einstweilige Anordnung erlassen werden würde, sich
später jedoch herausstellen würde, dass die Norm rechtmäßig und gültig
war.424 Außerdem relevant bei der Interessenabwägung ist eine Prüfung
der Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren.425

421
Vgl. Schenke, Rn. 635.
422
Vgl. Schenke, Rn. 635.
423
Vgl. Schenke, Rn. 635.
424
Vgl. Schenke, Rn. 636.
425
Vgl. Schenke, Rn. 636.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 62

2. Inzidenter Rechtsschutz
Außer der Normenkontrolle i.S.v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gibt es unter
anderem noch die Möglichkeit des inzidenten Rechtsschutzes. Hierbei ist
zu unterscheiden zwischen dem inzidenten Rechtsschutz durch die
Anfechtung von Normvollzugsakten und durch die verwaltungsgerichtliche
Feststellungsklage. Bei diesem Verfahren ist die Gültigkeit der Norm nicht
direkt Gegenstand der Entscheidung, sondern nur eine Vorfrage.426

Bei vollziehbaren Normen, die zum Erlass belastender Verwaltungsakte


ermächtigen, erfolgt die inzidente Normenkontrolle durch eine
Anfechtungsklage nach § 42 VwGO gegen den entsprechenden
Verwaltungsakt.427 In diesem Fall wird durch das Verwaltungsgericht
geprüft, ob der Verwaltungsakt auf einer wirksamen Rechtsgrundlage
basiert, was dann nicht gegeben ist, wenn die Ermächtigungsgrundlage an
sich rechtswidrig ist.428

Ist die Polizeiverordnung eine Vollzugsnorm, also eine Norm, die sich
selbst vollzieht und hierzu kein Verwaltungsakt erforderlich ist, um die
Norm umzusetzen, ist eine Anfechtungsklage nicht das richtige Mittel.429
Eine Polizeiverordnung, die den Konsum von Alkohol in gewissen
Bereichen des öffentlichen Raums oder zu bestimmten Zeiten verbietet,
stellt eine solche Vollzugsnorm dar. Die Norm an sich ist ein Verbot, es
bedarf hierbei nicht erst eines Verwaltungsakts, um sie zu realisieren. In
diesem Fall erfolgt der Rechtsschutz durch eine Feststellungsklage gem.
§ 43 VwGO.430 Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch die Klage die Fest-
stellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses
begehrt werden. Es soll also festgestellt werden, dass dem Kläger das
Verhalten, das die Verordnung verbietet, eigentlich erlaubt ist.431 Diese
Berichtigung des Verhaltens bezieht sich auf ein subjektives öffentliches

426
Vgl. Schenke, Rn. 637.
427
Vgl. Schenke, Rn. 637.
428
Vgl. Schenke, Rn. 637.
429
Vgl. Schenke, Rn. 638.
430
Vgl. Schenke, Rn. 638.
431
Vgl. Schenke, Rn. 638.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 63

Recht und somit auf ein Rechtsverhältnis nach § 43 Abs. 1 VwGO.432


Zuerst muss die Gültigkeit der Norm geprüft werden mit dem Ergebnis,
dass die Verordnung rechtswidrig und unwirksam ist, um feststellen zu
können, dass das subjektive Recht besteht.433

Bei einer Verordnung, die den Alkoholkonsum im öffentlichen Raum


verbietet, kann der betroffene Bürger seinen Rechtsschutz dadurch
realisieren, dass er auf Feststellung klagt, dennoch zum Konsumieren von
Alkohol an den betroffenen Orten oder zu den entsprechenden Zeiten
berechtigt zu sein.

§ 123 VwGO ermöglicht bei dieser Art des Rechtsschutzes den


vorläufigen Rechtsschutz.434

3. Verfassungsbeschwerde
Die Verfassungsbeschwerde nach § 90 Abs. 1 BVerfGG ist eine weitere
Möglichkeit des Rechtsschutzes. Danach kann jeder mit der Behauptung,
durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte verletzt zu sein,
die Verfassungsbeschwerde erheben. Dabei wird darüber entschieden, ob
die betroffene Norm grundsätzlich mit den Grundrechten vereinbar ist.435
Gem. § 90 Abs. 2 S. 1 BVerfGG ist die Verfassungsbeschwerde allerdings
nachrangig gegenüber der Normenkontrolle i.S.d. § 47 VwGO und kann
erst erhoben werden, wenn die Normenkontrolle nach § 47 VwGO
erfolglos durchgeführt wurde.436 Die aus der Normenkontrolle
resultierende Entscheidung kann durch die Verfassungsbeschwerde
angegriffen werden.437 Dabei ist die Frist nach § 93 Abs. 1 BVerfGG zu
wahren.438 Eine Verfassungsbeschwerde ist immer dann begründet, wenn
eine den Bürger belastende Polizeiverordnung gegen höherrangiges

432
Vgl. Schenke, Rn. 638.
433
Vgl. Schenke, Rn. 638.
434
Vgl. Schenke, Rn. 638.
435
Vgl. Schenke, Rn. 639.
436
Vgl. Schenke, Rn. 639.
437
Vgl. Schenke, Rn. 639.
438
Vgl. Schenke, Rn. 639.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 64

Recht verstößt, da sie dann auch immer mindestens mittelbar dessen


Grundrechte verletzt.439

Wenn der Verfassungsbeschwerde stattgegeben wird, muss das Bundes-


verfassungsgericht gem. § 95 Abs. 1 BVerfGG feststellen, welches Grund-
recht durch die Verordnung verletzt wurde und die Verordnung dann nach
§ 95 Abs. 3 BVerfGG für nichtig erklären.

