Temas Selectos Transparencia

Instituto Veracruzano de Acceso a la Información
Temas Selectos de Transparencia

y Acceso a la Información
Luz de Carmen Martí Capitanachi

Coordinadora
De las opiniones sustentadas en los trabajos rmados

responden exclusivamente sus autores. El hecho de su
publicación no implica en manera alguna que este libro,
se solidarice con su contenido.
Temas Selectos de Transparencia y Acceso a la Información
© IVAI
Domicilio de la publicación: Francisco Sarabia 102,
Col. José Cardel, C.P. 91030
Teléfono (228) 8 42 02 70
www.verivai.org.mx
500 ejemplares
Marzo 2011
Arana Editores
IETEC
Diseño de portada: Gladys Iveth Guerrero Ramírez

Formación: Leda Coral Castro
ISBN: 978-607-9091-06-4
Impreso en México
Instituto Veracruzano de Acceso a la
Información
DIRECTORIO
DRA. LUZ DEL CARMEN MARTÍ CAPITANACHI

CONSEJERA PRESIDENTE
DRA. RAFAELA LÓPEZ SALAS

CONSEJERA
MTRO. JOSÉ LUIS BUENO BELLO

CONSEJERO
MTRO. FERNANDO AGUILERA DE HOMBRE

SECRETARIO GENERAL
Contenido
Prólogo ................................................................................... 9
Ética y transparencia ........................................................ 15
Petra Armenta Ramírez
Archivos, transparencia y acceso a la información 39
Ramón Aguilera Murguía
Rendición de cuentas transversal (transparencia
y acceso a la información), su efectiva tutela
jurisdiccional ........................................................................ 53
Fernando Aguilera de Hombre
Democracia, Rendición de Cuentas y Género ..... 67
Dulce Ma. Cinta Loaiza
La contraloría social y el acceso a la información
pública en el ámbito municipal .................................. 81
Angélica Ivonne Cisneros Luján
La agenda ciudadana de seguridad pública en
México y necesidad de transparencia e información 103
Rebeca E. Contreras López
La transparencia en las políticas de seguridad
del Estado mexicano ........................................................ 115
Alejandro de la Fuente Alonso
La transparencia y las buenas prácticas
ciudadanas. Un vehículo para la lucha contra la
corrupción y un nuevo pacto entre gobierno y
la sociedad ............................................................................. 131
Pablo Armando González Ulloa Aguirre
Relación existente entre la clasicación
archivística, la transparencia y acceso a la
información pública ......................................................... 145
Jorge Nacif Mina
La transparencia legislativa local en México ........ 159
Khemvirg Puente
Derecho a la intimidad genética ................................. 191
Mónica Victoria Ruiz Balcázar
Prólogo
Para el Instituto Veracruzano de Acceso a la Información
la promoción de la cultura de la transparencia es uno
de sus objetivos y mandatos legales más importantes.
En efecto, ante más de 7 millones de veracruzanos, con
un Estado que dadas sus peculiaridades geográcas
se ubica a lo largo del Golfo de México, que está
compuesto de población con diferentes culturas y
lenguas, la capacitación y difusión de los temas de
transparencia, acceso a la información y rendición de
cuentas representan un reto, que sin embargo, hemos
asumido con entrega y profesionalismo.
El Instituto Veracruzano de Acceso a la Información
fue creado en 2007 como un organismo autónomo del
Estado para tutelar el derecho de acceso a la información
pública, la transparencia en las acciones de gobierno
y la promoción de la cultura de la transparencia.
Desde su creación, hemos diseñado cursos, talleres,
capacitaciones, tanto a los sujetos obligados por la
ley a proporcionar la información, como a la sociedad
civil, a los estudiantes, las comunidades indígenas,
empresarios, organizaciones no gubernamentales, etc.,
para difundir este importante derecho.
También editamos la revista Accesa, que es una
publicación semestral que contiene tanto artículos
como la difusión de nuestras actividades.
Sin embargo, se hizo necesario un documento
que incluyera reexiones sobre estos temas, que
profundizara el debate sobre este derecho humano y
contribuyera a socializarlo, para que las personas lo
conozcan y lo hagan suyo, y para que rija las decisiones
de los que detentan el poder.
9
El documento que el lector tiene en sus manos es
producto de una convocatoria que el IVAI lanzó entre
reconocidos académicos de nuestra Alma Mater, la
Universidad Veracruzana; el Colegio de Veracruz,
así como instituciones de la talla de la Universidad
Nacional Autónoma de México y la Escuela Nacional
de Archivos, A.C.
El nombre seleccionado resume el contenido: Temas
Selectos de Transparencia y Acceso a la Información,
ya que cada una de las colaboraciones aborda
magistralmente la temática planteada. A continuación
haré una breve descripción del contenido.
Uno de los temas que forma parte de la agenda
nacional es el de la seguridad pública, puesto que es
uno de los deberes del Estado mexicano y sin duda,
uno de los grandes pendientes, por lo que Rebeca
E. Contreras López, investigadora del Centro de
Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad
de la Universidad Veracruzana, así como Alejandro
de la Fuente Alonso, de El Colegio de Veracruz,
abordan en sus trabajos este tema, relacionándolo con
la importancia que la transparencia reviste para que
la sociedad esté enterada y de ser posible participe
en el diseño de las políticas públicas de seguridad, y
no sea sólo espectadora de las mismas, cosa que no
es una realidad en nuestro país, ya que actualmente
las decisiones de manera general, se toman de manera
unilateral por parte de la autoridad.
De la participación en sus diferentes formas, ya
sea en el aspecto de contraloría social, en el ámbito de
las autoridades municipales, trata la colaboración de
Angélica Ivonne Cisneros Luján, de la Universidad
Veracruzana, en donde incluso nos aporta una serie de
sugerencias para mejorar este acceso a la información;
del mismo modo que Pablo Armando González Ulloa
10
Aguirre, investigador perteneciente a El Colegio de
Veracruz da cuenta de como la transparencia puede
ser un vehículo en la lucha contra la corrupción y
el origen de un nuevo pacto entre el gobierno y la
sociedad.
El tema que presenta la investigadora de la
Universidad Veracruzana Dulce María Cinta Loaiza,
sobre Democracia, Rendición de cuentas y Género, nos
introduce en la pregunta de si las mujeres realmente
participan de forma equitativa en las decisiones
colectivas, o si como sucede con otros grupos, como
son los indígenas, los desempleados o los de diversidad
sexual, tienen una participación restringida en los
procesos de rendición de cuentas, ya que a juicio de la
autora, el involucramiento de las mujeres organizadas,
pertenecientes a la sociedad civil, requiere actualmente
de un fortalecimiento de sus voces, por lo que sugiere
contralorías sociales de las mujeres, acompañadas de
marcos normativos para su desempeño; crear espacios
públicos para concientizarlas sobre el derecho a la
información con perspectiva de género.
El trabajo de Khemvirg Puente, de la Universidad
Nacional Autónoma de México, sobre la trasparencia
legislativa local en México, nos presenta un panorama
de como el poder legislativo no ha adoptado como
suya la transparencia y la rendición de cuentas, ya
que como bien lo demuestra el autor, salvo algunas
excepciones, el trabajo que nos presenta en las grácas,
muy bien documentado, demuestra que los congresos
locales sólo han hecho la mitad de la tarea en el caso de
la transparencia de sus acciones, quedando un largo
camino por recorrer, por lo que este trabajo me parece
muy importante para señalar que a 8 años de la Ley
federal y más o menos ese período en los estados, la
11
transparencia en el ámbito legislativo tiene aún serios
pendientes.
De igual forma, los trabajos de los integrantes de
la Escuela Mexicana de Archivos, Ramón Aguilera
Murguía y Jorge Nacif Mina, reeren el décit que
existe en la materia de archivos, en general, y su
importancia con los temas de este libro, ya que no
existe o no puede existir información si no existe el
archivo, documento, expediente, que lo contenga, que
haya merecido el adecuado tratamiento, que haya
sido archivado y clasicado para hacerlo accesible
fácilmente y permitir así que el acceso a la información
y la transparencia sean posibles.
No menos importante es el tema que nos presenta
la investigadora de El Colegio de Veracruz Petra
Armenta Ramírez, puesto que los sujetos obligados
a proporcionar la información, ya sea mediante las
obligaciones de transparencia o mediante el acceso
a la información, deben tener presente que quienes
ejercen las tareas del gobierno contraen por ese hecho
la obligación de responder de sus actos ociales.
En palabras de la autora; de ese modo la acción
gubernativa queda abierta a la scalización popular
y puede la comunidad ejercer permanente control
sobre los titulares que cumplen un quehacer público,
y en los que la irresponsabilidad, el capricho, la
ilegalidad, la ausencia de entrega a la tarea pública y
la falta de honradez, siguen siendo vicios que desde
el punto de vista ético y jurídico hay que combatir
implacablemente.
La doctora Mónica Victoria Ruíz Balcázar de la
Universidad Veracruzana, nos presenta un tema de
gran interés y actualidad: el derecho a la intimidad
genética, en donde sostiene que la información
genética forma parte de los datos personales que por
12
su sola publicación o acceso a la misma puede generar
un estado de vulnerabilidad entre sus titulares ya que
resulta ser información sensible. Nos lleva de la mano
ante las posibles implicaciones que en el campo de
los derechos humanos, en el derecho constitucional,
en el derecho de la seguridad social y el derecho civil
tiene la comunicación de estos datos y la posibilidad
de quedar en estado de indefensión debido al impacto
ético y jurídico que traen consigo los nuevos avances en
las manipulaciones genéticas, de manera fundamental
cuando se trasladan al ámbito de la administración de
justicia por lo que el Poder Judicial debe velar por la
protección de los datos personales al hacer públicas
sus sentencias conforme a las leyes de transparencia.
Por último, la colaboración de Fernando Aguilera
de Hombre, Secretario General del IVAI, nos plantea
un tema al que nos enfrentamos en nuestra práctica
diaria los órganos garantes del acceso a la información:
las resoluciones que emitimos al resolver los recursos;
en muchos casos son meramente declarativas, por lo
que los sujetos obligados muchas veces las incumplen,
sin que tengamos realmente medios coercitivos para
proveer el cumplimiento de nuestros fallos, por lo que
sugiere que los particulares que se vean afectados en
sus derechos al no serles proporcionada la información,
una vez agotado el procedimiento jurisdiccional y los
medios que la ley de transparencia de que se trate
prevea, acudan al juicio de amparo por violación a la
garantía de la efectiva tutela jurisdiccional prevista en
el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
Me ha tocado coordinar los trabajos de estos
estudiosos y comprometidos autores con los temas
de transparencia y acceso a la información, así como
rendición de cuentas, corrupción y protección de datos
13
personales. Como una de las responsables en este
momento del quehacer del IVAI en mi Estado, veo con
beneplácito que además de reexiones, muchos de los
temas incluyen sugerencias y verdaderas aportaciones
al debate.
A los autores no me queda sino agradecerles su
participación y al lector, invitarlo a involucrarse en
los mismos, va dirigido a Usted, para que conozca
y participe, para que sea parte de la cultura de la
transparencia.
Xalapa, Ver. Enero de 2011

DRA. LUZ DEL CARMEN MARTÍ CAPITANACHI
CONSEJERA PRESIDENTE DEL IVAI
14
Ética y transparencia
Petra Armenta Ramírez *
SUMARIO: Introducción. I. Ética y responsabilidad.

II. Transparencia y servicio público: reto de legalidad y
legitimidad. Conclusión. Bibliografía.
Introducción
Una cultura ampliamente difundida, hoy en día es la
cultura de la transparencia en el quehacer público que
conere un sentido profundo a nuestras acciones y a
nuestra vida. Desde el despertar de la modernidad,
en los tiempos del Renacimiento y tras la Ilustración,
dos pensamientos éticos fundamentales han marcado
el camino hacia la mundialización, cediéndose el
lugar mutuamente, según si se armaba, con el
universalismo, el absoluto de los ideales o, con el
pluralismo, la diversidad de las prácticas. Se trataba,
en cierto modo, de una brújula ética.
En esta perspectiva, la cultura de la transparencia
ha tomado cada vez mayor fuerza. Todo debe ser
visto e identicado en el ejercicio del poder, nada
debe esconderse bajo las sombras. Esto es parte de la
democracia, es un derecho constitucional que tenemos
los gobernados a ver cómo se manejan las cosas del
Estado. La publicidad de los actos de gobierno es un
elemento esencial de la democracia. La transparencia
favorece la moralidad administrativa y política.
Afortunadamente, en los tiempos actuales, con el
* Doctora en derecho por la Universidad Veracruzana, profesor
investigador de la misma casa de estudios. Miembro del Sistema
Nacional de Investigadores y Perl Deseable PROMEP. Directora
de la revista Con ciencia política de El Colegio de Veracruz.
15
desarrollo de la prensa y de la televisión, los actos de

gobierno tienden a ser más públicos. El secreto se torna
cada día más difícil.
A nuevos retos, nuevas respuestas. Esto demuestra
que el nuevo mundo que se perla ante nosotros
nos impone volver a considerar totalmente los
contratos sociales, pilares de nuestras sociedades.
Las transformaciones globales que hemos descrito
reclaman un proyecto de nuevos fundamentos políticos
y sociales a escala mundial, que la labor de la UNESCO
ha tratado de esbozar en torno a la idea de cuatro
contratos. Sus ejes principales están constituidos por un
nuevo contrato social basado en la educación, para el
caso que nos ocupa de una ciudadanía responsable con
la res publica, un contrato natural, un contrato cultural
y un contrato ético, en una sociedad global cuyos retos
son planetarios. Por consiguiente, cómo construir o
promover con ecacia los valores democráticos en
la cultura de la transparencia, por ello es primordial
hacer hincapié en las exigencias éticas, como se ve esto
demuestra la amplitud de la tarea que nos espera.
Por lo tanto, la tarea fundamental consiste en
volver a armar nuestra estima por los valores éticos,
convertirlos en el fundamento que motiva nuestras
actuaciones, nuestra consistencia con el otro. En el
actual contexto internacional, los valores centrales de
la misión de la UNESCO se encuentran en el primer
lugar de las prioridades y deben concretarse de manera
más clara, lejos de cualquier encantamiento.
También aquí incide cada vez con más fuerza el
modelo republicano de democracia, que persigue la
promoción de la ciudadanía civil y política plenas.
Ello sólo será posible mediante programas públicos
de educación cívico-democrática, de modo que la
ciudadanía pueda ser ejercida de modo mínimamente
16
competente y responsable. La consecuencia más

inmediata es que la política democrática dejará de
ser asunto exclusivo y excluyente de unos pocos para
ser asunto de una amplia mayoría consciente de sus
derechos y de sus responsabilidades, y dispuesta a
exigir a los gobernantes el el cumplimiento de sus
tareas.
El reto está, si no me equivoco, en transformar
las instituciones, en todo aquello que se traduzca
en fortalecer los cimientos de la democracia y un
positivismo ético. Sólo cuando se articula el derecho
a la información con la teoría y la práctica de la
transparencia, la rendición de cuentas y el Estado
de derecho podemos decir que estamos en presencia
de una nueva forma de ejercer y entender el poder
público.
Estas líneas proponen la alternativa de renovar una
reexión ética sobre la cultura de la transparencia y
la responsabilidad moral del papel de la persona en
la función pública, hoy más que nunca se acentúa la
necesidad de considerar las valoraciones morales
recibidas para acceder a una transformación ecaz de
la cooperación y la democracia.
I. Ética y responsabilidad
La teoría práctica democrática constitucional
afronta en la actualidad un desafío intemporal,
único e inaplazable. La teoría política democrática
se preocupa por las formas de organización política
estatal, sus instituciones de control y de limitación de
poder, sus fundamentos constitucionales, sus distintos
modelos de sociedad civil y ciudadanía constitucional.
El pensamiento democrático contemporáneo se ve
inspirado en las corrientes políticas actuales como
del neorrepublicanismo, neoliberalismo, comunitarismo,
17
neoinstitucionalismo y neomarxismos. Sin duda, los

retos y desafíos a los que nos enfrentamos como
ciudadanos del siglo XXI son plurales y complejos.1
A la democracia reducida a la transmisión periódica
del poder a través del sufragio se han añadido formas
cuyo énfasis se centra, cada vez más en la participación
de la ciudadanía en las decisiones políticas. Ante la
delegación de poderes en los ciudadanos investidos
de autoridad, con frecuencia convertida en arrogación,
como lo veía John Payne, se proponen mecanismos que
permiten a los ciudadanos un mayor control sobre los
órganos de gobierno y aquellos individuos a quienes
han elegido para su gestión.
Como sabemos la Constitución es la norma crucial
del sistema jurídico mexicano,2 a la que deben plegarse
y corresponder todas las restantes en la inmensa
pirámide jurídica, en esa misma ley suprema es preciso
encontrar las decisiones políticas fundamentales y los
valores éticos principales que guían y condicionan
ambas cosas, la formación del orden jurídico, desde
el encumbrado plano de las leyes reglamentarias de
la Constitución o los tratados internacionales, hasta
los niveles de las demás leyes, los reglamentos, los
acuerdos, manuales y circulares de autoridad, e
incluso los contratos, los testamentos, las declaraciones
unilaterales de voluntad y cualesquiera otros actos que
lleguen a integrar el universo del derecho positivo.
1
CARBONELL, Miguel, “La reforma constitucional en materia
de acceso a la información: una aproximación general” en Hacia
una democracia de contenidos: la reforma constitucional en materia de
transparencia, UNAM/IIJ, IFAI, INFO-DF, México, 2007, p. 22.
2
MARTÍN DE LA VEGA, Augusto, “Constitución y derecho
constitucional: en el moderno estado democrático”, en La democracia
en el Estado constitucional, coordinado por AGUILERA PORTALES,
Rafael Enrique, Centros de Estudios Parlamentarios UANL, Porrúa,
Universidad Autónoma de Nuevo León, México, 2009, p. 9.
18
Cuando el artículo 133 de nuestra Constitución3

resuelve que ésta, más las leyes del Congreso de la
Unión que emanan de ella y los tratados, son la ley
suprema de toda la Unión, es posible entender también
que los valores recogidos, rescatados, elevados,
consagrados en la propia Constitución deben serlo
asimismo, escrupulosamente, en las restantes normas.
He ahí, en mi concepto, la más profunda pretensión
de la norma fundamental: trasladar sus decisiones
de fondo y de forma a la vida de la República y a
las relaciones entre los individuos que integramos
la nación. Si esas pretensiones ya no bastan o han
llegado a ser improcedentes, habrá que reformar la
Constitución para organizar de nueva cuenta algún
sector de la vida colectiva.
En todo ello, considero que el artículo 3º, es el
precepto más relevante de la ley suprema. Lo es, porque
a propósito de la educación, esto es, de la formación del
hombre, establece derroteros éticos; lo es, porque sólo
ese precepto traza un modelo de persona, de sociedad
e inclusive de Estado nacional.
El desarrollo armónico del ser humano, la
solidaridad nacional e internacional, la independencia
y la justicia no son apenas asignaturas en el currículo
de la instrucción formal; van mucho más a fondo y
mucho más lejos: son ideales y propósitos en los que
el derecho y la ética coinciden con entera naturalidad;
en ellos se albergan el respeto y el fomento de la vida,
punto de partida para toda construcción ética y jurídica
que valga la pena.
Como preámbulo tenemos que la ética4 por su origen
etimológico, procede de una voz griega que signica
3
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
4
BORJA, Rodrigo, Enciclopedia de la política, FCE, México, 1998, p.
412
19
“costumbre” se le entendió originalmente como la

teoría de la costumbre. Aristóteles así lo interpretó
al distinguir las virtudes éticas de las dianoéticas.
Las primeras se ponen en evidencia, según el lósofo
griego, en la práctica de los actos humanos mientras que
las segundas se reeren a principios abstractos, como
la inteligencia, la razón, la prudencia, la sabiduría.
Como vemos, el concepto aristotélico ha pervivido.
Los romanos recogieron este concepto como ethica,
que para los antiguos era la parte de la losofía que
pertenece a la costumbre. Era la losofía moral. La
ética es la teoría de la conducta humana vista desde la
perspectiva moral. Teoría del n al que deben dirigirse
los actos humanos y de los medios para alcanzarlo. La
ética intenta disciplinar el comportamiento para que
el hombre busque, en conformidad con lo que es su
naturaleza, es decir, con lo que le es esencial, el bien y
la virtud. No obstante, la ética ha sido comprendida de
muchas y diversas maneras por las diferentes escuelas
losócas. Unas la han entendido como dirigir la
vida hacia Dios; otras con el propósito de vivir según
la razón, otras con alcanzar el placer, la felicidad o la
utilidad; otras como el ejercicio de la solidaridad.
Para el efecto que nos ocupa es la ética moral en el
ejercicio público. La ética, como parte de la losofía,5
es un enunciado normativo general. La moral es una
convicción y conducta personales: es la aplicación
de los principios éticos a los actos particulares de la
vida. La ética es un conjunto de valores comunitarios,
aceptados como buenos por un grupo dado en un
tiempo determinado. La moral es un valor personal. Se
ocupa de la administración que cada cual hace de su
propia vida. A diferencia de la ética, que es un principio
general que pretende regir una comunidad, la moral es
5
DIDIER, Julia, Diccionario de Filosofía, Diana, México, 1999, p. 98.
20
algo íntimo: es la concepción individual del bien y del

mal. Al respecto José Ortega y Gasset la denió como
“la moral es una cualidad matemática: es la exactitud
aplicada a la valoración ética de las acciones”.6
La persona humana tiene conciencia de ser alguien
inacabado, alguien que está por hacerse y que está
haciéndose. No tiene en vida un momento de reposo
pleno en el que pueda decirse a sí misma “ya estoy
hecha”, sino que siempre está en proceso de ser y dejar
de ser.
La misma conciencia da testimonio que la persona
se realiza por medio de sus acciones. Las acciones de la
persona, de las que ella es causa eciente en el sentido
no sólo de ser quien las produce, sino también quien
las mantiene o suspende, sirven, por una parte, como
medios para conseguir nes externos a ella, como son
todos los bienes que necesita para su subsistencia y
desarrollo; pero las acciones también sirven, por otra
parte, como medios para la construcción de la misma
persona, puesto que ella misma queda conformada por
las acciones que ejecuta. Así, quien estudia derecho
no sólo requiere conocimientos jurídicos, sino que su
misma inteligencia se modica, se conforma al modo
de pensar jurídicamente. Por eso se arma que las
acciones de las personas tienen un n o un signicado
transitivo, que es a n de cuentas el dominio o
humanización del mundo, y otro intransitivo, que es la
construcción de la propia persona.
La referencia natural del actuar de la persona hacia
la verdad acerca de su propio perfeccionamiento
o verdad sobre el hombre, le hace ver la relación de
conveniencia o inconveniencia de sus actos con su
6
Idem
21
perfeccionamiento personal y el de la comunidad.7

