Politicas Informacion España

Políticas de Información en España
Alfons Cornella
ESADE Barcelona
cornella@esade.es
Mayo 1997
Resumen
Se describen las políticas de información existentes en España, en tres direcciones

distintas: legislación informacional, acciones de promoción y estímulo, y gestión de la
información en las administraciones públicas. La legislación española ha tenido que
adaptarse (armonizarse) a la de la Unión Europea, de lo que ha resultado una
legislación bastante moderna, como se muestra con algunos ejemplos concretos. Sin
embargo, el país sufre una cierta tendencia a la opacidad informacional, que es
especialmente manifiesta cuando se trata de acceder a información en manos de las
administraciones públicas, quizás debido a la inexistencia de una ley que proteja el
derecho de acceso general a la información. Por otra parte, el discurso actual en
relación con los planes para la consecución de una sociedad de la información en
España son o bien escasos, o bien excesivamente centrados en cuestiones de
infraestructura más que en aspectos de infoestructura, quizás más críticos. Se cuestiona
si es posible continuar con un modelo de desarrollo económico que no discurra
paralelo a un modelo de desarrollo informacional del país, en el que el apoyo a
componentes como el sistema educativo, las bibliotecas, o la industria autóctona de
contenidos es fundamental.
El contexto político y económico
Algunos historiadores buscan las razones de los problemas de la sociedad española

contemporánea en acontecimientos sucedidos desde los principios del siglo XIX. La
invasión napoleónica del país, los tímidos y repetidos aunque casi siempre fracasados
intentos por avanzar hacia una verdadera democracia, los distintos pronunciamientos
políticos o militares y el desastre final de las colonias en 1898, tienen como colofón la
guerra civil española de 1936-39. La dictadura del general Franco, que se alarga desde
el final del conflicto hasta noviembre de 1975, es considerada por algunos un período de
crecimiento económico, pero son más los que opinan que si bien tal crecimiento existió
fue menor que el experimentado por el resto de países europeos (también destruidos por
un conflicto bélico). Además, el crecimiento económico no vino acompañado por la
modernización política y social esperable en un país de Europa occidental, lo que frenaba
aún más el desarrollo necesario del país. El lastre sobre el futuro que representaba el
sistema autárquico de la dictadura se evidenció claramente cuando años más tarde
España se incorporó a la Comunidad Europea como miembro de pleno derecho.
Cuando dos años después de la muerte del dictador en 1975 llega un sistema plenamente
democrático, alentado por la monarquía reinstaurada, el país y sus representantes
©Alfons Cornella 1997. Políticas de Información en España 1

democráticos se deberán enfrentar a la urgente necesidad de una modernización política,
administrativa y social, aplazada durante décadas. A esta labor no ayuda en absoluto la
crisis económica en la estaba hundida la economía española como consecuencia, entre
otras cosas, de una respuesta tardía a la crisis internacional del petróleo. Pero la realidad
es que la responsabilidad de los políticos de esos momentos, orientados por una cultura
de consenso y de evitación de cualquier posibilidad de conflicto, tuvo como
consecuencia un proceso constitutivo eficaz, que se plasmó en la Constitución Española
de 1978, una de las más modernas de Europa, tanto por fecha como por contenidos. La
nueva Constitución establecía un marco moderno de derechos y deberes de los
ciudadanos y de las administraciones públicas, y reconocía una realidad manifiesta: la
existencia dentro de la fronteras del Estado de territorios con derecho a la autonomía
política (una autonomía que no debe entenderse en el sentido federalista, aunque
representaba un avance importante en un país de claro pasado centralista).
El nuevo sistema democrático quedó refrendado con la elección de un presidente del

gobierno socialista en 1982 (y sus sucesivas reelecciones), y su sucesión por un político
conservador en 1996. Durante estos años, el país ha avanzado de manera muy
considerable en términos del respeto a los derechos fundamentales de la persona, y se ha
producido una modernización visible en la sociedad. A ello ayudó sin duda la
incorporación del país a la Comunidad Económica Europea en 1986. Parte de la presión
legisladora experimentada por las cámaras legislativas españolas durante estas décadas se
ha debido a la necesidad de renovar gran parte del ordenamiento jurídico para ponerlo de
acuerdo (armonizarlo) con la legislación europea.
En 1995, España era la octava economía de la OCDE, con un volumen de 557.000

millones de dólares, sólo 7.000 millones de dólares por debajo de Canadá, y por delante
de las economías de los Países Bajos y Australia (OECD 1996).1 El crecimiento
promedio del PIB fue del 2,9% en el período 1984-94. Sin embargo, y en cuanto al PIB
per cápita en términos de PPP2, España se sitúa en la posición 21 de la OCDE, con unos
13.581 dólares, frente a los 25.512 de los Estados Unidos, por ejemplo.
España se ha beneficiado de un volumen considerable de fondos de la Unión Europea,

pero el impacto en las rentas de las personas ha sido relativamente modesto. Si en 1985
el PIB per cápita español representaba en 66% de la media europea, en 1996 la
correspondiente cifra fue del 76,7%3; sin embargo, debe tenerse en cuenta que en 1975
se había llegado al 79,2%, cifra parecida a la que se consiguió en 1991, antes de entrar
en recesión. En otras palabras, el impacto de la entrada en la Unión parece no haber
tenido un reflejo directo en la renta per cápita (Gasòliba 1996). Además, problemas
estructurales y políticos han impedido evitar que el índice de desempleo del país sea el
mayor de todos los países de la OCDE. Otros países de la Unión Europea, como Irlanda,
parece que han sabido aprovechar mejor su incorporación a la Comunidad. A pesar de
ello, España ha sido desde el inicio uno de los países europeos con un menor índice de
euroescepticismo; el español considera, por lo general, que la idea de una Europa unida
es positiva.
Cultura informacional

La imagen que se suele tener de los españoles en el mundo es la de amigabilidad y
despreocupación, de carácter abierto y comunicativo, más en consonancia con un
estereotipo de campaña turística que con la realidad de un país constituido además por
culturas y lenguas distintas.4 La realidad es que, si bien es cierto que los españoles son,
por lo general, bastante comunicativos, las organizaciones, tanto públicas como privadas,
tienden a ser más bien opacas desde el punto de vista de la información.
Por un lado, algunos autores han buscado los antecedentes históricos del tradicional
secretismo de la administración pública en la doctrina napoleónica al respecto,
multiplicada en la época de la dictadura de Franco por una obsesión por el control de la
sociedad a través de la obstrucción del principio de transparencia informacional.5 Por
otro lado, en el sector privado el secretismo se observa en hechos como, por ejemplo,
que el 30% de las empresas activas inscritas en los Registros Mercantiles no presenta sus
cuentas anuales (estados financieros), a pesar de que con ello corren el riesgo de
enfrentarse a multas elevadas. No resulta fácil discernir si el secretismo de las empresas
es en realidad una respuesta mimética a la tradicional opacidad de las administraciones
públicas.
Aunque el fenomeno no ha sido aún suficientemente estudiado, uno tiene la impresión de

que las organizaciones españolas podrían constituir un claro ejemplo de substrato en el
que se ha desarrollado una cultura informática (los ordenadores han entrado en las
organizaciones) sin que se haya desarrollado en paralelo una cultura de la información
(no por tener más y mejores máquinas la gente sabe utilizar mejor la información, no
6
digamos ya compartirla para el beneficio común de la organización).
Parte de la responsabilidad de esta falta de una cultura de la información en la sociedad

española se puede deber al sistema educativo. Un sistema tradicionalmente más
preocupado en impartir conocimientos a los alumnos para toda la vida (se aprenden en la
escuela y la universidad, en teoría, los conocimientos necesarios para la vida profesional)
que en enseñarles a aprender, es decir, en ayudarles a desarrollar habilidades
informacionales que les permitan actualizar sus conocimientos con rapidez (algo más
típico de los sistema educativos anglosajones, y que puede resultar más adecuado en esta
época de cambio constante). El poco énfasis que se da en el sistema educativo a las
bibliotecas escolares puede ser una muestra de este enfoque poco informacional del
sistema educativo español. Y esto se traduce, finalmente, en una escasa cultura
informacional en las organizaciones, puesto que sus directivos y profesionales no han
desarrollado estas habilidades durante su etapa formativa en los centros de enseñanza.
Es evidente que la opacidad informacional de las organizaciones, públicas y privadas,

choca de frente contra lo que sería de esperar en los albores de la tan prometida
“sociedad de la información”. Por un lado, y en lo que respecta a las administraciones
públicas, la opacidad informacional es contraria al principio de transparencia
informativa y a su derivado, el de publicidad, que son la clave y garantía de todo sistema
democrático: sin una actitud de “luz y taquígrafos“ (“sunshine” principle) (transparencia
informativa) y sin mecanismos que aseguren el acceso fácil y periódico a información-
comunicación de las actividades de la administración (principio de publicidad), un
sistema democrático está hipotecado. Por otro lado, en el sector privado, si las empresas
no comprenden que será más competitivo quién mejor sepa utilizar la información como

recurso, sus posibilidades de subsistir en la escena mundial serán muy limitadas. Tanto en
un caso como en el otro, se trata de evolucionar desde una actitud de control de la
información (que se escape la información de que se dispone) hacia la explotación de la
misma como factor de competitividad.7
Ante esta situación de una sociedad que tiende hacia la opacidad informacional, ¿cuál es
la respuesta esperable por parte de los poderes públicos?
¿Qué es política informacional?
No existe en España un documento oficial en el que se plasme claramente cuál es la

“política de información” del país (lo que en otros países se designa como information
policy); ni siquiera existe un texto en el que se enumeren las distintas leyes, acciones o
políticas que podrían ser encuadradas bajo este epígrafe. En otras palabras, no parece
que las autoridades del país tengan una idea clara de lo que es una “política de
información”. Esto no resulta especialmente preocupante si, como señala Rowlands
(1996), “there are at least as many definitions of information policy as there are writers
on the subject” (p 14). En un intento de definir qué son las políticas de información,
Weingarten (1989) las describe como “the set of all public sector laws, regulations, and
policies that encourage, discourage, or regulate the creation, use, storage,
communication, and presentation of information” (p79). Sin embargo, en el caso de
España, como se comentará más abajo, han tenido tanto o más peso que las acciones del
sector público en el avance hacia la sociedad de la información las acciones llevadas a
cabo por el operador telefónico en monopolio. En otras palabras, puede que para dibujar
un mapa de las acciones de política informacional en España sea necesaria una visión
más amplia que la meramente restringida a las acciones de los poderes públicos.
En este sentido, las acciones de política de información en el país podrían encuadrarse en

tres grandes áreas: legislación informacional, acciones de estimulación y promoción, y
mejora de la gestión de recursos de la información en las administraciones públicas.
Legislación informacional
Como en cualquier otro país occidental, España dispone de un entramado complejo de

leyes informacionales, es decir de leyes que tratan, de una u otra forma, de la regulación
de la información en todos los procesos de su cadena de valor. Básicamente, estas leyes
regulan los derechos informacionales de los ciudadanos. Distintos aspectos de estos
derechos están reconocidos en leyes aparentemente distantes, siendo la Constitución
Española de 1978 el texto integrador de esos derechos, como se comentará más abajo.
La modernidad de la Constitución hace que derechos informacionales emergentes,
generalmente resultado de la necesidad de protección de los ciudadanos ante las
posibilidades intrusivas (principalmente en la intimidad y privacidad) de las tecnologías
de la información, estén reconocidos explícitamente en el texto. Sin embargo, el
desarrollo concreto de esos derechos ha precisado, por lo general, de leyes específicas
como la Ley de Regulación del Tratamiendo Automatizado de Datos de carácter
Personal (que limita el uso de ficheros informáticos con datos personales), la Ley de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (lo más parecido a una Freedom of
Information Act en la legislación española), la Ley de Propiedad Intelectual, o, en el
aspecto de la regulación de los delitos informáticos, el nuevo Código Penal. Se
comentarán con algo más de detalle cada una de estas leyes más abajo.
Acciones de estimulación y promoción informacional
Como se ha comentado anteriormente, no existe un plan general orientado a la

consecución de una sociedad de la información en España, a diferencia de los Estados
Unidos o de otros países europeos.8 No existe, por tanto, un documento en el que se
enumeren una serie de acciones a llevar a cabo por parte de los poderes públicos con tal
fin. Sin embargo, y posiblemente sin que los poderes públicos hayan sido conscientes de
ello, se han llevado a cabo distintas acciones que, de manera directa o indirecta, han
contribuido a lainformacionalizaciónde la sociedad.
Una acción destacada en este sentido ha sido el Plan Nacional de Investigación