Bei dieser Form des Rechtsschutzes stellt § 32 BVerfGG den vorläufigen


Rechtsschutz dar.440

VI. Argumente für bzw. gegen eine Polizeiverordnung bzgl.


des Alkoholkonsums im öffentlichen Raum
Die Meinungen darüber, ob eine den Alkoholkonsum im öffentlichen Raum
verbietende Polizeiverordnung das richtige Mittel ist, um die mit dem
Konsum von Alkohol verbundenen Probleme zu bekämpfen, gehen
teilweise sehr weit auseinander.

So wurden in Städten wie zum Beispiel Esslingen und Freudenstadt auch


gute Erfahrungen mit der Polizeiverordnung gemacht und die Situation hat
sich dadurch verbessert.441

Insbesondere in größeren Städten, in denen eine gewisse Party- und


Eventszene vorhanden ist, ist eine solche Polizeiverordnung von Vorteil.
Aufgrund der ständig wechselnden, nicht immer ortsansässigen Besucher
dieser Orte ist der Nutzen von Maßnahmen gegen einzelne Personen, wie
z.B. das Aufenthaltsverbot, sehr eingeschränkt.442

Dagegen ist jedoch, wie bereits beschrieben, eine Umsetzung momentan


allein aus gesetzlichen Aspekten problematisch. Es gibt aktuell keine
gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die Verordnung. Sie verstößt
gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, die Freiheitsgrundrechte

439
Vgl. Schenke, Rn. 641.
440
Vgl. Schenke, Rn. 642.
441
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 76 ff.
442
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 47 f.
D. Erlass einer Polizeiverordnung (Alkoholkonsum im öffentlichen Raum) 65

und den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz. Auch bzgl. des


Bestimmtheitsgrundsatzes ergeben sich Schwierigkeiten.

Des Weiteren bringt ein Alkoholverbot nicht zwangsläufig die gewünschte


Wirkung und es gibt bis jetzt auch keinen wissenschaftlichen Beweis dar-
über, dass durch eine Polizeiverordnung die Probleme bekämpft werden
können.443 Für die insbesondere durch die Eventszenen entstehenden
Probleme ist nicht ausschließlich der Alkoholkonsum im öffentlichen Raum
die entscheidende Ursache, es spielen auch noch andere Faktoren eine
Rolle.444 Bis jetzt konnte ein kausaler Zusammenhang zwischen Alkohol-
genuss im öffentlichen Raum und den zu bekämpfenden Problemen nicht
gefunden werden.445 Es gibt zahlreiche Möglichkeiten, Alkohol zu trinken,
weshalb die Probleme nicht nur durch den Alkoholkonsum im öffentlichen
Raum entstehen.446 Besteht ein solches Verbot, wird der Alkohol ander-
weitig konsumiert und die betreffenden Personen halten sich anschließend
dennoch an den Orten auf, wo Problemlagen bestehen.447 Neben dem
Konsum von Alkohol spielen bei der Entstehung der Probleme noch
weitere Faktoren eine entscheidende Rolle, so z.B. die Attraktivität eines
Platzes.448 Ein weiterer negativer Nebeneffekt, der mit einer derartigen
Polizeiverordnung einhergeht, ist eine eventuelle Minderung der
Attraktivität der öffentlichen Fläche.449 Gleichzeitig findet möglicherweise
eine Verschiebung des Problems an andere Orte, wo der Konsum von
Alkohol nicht verboten ist, statt.450 Dort entstehen dann wiederum die
gleichen Probleme. Das Problem wird also durch die Polizeiverordnung
nicht gelöst, sondern nur verlagert.

Ein weiterer Nachteil liegt in der Umsetzung der Regelungen der Polizei-
verordnung.451 Die Regelung erfüllt ihren Zweck nicht, wenn ihre
Einhaltung nicht ausreichend kontrolliert und bei Nichteinhaltung
443
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 181.
444
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 181.
445
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 181.
446
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 159.
447
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 181.
448
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 182.
449
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 159.
450
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 45.
451
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 45.
E. Alternativen zur Polizeiverordnung 66

sanktioniert wird.452 Eine konsequente Kontrolle der Norm erfordert aber


einen hohen Personalaufwand, was wiederum zu hohen Kosten führt.453

Somit hat die Polizeiverordnung sowohl ihre Vorteile, aber auch einige
Nachteile, die in die Betrachtung mit einbezogen werden müssen. Es gibt
zudem noch weitere Möglichkeiten, um die Probleme zu bekämpfen. Die
Polizeiverordnung ist dabei nicht das Mittel, das am meisten Erfolg ver-
spricht und vor allem auch nicht das einzige Mittel. Die Polizeiverordnung
allein reicht auf langfristige Sicht nicht aus, um die Probleme zu lösen.
Mehrere verschiedene Maßnahmen sind parallel notwendig, um dem
Problem auch nachhaltig zu begegnen.