Esta relación, en cuanto es algo objetivo, cognoscible
por la sola razón e independencia de la voluntad
humana, se maniesta como una ley u ordenamiento,
que constituye el fundamento objetivo de todo deber
o prohibición: las conductas que son convenientes
a ese n son las conductas debidas y las que son
inconvenientes al mismo son las prohibidas.
Las nociones de deber y prohibición se forman no
sólo con el mero reconocimiento de la relación objetiva
entre la conducta y el perfeccionamiento, sino que
hace falta además la aprobación subjetiva, es decir,
que la persona apruebe el juicio que arma que una
conducta es debida o prohibida, y lo apruebe no sólo
en su formulación general sino además como algo
vinculante para ella aquí y ahora.
Resulta así un fundamento doble de los deberes
y prohibiciones: a) uno objetivo, la relación entre
la conducta y el perfeccionamiento personal y
comunitario; que se expresa por medio de juicios
que arman que ciertas conductas son debidas y
otras prohibidas, y b) otro subjetivo consistente en la
aprobación personal, en conciencia, de tales, juicios.
Puede decirse, que el fundamento del deber es
lo objetivamente conveniente a la persona y a la
comunidad y aprobado por ella como tal. Este es el
fundamento de todos los deberes, tanto de los deberes
éticos como de los deberes políticos y de los jurídicos.
La ética es la ciencia que labora y sistematiza los
juicios (también llamadas reglas o normas) respecto de
7
Véase SALMERÓN, Fernando, Ética analítica y derecho,
Distribuciones Fontamara, México, 2000, p. 81 y ss; VILLORO,
Luis, El poder y el valor. Fundamentos de una ética política, FCE,
México, 2001, p. 223 y ss; BINDÉ, Jéróme, Hacia donde se dirigen los
valores, FCE, México, 2006, p.395.
22
la conducta humana libre en orden al perfeccionamiento

personal y comunitario.8 El juicio ético es el que arma
o niega que una conducta sea debida o prohibida.
La veracidad del juicio ético depende de que las
conductas que se arman como debidas o prohibidas
sean realmente convenientes o inconvenientes a la
persona y a la comunidad. La ética, en la formulación
de sus juicios, como cualquier otra ciencia, puede
acertar o equivocarse; pero tiene, lo mismo que las
demás ciencias, la aspiración fundamental de acertar,
sin la cual sería imposible cualquier trabajo cientíco.
La ética parte de una verdad axiomática que dice
“obra el bien y evita el mal”, obra aquello que te
perfecciona y evita lo que te degrada. Es un principio
evidente y que corresponde perfectamente a la
inclinación natural del hombre a su propia felicidad, ya
que la felicidad, como estado subjetivo de la persona,
se identica con la posesión objetiva del bien, es decir,
con el perfeccionamiento de la persona.
La ética es, la ciencia que formula los deberes y
prohibiciones que la persona ha de observar en orden
a su perfeccionamiento, se enfatiza en los deberes para
con su propia conciencia. Las normas éticas se limitan
a recomendar un comportamiento, que concuerde con
principios jurídicos inspirados en la ley. Lo deseable,
sin embargo, es que ambos órdenes del deber ser estén
de acuerdo: que la ley reeje los conocimientos éticos.
Cosa que no siempre ocurre. Con frecuencia lo jurídico
se divorcia de lo ético. Y la ley contradice los principios
morales. Ella, hecha por personas que responden a
determinados intereses, desoye frecuentemente los
mandatos de la ética y sirve a intereses que no son los
de la colectividad.
8
RENAUT, Alain, El futuro de la ética, Galaxia Gutenberg,
Barcelona, 1998, p.25 y ss
23
En cuanto a la responsabilidad,9 hay que tener

presente que es una de las características esenciales de
la forma de gobierno republicana, que consiste en la
obligación que tienen los gobernantes de dar cuenta
de su cometido a los electores, en forma directa o a
través de los organismos establecidos para el efecto,
y de asumir las consecuencias de sus actos con arreglo
al derecho.
Quienes ejercen las tareas de gobierno en cualquiera
de las ramas fundamentales del Estado ya sea
legislativo, ejecutivo, judicial o órganos autónomos,
contraen por ese hecho la obligación de responder de
sus actos ociales. Este es un principio cardinal del
republicanismo.
De este modo la acción gubernativa queda abierta a
la scalización popular y puede la comunidad ejercer
permanente control sobre los titulares que cumplen
un quehacer público. Ellos, en cuanto a funcionarios
públicos, están sujetos a responsabilidades especiales,
para hacer efectiva las cuales cuenta el Estado con
órganos adecuados; y, en cuanto a personas particulares,
están sujetos a las responsabilidades comunes a todos
los ciudadanos, con arreglo al principio de la igualdad
ante la ley.
Con este principio se trata de raticar lo proclamado
desde los albores del constitucionalismo y consagrados
en la Declaración de Derechos del Hombre y del
Ciudadano, en donde el numeral XV expresaba que
la sociedad tiene el derecho de pedir cuentas a todo
agente público de su administración.10 Ahí está el
9
HÄBERLE, Peter, El estado constitucional, UNAM/IIJ, México,
2003, p. 16.
10
GONZÁLEZ, Juliana, “Valores éticos y valores humanos” en Los
valores humanos en México, Siglo Veintiuno Editores XXI-UNAM,
México, 2006, p. 33 y ss.
24
fundamento de la rendición de cuentas, con una

representación responsable del pueblo soberano o de
la nación que contribuye con el Estado. El derecho de
los ciudadanos a exigir cuentas es irrenunciable como
la obligación de darlas de parte de los funcionarios
públicos, cualquiera que sea su cargo.
El tema de la rendición de cuentas con responsabilidad
es un principio de origen democrático, el principio
busca raticar el derecho de los ciudadanos no sólo
de estar correctamente informados de la conducción
política y exigir explicaciones a los funcionarios, sino
también del deber de éstos, simple depositarios del
poder, de dar cuentas sobre su gestión. No obstante,
si bien se avanza hacia una mayor transparencia con
publicidad en el manejo de los asuntos públicos, todavía
el desarrollo institucional es deciente a pesar de ser
una herramienta altamente democrática; no existe una
cultura de rendición de cuentas y responsabilidad
ciudadana.
Este principio de indicador democrático va de la
mano con el de publicidad11 que signica que toda
información en posesión del gobierno es objeto de
divulgación, salvo las excepciones taxativas previstas
en la ley. Por ello la regla es el acceso a la información
y la excepción es la restricción del conocimiento de
la información en poder de los sujetos obligados a
informar.
Como se sabe el derecho a la información pública
es un derecho fundamental y el principio de máxima
publicidad es el instrumento que le da efectividad, este
derecho fundamental implica que todas las personas
deben tener la misma oportunidad para acceder a
11
SOBERANES FERNÁNDEZ, José Luis, “Responsabilidad de
los Servidores Públicos” en Diccionario de derecho constitucional G-Z,
Porrúa-UNAM/IIJ, México, 2009, p. 1231.
25
la información pública.12 En el segundo párrafo del

artículo 6º de la Constitución se prescribe el principio
de máxima publicidad de la siguiente manera: “Para
el ejercicio del derecho de acceso a la información,
la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el
ámbito de sus respectivas competencias, se regirán
por los principios y bases: I. Toda la información de
cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo
federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá
ser reservada temporalmente por razones de interés
público en los términos que jen las leyes. En la
interpretación de este derecho deberá prevalecer el
principio de máxima publicidad”.13
Podemos adelantar que el derecho recoge una
serie de valores éticos, cuya selección e incorporación
depende de los procesos políticos particulares de cada
sociedad, y a través de estos valores el derecho cobra
sentido y legitimidad como máximo criterio ordenador
de las conductas.
Racionalmente, el hombre y las sociedades humanas
han ido estableciendo valores fundamentales, tanto
individuales como sociales. De ahí se han derivado
deberes morales que, en general, han sido coincidentes
con los que recogen los diversos sistemas jurídicos;
en rigor, los valores éticos están consignados en el
derecho. Por ello para abordar el tema de la ética en
el servicio público es necesario entender el puente
entre las reexiones teóricas, la regulación jurídica
y la práctica cotidiana. Considero que la ética es una
12
FOX, Jonathan, “Transparencia y rendición de cuentas” en Más
allá del acceso a la información. Transparencia, rendición de cuentas y
estado de derecho, CETA, Cámara de Diputados LX Legislatura,
Universidad de Guadalajara, UNAM/IIJ, Siglo Veintiuno Editores
(XXI), México, 2008, p. 174.
13
26
expresión de la cultura; es una forma de dominio de la

razón sobre el instinto.
Los bienes comunes de la sociedad deben ser
administrados por personas con sólida formación ética
individual y con una idea denida de compromiso
social. En La República de Platón encontramos
antecedentes de la idea del servicio público, así
como de las características y cualidades que deberían
cumplir quienes lo prestaban. Desde entonces se
advierte la doble dimensión del hombre: de una parte,
en tanto ser humano y, de otra, en tanto ciudadano,
que desempeña un papel especíco dentro del todo
social y su organización política.
La reexión ética y la doble dimensión humana
se han mantenido en la historia del pensamiento
occidental. Las aportaciones de Santo Tomás y San
Agustín son una muestra palpable de ello. Para Kant,
la ley moral impone a todo lo racional exigencias
categóricas sobre lo que tiene que hacer o evitar, y
exigencias que obligan con entera independencia de
sus inclinaciones, propósitos, deseos o intereses.14
Actualmente vivimos en una etapa en que se arma
que la pérdida de valores pareciera ser un signo
distintivo de nuestro tiempo. Sin embargo, los valores
no se pierden, lo que podría perderse y sería muy
grave es el interés por alcanzarlos.
La irresponsabilidad, el capricho, la ilegalidad, la
ausencia de entrega a la tarea pública y a la falta de
honradez, siguen siendo vicios que desde el punto de
vista ético y jurídico hay que combatir implacablemente.
La importancia de la labor que realiza el servidor
público demanda que ella se desempeñe con estricto
14
RACHELS, James, Introducción a la losofía moral, FCE, México,
2007, p. 264; ROSIERI, Frondizi, Qué son los valores, FCE, México,
2007, p. 49 y ss.
27
apego a las normas morales, con un acendrado espíritu

del deber, con eciencia y un claro sentido de la
dignidad y la nobleza que su función implica.
II. Transparencia y servicio público: reto de

legalidad y legitimidad
Las deciencias de la ética en el servicio público es
todavía una tarea compleja, la administración pública
aparece como una revelación distintiva de nuestros
tiempos, llegándose a convertir en el único y decisivo
centro de poder en las sociedades contemporáneas.15
A medida que se fortalece el Estado social de derecho
dentro del marco democrático y pluralista de las
comunidades, el derecho público, cobra nueva fuerza,
junto con una tendencia internacionalista que obliga
a una noción diferente de temas fundamentales como
la soberanía o la protección de los derechos humanos.
Modernización, planeación, transparencia, participación,
simplicación, ética pública, eciencia, concertación y
otros rubros más son alternativa de la administración
que se perla a iniciar un nuevo siglo. Al descubrir
los modelos, los principios y valores que guiarán
la conducta del hombre y del Estado es una meta
continua que se pretende alcanzar en coordinación
con sus propios nes. Por su parte, la política demanda
del hombre un esfuerzo imaginativo para poder dar
solución a los complejos problemas del momento.
Hoy día vivimos en sociedades cada vez más
numerosas y sosticadas que reclaman más y mejores
servicios. Es aquí donde la administración pública ha
encontrado su base para ocupar un lugar indispensable.
La modernización se vincula estrechamente con una
15
AGUIRRE SALDÍVAR, Enrique, Los retos del derecho público en
materia de federalismo. Hacia la integración del derecho administrativo
federal, UNAM/IJJ, México, 1997, p. 18.
28
administración ágil, ecaz, eciente y preparada y

con una profunda vocación de servicios y compromiso
social.16 En buena medida se puede armar que el éxito
y progreso de un Estado radica en la calidad y esfuerzo
de su administración.
La función pública no puede actuar separada de
la política, no puede desvincularse de ella, porque
nada de lo que afecta a los intereses públicos, a la
cosa pública, le puede ser ajeno. La política determina
la voluntad de la comunidad, y una vez explicitada
por procedimientos públicos, la administración la
ejecuta, en una complementación admirable de valores
políticos, valores jurídicos y de ética social.
Vivimos en un Estado de derecho en donde
gobernantes y gobernados tienen derechos y
obligaciones. La autoridad sólo puede hacer aquello
que la ley expresamente le faculta, encontrando el
origen y n de sus funciones precisamente en el
derecho. Los particulares, a su vez, pueden realizar
todo aquello que la ley no les prohíbe, teniendo como
límite de su conducta al derecho de los demás.17
En la relación gobierno-gobernado, gobernado-
gobierno, se deben observar tanto los derechos
fundamentales del hombre, como los derechos sociales,
que conllevan al llamado Estado social de derecho.
El orden normativo tiene como nalidad lograr
la convivencia humana mediante un conjunto
de disposiciones (de carácter general, unilateral,
impersonal, externo, bilateral y coercitivo, dictadas
16
CRISANTO CAMPOS, Juan Manuel, Democracia y administración
pública profesional, CEPCOM (Centro de Estudios de Política
Comparada) Colección Saberes, México, 2007, p. 105 y ss.
17
LUGO VERDUZCO, Adolfo, “La ética en el servicio público”
en Los valores en el derecho mexicano, FCE-UNAM/IIJ, México, 1997,
p. 223 y ss.
29
y sancionadas por el poder público) y una serie de

principios a los cuales deben los hombres ceñir su
conducta para bien propio y de los demás; de ahí
precisamente la denición del derecho positivo como
conjunto de normas que regulan la conducta de los
hombres en sociedad.18
El derecho, ubicado en el área de las disciplinas
sociales del deber ser, intenta coordinar el
comportamiento de los individuos con libre albedrío,
conciencia, voluntad e imputabilidad. Por ello, al
decir que las normas jurídicas se reeren al deber ser,
se alude a la contingencia de la conducta humana a
que va destinada la norma del derecho, y es de deber
ser porque precisamente la conducta del individuo o
de los grupos de individuos debe ser de cierta forma
entre las múltiples opciones que hay para conducirse,
por ser la consensada como el mínimo necesario para
lograr la convivencia. Es tan importante el deber ser
jurídico que podría llamarse “tener que ser”.
Las instituciones son producto de la experiencia
histórica de cada país y de su capacidad para
adaptarse a los tiempos cambiantes. Pero en esencia,
las instituciones no se construyen al amparo de una
discusión cerrada y privada, o tanto como lo permitan
los medios de nuestra era, dentro del Poder Legislativo,
sino en la discusión abierta y participativa de la
sociedad en su integridad. La legitimidad no se deriva
del placer de los políticos, sino del reconocimiento que
la sociedad en su conjunto le otorga a las instituciones.
Las instituciones son el corazón tanto de la
legitimidad como del desarrollo.19 La legitimidad es la
18
LAVEAGA, Gerardo, La cultura de la legalidad, UNAM/IIJ,
México, 2000, p. 51 y ss.
19
RUBIO, Luis y JAIME, Edna, El acertijo de la legitimidad. Por una
democracia ecaz en un entorno de legitimidad y desarrollo, FCE-CIDAC,
30
justicación ética del origen del poder, del ejercicio del

mando político, de la procedencia y aplicación de la
ley o de cualquier otro acto de la autoridad pública. La
legitimidad encierra todo un sistema de valores. Hoy
se dice que es la democracia el sistema legitimador
del poder. Y esto es cierto, porque ella envuelve un
juicio de valor sobre el origen de la autoridad pública
y la aptitud moral para ejercerla de acuerdo con las
convicciones prevalecientes en nuestra época.
En cuanto al principio de legalidad,20 es cuando
se establece que todo acto de los órganos del Estado
deben encontrarse fundado y motivado por el derecho
en vigor; esto es, el principio de legalidad demanda la
sujeción de todos los órganos estatales al derecho; es
decir, que todo acto o procedimiento jurídico llevado a
cabo por las autoridades estatales debe tener su apoyo
estricto en una norma legal (en sentido material), la
que, a su vez, debe estar conforme a las disposiciones
de fondo y forma consignadas en la Constitución. En
este sentido, el principio de legalidad constituye la
primordial exigencia de todo Estado de derecho en
sentido técnico.
Cabe observar, que no siempre lo legal es legítimo.
Lo legal es lo que concuerda con la ley. Lo correcto es
lo que está de acuerdo con la regla. Pero las leyes y
las reglas pueden ser cuestionadas en su legitimidad
porque -obras humanas al n- pueden obedecer a
intereses egoístas y minoritarios. La legitimidad, en
cambio, es la concordancia con principios de ética
social que están por encima de la ley. Lo ideal es que la
ley sea legítima, pero no siempre lo es. En todo caso, es
México, 2007, p. 11 y ss, FONDEVILLA, Gustavo, Instituciones,
legalidad y estado de derecho, Fontamara, México, 2006, p. 361.
20
WEBER, Max, Economía y sociedad. Esbozo de sociología
comprensiva, 2ª edición, trad. por J. Winckelmann y J. Medina
Echeverría, México, 2002, p. 30.
31
importante advertir que la legalidad y legitimidad no

marchan juntas necesariamente.
Es difícil prever todos y cada uno de los casos que
implica falta de ética en el servicio público, en nuestro
país se avanzado en la precisión de las conductas que
deben observar los servidores públicos, estableciendo
un sistema que orienta a su atención una mayor
transparencia en la actuación pública. El contenido
de estos deberes procura salvaguardar los valores o
principios básicos de: legalidad, honradez, relación con
los subordinados, lealtad, imparcialidad y eciencia.
La conducta de los servidores públicos no puede
quedar orientada exclusivamente por sus principios
éticos individuales. El respeto al derecho y al principio
de legalidad es fundamental en la actuación de los
servidores públicos, porque en el derecho se encuentra
la síntesis de la moral social.21
El respeto a la Constitución y a las leyes que de
ella emanen es parte del principio de legalidad y
condición imprescindible en un Estado de derecho. La
Ley de Responsabilidades obliga, así, a los servidores
públicos, a abstenerse de realizar cualquier acto
u omisión que implique incumplimiento de una
disposición relacionada con el servicio público.
Es mucho lo que se ha avanzado al prever a nivel
normativo las conductas que pueden conducir al
ncamiento de una responsabilidad y la tipicación de
delitos relacionados con el servicio público, pero aún
falta avanzar, sobre todo para lograr la plena ecacia
de las disposiciones en la materia y el reconocimiento
personal del valor implícito en una conducta apegada
a la ética, y el baldón que representa una actuación
inmoral.
21
CORTINA, Adela, El quehacer ético. Guía para la educación moral,
Aula XXI Santillana, Madrid, 1996, p. 105 y ss.
32
La ecacia de la norma dependerá de la conciencia

ética individual,22 de la costumbre y de una verdadera
voluntad política para la aplicación del derecho. No
basta con un sistema de sanciones que puedan implicar
suspensión, destitución e inhabilitación. Reiteramos
que todo esfuerzo será inútil si la moral individual no
se fortalece.
Conclusión
Si trazamos como meta inmediata erradicar la
corrupción mediante el fortalecimiento de los valores
y el perfeccionamiento de las instituciones, estaremos
contribuyendo, además, a alcanzar un n mediato:
mayor seguridad individual y colectiva, y relaciones
de convivencia más justas.
La tarea hoy debe encaminarse al fortalecimiento
de la conciencia de los valores éticos. La ética del
servicio público también está relacionada con la ética
de las personas a las que se presta el servicio, evitar
el cohecho y denunciar las irregularidades para la
marcha de la buena función pública.
El contenido moral de la voluntad política de un
Estado, diferenciable de los contenidos morales de los
individuos de la sociedad, da vida a un código ético
especíco, el cual quedará plasmado en un conjunto
de estructuras normativas. De esta manera, un
contenido moral primero, un código de ético especíco
después, acaban por dar vida y forma a las estructuras
normativas de una sociedad. Como se ha señalado,
al igual que la moral y la ética de los particulares, la
moral y la ética públicas no son rígidas ni inmutables:
van cambiando con el transcurso del tiempo, dando
22
RUBIO-CARRACEDO, José et al, Retos pendientes en ética y
política, Trotta, Madrid, 2002, p. 331.
33
nuevas pautas para la reforma de la ley o la sustitución

de estructuras normativas.
El contenido moral de la voluntad política de un
Estado, que acaba de ser plasmado en un sistema
jurídico, se conforma, pues, por todo un código
valorativo en donde se resolverán las cuestiones de lo
que es bueno y de lo que se percibe como malo, así
como por un código ético que determine las conductas
esperadas y las sancionadas, todo ello desde una
perspectiva amplia y general, no especíca, en que se
establecen valores para la totalidad de los integrantes
de un Estado, tanto los valores comunes de los
particulares, como los de las entidades y representantes
públicos.
La moral del Estado comprende, por tanto, un
conjunto muy amplio de valores, plasmados en el
sistema jurídico, que no sólo ordena íntegramente los
aspectos de la vida social y plantea nalidades que
han de lograr todos los actores de la misma, sean éstos
gobernados o gobernantes, sino también determina los
mecanismos y procesos por medio de los cuales se crea
o modica ese mismo sistema.
Para consolidar la democracia es necesario que el
poder tenga una nueva sonomía, que su ejercicio
se ajuste a otras pautas y que los ciudadanos tengan
la certidumbre de poderlo controlar.23 Porque, la
consolidación exige la edicación y nueva estructura
de derechos fundamentales. En este sentido, aplicar las
sanciones ante la infracción de las normas en materia
de transparencia es un primer paso para un control
efectivo del poder y la generación de esos nuevos
derechos fundamentales.
23
VALADÉS, Diego, Constitución y democracia, UNAM, IIJ, México,
2002, p. 190.
34
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y J. Medina Echeverría, México, 2002.
37
Archivos, transparencia y acceso a la
información
Ramón Aguilera Murguía*
SUMARIO: I. Archivos y transparencia. II. Los archivos

en la era de la información. III. Los archivos en la
Administración Pública. IV. Los archivos y el acceso a la
información. Conclusión. Bibliografía.
La transparencia, el acceso a la información y el archivo

son términos interrelacionados en el devenir cotidiano
de la administración pública. El primero es una actitud
que se debe fomentar en la sociedad y está relacionado
con los valores éticos de las personas; el segundo es
un mecanismo normado por nuestras leyes para
garantizar un derecho constitucional de los ciudadanos;
y el tercero es considerado como el sustento de las
organizaciones para su buen funcionamiento y la toma
de decisiones y, al mismo tiempo, como el medio por
el cual se transparenta, se rinde cuentas y se accede a
la información porque en el archivo se conservan los
documentos, testimonios y evidencias de las acciones
administrativas. En esta perspectiva quisiera plantear
cuatro tópicos relacionados entre sí con el n de invitar
al lector a una reexión sobre el papel que representan
los archivos en la era de la transparencia y acceso a
la información. Para ello presentaremos los incisos
siguientes: archivos y transparencia; los archivos en la
era de la información; los archivos y la administración
pública; y, los archivos y el acceso a la información.
* Escuela Mexicana de Archivos, A. C.

