RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Autora: Marcos Silvio de Santana

Desde os tempos do Império que a Legislação Brasileira prevê a reparação

dos danos causados a terceiros pelo Estado, por ação ou inação dos seus agentes.
Problemas de omissão, abuso no exercício de função e outros tipos de falhas
sempre existiram no serviço público, o que é perfeitamente plausível dadas as
características da administração pública, tanto do ponto de vista da sua
complexidade quanto do seu gigantismo.

As constituições de 1824 (Art. 179) e de 1891 (Art. 82), já previam a

responsabilização dos funcionários públicos por abusos e omissões no exercício de
seus cargos. Mas a responsabilidade era do funcionário, vingando até aí, a teoria da
irresponsabilidade do Estado.

Durante a vigência das Constituições de 1934 e 1937 passou a vigorar o

princípio da responsabilidade solidária. O lesado podia mover ação contra o Estado
ou contra o servidor, ou contra ambos, inclusive a execução. Porém o Código
Civil/16, em seu Art. 15, já tratava do assunto:

"As pessoas jurídicas de direito público são civilmente

responsáveis por atos dos seus representantes que nessa
qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo
contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo
o direito regressivo contra os causadores do dano"

Entretanto, a figura da responsabilidade direta ou solidária do funcionário

desapareceu com o advento da Carta de 1946, que adotou o princípio da
responsabilidade objetiva do Estado, com a possibilidade de ação regressiva contra
o servidor no caso de culpa. Note-se que, a partir da Constituição de 1967 houve
um alargamento na responsabilização das pessoas jurídicas de direito público por
atos de seus servidores. Saiu a palavra interno, passando a alcançar tanto as
entidades políticas nacionais, como as estrangeiras.

Esse alargamento ampliou-se com a Constituição de 1988, que estendeu a

responsabilidade civil objetiva às pessoas jurídicas de direito privado, prestadoras
de serviços públicos, os não essenciais, por concessão, permissão ou autorização.
 Teorias da responsabilidade objetiva do Estado (segundo Hely lopes
Meirelles)[1]:

a) teoria da culpa administrativa: a obrigação do Estado

indenizar decorre da ausência objetiva do serviço público em si. Não se
trata de culpa do agente público, mas de culpa especial do Poder Público,
caracterizada pela falta de serviço público.

b) teoria do risco administrativo: a responsabilidade civil

do Estado por atos comissivos ou omissivos de seus agentes, é de
natureza objetiva, ou seja, dispensa a comprovação de culpa. "Para que
se configure a responsabilidade objetiva do ente público, basta a prova
da omissão e do fato danoso e que deste resulte o dano material ou
moral"[2]. Em seu Relato o Min. José Delgado continua "A ré
(Prefeitura/SP) só ficaria isenta da responsabilidade civil se
demonstrasse - o que não foi feito - que o fato danoso aconteceu por
culpa exlusiva da vítima". Portanto, basta tão só o ato lesivo e injusto
imputável à Administração Pública. Não se indaga da culpa do Poder
Público mesmo porque ela é inferida do ato lesivo da Administração. É
fundamental, entretanto, que haja o nexo causal. "Deve haver nexo de
causalidade, isto é, uma relação de causa e efeito entre a conduta do
agente e o dano que se pretende reparar. Inexistindo o nexo causal,
ainda que haja prejuízo sofrido pelo credor, não cabe cogitação de
indenização"[3]. Lembrando que a dispensa de comprovação de culpa da
Administração pelo administrado não quer dizer que aquela esteja
proibida de comprovar a culpa total ou parcial da vítima, para excluir ou
atenuar a indenização[4]. Verificado o dolo ou a culpa do agente, cabe à
fazenda pública acionar regressivamente para recuperar deste, tudo
aquilo que despendeu com a indenização da vítima.

c) Teoria do risco integral: a Administração responde

invariavelmente pelo dano suportado por terceiro, ainda que decorrente
de culpa exclusiva deste, ou até mesmo de dolo. É a exacerbação da
teoria do risco administrativo que conduz ao abuso e à iniqüidade social,
com bem lembrado por Meirelles.

A Constituição Federal de 1988, em seu Art. 37, § 6º, diz:

 "As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos
casos de dolo ou culpa".

E no Art. 5º, X, está escrito:

"são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a

imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo
dano material ou moral decorrente de sua violação"

Vê-se por esse dispositivo que a indenização não se limita aos danos
materiais. No entanto, há uma dificuldade nos casos de danos morais na fixação do
quantum da indenização, em vista da ausência de normas regulamentadoras para
aferição objetiva desses danos.