E. Alternativen zur Polizeiverordnung


Bei den Maßnahmen, die neben dem Erlass einer Polizeiverordnung
ebenfalls in Betracht kommen, ist zu unterscheiden zwischen präventiven
und repressiven Mitteln. Weiterhin ist hinsichtlich der Intensität der
Maßnahmen zu differenzieren und ob diese Einzelpersonen oder mehrere
Personen betreffen. Einige der Alternativen sind direkt auf das Problem
des Alkoholkonsums im öffentlichen Raum gerichtet, andere wiederum nur
indirekt.

Informationsmodelle, insbesondere über die Medien, sind direkt auf das


Problem des Alkoholkonsums als solches gerichtet, indem sie vor dessen
schädlichen Auswirkungen warnen.454

Bei sogenannten „Blauen Briefen“, dem Modell der „Fair-Fest-Festkultur“,


aber auch Gefährderansprachen handelt es sich um einige weitere
präventive Maßnahmen, die auch direkt auf den Alkoholkonsum im
öffentlichen Raum und dessen Folgen gerichtet sein können.455

452
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 45 f.
453
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 45 f.
454
Vgl. Schwind, S. 565.
455
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 58.
E. Alternativen zur Polizeiverordnung 67

Dem Problem des Alkoholkonsums in der Öffentlichkeit kann aber auch


durch bauliche Veränderungen begegnet werden.456 Ebenso bringt eine
verstärkte Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung gleichzeitig mehr
Sicherheit.457 Unsauberkeit und Zerstörung müssen gleich zu Beginn
unterbunden werden, um eine fortschreitende Verwahrlosung zu
verhindern.458 Es ist bewiesen, dass saubere, ordentliche Plätze
automatisch durch die sich dort aufhaltenden Personen weniger
verschmutzt oder gar zerstört werden, als Plätze, bei denen dieser
Zustand bereits eingetreten ist (Broken-Windows-Theorie).459

Auch eine stärkere Präsenz von Polizei- und Ordnungskräften an den


entsprechenden Plätzen reduziert die auftretenden Probleme, führt jedoch
gleichzeitig, wie das Alkoholkonsumverbot, zu einer Verdrängung an
andere Orte.460

Die Video-Überwachung öffentlicher Plätze kann ein ergänzendes Mittel


sein, ist jedoch kein Ersatz für die Präsenz von Polizei- und Ordnungs-
kräften.461 Zudem stellt sie einen Eingriff in die Rechte der Bürger dar,
weshalb die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Datenschutzes
zu berücksichtigen sind.462 Bei Räumen oder Plätzen, an denen dieses
Mittel eingesetzt wird, ist ein Rückgang an Gesetzesverstößen zu
beobachten und darüber hinaus wird automatisch das Sicherheitsgefühl
der sich dort aufhaltenden Personen gesteigert.463

Alkoholkonsumverbote in öffentlichen Verkehrsmitteln gibt es bereits


teilweise bei einigen Verkehrsbetrieben.464 Hierbei werden bestimmte
Verhaltensweisen, die durch den Alkoholkonsum auftreten, oder der
Konsum selbst verboten, wobei Letzteres eher selten der Fall ist.465

456
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 58.
457
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 8.
458
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 8.
459
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 8.
460
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 7.
461
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 8.
462
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 8.
463
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 8 f.
464
Vgl. Hecker in: Gillich/Keicher, S. 128.
465
Vgl. Hecker in: Gillich/Keicher, S. 128.
E. Alternativen zur Polizeiverordnung 68

Aus rechtlicher Sicht haben die Verkehrsbetriebe mehr Möglichkeiten


beim Erlass solcher Regelungen, da ein Alkoholkonsumverbot in
Verkehrsmitteln rechtlich an andere Voraussetzungen geknüpft ist, als ein
Alkoholkonsumverbot im öffentlichen Raum.466

Neben Polizeiverordnungen, die den Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit


verbieten sollen, gibt es bereits andere gesetzliche Regelungen, die den
Alkoholkonsum zumindest eingeschränkt für einige Lebensbereiche
verbieten.467 Diese Regelungen beziehen sich unter anderem auf den
Bereich des Straßenverkehrs sowie den Jugendschutz.468 Verstöße gegen
diese Regeln werden sanktioniert.469 Eine weitere gesetzliche Regelung
sind Verkaufsbeschränkungen.470 So darf in Baden-Württemberg in der
Zeit von 22.00 Uhr bis 5.00 Uhr in sämtlichen Verkaufsstellen, bis auf
einige Ausnahmen, kein Alkohol verkauft werden. Damit soll insbesondere
der Erwerb von Alkohol an Tankstellen in der Nacht verhindert werden.471

Als rechtliche Maßnahme könnte neben der Polizeiverordnung unter


anderem auch ein Verwaltungsakt nach § 35 LVwVfG in Betracht
kommen. Gem. § 35 S. 1 LVwVfG regelt ein Verwaltungsakt einen
Einzelfall. Solche Einzelfallregelungen sind möglich, um ein Alkohol-
konsumverbot oder Verbote eines mit dem Alkoholkonsum verbundenen
Verhaltens zu verfügen, sofern die gesetzlichen Tatbestands-
voraussetzungen erfüllt sind.472 Allerdings ist dies keine wirkliche
Alternative zur Polizeiverordnung, da der Effekt der Vereinfachung und
Entlastung für die Behörden hier wegfällt.473