39
I. Archivos y transparencia
Comencemos esta reexión dedicando unas líneas a
la relación intrínseca entre archivos y transparencia,
que además era una vieja aspiración de las antiguas
civilizaciones.
Los archivos tienen dos características fundamentales:
la primera, es su vocación de conservar de manera
organizada las evidencias y los testimonios de las
actuaciones administrativas; y la segunda, es su
condición de ser una fuente de información, tanto para
la misma organización que la produce, como para la
sociedad que la circunda y, con la cual, interactúa de
algún modo. Por ello, la apertura y la consulta son
dos condiciones inherentes a la naturaleza propia
de los archivos y ha sido un punto de referencia
de las acciones administrativas desde las antiguas
civilizaciones. Por ejemplo, bajo la premisa de que el
ciudadano debe conocer, siguiendo el antiguo dicho
romano de que “la ley no admite ignorancia”, las
leyes han tenido siempre la máxima difusión, desde
los “leukomata” de la antigua Grecia y las doce tablas
de la Roma republicana, hasta el actual sistema de
publicación en las “Gacetas”, los “Periódicos” o los
“Diarios Ociales” de los Estados contemporáneos.
Efectivamente, está documentado el amplio
uso de los archivos romanos para nes jurídicos–
administrativos por parte de particulares, los cuales
podían pedir copias autenticadas con la fórmula
descriptum et recognitum, o copias simples de los
documentos de archivo. Por ejemplo, Catón solicitó,
pagando de su propia bolsa, copia de todos los balances
de la República, desde el tiempo de Sila hasta el de su
administración. Más tarde, al armarse, en el periodo
imperial, el principio de la des publica del documento
40
Archivos, transparencia y acceso a la información
conservado en el archivo público y la petición de

copias de documentos para nes jurídicos por parte de
los particulares, llegó a ser un hecho normal.
La libre y completa consultabilidad, indistintamente
de todos los documentos por parte de los ciudadanos,
fue armada en el período más luminoso del Medievo
por las Comunas italianas. Eugenio Casanova,
estudioso italiano de los archivos, reere una norma
legislativa de la Comuna de Siena de nales del siglo
trece, que disponía lo siguiente:
También, establecemos y ordenamos que cada uno
pueda usar, y le sea lícito usar, todos los documentos
y escrituras y papeles de los libros de la Comuna y el
pueblo de Siena, y las demás escrituras de los notarios,
mercaderes y cambistas, y aquellos de quienes fueran
emanados como ociales de la Comuna y el pueblo para
su defensa, a cualquier hora que los quieran usar para
demostrar su razón. Y el Postedad y el Camerlengo y los
Cuatro auxiliares estén obligados y deban, a aquellos a
quienes pedirán estas cosas, hacerlos mostrar y dar a su
voluntad.1
Sin embargo, con la decadencia de la edad moderna
y la formación de los principados, el archivo se hizo
“secreto”. El archivo de la Comuna y del pueblo se
transformó en el archivo del príncipe, que lo cerró
a la libre consulta y admitió en él solamente a algún
erudito, preferiblemente para que pudiera escribir una
historia más o menos domesticada, de la que resultaran
las glorias de su persona y de su dinastía.
Según Brenneke, uno de los principales
historiadores de la archivística, el primero en exponer
teóricamente el tema del acceso a los archivos durante
el iluminismo, fue Philipp Ernest Spiess, el cual,
en su notable obra titulada “von Archiven” (Halle,
1777), armó, además de la necesidad de la apertura
1
CASANOVA, Eugenio, Archivistica, Siena, Lazzari, 1928, p. 325.
41
de los acervos documentales, correlativamente como

una condición de ésta última, la necesidad de que
los archivistas tuvieran una preparación cientíca
general, dominando la ciencia jurídica, la histórica con
sus ciencias auxiliares y la de la registratura, diríamos
hoy, de la ciencia archivística.2
El principio de la apertura de los archivos a la
libre consulta de los ciudadanos toma un contexto
singular durante la Revolución Francesa, ya que
se inscribe en el ambiente de la declaración de los
derechos fundamentales de los ciudadanos. El artículo
37 de la ley del 7 mesidor, año II republicano (25 de
junio de 1794), establecía que cada ciudadano podría
libremente consultar los documentos que podían
interesarle para la tutela de sus propios derechos.3
Se rescataban los ordenamientos más adelantados de
las Comunas italianas del Medievo, sobrepasando los
“siglos oscuros” de la edad moderna. La consolidación
de la consultabilidad de los archivos constituyó la base
de un principio que se fue difundiendo durante el siglo
XIX y que, en pleno siglo XXI, es una aspiración de
ciudadanos y gobiernos como quedó declarado en la
cumbre mundial sobre las sociedades de información
celebrada en Túnez en el año del 2005.4
II. Los archivos en la era de la información

Otro gran lón para esta reexión es sin duda el tema
de la información. La información representa un valor
en la sociedad actual equivalente a las categorías
2
BRENNEKE, Adolf, Archivistica, Contributo alla teoría ed alla storia
archivistica europea, Traducido del alemán por Renato Perrella,
Milano Giuffrè, 1968, p. 75.
3
LODOLINI, Elio, Archivística: principios y problemas, ANABAD,
Madrid, 1993, p. 250.
4
www.itu.int/wsis/index-es.html
42
económicas del tener. Se ha llegado al consenso de

que la información es un activo intangible, capaz de
transformar o sostener a una institución; de darle el
plus sobre otras de su misma clase. De hecho, esta idea
no es nueva, ya que en el Medievo los archivos, donde
se custodiaba la información, eran considerados como
los lugares donde se resguardaban los tesoros, de
ahí el nombre de thesaurus asignado a este tipo de
repositorios.5
El capital intelectual de las personas, de acuerdo
con la visión de los estudiosos de las sociedades de
información y de la administración del conocimiento,
es el valor más importante en la competencia y en
el posicionamiento de una institución en la lucha
por ganar los mercados. El capital intelectual de una
empresa radica en el conocimiento de su personal y
en el banco de datos institucional que resguarda toda
su historia empresarial. Esta última está plasmada
en los documentos internos de la organización; por
ello la información que se resguarda en los archivos
representa el know how de una entidad cualquiera que
sea.
Por otra parte, la información es un factor
determinante para la eciencia y la toma de decisiones.
Las administraciones públicas deben tener capacidad
de respuesta; deben funcionar de manera eciente
en todos los niveles de la gestión administrativa,
y esto requiere de sistemas conables para ofrecer
información veraz y oportuna que apoye al proceso de
la toma de decisiones. Los gobiernos deben adoptar los
nuevos diseños políticos y los enfoques innovadores
basados en el llamado “imperativo de la creatividad”
que, a su vez, se sustenta en la administración del
5
CRUZ MUNDET, José Ramón, Qué es un Archivero, TREA, Gijón,
2009, pp. 22-23.
43
conocimiento, según lo expuesto en el foro económico

mundial de Davos, Suiza en su versión del año del 2005.6
De acuerdo con esos planteamientos, los benecios de
administrar el conocimiento en una entidad pública,
nos lleva a:
1. Maximizar el valor de los activos intelectuales de
una organización,
2. mejorar y agilizar la toma de decisiones, e
3. incrementar la eciencia operacional.
Es evidente, pues, la relación que existe entre la
información, la administración del conocimiento y los
archivos, lugar donde se resguarda el conocimiento.
III. Los archivos y la administración pública

La fuente primordial de la información que genera y
usa la administración en general, se encuentra en los
documentos. El vocablo documento en su acepción
etimológica quiere decir: el que enseña, instruye o
muestra. Por medio del documento se instruye un acto
administrativo. De ahí que los documentos se denan
como todos aquellos que las organizaciones o los
individuos crean o reciben en el curso de los trámites
administrativos; los documentos forman parte o
proporcionan evidencia de dichos trámites. Proveen la
memoria corporativa de una organización, evidencian
aquellas actividades de las que los funcionarios son
responsables en el ámbito político, legal o desde el punto
de vista de las transacciones nancieras. En el contexto
de una estrategia de desarrollo y modernización del
sector público, los documentos constituyen el núcleo
o el alma donde se plasma la información que ha sido
creada, procesada y conservada en el país y, por tanto,
6
www.weforum.org/en/events/ArchivedEventsannualmeeting/
Summit2005/index.htm
44
representa la memoria administrativa o corporativa

que sustenta su pertenencia e identidad ligado a un
país.
Desde la perspectiva archivística y, también de
la administrativa, los documentos no se entienden
sueltos, sino vinculados entre sí, de acuerdo a un mismo
asunto, trámite o tema. Lo anterior recibe el nombre de
expediente, término derivado del verbo latino expedire,
que signica resolver. El expediente, en su totalidad, es
el que resuelve una acción administrativa, legal, scal,
etc. Los expedientes, en su conjunto, son testimonios
que comprueban acciones pasadas, documentan los
derechos colectivos e individuales de los ciudadanos
e, incluso, tienen valor para ncar responsabilidades
políticas, jurídicas y nancieras. Son evidencias de
una responsabilidad social. Por todo lo anterior, los
expedientes son las arterias por donde transitan las
transacciones cotidianas de la administración y son la
base para la toma de decisiones ya que contienen todo
el contexto de un asunto.
Los expedientes deben tener un tratamiento
adecuado dentro de la administración pública de
acuerdo con la metodología propuesta por la ciencia
archivística. Su creación, integración, organización,
conabilidad, conservación, seguridad y acceso
son vitales para las instituciones como patrimonio
documental y memoria colectiva; son de suma
importancia para el funcionario como sustento de sus
acciones públicas y de su tranquilidad personal.
Desde el punto de vista legal los expedientes tienen
un doble carácter. Por un lado son bienes del dominio
público de acuerdo con el artículo 6º, fracción XXVII
de la Ley General de Bienes Nacionales; y por el otro,
son monumentos históricos, patrimonio documental
conforme al artículo 36, fracción II de la Ley Federal
45
sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas, Artísticos

e Históricos, que dene como monumento histórico a
los documentos y expedientes que pertenezcan o hayan
pertenecido a las ocinas y archivos de la Federación,
de los Estados y de los Municipios.
Por último, quisiera dedicar en este inciso algunos
renglones relacionados al lugar donde se conservan
los expedientes, es decir, al archivo. Cabe acotar que el
origen de la palabra archivo está ligada con la acción
de gobierno y de la gestión, ya que su signicado
histórico procede del prejo grecolatino archi que
quiere decir mandar y de la derivación arje, el lugar
de los magistrados o de los que mandan. El archivo
es donde se conserva la información que sirve para
gobernar y administrar. Desgraciadamente dentro
de la administración pública nos hemos encontrado
con una denición negativa, con un uso peyorativo
y desgastado donde el archivo es considerado como
una bodega, un repositorio muerto, un basurero al
que se destina lo que no sirve o estorba en las ocinas.
Así mismo, el verbo archivar ha sido aplicado en las
declaraciones de algunos funcionarios como sinónimo
de guardar, “dar carpetazo”, desaparecer o esconder,
tirar, etc., en vez de ser considerado el lugar donde
se conserva en forma ordenada los expedientes que
contienen los documentos vitales de la administración.
IV. Los archivos y el acceso a la información

Las leyes de transparencia, tanto en el orden federal
como en el orden local, han sido un “parte aguas” para
la historia de los archivos en México. El hecho de que
la mejora del manejo de los archivos sea un objetivo
de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Federal y que unos lineamientos especícos
para organizar y conservar archivos establezcan reglas
46
mínimas de cumplimiento es importante en nuestro

país. Si bien seguimos con un décit en el ámbito
legal porque a diferencia de la mayoría de los países
no cuenta con una ley de archivos de orden nacional
acorde con los avances de la ciencia archivística.
Después de una experiencia de cinco años se dio
un paso sobresaliente en este tema al proponerse la
reforma del artículo 6º constitucional, el cual establece
como derecho inalienable del ciudadano el acceso a la
información pública e instituye como principio básico
la publicidad de la información. En este marco, se
dispone en el segundo párrafo, fracción V que todos
los sujetos obligados de la Federación, Estados y
Municipios deberán tener sus archivos “administrativos
actualizados”. Esta reforma entiende como “archivos
actualizados”, el que estén organizados; que cuenten
con cuadros de clasicación institucionales que sirvan
como herramientas y guías para la organización
de los expedientes, no sólo como una exigencia
metodológica, sino como un principio de orden que
coadyuve al buen gobierno; a la eciencia y ecacia
de la gestión administrativa. Para ello también la
reforma mencionada impulsa la elaboración de leyes y
reglamentos tanto en el ámbito federal como en el local
para apuntalar el buen funcionamiento de los archivos.
La administración pública sin archivos no se puede
entender así misma e iría a la deriva. En este sentido,
la Comisión Jurídica Internacional de la Asamblea
General de las Naciones Unidas subrayaba en el año
del 2005 el valor de los archivos para las organizaciones
gubernamentales en estos términos:
aunque uno pueda imaginarse, por ejemplo, un Estado
sin ejército, es imposible imaginar un Estado sin moneda,
sin fondos y sin archivos…, que constituyen… las formas
de bienes del Estado más fundamentales y generalizadas
47
hasta el extremo de que se puede armar que se derivan

de la propia existencia del Estado.
En los archivos se encuentran los registros de los
actos administrativos, las transacciones, las operaciones
y las decisiones de los sujetos obligados. Los archivos
representan las evidencias de la responsabilidad social
de los servidores públicos; pero además los archivos
contienen la memoria que proporciona la identidad de
una sociedad. No es posible que la negligencia de uno
o varios servidores públicos priven a la sociedad a la
que se deben, de los testimonios que representan su
historia, su ser mismo, en el hoy y en el futuro. Por ello,
a los documentos con valor histórico se les denomina
patrimonio documental. De hecho los documentos y
expedientes producidos en el presente, más tarde se
convertirán en los documentos históricos.
Bajo estas premisas se puede armar que con las
leyes de acceso a la información y, en especial, con la
citada reforma del artículo 6º constitucional, se abre
una nueva relación entre los archivos y el tema de
acceso a la información. Sin embargo, así como hay
nichos de oportunidades, existen lagunas que traen
como consecuencia efectos contrarios a los esperados.
Veamos dos ejemplos en donde se puede tergiversar
el espíritu de las leyes. El primero concerniente a la
llamada “inexistencia de documentos” y, el otro,
relativo a los datos personales y su relación con la
investigación en documentos y archivos históricos.
En el primer caso, el artículo 42 de la Ley Federal de
Transferencia y Acceso a la Información Pública y los
correspondientes de las leyes locales de los Estados,
determinan que los sujetos obligados deberán entregar
“documentos que se encuentran en sus archivos”. Queda
claro que en los documentos de archivo se contiene la
información que solicita el ciudadano. Pero, por otra
48
parte, el artículo 46 de la misma ley federal abre paso a

la negación del principio de acceso a la documentación
que se encuentra en los archivos, al establecer la
gura “de la inexistencia de los documentos” en el
caso de que una unidad administrativa manieste
por escrito que no se encuentran los documentos en
sus archivos. Al respecto no se da ningún criterio
más sobre este asunto en las normas secundarias. Lo
anterior ha generado una salida fácil y cómoda para
los sujetos obligados porque teniendo sus archivos
desorganizados jamás localizarán documento alguno
y esto no quiere decir que no se cuente con el mismo.
Si no se maneja con responsabilidad y con el espíritu
de transparencia lo que insinúa la misma ley se puede
fomentar la opacidad. Sólo para apuntar un dato
sobre este tema y, sin ser exhaustivo, se reportan en
la WEB del IFAI alrededor de 14 329 casos en los que
aparecen las palabras “inexistencia de documentos”
relacionadas con solicitudes de información o con
recursos de revisión.7
Si partimos del principio administrativo de que
las dependencias y entidades y, dentro de ellas, las
unidades administrativas, tienen asignadas atribuciones
y funciones que están contenidas en una normatividad
vigente, no se puede entender cómo se niega la existencia
de los registros de esas funciones, que en el lenguaje
archivístico se llaman documentos. Por ello cuando un
ciudadano solicita información que tiene que ver con
esas atribuciones y funciones del sujeto obligado no se
puede argumentar la inexistencia documental porque
no responde a la lógica administrativa.
La declaratoria de “inexistencia de documentos”,
a mi entender, se puede dar en dos casos: en primer
7
www.ifai.gob.mx.buscar.do, consultado el 6 de diciembre del
2010.
49
lugar, cuando la solicitud no corresponde con la

atribución o función del sujeto obligado, y creo que
éste es el sentido que tiene el artículo 46 de la Ley
Federal y los correspondientes de las leyes locales;
y en segundo término, cuando no se cuentan con
los documentos que sustentan las atribuciones
porque han sido dados de baja de acuerdo con un
procedimiento legalmente establecido y, en este caso,
se deben aportar las evidencias de este procedimiento
por medio del expediente de baja, que al menos debe
contar con los siguientes documentos: la solicitud de
baja, el dictamen técnico de valoración, el inventario
de baja y el acta con su dictamen de baja otorgado por
la autoridad competente.
En el segundo ejemplo, los artículos que tratan sobre
los datos personales no denen nada sobre las futuras
consultas con nes biográcos o de investigación
cientíca y cultural. No se dene alguna temporalidad
o alguna norma secundaria que establezca el tiempo y
el modo para dar apertura a ese tipo de información.
La condencialidad de los datos personales de los
documentos que por su valor y su antigüedad tienen
el carácter de patrimonio documental y obran en los
archivos históricos; o en su defecto, de los documentos
de las personas relevantes que ha muerto recientemente,
inhiben el desarrollo de la memoria corporativa de
una sociedad, característica constitutiva y elemental
de una civilización. Como muestra de lo anterior,
podemos señalar el caso de la resolución del Comité
de Información de la Secretaría de Relación Exteriores
que en su primera reunión del 2009 determinó limitar
el acceso a los datos personales que se encuentran en
el archivo histórico “Genaro Estrada” relacionados con
las cartas de naturalización de ciudadanos mexicanos
de ascendencia española, poniendo como condición
50
acreditar el interés jurídico del solicitante,8 es decir, la

personalidad y autorización del titular de los datos. Esta
desafortunada determinación se emite, no obstante,
la existencia de libros de investigación publicados
con anterioridad sobre el mismo tema, cerrando de
esta manera, la posibilidad de seguir estudiando y
aportando más luces en torno a los diversos tópicos
que este tipo de documentación puede ofrecer.
Conclusión
Como se puede apreciar la relación entre el archivo y
los temas relacionados con la transparencia y acceso a la
información, abren grandes espacios de reexión y son
oportunidad para beneciar a la misma administración
pública en su búsqueda por ser más eciente, ecaz y
transparente, y al mismo tiempo, nos da oportunidad
para que los ciudadanos profundicemos en las
implicaciones que se derivan de las leyes y normas que
sustentan el derecho a saber por medio del documento
de archivo.
8
VALDES ÁLVAREZ, Sofía, Fondos documentales con datos
personales en el archivo histórico Genero Estrada de la Secretaría de
Relaciones Exteriores, ponencia presentado el 1 diciembre del 2010
en el marco de la 5ª Reunión de Archivos del Gobierno Federal
consultada el 6 de diciembre del 2010:www.agn.gob.mx/ menú
principal/archivistica/reuniones/2010/regional/5gobfed.htm
51
Bibliografía
BRENNEKE, Adolf, Archivistica, Contributo alla teoría
ed alla storia archivistica europea, Traducido del
alemán por Renato Perrella, Milano Giuffrè,
1968.
CASANOVA, Eugenio, Archivistica, Siena, Lazzari,
1928.
CRUZ MUNDET, José Ramón, Qué es un Archivero,
TREA, Gijón, 2009.
LODOLINI, Elio, Archivística: principios y problemas,
ANABAD, Madrid, 1993.
VALDES ÁLVAREZ, Sofía, Fondos documentales con
datos personales en el archivo histórico Genero Estrada
de la Secretaría de Relaciones Exteriores, ponencia
presentado el 1 diciembre del 2010 en el marco
de la 5ª Reunión de Archivos del Gobierno
Federal consultada el 6 de diciembre del 2010:
www.agn.gob.mx/menuprincipal/archivistica/
reuniones/2010/regional/5gobfed.htm
Páginas web
www.itu.int/wsis/index-es.html
www.weforum.org/en/events/ArchivedEvents/
annualmeeting/Summit2005/index.htm
www.ifai.gob.mx.buscar.do, consultado el 6 de
diciembre del 2010.
52
Rendición de cuentas transversal
(transparencia y acceso a la información),
su efectiva tutela jurisdiccional
Fernando Aguilera de Hombre*
SUMARIO: Introducción. I. Rendición de cuentas

transversal. ¿Qué falta? II. Tutela judicial en la rendición
de cuentas transversal. Conclusión. Bibliografía.
Introducción
La rendición de cuentas es entendida desde la
perspectiva de los sistemas de control del poder
público, a partir de cuatro aspectos, el primero
denominado horizontal, que se reere a los mecanismos
de control internos al sistema estatal, como son las
contralorías y las entidades de scalización superior;
el segundo, llamado vertical, que son los mecanismos
de evaluación post-factum de los ciudadanos respecto
de sus gobernantes electos, esto es, donde los votantes
juzgan y vigilan a los representantes; el tercero
conocido como social, es la inuencia que tienen los
ciudadanos, organizados o no, mediante hechos y actos
no reglados normalmente, para obligar a los servidores
públicos a cumplir sus obligaciones (manifestaciones,
movilizaciones, etc.), por último, y cuarta particularidad,
la transversal o diagonal, que implica la existencia de
instituciones dedicadas a la defensa de los derechos
de ciudadanía, tales como el Instituto Federal Electoral
* Secretario General del Instituto Veracruzano de Acceso a la

Información. Maestro en Derecho Constitucional y Amparo.
53
y el Instituto Federal de Acceso a la Información y

Protección de Datos Personales.1
Es precisamente esta última faceta de la rendición
de cuentas, de la que nos ocuparemos en este trabajo,
ya que a juicio personal, la denominada rendición
de cuentas transversal o diagonal, es la que permite
al ciudadano una mejor participación en el quehacer
gubernamental.
Lo anterior se logra mediante la transparencia y el
acceso a la información, siendo el primer concepto,
considerado como el deber legal de las instituciones de
gobierno, llamados en la mayoría de las leyes en esta
materia como sujetos obligados, de poner a disposición
del público la información generada o en su posesión,
con las limitantes establecidas por las leyes, esto es, la
información de acceso restringido, por considerarse
clasicada como reservada o condencial; y el segundo
de los términos citados, el acceso a la información,
como una herramienta que mediante solicitudes de
acceso a la información pública, permite allegarse
de información de manera más especíca y enfocada
sobre temas relevantes o de interés particular para el
solicitante.
I. Rendición de cuentas transversal. ¿Qué falta?