Científica y Desarrollo Tecnológico, que en sucesivas fases, ha destinado desde 1986
importantes recursos económicos a la estimulación de la I+D en el país. Sus programas
de ayuda para la formación del personal investigador (por ejemplo, su programa de becas
en el extranjero), o sus programas horizontales en el área de información han contribuido
a aumentar la sensibilidad de lor organismos públicos de investigación y de las empresas
respecto a la información como recurso. En una línea parecida, la estimulación de las
Oficinas de Transferencia de Tecnología entre universidades y centros de investigación
y las empresas han agilizado considerablemente el flujo de información tecnológica hacia
las empresas, y de manera indirecta, han contribuido a aumentar su cultura
informacional. Paralelamente, la Iniciativa Pyme del Instituto de la Pequeña y Mediana
Empresa Industrial, con participación de fondos de la Unión Europea, desarrolló una
línea de subvención específica para el desarrollo de servicios de información para las
empresas. El impacto de estas ayudas no ha podido ser evaluado aún.
Algunas de las Agencias Regionales de Desarrollo llegó a subvencionar la adquisición

de modems por parte de las empresas en un intento de eliminar las trabas que parecían
frenar a las empresas ante el uso de los servicios de información electrónica existentes en
el país. Un típico ejemplo de falta de comprensión de los verdaderos problemas
informacionales del país. Puede que se financiará la adquisición de muchos modems, pero
estas acciones olvidaban que la verdadera razón de la escasa utilización de los servicios
de información electrónica no era la falta del equipo necesario (de precio ridículo, por
otra parte) sino la inexistencia de distribuidores de bases de datos en el país, lo cual
obligaba a las empresas a conectarse a cada proveedor de bases de datos por separado (y
a aprender lenguajes de interrogación muy distintos), y a la dificultad de encontrar en el
mercado laboral personas con conocimientos suficientes para poder sacar el suficiente
partido de esas fuentes de información electrónica.9 Además, una razón frecuente del
poco interés de las empresas españolas por las fuentes electrónicas nacionales ha sido el
poco acuerdo entre la oferta y la demanda informacional del país (Cornella 1996, p19),
cuando no la escasez notable de información sobre los mercados internos. Es quizás esta
sed informacional de las empresas la que está motivando el gran crecimiento de
contenidos nacionales en Internet que se viene observando durante los últimos dos años.

En algunas comunidades autónomas se están llevando a cabo acciones experimentales de
estimulación de la sociedad de la información (como la experiencia de la ciudad de
Villena,10 en la que se intenta construir “un nuevo ámbito de relaciones comerciales e
interpersonales en base a una estructura telemática, que sirva como observatorio socio-
cultural y tecnológico de la aceptación por parte de los ciudadanos”). En otras se apuesta
por las nuevas tecnologías como medio para hacer llegar la enseñanza universitaria a
toda la geografía (como la Universitat Oberta de Catalunya,11 una de las primeras
universidades a distancia del mundo basadas en Internet, y que recibió recientemente uno
de los Premios Bangemannde la Unión Europea).
Por otra parte, aunque de una manera un tanto tímida, la creación del Instituto
Cervantes,12 una institución que tiene por objetivo promocionar el uso del español en el
mundo, podría constituirse en una poderosa arma informacional del país, ya que,
finalmente, lo que acaba importando es que exista un mercado de la información, sin el
cual cualquier acción de política informacional puede resultar estéril. El español, es una
de las lenguas con más hablantes del mundo, tiene un mercado potencial enorme. Si no
sabe aprovecharlo, se encontrará con graves dificultades para enfrentarse a la evidente
primacía del inglés en las autopistas de la información. ¿De qué servirán las políticas de
información en español más avanzadas si el mercado de la información en inglés avanza
más rápido?
En este sentido, es muy destacable que el operador telefónico que disfruta del monopolio
de telefonía en España, Telefónica, haya sabido reaccionar rápidamente frente a las
oportunidades brindadas por Internet, y haya desarrollado el concepto InfoVía, una
especie de “internet en español”, que piensa exportar a todos los países lationamericanos
en los que tiene presencia empresarial. Es muy posible que InfoVía haya hecho más para
estimular el uso de las autopistas de la información en España que cualquier posible
política gubernamental. Porque, al final, lo que el ciudadano puede estar buscando es su
propia economía, una manera asequible de entrar en este fenomeno telemático. InfoVía
se lo permite al facilitarle el acceso a los proveedores de Internet en España a un precio
de llamada local desde cualquier punto de la geografía del país.
Es muy posible que este artículo olvide otras acciones de promoción y estímulo de la
información llevadas a cabo en España. De todas maneras, parece que el acento ha
estado en realidad más en el desarrollo de las infraestructuras de la información (que es
dónde, en el fondo, está el dinero y las posibilidades de negocio) que en el fomento de
contenidos o en las políticas para convertir a los ciudadanos en consumidores
inteligentes de información (la verdadera clave para que una sociedad sepa aprovechar el
impulso de la tecnología para la mejora de la calidad de vida). Está es la razón de que sea
difícil encontrar en los periódicos noticias relacionas con lo segundo y en cambio se
dediquen portadas y páginas enteras a la inminente liberalización de las
telecomunicaciones, a la “guerra digital” entre las distintas iniciativas para el
establecimiento de una plataforma de televisión digital en el país, o a los enfrentamientos
por el reparto de las atribuciones de las distintas administraciones públicas en la
regulación de la televisión por cable. Es cierto que las políticas de información corren el
riesgo de sucumbir ante la cuestión de las infraestructuras -como bien señala Rowlands
(1996, p13), “information policy has been largely technology-driven”- pero resulta por lo

menos curioso que aunque no se debata sobre la importancia de una “educación digital”
para el futuro de la competitividad del país, se dediquen extensos artículos a debatir si la
tranmisión de partidos de fútbol por televisión debe considerarse un derecho fundamental
o no.13
Gestión de recursos de información
Durante la última década se ha producido una importante informatización de las

administraciones públicas españolas, tanto de la central como de las autonómicas y
locales. Así, por ejemplo, si en 1990 el parque total de ordenadores en la administración
central (dejando aparte las universidades, el Ministerio de Defensa y la informática de
gestión en las escuelas) era de unas 26.000 máquinas, en 1995 la cifra se acercaba a las
118.000 (Informe Reina-95, p59). El número de terminales por cada cien funcionarios
era en 1995 de veinte, cuando en 1989 era de tan sólo cuatro (Informe Reina-95, p127).
Si se consideran sólo los funcionarios white-collar, la proporción se eleva de manera que
hay un terminal cada dos de estos funcionarios (Informe Reina-95, p128). En lo que
respecta a la inversión (investment) y gasto (expenditures) en material o servicios
informáticos, la administración central dedicó en 1995 cerca de 800 millones de dólares.
Cifra que se eleva a casi 1,600 millones si se incluyen las administraciones autonómicas y
locales (Informe Iria-94).
La cifra es pequeña comparada con los 25,000 millones de dólares de gasto en

tecnologías de la información realizado por el Gobierno Federal de los Estados Unidos
(Plocher 1996). Aunque a diferente escala, los problemas de la gestión de recursos de
información en las administraciones son, sin embargo, muy parecidos. En ambos casos,
parece como si la política de gestión de recursos de información esté más orientada a
conseguir una mayor eficacia de la Administración (doing things right) que en conseguir
que ésta cumpla con su misión con un alto nivel de desempeño14 (doing the right things).
Así, entre las directrices del órgano de la administración central española encargado de la
definición de una política de recursos de información común, el Consejo Superior de
Informática,15 una unidad del Ministerio de las Administraciones Públicas, se encuentran
actuaciones orientadas a enumerar los recursos existentes, o a establecer normas para la
adquisición (procurement) de bienes y servicios informáticos, o para el correcto
intercambio de ficheros entre los distintos organismos de las administraciones, pero
ninguna directriz sobre cómo conseguir una mejor eficacia informacional.
La evolución experimentada en los textos definidores de la política de gestión de

recursos de información norteamericanos no ha llegado todavía a la administración
española. Hay que recordar que mientras que el espíritu de eficacia informacional ya
estaba presente en los documentos de la Commission on Federal Paperwork (1977),
cuando afirmaba que "[i]t is time to view the problem of paperwork and red tape, not as
documents to be managed, but rather as information content to be treated as a valuable
resources" (citado en Plocher 1996), ha sido preciso esperar la lenta penetración de un
concepto más evolucionado de la gestión de recursos de información para que el énfasis
cambie desde la eficacia en la compra de materiales hasta el cumplimiento de los
objetivos de las agencias gubernamentales.