Eine Allgemeinverfügung i.S.v. § 35 S. 2 LVwVfG ist eine besondere Form


des Verwaltungsakts. Sie richtet sich gem. § 35 S. 2 LVwVfG gegen einen
nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personen-
kreis oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre

466
Vgl. Hecker in: Gillich/Keicher, S. 129.
467
Vgl. Schwind, S. 564.
468
Vgl. Schwind, S. 564.
469
Vgl. Schwind, S. 564.
470
Vgl. Hecker in: Gillich/Keicher, S. 127.
471
Vgl. Hecker in: Gillich/Keicher, S. 127.
472
Vgl. Schoch, JURA 2012, 861.
473
Vgl. Schoch, JURA 2012, 861.
E. Alternativen zur Polizeiverordnung 69

Benutzung durch die Allgemeinheit. Damit kann mit der Allgemein-


verfügung, im Gegensatz zur Verordnung, für einen bestimmten Fall eine
unbestimmte Anzahl von Personen erreicht werden.474 Statt einer
abstrakten Gefahr muss für den Erlass einer Allgemeinverfügung eine
konkrete Gefahr vorliegen.475 Auf ein Verbot des Alkoholkonsums im
öffentlichen Raum bezogen, entstehen jedoch auch hier Probleme
hinsichtlich der materiellen Voraussetzungen und der Inanspruchnahme
von Störern und Nichtstören.476 Es gibt bereits Glasverbote per Allgemein-
verfügung, die das Mitführen von Glasflaschenbehältnissen verbieten.
Diese Verbote sind nur mittelbar auf den Alkoholkonsum bezogen und
gelten meist für eine bestimmte Veranstaltung.477 Allgemeine Verbote des
Mitführens von Glasflaschen oder des Konsums daraus im öffentlichen
Raum sind jedoch rechtlich unzulässig.478 Derartige Glasverbote haben
durchaus positive Effekte. So wird Lärm durch zerbrechendes Glas ver-
mieden und das Verletzungsrisiko sinkt erheblich.479 Allerdings ist zu
bezweifeln, dass es sich auf den Konsum von Alkohol und die Feierlaune
sowie dadurch entstehenden Lärm auswirkt.480

Als eine weitere Alternative zur Polizeiverordnung könnte ein Verbot aus
straßenrechtlichen Gesichtspunkten in Betracht gezogen werden.
§ 16 Abs. 7 StrG ermächtigt zum Erlass von Sondernutzungssatzungen,
die regeln, dass bestimmte Sondernutzungen an Gemeindestraßen keiner
Erlaubnis nach § 16 Abs. 1 StrG bedürfen. Diese Sondernutzungs-
satzungen können also nur die Ausübung der Sondernutzungen regeln,
jedoch nicht die Abgrenzung von Gemeingebrauch und Sondernutzung. 481
Ein Verhalten, das zum Gemeingebrauch gehört, kann nicht durch die
Satzung als Sondernutzung festgelegt werden.482 Der Alkoholkonsum im
öffentlichen Raum gehört straßenrechtlich zum Gemeingebrauch,

474
Vgl. Schoch, JURA 2012, 861.
475
Vgl. Schoch, JURA 2012, 861.
476
Vgl. Schoch, JURA 2012, 861.
477
Vgl. Hecker in: Gillich/Keicher, S. 127.
478
Vgl. Hecker in: Gillich/Keicher, S. 127.
479
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 157.
480
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 157.
481
Vgl. Schoch, JURA 2012, 862.
482
Vgl. Schoch, JURA 2012, 862.
E. Alternativen zur Polizeiverordnung 70

da dieser auch den kommunikativen Verkehr, also den zeitweiligen


Aufenthalt zur Erholung, Kontaktaufnahme und Kommunikation,
beinhaltet.483 Somit stellt der Alkoholkonsum im öffentlichen Raum keine
Sondernutzung dar, die durch eine entsprechende Satzung i.S.v. § 16
Abs. 7 StrG verboten oder eingeschränkt werden könnte.

Auch nach Kommunalrecht können Satzungen erlassen werden, um


abstrakt generelle Verbote oder Gebote zu regeln. 484 Sobald durch die
Regelungen einer Satzung in Grundrechte eingegriffen wird, bedarf es
einer speziellen Ermächtigungsgrundlage, da dann die allgemeine
Satzungsautonomie des Art. 28 Abs. 2 GG nicht mehr ausreicht.485 Eine
solche spezielle Ermächtigungsgrundlage gibt es hinsichtlich des Alkohol-
konsums im öffentlichen Raum und dessen Folgeerscheinungen nur
teilweise.486 Die allgemeine Ermächtigungsgrundlage reicht aus, solange
durch eine Satzung, die die Benutzung einer gemeindlichen Einrichtung
regelt, nicht in die Freiheit und bzw. oder das Eigentum eingegriffen
wird.487 Erfolgt das Betreten oder die Inanspruchnahme der Einrichtung
durch den Berechtigten freiwillig und regelt die Satzung diesbezüglich
keine Pflicht, liegt kein Grundrechtseingriff vor.488