Una de las formas a través de la cual los ciudadanos
u organizaciones de la sociedad civil, participan
de manera activa, es la vigilancia de las políticas
y programas de gobierno, lo que se conoce como
monitoreo ciudadano, que se logra mediante la
realización de ejercicios sistemáticos, independientes
1
OLVERA RIVERA, Alberto J., La rendición de cuentas en México:
Diseño Institucional y Participación Ciudadana, Cuadernos sobre
rendición de cuentas número 2, Secretaría de la Función Pública,
México, 2009, p. 11 y 12.
54
Rendición de cuentas transversal (transparencia y acceso a la
información), su efectiva tutela jurisdiccional
y planicados para observar, dar seguimiento y

proponer mejoras sobre aspectos como: la manera
en que los servidores públicos toman decisiones y
utilizan los recursos públicos; cómo se generan y
cuáles son los resultados de la gestión pública, su
apego al marco legal y el cumplimiento de metas y
planes estratégicos; una de las metodologías para
lograr este tipo de ejercicios, es precisamente, en el uso
efectivo del derecho a la información y las leyes que
lo regulan, y la toma del acceso a la información como
punto de partida y comparación para un proceso de
monitoreo más completo, que incluya instrumentos de
observación y medición.2
Ahora bien, el monitoreo ciudadano vía acceso
a la información pública, en la práctica ha tenido
el inconveniente de que, en la mayoría de las leyes
tanto estatales como la federal, que se ocupan de esta
materia, no se cuenta con mecanismos efectivos para
que las determinaciones de los órganos garantes,
esto es, los encargados de vigilar y hacer cumplir las
leyes de transparencia y acceso a la información, se
cumplan, lo que ha signicado que existan en el sistema
jurídico resoluciones de autoridades materialmente
jurisdiccionales en las que se ordena entregar la
información al ciudadano solicitante, que no se han
acatado a pesar de que al interior del órgano emisor se
agoten todas las medidas que tienen a su alcance para
tal n.
Esto debido a como lo ha armado la Comisionada
del Instituto Federal de Acceso a la Información y
Protección de Datos personales, María Elena Pérez-
Jaen, “que al Instituto le faltan dientes para sancionar
2
Guía monitoreo ciudadano, Secretaría de la Función Pública,
México, 2005, p. 5 y 6.
55
a los sujetos obligados que no cumplen con sus

resoluciones”.3
Efectivamente, si analizamos el marco jurídico
a nivel federal tendiente al cumplimiento de las
resoluciones del órgano garante en este nivel de
gobierno, encontramos que en la Ley Federal de Acceso
a la Información Pública Gubernamental sólo se señala
en su artículo 59 que “las resoluciones del Instituto
serán denitivas para las dependencias y entidades”, y
en el reglamento de este ordenamiento en los diversos
91 y 92 que:
Artículo 91. Las resoluciones a que se reere la fracción
III del artículo 56 de la Ley, deberán ser implementadas
por las dependencias y entidades en un plazo no mayor a
diez días hábiles, contados a partir del día hábil siguiente
a aquel en que se haya noticado la resolución al Comité.
Artículo 92. En los términos del artículo 56 de la Ley,
si alguna dependencia o entidad se niega a entregar
información relacionada con la resolución de un recurso
de revisión, lo haga de manera parcial, o a cumplir con
una resolución o instrucción, el Instituto podrá:
I. Comunicarlo al órgano interno de control que
corresponda para su inmediata intervención;
II. Recurrir al superior jerárquico del titular de la unidad
administrativa de que se trate, para su inmediata
intervención, o
III. Hacer del conocimiento público dicha circunstancia.
Este marco regulatorio lo único que provoca es
que el IFAI no tenga “dientes” para hacer cumplir
sus determinaciones, lo que en un Estado de Derecho,
se convierte en un obstáculo para una verdadera
impartición de justicia.
3
http://www.noticiasmvs.com/Admite-el-IFAI-que-le-faltan-
dientes.html
56
Una verdadera rendición de cuentas, debe incluir

no tan sólo la obligación de los servidores públicos de
transparentarse así como de entregar la información
que le es solicitada por la sociedad, sino que se tenga la
oportunidad de sancionar al infractor de esta obligación,
y más aún, que se tenga la posibilidad de garantizar
que se cumplan las determinaciones o resoluciones de
los órganos garantes, de manera puntual y completa, lo
que en México todavía no está expresamente regulado
en la gran mayoría de los ordenamientos legales marco
de este derecho fundamental instituido en el artículo
6º de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.4
Así tenemos por ejemplo, que a la fecha en que
se escribe el presente, se tienen resoluciones de gran
importancia, valor y trascendencia para el desarrollo
del país y de las condiciones de vida de los mexicanos,
sin cumplir, como la dictada dentro del expediente
número 6030/09, emitida por los Comisionados
integrantes del IFAI, con motivo del recurso de revisión
que interpuso Raúl Canseco Gaytán, quien solicitó
mediante el folio 0610100169509 del INFOMEX, al
Servicio de Administración Tributaria (SAT) que le
entregara la lista de asuntos cancelados en el proceso
masivo de cancelación de créditos scales, realizado
por el SAT, en cumplimiento del acuerdo JG-SAT-
IVO-6-2007, es decir, sin que se le haya entregado al
solicitante la información pública que requirió, a pesar
de que el IFAI, revocó en la resolución de referencia,
4
En la reforma al artículo 6º Constitucional, publicada en el
Diario Ocial de la Federación de fecha 20 de julio de 2007, en la
fracción IV, se impuso la obligación, de que se deberían establecer
los mecanismos de acceso a la información y procedimientos de
revisión expeditos, en una clara alusión a la garantía de una efectiva
tutela jurisdiccional a que se reere el numeral 17 de este máximo
cuerpo normativo, lo que en la realidad actual, no se ha cumplido.
57
la determinación del sujeto obligado (SAT), de no

entregar la información que le fue requerida, dándole
diez días a esta dependencia del Ejecutivo, para que
hiciera pública la relación de las personas físicas
y morales a las que le fueron cancelados diversos
créditos scales, así como el número de crédito
correspondiente, el monto del mismo y las razones o
motivos de la cancelación.
Sin que sea motivo de análisis la resolución de
mérito, para comprender la trascendencia de ésta, es
oportuno señalar que la importancia de la información
solicitada radica en que se tuvo para el ejercicio scal
2007, un monto masivo de $73,960.4 millones de pesos
no cobrados por el SAT, por 711,626 créditos scales
cancelados a diversas personas físicas y morales,
distribuidos de la siguiente forma:
RESULTADOS DE LA CANCELACIÓN
MASIVA DE CRÉDITOS
IMPORTE
CRÉDITOS
NÚMERO % (millones %
CANCELADOS
de pesos)
Total 711,626 100% 73,960 100%
Por
imposibilidad
156,943 21.6% 6,473 8.8%
práctica
de cobro
Por fallecidos 1,594 0.2% 203 0.3%
Por no
152,349 21.4% 6.270 8.5%
identificados
Por
557,683 78.4% 67,487 91.2%
incosteabilidad
Antigüedad
181,304 25.5% 58.739 79.4%
mayor a 8 años
Antigüedad
entre
3 y 8 años y
costo de 376,379 52.9% 8.748 11.6%
recuperación
mayor a
$11,500 (pesos)
FUENTE: Sistema integral de recaudación- Subsistema
de cobranza del SAT
58
Al permanecer el SAT en contumacia en la entrega de

la información ordenada por el IFAI, lo único que está
provocando, es que no se pueda evaluar a este sujeto
obligado y a sus servidores públicos, en especial, en lo
relativo al cumplimiento correcto de sus atribuciones,
en lo referente a la cancelación de adeudos scales, ya
que al no darse a conocer a quiénes, por qué monto
y las razones que tuvo el SAT para beneciar a las
personas que se vieron favorecidas con la cancelación
de los créditos scales a su cargo, no se puede tener
la certeza de que dichas cancelaciones estuvieron
ajustadas a derecho y que no se buscó con ello proteger
a determinados contribuyentes, y evadir por esta
vía, sus obligaciones tributarias en detrimento de la
hacienda pública y por ende de los mexicanos, además
de que no se permite con esta conducta el delimitar con
precisión la información pública que puede encuadrar
en el supuesto del secreto scal a que se reere el
artículo 69 del Código Fiscal de la Federación.
II. Tutela judicial en la rendición de cuentas

transversal
El ejemplo anterior nos permite reexionar que es
inaceptable en una democracia moderna, el que
existan mecanismos de acceso a la información que
no permitan el cumplimiento efectivo y ecaz por
parte de los sujetos obligados de las órdenes que
les impone el órgano garante en sus resoluciones de
entrega de la información pública en su poder, sin
embargo, el motivo de escribir estas líneas lleva como
nalidad el señalar que hasta en tanto no se reformen
estos procedimientos, y hacerlos más ecaces, se
debe hacer uso del juicio de amparo para lograr el
cumplimiento pleno de las resoluciones de los órganos
de transparencia.
59
Para ello debemos primero partir del hecho de que

los órganos garantes al resolver los recursos de revisión,
están desarrollando una actividad materialmente
jurisdiccional, toda vez que dirimen la controversia
existente entre el ciudadano solicitante de una
información que considera pública y el sujeto obligado,
que se niega a entregar dicha información al considerar
que existe alguna causa legal para tal negativa, siendo
que
la función jurisdiccional puede analizarse desde dos
puntos de vista, el formal y el material: el análisis formal
debe atender a la función desempeñada precisamente por
el Poder Judicial, y el material, prescindiendo del órgano
de que se trate (legislativo, administrativo o judicial),
debe atender sólo a la naturaleza del acto que se concreta
o se exterioriza, es decir, a la naturaleza de la resolución
o sentencia que se dicte, la cual debe ser de carácter
jurisdiccional, consistiendo ello en que la determinación
que se pronuncie resuelva una controversia planteada
con el n de establecer un orden jurídico.5
Como consecuencia de esta situación, y atendiendo
a los principios que se desprenden del artículo 17 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
relativos a la administración de justicia, la Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha determinado
jurisprudencialmente que las autoridades que realizan
actos materialmente jurisdiccionales están obligadas
a observar dichos principios, que se resumen en los
siguientes:
1. Justicia pronta, que se traduce en la obligación de las
autoridades encargadas de su impartición, de resolver
5
Tesis de jurisprudencia visible bajo el rubro:
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SEGUIDO EN FORMA
DE JUICIO. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN II DEL
ARTÍCULO 114 DE LA LEY DE AMPARO, localizable en Novena
Época, Segunda Sala, Apéndice 2000, Tomo III, Administrativa, P.
R. SCJN, Página: 94, Tesis: 103, Materia Administrativa.
60
las controversias ante ellas planteadas, dentro de los

términos y plazos que para tal efecto se establezcan
en las leyes; 2. Justicia completa, consistente en que la
autoridad que conoce del asunto emita pronunciamiento
respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos,
cuyo estudio sea necesario; y garantice al gobernado
la obtención de una resolución en la que, mediante la
aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste
o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela
jurisdiccional que ha solicitado; 3. Justicia imparcial, que
signica que el juzgador emita una resolución, no sólo
apegada a derecho, sino, fundamentalmente, que no dé
lugar a que pueda considerarse que existió favoritismo
respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su
sentido; y 4. Justicia gratuita, que estriba en que los
órganos del Estado encargados de su impartición, así
como los servidores públicos a quienes se les encomienda
dicha función, no cobrarán a las partes en conicto
emolumento alguno por la prestación de ese servicio
público.6
Igualmente el Poder Judicial de la Federación ha
establecido que este derecho subjetivo público, de
una administración de justicia pronta y expedita, o de
tutela jurisdiccional efectiva, incluye también la plena
ejecución de las resoluciones, y así ha dicho que:
El derecho a la tutela judicial establecida en el artículo 17 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
no comprende tan sólo la dilucidación de controversias,
sino que la exigencia de que la impartición de justicia
se efectúe de manera pronta, completa e imparcial,
6
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE
INTEGRAN AQUEL DERECHO PÚBLICO SUBJETIVO, A CUYA
OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE
REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES,
localizable en Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, Tomo: XV, mayo de 2002, Tesis: 2a.
L/2002, Página: 299.
61
incluye la plena ejecución de todas las resoluciones de

los tribunales. Ahora bien, de la protesta de guardar la
Constitución y las leyes que de ella emanen, establecida
en el artículo 128 de la propia Constitución Federal para
todo funcionario público, deriva la obligación de éstos
de acatar, cabal, inmediata y puntualmente los fallos que
dicten las autoridades jurisdiccionales, a efecto de hacer
efectivo el mencionado derecho fundamental. De lo
anterior se sigue que el derecho constitucional a la tutela
jurisdiccional efectiva, implica que la plena ejecución
de una resolución comprende la remoción de todos los
obstáculos que impidan la ejecución, tanto iniciales como
posteriores y, en su caso, la realización de todos los actos
necesarios para la ejecución, así como los derivados
de una desobediencia maniesta o disimulada, por un
cumplimiento aparente o defectuoso. En consecuencia,
para la remoción de los obstáculos, tanto iniciales
como posteriores a la ejecución, los justiciables no están
obligados a instar un nuevo proceso de conocimiento
que tenga como fondo el mismo litigio resuelto y
elevado a la categoría de cosa juzgada, máxime cuando
exista una persistente actitud por parte de determinadas
autoridades, dirigida a incumplir u obstruir lo ordenado
en la sentencia de mérito.7
En el tema objeto de este ensayo, podemos ya atisbar
la procedencia del juicio de amparo en contra de la
conducta de los sujetos obligados consistente en no
cumplir con las resoluciones de los órganos garantes
de la transparencia, argumentándose para ello la
violación a la garantía de tutela jurisdiccional efectiva
consagrada en el artículo 17 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que tal
y como está diseñada cuando menos la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública
7
EJECUCIÓN DE SENTENCIA. LA TUTELA JURISDICCIONAL
EFECTIVA COMPRENDE LA REMOCIÓN DE TODOS LOS
OBSTÁCULOS QUE LA IMPIDAN, localizable en Tercera Época, Sala
Superior,Apéndice(actualización2001),TomoVIII,P.R.Electoral,Página:113,
Tesis: 86.
62
Gubernamental, se entiende que una vez agotados los

supuestos del artículo 92 del Reglamento de esta Ley,
esto es: I. Comunicarlo al órgano interno de control
que corresponda para su inmediata intervención; II.
Recurrir al superior jerárquico del titular de la unidad
intervención, o III. Hacer del conocimiento público dicha
circunstancia, no existe otro mecanismo que de manera
efectiva logre el cumplimiento de las resoluciones de
este tipo de órganos, además de que una vez avisado ya
sea el órgano interno de control o el superior jerárquico,
el IFAI no tiene forma de obligar a éstos a intervenir, y
el hacer pública esta situación no redunda en sí mismo
en el cumplimiento, lo que deriva en una desobediencia
maniesta o disimulada, por un cumplimiento aparente
o defectuoso, lo que se constituye en un verdadero
obstáculo no tan sólo a la administración de justicia,
sino a la garantía individual de acceso a la información
pública, que debe también ser expedito.
Un caso similar acontecía con el otrora Tribunal
Fiscal de la Federación, hoy Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, antes de las reformas
posteriores a 1995 de su marco regulatorio, en que,
el procedimiento contencioso previsto en esa época
en el Código Fiscal de la Federación, no preveía
un mecanismo que lograra de manera material el
cumplimiento de sus sentencias, de ahí que la Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
estableció que:
Las sentencias del Tribunal Fiscal, son en términos
generales, de carácter declarativo; en consecuencia, no
motivan por sí mismas, en forma directa, la ejecución
forzosa. Justamente por ello, el código de la materia no
establece recurso o procedimiento alguno para obtener
el cumplimiento de las sentencias que pronuncia; y
atendiendo a que dicho órgano carece legalmente de
63
medios coercitivos para proveer al cumplimiento de sus

fallos, resulta indispensable que ante otro Tribunal se
tramite el proceso cuya culminación sea convertir una
sentencia meramente declarativa, en un mandamiento
idóneo, por sí mismo, para motivar de modo directo
la ejecución. Si las resoluciones de aquel Tribunal son
denitivas y poseen la fuerza de la cosa juzgada, y si,
por tanto, crean una obligación a cargo de un órgano
administrativo, la cual es correlativa del derecho de un
particular, no puede negarse que cuando se desobedece,
o se deja de cumplir el fallo de la Sala Fiscal, se incurre
en una violación de garantías, puesto que se priva a un
individuo del derecho que surge de una sentencia rme,
pronunciada por autoridad competente, y esta privación se
realiza sin que el órgano administrativo actúe con arreglo
a la ley, y sin que la negativa, la omisión o la resistencia
estén, de ninguna manera, legalmente fundadas y
motivadas. Es claro, por ende, que el incumplimiento de
las sentencias que pronuncie el Tribunal Fiscal da lugar a
la interposición del juicio de amparo por violación de los
artículos 14 y 16 constitucionales.8
Conclusión
El derecho a la tutela jurisdiccional puede denirse
como el derecho público subjetivo de toda persona, para
acceder de manera expedita a tribunales independientes
e imparciales, sin importar su naturaleza, a plantear
una pretensión o defenderse de ella, con el n de que
a través de un proceso o procedimiento, según sea el
caso, en el que se respeten formalidades esenciales, se
resuelva sobre la pretensión o la defensa y se ejecute
esa decisión.
Los órganos garantes de la transparencia y el
acceso a la información, al conocer en los recursos
de revisión, de una controversia entre los sujetos
8
Jurisprudencia visible bajo el rubro:
TRIBUNAL FISCAL EL AMPARO ES PROCEDENTE PARA EL
EFECTO DE EXIGIR EL CUMPLIMIENTO DE SUS SENTENCIAS.
Localizable en Sexta Época, Segunda Sala, Agenda de 1995. Tomo
III, Parte SCJN, Tesis 560, Pág. 410
64
obligados y los particulares, están desempeñando una

función jurisdiccional desde el punto de vista material,
debiéndose atender en consecuencia a la naturaleza de
la resolución o sentencia que se dicte.
Las resoluciones de los órganos garantes de la
transparencia, son meramente declarativas ya que
carecen legalmente de medios coercitivos para proveer
al cumplimiento de sus fallos.
Por lo que resulta indispensable y procedente, que
ante los Tribunales del Poder Judicial de la Federación
se tramite mediante el juicio de amparo, proceso cuya
culminación es convertir una sentencia meramente
declarativa, en un mandamiento idóneo, por sí mismo,
para motivar de modo directo su ejecución; para lo cual
se deberá primero agotar los medios que la legislación
de transparencia de que se trate contemple, como son,
en el caso del IFAI, el comunicarlo al órgano interno de
control que corresponda para su inmediata intervención;
recurrir al superior jerárquico del titular de la unidad
intervención, o hacer del conocimiento público dicha
circunstancia, y si a pesar de ello, el sujeto obligado
persiste en el incumplimiento, entonces acudir al juicio
de amparo por violación a la garantía de la efectiva
tutela jurisdiccional prevista en el artículo 17 de la
65
Bibliografía
ACKERMAN, John M., (coordinador) Más allá del acceso
a la información. Transparencia, rendición de cuentas
y estado de derecho, Siglo XXI, México, 2008.
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de cuentas, número 1, Auditoría Superior de la
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Ciudadana, Cuadernos sobre rendición de cuentas
número 2, Secretaría de la Función Pública,
México, 2009.
Suprema Corte de Justicia de la Nación. IUS 2007.
66
Democracia, Rendición de Cuentas y
Género
Dulce Ma. Cinta Loaiza *
SUMARIO: I. Sobre la Democracia. II. Democracia y

rendición de cuentas. III. Rendición de cuentas y género.
Bibliografía.
I. Sobre la Democracia
La mayoría de los estudios relacionados con la
democracia plantean que no puede darse una
democracia completa sin la participación política de
las y los ciudadanos. Las diversas doctrinas políticas
vigentes rearman que una de las diferencias básicas
entre los sistemas totalitarios y los democráticos es
que los segundos han establecido y legitimado sus
canales de participación política, reejándolo no sólo
en su manifestación electoral sino en las expresiones
de participación que provienen de la sociedad civil.
Estos dos conceptos, democracia y participación
social, son complejos y no fácilmente se llega a consensos
de lo que debieran ser. Los múltiples signicados
que hay sobre la democracia han conducido a veces
a su uso manipulado. De acuerdo con Del Águila1 la
democracia puede enfocarse desde dos perspectivas,
una empírica y otra normativa. El primer caso se trata
de responder qué es y cómo funciona la democracia;
en el segundo se discute de manera amplia qué debería
ser la democracia.
* Doctora en Ciencia Política. Investigadora del Instituto de Salud

Pública de Universidad Veracruzana.
1
DEL ÁGUILA, Rafael, “La Democracia”, Manual de Ciencia
Política, Ed. Trotta, Madrid, 1997, pp. 142-149.
67
En realidad cuando se hace referencia a este

concepto se uctúa entre estos dos enfoques y denir
qué se va a entender por democracia es complejo, ya
que lo que prevalece es un pluralismo de enfoques.
Del Águila,2 al citar a Dahl, Sartori, Schmitter o Poper,
ofrece una gama de posibles deniciones:
a) Un régimen en que los ciudadanos se gobiernan
a sí mismos (directamente o por medio de sus
representantes) y poseen todos los recursos,
derechos o instituciones necesarios para hacerlo.
O bien…
b) Aquel régimen político en el que existe
responsabilidad de los gobernantes ante los
gobernados, lo que se concreta en que estos
últimos, a través de las elecciones y otras
instituciones, ejercen control sobre aquellos. O
bien…
c) Aquel sistema denido por el pluralismo, la
competencia libre entre élites y la responsabilidad.
O bien…
d) Aquel sistema que quizás no sirva para elegir
a los mejores gobernantes, pero sí sirve para
expulsar a los peores con costos sociales y
humanos mínimos.
Independientemente de la discusión de cuál
denición es la adecuada, se debe dejar claro que la
democracia debe ser un mecanismo para otorgarle a los
ciudadanos una forma de vida en conjunto que resulte
provechosa para todos. Los principios generales que
parecen regir o subyacen dentro de este pluralismo de
conceptos son: una amplia participación ciudadana,
el consentimiento de los gobernados y la rendición de
cuentas públicas por quienes detentan el poder.
2
Ibidem, pp. 151-157.
68
Democracia, Rendición de Cuentas y Género
La democracia representativa y la participativa

se mueven dentro de estos principios pero, con
connotaciones diferentes, aunque ambas descansan
en las ideas sustentadas en lo que es o debiera ser el
Estado liberal. El liberalismo en sí es la creencia en
un conjunto de prácticas y métodos que tienen por
objetivo la consecución del ideal de libertad para los
ciudadanos, así como la generación de mecanismos
idóneos para su participación democrática en la toma
de decisiones orientadas al óptimo ejercicio de la
función pública.
Estas ideas se basan en los siguientes supuestos: en
primer término, en la libre expresión de la personalidad
individual; segundo, en la creencia de la capacidad
de los humanos para lograr que esa expresión sea
valiosa para sí mismo y para la sociedad; nalmente,
se cree también en instituciones y prácticas capaces de
proteger y favorecer la libre expresión y la conanza
en el valor supremo de la libertad.
Bajo estos supuestos, las democracias liberales,
aun las más avanzadas, sostienen como tema central
al individuo y su libertad como pieza fundamental
de todas las decisiones. Esta concepción de libertad
implica que el individuo racionaliza su libre voluntad
para decidir, en términos políticos, su forma de
participar en la sociedad. En otras palabras, habrá
de determinar no sólo cómo obrar por sí mismo, sino
también para consigo mismo y para con los demás.
En las democracias representativas, la participación
política de los ciudadanos, tiene su más alta repercusión
en el momento de elegir a sus representantes. La
complejidad de las sociedades liberales las aleja de
la idea clásica de democracia griega, la cual era por
sí misma una democracia acotada al no incluir a las
mujeres y los esclavos. El ideal griego de un gobierno
69
del pueblo y para el pueblo, quedaba circunscrito

a un pequeño grupo de lo que ellos consideraban
ciudadanos y del cual, por supuesto, las mujeres
estaban excluidas, al considerarse que el mundo de
ellas era el privado.
En una democracia representativa, de acuerdo con
Schumpeter,3 el gobierno no está en manos del pueblo,
sino de los gobernantes por él autorizado; aunque los
ciudadanos se reservan el derecho de remover mediante
el voto a los malos gobernantes. En esta idea, dos
concepciones deben discutirse ampliamente ¿Quiénes
son los ciudadanos? ¿Cómo saben los ciudadanos
cuando hay un mal gobernante? Antes de contestar las
preguntas, veremos algunas connotaciones de lo qué
es la democracia participativa.
Tomando en cuenta la complejidad del concepto, la
democracia participativa se basa en el sujeto del Estado
liberal antes descrito, pero este individuo, además de
su participación en la elección de sus gobernantes,
tiene otras formas de inuir en las decisiones públicas
como sería el ejercicio del referéndum y del plebiscito.
La democracia participativa no excluye la
representatividad, más bien busca ampliar la acción
de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas.
Además de su derecho a votar, los ciudadanos, según
Habermas, pueden organizarse en una variedad de
formas para defender sus derechos individuales,
políticos y sociales.4 Su campo de acción es lo público,
es decir, lo que el gobierno hace o deja de hacer.
Condición indispensable en esta concepción de
democracia es tener una ciudadanía con una amplia
3
Cfr. SCHUMPETER, Joseph, Capitalismo, Socialismo y Democracia,
Ed. Harper, New York, 1975.
4
HABERMAS, Jurgen, Problemas de legitimidad del capitalismo
tardío, Ed. Amorrortu, Buenos Aires, 1997, p. 61.
70
cultura política, comprometida con el bienestar

colectivo y bien informada de los aconteceres de
la sociedad. De esta forma, los ciudadanos y las
ciudadanas lograrán hacerse presente en todas las
decisiones de orden público.
Del Águila considera que en la democracia
participativa se establecen elementos sustanciales
que la distinguen de la representativa: la deliberación
conjunta en los espacios públicos; el autodesarrollo
individual mediante la participación en diferentes
organizaciones no asociadas directamente al gobierno
como foros; congresos y una forma de vida, no sólo
como un conjunto de instituciones; y, nalmente, la
exigencia de la rendición de cuentas de los gobernantes
ante sus gobernados.
II. Democracia y rendición de cuentas