Basta, en este sentido, ver como ha ido evolucionando el concepto de IRM en las
sucesivas versiones de la Paperwork Reduction Act norteamericana, o en la Circular A-
130 que la implementa:
Circular A-130 (versión 1985):

"The term IRM means the planning, budgeting, organizing, directing, training,
promoting, controlling, and management activities associated with the burden,
collection, creation, use, and dissemination of information by agencies, and
includes the management of information and related resources such as automatic
data procesing equipment..."
Circular A-130 (versión 1993):

"The term IRM means the planning, budgeting, organizing, directing, training,
and administrative control associated with government information resources.
The term encompasses both information itself and the related resources, such as
personnel, equipment, funds, and information technologies"
PRA (versión 1995):

"The term information resources management means the process of managing
information resources to accomplish agency missions and to improve agency
performance, including through the reduction of information collection burdens
on the public"
En estos textos se plasma la evolución desde un acento en el control del gasto

informático hacia la consecución de una mayor eficacia en el desempeño de la misión de
las administraciones; desde un enfoque en las tecnologías de la información hacia uno en
la información en sí; de un énfasis en la productividad hacia uno en la performance. Pues
bien, todo parece indicar que esta evolución conceptual no ha llegado todavía a las
administraciones españolas. Estamos pues en una situación similar a la que criticaba
McClure et al. (1989, p55) cuando se refería a la actitud de la Office for Management
and Budget norteamericana, "[t]he OMB has chosen to use its legal power mainly to
regulate the procurement of IT in federal departments and to reduce government costs
rather than to maximize the benefits of government information for users".
Si bien no existe, hoy por hoy, un documento que especifique claramente cuál debe ser la
política de gestión y difusión de información por parte de las administraciones (quizás
porque, como se verá más adelante, no existe en realidad un derecho de acceso general
a la información pública), sí es cierto que empiezan a verse iniciativas interesantes en
este sentido. Así, el Real Decreto 208/1996, de 9 de febrero, que regula los servicios de
información de la administración y atención al ciudadano de la Administración General
del Estado, “pretende ser un punto de inflexión en la política de información, orientación
y atención al ciudadano”. Introduce las Comisiones Ministeriales de Información
Administrativa, que en cada Ministerio actuaran como órganos encargados de coordinar
las acciones informativas de cada una de sus unidades. A nivel de toda la administración
central, el organismo es la Comisión Interministerial de Información Administrativa.16
Entre los objetivos de las Comisiones Ministeriales cabe destacar la mejora permanente
de la comunicación con los ciudadanos, la mejora de los medios técnicos que faciliten la
gestión de la información, la mejora de los recursos personales, etc. Por su parte, la

Comisión Interministerial tiene entre sus posibles objetivos el establecimiento de un
número telefónico común para todas las unidades centrales de información administrativa
de los departamentos ministeriales, un sistema de intercambio de bases de datos entre
oficinas de información, el asesoramiento técnico para la remodelación de oficinas de
información, un plan común de publicidad para los centros de información, la formación
en información administrativa del personal, etc.
Resulta por lo menos curioso que la falta de planificación en lo que respecta a la difusión
de información de las administraciones públicas hacia el ciudadano ha quedado superada
por una verdadera fiebre de los organismos por estar presente en Internet.17 Lo que no se
ha conseguido a nivel de política lo ha conseguido el notable éxito que Internet ha tenido
en España.18 Los distintos organismos públicos han pugnado por ser los primeros en
estar presentes en la Red, con los mejores contenidos posibles.19 Una situación
sorprendente si se tiene en cuenta que algunas de las bases de datos ahora accesibles en
Internet ya existían hace más de una década, en formatos ASCII, aunque eran
difícilmente accesibles por parte del ciudadano.20 Teniendo en cuenta el diferente aspecto
formal y de diseño que tienen los websites de las agencias públicas, no parece que exista
21
una normativa con criterios de unificación al respecto.
Por otra parte, no se ha conseguido hasta ahora una sinergia entre el sector público y
privado en lo que respecta a la explotación, para el beneficio de la sociedad, de la
información atesorada por las administraciones.22 Ante todo, no hay una política general
en esta cuestión, de manera que cada departamento sigue su propia política. Mucha de la
información que podría resultar de interés para las empresas, como por ejemplo
estadísticas de sectores, mercados y productos, no llegan con frecuencia a entrar en el
circuito informacional del país, con el negativo efecto que ello conlleva a particulares y
empresas. La situación se complica por la poca coordinación y la dispersión de registros
23
en las administraciones.
Finalmente, es posible que el interés de las administraciones por Internet haga posible un
largo sueño de algunos profesionales de la información del país: un Government Locator
Information System, como los existentes en otros países. Un sistema que permita
localizar documentos generados, almacenados o distribuidos por las administraciones
públicas. Téngase en cuenta que no existe en España el equivalente al Government
Printing Office de los Estados Unidos, de manera que cada agencia pública publica de la
forma que cree oportuna (muchos Ministerios y Comunidades Autónomas tienen sus
propios centros de publicación). Para agravar las dificultades de quién quiera localizar
información de las administraciones, no existe tampoco en españa un equivalente del
Depository Library Program norteamericano (no existe, pues, un programa que envíe
sistemáticamente a una selección de bibliotecas del país los documentos generados por
las distintas administraciones públicas).
La Constitución Española de 197824
La Constitución Española actualmente en vigor, aprobada en 1978, se inspiró en el deseo

de hacer de España una sociedad avanzada. Así, en su preámbulo proclama la voluntad
del pueblo español de “[e]stablecer una sociedad democrática avanzada” así como de

“[p]romover el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a todos una digna
calidad de vida”. Como principio director de la política ecónomica y social, el Artículo
40.1 establece que “[l]os poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el
progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más
equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica. De manera especial
realizarán una política orientada al pleno empleo”.
El derecho a saber (“right to know”) está reconocido en el Artículo 20.1.d como uno de
los “derechos fundamentales y libertades públicas”. Este artículo establece el derecho a
“comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión. La
ley regulará el derecho a la clausula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio
de estas libertades”. Para dejar bien claro que la ley no tolerará la violación sistemática
del principio de transparencia informacional utilizada por el anterior régimen, el Artículo
20.2 establece que “[e]l ejercicio de estos derechos no puede restringirse mediante
ningún tipo de censura previa”.
Algunos autores han argumentado largamente sobre el artículo 20.1.d, opinando que en
este reconocimiento del derecho de acceso a la información “veraz” se encuentra una de
las claves del sistema democrático.25 Pero, desde una perspectiva informacional, el
artículo es poco claro por cuanto este “derecho a estar informado” se vincula
directamente a los medios de comunicación, sea cual sea su tipo. Dicho de otra manera,
parece que el legislador haya estado más preocupado por establecer un principio que
impidiera la censura previa, que por reconocer un principio general de acceso a la
información. Es decir, este derecho a la información parece haber sido reconocido desde
una perspectiva más bien reactiva, intentando establecer cómo no tienen que actuar los
poderes públicos en el campo de la información más que identificar cómo el
reconocimiento de ese derecho básico obliga a las administraciones públicas a ser
informacionalmente activascon el fin último de mejorar la sociedad.
Así, pues, la Constitución Española parece no tratar el asunto de la transparencia de la

información de una manera proactiva, posiblemente por la novedad del concepto de
“derecho a la información” para quienes la redactaron. Curiosamente, mientras que el
texto es muy “progresista” cuando trata temas como los de los “derechos
medioambientales”,26 falla cuando trata otro nuevo derecho como el derecho a la
información, entendido éste de una forma amplia, como uno de los derechos básicos de
los ciudadanos, un derecho de los denominados de tercera generación. Si la
Constitución tuviera que ser escrita ahora, en un momento en que los medios de
comunicación han difundido ampliamente el concepto de las autopistas de la
información, sus ponentes hubieran sido seguramente más sensibles a los derechos
informacionales de los ciudadanos.
Que la Constitución no es clara en cuanto al derecho a la información de los ciudadanos

queda reflejado en el Artículo 105.b, que trata del derecho de acceso del público a la
información en manos de las administraciones públicas. De hecho, el Artículo 105 se
inicia con la controvertida expresión “[l]a ley regulará”, en lugar de empezar afirmando
claramente que lo que sigue es un derecho natural de los ciudadanos. En su apartado b,
el Artículo especifica que “[la ley regulará] el acceso de los ciudadanos a los archivos y
registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la

averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.” Se comentará más adelante
con algo más de detalle este artículo.27 Baste con decir aquí que la garantía de acceso a
la información en poder de las administraciones no significa necesariamente que éstas
tengan un deber de difusión activa de la información que obra en su poder. En otras
palabras, no queda claro en este artículo si se reconoce el principio de que, excepto en
casos justificados como la seguridad nacional, la información en manos de las
administraciones públicas (pagadas, por tanto, con dinero público, es pública, como
parecen reconocer los sistemas legislativos de otros países, como el norteamericano
(Freedom of Information Act), el francés o los de la mayoría de países escandinavos.
Además de los principios de libertad de expresión e información (Artículo 20) y del

reconocimiento de la necesidad de regular el acceso a la información en poder de las
administraciones públicas (Artículo 105.b), la Constitución trata también de otros temas
“informacionalmente intensivos”, como, por ejemplo, el derecho a la intimidad y a la
propia imagen (privacy). Así, y dentro del capítulo de derechos fundamentales y
libertades públicas, el Artículo 18.3 establece que “[s]e garantiza el secreto de las
comunicaciones y, en especial, de las postales, telegráficas y telefónicas, salvo resolución
judicial”.28 En la misma línea, el Artículo 18.4 establece que “[l]a ley limitará el uso de la
informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos y
el pleno ejercicio de sus derechos”. Este Artículo ha sido posteriormente desarrollado
por una ley que se comenta más abajo.
Acceso a la información de las administraciones
El correcto funcionamiento de una sociedad democrática exige la aprobación de leyes

reguladoras del derecho de acceso de los ciudadanos a la información y, en particular, a
la información pública. Este tipo de derecho político fundamental no sólo es
imprescindible para la supervisión y control de la actuación de las administraciones
públicas y, por consiguiente, para la mejora de su gestión, sino que forma parte de los
denominados derechos humanos de tercera generación (OJEC C156 1993, p8)). El
principal problema con el que se enfrenta una definición correcta de ese derecho es qué
se entiende porinformación pública.
Hay tres grandes tendencias en lo que respecta a qué información se considera pública,
es decir accesible a los ciudadanos. Primero, la consulta de expedientes administrativos
por las personas que son parte en un proceso judicial. Segundo, la consulta de
expedientes que contienen datos personales por parte del propio interesado. Y tercero, el
acceso a la información de que disponen los poderes públicos, independientemente de
que la persona física o jurídica de que se trate tenga un interés específico o esté
implicada en un proceso judicial (OJEC C156 1993, p7). En este último caso estaríamos
hablando de un acceso general a la información en poder de las administraciones
públicas.
No todos los países europeos reconocen en su ordenamiento legal este derecho de

acceso general a la información pública.29 Es por ello que la propia Comisión Europea ha
querido dar ejemplo con la Decisión 94/90/CECA que garantiza un acceso muy amplio a
la documentación en manos de la misma (European Commission 1997). En él se dice

textualmente que “el público tendrá el mayor acceso posible a los documentos que
posean la Comisión y el Consejo”, entendiéndose por documento “todo escrito, sea cual
sea su soporte, que contenga datos existentes y que esté en poder de la Comisión o el
Consejo” (por tanto, documentos que no requieran la creación de información
inexistente, por ejemplo a la medida del ciudadano solicitante). En otras palabras, el
principio proclamado por la Comisión Europea es que toda información en manos de
una administración pública debe ser pública (accesible fácilmente por los ciudadanos),
con las limitaciones (excepciones) que sean precisas en términos de protección del
interés público general (por ejemplo, seguridad nacional) o de protección del individuo
(por ejemplo, intimidad de las personas).
En el caso de España, como se ha comentado más arriba, el Artículo 105.b de la