Ein weiteres rechtliches Mittel, mit dem unter anderem auch dem Alkohol-
konsum im öffentlichen Raum entgegengewirkt werden kann, stellen
Aufenthaltsverbot und Platzverweis dar. Damit wird die Absicht verfolgt,
Störungen der öffentlichen Sicherheit zu verhindern, indem die
Adressaten, also die Störer, von den entsprechenden Plätzen fern-
gehalten werden.489 Durch den Platzverweis wird eine Person vorüber-
gehend von einem Ort verwiesen oder ihr wird das Betreten eines Ortes
vorübergehend verboten, um so eine Gefahr abzuwehren.490

483
Vgl. Schoch, JURA 2012, 862.
484
Vgl. Schoch, JURA 2012, 862.
485
Vgl. Schoch, JURA 2012, 862.
486
Vgl. Schoch, JURA 2012, 862.
487
Vgl. Schoch, JURA 2012, 862.
488
Vgl. Schoch, JURA 2012, 862.
489
Vgl. Kappeler, S. 142.
490
Vgl. Kappeler, S. 66.
E. Alternativen zur Polizeiverordnung 71

Klassische Ordnungsstörungen, zu denen auch öffentliche Alkoholgelage


gehören, werden oftmals durch einen Platzverweis unterbunden.491

Das Aufenthaltsverbot hingegen verbietet es dem Adressaten, für eine


längere Zeit einen genau festgelegten Bereich zu betreten.492 Es dient
insbesondere der Bekämpfung der offenen Drogenszene.493

Auch bei diesen beiden Maßnahmen sind der Grundsatz der Verhältnis-
mäßigkeit sowie die Begrenzung durch Grundrechte zu berücksichtigen.
Sie sind eher ungeeignet in Party- und Eventszenen aufgrund der dort
vorhandenen großen Menschenmasse, deren regionale Herkunft sehr
unterschiedlich ist und auch dauernd wechselt.494 Dagegen bringen
Platzverweis und Aufenthaltsverbot in kleineren, örtlich gut eingrenzbaren
Problemlagen mit immer wiederkehrenden Personengruppen eventuell
mehr Erfolg.495

Neben all diesen alternativen Maßnahmen, die insbesondere durch


kommunale Behörden realisiert werden, ist ein weiterer wichtiger Punkt
die Stärkung von bürgerschaftlichem Engagement und Zivilcourage. Auch
die Bürger müssen ihren Anteil zur Aufrechterhaltung der Ordnung in der
Stadt beitragen.496 Um überhaupt etwas nachhaltig an der Situation
ändern zu können, müssen die gesellschaftlichen Ursachen verändert
werden. Mehr Zivilcourage, Eigeninitiative und die Bereitschaft,
Verantwortung zu übernehmen spielen hierbei eine wichtige Rolle. 497

491
Vgl. Kappeler, S. 67.
492
Vgl. Kappeler, S. 69.
493
Vgl. Kappeler, S. 69.
494
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 52.
495
Vgl. Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht, S. 52.
496
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 13.
497
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 13.
72

F. Fallbeispiel aus der Praxis der Großen Kreis-


stadt Calw
Auch in der Großen Kreisstadt Calw wurde 2008 eine Polizeiverordnung
erlassen, die den Konsum von Alkohol in bestimmten Bereichen der Stadt
untersagt.

Problem waren hier Saufgelage, die unter anderem auch tagsüber


stattfanden, sowie nächtliche Partys im Bereich des Großen Brühls, des
Nagoldufers sowie des Hessegartens. Beteiligt hieran war nicht nur eine
kleine Trinkerszene, die in der Stadt bereits bekannt war, sondern auch
vermehrt Jugendliche. In der Folge kam es zu Ruhestörungen,
Belästigungen von Passanten sowie zu Verunreinigungen öffentlicher
Flächen durch leere Flaschen, Scherben und Unrat aller Art. Auch
Sachbeschädigungen, wie z.B. das Zertreten von Papierkörben traten
vermehrt auf. Insbesondere in den Parkhäusern ZOB und Kaufland kam
es immer häufiger zu derartigen Vorfällen, die auch eindeutig auf den
übermäßigen Alkoholkonsum zurückzuführen waren.

Bereits vor dem Erlass der Polizeiverordnung wurden mehrfach private


Sicherheitsdienste eingesetzt, die in den entsprechenden Bereichen
verstärkt Präsenz gezeigt haben. Diese Maßnahme brachte erste Erfolge.
Auch das Stadtjugendreferat war, insbesondere an den Wochenenden,
vermehrt an den Treffpunkten der Jugendlichen anwesend, um deren
Alkoholkonsum entgegenzuwirken.

Trotz der Erfolge des Sicherheitsdienstes war die Situation weiterhin


schwierig, da die Mitarbeiter des Sicherheitsdienstes nicht zu polizeilichen
Maßnahmen greifen durften. Die Polizeiverordnung berechtigte aber
zumindest die Beamten der Polizei und die städtischen Vollzugs-
bediensteten, eingreifende Maßnahmen zu ergreifen.