Regresando a las dos preguntas planteadas anteriormente.
Podemos aproximarnos a contestarlas de la siguiente
manera. Los ciudadanos son los integrantes de una
comunidad política que poseen derechos considerados
fundamentales, como los de libertad, de igualdad,
procesales y de garantías institucionales. Estos derechos,
que conjugan los civiles y humanos, son válidos para
ambos tipos de democracia, pues tanto la visión de la
democracia participativa como de la representativa
son los elementos sustantivos del Estado liberal.
Recuérdese que Marshall ve la adquisición de la
ciudadanía en etapas; siendo la primera de ellas, los
derechos civiles (siglo XVIII); la segunda, los derechos
políticos (siglo XIX) y, nalmente, los derechos sociales
(siglo XX).5
5
MARSHALL, Thomas, Ciudadanía y clase social, Alianza Editorial,
Madrid, 1995, pp. 36-52.
71
Por lo tanto, los ciudadanos son los integrantes de

una sociedad civil que encuentra diferentes formas de
organizarse para enfrentar las decisiones que afectan
a su vida en común. La acción ciudadana no se limita
al simple hecho de votar, sino que extendiéndose a lo
que es la democracia participativa crea organizaciones
para exigir y colaborar con los gobernantes elegidos.
La rendición de cuentas alude directamente a la
respuesta de cómo saber cuando se tienen malos
gobernantes y malos funcionarios. Este es un concepto
que se encuentra tanto en la democracia representativa
como en la participativa, pero con diferentes enfoques.
En la primera, el mecanismo por excelencia son las
elecciones. Ugalde dice que la rendición de cuentas
nace con la democracia representativa, toda vez que, al
citar a McLean, establece que consiste en:
El requerimiento para que los representantes den
cuenta y respondan frente a sus representados sobre el
uso de sus poderes y responsabilidades; actúen como
respuesta a las críticas o requerimientos que le son
señalados y acepten responsabilidad en caso de errores,
incompetencia o engaño.6
En este esquema, el castigo para los malos
representantes se daría en el siguiente proceso
electoral en que a través de él se castigaría al partido
postulante del mal gobernante, controlando con esto el
abuso del poder. El punto clave en esta concepción son
los procesos electorales y para varios analistas tiene
graves fallas, toda vez que sólo algunos funcionarios
son elegidos directamente por la ciudadanía; junto a
ello, cuando no existe la reelección como es el caso de
México, pues es difícil visualizar realmente cómo se
impondría la sanción.
6
UGALDE, Luís, Rendición de Cuentas y Democracia. El caso de
México, Instituto Federal Electoral, México, 2002, pp. 11-15.
72
Otra forma de aproximarse a la rendición de

cuentas es la propuesta dada por Schedler, la cual se
acerca más a lo qué es una democracia participativa.
Para este autor hay dos dimensiones a revisar.7 Por un
lado, la obligación de políticos y funcionarios públicos
de informar y justicar sus actos a la ciudadanía con
el sustento legal para exigir la información necesaria
que evalúe el desempeño realizado; por otra parte, la
imposición de sanciones a funcionarios y representantes
que hubieran desempeñado de mala manera su cargo
y que iría desde una simple amonestación hasta un
proceso penal.
En estos dos ámbitos de la rendición de cuentas
existen controles y contrapesos de diferente índole.
De manera horizontal tendríamos la existencia de
agencias estatales, con autoridad entre ellas, para
emprender acciones que irían desde supervisión
rutinaria hasta sanciones penales y desafuero de los
actores involucrados en toma de decisiones del orden
público.
La rendición de cuentas vertical se considera una
relación entre desiguales y se divide de varias formas.
La electoral, de la cual ya se ha hablado que es ejercida
directamente por la ciudadanía y la que ejerce un
superior jerárquico cuando trata de controlar a sus
subordinados. Otra vertiente está conformada por las
acciones que los organismos civiles y los medios de
comunicación ejerzan; ésta se basa en la crítica moral
y pública que haría evidente el mal uso del poder de
funcionarios y representantes.
En todo lo revisado hasta el momento sobre
rendición de cuentas se destaca claramente el papel
7
SCHEDLER, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?, Instituto
Federal de Acceso a la Información, Cuadernos de Transparencia
N° 3, México, 2008, pp. 18-22.
73
que en estos procesos juega la ciudadanía, por lo

que ahora cabe preguntarse: ¿Todos los ciudadanos
son iguales en las sociedades democráticas? Para un
gran número de escritores y escritoras la respuesta es
no, principalmente cuando hablamos de equidad de
género.
III. Rendición de cuentas y género

Durante mucho tiempo ha prevalecido la idea de que
la acción en las cuestiones públicas es una competencia
exclusivamente masculina. Desde tiempos remotos
las mujeres han sido ubicadas en el mundo privado,
así Fernández Poncela establece que “La democracia
y la ciudadanía han tenido siempre un género: el
masculino. El ciudadano abstracto por antonomasia
y la democracia se han aprendido durante mucho
tiempo en ese sentido”.8
Por este sesgo de aprendizaje, la relación entre
democracia, rendición de cuentas y género es muy
compleja lo que ha llevado a muchas feministas a
asegurar que las mujeres son ciudadanas de segunda,
toda vez que su derecho a participar en la vida colectiva
sigue estando muy restringido. Indiscutiblemente, en
las sociedades hay grupos que también tienen una
participación restringida como ciudadanos, entre ellos
los indígenas, los desempleados y los de la diversidad
sexual. En ellos además está inmersa la categoría de
género, lo que agrava la situación de las mujeres.
En el contexto de una vida democrática al ser
las mujeres un grupo discriminado dos preguntas
se vuelven imperantes: ¿Quién rinde cuentas a las
8
FERNÁNDEZ PONCELA, Ana, “Participación social y política
en México: un Estado de la cuestión”, Participación política. Las
mujeres en México al nal del milenio, El Colegio de México, México,
1995, pp. 74-89.
74
mujeres? ¿Cómo exigen cuentas las mujeres, no sólo

sobre su condición de desventaja, sino sobre las
decisiones colectivas que les afectan? En el informe del
Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la
Mujer (UNIFEM) titulado “El progreso de las mujeres
en el mundo 2008/2009”, especialmente en el capítulo
Género y Rendición de Cuentas, se intenta responder a
este tipo de preguntas.
Para Inés Alberdi, directora ejecutiva del UNIFEM,
desde la perspectiva de los derechos de la mujer como
ciudadana, la rendición de cuentas se cumple en el lado
de la demanda cuando todas las mujeres son capaces
de expresar sus cuestionamientos sobre las políticas
públicas que afectan no sólo el espacio público sino
el privado. Por el otro, habrá rendición de cuentas
bajo la mirada de la oferta cuando quienes ejercen el
poder den amplias y sucientes explicaciones sobre
las acciones que afectan a la vida de las mujeres, pero
sobre todo que se puedan tomar acciones correctivas
de acuerdo con la perspectiva de género.
El UNIFEM considera de manera radical que sólo se
hablará de un entorno democrático hacia las mujeres
cuando exista un sistema de rendición de cuentas
que responda a las cuestiones de género para con
ello orientar las políticas públicas que afectan la vida
colectiva.
Sólo podrá hablarse de una vida democrática real
cuando las mujeres aprendan a inmiscuirse no tan sólo
en el diseño de las políticas públicas, sino también en
su instrumentación y evaluación. En otras palabras,
cuando la contraloría social de las mujeres sea una
realidad concreta. La democracia no puede pensarse
sin que las mujeres participen en la toma de decisiones
que afectan sus derechos.
75
El otro proceso mencionado por UNIFEM para

hablar de rendición de cuentas alude a las medidas
coercitivas que pudieran implantarse “mediante
un proceso de aplicación obligatoria de medidas
de reparación, votando para reemplazar a los
funcionarios existentes o estableciendo un sistema de
investigaciones judiciales”.9
Desde una perspectiva de rendición de cuentas, el
primero de los procesos mencionados en las páginas
previas se vuelve básico pues de él se desprende cuándo
y cómo los funcionarios involucrados en políticas
públicas con perspectiva de género dan cuenta en
forma de estas acciones. ¿Se rinden informes? ¿A quién
se informa de estas acciones? ¿De qué manera? ¿Se
hacen evaluaciones del desempeño de los ejecutores
de las políticas públicas? ¿A quién se rinden cuentas?
¿Qué medidas correctivas se aplican y por quién? Si
la respuesta general es que todas las acciones que se
realizan en una política pública se reportan en los
avances burocráticos de las metas avanzadas y ahí
mismo se autocorrigen los errores cometidos, entonces
hay un gran problema de desinformación democrática.
En esta misma dirección se haría necesario ver
cómo las mujeres y los hombres se empoderan de las
decisiones que hacen los funcionarios públicos. En
los sistemas democráticos participativos se sostiene
que tanto unos como otras se deben involucrar en los
procesos de denición, puesta en marcha, supervisión
y vigilancia de las acciones que con n colectivo realiza
el gobierno.
Esta manera de concebir la participación ciudadana
regresa al cuestionamiento de si las mujeres realmente
9
Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer
(UNIFEM), Informe El Progreso de las Mujeres en el Mundo 2008/2009,
Estados Unidos, UNIFEM, 2009.
76
participan de forma equitativa en las decisiones

colectivas. Es decir, se trata de ver si en teoría las normas
y leyes que prevalecen en la cultura democrática ven
a todos los sujetos políticos como portadores de los
mismos derechos y obligaciones; en realidad lo que
se encuentra en la praxis es que las mujeres no ejercen
igual su ciudadanía.
Desde una perspectiva de género, la rendición de
cuentas sería cuando los funcionarios que establecen
las acciones colectivas incluyan la mirada femenina
en los problemas que enfrentan las mujeres; La buena
gobernanza se concibe cuando los funcionarios
públicos promueven los derechos de las mujeres, las
incluyen en todo el proceso de las políticas públicas
y les rinden información adecuada sobre las acciones
colectivas que realizan. Es decir los funcionarios deben
responder a su desempeño con una orientación de
género.
Por otra parte, las mujeres organizadas deben
empoderarse del concepto “rendición de cuentas”.
De manera clara y vertical las mujeres tienen que
exigir cuentas a esa estructura horizontal, que la
mayor parte de las veces se esconde en el concepto
“neutro” de “persona”, para querer indicar que está
siendo incluyente de una perspectiva de género. Nada
más débil hay en la estructura gobernante que una
orientación de información con perspectiva de género.
Sin embargo, el involucramiento de las mujeres
organizadas, pertenecientes a la sociedad civil,
requiere de un fortalecimiento de sus voces, por lo
tanto hay que promover las contralorías sociales de
las mujeres; hay que crear los marcos normativos para
su desempeño; hay que crear los espacios públicos
donde se concientice sobre el derecho a la información
con perspectiva de género, así como hay que crear la
77
conciencia de las denuncias administrativas y de las

violaciones de sus derechos humanos.
La real desventaja de las mujeres es que todavía
no aprenden a aprovechar los sistemas de rendición
de cuentas (muchos de ellos a veces carentes de
información o con información muy sosticada), sea
esto por seguir insertas en el mundo privado o por una
ausencia de conciencia de género. Si las mujeres carecen
de recursos de seguridad, de poder, es imposible que
levanten su voz para exigir la rendición de cuentas.
Cambiar esto, en el marco de una democracia, requiere
de una revolución tanto de pensamiento como de
acciones.
78
Bibliografía
DAHL, Robert, La democracia y sus críticos, Ed. Paidos,
España, 1993.
DEL ÁGUILA, Rafael, “La Democracia”, Manual de
Ciencia Política, Ed. Trotta, Madrid, 1997.
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y política en México: un Estado de la cuestión”,
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del milenio, El Colegio de México, México, 1995.
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la Mujer (UNIFEM), Informe El Progreso de las
Mujeres en el Mundo 2008/2009, Estados Unidos,
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capitalismo tardío, Ed. Amorrortu, Buenos Aires,
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participación”, Manual de Ciencia Política, Ed.
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SCHEDLER, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?,
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UGALDE, Luis, Rendición de Cuentas y Democracia.
El caso de México, Instituto Federal Electoral,
México, 2002.
SCHUMPETER, Joseph, Capitalismo, Socialismo y
Democracia, Ed. Harper, New York, 1975.
79
La contraloría social y el acceso a la
información pública en el ámbito
municipal
Angélica Ivonne Cisneros Luján*
SUMARIO: Introducción. I. La utilidad social de la

información pública y el marco conceptual de la contraloría
social. II. La contraloría social en México y en Veracruz. III.
Algunos elementos de evaluación sobre la contraloría social
y la utilidad social de la información pública para dichos
nes, en el ámbito municipal. IV. A manera de conclusión.
V. Propuestas de acciones a diversas instancias del Gobierno
de Veracruz. Bibliografía.
Introducción
La contraloría social, la rendición de cuentas, la
transparencia en la información a cargo de los entes
públicos y el acceso ciudadano a esa información,
constituyen actualmente componentes de todo
régimen democrático sucientemente consensuados
al menos en su conceptualización general. México en
consecuencia, ha venido incorporando paulatinamente
esta visión a sus políticas públicas y, como en muchos
otros países, se han logrado establecer los acuerdos
entre grupos de la sociedad civil, gobierno y partidos,
para crear el marco regulatorio que garantice que
esta visión se convierta en acciones de gobierno y se
establezcan las atribuciones, responsabilidades y en
su caso sanciones para aquellos servidores públicos
que, en el ejercicio de sus funciones no se apeguen a
* Maestra en Administración. Universidad Veracruzana.
81
los lineamientos emanados de esta perspectiva de la

democrática moderna.
No obstante lo anterior, como todo proceso nuevo
en una nación, su adopción va más allá de la mera
obligatoriedad que signica un decreto, aún cuando
éste pueda ser acogido de manera unánime, legal y
legítima por los órganos responsables de la decisión,
ya que sólo se puede asegurar que la ciudadanía
se ha apropiado de los cambios propuestos por un
gobierno y/o por las fuerzas políticas de un país,
cuando éstos se asumen como cultura ciudadana. En
el caso de México, a una década de iniciado el siglo
XXI, aún nos encontramos en proceso de construcción
de la cultura de transparencia, rendición de cuentas
y control social de las acciones de gobierno, en la
medida en que todavía estamos inmersos en un débil
proceso de transición democrática, en el que la cultura
autoritaria en el quehacer público se sigue imponiendo
en diferentes ámbitos gubernamentales.
En tal sentido, no puede perderse de vista que en
los 200 años de desarrollo de nuestra nación, estos
conceptos han sido adoptadas como política pública
hace apenas poco mas de una década, lo que, junto a
nuestra diversidad cultural y desigualdades en materia
de desarrollo económico, político y social entre las
diferentes regiones del país y entre los municipios de
cada región; explica que aún tengamos un conjunto
de debilidades y de pendientes por atender en estas
materias, tanto en su perspectiva de cultura ciudadana,
como en su concreción como política pública en
todos los niveles y ámbitos de gobierno, y de manera
particular en el referente al espacio municipal.
De acuerdo a lo anteriormente apuntado, el análisis
que se presenta a continuación tiene como propósito
realizar una modesta reexión acerca del avance y
82
pública en el ámbito municipal
de los pendientes en el proceso de construcción de

contraloría social en los municipios veracruzanos y
el papel que en dicho proceso tiene la información
pública.
I. La utilidad social de la información pública y el

marco conceptual de la contraloría social
Para efecto de este análisis, el tema del derecho
a la información pública, se abordará desde una
perspectiva de su utilidad social y colectiva, más que
individual, no por considerar que el derecho a saber de
cada ciudadano como garantía individual consagrada
en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos
carezca de relevancia, sino porque el marco conceptual
de la contraloría social como forma de participación
social, implica la actuación colectiva y organizada
de la ciudadanía con el propósito de incidir en la
gestión pública a través de la vigilancia y scalización
de los recursos públicos, así como en la evaluación
del desempeño de los funcionarios y empleados al
servicio del Estado, con el objetivo de contribuir a
garantizar que la función de gobierno se realice con
base en el interés general y con apego a los principios
constitucionales de eciencia, ecacia, economía,
transparencia y honradez.
Dicha forma de participación social, conlleva
una visión de corresponsabilidad ciudadana en el
ejercicio del poder, sustentada en la objetividad y en
la responsabilidad de los integrantes de los comités
de contraloría social para ejercer dicho control, y
el compromiso de los gobiernos a efecto de que
los resultados obtenidos por los ciudadanos serán
atendidos con un grado aceptable de razonabilidad y
en caso de ser procedente se aplicarán las sanciones
que correspondan, coadyuvando así al fortalecimiento
83
del proceso de transición democrática y a garantizar

la gobernabilidad democrática, al generar un ambiente
de conanza, diálogo, transparencia y legalidad.
En este orden de ideas, es necesario apuntar
que la posibilidad de concretar esa aspiración de
corresponsabilidad ciudadana se encuentra en gran
medida sustentada en la disponibilidad, calidad
y acceso a la información pública, ya que sin esta
herramienta, los resultados de las intervenciones que
realicen los comités de contraloría social o ciudadana,1
corren el riesgo de no tener el suciente sustento o
bien, de no ser oportunos para el tiempo requerido,
y en consecuencia no cumplir con su propósito, es
decir, mejorar la función de gobierno y garantizar
el cumplimiento de los objetivos que hayan sido
programados con los recursos públicos disponibles.
Así, la información pública constituye además de
un derecho individual, un instrumento fundamental
para garantizar un responsable ejercicio de control
ciudadano sobre las acciones del gobierno, en la
medida en que los resultados obtenidos se sustentarán
en información producida por el propio gobierno
y en su comparación con la evidencia probada y
mesurable de los logros alcanzados, lo que generará
mayor signicancia en la construcción de una nueva
relación entre sociedad y gobiernos que tienda a
romper las estructuras de poder que aún maniestan
resistencia al impulso y/o aceptación de esquemas de
corresponsabilidad ciudadana en el ejercicio del poder.
1
En el caso del estado de Veracruz, se le denominan “comités de
contraloría ciudadana” a los que interactúan en las dependencias
del Estado, y “comités de contraloría social” a los conformados en
los municipios.
84
II. La contraloría social en México y en Veracruz

Los antecedentes de la contraloría social en nuestro
país como política pública, los encontramos hacia
principios de los años noventa como parte de los
programas de solidaridad, y en el momento actual, su
marco general de referencia se ubica en la estrategia 3.3
del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, relativa a
“Fortalecer los mecanismos de participación ciudadana
y promoverlos en las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal”,2 siendo una de sus
concreciones lo establecido en el Programa Nacional
de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate
a la Corrupción, en el sentido de “Promover en los
órdenes de gobierno estatal y municipal la adopción
de esquemas de contraloría social”,3 como una de las
acciones de la estrategia relativa a generar condiciones
para la participación ciudadana en el combate a la
corrupción. Lo anterior en fortalecimiento a lo ya
establecido en la Ley de Desarrollo Social desde 2004
para el control y vigilancia de los recursos asignados a
los programas sociales.
Con base en este marco de política pública nacional,
encontramos que el Plan Veracruzano de Desarrollo
2005-2010 estableció como una línea estratégica para
el desarrollo político del estado, el “fortalecer la
participación ciudadana en el desarrollo del estado
y las tareas de gobierno”,4 concretando a su vez esta
2
Presidencia de la República. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/democracia-efectiva-y-
politica-exterior-sponsable/participacion-ciudadana-2.html
3
Gobierno Federal. Secretaría de la Función Pública. Programa
Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la
Corrupción http://www.programaanticorrupcion.gob.mxprctcc_
2008-2012.pdf
4
Gobierno del Estado de Veracruz. Plan Veracruzano de
Desarrollo 2005-2010.
85
línea, en materia de contraloría social como forma

de participación ciudadana, a través de un Acuerdo
emitido por el Gobernador el 25 de julio de 2005,5 por el
cual se establecen las bases para la constitución de los
comités de contraloría ciudadana en la administración
pública estatal.
Cabe señalar que en el ámbito municipal del
estado, es hasta febrero del año 2010,6 que se reforma
la Ley Orgánica del Municipio Libre de Veracruz, para
introducir la gura de contraloría social en ese ámbito
de gobierno, aprobándose un nuevo Título, a efecto de
instituir el concepto de contraloría social y la gura de
comité de contraloría social,7 que aunque limitada aún
como política pública que coadyuve de manera plena
a redenir la relación entre gobierno y gobernados, al
circunscribir sus facultades de manera exclusiva a la
vigilancia de la obra pública, no dejó de ser un avance
y un indicador positivo respecto de la importancia
que en Veracruz se le ha dado al tema, al menos en su
formalidad, al incluirse en la normatividad y ascender
el concepto de contraloría social a nivel de la ley antes
mencionada.
http://portal.veracruz.gob.mx/pls/portal/docsPAGE/
CIUDADANO/GOB/VPLANVERACRUZANO/CAPITULOXII_0.
PDF
5
Gobierno del Estado de Veracruz.. Portal de SESVER. Gaceta
Ocial 144 del 25 de julio de 2005
http://sesver.ssaver.gob.mx/pls/portal/docs/PAGE/INICIO/
PARTICIPACION/PAG_COMITES_CONTRALORIA/G144-
2005.PDF
6
Decreto número 810 publicado en la Gaceta Ocial del Estado de
Veracruz número extraordinario 49 de fecha 15 de febrero de 2010.
7
Ley Orgánica del Municipio Libre. Título Décimo y Art 202.
http://www.legisver.gob.mx/leyes/LeyesPDF/LOML130810.pdf
86
III. Algunos elementos de evaluación sobre

la contraloría social y la utilización social de la
información pública para dichos nes, en el ámbito
municipal
De manera previa a la aportación de algunos
elementos para la evaluación de lo realizado hasta
hoy y lo no realizado en México y en el estado de
Veracruz en materia de contraloría social y de la
utilización de la información pública en el ámbito
municipal para ejercer el control social, se asentarán
dos consideraciones: la primera es la relativa a
la temporalidad de estas políticas, por lo que sus
resultados tienen como salvedad para este estudio,
lo reciente de la instrumentación de estos procesos,
vistos desde un punto de vista histórico; y la segunda,
que no existen indicadores nacionales, ni estatales que
nos permitan conocer de manera actualizada y con
datos agregados los resultados que en el tema que nos
ocupa van obteniendo los municipios. En consecuencia
tampoco es factible relacionar con certeza el grado de
utilización de la información pública para nes de
contraloría social en este ámbito de gobierno.
A este respecto, en el caso especíco de Veracruz,
como resultado a las respuestas emitidas por diferentes
áreas del gobierno estatal a solicitudes de información
pública realizadas con motivo del presente análisis, a
efecto de conocer el total de solicitudes de información
hechas por comités de contraloría social en el ámbito
municipal con nes de control social, se constató que
no existe una instancia gubernamental en Veracruz
que sistematice dicha información, por lo que no es
posible conocer su nivel de utilización.
No obstante lo anterior, y considerando esta
limitación, -cuya solución resultaría necesaria-;
apuntaré algunas reexiones respecto a la situación
87
de los municipios del país en 2008 en materia de

contraloría social y transparencia, con base en algunos
indicadores de la 1ª Encuesta Nacional a Presidentes
Municipales, relativa a Transparencia, Rendición de
Cuentas y Participación Ciudadana, elaborada por
el Instituto Nacional de Administración Pública y la
Secretaría de la Función Pública,8 a efecto de contar
con el contexto nacional en este tema.
En primer lugar observamos que considerando una
escala de 1 a 10, el promedio nacional de los indicadores:
“nivel de vinculación ciudadana de los ayuntamientos”
y “mecanismos de participación social”, se reportan
como decientes y/o insatisfactorios, así mismo, sólo
el 54% de los municipios reportaron tener contralorías
sociales y exclusivamente el 25% habían establecido
alguna área responsable para promoverlas, lo que
reeja de alguna manera la escasa prioridad que en
el promedio nacional, los presidentes municipales
le otorgaban a esta forma de participación social, al
momento de la encuesta .
Cuadro 1
Algunos indicadores relacionados con mecanismos de
participación social y contraloría social en el ámbito
municipal en México. 2008
CONTRALORÍA SOCIAL INDICADOR
Nivel de vinculación ciudadana (escala 5.0
0-10)
Mecanismos de participación social (escala 6.4
0-10)
8
SFP. Primera Encuesta Nacional a Presidentes Municipales.
Transparencia, Rendición de Cuentas y Participación Ciudadana.
2008
http://portal.funcionpublica.gob.mx:8080/wb3/work/sites/
SFP/resources/LocalContent/1889/2/encuestapm.pdf
88
Cuentan con contraloría social (%) 54.0

Cuentan con área responsable de 25.0
Contraloría Social (%)
FUENTE: Elaboración propia con base en la 1ª Encuesta Nacional
a Presidentes Municipales. Transparencia, Rendición de Cuentas y
Participación Ciudadana
Por lo que se reere a la información pública, la

calicación fue un poco mayor, pero deciente sobre todo
en aspectos como conocimiento de la reglamentación y
cumplimiento de algunas obligaciones de transparencia,
esto último, particularmente en los rubros de sueldos
y percepciones de servidores públicos y de permisos
y concesiones otorgadas; indicadores, que sin duda
están muy ligados a cuestiones relacionadas con la
discrecionalidad y/o corrupción en las labores de
gobierno.
Cuadro 2
Algunos indicadores relacionados con información pública
en el ámbito municipal en México. 2008
INFORMACIÓN PÚBLICA INDICADOR
Conocimiento de la Reglamentación (escala 6.3
0-10)
Transparentan la información que debe ser 7.4
pública (escala 0-10)
RUBROS DE ESTE APARTADO MAS