Constitución señala que “[la ley regulará] el acceso de los ciudadanos a los archivos y
registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la
averiguación de los delitos y la intimidad de las persona”. Ante este enunciado del
Artículo, aparece la duda de si el mismo reconoce al ciudadano un derecho de acceso
general a la información como principio, en la línea descrita más arriba, o si bien se
concede este derecho como otorgamiento accesorio del sistema democrático, en la línea
de la garantía de acceso a expedientes administrativos por parte de personas con interés
legítimo (porque son parte en un proceso judicial, por ejemplo, o porque los expedientes
en cuestión contienen datos personales del interesado). Desde el punto de vista del
ciudadano, lo importante es, obviamente, qué información es consultable y por quién.
Para responder a estas preguntas hay que acudir a la ley que regula específicamente el
derecho de acceso a archivos y registros públicos, la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.30
En su Artículo 35.a, la citada Ley reconoce el derecho de los ciudadanos “a conocer, en

cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan
la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos”.
Resulta, pues, fundamental definir qué se entiende por interesado. La respuesta se
encuentra en el Artículo 31, en el que señala que “se consideran interesados en el
procedimiento administrativo: a) quienes lo promuevan como titulares de derechos o
intereses legítimos individuales o colectivos; b) los que, sin haber iniciado el
procedmiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en
mismo se adopte; y c) aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos,
puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto
no haya recaído resolución definitiva”. Este Artículo garantiza, pues, los primeros tipos
de derecho de acceso a la información pública que se han comentado al principio de esta
sección, pero no garantizan lo que hemos denominado derecho de acceso general a la
información pública.
Por otra parte, en el Artículo 35.h se reconoce el derecho “al acceso a los registros y
archivos de las administraciones públicas en los términos previstos en la Constitución y
en ésta u otras leyes”. Para entender mejor este Artículo es preciso ir al Artículo 37.1, en
el que se reconoce que “los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los
documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos
administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica o sonora o en imagen,

o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan
a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud”. En los apartados posteriores
de este Artículo 37 se especifican las excepciones a este derecho, básicamente
encuadradas en la protección del interés público y de la privacidad del individuo. Por su
redactado, resulta difícil ver en él la plasmación de un principio de acceso general a la
información pública. Primero, porque no queda bien definido en ningún momento qué se
entiende por expediente. Y segundo, porque limita el acceso de los ciudadanos a
expedientesya terminados.
Así, resulta fácil pensar en situaciones en los que el derecho de acceso a la información
en manos de las administraciones públicas no queda suficientemente reconocido o
garantizado. Por ejemplo, ¿tiene derecho un ciudadano a consultar un informe encargado
por un departamento de una administración pública a una consultora sobre el futuro de
un determinado sector industrial del país?31 O, ¿hasta qué punto tiene derecho un
periodista a acceder a documentos que no son exactamente un expediente? O, ¿qué
mecanismos se definen para asegurar que los ciudadanos conocen qué información existe
en la administración pública, qué difusión, pasiva o activa, se da de la misma? O, ¿a qué
instancia se puede recurrir cuando un ciudadano considera que su derecho de acceso a la
información no ha sido satisfecho?
Probablemente el reconocimiento y garantía del derecho de acceso general a la

información pública en España exija una ley que específicamente lo reconozca, de tipo
parecido a la Freedom of Information Act norteamericana. Que se hayan dictado algunas
sentencias judiciales en las que este derecho parece reconocerse, no es suficiente.32
Además, es posible que la inexistencia de tal ley constituya un freno al desarrollo de la
industria de la información en España que le impide estar en consonancia con la
posición económica del país en la escena mundial. La principal razón de ello es que,
como en la mayoría de países, el sector público es el principal generador de información,
pero no puede pretender explotar toda esa información sin la participación del sector
privado, cuyas sinergias debe estimular. Pero sin un marco de derecho de acceso general
a la información pública no parece haber suficiente transparencia informacional para que
esto sea posible.
Finalmente, debe señalarse que la Ley recoge en su Artículo 38.3 la obligación de que
“los registros generales así como todos los registros que las Administraciones Públicas
establezcan para la recepción de escritos y comunicaciones de los particulares o de
órganos administrativos, deberán instalarse en soporte informático”. En el apartado 4 de
este Artículo se señala también que “mediante convenios de colaboración suscritos entre
las administraciones públicas, se establecerán sistemas de intercomunicación y
coordinación de registros que garanticen su compatibilidad informática y la trasmisión
telemática de los asientos”. En otras palabras, se reconoce que deben utilizarse las
tecnologías informáticas para manejar los registros; ello demuestra, quizás, que el
enfoque de la ley está aún en la infraestructura informática que en el uso de las mismas
para garantizar el acceso general de los ciudadanos a la información pública.
Privacidad

El Artículo 18 de la Constitución garantiza el derecho de los ciudadanos al honor, la
intimidad personal y familiar y a la propia imagen, así como el secreto de las
comunicaciones. Resulta interesante destacar, además, que se especifica que “la ley
limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y
familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos”. Se dispone en España,
por tanto, de un precepto constitucional sobre la protección de los datos de los
ciudadanos, incluso mediante tecnologías informáticas, cuya formulación exacta está
recogida en la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de Octubre, de Regulación del Tratamiento
Automatizado de los Datos de Carácter Personal(LORTAD).
A grandes rasgos, la Ley pretende establecer un marco regulatorio que impida el

comercio ilícito de datos de carácter personal, ya estén éstos en posesión del sector
público como del privado.
La LORTAD se fundamenta en una serie de principios que cabe descatar aquí. Así, y por
norma general, un fichero que contenga datos de carácter personal no puede ser utilizado
con una finalidad distinta de la que motivó su creación, a no ser que los afectados den su
consentimienro. Los datos personales recogidos en los ficheros deben ser “exactos y
puestos al día”. Cualquier ciudadano tiene derecho a conocer cuáles de sus datos están
recogidos en un fichero, así como a rectificar y cancelar los registros en los que
aparezcan. Algunos datos están especialmente protegidos; así, queda expresamente
prohibida la construcción de ficheros cuya finalidad exclusiva es la de almacenar datos
personales que revelen la ideología, creencias, origen racial o vida social, y en aquellos
ficheros que contengan algunos de estos datos será preciso que los ciudadanos incluidos
den expresamente y por escrito su autorización. La Ley también exige a los responsables
de los ficheros con datos de carácter personal que dispongan las medidas de seguridad
pertinentes para evitar su pérdida, alteración o tratamiento no autorizado, así como el
deber de secreto profesional sobre los mismos.
Un punto especialmente crítico y relevante de la Ley está en su Artículo 11, en el que se

regula la cesión de un fichero que contiene datos de carácter personal por parte de quién
lo ha creado a un cesionario. Según este Artículo, “los datos de carácter personal…sólo
podrán ser cedidos para el cumplimiento de fines directamente relacionados con las
funciones legítimas del cedente y del cesionario con el previo consentimiento del
afectado”.33 Existen, claro está, una serie de excepciones (por ejemplo, cuando los datos
en cuestión se recojan de fuentes públicas, como las guías telefónicas). En su apartado 3
se especifica que “será nulo el consentimiento [del afectado] cuando no recaiga sobre un
cesionario determinado o determinable, o si no constase con claridad la finalidad de la
cesión que se consiente”. El Artículo 19 también limita la cesión de datos entre distintos
departamentos de las administraciones públicas, cuando el uso que se vaya a hacer de los
ficheros sea distinto del motivo que los creó.
La limitación en cuanto a la cesión de los ficheros con datos de carácter personal ha sido
duramente criticada por algunos sectores que se consideran directamente afectados. Por
ejemplo, el sector de empresas de marketing directo ven en el Artículo 29 un severo
impedimento al cumplimiento de sus funciones, puesto que establece que “quienes se
dediquen a la recopilación de direcciones, reparto de documentos, publicidad o venta
directa y otras actividades análogas, utilizarán listas tratadas automáticamente de

nombres y direcciones u otros datos personales, cuando los mismos figuren en
documentos accesibles al público o cuando hayan sido facilitados por los propios
afectados u obtenidos con su consentimiento”. Es decir, no hay posibilidad de disponer
de ficheros que no sean los que ellos mismos hayan elaborado, con el consentimiento de
los afectados, o los públicos.34
Es evidente que uno de los principales objetivos de la LORTAD consiste justamente en

impedir el comercio de datos de carácter personal, ya sean de propiedad pública o
privada, algo que hasta la llegada de la Ley era frecuente. Así, por ejemplo, algunas
fuentes cifran en unos siete millones de pesetas el precio en el marcado negro de la
información del censo electoral español,35 censo que consiguen directamente de la
administración electoral partidos políticos que se constituyen exclusivamente para
36
obtenerlo con el fin de comercializarlo ilegalmente.
El organismo encargado de velar por la aplicación de la LORTAD es la Agencia de

Protección de Datos37. Desde su creación, en 1992, ha sancionado centenares de
actividades contrarias a lo regulado por la Ley. Sólo en 1996 recibió más de 1,000
denuncias, y se iniciaron actuaciones en más de 900. Entre las empresas sancionadas
constan algunas empresas que generan bases de datos de morosos, y que han cedido
datos de algunas personas a empresas que después les han ofrecido sus servicios para
“limpiar” sus registros a cambio de una cantidad de dinero, algo que la Ley indica que
debe ser totalmente gratuito; en este caso, la denuncia venía por cesión ilícita de la
información personal a una empresa distinta de la que había generado el registro (es
decir, cesión ilegal). La APD ha regulado distintas actividades de recopilacón de datos de
carácter personal que no estaban suficientemente recogidas en la LORTAD; incluso la
recogida de datos personales por cuerpos de seguridad privada a la entrada de edificios
comerciales, o en casinos y salas de juego (nombre, número de identificación personal,
38
empresa en la que se trabaja, etc), datos que se habían llegado a comercializar.
Pero es quizás el caso de Renfe, la empresa ferroviaria estatal, el caso más notable de
sanción impuesta por la APD. En este caso, la empresa tuvo que pagar unos 50 millones
de pesetas por utilizar los datos sobre afiliación sindical de sus trabajadores, que
constaban en sus ficheros, para aplicar un descuento por paro a los afiliados al sindicato
convocante de una huelga.39
El alcance de la Ley se comprende cuando incluso el Ministerio del Interior tuvo que dar
marcha atrás en su iniciativa de recopilar en sus ordenadores datos sobre “meras
sospechas” o “comportamientos inusuales” de los ciudadanos,40 porque según la
LORTAD “la recogida y tratamiento automatizado para fines policiales de datos de
carácter personal…sin consentimiento de las personas afectadas, están limitados a
aquellos supuestos y categorías de datos que resulten necesarios para la prevención de
un peligro real para la seguridad pública o para la represión de infracciones penales…”
(Artículo 20). Es decir, no se puede “fichar” a un ciudadano por “meras sospechas”, sino
que deben existir contra ellos indicios fundados de que su conducta supone un “peligro
real” para la seguridad del Estado. Este caso mereció incluso la participación del
Defensor del Pueblo (ombudsman español) que señaló la necesidad de un reglamento que
regulara las bases de datos de la policía.