Aus diesem Grund wurde von der Stadt Calw als Ortspolizeibehörde mit
Zustimmung des Gemeinderates eine solche Polizeiverordnung zur
Begrenzung des Alkoholkonsums im öffentlichen Straßenraum erlassen.
F. Fallbeispiel aus der Praxis der Großen Kreisstadt Calw 73

Die Verordnung wurde dem Gemeinderat von der Stadtverwaltung


vorgelegt. Es gab eine einstimmige Beschlussempfehlung des
Verwaltungsausschusses. Der Gemeinderat stimmte dann am 22.07.2008
dem Erlass der Polizeiverordnung zu. Als der Gemeinderat über die
Polizeiverordnung beschloss, gab es nur eine Gegenstimme. Die
Begründung des betreffenden Ratsmitgliedes lautete, dass durch die
Alkoholverbotszone das Problem lediglich an andere Orte verlagert würde
und die präventive Komponente der Maßnahme fehle. Stattdessen solle
erreicht werden, dass Jugendliche gar nicht erst Alkohol trinken.

Die Polizeiverordnung besteht aus fünf Paragraphen. § 1 legt den


Geltungsbereich fest. Der Bereich des Alkoholverbots wird folgender-
maßen begrenzt: im Norden durch die K 4325/Neue Brücke, einschließlich
des Parkplatzes am Friedhof; im Osten durch die B 296/Bischofstraße,
einschließlich der Bushaltestelle und der Kurzzeitparkplätze vor dem Kino;
im Süden durch die Brücke Weinsteg und Beim Weinsteg; im Westen
durch die Inselgasse, Haggasse, Hagbrunnenbach, einschließlich des
Hessegartens sowie durch die Lederstraße. Zum Geltungsbereich der
Verordnung zählen auch noch alle genannten Straßen sowie der gesamte
Bereich des Parkhauses Haggasse. Der aus der Anlage ersichtliche
Lageplan ist ebenfalls Bestandteil der Verordnung (§ 1 Abs. 3) und dient
zur besseren Veranschaulichung und Konkretisierung des Geltungs-
bereichs.

§ 2 der Verordnung regelt das Alkoholverbot. Danach ist es im Geltungs-


bereich der Verordnung auf öffentlich zugänglichen Flächen außerhalb
konzessionierter Freisitzflächen verboten, alkoholische Getränke jeglicher
Art zu konsumieren und alkoholische Getränke jeglicher Art mit sich zu
führen, wenn aufgrund der konkreten Umstände die Absicht erkennbar ist,
diese im Geltungsbereich der Verordnung konsumieren zu wollen.

Nach § 3 kann die Polizeibehörde in Einzelfällen oder anlässlich


besonderer Ereignisse ganz oder teilweise Ausnahmen von dem Verbot
zulassen, sofern keine öffentlichen Interessen entgegenstehen.
F. Fallbeispiel aus der Praxis der Großen Kreisstadt Calw 74

In § 4 sind darüber hinaus die Ordnungswidrigkeiten geregelt. Eine


ordnungswidrige Handlung liegt dann vor, wenn gegen § 2 verstoßen
wurde, ohne dass eine Ausnahme i.S.v. § 3 zugelassen wurde. Diese
Ordnungswidrigkeiten können nach § 18 Abs. 2 PolG und § 17 Abs. 1 und
2 OWiG mit einer Geldbuße von mindestens 5 € und höchstens 1000 €
und bei fahrlässigen Zuwiderhandlungen mit höchstens 500 € geahndet
werden.

Gem. § 5 tritt die Verordnung am Tage nach ihrer Bekanntgabe in Kraft.


Die Polizeiverordnung wurde am 25.07.2008 bekannt gegeben und trat
damit am 26.07.2008 in Kraft.

Nach dem Erlass der Polizeiverordnung wurden die Streifentätigkeiten


durch die Dienstgruppen und den Bezirksdienst des Polizeireviers Calw
und der Polizeihundeführerstaffel nochmals intensiviert. Ergänzend hierzu
führte auch der Treffpunkt Sicher e.V. mit dem freiwilligen Polizeidienst
und dem Gemeindlichen Vollzugsdienst Kontrollgänge durch. Auch ein
privater Sicherheitsdienst wurde von der Stadt mit Streifgängen
beauftragt.

Die verstärkte Kontrolltätigkeit führte automatisch auch zu einer Erhöhung


der festgestellten Ordnungs- und Sicherheitsstörungen. Insgesamt machte
die Stadt Calw überwiegend positive Erfahrungen mit der Alkoholverbots-
zone. Durch verstärkte Kontrollen in der Verbotszone hat sich die
Verordnung als Präventionsmaßnahme bewährt. So gab es nur vereinzelt
Verstöße gegen die Bestimmungen der Verordnung, die teils auch mit
Platzverweisen geahndet wurden. Dabei handelte es sich jedoch nur sehr
selten um gravierende Verstöße. Diejenigen Personen, die gegen die
Regeln verstoßen haben, haben sich darüber hinaus sehr einsichtig
gezeigt. Die Verschmutzung der öffentlichen Flächen konnte stark
reduziert werden, was auch zu einer Verbesserung des Erscheinungsbilds
der betroffenen Bereiche geführt hat. Insgesamt hat sich die Lage
innerhalb der Verbotszone deutlich verbessert. Die verringerten
F. Fallbeispiel aus der Praxis der Großen Kreisstadt Calw 75

Eingriffsschranken haben zu besseren Handlungsmöglichkeiten des


Polizeivollzugsdienstes geführt.

Allerdings wurde auch festgestellt, dass die Konsumenten auf alternative


öffentliche Flächen ausgewichen sind, wie zum Beispiel auf das Areal der
ehemaligen Deckenfabrik oder bestimmte Bereiche des Hessegartens, der
zwar zur Verbotszone gehört, aber im Vergleich zu den anderen Plätzen
eher versteckt liegt und so nicht ganz so problemlos eingesehen und
überwacht werden kann. Auch in den Parkhäusern konnten nicht derartige
Verbesserungen erreicht werden, wie in den übrigen Bereichen der
Verbotszone.