DEFICIENTES
Sueldos y percepciones de servidores

79.0
públicos %
Permisos y concesiones otorgados % 71.0

No cuenta con indicadores para medir la 64.0
transparencia (%)
FUENTE: Elaboración propia con base en la 1ª Encuesta Nacional
a Presidentes municipales. Transparencia, Rendición de Cuentas y
Participación Ciudadana.
89
Respecto al interés ciudadano por la información

pública, un dato relevante desde esta perspectiva,
es decir, la de la utilidad social y colectiva de la
información pública, es que el 70% de las solicitudes de
información pública recayeron en las áreas de tesorería
y obra pública, lo que reeja el interés de la sociedad
por el destino de los recursos públicos, y apunta hacia
una oportunidad para fortalecer los mecanismos de
contraloría social en su connotación de construcción
de ciudadanía y empoderamiento ciudadano.
Por lo que se reere al Estado de Veracruz, como
ya se apuntó anteriormente, no existe una información
sistematizada y organizada que nos permita saber
el nivel de avance de la política de contraloría social
en el ámbito municipal, ni el grado de utilización de
la información pública para efectos de esta forma
de participación social, ni antes ni después de la
instrumentación de la norma en febrero de 2010, no
obstante si se analiza el proceso de construcción de
comités de contraloría ciudadana de las dependencias
de la administración pública estatal a través de la
información publicada en el portal de la Contraloría
General del Estado y de las propias dependencias, se
percibe un interés de los veracruzanos por participar
en las actividades de contraloría social, ya que durante
2010 habían varios miles de ciudadanos inscritos
como contralores ciudadanos en las dependencias del
Estado.9
9
Portal de de la Contraloría General del Estado de Veracruz http://
portal.veracruz.gob.mx/portal/page?_pageid= 293,3916976&_
dad=portal&_schema=PORTAL. Resulta necesario aclarar que la
información que aparece como “Consulta de comités de Obras y
servicios en los municipios del estado” en realidad corresponden
a comités de las dependencias estatales que interactúan en los
estados.
90
De manera especíca, y con el n de conrmar

algunas de las cifras presentadas en dichos portales,
se analizó la información de los Servicios de Salud de
Veracruz, para lo cual en el mes de septiembre de 2010
se solicitó a través del sistema INFOMEX-Veracruz
la información respecto al número de comités de
contraloría ciudadana registrados hasta ese mes en
el sector antes señalado, obteniendo que se habían
constituido un total de 763 comités en la entidad
para interactuar en materia de servicios médicos,
protección contra riesgos sanitarios y obras en salud,
lo que implica –según los lineamientos emitidos por
la Contraloría General del Estado- por lo menos un
total de 3,81510 ciudadanos veracruzanos interesados
en participar en el sector salud, a través de esta forma
de control social.
Cuadro 3
Total de comités de contraloría ciudadana registrados en la
Secretaría de Salud de Veracruz
2010
ÁMBITO DE ACTUACIÓN N° DE COMITÉS
Servicios médicos 705
Protección contra riesgos sanitarios 20
Obras 38
TOTAL 763
FUENTE: Sistema Infomex-Veracruz. Respuesta a la solicitud con
N° de folio 00226710
10
La cifra se obtiene de multiplicar 763 por 5, ya que de
conformidad con los lineamientos emitidos por la Contraloría
General del Estado en su apartado 5.1.1 relativo a la integración de
comités, éstos deben instituirse por 5 representantes propietarios y
sus respectivos suplentes.
Ver Lineamientos en http://portal.veracruz.gob.mx/pls/
portal/docs/PAGE/CGINICIO/PARTICIPACIONCD/
CONTRALORIA_CIUDADANA/DOCUMENTOS_APOYO/
LINEAMIENTOS_COMITES_07.PDF
91
Estos resultados respecto al interés visible de los

ciudadanos por participar de manera corresponsable
en el ejercicio del poder, no logra su propósito si sólo
conocemos de manera pública el total de comités
constituidos y el total de ciudadanos integrados a los
mismos, es necesario publicar en los portales de las
dependencias en las que interactúan, sus resultados
y las acciones que los funcionarios públicos tomaron
para atender sus recomendaciones cuando éstas
hayan sido procedentes, y en su caso los procesos
disciplinarios que se hubieran iniciado como resultado
de la intervención ciudadana.
Por lo que se reere a la utilización de la información
pública para nes de contraloría social por parte de
estos comités constituidos en dependencias estatales,
no existe información pública disponible que nos
permita realizar una evaluación.
Ahora bien, por lo que se reere a la posibilidad de
hacer este mismo análisis a nivel municipal, la situación
es mas compleja al no existir información agregada en
el estado de Veracruz a este respecto, aunado a que
de conformidad con la Ley de Transparencia y Acceso
a la Información Pública del Estado de Veracruz son
muy pocos los municipios que están obligados a tener
portales de transparencia, lo que diculta práctica y
operativamente contar con la información. Es decir,
según dicho ordenamiento, de los 212 municipios,
sólo aquellos con una población mayor de 70,000
habitantes tiene esa obligación, es decir 21 municipios,
siendo que el resto la debe de tener accesible a través
de un tablero o mesa de información municipal, lo
que implicaría, recorrer la mayoría de los municipios
para saber cuántos comités de contraloría social se han
constituido en cada municipio, o bien, realizar más
de 180 solicitudes de información pública a través del
92
sistema de INFOMEX-Veracruz, a efecto de solicitar

esa información a cada uno de los municipios que no
cuentan con portal de transparencia y/o que no la
hubieran publicado. Desde luego, resulta más complejo
aún, conocer el grado de utilización de la información
pública en ese ámbito de gobierno para nes de control
social, al ser información hasta hoy inexistente.
No obstante lo anterior, y considerando que un pre-
requisito para la utilización de la información pública
por parte de los comités de contraloría social o ciudadana
es que ésta exista, esté disponible, sea conable y de
calidad, se indagó acerca de estos rubros, observando
que el problema principal a este respecto, se encuentra
en la deciente integración de la información pública por
parte de la mayoría de los municipios, ya que si bien de
acuerdo a los indicadores de Métrica de la Transparencia
2010, Veracruz resultó con una calicación favorable
por encima de la media nacional,11 en la metodología
de dicha medición, sólo se consideraron 3 municipios,
por lo que el resultado no es signicativo para ese nivel
de gobierno, resultando mas relevante la evaluación
puntual que realizó el Instituto Veracruzano de Acceso
a la Información Pública (IVAI), por haber abarcado un
mayor número de municipios, y cuya conclusión señala
que 210 municipios de los 212, cumplieron en 2010 con
la obligación de contar con portal de transparencia y/o
mesa de información municipal según sea el caso, no
obstante la calicación promedio de la información fue
deciente al ubicarse en el rango de: Información no
disponible, que no corresponde y/o insuciente.12
11
Resultados de Métrica de Transparencia 2010. Dimensiones:
Normatividad, portales, usuario simulado (calidad de la información)
y capacidades institucionales http://www.metricadetransparencia.
cide.edu/Rep_estatales/veracruz.pdf
12
IVAI. 3er Informe de la Presidencia del Instituto. http://www.
verivai.org.mx/XI/3INFORMEIVAI.pdf
93
Aunado a lo anterior, se observa como debilidad en

materia de transparencia en el ámbito municipal, la
resistencia a proporcionar información por parte de
algunos Ayuntamientos, ya que de conformidad con
los informes del IVAI, de 506 recursos de revisión
interpuestos en 2009 en el Estado, el 35% fueron
dirigidos a los Ayuntamientos, y en cuanto a medidas
de apremio mas del 80% corresponden a autoridades
municipales en los ejercicios correspondientes a 2008,
2009 y 2010.
En este orden de ideas, resulta destacable que para
efectos de ejercer la contraloría social, no basta que
existan las normas que den apertura a esta forma de
participación social, e incluso que en las mismas se
establezca que para tal n, los ciudadanos se apoyarán
en la información pública, ya que si esa información
no está publicada y/o disponible de manera clara,
oportuna y con calidad y si además no existe la vocación
de la autoridad municipal para proporcionarla, los
resultados del control social corren el riesgo de no ser
objetivos, completos y oportunos.
En efecto, en el caso del Estado de Veracruz, existe el
compromiso de propiciar que los gobiernos municipales
proporcionen la información pública necesaria para
el desarrollo de las actividades de control social
relacionados con recursos federales, lo que se formalizó
con la adopción del Manual para la Contraloría Social
elaborado por la Comisión Permanente de Contralores
Estados-Federación, como modelo de aplicación para
los tres órdenes de gobierno, el cual establece como
compromiso institucional de los gobiernos estatales
y municipales, entre otros, el de “proporcionar a los
comités toda la información pública relacionada con
la operación del programa federal, para que realicen
94
sus actividades de contraloría social”,13 sin embargo,

resulta necesario reforzar esa obligación para cualquier
actividad relacionada con el control ciudadano en ese
ámbito de gobierno, independientemente del origen
de los recursos.
Finalmente y pese a la falta de indicadores
estadísticos que nos permitan conocer el grado de
utilización de la información pública por parte de
los comités de contraloría social municipales, se
observa en general una débil utilización del derecho
al acceso a la información pública en ese ámbito
de gobierno, aún en su componente de derecho
individual, pues según los datos disponibles en el
portal del IVAI, en 2009 el promedio de solicitudes
por municipio, realizadas por ciudadanos fue de 5.5
solicitudes al año, lo que necesariamente merece una
reexión respecto del débil empoderamiento que los
ciudadanos veracruzanos han hecho aún de su derecho
a acceder a la información pública, particularmente
en relación con sus gobiernos municipales, lo que
genera una contradicción si consideramos que por
ser el municipio el nivel de gobierno más cercano a la
población, el interés ciudadano por la información de
sus gobernantes debería centrarse principalmente en
los ayuntamientos.
IV. A manera de conclusión

Es posible avanzar hacia una democracia participativa
sustentada en una ciudadanía activa, siempre y cuando
se desarrollen e impulsen esfuerzos de organización
ciudadana basados en información y conocimiento
sobre los procesos en los que se pretende incidir.
13
Secretaría de la Función Pública y Estado de Veracruz. Manual
para la Contraloría Social.
http://sistemas.cgever.gob.mx/09/pdf/MANUAL_CS.pdf
95
En tal sentido, la contraloría social como forma de

participación social organizada, puede ser una de
las estrategias para este propósito y un mecanismo
para impulsar la corresponsabilidad entre gobierno y
gobernados en el ejercicio del poder.
Esta forma de participación de la sociedad en
el control de las acciones gubernamentales, puede
tener una mayor concreción en el ámbito municipal
toda vez que es el nivel de gobierno más cercano al
ciudadano, pero su éxito, es decir, la posibilidad de
que dicha acción colectiva y organizada, se traduzca
en la mejora de la administración y coadyuve a
garantizar los principios constitucionales de eciencia,
ecacia, economía, transparencia y honradez en el
manejo de recursos públicos, y ayude a la prevención
y eliminación de los actos de corrupción en el ejercicio
del poder, depende en gran medida de la existencia,
disponibilidad y calidad de la información pública. Sin
esta herramienta, la acción ciudadana en esta materia
corre el riesgo de convertirse en simples acciones
tendientes a legitimar las actuaciones de los gobiernos,
o en el otro extremo, a generar formas de confrontación
permanente entre gobernados y gobernantes, ya que
en cualquiera de los casos, lo observado, lo evaluado
y lo reportado a los titulares y/o representantes de los
entes públicos y a la ciudadanía en general, carecería
del suciente sustento y objetividad.
En el estado de Veracruz, el camino hacia el
aanzamiento de la contraloría social, la rendición de
cuentas y el acceso a la información pública en el ámbito
municipal aún es largo, no obstante, lo relevante es que
existen miles de ciudadanos interesados y dispuestos
a ejercer esta forma de participación social lo que se
visualiza al analizar la cantidad de veracruzanos que
de manera voluntaria se han incorporado a los comités
96
de contraloría en el ámbito de las dependencias de la

administración pública estatal, además de que se cuenta
con las herramientas de política pública y normativas
iniciales y básicas para seguir profundizando en dicho
camino, pero es necesario saber mas acerca de sus
resultados, por lo que pudiera ser relevante coadyuvar
desde otras instancias de gobierno en el desarrollo de las
capacidades institucionales de los actores municipales
involucrados en garantizar las condiciones para que
se generalice esta forma de participación social y de
corresponsabilidad ciudadana en el ejercicio del poder,
teniendo presente que la relación entre contraloría
social, rendición de cuentas y acceso a la información
pública deben de abordarse desde una visión integral
y en su propósito superior, es decir, el fortalecimiento
de la gobernabilidad democrática.
V. Propuestas de acciones a diversas instancias del

Gobierno de Veracruz
x Establecer un Programa interinstitucional
entre los Gobiernos Municipales, el Órgano
de Fiscalización Superior (ORFIS), el Instituto
Veracruzano de Acceso a la Información Pública
(IVAI) y el Instituto Veracruzano de Desarrollo
Municipal para promover entre los ciudadanos
su integración a los comités de contraloría
social en el ámbito municipal y la utilización del
derecho al acceso a la información pública, como
herramienta para el desarrollo de las actividades
de control social.
x Priorizar, por parte del Instituto Veracruzano
de Acceso a la Información Pública (IVAI), la
coadyuvancia con el ámbito municipal en el
desarrollo de las capacidades institucionales
municipales que garanticen que los 212
97
municipios cuenten con información pública

oportuna, suciente y de calidad en los términos
que establece la Ley de Transparencia y Acceso
a la Información Pública del Estado de Veracruz.
x Fortalecer el Programa de Acercamiento con
la Sociedad Organizada implementado por
el IVAI, a efecto de generar una estrategia de
vinculación permanente con los ciudadanos
que se encuentran organizados en los comités
de contraloría social para el monitoreo de la
disponibilidad y la calidad de la información
pública del municipio donde interactúan.
x Promover por parte del Instituto Veracruzano
de Acceso a la Información Pública (IVAI) en
coordinación con los comités de contraloría
social municipales las 14 acciones Básicas de
Transparencia Municipal sistematizadas por la
Secretaría de la Función Pública, conjuntamente
con la Asociación Internacional de Administración
de Ciudades y Condados (ICMA) y el Instituto
Nacional para el Federalismo y el Desarrollo
Municipal (INAFED).
x Establecer a través del Instituto Veracruzano
de Desarrollo Municipal, un sistema de
información que permita saber: el total de
comités de contralorías ciudadanas constituidas
en los municipios, sus resultados y las acciones
de gobierno realizadas como resultado de sus
recomendaciones.
x Mejorar el sistema de información del Instituto
Veracruzano de Acceso a la Información
Pública (IVAI) a efecto de poder saber el total
de solicitudes de información pública realizadas
con motivo de actividades de contraloría social.
98
x Promover la ampliación de las funciones de los

comités de contraloría social instituidas en la
Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de
Veracruz, a efecto de garantizar su intervención
en cualquiera de las actividades que incidan
en la gestión pública municipal, como nanzas
públicas, contratos, adquisiciones, sueldos,
prestaciones, gastos de comunicación, estructura
organizacional, procesos de planeación, trámites
y servicios, programas de desarrollo social,
concesiones, permisos, entre otros.
x Promover las reformas necesarias a la Ley
de Transparencia y Acceso a la Información
Pública del Estado de Veracruz, a efecto de
que los resultados de los comités de contraloría
ciudadana y/o social, así como las acciones que
los funcionarios públicos adoptaron para atender
sus recomendaciones, y en su caso, los procesos
disciplinarios que se hubieran iniciado como
resultado de la intervención ciudadana, sean
parte del artículo 8 relativo a las obligaciones de
Transparencia.
99
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http://portal.veracruz.gob.mx/pls/
portal/docs/PAGE/CGINICIO/PDFS_
MARCOLEGAL/14%20ACCIONES%202004.
PDF
102
La agenda ciudadana de seguridad
pública en México y necesidad de
transparencia e información
Rebeca E. Contreras López*
SUMARIO: Introducción. I. Participación ciudadana

en seguridad pública. II. Necesidad de transparencia e
información. III. ¿Una agenda ciudadana para la seguridad?.
Conclusiones. Bibliografía.
Introducción
En México, los problemas de seguridad son
extraordinariamente complejos, ello implica que no
puede haber soluciones fáciles o lineales. La necesidad
de respuestas ante la inseguridad tiene que verse
precedida por la necesaria reexión y evaluación de
programas y acciones.
Una primera dicultad es la vaguedad con que
son utilizados los términos de seguridad pública
y seguridad nacional. En México, además de la
inexactitud conceptual existe también una imprecisión
legal que hace bastante difusos los límites entre uno y
otro ámbito.
Dammert y Bailey plantean una diferencia
conceptual entre seguridad pública y seguridad
nacional. La seguridad pública “enfatiza la protección
de las personas, la propiedad y las instituciones
democráticas políticas, y las amenazas internas y
* Investigadora nacional, nivel 1. Investigadora del Centro
de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad de la
Universidad Veracruzana.
103
externas”. Por su parte, la seguridad nacional “acentúa

la protección del Estado y la integridad territorial
frente a otro actor de carácter estatal, o de carácter
trasnacional, como el crimen organizado, el terrorismo
entre otros”.1 Una diferencia que también es analizada
por Ana María Salazar.2
Esa diferencia es sustancial y lleva en sí misma, la
respuesta a la legitimidad del ejército mexicano en
temas de seguridad pública. La intervención militar,
en los noventas, fue un proceso discreto, gradual, que
llevó a la militarización de las policías y a la función
de seguridad interna por parte de militares. En este
momento, la participación civil era prácticamente
nula.3 Poco a poco, las políticas se han enfocado a la
seguridad pública por encima de la seguridad nacional
y es hasta el año 2006 cuando abiertamente el ejército
se incorpora a una cruzada nacional contra el crimen
organizado.
Me interesa hacer patentes dos aspectos
fundamentales: por un lado, la necesidad de
participación ciudadana en la agenda de seguridad.
Es necesario que los ciudadanos participen en niveles
y sentidos diferentes para hacer frente a los graves
problemas de inseguridad que existen en México.
Por otro lado, el tema de la información con que
deben contar todos los actores involucrados y aquí ha
existido un problema recurrente: no se tienen datos
conables, verídicos de lo que ocurre con la seguridad
1
DAMMERT, Lucía y BAILEY, John (coordinadores), Seguridad y
reforma policial en las Américas (Experiencias y desafíos), siglo XXI
editores, México, 2005, p. 13.
2
SALAZAR, Ana María, Seguridad Nacional Hoy (el reto de las
democracias), Ed. Nuevo Siglo Aguilar, México, 2002, 375 p.
3
Cfr. ZAVALETA BETANCOURT, José Alfredo, La militarización
de la seguridad pública en México (1994-1998), Benemérita Universidad
Autónoma de Puebla, México, 2006, 327 p.
104
La agenda ciudadana de seguridad pública en México y necesidad de
pública y el combate al crimen en México, tampoco se

tienen elementos básicos de información, seguimiento
y evaluación de los programas, acciones y ejercicios
presupuestales. Es lo que Dammert y Bailey llaman un
modelo débil de seguridad pública.4
I. Participación ciudadana en seguridad pública

En mi opinión, la seguridad pública es una función
del Estado mexicano5 y no sólo del poder ejecutivo
representado por los gobiernos: federal, estatales y
municipales. Sin duda, el problema más grave de la
inseguridad es la impunidad y ésta se gesta sobre todo
en las esferas de investigación del delito pero también
de impartición de justicia que está a cargo del poder
judicial.
En ese contexto, el Sistema Nacional de Seguridad
Pública, como se mencionó, ofrece un esquema
sumamente débil de seguimiento y evaluación, lo que
redunda en una inecacia a mediano plazo. Además
de que la intervención del ejército en sus funciones
operativas ha puesto de maniesto la descoordinación
y falta de transparencia en sus planes y resultados.
Cuando me reero al sistema de seguridad pública
es importante precisar en qué sentido lo hago, ya que
se trata de un sistema (en el que todas sus partes se
interrelacionan) parcial y cerrado, es decir, el esquema
institucional de la seguridad pública en México tiene
esas características. Parcial, porque sólo incluye la
parte operativa del mismo, los que ejecutan, con una
visión represiva y de persecución, sin tomar en cuenta
otros elementos que efectivamente son parte de ese
4
Cfr. DAMMERT, Lucía y BAILEY, John, ob cit. 328 p.
5
Me reero también a la sociedad civil organizada o no. Así como
a los tres poderes del Estado en sus diferentes niveles.
105
sistema pero que son ignorados por las autoridades

mexicanas, como las esferas de prevención o los
ciudadanos, organizados o no. Cerrado, porque la
intervención de la sociedad civil y de los otros poderes
(distintos al ejecutivo) es sólo marginal.
En este sentido es importante preguntar ¿Por qué
los ciudadanos deberíamos estar involucrados en
los temas de seguridad? Respuestas armativas hay
muchas y son todas aceptables. En mi opinión, la
principal es que vivimos en una democracia que se
rige por la legalidad y que tiene como sustrato básico el
respeto a los derechos humanos. Pero además, porque
lo que estamos buscando es precisamente la seguridad
ciudadana. La criminalidad, aún la organizada e
incluso trasnacional a quienes está afectando es a los
ciudadanos y su calidad de vida. En todos los sectores
de la sociedad mexicana existen afectados, de una u
otra forma por las condiciones de inseguridad en que
vivimos.
De ahí que sea necesario escuchar a los actores
involucrados y no únicamente adoptar medidas
unilaterales “ordenadas” por el gobierno. Aquí es
por tanto, indispensable, que los ciudadanos sean
“ciudadanos informados”, que posean un acervo
mínimo de las condiciones objetivas que se viven en
México, respecto a la criminalidad. Esa información
tiene que ser recíproca, por un lado es la que
proporciona la autoridad en cumplimiento de su
deber de informar, pero por otro es de los ciudadanos
en su corresponsabilidad de denunciar cualquier acto
contrario a las leyes.
La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad
Pública (DOF: 2 enero 2009) entró en vigor el 3 de
enero de 2009 y establece como obligación del Consejo
Nacional de Seguridad Pública “Vigilar la intervención
106
efectiva de la sociedad en la evaluación de las políticas

de prevención del delito” (artículo 14). A su vez, el
Programa Nacional de Seguridad (2008-2012) señala
que para “la prevención y combate a la delincuencia se
requiere la participación ciudadana, en el marco de la
cultura de la legalidad, la denuncia y el fortalecimiento
de lazos comunitarios”.
¿Cuál es el contexto de esa participación? La
desconanza generalizada de la sociedad hacia las
instituciones y las autoridades, pero no sólo eso sino
la desesperanza maniesta en algunas regiones del
país, en donde se alude a la ausencia del Estado ante
el crimen.
Cómo va a participar la sociedad civil en la
evaluación, planeación y ejecución de planes
y programas si, de inicio, vive en un estado de
incertidumbre e inquietud, si además no se tiene
información dedigna y de primera mano sobre las
implicaciones de dichas políticas y programas. Más aún
cuando en los propios sistemas no existen elementos
sucientes para la evaluación y retroalimentación de
los procesos. Por desgracia, seguimos inmersos en la
videopolítica que nos conduce a disparates y excesos
mediáticos que para nada contribuyen a la solución de
estos problemas.
Por tanto, efectivamente se requiere la participación
ciudadana en la elaboración de la agenda de seguridad
pero para ello se requieren también ciudadanos
informados, no inmovilizados por el miedo y con la
certeza de que las autoridades actuarán en el marco de
la democracia y el estado de derecho; lo que en México
aún es una esperanza.
107
II. Necesidad de transparencia e información