Propiedad Intelectual
En 1996 se procedió a la refundición de todos los textos legales que regulaban los
derechos de propiedad intelectual, anteriormente dispersos por cuanto se habían ido
elaborando conforme la tecnología lo requería (caso muy claro, por ejemplo, en el caso
de la protección de programas de ordenador). Además, tal refundición era precisa para
conseguir una armonización con la Directiva 93/98/CEE, de 29 de Octubre. Así, la Ley
que regula la propiedad intelectual es en España la Ley 22/1987 de Propiedad
Intelectual, de 11 de noviembre, refundida por Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12
de Abril.
La necesidad de un Ley de propiedad intelectual en un momento en que las tecnologías

de copia están tan desarrolladas es evidente. Baste recordar, por ejemplo, que en 1995
las pérdidas por copia ilegal en el sector audiovisual fueron en España de unos 100
millones de dólares,41 mientras que en el sector editorial fueron de unos 400 millones de
dólares.42
Lo más interesante de la Ley española de propiedad intelectual es, precisamente, que

considera como “objeto de propiedad intelectual todas las creaciones originales literarias,
artísticas o científicas expresadas por cualquier medio o soporte, tangible o intangible,
actualmente conocido o que se invente en el futuro” (Artículo 10), lo que comprende
libros, composiciones musicales, cualquier tipo de obra audiovisual o plástica, programas
de ordenador, etc. Es decir, lo protegible es muy amplio, tanto en contenidos como en
continente (la tecnología utilizada para almacenar la información). No queda
suficientemente claro, sin embargo, si los documentos generados por las
administraciones públicas tienen copyright o no, puesto que en el Artículo 13 de la Ley
sólo se dice que “[n]o son objeto de propiedad intelectual las disposiciones legales y
reglamentarias y sus correspondientes proyectos, las resoluciones de los órganos
jurisdiccionales y los actos, acuerdos, deliberaciones y dictámenes de los organismos
43
públicos, así como las traducciones oficiales de todos los textos anteriores”.
Otro de los aspectos interesantes de la Ley consiste en que se permite la copia privada
de originales (concretamente, la “reproducción realizada exclusivamente para uso
privado”, “siempre que la copia no sea objeto de utilización colectiva ni lucrativa”). En
este caso, se estipula que el procedimiento por el cual los propietarios del copyright
reciben una compensación por la copia es a través de un cánon incluido en el precio de
todo aparato y medio de reproducción que se venda en el país (fotocopiadoras, aparatos
de grabación, medios de grabación como cassettes y cintas de video, etc).44 Este
principio es aplicable a cualquier original reproducible, pero no se aplica a los programas
de ordenador.45
El cánon pagado por los aparatos y medios de reproducción de textos impresos es

ingresado por una entidad, CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos), que
distribuye los ingresos equitativamente entre los propietarios de derechos en España
(básicamente las editoriales).46 47 Este centro es también quien otorga derechos de copia
en forma de licencias, por ejemplo, para las universidades, en casos que no son de copia
privada (funcionando, pues, como el Copyright Clearing Center español). La principal

razón del establecimiento del cánon y de la fundación de CEDRO fue que la reprografia
ilegal representaba para la industria editorial española unas pérdidas anuales de unos 400
millones de US$.48 Curiosamente, CEDRO se queja de que las propias administraciones
públicas están incumpliendo “por omisión o por desconocimiento” la ley de propiedad
intelectual, al no controlar debidamente la reproducción ilegal en sus centros, por
ejemplo, en las universidades públicas (Rodrigo 1995, p2).
Código Penal
España dispone de un nuevo Código Penal (el texto que establece cuales son los delitos
y penas, típico de los países que no funcionan judicialmente bajo un esquema de
Common Law, como España) desde finales de 1995 (Ley Orgánica 10/1995, de 2 de
Noviembre). Se trata de una actualización del texto de 1963, algo requerido por la
Constitución de 1978.
El Código Penal es un texto muy complejo y completo, que intenta tener en

consideración cualquier posibilidad de delito. Desde el punto de vista de las tecnologías
de la información, resulta por lo menos atrevido pensar que un texto escrito en un
determinado momento en el tiempo puede prever acciones delictivas que uno no puede ni
siquiera imaginarse en la actualidad. A pesar de todo, el Código Penal español puede que
resulte bastante útil para penar delitos típicos en la era de las autopistas de la
información.49
Así, por ejemplo, el Código pone especial atención en la descripción de los delitos contra
la intimidad (Artículo 197.1), cuando se dice que será castigado “el que para descubrir
los secretos o vulnerar la intimidad de otro, sin su consentimiento, se apodere de sus
papeles, cartas, mensajes de correo electrónico o cualesquiera otros documentos o
efectos personales o intercepte sus telecomunicaciones o utilice artificios técnicos de
escucha, transmisión, grabación o reproducción del sonido o de la imagen, o de
cualquier otra señal de comunicación”. La novedad del Código permite que se hayan
tenido en cuenta instrumentos tan nuevos como el correo electrónico, y prevé como
delito la interceptación sin consentimiento de cualquier tipo de señal de comunicación.
Análogamente se castiga la difusión de injurias y calumnias a través de Internet, por
cuanto las castiga “cuando se propaguen por medio de la imprenta, la radiodifusión o por
cualquier otro medio de eficacia semejante ” (Artículo 211).
También se castiga a quien se apodere, utilice o modifique datos de carácter personal en

perjuicio de un tercero, que se hallen almacenados en “ficheros o soportes informáticos,
electrónicos o telemáticos, o en cualquier otro tipo de archivo o registro público o
privado” (Artículo 197.2), de acuerdo con lo que indica la LORTAD.
Hay distintos lugares del Código en los que se describen delitos informacionales (es
decir, aquellos en los que el delito se hace manejando información o mediante el uso de
tecnologías de la información). En el Artículo 264 se castiga la introducción de virus
informáticos y el sabotaje de sistemas, cuando se dice que será castigado el “que por
cualquier medio destruya, altere, inutilice o de cualquier otro modo dañe los datos,

programas o documentos electrónicos ajenos contenidos en redes, soportes o sistemas
informáticos”.
En el Artículo 248 se castiga la estafa electrónica, puesto que “se consideran reos de
estafa los que, con ánimo de lucro, y valiéndose de alguna manipulación informática o
artificio semejante consigan la transferencia no consentida de cualquier activo
patrimonial en prejuicio de tercero”.
En el Artículo 278 se castiga el espionaje industrial, cuando dice que será castigado “el
que, para descubrir un secreto de empresa se apoderare por cualquier medio de datos,
documentos escritos o electrónicos, soportes informáticos u otros objetos que se refieran
al mismo…” O, en el 282, se castiga la publicidad engañosa cuando se pena a “los
fabricantes o comerciantes que, en sus ofertas o publicidad de productos o servicios,
hagan alegaciones falsas o manifiesten características inciertas sobre los mismos”. O,
también serán castigados “los administradores de hecho o derecho de cualquier sociedad
constituida o en formación, que sin causa legal negaren o impidieren a un socio el
ejercicio de los derechos de información, participación en la gestión o control de la
actividad social…” (Artículo 293).
Sin embargo, como todo Código que intente establecer todos los delitos posibles, el
Código Penal español ya ha demostrado su falibilidad, en especial en cuestiones de tipo
informacional. Así, por ejemplo, mientras que se castiga prostituir o utilizar un menor en
espectáculos exhibicionistas o pornográficos, o mostrar o vender material pornográfico a
menores, no se castiga a quien difunda o muestre a mayores de edad material
pornográfico que contenga imágenes de menores. Como consecuencia, a finales de 1996
tuvo que archivarse en España el caso de dos estudiantes que traficaban en Internet con
imágenes de pornografía infantil.50 Lo que plantean casos como este es si un sistema
penal basado en un Código (es delito sólo lo que en él se recoja) puede adaptarse con
suficiente rápidez al surgimiento de nuevas formas de delito facilitadas por las autopistas
de la información, o si, por el contrario, los sistemas basados en Common Law son más
maleables y útiles en estas cuestiones. Por otra parte, resulta evidente que este tipo de
delitos en Internet son sólo perseguibles y castigables con leyes que se apliquen a nivel
internacional.
Las telecomunicaciones
En 1995 existían en España más de 15 millones de líneas telefónicas convencionales, es

decir unas 38,50 líneas por cada 100 habitantes (la media de la Unión Europea es de 49
líneas por cada 100 habitantes). Existen también unos 3,5 millones de teléfonos móviles,
unos 9 por cada 100 habitantes, por encima de la media Europea (8,5).51 La operadora
telefónica española, Telefónica, era la décima mayor del mundo en facturación (casi
14.000 millones de dólares).52 La inversión pública en telecomunicaciones por cápita fue
53
en 1995 de unos 93 dólares, algo por debajo de los 118 de promedio en la OECD.
La evolución de la telecomunicaciones en España ha estado marcada hasta época muy

reciente por el monopolio concedido a Telefónica. Así, la Ley 31/1987, de 18 de
diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones, o LOT (modificada por Ley

32/1992, de 3 de diciembre), establecía que las telecomunicaciones tenían carácter de
“servicios esenciales de titularidad estatal, reservados al sector público”.54 El Estado
tenían también la gestión, administración y control del espectro radioeléctico. Los
servicios de telecomunicaciones se dividían en cuatro grupos (de acuerdo con los
criterios establecidos por la Unión Internacional de Telecomunicaciones): servicios
finales (es decir, telefonía y otros servicios de comunicación entre usuarios), servicios
portadores (es decir, transmisores de señales entre puntos terminales de red), servicios
de valor añadido (por ejemplo, acceso a información por vía telemática), y servicios de
difusión (básicamente, radio y televisión, en cualquiera de sus modos de emisión). En la
Ley 31/1987 se establecía que tanto los servicios finales como los portadores se
prestaban en régimen de monopolio por Telefónica, a la que se exigía además que el
75% de su capital fuera español. A cambio de esta concesión en monopolio, el Estado
exigía como contrapartida la cobertura de todo el territorio por el operador
(garantizando así el acceso universal),55 y se otorgaba la atribución de aprobar las tarifas
del servicio telefónico. Por otra parte, los servicios de valor añadido y de difusión
estaban abiertos a la competencia, dentro de un marco regulador específico.
La situación de monopolio de los servicios finales y portadores era claramente

incompatible con los principios y directivas de la Comisión Europea sobre liberalización
del mercado de las telecomunicaciones. Por ello, la LOT tuvo que ser modificada por
Real Decreto-Ley 6/1996, de 7 de Junio, de Liberalización de las Telecomunicaciones
(hoy convertido en Ley de Liberalización de las Telecomunicaciones, Ley 12/1997, de
24 de abril) En esta norma se modifica la concesión del monopolio en los servicios
finales y portadores, que se abren a la libre concurrencia, y para “garantizar las
condiciones de competencia, velar por la correcta formación de precios y ejercer de
órgano arbitral en los conflictos que surjan en el sector”, se crea la Comisión del
Mercado de las Telecomunicaciones.56 La nueva ley también atempera la limitación del
25% del capital en manos extranjeras de los operadores concesionarios de servicios de
telecomunicación. Asímismo, la Ley permite a la entidad pública encargada de la
transmisión de las señales televisivas, Retevisión, prestar servicios finales y portadores de
telecomunicación. Con este permiso se establece de hecho un duopolio en la telefonía en
España. De las dos compañías autorizadas a dar este servicio, Telefónica y Retevisión, la
primera ya ha sido completamente privatizada y la segunda lo va ser durante 1997 y
1998.
A mediados de 1997 el panorama legislativo en el sector de las telecomunicaciones ha

cambiado notablemente, puesto que el Gobierno ha aprobado la Ley General de
Telecomunicaciones, que representa la superación de la LOT (Ley 31/1987) al
incorporar las distintas modificaciones que ha experimentado en este tiempo (como el
Real Decreto 6/1996 de Liberalización de las Comunicaciones), así como las distintas
directrices establecidas en las Directivas de la Unión Europea.
La principal novedad de la Ley General de Telecomunicaciones consiste en el

reconocimiento de las telecomunicaciones como “servicios de interés general que se
prestan en régimen de competencia”. La liberalización del sector se establece para el 1 de
Enero de 1998, y se reafirma la creación de un organismo de control, la Comisión del
Mercado de las Telecomunicaciones, que garantizará la competencia en el sector. La
Ley garantiza también que “todos los ciudadanos puedan conectarse a la red telefónica

pública fija y acceder a la prestación del servicio telefónico fijo disponible para el
público. La conexión debe ofrecer al usuario la posibilidad de emitir y recibir llamadas
nacionales e internacionales y permitir la transmisión de voz, fax y datos” (Art 37), con
un calidad determinada, independientemente de su localización geográfica y a un precio
asequible; así pues, la Ley garantiza el denominado servicio universal de las
telecomunicaciones. El operador de telecomunicaciones dominante en cada zona del país
(es decir, el que disponga de “una cuota de mercado superior al 25% en términos de
ingresos brutos generados por la utilización de la red o por la prestación de los
servicios”, según el Art 23) “podrá ser designado dentro de dicha zona para prestar
cualquiera de los servicios incluidos en el concepto de servicio universal” (Art 38). Las
líneas tendidas en zonas que no generen ingresos suficientes, serán financiadas mediante
un fondo (Fondo Nacional del Servicio Universal de Telecomunicaciones) en el que
participarán todos los operadores en cantidades proporcionales a su cuota de mercado, y
que será gestionado por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.
Resulta también interesante destacar que en el Art 68 la Ley confiere al Ministerio de