Durch die Entscheidung des VGH Baden-Württemberg im Jahr 2009, die


die Polizeiverordnung der Stadt Freiburg für rechtswidrig erklärt, da für
den Erlass der Verordnung keine Rechtsgrundlage vorhanden ist,498 geriet
auch die Alkoholverbotszone der Stadt Calw ins Wanken, da das Prinzip
der Polizeiverordnung dem der Stadt Freiburg sehr ähnlich ist.

Dennoch hielt die Stadt Calw an ihrer Polizeiverordnung vorerst weiterhin


fest. Eine gewünschte Ausweitung der Alkoholverbotszone konnte
aufgrund der rechtlichen Lage jedoch nicht realisiert werden.

Inzwischen gibt es auch in Calw keine Polizeiverordnung mehr, die den


Alkoholkonsum im öffentlichen Straßenraum verbietet. Aufgrund der
rechtlichen Schwierigkeiten wurde die Regelung wieder abgeschafft. Die
Beschilderung der Verbotszone ist jedoch noch vorhanden. Es werden
weiterhin Kontrollen durchgeführt, allerdings werden die Regelungen der
ehemaligen Polizeiverordnung nicht mehr umgesetzt. Verstöße werden
lediglich nach den auf Grundlage des Polizeigesetzes möglichen
Maßnahmen geahndet.

498
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.07.2009, Az. 1 S 2200/08.
76

G. Schlussbetrachtung und Ausblick


In der vorliegenden Bachelorarbeit wurde das Problem Alkoholkonsum im
öffentlichen Raum mit seinen Folgen näher betrachtet. Insbesondere der
Erlass einer Polizeiverordnung, die den Alkoholkonsum im öffentlichen
Raum untersagt, wurde sowohl aus rechtlicher als auch aus praktischer
Sicht erörtert. Im Anschluss daran wurden auch mögliche Alternativen in
Betracht gezogen, die eine gleich gute oder sogar bessere Problemlösung
versprechen.

Festgestellt wurde dabei, dass nicht der Alkoholkonsum in der Öffentlich-


keit selbst das Hauptproblem darstellt, sondern insbesondere die damit
verbundenen Folgeerscheinungen. Aus diesem Grund ist auch der Erlass
einer Polizeiverordnung, die den Konsum von Alkohol für bestimmte
Gebiete untersagt, rechtlich problematisch da hierbei ein Verstoß gegen
den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie den Grundsatz der
allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG und den
Allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG vorliegt. Weiterhin
ergeben sich Schwierigkeiten hinsichtlich des Bestimmtheitsgrundsatzes
und bei der Bestimmung der Adressaten, da durch die Verordnung auch
Unbeteiligte in unzulässiger Weise in Anspruch genommen werden
würden. Erschwerend hinzu kommt, dass § 1 i.V.m. § 10 Abs. 1 PolG
keine gültige gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für den Erlass dieser
Verordnung ist.

Damit der Erlass einer derartigen Polizeiverordnung überhaupt möglich


wäre, müsste durch den Gesetzgeber zuerst eine Rechtsgrundlage
geschaffen werden.

So wurden mit bereits erlassenen Verordnungen, die auf § 1 i.V.m.


§ 10 Abs. 1 PolG basierten, durchaus positive Erfahrungen in der Praxis
gemacht. Viele dieser Verordnungen wurden jedoch durch
Gerichtsentscheidungen für rechtswidrig erklärt. Daraufhin hielten einige
wenige Städte weiterhin an ihrer Verordnung fest und setzten diese auch
G. Schlussbetrachtung und Ausblick 77

um, andere wiederum setzten die Verordnung wieder außer Kraft, bevor
dies durch eine gerichtliche Entscheidung geschehen konnte.

Aber auch die mit der Verordnung verbundenen Nachteile machen


deutlich, dass die Polizeiverordnung nicht die einzige und auch nicht die
beste Lösung des Problems ist. Schwierigkeiten ergeben sich mitunter
insbesondere daraus, dass bei der Entstehung der Probleme auch viele
andere Faktoren neben dem Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit eine
wichtige Rolle spielen und der Konsum von Alkohol trotz des Verbots, das
auch nur für bestimmte Gebiete gilt, nicht verhindert werden kann. So
halten sich alkoholisierte Personen dennoch in den betroffenen Gebieten
auf, da sie bereits an anderen Orten Alkohol konsumiert haben oder es
findet eine Verlagerung des Problems an andere Orte statt. Zusätzlich ist
die Umsetzung des Verbots, mitunter aufgrund der hohen Kosten, nicht
einfach.

Die aufgeführten möglichen Alternativen zeigen, dass die Verordnung


nicht die einzige mögliche Lösung darstellt. Diese alternativen Maß-
nahmen weisen ebenfalls sowohl Vor- als auch Nachteile auf und können
die Probleme nur bedingt beseitigen. Eine optimale Maßnahme, die das
Problem alleine lösen kann, ohne dabei auch Nachteile mit sich zu
bringen, gibt es nicht. Ein möglicher Lösungsansatz wäre daher, mehrere
Maßnahmen innerhalb eines Maßnahmenpakets sinnvoll zu kombinieren
und parallel einzusetzen. Auf diese Weise kann den Problemen auch auf
langfristige Weise begegnet werden.