Para Maria Helena Diniz[5] ‘negar indenização pelo estado em qualquer de

seus atos que causaram danos a terceiros é subtrair o poder público de sua função
primordial de tutelar o direito’. ‘com isso, a responsabilidade civil do estado passa
para o campo do direito público, com base no princípio da igualdade de todos
perante a lei, pois entre todos devem ser distribuídos eqüitativamente os ônus e
encargos’. Se o dano foi causado pelo estado, e este atua em nome da sociedade,
então a responsabilidade acaba sendo desta, que deve suportar os custos pelos
prejuízos, que, por conseguinte, serão distribuídos, indiretamente, a cada indivíduo.
Assim, a justiça fica restabelecida, uma vez que o dano causado a um terceiro será
absorvido por toda a sociedade.

Excludentes de responsabilidade civil do Estado: São excluídos da

responsabilidade estatal os danos originados por caso fortuito, força maior, atos
judiciais e do Ministério Público.

Responsabilidade Civil do Estado

O Estado está presente em tudo, em todas as ações e acontecimentos. O Estado deve
promover segurança, saúde, moradia e educação para a sociedade. Estes são garantidos
constitucionalmente e caso o Estado não promova estes institutos, deve assumir o risco
da falta deles para a população, respondendo pela falta. Então, Pode-se dizer que
responsabilidade civil do Estado é o risco que o Estado assumiu por não promover
institutos sociais necessários para a dignidade humana e a ação danosa que seus agentes
instituídos pelo cargo cometeram, respondendo assim, por eventuais danos causados aos
indivíduos. Os elementos que formam o conceito de responsabilidade são: pessoa
jurídica de Direito Público (união, autarquias, municípios, etc.) ou Privada (fundações,
empresas de economia mista, etc.) prestadora de serviços e agentes nessa qualidade
(exercendo sua função).

Tipos de responsabilidade
Tributária, administrativa, penal, trabalhista e civil.

O Dano
A indenização é a resposta do Estado para o dano causado. Esta indenização é
materializada em moeda nacional. O dano pode ser causado tanto comissivamente, por
atos de agente da administração pública em exercício de sua função, como
omissivamente, não fornecendo os tais institutos necessários. Há uma triangularização
dos sujeitos do cenário: Estado, agente e lesado (vítima) onde o agente responde
subjetivamente pelo dano em relação ao Estado e o Estado responde objetivamente em
relação ao lesado.

Evolução histórica
Teoria da responsabilidade O Estado era despersonalizado e autoritário, impondo a
regra, não permitindo quaisquer críticas ou indagação e não repunha o dano.

Teoria da responsabilidade com culpa O Estado democrático de direito materializa a

sua vontade por atos. Estado já personalizado. Pode se dividir por atos de império (onde
o Estado exerce com superioridade, impunha respeito e era onipresente) e atos de gestão
(onde o Estado se coloca em igualdade) que a responsabilidade entra quando o dano
ocorrido era caracterizado por este ato.

Teoria da culpa administrativa Não cabia indenização porque o Estado estava

prestando serviço público.

Teoria da responsabilidade objetiva É a atual teoria utilizada. Se o Estado assumiu o

risco e causou dano, deve indenizar e responde objetivamente. Sua responsabilidade
independe de dolo ou culpa.

Aplicação da responsabilidade objetiva

Pressupostos 1 – Fato administrativo (conduta, dano) 2 – Agentes da administração
pública 3 – Nexo Causal

Ônus da prova
Só é preciso demonstrar nexo causal e ocorre a inversão do ônus da prova, pois o lesado
é considerado hipossuficiente em relação ao Estado.
Participação do lesado
O lesado pode concorrer para que o dano ocorra. Participa de movo absoluto ou
relativo. Na participação absoluta a vítima concorreu para a ocorrência do dano e sua
conduta foi determinante para a realização do dano. Neste caso o Estado quer se eximir
absolutamente da responsabilidade. Na participação relativa a vítima concorreu
relativamente para o dano ocorrer.

Exclusão da responsabilidade
A exclusão da responsabilidade se dá caso não tenha participação do agente da
administração pública, quando a vítima teve participação absoluta ou por motivo de
força maior, quando o Estado tomou todas as medidas possíveis para preveni-lo ou
repará-lo (como conservação do saneamento e limpeza das ruas em caso de enchente).

Responsabilidade por atos legislativos e judiciais

Diz-se responsabilidade por atos ou fatos da administração pública irresponsabilidade
patrimonial. Por o Estado ser soberano, via de regra, não é responsável por eventuais
prejuízos que podem ser causados na sentença ou na lei, visto que o Poder Legislativo
também é soberano. Para Gasparini “os administrados não podem responsabilizar o
Estado por atos parlamentares que elegem”. A lei e a sentença abrangem todos e
dificilmente causam dano reparável. Há uma possibilidade: caso a lei, posteriormente
seja considerada inconstitucional, obrigando o Estado a reparar os efeitos. Para a
sentença, a responsabilidade ocorre para condenações injustas, com absolvição em
revisão criminal. Há outras hipóteses elencadas no artigo 133 do CPC.