Fomento, y sin prejuicio de lo que corresponda a otros organismos públicos, una serie de
acciones de difusión sobre los nuevos servicios de telecomunicaciones, con el fin de
estimular lasociedad de la información.
La situación del mercado de las telecomunicaciones en España es, a mediados de 1997,

la siguiente.57 La telefonía básica (servicios finales) funciona con un solo operador
aunque se prevé la entrada del segundo operador en 1998 (Retevisión). La telefonía
móvil analógica funciona bajo monopolio de Telefónica, y la digital funciona en duopolio
(Telefónica y Airtel). Los servicios portadores están parcialmente liberalizados; por
ejemplo, la transmisión de datos lo está totalmente, pero la transmisión de señal de
televisión la ejecuta Retevisión en régimen de monopolio. Los servicios de valor añadido
funcionan en régimen de competencia. Los servicios de difusión están parcialmente
liberalizados (la Ley de Televisión Privada establece un régimen de concesiones; en
España existen sólo cuatro canales de televisión privada emitiendo por vía “terrestre”).
La situación no es, por tanto, comparable a la de países como los Estados Unidos o el
Reino Unido dónde la liberalización de las telecomunicaciones tiene ya una historia de
más de quince años.
El Artículo 28 de la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones establecía que el

Gobierno debía diseñar y aplicar un Plan Nacional de Telecomunicación: “Para asegurar
una planificación integrada de los servicios el Ministerio de Transportes, Turismo y
Comunicaciones, elaborará en coordinación con los órganos del Estado competentes
sobre los mismos, presentará al Gobierno para su aprobación, y velará por la ejecución
del Plan Nacional de Telecomunicación, el cual fijará, en un marco plurianual, el
desarrollo y extensión de las redes y servicios, así como la introducción de otros, todo
ello en el contexto de favorecer la integración progresiva de las redes de
telecomunicación, el desarrollo industrial y la introducción de tecnologías avanzadas. En
todo caso, deberá garantizarse que la introducción de estas tecnologías no distorsione la
prestación de los servicios preexistentes, tanto en su aspecto funcional como
económico.”

Existe un documento titulado Plan Nacional de Telecomunicaciones 1991-2002
(Dirección General de Telecomunicaciones 1995), pero no resulta claro si es éste un
documento programático o se trata sólo de una recopilación de propuestas elaboradas
por el Ministerio de Fomento. Según algunos analistas, la necesidad de proceder a la
liberalización del sector, así como la ineficiencia del instrumento (el Plan Nacional) frente
a la libertad de las decisiones de inversión de los principales agentes involcucrados,
especialmente Telefónica y Correos, ha convertido los intentos de planificación en el
sector en algo poco efectivo en la práctica. De hecho, la nueva Ley General de
Telecomunicaciones no incluye ningún artículo sobre la reponsabilidad del Gobierno en
términos de una Plan Nacional de Telecomunicaciones.
Las Bibliotecas en España
En España existen unas 8,700 bibliotecas58 (un promedio de algo más de una biblioteca
por cada 5,000 habitantes), dependientes de distintos organismos e instituciones
(administración central, autonómica y local, universidades, organismos privados y
empresas, etc). Resulta interesante remarcar que el 50% de las bibliotecas existentes en
la actualidad empezaron su actividad después de 1980, y sólo el 11% son anteriores a
1940; el sistema bibliotecario es, pues, bastante moderno (Pablo 1997). El total de
fondos en las bibliotecas españolas es de unos 88 millones de libros (algo más de dos
libros por habitante)59, y trabajan en ellas unas 19,000 personas. Los gastos ordinarios
del conjunto de las bibliotecas españolas fueron de unos 900 millones de dólares, es decir
60
unos 22 dólares per cápita (INE 1996).
Las bibliotecas públicas están reguladas por dos normas legales, el RD 582/1989 de
Reglamento de Bibliotecas Públicas del Estado y del Sistema Español de Bibliotecas, y
la Ley 16/1985 de Patrimonio Histórico Español, que han sido complementadas por
diversas normas de las distintas Comunidades Autónomas del país. El objetivo último del
sistema de bibliotecas debería ser garantizar el principio constitucional recogido en el
Artículo 44.1 de la Constitución, según el cual “[l]os poderes públicos promoverán y
tutelarán el acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho”, a través de la facilitación
de acceso a la lectura.
Las Bibliotecas son, por lo general, competencia de las Comunidades Autónomas, según
el Artículo 148.1.15 de la Constitución. Sin embargo, siguen existiendo algunas
bibliotecas públicas dependientes de la administración central, divididas en dos grandes
grupos, las Bibliotecas Públicas del Estado61 y las Bibliotecas Públicas Municipales.62 Las
primeras están localizadas en las capitales de provincia. En Madrid está situada la
cabecera del sistema, la Biblioteca Nacional (http://www.bne.es), que contiene unos 4,5
millones de libros.
En el período 1983-93, la administración central llevó adelante el programa INVERCAS

(Plan de Inversiones en las Bibliotecas Públicas del Estado), con una inversión de unos
100 millones de dólares, aunque la mayor parte de estas inversiones se destinó a la
construcción de nuevos edificios o a la remodelación y reforma de los existentes. Son
distintos los expertos que opinan, sin embargo, que la mayoría de inversiones en las
bibliotecas públicas van en beneficio de las infraestructuras más que en el de los servicios

al público. (MEC 1994). Las bibliotecas españolas se van informatizando,63 como lo
demuestra la incorporación de sus catálogos a la consulta desde Internet. Las grandes
bibliotecas han incorporado también el acceso a fondos multimedia (básicamente
CDROMs), sin que existan estadísticas al respecto. Sin embargo, son actualmente muy
pocas las bibliotecas que ofrecen a sus usuarios el acceso a Internet desde sus
instalaciones.
En lo que respecta a la preparación de los bibliotecarios en España, cerca de la mitad de

los que están en activo no dispone de un título universitario específico en información y
documentación (librarianship studies), sino que ha aprendido el oficio en el trabajo. De
hecho, cerca de la cuarta parte de los 19,000 bibliotecarios no dispone de titulo
universitario alguno (Pablo 1997). Estas cifras suponen un reto muy importante para el
sistema bibliotecario, en términos de formación universitaria y reciclaje de profesionales,
y permiten intuir las dificultades de tipo corporativista con los que una renovación
64
tecnológica de las bibliotecas españolas podrían tenerse que enfrentar en el futuro.
Atención al ciudadano
A pesar de la falta de una política general de información en España, la verdad es que

durante los últimos años se ha experimentado una muy positiva evolución en algunos
campos muy concretos. Así, por ejemplo, la relación cuidadano-administración en temas
de impuestos se ha telematizado notablemente. Por un lado, la Agencia Tributaria (el
organismo encargado de la recaudación de impuestos por parte de la Administración
Central)65 permite desde 1996 realizar la declaración de renta por vía telefónica y
también por Internet. Desde algo antes reparte entre los ciudadanos que lo deseen (a
precio de coste) un programa informático, denominado Padre, que ayuda en el cálculo
de la declaración. Por otra parte, algunos impuestos, por ejemplo de tipo municipal,
66
pueden pagarse directamente en los cajeros automáticos.
Es más, la Agencia Tributaria ha informado que permitirá a empresas y profesionales

presentar sus cuentas en formato electrónico, si bien siguiendo unas ciertas normas.67
Parece, pues, que la administración considera el área de los impuestos como uno de los
dominios críticos donde aplicar políticas de interacción informacional directa con los
administrados.68 De hecho, si hay una área en la que los ciudadanos reclaman diligencia
por parte de la Administración es justamente en la de impuestos, especialmente en países
en los que, como en España, una gran parte de los declarantes tienen derecho a
devolución. No es casualidad, por tanto, que uno de los primeros servicios de audiotex
organizados por la adminitración central sirviera para ayudar a los ciudadanos a
determinar el estado de su devolución.69 Y no es coincidencia que los problemas que
experimentó el sistema durante la campaña de impuestos de 1996, probablemente debido
a un infradimensionamiento del servicio, llamó la atención de los medios de
comunicación que buscaron en el hecho un motivo para estimular el debate sobre si
eficiencia y administración pública eran términos contradictorios.
Ha sido también la administración tributaria una de las primeras en establecer un

decálogo de Derechos y Garantías del Contribuyente.70 Paralelamente, ha creado el
Consejo Defensor del Contribuyente, “para hecr más eficaz y transparente la gestión

tributaria, cuyo objetivo es acercar la Administración Tributaria a los contribuyentes. El
Consejo recibirá las quejas de los contribuyentes, “y vigilará que la administración
responda satisfactoriamente en el plazo previsto”, y también “tendrá la potestad de
plantear propuestas para la adopción de cambios legislativos en materia tributaria”.
Otra área en la que las administraciones parecen especialmente sensibilizadas en cuanto a

los derechos de información de los ciudadanos es en la del medio ambiente. La Ley de
Acceso a la Información Ambiental, aprobada en 1995, reconoce el derecho de los
ciudadanos a reclamar de la Administración cualquier tipo de información relacionada
con el medio ambiente, y ésta última tiene que responder en un plazo máximo de dos
meses. De hecho, la Ley no hace más que transponer la Directiva 90/313 de la Unión
Europea al respecto.71 La norma también obliga a las Administraciones Públicas a
publicar periódicamente información de carácter general sobre el estado del medio
ambiente.
Por otra parte, el Centro de Información Administrativa informa a los ciudadanos de las
funciones y servicios de la Administración General del Estado, de la ofertas de empleo
público, de premios, becas, ayudas y subvenciones, todo ello por vía telefónica (y
presumiblemente a través de Internet en breve).72 También recopila todos los centros de
información de las Comunidades Autónomas, y otros organismos públicos.73 Si el
solicitante es una pequeña y mediana empresa, también se ha creado un servicio de
información específico, PYME Area de Información, accesible por correo electrónico,
que informa sobre ayudas, concursos públicos, ferias, fiscalidad, normativa laboral,74etc.
Finalmente, es de destacar que uno de los proyectos más interesantes en la actualidad