Como ya señalé uno de los problemas más fuertes
en temas de seguridad es la escasa información, la
secrecía e incluso la hipocresía de las autoridades de
seguridad y justicia en el país. Para quienes alguna
vez hemos tenido la experiencia de litigar asuntos
penales, seguramente se queda gravada la actitud de
los abogados, secretarios, jueces de hablar siempre
entre dientes, de murmurar las cosas para que nadie
se entere. En parte es para cubrir innumerables actos
de corrupción, pero también porque el proceso penal
tiene fuertes remanentes inquisitoriales, arbitrarios
y con escaso respeto por las libertades y derechos
ciudadanos.
Hoy es el momento de cambiar y ante el auge de
la cultura de la información es importante aprovechar
las coyunturas para exigir, de los distintos niveles de
gobierno, información verídica y conable, a partir de
la cual se elaboren planes estratégicos de combate a la
criminalidad con el objeto de no reprimir y atemorizar
(como hoy lo hace el ejército), sino sobre todo aprender
a convivir en un ambiente de solidaridad, porque de
lo que se trata es de fortalecer la seguridad ciudadana,
de formar ciudadanos responsables e informados que
muy pronto serán los promotores de la cultura del
bienestar y la libertad en un ambiente de respeto a los
derechos humanos.
En el propio Plan Nacional de Seguridad Pública
2008-2012 se estableció un proyecto denominado
“Plataforma México” que busca resolver los problemas
derivados de la necesidad de información. Sus
objetivos son:
a) Integrar información policial de las corporaciones
policiacas de los tres órdenes de gobierno.
108
b) Homologar el diseño y operación de los sistemas

y bases de datos para la recolección, clasicación,
registro y evaluación de información.
c) Estandarizar los sistemas tecnológicos para la
elaboración de mapas de incidencia delictiva para
optimizar la eciencia de acciones y programas
de prevención y combate a la criminalidad.
Es un programa a nivel federal pero con incidencia
tanto en las entidades como en los municipios. A partir
de él se crearon:
x Sistema único de información criminal
x Registro público vehicular
x Registros nacionales de personal de seguridad
pública
x Identicación y huellas digitales de internos en
CERESOS locales y federales.
Para la coordinación interinstitucional Plataforma
México se enlaza con diversas instancias federales,
aunque al parecer la participación de la sociedad
civil es escasa. Al 31 de marzo de 2010 se reportan los
siguientes avances:
x 32 entidades federativas conectadas (accesos
básicos)
x 65 nodos de interconexión de telecomunicaciones
operando
x 26 municipios enlazados
x 5 procuradurías estatales utilizando el Sistema
Único de Información Criminal (SUIC)
x Intercambio de datos vía el SUIC con el Instituto
Nacional de Migración
x Concluido el diseño de las nuevas estaciones de
policía federal
109
x Incorporadas las bases de datos del Sistema

Nacional de Seguridad Pública, de la Policía
Federal Preventiva y de la Agencia Federal de
Investigaciones al SUIC
x Parte Policial Homologado en proceso de
instrumentación en estados y municipios.
Esta información se obtuvo de la página de la
presidencia de la república: http://www.presidencia.
gob.mx/programas/?contenido=35018 que indica
que el presupuesto de Programa de la Plataforma
México, para fortalecer la seguridad pública a nivel
nacional, es de $2,561,102,236 (dos mil quinientos
sesenta y uno millones, ciento dos mil doscientos
treinta y seis pesos).
Pero también hay información en el sentido de
diversas irregularidades en su funcionamiento:
De 2007 a 2009, Plataforma México adjudicó a varias
empresas 29 contratos sin concurso para la asignación
de las obras. La SSP no especica el tipo de trabajo, el
equipamiento contratado ni las empresas beneciadas;
sólo indica el total de los costos. El de mayor cuantía es
el F/OM/DGOPS/OP/AD/135/2008, por 289 millones
65 mil 573 pesos.
Pese a la fuerte erogación de recursos en Plataforma, en la
última evaluación de desempeño de la Auditoría Superior
de la Federación que abarca ese año, se advierte la omisión
de diversas tareas para las que fue creada.
Algunas omisiones consignadas por la ASF en la auditoría
de la Cuenta Pública 2008 son que mediante Plataforma, la
SSP “no cumplió con su labor de supervisar los sistemas
nacionales de emergencia telefónica y los centros de
atención a víctimas del delito”. En tanto, los registros de
los sistemas automatizados y manuales de la SIEP “no
permitieron identicar el seguimiento de los servicios
de protección de instalaciones estratégicas y federales
coordinados” por esas instancias. En consecuencia: “los
mecanismos de control interno fueron insucientes para
110
generar información oportuna” con el n de que la SSP

cumpliera con su labor.6
Por tanto, fortalecer los canales de comunicación
e información es una necesidad estratégica para
enfrentar la criminalidad y lograr la seguridad
ciudadana que tanto requiere el país. Sin duda, el
compromiso es de todos pero son las autoridades de
seguridad las que tienen que establecer mecanismos
ecientes y oportunos que brinden elementos de juicio
para la toma de decisiones, la implementación de
planes y programas y, siempre, con un esquema claro
y suciente de evaluación. Porque en los programas
generalmente se evalúa por la cantidad de recursos
utilizados pero no por los benecios obtenidos o la
respuesta a las necesidades de los ciudadanos, que es
lo que verdaderamente importa, de ahí la necesidad de
escuchar la voz de la sociedad civil en la construcción
de la agenda de seguridad de los años por venir.
III. ¿Una agenda ciudadana para la seguridad?

En primera instancia es importante establecer
mecanismos claros de control porque lo contrario
implica inseguridad jurídica y manipulación de la
opinión pública por parte de los actores políticos y
grupos sociales, ya que la sociedad no tiene la menor
idea de qué aspectos deban encuadrarse en la seguridad
nacional, pues existen confusiones importantes aún en
las políticas gubernamentales al respecto.7
El gran problema es la incapacidad para realizar
diagnósticos conables que muestren claramente las
tendencias de la criminalidad. En México son casi
inexistentes y sólo en últimas fechas se empiezan a
6
VELASCO C., Elizabeth, Periódico La Jornada. Domingo 4 de
Abril de 2010, p. 6.
7
SALAZAR, Ana María, ob cit., 2002.
111
generar con datos no siempre conables (actores no

ociales).
En las pocas encuestas de victimización en América
latina, Dammert y Bayley llegan a las siguientes
armaciones:
1)Hay una brecha importante entre el miedo al crimen
y el crimen medido con distintos instrumentos, de esta
forma se evidencia que existe más miedo que el que (sic)
se puede justicar con la realidad de los “hechos”; 2) la
victimización está incrementado incluso a niveles más
altos en ciudades de tamaño medio; 3) Sólo se denuncian
a la policía entre el 25 y 30 por ciento de crímenes; 4)
Los crímenes violentos se denuncian incluso en menor
medida, y 5) Una de las principales razones que se han
ofrecido para no denunciar los delitos es la desconanza
hacia las instituciones policiales (con Chile y los Estados
Unidos como excepción) y judiciales.8
La respuesta de los Estados latinoamericanos
enfocado a lo policial sugiere que existe poca
conciencia de que los problemas de seguridad deben
tratarse como temas políticos, complejos e integrales.
En donde se considere la prevención, la represión
e investigación, así como el procesamiento y, por
supuesto, la ejecución y rehabilitación. Ello, en México,
está formalmente contemplado, el problema es que
en la realidad se trabaja sobre todo la parte central
del proceso, descuidando lo que, en mi opinión, es
sustancial: la prevención y el sistema de consecuencias
penales porque a la hora de revisar los repartos
presupuestales nos damos cuenta que la prevención ni
siquiera gura entre ellos.9
8
DAMMERT y BAILEY, ob cit., p. 21.
9
CONTRERAS LÓPEZ, Rebeca Elizabeth, “Los retos de la política
criminal en México” en Los retos del derecho en el México de hoy,
Universidad michoacana de San Nicolás de Hidalgo, Universidad
Veracruzana, Gobierno del Estado de Michoacán, México, 2006, p.
39 a 61.
112
Hoy en día, en México, dada la crisis sistémica del

poder judicial, se trabaja en la reforma de justicia a nivel
constitucional, el problema es si efectivamente se trata
de una reforma o simplemente de medidas aisladas
que no serán signicativas en el tema de la impunidad,
la corrupción y la ecacia judicial. Un elemento
adicional es la existencia de ámbitos diferenciados (y
ya no tanto) para la investigación y procesamiento de
la delincuencia organizada, lo que lleva a considerar la
existencia de un derecho punitivo de doble vía y a una
legislación de excepción.10
Conclusiones
En México se requiere:
a) Delimitación conceptual, legal, operativa entre
seguridad pública y seguridad nacional.
b) Transitar de la seguridad pública (gubernamental)
hacia la seguridad ciudadana (democrática)
c) Evaluar, por agrupaciones civiles, los programas
y sistemas de información que, por el costo de
inversión, por sus resultados cuantitativos y
cualitativos, generen más benecios que costos
humanos y materiales.
d) Determinar la pertinencia y oportunidad de
la información para que la toma de decisiones
respecto al sistema de seguridad pública sea
razonada y coherente con las políticas del Estado
mexicano, además para que se transparente a
todos los ciudadanos su operación.
10
Cfr. SILVA SÁNCHEZ, Jesús-María, La expansión del derecho
penal (aspectos de la política criminal en las sociedades postindustriales),
2ª ed., Ed. Civitas, Madrid, 2001.
113
Bibliografía
CONTRERAS LÓPEZ, Rebeca Elizabeth, “Los retos
de la política criminal en México” en Los retos
del derecho en el México de hoy, Universidad
michoacana de San Nicolás de Hidalgo,
Universidad Veracruzana, Gobierno del Estado
de Michoacán, México, 2006.
DAMMERT, Lucía y BAILEY, John (coordinadores),
Seguridad y reforma policial en las Américas
(Experiencias y desafíos). Siglo XXI editores,
México, 2005.
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad
Pública (DOF: 2 enero 2009).
Programa Nacional de Seguridad (2008-2012).
RICO, José María y CHINCHILLA, Laura, Seguridad
ciudadana en América Latina, Siglo XXI editores,
México, 2002.
SALAZAR, Ana María, Seguridad Nacional Hoy (el reto
de las democracias), Ed. Nuevo Siglo Aguilar,
México, 2002, 375 p.
VELASCO C., Elizabeth, Periódico La Jornada. Domingo
4 de Abril de 2010, p. 6.
ZAVALETA BETANCOURT, José Alfredo, La
militarización de la seguridad pública en México
(1994-1998), Benemérita Universidad Autónoma
de Puebla, México, 2006, 327 p.
ZEPEDA LECUONA, Guillermo, Crimen sin castigo,
Procuración de justicia penal y ministerio público
en México, CIDAC. México, 2004.
Páginas web
http://www.presidencia.gob.mx/programas/
?contenido=35018
114
La transparencia en las políticas de
seguridad del estado mexicano
Alejandro de la Fuente Alonso*
Un reino necesita armas,

alimentos y conanza del pueblo
en las autoridades. En un caso
extremo puede prescindir de
las armas y los alimentos, pero
no de la conanza, porque si se
pierde, se pierde el reino.
Filosofía China
SUMARIO: Introducción. II. Seguridad Pública. III.

Políticas Públicas. IV. Políticas Públicas en materia de
seguridad. V. La conanza social. VI.Transparencia.
Bibliografía.
Introducción
La incidencia, lo intrincado y lo ingenioso que han
llegado a ser los hechos delictivos, su combate, difusión
y vivencia,1 han hecho que el tema de la seguridad
pública hoy en día, tenga uno de los primeros lugares
como problema social en la agenda de gobierno ya sea
nacional o estatal.
* Profesor Investigador de El Colegio de Veracruz, Doctor en

Derecho.
1
La humanidad está experimentando un cambio de época. Los
cambios globales en marcha no pertenecen a la época histórica del
industrialismo; la están cambiando y están generando al mismo
tiempo otra época, nueva pero no necesariamente mejor. Este
cambio de época es el resultado de los impactos de tres revoluciones
–tecnológica, económica y socio-cultural-, cada una asociada a
una visión de mundo: cibernética, mercadológica o contextual,
respectivamente. Esto está generando nuevas contradicciones, ya
115
Entidades que se consideraban pacícas como es

Veracruz, han sido objeto de enfrentamientos entre la
delincuencia organizada y las autoridades de los tres
niveles, en un esfuerzo por establecer el orden y la
legalidad en diversos rubros económicos que han sido
aprovechados por la delincuencia para hacer negocios
ilícitos.
Se ha dicho en diferentes foros que: “La seguridad
es un valor fundante. Forma parte de los cimientos
de la edicación del Estado de derecho democrático.
La seguridad instalada en las instancias de la
losofía política ha exigido al derecho la provisión de
que estas visiones de mundo compiten para prevalecer en la época

histórica emergente.
Un cambio de época genera vulnerabilidad institucional. Al
transformar simultáneamente las relaciones de producción,
relaciones de poder, experiencia humana y cultura, un cambio
de época genera una crisis de legitimidad de las antiguas reglas
–la dimensión institucional- que condicionan las relaciones
de producción, relaciones de poder, experiencia humana, y
cultura. De esta forma, la comprensión se convierte en un factor
escaso, creando una crisis de percepción que afecta modos de
interpretación y modos de intervención. Es por esta razón que
todos somos vulnerables en varias formas y grados.
Un cambio de época fragmenta coherencias y correspondencias,
afectando la eciencia y la relevancia. La coherencia—consistencia
interna—de un modo de interpretación y la correspondencia—
consistencia externa—entre un modo de intervención y el contexto
de su aplicación e implicaciones están directamente asociados,
a la eciencia interna y a la relevancia externa, respectivamente.
Un cambio de época reduce nuestra eciencia y relevancia a
niveles críticos. En el contexto cambiante, los antiguos criterios
de relevancia han sido transformados. Al perder contacto con el
contexto cambiante, y al no comprender las realidades emergentes,
la mayoría de las organizaciones sufren una dicultad extrema
para conceptuar lo que está sucediendo y tomar las iniciativas
apropiadas de cambio institucional. Es por esto que se les hace
difícil comprender las causas de su bajo nivel de eciencia y
relevancia institucional.
116
La transparencia en las políticas de seguridad del estado mexicano
deniciones instrumentales y operativas para llegar al

terreno de la praxis y la ecacia”.2
El gobierno en sus diferentes niveles se ha
comprometido a combatir la inseguridad a través
de diversas medidas, pero, no se han obtenido los
resultados que la sociedad requiere; por ello no
hay que soslayar el hecho de que la concepción de
inseguridad es de naturaleza psicológica, es decir, es
un sentimiento grupal, ya que aquellos que han sufrido
la violencia de la delincuencia no pueden olvidar el
suceso y la transmiten hacia los demás integrantes de
la sociedad en forma eciente en muy poco tiempo,
por ello es necesario que se aborde tal problemática en
forma operativa con el sustento doctrinario suciente
para vencer los problemas que la implementación
de medidas nuevas por parte de la administración
implica.
I. Seguridad Pública
La función de seguridad pública se encuentra
vinculada a la idea de participación social.3 En efecto,
la seguridad no puede alcanzarse con estrategias y
acciones aisladas de la autoridad; exige la articulación
y coordinación de todos los órganos que intervienen en
los tres niveles de gobierno, a las que deben sumarse
también las instituciones encargadas de la educación,
la salud, el desarrollo social y la propia sociedad
2
LUCIANO PAREJO, Alfonso y DROMI, Roberto, Seguridad
Pública y derecho administrativo, Ediciones jurídicas, Marcial Pons,
Madrid, España, 2001 p.9.
3
La participación social no sólo abarca la participación tanto de
grupos comunitarios organizados (patronato, comité del barrio)
sino también de instituciones y organizaciones como clubes
cívicos, iglesias, escuelas, organizaciones no gubernamentales y la
participación individual de cada miembro de la comunidad.
117
civil organizada. El Estado a través de su capacidad

de coordinación de actividades, debe lograr que los
esfuerzos en los ámbitos de prevención, persecución y
sanción de delitos, se hagan realidad y ecaces, a n de
salvaguardar los derechos de las personas y mantener
el orden y la paz públicos.
No cabe duda alguna que la forma ideal de
consolidar una verdadera agenda de seguridad pública
y de seguridad nacional, es a través de la participación
social y el cumplimiento irrestricto a la normatividad,
en el marco del estado de derecho, pero ello sólo
es posible cuando la sociedad conoce y entiende
a plenitud las acciones de gobierno y ello se logra a
través de la transparencia, en este rubro hablo de las
trasparencia en las políticas públicas, no tanto de las
acciones operativas que por su propia naturaleza, se
entiende deben ser reservadas.
II. Políticas Públicas

La forma en cómo los gobiernos deciden y desarrollan
sus políticas públicas, su proceso, patrón y estilo de
decisión y operación, han quedado sin investigación
sistemática; aún y cuando el análisis político de las
acciones sociales no se agota con la sola implementación
de políticas, ésta es la más visible ante la colectividad,
por ello debemos poner especial énfasis en su
desarrollo y alcances, no omitiendo señalar que es
la doctrina estadounidense la que, por su acendrado
pragmatismo, mayor índice de desarrollo ha tenido
sobre este aspecto.
No podemos negar que: “La concepción de las
ciencias de políticas se ha perfeccionado y extendido
hoy en día mucho más que en cualquier otra época de
la historia. Como denición de trabajo, consideramos
que las ciencias de políticas se ocupan del conocimiento
118
del y en el (Knowledge of and in) proceso de toma de

decisiones en el orden público y civil”.4
Entenderemos por “Política Pública un instrumento
de trabajo mediante el cual se pretende alcanzar
desde el Estado, en forma sistemática y coherente,
ciertos objetivos de interés para el bienestar de toda la
sociedad civil”,5 o como nos señala Ruiz Sánchez:
“Una política pública es una práctica social y no un
evento singular o aislado, ocasionado por la necesidad de
reconciliar demandas conictivas o, establecer incentivos
de acción colectiva entre aquellos que comparten metas,
pero encuentran irracional cooperar con otros”.6
Así pues, en todo proceso de transformación como
puede ser la reforma constitucional, debemos estar
atentos a las políticas públicas que de ella se derivan.
Dicho de otra manera, cuando desde el Estado se
plantean propuestas de mediano y largo plazo hacia
la sociedad, existe la necesidad de diseñar y ejecutar
programas y proyectos para cumplir los objetivos
de interés social, y en ese nivel las políticas públicas
desempeñan un rol fundamental, ya que entonces será
a través de estos programas que el gobierno cumplirá
con el n último del Estado al que pertenece, que es el
brindar justicia a sus integrantes.
Conceptualmente, hay que agregar que la política
pública está al servicio de los asuntos públicos y/o
nacionales, sustentada en la administración pública,
y por lo general opera con nanzas públicas. Todas
4
LASWELL, Harold D., “La concepción emergente de las ciencias
de políticas”, en AGUILAR VILLANUEVA, Luis F., Coordinador,
El Estudio de las Políticas Públicas, Ed. Porrúa, México, 1994, p.105.
5
LAHERA, E., Introducción a las Políticas Públicas, tercera edición,
CEPAL, México, 1999, p. 231.
6
RUIZ SÁNCHEZ, Carlos, Manual para la elaboración de políticas
Públicas, Plaza y Valdés Editores, México, 2002, p.15.
119
sus fases, desde la idea hasta la ejecución, responden

a un proceso integral, donde cada una de estas fases
tiene sus propios objetivos, signicados y metas, pero
el conjunto de las fases deben constituir un proceso
total. Por ello no es posible que podamos iniciar un
programa de reformas legales o constitucionales si no
tenemos el sustento doctrinario y material, que si bien,
no ofrece garantía alguna de que sea efectivo, sí por lo
menos lo hace viable.
El proceso de globalización ha sido desastroso en
algunos Estados precisamente porque sin planeación
alguna, la decisión tomada fue traspolar guras e
instituciones ajenas a los sistemas locales y tradiciones
regionales, lo que las hacía desde su origen inviables y
por tanto condenadas al fracaso.
Por otra parte, el objetivo central de una política
pública es alcanzar objetivos de bien común, y los
objetivos especícos de una política tendrán que
ver con cuatro alternativas que no son excluyentes:
transformaciones estructurales, resolución de
problemas sectoriales o temáticos, asignación de
recursos y optimización de situaciones; esta debe ser
la base de cualquier tipo de proyecto que se presente,
si no es a la luz de este esquema, el análisis no deja de
ser supercial e inútil.
En ese mismo ámbito, la política pública en el
campo teórico debe expresar una visión de la sociedad
(totalidad e integralidad), así como un planteamiento
del rol del Estado respecto a la sociedad, de tal forma,
dependerá del proyecto de nación que se pretenda
alcanzar, que los sistemas económicos, social y
jurídico se deberán establecer para que funcionen
armónicamente en favor de la población en general y
no sólo de los factores reales de poder.
120
IV. Políticas Públicas en materia de seguridad