Insgesamt sollten marginalisierte Gruppen jedoch auf keinen Fall


verdrängt werden.499 Stattdessen sollte es Einrichtungen geben, in denen
sich auch diese Personen sozialverträglich aufhalten können.500 Den
Problemen in der Party- und Eventszene könnte begegnet werden, indem
dort dieselben Standards durchgesetzt werden, die auch bei Außen-
wirtschaften oder anderen Freiluftveranstaltungen gelten.501

499
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 7.
500
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 8.
501
Vgl. Positionspapier des Deutschen Städtetages, S. 8.
G. Schlussbetrachtung und Ausblick 78

Die beste Lösung wäre deshalb, wenn die Entstehung der Probleme direkt
von vornherein verhindert werden könnte, ohne dass es überhaupt einer
Verbotsregelung bedarf. Hierzu müsste das grundsätzliche Denken der
Gesellschaft verändert werden, die Menschen müssten von der
gewünschten, sozial adäquaten Verhaltensweise so überzeugt werden,
dass sie sich selbstverständlich so verhalten. Ein solches Umdenken zu
erreichen ist jedoch sehr schwierig und, wenn überhaupt, nur über einen
lange andauernden Prozesses hinweg zu realisieren.
V

Literaturverzeichnis

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Die neuere Rechtsprechung zu den Themen Alkoholkonsum, Betteln, Lagern und
Nächtigen im öffentlichen Raum
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Herausgegeben von: Gillich, Stefan; Keicher, Rolf
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Öffentliche Sicherheit durch Ordnung
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Lieber schlau als blau
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Grundrechte Staatsrecht II
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Schenke, Wolf-Rüdiger
Polizei- und Ordnungsrecht
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Schoch, Friedrich
Behördliche Untersagung „unerwünschten Verhaltens“ im öffentlichen Raum
JURA 2012, 858 ff.

Schwind, Hans-Dieter
Kriminologie
Eine praxisorientierte Einführung mit Beispielen
(Grundlagen der Kriminalistik, Bd. 28)
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Kriminalistik-Verlag; Heidelberg, München, Landsberg, Frechen, Hamburg
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Wem gehört der öffentliche Raum?
Zum Umgang mit Armen und Randgruppen in Deutschlands Städten
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Stephan, Ulrich; Deger, Johannes; Wolf, Heinz


Polizeigesetz für Baden-Württemberg
Kommentar
6., vollständig überarbeitete Auflage; 2009
Richard Boorberg Verlag; Stuttgart, München, Hannover, Berlin, Weimar,
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Zitiert als: Stephan/Deger/Wolf

Thurn, John Philipp


„Randgruppenvertreibung“ durch kommunale Trinkverbote – Hintergrund, Ablauf
und Folgen des Rechtsstreits um deine Freiburger Polizeiverordnung
in: Bürger oder Bettler
Soziale Rechte von Menschen in Wohnungsnot im Europäischen Jahr gegen
Armut und soziale Ausgrenzung
Herausgegeben von: Gillich, Stefan; Keicher, Rolf
2012
VS Verlag für Sozialwissenschaften; Wiesbaden
zitiert als: Thurn in: Gillich/Keicher
VIII

Sonstige Quellen

Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“


Abschlussbericht
2013
Zitiert als: Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Abschlussbericht

Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“


Forschungsbericht
Hermanutz, Max; Schilling, Rüdiger
2013
Hochschule für Polizei Villingen-Schwenningen
Zitiert als: Arbeitsgruppe „Lebenswerter öffentlicher Raum“, Forschungsbericht

Laubereau, Birgit; Niederhauser, Andrea; Bezzola, Franco


Alkohol und Gewalt im öffentlichen Raum
Forschungsbericht zuhanden des Bundesamts für Gesundheit
2014
Interface Politikstudien Forschung Beratung und Hochschule Luzern – Soziale
Arbeit; Luzern
Zitiert als: Laubereau/Niederhauser/Bezzola

Positionspapier des Deutschen Städtetages


Sicherheit und Ordnung in der Stadt
Beschlossen am 03. Mai 2011 in Stuttgart
Deutscher Städtetag
Zitiert als: Positionspapier des Deutschen Städtetages
IX

Anlagenverzeichnis
Lageplan ....................................................................................................X
X

Anlage
Lageplan
XI

Erklärung
Ich versichere,

1. dass ich diese Bachelorarbeit selbstständig und ohne fremde Hilfe


verfasst habe,
2. dass ich die Übernahme wörtlicher Zitate aus der Literatur sowie
die Verwendung von Gedanken anderer Autoren an den
entsprechenden Stellen innerhalb der Arbeit gekennzeichnet habe
(Entsprechendes gilt für wörtliche Zitate bzw. Fremdgedanken aus
der Rechtsprechung) und
3. dass die Arbeit in gleicher oder ähnlicher Form noch keiner
anderen Prüfungsbehörde vorgelegen hat.

Ich bin mir bewusst, dass eine falsche Erklärung gravierende rechtliche
Folgen haben kann.

Schramberg, 07.09.2014
Ort, Datum Unterschrift

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