consiste en un programa de convenios entre la Administración General del Estado y las
entidades locales (ayuntamientos), con el objetivo de que estas últimas se constituyan en
ventanillas únicas para los ciudadanos. La idea es “permitir la presentación en los
registros de la Entidad Local de solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidas a la
Administración General del Estado y a las Entidades de Derecho Público vinculadas o
dependientes de aquella (organismos autónomos, agencias, etc). Con ello se pretende
que…los ciudadanos vecinos de Entidades Locales pueden, sin necesidad de desplazarse,
relacionarse con la Administración General del Estado a través de dichas entidades”. En
un futuro próximo, el objetivo es que las Entidades Locales se conviertan en ventanillas
únicas de todas las administraciones (central, autonómica y local). A estas facilidades de
sumarán, sin duda, lasventanilla únicas virtualesque se dispondrán en Internet.
Es de esperar que la comunicación con los ciudadanos aumente en los próximos años,
sea gracias a un instrumento de política de información o a la evolución espontánea de la
transparencia en las administraciones, resultado del proceso democrático. Han ocurrido,
sin embargo, algunos acontecimientos que obligan a pensar en que los políticos siguen
considerando manejable la transparencia informativa con fines meramente electorales.
Piénsese, por ejemplo, que durante los últimos años se han movido piezas estratégicas en
el ajedrez del poder gracias a manipulaciones informativas de gran calibre (por ejemplo,
banqueros y financieros de éxito, ahora condenados por los tribunales, financiaron la
elaboración de dossiers con información comprometida para políticos con funciones de
gobierno). Es posible que este desgaste del partido en el poder favoreciera al partido

entonces opositor, que se apresuró a prometer transparencia informativa en sus labores
de gobierno. Sin embargo, una de las primeras acciones en contra de este principio fue la
eliminación, por criterios de presupuesto, se dijo, de la publicación del Boletín
Estadístico del Registro Central de Personal, el instrumento que informaba sobre el
número de funcionarios existentes en las administraciones del país.75 Algunos analistas
opinaron entonces que la verdadera intención del Gobierno era impedir que se
comprobara hasta qué punto sus promesas de reducción de altos cargos se habían
cumplido o no.
Quizás no haya nada peor para la informacionalización de un país, paso preciso para la
consecución de la sociedad de la información, que la utilización de la información, y de
la transparencia informacional de la administración más en concreto, con fines de
rentabilidad electoral.
Conclusiones
La intención de este artículo no ha sido más que la describir la situación presente de las
políticas de información en España, entendidas estas en un triple sentido: legislación
informacional, acciones de promoción y estímulo, y gestión de los recursos de
información en las administraciones públicas. En un artículo posterior se describirán
opciones concretas para el desarrollo informacional del país.76 Sin embargo, de la
presentación se deducen algunos puntos que merecen la pena ser comentados.
En primer lugar, y aunque no existe suficiente base empírica ni datos estadísticos que
permitan corroborar lo que sigue, la impresión de distintos profesionales del sector de la
información español consultados es que el desarrollo económico del país no se
corresponde con su desarrollo informacional. Así, por ejemplo, el volumen del mercado
de la información electrónica es en España muy inferior al que correspondería si existiera
una correlación directa entre PIB y consumo de información.77 Curiosamente, es el
sector de la información uno de los más opacos en cuanto a información existente sobre
el mismo.78
De ésto se pueden derivar dos conclusiones. Primera, es preciso disponer de mejores

datos sobre la situación presente y la evolución del mercado y el sector de la información
en el país; a nivel práctico, ello impone que se deben adoptar medidas en los planes
estadísticos del país. Esto resulta imprescindible para que se puedan diseñar políticas
adecuadas. Segunda, el crecimiento económico en sí no es garantía de un desarrollo
informacional paralelo, pero el no-desarrollo informacional sí que puede acabar teniendo
importantes repercusiones en la economía, si es cierto que ésta se está transformando, o
así debería hacerlo en los países que aspiren a un adecuado nivel de bienestar social, en
lo que ha venido a llamarse una economía digital (Tapscott 1996). El caso de España, un
país que en las últimas décadas ha avanzado mucho económicamente pero no
informacionalmente, puede servir así de ejemplo a otros países en rápido desarrollo en
otras partes del mundo.
Obviamente, queda siempre la duda de si la decisión de adoptar una política de

información orientada por las administraciones públicas tiene un claro contenido

ideológico o no. Es decir, ¿se puede desarrollar una sociedad de la información
simplemente por los mecanismos naturales del mercado, a la manera liberal, o es preciso
desarrollar, planificar, unas ciertas infraestructuras que hagan posible que la iniciativa
privada despegue? En este punto, parece que la mayoría de gobiernos occidentales están
de acuerdo: hay que apoyar la creación de infraestructuras, aunque en épocas de
contención de déficits públicos ello implique utilizar como mecanismo principal la
liberalización del mercado de las telecomunicaciones. Pero la gran duda que a uno le
queda es si con infraestructuras hay suficiente, o si, por el contrario, son precisas también
acciones de creación, promoción y difusión de infoestructuras, es decir de contenidos
más allá de los cables y las antenas parabólicas. Aquí las administraciones públicas puede
que tengan un papel fundamental, puesto que en la mayoría de países son los principales
productores de información, y en especial de información que puede ser de interés para
las empresas. Pero para que esa información producida o utilizada por las
administraciones revierta en el beneficio de la sociedad se precisa de una cultura de
transparencia informacional muy clara, promovida desde los gobiernos, y de una
legislación que especifique claramente que los ciudadanos tienen un derecho de acceso
general a la información en manos de las administraciones públicas (es decir, que toda
información en la administración pública es pública, con las limitaciones obvias de
seguridad del Estado y del respeto a la privacidad de los individuos). Aquí se ve, pues,
cómo las políticas de promoción de la sociedad de la información y la legislación están
estrechamemte ligadas.
En opinión del autor, compartida por otros muchos profesionales de la información

consultados en España durante los últimos meses, la Constitución no es suficientemente
clara en lo que respecta a ese derecho de acceso general a la información, lo que
posiblemente implique que es preciso impulsar en España un equivalente a la Freedom
of Information Act norteamericana.
En otros aspectos, sin embargo, como en las leyes comentadas de protección de los
datos de carácter personal y de propiedad intelectual, nuestra legislación es bastante
avanzada. Aunque, como se ha demostrado en los últimos meses, la pieza legal por
excelencia, el Código Penal de 1995 ha demostrado su falibilidad en el control de delitos
relacionados con las nuevas tecnologías de la información. Posiblemente, sería precisa
una clarificación, aunque sólo sea a nivel de clasificación y vinculación lógica, del amplio
espectro de leyes que tratan de una forma u otra sobre la información, en todos sus
aspectos. No es posible diseñar una política de información coherente sin disponer de un
mapa de la legislación informacionaldel país.
Hasta donde ha podido averiguar el autor, la disciplina conocida en otros países como
government information policy no dispone en España de académicos dedicados a ella en
exclusiva, lo que explica la práctica inexistencia de publicaciones sobre el tema en el
país.79 Sería preciso, por tanto,estimular la producción científica en este campo
.
Estos profesionales deberían contribuir a cambiar el enfoque del debate sobre la sociedad
de la información desde los aspectos más tecnológicos a los aspectos más de contenidos,
algo especialmente importante en un país que debe aprovechar el que su lengua sea la
tercera en número de hablantes en todo el mundo (después del chino mandarín y del
inglés), como ya se ha dicho antes. Y deberían poner énfasis en la importancia clave del

sistema educativo, porque tener un lugar en la sociedad de la información depende muy
probablemente de disponer de ciudadanos informacionalmente cultos (no sólo
informáticamente cultos), que sean consumidores inteligentes de información, algo que
se aprende en la etapa educativa y que se puede desarrollar durante la vida profesional si
uno ha aprendido antes a aprender por sí mismo.
Especial interés debería ponerse en el desarrollo de un mejor sistema de bibliotecas,

aunque éstas se deberían entender de otra forma, más como centros de recursos
multimedia que impidan la división de la sociedad entre ricos y pobres en información.
Si la liberalización de las comunicaciones es la locomotora del nuevo desarrollo, el apoyo
al sistema educativo y a componentes de infoestructura como las bibliotecas son el
carbón. Las administraciones tienen que hacer un serio análisis sobre si merece la pena
invertir en ellas o no, pero en cualquier caso tienen que ser conscientes de la gravedad de
las repercusiones que van a tener sus decisiones. Para intentar no equivocarse en el
intento, deberían basarse en las recomendaciones de estudios realizados al efecto por
profesionales de prestigio, a la manera de una Plan Nacional de la Sociedad de la
Información, como ya han hecho en otros países. Y este Plan no puede ser solamente un
Plan de Telecomunicaciones, como resulta obvio de todo lo dicho más arriba.
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Corp.
Notas al pie
1
España ha solicitado en alguna ocasión su inclusión en el grupoG7 de países más ricos del mundo.
2
Purchasing Power Parities.
3
El País, 23 Abril 1997 “Los españoles son un 23% más pobres que los europeos pese a mejorar medio
punto el pasado año”.
4
En España se hablan tres lenguas además del español, y son lenguas oficiales en las correspondientes
Comunidades Autonómas.
5
Que se demostró no sólo por el establecimiento de una censura férrea, sino por el hecho de que incluso
algunos tratados internacionales de gran importancia, como el Tratado de Amistad y Cooperación entre
España y los Estados Unidos, no fueron ni siquiera publicados en el Boletín Oficial del Estado (Pomed
1989, p88).
6
Para una mejor definición decultura informacional, véase Cornella (1996, p13) o Taylor (1986, p224).
7
Documento CEE C156/5.

8
Los países escandinavos, en particular, entre los que destaca Dinamarca, pero también Alemania y
Francia, están diseñando estrategias concretas para la consecución en sus países de la sociedad de la
información. Véase una recopilación de esas estrategias en
http://www.kuntaliitto.fi:80/locregis/strategy.htm
9
Hasta muy recientemente, la formación en las escuelas de bibliotecarios ha sido bastante “tradicional”
y ha puesto poco énfasis en las nuevas tecnologías, lo que ha propiciado que muchos de los especialistas
de la información que trabajan en las empresas españolas provengan de otras disciplinas universitarias, y
hayan desarrollo sus habilidades informacionales e informáticas de manera generalmente autodidacta.
10
Véase http://davinci.villena.infoville.tissat.es/S0/Infoville
11
Véase http://www.uoc.es
12
Véase http://www.cervantes.es/
13
Se trata de un oscuro debate, algo demagógico, iniciado por el actual Gobierno, según el cual debe
impedirse que ciertos partidos de fútbol puedan emitirse a través de canales de televisión de pago.
Curiosamente, esta acción parece orientada a debilitar los ingresos de la única cadena de televisión de
pago existente en España, que algunos ven poco displicente con el gobierno conservador.
14
Se utiliza aquí este término para traducir del inglés el concepto deperformance.
15
Una enumeración de las principales líneas estratégicas del Consejo Superior de Informática está
accesible en http://www.map.es/csi/lineas.htm
16
Véase http://www.map.es/directorio/map/cia/ciia.htm
17
Como reconoce la propia Comisión Interministerial de Información Administrativa, “[l]os recursos
destinados a la información administrativa han estado en función del interés de cada Organo Directivo
ha puesto sobre la mesa, pero también del grado de compromiso de los directivos encargados de la
misma”. Es decir, al parecer no siempre se ha entendido el servicio de información administrativa como
una exigencia de la buena administración.
18
Hay más de 300 Internet Service Providers en el país, un número claramente accesible para las
800.000 personas con acceso a la Red, pero que muestra el interés que ha despertado Internet en la
comunidad de emprendedores del país.
19
Una lista de servicios de información de las administraciones públicas en Internet se encuentra en el
HIA (Hipercentro de Información Administrativa) del Ministerio de las Administraciones Pùblicas, en
http://www.map.es.Véase también http://ebro.unizar.es/azar/admon/direcadm.htm
20
Existe un catálogo con centenares de bases de datos disponibles en la administración central, la
mayoría muy poco utilizadas o no explotadas comercialmente (entre otras cosas, porque la sinergia entre
el sector público y privado en la explotación de estos recursos es muy escasa). Véase Directorio De
Servicios de Información Eelectrónica de la Administración General del Estado (MAP 1995). No
existe, sin embargo, un directorio similar para el conjunto de las administraciones públicas, que englobe
tanto la administración central como la autonómica y local.
21
Sólo existen una recomendaciones generales enhttp://www.map.es/directorio/map/cia/pl2.htm
22
Véase Elhazaz (1992).
23
Para un análisis comparado de la explotación de la información en manos de las administraciones
públicas en los países de la Unión Europea, véasehttp://www2.echo.lu/en/publaw/publaw.html
24
El texto completo de la Constitución de 1978 está accesible en español en
http://alcazaba.unex.es/constitucion
25
Véase, por ejemplo, Villaverde (1995), Freixes (1996) o Ripol (1995).
26
La Constitución establece que “Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado
para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo… Los poderes públicos velarán por la
utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y
defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva” (Artículo
45).
27
La ley que desarrolla este Artículo de la Constitución es la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas, al que se dedica un apartado más adelante.
28
Derechos cuya violación ha sido incluida como delito en el nuevo Código Penal de 1995, del que se
trata más adelante.
29
Véase una comparación de las legislaciones de distintos países de la Unión en OJEC C156 1993.
30
Esta Ley afecta a todas las administraciones públicas, tanto la central como la autonómica o local.

31
El autor de este artículo se ha encontrado en dos ocasiones como la descrita y en ambas se le ha
denegado el derecho de consulta del documento. En un caso la razón aducida era que el informe
solicitado era de uso exclusivo de un Director General de la administración central.
32
Un juez español dictó recientemente una sentencia según la cual se debía permitir el acceso a un
periodista a un archivo militar para poder investigar sobre uno de los sucesos más oscuros de los últimos
días de la Dictadura, la ejecución de Heinz Chez in 1974 (El País 29 Noviembre 1996). Mientras que el
Juzgado Militar (un típico dominio informacionalmente cerrado) denegó el acceso al archivo por parte
del periodista, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña sentenció que “de la exigencia de que la
información sea veraz y del deber de la Administración de coadyuvar a la vigencia efectiva de este
derecho fundamental, se deriva la directiva de que los poderes públicos no pueden limitar el acceso a las
fuentes de información que consideren públicas, y que no estén afectadas por restricciones establecidas
por la Ley”. Curiosamente, el Tribunal Militar había denegado el acceso aduciendo que el periodista no
tenía la condición de “interesado legítimo”. Pero el Tribunal Superior de Cataluña dejó claro que “una
interpretación restrictiva del derecho de acceso a los registros y archivos, y en particular el acceso de los
investigadores, iría en contra de la misma idea de acceso a la información pública”. Quién es, pues, un
interesado legítimo en una información está pues abierto a la discusión.
33
Como ejemplo, los bancos se ven obligados a comunicar por escrito a sus clientes que parte de sus
datos pueden ser utilizados por alguna de sus subsidiarias como, por ejemplo, una aseguradora.
34
Como respuesta a la Ley, algunas asociación de empresas afectadas ha propuesto que en lugar de
limitar la utilización de ficheros con datos personales, se establezca un fichero en el que se puedan
apuntar voluntariamente todas las personas que no deseen aparecer en ningún fichero de posible
utilización comercial. Este fichero es el denominado de lasListas Robinson.
35
El País, 9 Marzo 1995 p23, “El censo electoral se vende en el mercado negro por siete millones de
pesetas”.
36
Recientemente, dos personas han sido procesadas por la creación de un partido político con estos
fines, y se enfrentan a una pena de prisión por asociación ilícita y falsedad continuada (El País, 2 Enero
1997, p14, “Batacazo electoral”).
37
Accesible en el WWW, en http://www.map.es/directorios/ProteccionDatos. De hecho, en esta página
se responden por correo electrónico las preguntas sobre protección de datos que pueda plantear un
ciudadano, una excelente muestra de servicio al público.
38
Se puede obtener información completa respecto a estos puntos en
http://www.map.es/directorio/ProteccionDatos/datd5.htm y en
http://www.map.es/directorio/ProteccionDatos/datd6.htm
39
El País, 29 Diciembre 1996, p 20, “Renfe, empresas de morosos y un periódico, entre los primeros
sancionados por abusos informáticos”.
40
El País, 25 Enero 1997, p13, “La policía almacenará en sus ordenadores meras sospechas de unos
ciudadanos sobre otros”, y El País, 28 Enero 1997, p13, “Interior retira la orden policial de fichar por
meras sospechas a los ciudadanos y promete cambiarla”.
41
El País, 17Marzo 1996, p12Neg, “La piratería audiovisual hace estragos multimillonarios”.
42
Véase Rodrigo (1995).
43
Curiosamente, y a pesar de lo que proclama este Artículo, la separata del Boletín Oficial del Estado
dedicada al texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual incluye en sus créditos el símbolo del
Copyright.
44
Se estima que del 90 al 95% de las máquinas de reproducción que se venden en España contienen ese
cánon.
45
Sin embargo, la discusión de la Ley ocasionó en su momento la protesta de la Unión de Consumidores
de España, porque consideraba que el cánon se aplicaba de manera demasiado general. Argumentaba,
por ejemplo, que si un ciudadano grababa una película o disco de un autor extranjero, el cánon pagado
por el aparato y medio de reproducción no correspondían a los productores y autores españoles.
46
Casi la totalidad de editores españoles son socios de CEDRO.
47
Los derechos correspondientes a otro tipo de originales son recaudados y distribuidos por otras
entidades, como, por ejemplo, EGEDA (Entidad de Gestión de Derechos de los Productores
Audiovisuales), en el caso de los productos audiovisuales.
48
Según un estudio de CEDRO, la reprografía ilegal está concentrada en bibliotecas, públicas y
privadas, y en las copisterías de las universidades. Asímismo, el centro ha estimado que la erradicación

de la reprografía ilegal podría traducirse en un abaratamiento de hasta el 40% de los libros editados en
España (Rodrigo 1995).
49
De hecho, algunos expertos consultados consideran que uno de los primeros Códigos de su tipo en el
mundo que consideran explícitamente delitos en Internet.
50
El País, 12 Octubre 1996, p25, “El caso del tráfico de pornografía infantil por Internet en Vic puede
ser archivado”.
51
Según los datos básicos sobre las telecomunicaciones en Europa, accesibles en
http://www.ispo.cec.be/esis/Eubasic.htm
52
En abril de 1997, Telefónica firmó una alianza con Concert, grupo formado por BT y MCI, lo que la
llevó a la segunda posición en el ranking de grupos operadores en el mundo.
53
OECD (1997).
54
Esta y otra leyes sobre las telecomunicaciones en España están accesibles en el Centro de
Investigación y Promoción de Redes y Servicios Telemáticos de la Universidad Politécnica de Madrid,
en http://www.cipres.upm.es/mercado/espana/legisla/index.htm
55
De hecho, el Artículo 16 de la Ley 31/1987 establece que “[t]odos los ciudadanos tendrán derecho a
acceder al servicio telefónico, tanto en su modalidad de teléfonos públicos, como de abono en su
domicilio”.
56
Similar en sus atribuciones a laFederal Communications Commissionde los Estados Unidos.
57
Para comparar la situación con otros países de la Unión Europea, véase el web de la ISPO, en
http://wwww.ispo.cec.be/esis/Eubasic.htm . Para compararla con los países de la OECD, véase OECD
(1997), página 20, con datos a enero de 1997.
58
Cifra según el directorio español de bibliotecas de la Biblioteca Nacional
(http://www.bne.es/161incre.html), o bien unas 6,500 según la estadística de bibliotecas de 1994
realizada por el Instituto Nacional de Estadística (que excluye las bibliotecas privadas cuya utilización
no esté permitida al público en general). Muchas de las grandes bibliotecas españolas están accesibles en
Internet, via web o telnet. Véase un directorio de las mismas disponible en la dirección web
http://www.rediris.es/recursos/bibliotecas/ .
59
A los efectos de comparación, según elStudy of Library Economics in the European Community
(1994), el promedio de número de ejemplares per cápita en las bibliotecas de la Unión Europea era en el
período 1986-1990 de 4,11. En la Efta era de 9,82.
60
Información completa accesible enhttp://www.ine.es/~joseba/espa96/cult.pdf
61
Véase la lista y sus accesos Internet enhttp://www.mcu.es/bpe/bpe.html.
62
Existe una lista de distribución sobre bibliotecas públicas en España, disponible en
http://www.bcl.uva.es/correo/
63
Véase (Crespo 1993).
64
De hecho, durante 1996 y 1997, uno de los temas que más ha agitado el interés de los participantes en
la lista de distribución por excelencia de los profesionales de la información y documentación en España
(librarians and information specialists),Iwetel (en iwetel@listserv.rediris.es), ha sido el de la necesidad
o no de una certificación profesionalde los mismos.
65
El equivalente al IRS (Internal Revneue Service) norteamericano .
66
Téngase en cuenta que la red española de cajeros automáticos es una de las más avanzadas del mundo.
67
El País 7 Julio 1996
68
Por otra parte, la Agencia Tributaria ha sido una de las primeras agencias en difundir un documento
con los derechos del ciudadano en su campo específico de actuación (Carta de derechos y Garantías de
los Contribuyentes).
69
La Vanguardia25 Octubre 1994
70
Accesibles enhttp://aeat.tsai.es/aeat/indice.htm
71
Curiosamente, esta era una de las Directivas de la Unión Europea que mayor retraso llevaba en su
transposición a la legislación española.
72
Véase http://ww.map.es/directorio/map/cia/diptico.htm
73
Véase http://www.map.es/directorio/map/cia/agenda/agenda.htm
74
Véase http://www.mcx.es/dgpyme/infopyme.html
75
El País, 17 Febrero 1997, p15.
76
Un primer avance de este trabajo fue realizado en 1991 por el autor en el marco de un estudio
realizado bajo la dirección del profesor Charles R. McClure en la School of Information Studies en la
Syracuse University, bajo el título “Improving Innovation Through Better Information. Towards a

Technological Information Policy in Spain”, en el que se utilizó la metodología de policy options y
recomendaciones sobre las mismas (véase Majchrzak (1990) para una descripción detallada de esta
metodología).
77
Según un estudio encargado por la Unión Europea en 1996, el mercado total de información
electrónica en España fue en 1995 de unos 75 millones de ECUs, mientras que en el Reino Unido fue de
unos 1174 millones, en Alemania de 594, y en Francia de 353. Incluso en países muchos más pequeños
como los Países Bajos o Dinamarca, el mercado fue muy superior, de 259 y 156 millones de ECUs
respectivamente (Policy Studies Institute 1996).
78
Las estadísticas recogidas oficialmente sobre el mismo son muy deficientes, algo que sin embargo se
repite en otros países. Evaluar, por ejemplo, cuantas personas constituyen el sector de la información en
España, consideradas fuera del tradicional agregado en el sector servicios, resulta una tarea difícil y
posiblemente sin solución.
79
Es cierto que hay bastantes textos sobre derecho de la información, pero en la mayor parte de las
ocasiones el interés de los autores se centra en el derecho de los ciudadanos a recibir información por
parte de los medios de comunicación, o los derechos de éstos a darla, y en otros el interés se ciñe a
aspectos muy concretos de la legislación, como por ejemplo el de la protección de datos o la protección
de la propiedad intelectual.

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Políticas de Información en España

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