Seguridad Pública es, retomando el aspecto psicológico
de la convivencia social:
“La conciencia del hombre de que no corre ningún peligro
o de que no es vulnerable por la inuencia de factores
externos es equivalente a la seguridad, y la conciencia
colectiva de que se garantice por los órganos policiacos el
mantenimiento de la paz y el orden públicos”.7
El desarrollo y complejidad de nuestra sociedad
ha modicado la percepción de la función de las
políticas8 en materia de seguridad, en la actualidad
no sólo se trata de que el Estado cumpla con su
obligación constitucional, sino que además debe
promover la participación ciudadana teniendo
como objetivo esencial el irrestricto respeto a los
7
GONZÁLEZ RUIZ, Samuel, et al., Seguridad Pública en México.
Problemas, perspectivas y propuestas, UNAM, México, 1994, p. 43.
8
Política como actividad: “arte de hacer posible lo necesario”
Características:
-aplicación de lo necesario: los gobernantes, que han obtenido de
la política como ciencia los principios fundamentales tratan de
hacerlos posibles en la realidad que enfrentan.
-lucha política: no es un enfrentamiento dialéctico sino una
posibilidad de dialogo sobre distintas opiniones que permite
esclarecer el pensamiento y establecer la solución más adecuada.
-al servicio del hombre: para mejorar el desarrollo del hombre a
través del cumplimiento de sus necesidades. El hombre es un ser
con un triple orden de necesidades: las materiales, por que tiene
un cuerpo; las intelectuales y las ético-religiosas, porque tiene un
alma. Las acciones del hombre pueden agruparse en tres categorías:
las necesarias, con entera independencia de la voluntad como por
ejemplo la actividad biológica; las que se dirigen a la producción
de cosas como por ejemplo las obras mecánicas y artísticas; y las
que buscan la perfección del hombre como tal.
Esta característica consiste en procurar el Bien Común, es decir,
brindar al hombre la posibilidad de cumplir con el n trascendente
para que ha sido creado posibilitando su buen vivir y su propia
perfección.
121
derechos humanos,9 aspecto que ha permanecido

alejado del ideal gubernamental de “guerra” contra
la delincuencia, en lo que lo mismo apreciamos bajas
de parte de la autoridad, de los infractores de la ley
y lamentablemente también de ciudadanos inocentes
que tuvieron la desgracia de quedar en un fuego
cruzado en acciones de combate urbano.
La seguridad pública se ha convertido en el índice 10
más relevante para poder medir el bien común o el
-es un arte: de dirigir a los hombres a través de directivas generales
en la dirección de un bien común.
-no está fuera de la ética
9
El concepto “Derechos Humanos”, que deriva de “Derechos
del Hombre” surge del seno de la Organización de las Naciones
Unidas, en 1948. Sin embargo, estos derechos han sido y siguen
siendo los protagonistas principales en el drama de la historia de la
humanidad. La violación de estos derechos es la causa de la gran
mayoría de los conictos en la historia de la civilización. La lucha
por los derechos de las personas es tan antigua como la historia
de la humanidad. La mayoría de las religiones del mundo basan
en cierta forma sus enseñanzas en el concepto y la práctica de los
Derechos Humanos.
10
Los esfuerzos por producir estadística criminal conable y de
hacer comparaciones internacionales vienen desde el siglo XIX.
El primer gran antecedente de estos esfuerzos fue el Congreso de
Estadística General celebrado en Bruselas en 1853. Un segundo
esfuerzo más enfocado a la problemática criminal se dio en el
Congreso Internacional para la Prevención y Represión del Crimen,
celebrado en Londres.
Es precisamente Inglaterra la nación que dispone de información
estadística criminal conable de mayor antigüedad (siglo XIX). La
producción de información estadística criminal en forma realmente
rigurosa y que permitiera una real comparación, no comienza a escala
global sino hasta después de concluida la Segunda Guerra Mundial.
Por ejemplo, no es sino hasta 1960 cuando se inicia en Estados Unidos
el Uniform Crime Report, bajo la coordinación del FBI.
No obstante INTERPOL inicia en 1950 la compilación estadística
criminal de distintos países. Por su parte Naciones Unidas emprendió
en 1977 el primero de sus estudios internacionales sobre el crimen y el
estado de los sistemas de justicia penal en el mundo. Ese primer estudio
abarcaba datos de los años 1970 a 1975.
122
nivel de desarrollo social,11 ya que el uso y disfrute

de todos los demás benecios que el Estado puede
brindar, depende de éste.
A la fecha la ONU ha efectuado siete estudios. Cabe aclarar que los

datos de los estudios de la ONU, INTERPOL y la gran mayoría de
gobiernos de las naciones se referían y reeren a los delitos ocialmente
registrados por la policía. No se trataba de estudios de victimización,
que reconocieran todos los delitos ocurridos, independientemente de
que hubieran sido reportados o no. Pero de cualquier manera se ha
tratado de un considerable avance en el conocimiento del fenómeno
criminal.
Los estudios de victimización a escala nacional se iniciaron en 1973 en
Estados Unidos. A partir de 1982 Inglaterra siguió el mismo camino y
luego otras naciones: En 1989 UNICRI (United Nations Interregional
Crime and Justice Research Institute) emprendió la realización de
encuestas de victimización en numerosas naciones. A la fecha se han
celebrado encuestas en más de 60 naciones y se han efectuado cuatro
estudios periódicos (simultáneos en diversos países) en 1989, 1994,
1996 y 2000. Es de destacar que a pesar de que hasta 1997 se habían
celebrado seis estudios por parte de la ONU y que abarcaban datos de
no menos de 60 naciones, de 1970 a 1997, México no guró en ninguno
de ellos. Esto fue resultado, simplemente, de que el gobierno mexicano
no respondió a ninguno de los pedidos formales de información que
le formuló el organismo internacional Los gobiernos de México no
respondieron a los pedidos de información por tres razones principales:
- No existía tal información de todo el país.
- No existía interés en obtenerla, pues se subestimaba el problema de la
seguridad y la justicia penal.
- No se deseaba que México fuera objeto de comparación internacional
en una materia que parecía poco “edicante” o simplemente no se
comprendía para qué podrían servir tales comparaciones.
11
El desarrollo social ha sido uno de los pilares de las Naciones
Unidas desde su fundación y está estrechamente vinculado con el
desarrollo económico. La ONU ha hecho hincapié en el desarrollo
social como parte fundamental para garantizar el mejoramiento de
la vida de todas las personas.
La ONU ha apoyado los esfuerzos de los gobiernos por hacer llegar
a toda la población, los servicios sociales de salud, educación,
planicación de la familia, vivienda y saneamiento, además de
elaborar modelos para programas sociales que integran los aspectos
sociales, económicos, ambientales y culturales del desarrollo.
123
Un aspecto importante para lograr que la ciudadanía

colabore en la implementación de las políticas es darle
a conocer en forma veraz cuál es la situación del ámbito
de la política pública y la relación que se da entre
ésta y la propia población, lo cual logramos con los
índices nacionales, y locales en materia de la política a
implementar y determinar en caso de movimientos en
perjuicio de la ciudadanía cuáles son los factores que
lo están provocando y relacionar la política pública con
su eliminación y aún un mejoramiento en la calidad de
la función o servicio público ejecutado.
Lo que estamos sosteniendo es, que cuando la relación
entre el Estado y la Sociedad Civil no es uida y los
problemas entre ambos no se resuelven, se genera una
desviación del accionar de la sociedad en su conjunto, es
decir, un divorcio entre los intereses que afectan el bien
común y los intereses individuales. Obviamente, en ese
caso no sólo se dilapidan recursos nancieros, sino que
implica un tremendo desgaste de las energías que la
sociedad dispone para resolver sus problemas.
Este fenómeno descrito es de los más peligrosos
de cualquier Estado, ya que ante la inestabilidad que
causa el desagrado social, la existencia del propio
Estado es la que se encuentra en riesgo, por ello, cuando
las políticas públicas no cumplen con su objetivo, es
momento de efectuar el análisis de éstas, de evaluarlas
y de enmendar aquéllas que estén afectando seriamente
el sistema en lo general.
En el origen del estudio de las políticas públicas
existía un divorcio o lejanía entre quienes diseñaban
la política, respecto de aquéllos a quienes podían
beneciar. Al tenor de lo antes señalado, se entiende
Actualmente, la liberalización y la mundialización plantean
nuevos problemas para el desarrollo social, tales como la cuestión
del reparto más equitativo de los benecios de la mundialización.
124
que actualmente, el origen de las políticas debe

asociarse al interés de grupos parlamentarios, grupos
o partidos políticos, al ejecutivo con sus dependencias
sectoriales, agrupaciones de intelectuales, asociaciones
empresariales, etc. Es decir, se origina en las presiones
que actores e instituciones con algún tipo de inuencia
y cuya posición está integrada en el universo del poder.
Esto último mencionado es a posteriori, ya que tiene
que ver con la satisfacción que la sociedad tiene de las
medidas implementadas y sobre todo la percepción de
eciencia puede tener la población de las autoridades
gubernamentales, es decir puede ser que dos políticas
públicas obtengan el resultado esperado, pero si no
se refuerza este resultado con un discurso político,
entonces la percepción social puede no ser lo que uno
se espera y eso implica un costo a la administración,
por ello es que la información y su proyección oportuna
debe estar considerada en el plan de la política pública
y no sólo en épocas muy determinadas, ya que provoca
un rechazo generalizado por la población.
Existe consenso, entonces cuando se elabora una
política pública en orden a que un elemento que puede
garantizar el éxito de una política, es el compromiso
que ésta genera en quienes serán participantes
y/o beneciarios de la misma. Cuando hablamos
de compromiso nos estamos reriendo al nivel de
acercamiento afectivo y emocional entre ciudadano
y política pública. Si no hay ese entendimiento o
complicidad, es indudable que la política tendrá un
décit importante, aunque no necesariamente tiene
que terminar en un fracaso, ya que en algunos casos
la coacción funciona para que logren sus objetivos, sin
embargo lo recomendable es que exista convicción,
más que presión para que la colectividad cumpla con
las disposiciones gubernamentales.
125
En ese contexto, hay dos elementos que son

relevantes. Por una parte, para que haya identicación
del ciudadano con la política, ésta tiene que estar
ubicada en una perspectiva de resolución o satisfacción
de problemas que afectan a toda la población, es decir,
los beneciarios deben visualizar en esa política un
esfuerzo serio por acercar los ámbitos del Estado y
de la sociedad civil. Enseguida, en la formulación de
políticas debe existir una fase asociada a la difusión,
cuyo objetivo sea vincular al Estado con los ciudadanos
en una dimensión no sólo racional, sino también
afectiva.
En consecuencia, si se genera un programa de
difusión orientado a las personas, que reconozca
sus necesidades, hábitos, identidades, símbolos y
signicados propios, así como su entorno y que
aluda a sus capacidades y falencias, sólo de esa
manera podremos hablar que una política se legitima
en la población, y es asumida y encarnada por los
ciudadanos como algo útil.
V. La conanza social
La conanza social es uno de los componentes
más importantes de las diversas concepciones del
capital social, y como tal le ha sido atribuido un
papel signicativo en proveer el contexto social para
la emergencia y el mantenimiento de sociedades
estables, democráticas y economías efectivas. Su
papel en estos procesos ha sido generalizado a todas
las sociedades en procesos de transición, tanto en
Europa del este, como en América Latina. Tomando
en consideración los resultados de la encuesta
nacional sobre cultura política 2003, de la Secretaría
de Gobernación y el Instituto Nacional de Estadística,
126
Geografía e Informática,12 podemos entender cómo

las relaciones entre la conanza y las percepciones del
funcionamiento democrático implican procesos más
bien diferentes. En los que los niveles de conanza
reejan más, que inuyen en la efectividad de las
instituciones económicas y políticas. Ello pone en
cuestión la generalización de modelos desarrollados
para sociedades democráticas y homogéneas y provee
las bases para una comprensión alternativa de los
procesos de formación de capital social.
En los años recientes las transformaciones vividas
por la sociedad mexicana se han convertido en uno de
los debates más importantes para la ciencia política
y la sociología. Una parte sustancial del debate
acerca de estas transformaciones ha sido dedicada
a consideraciones acerca del papel que en ellas ha
jugado la sociedad civil. La sociedad civil denida
generalmente como una esfera de organización social
que ocupa el espacio entre el Estado y el mercado,
ha sido aclamada no solamente por el papel que le
ha sido atribuido en la transformación del sistema
político, sino también, porque el concepto de sociedad
civil puede ser visto como conteniendo los elementos
necesarios para el desarrollo de las bases democráticas
de la vida socioeconómica moderna.
V. Transparencia
Por ello la sociedad mexicana lo que necesita es
transparencia, entendida como un método de control,
es decir, gracias a ella podemos identicar los temas
concretos que resultan de interés público en un
momento dado para que su información se encuentre
a disposición de los particulares que tengan interés
12
Cfr. Resultados del referido estudio en la página electrónica de la
Secretaría de Gobernación www.segob.gob.mx
127
en conocerla, por tanto la transparencia es algo más

que tan sólo el derecho que tienen los ciudadanos a la
información.
En realidad podemos válidamente entender a la
transparencia como uno de los factores que promueven
el desarrollo y el bienestar nacional, toda vez que
gracias a ella se incrementa el nivel de conanza de
los ciudadanos en sus autoridades, sin embargo el
exceso de información paradójicamente puede causar
un mayor nivel de desconanza.
El tema de la transparencia y del exceso de
información ha sido producto principalmente del
avance en el proceso de democratización en nuestro
país, además de la suscripción de diversos tratados
internacionales, los que al constituirse en parte
fundamental del orden jurídico nacional, se han
integrado exitosamente como parte de la estrategia
política para alcanzar el poder, además de constituir
una forma de comunicación y enlace con la sociedad.
Normalmente el debate en el espacio público será
en forma sustentada, gracias a la transparencia y este
tipo de discusión viene a mejorar la toma de decisiones,
además provoca una corresponsabilidad de los actores
sociales respecto de las decisiones gubernamentales,
por ello es importante que se fomente.
El fundamento constitucional del objeto de análisis
lo encontramos a partir de la reforma del año 1977
en el artículo sexto de nuestra Constitución Política;
Jorge Carpizo y Ernesto Villanueva, por ejemplo, han
sostenido en su obra que el derecho a la información de
acuerdo con el artículo 19 de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos es la garantía fundamental
que toda persona posee a: tener información, a informar
y ser informada. La primera parte de la información
debe entenderse en un sentido amplio que comprende
128
procedimientos de copiar, almacenar, difundir, recibir,

aunado a la segunda etapa que clasica la información
como hechos, noticias, datos, opiniones, ideas y sus
diversas manifestaciones.
Por lo anterior, el Estado aun tiene pendiente
cumplir en materia de transparencia con la sociedad
mexicana respecto de su política de seguridad tanto
pública como nacional.
129
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VALVERDE LOYA, Miguel Ángel, Transparencia,
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elementos conceptuales referentes internacionales y el
caso de México, Jurípolis, México, 2005.
130
La transparencia y las buenas prácticas
ciudadanas. Un vehículo para la lucha
contra la corrupción y un nuevo pacto
entre el gobierno y la sociedad
Pablo Armando González Ulloa Aguirre*
SUMARIO: I. La transparencia y la rendición de cuentas.

II. La transparencia y la corrupción. III. El Estado de
derecho y la cultura de la legalidad ante la corrupción. IV.
El reconocimiento social como algo fundamental ante las
buenas prácticas ciudadanas. Conclusión. Bibliografía.
El presente ensayo hace un recorrido sobre varios

puntos que son necesarios para abatir un problema
que en México ha sido constante durante varias
décadas, me reero a la corrupción. Nuestro país ha
dado pasos importantes en el establecimiento de
nuevos mecanismos legales los cuales hacen que las
instituciones estén obligadas a transparentarse ante los
ciudadanos.1
Sin duda éste ha sido un paso importante, pero un
elemento que muchas veces se deja de lado es la forma
en la cual los ciudadanos usan estos mecanismos y si
realmente están dando la información deseada.
Otro punto que se aborda es la corrupción como
algo endémico a la sociedad, y para sustentarlo de
* Profesor de El Colegio de Veracruz.
1
Por ejemplo: La Ley Federal de Transparencia y acceso a la
información Pública Gubernamental, la Reforma al artículo 6°
constitucional que establece el acceso a la información pública como
un derecho fundamental de los mexicanos y el Código de Buenas
Prácticas y Alternativas para el Diseño de Leyes de Transparencia
y Acceso a la Información.
131
manera empírica el problema se hace referencia a

varios estudios que nos dan cuenta de la situación tan
delicada por la que atraviesa el país en esta materia.
Para terminar se analiza la forma en la que estas
actitudes ciudadanas se pueden llegar a modicar,
para así lograr tener una sociedad más armónica y
solidaria.
I. La transparencia y la rendición de cuentas

La transparencia es un tema complejo de abordar
porque se integra por múltiples aristas que involucran
tanto a la sociedad como al gobierno en sus diferentes
niveles. Es indudable que la democracia debe ir
acompañada de los mecanismos institucionales para
que la transparencia se logre de forma efectiva, y de
esa manera se cumpla del mejor modo posible con el
objetivo de la rendición de cuentas. Con ello en mente
debe partirse del reconocimiento de que, en un nivel
conceptual primario, la transparencia es contraria a
la opacidad, de lo que se deriva que las instituciones
dedicadas a la rendición de cuentas se vuelvan menos
opacas en función de la capacidad con la que éstas
fomenten la transparencia en las instituciones públicas
en su conjunto.
En los últimos años la transparencia, que antes se
percibiera como un concepto difuso y en formación,
comenzó a dotarse de contenido y llegó a entenderse
cabalmente como un instrumento para luchar en
contra de la corrupción. Así, se extendió la concepción
de que “La transparencia era algo muy concreto y
[que] debía ser medida, como el azúcar en la sangre.
Los principios rectores de la institución fueron los
siguientes: la corrupción no sólo es un problema moral
o ético sino además un gran obstáculo al desarrollo
132
La transparencia y las buenas prácticas ciudadanas. Un vehículo para la
lucha contra la corrupción y un nuevo pacto entre el gobierno y la sociedad
de las naciones”,2 y de allí la relevancia de fortalecer

a la transparencia con miras a erradicar prácticas
identicadas como indeseables –y que van desde
la corrupción, impunidad, entre otras–, dentro del
proyecto más amplio de apuntalar al sistema político
en su conjunto. No obstante, ésta no siempre fue la
apreciación predominante en nuestro país.
Por muchos años en México la opacidad y la
corrupción fueron vistas como prácticas que formaban
parte del sistema, y hasta cierto punto ésta es una
impresión que perdura en la actualidad. Bien es
conocida la frase de Gonzalo N. Santos en el sentido
de que “La moral es el árbol que da moras”, o en un
tenor semejante: “El que no tranza no avanza”. Al nal
del día, éstos que pudieran parecer ejemplos burdos
que ilustran modos en los que se ha impregnado en el
imaginario cultural de los mexicanos una percepción
del exitoso como el audaz que mide sus victorias en su
capacidad de burlar la norma.
En vista de lo anterior, de poco sirve la existencia de
instituciones de acceso a la información si no se cuenta
simultáneamente con ciudadanos que se asuman en
pleno derecho de formar parte de la vigilancia del
quehacer institucional, y que, por lo tanto, exijan esa
información.
En este punto resulta conveniente hacer una
distinción entre “transparencia” y “rendición de
cuentas”. De manera muy sucinta se puede decir que
el primer concepto se reere al andamiaje institucional
y legal para poder allegarse de información, mientras
que el segundo concepto hace referencia a la capacidad
que tiene el ciudadano de exigirla. En otras palabras:
2
REYES HEROLES, Federico, Corrupción de los ángeles a los índices,
IFAI, México, 2008, p. 11.
133
la transparencia es un instrumento para lograr la

rendición de cuentas.
Según Andreas Schedler, la rendición de cuentas
incluye la obligación de los políticos de informar, así
como la capacidad de sancionar a los funcionarios si
han violado alguno de los deberes públicos.3 El mismo
autor plantea como los tres pilares de la rendición de
cuentas a la información, la justicación y el castigo.
Ello es importante ya que, por principio, el funcionario
debe proporcionar la información y en segundo lugar,
puede también brindar argumentos para aclarar su
proceder si llegara a haber alguna ambigüedad en
el mismo, o si se sospechara que hay algún acto de
corrupción de su parte. El segundo elemento de esta
ecuación queda depositado en la sanción, ya que de no
comprobarse la inocencia del funcionario en cuestión,
resultaría inútil exhibir los actos de corrupción sin que
se suscitara una penalización acorde.
Atrayendo nuevamente a la transparencia como
objeto de reexión, se tiene que ésta posibilita que
toda la información que se solicite llegue a manos de
las personas de la manera más ordenada posible. En
esta medida, y ante el análisis de la información, los
ciudadanos tienen la posibilidad de establecer una
nueva relación entre la sociedad civil y el gobierno.
Si esto se aterriza en el escenario nacional real,
potencialmente se podría –y se debería- dar paso a
un nuevo pacto de pesos y contrapesos en el Estado
mexicano, debido a que por muchos años se vivió
una asimetría de información en la cual el gobierno
controlaba todos los rubros de la vida pública, misma
que debía estar marcada por el principio de publicidad
3
SCHEDLER, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?, IFAI,
México, 2008, p. 12.
134
kantiana.4 Sin embargo, se trataba como un mero asunto

de privados, mediante lo cual el acceso a la información
era muy limitado o casi nulo, o simplemente se ejercía
de manera discrecional y a partir de presiones de tipo
social, pero no mediante normas establecidas que
estipularan un principio que garantizara este acceso.
Mediante la transparencia y la rendición de
cuentas, la corrupción puede ser puesta ante la mirada
pública, y ya no ser únicamente un asunto privado o
institucionalizado, como muchas veces se ha querido
hacer creer.
En México, la Ley Federal de Acceso a la Información
Pública Gubernamental marcó un cambio de época en
los instrumentos jurídicos para que la transparencia
se pusiera a la mano de las personas, a grado tal que
dicha norma sea ampliamente reconocida como un
acierto del –de otro modo ampliamente controversial–
sexenio de Vicente Fox. Y aunque en virtud de su
existencia se cuente ya con un andamiaje jurídico
para la transparencia, un problema surge cuando los
ciudadanos no aprovechan ese derecho, o lo utilizan
sólo para cuestiones que carecen la trascendencia en
la rendición de cuentas (aunque también hay que
destacar la falta de voluntad política en muchos de los
casos).5 Con todo, y a pesar de la evidente limitación de
aplicación que ello supone, ésta es indudablemente una
conducta deseable, ya que puede crear una cultura del
uso de esos mecanismos de forma cotidiana en la vida
adulta, de modo que se dé una sinergia para establecer
una fuerte rendición de cuentas que desborde el mero
uso didáctico.
4
“Son injustas todas las acciones que se reeren al derecho de otros
hombres cuyos principios no soportan ser publicados”. KANT,
Immanuel, La paz perpetua, Ed. Tecnos, Madrid, 1985, pp. 61 y 62.
5
Un ejemplo de lo anterior es que los instrumentos de la transparencia
en algunas ocasiones sólo se usan para atender tareas escolares.
135
Que el uso de los mecanismos de la transparencia sea

muy limitado es entendible ante la nula transparencia
que había en un país como México, en donde no existían
los instrumentos necesarios para que se exigiera. Es
indudable que esta relación (gobierno-sociedad civil)
no se modicará de un momento a otro, sino que debe
forjarse como un proceso en el cual las instituciones
propicien la necesaria sinergia que permita cambiar la
relación de subordinación del ciudadano ante el poder
público. El reto, por lo tanto, será crear un adecuado
equilibro en el cual la rendición de cuentas pueda
ser un factor que permita acabar con la corrupción,
recuperar la conanza en las instituciones públicas, y
crear un nuevo pacto institucional: el de una sociedad
proactiva. El horizonte se dibuja en llegar a tener la
posibilidad no sólo de evaluar las políticas públicas,
sino también de opinar sobre el diseño y la forma en
la que pueden o deben llegar a beneciar a la sociedad
en su conjunto.6
La eciencia en los sistemas de acceso a la
información se debe mejorar día con día para no poner
trabas a los ciudadanos cuando exijan información.
Algunas veces las entidades públicas no esconden
la información, sino que simplemente no la tienen
ordenada ni sistematizada adecuadamente, lo que
produce suspicacias entre los ciudadanos y crea un
círculo vicioso de desconanza en las instituciones
ante su aparente opacidad. No debe perderse de vista,
sin embargo, que dicha opacidad en otras ocasiones
sí puede llegar a darse de manera deliberada y
que también se puede escudar detrás de procesos
administrativos que todavía no están bien diseñados
o implementados.
6
Cfr. PESCHARD, Jaqueline, Transparencia y partidos políticos, IFAI,
México, 2008.
136
Algunas unidades de enlace aún no están bien

desarrolladas y las respuestas que se dan a los ciudadanos
son demasiado ambiguas o contienen cantidades de
información que parecen ocultar lo que realmente sirve.
Por ello, la sistematización de la información y el darle
al ciudadano realmente lo que solicita se convierten en
las partes más importantes de la transparencia.
Suele pensarse que la rendición de cuentas y la
transparencia burocratizan la administración pública,
aunque esto no es necesariamente así porque lo que se
exige es ecientar los procesos administrativos. Tal como
lo señala Rodolfo Vergara:
“[…] aun cuando la transparencia y la rendición de
cuentas representan costos administrativos inmediatos
y pueden entorpecer la operación cotidiana de una
dependencia pública, su presencia ayuda a que el
gobierno y sus dependencias no desvíen su atención ni
sus recursos de los objetivos y metas que tiene bajo su
responsabilidad y que son de benecio público. En este
sentido, la transparencia ayuda a incrementar la ecacia
de las organizaciones públicas”.7
II. La transparencia y la corrupción

Como ya hemos dado a notar, en México la corrupción
parece algo de todos los días, hasta puede llegar a
parecer una institución más en nuestro país. Y se
puede constatar el hecho empíricamente incluso a nivel
macro, como ocurre en el reciente caso del Instituto
Mexicano del Seguro Social, en donde un funcionario
se arregla con un empleado de una farmacéutica por
una licitación por 80 millones de pesos,8 o el asunto
7
VERGARA, Rodolfo, La Transparencia como problema, IFAI, México
2008, p. 24.
8
“Exhiben en noticiero corrupción en el IMSS”, en El Universal,
10 de noviembre de 2010, URL: http://www.eluniversal.com.mx/
notas/722464.html, revisado el 8 de diciembre de 2010
137
corrupción de la Comisión Federal de Electricidad, las

ligas de René Bejarano, el llamado Pemexgate y tantos
otros escándalos que tienen una repercusión mediática
durante algunos días o semanas pero sin mayor
trascendencia en otros ámbitos legales.
La corrupción se percibe como algo que nos
conviene, como algo en contra de lo cual no se puede
luchar, al nal de cuentas ha formado parte de
nuestra vida cotidiana durante tantos años, entonces,
ya no adquiere la importancia más que de manera
coyuntural, y ante esta situación, el nuevo pacto del
que estamos hablando es complicado que se dé.
Siempre hay argumentos para justicar por qué
somos corruptos como sociedad: ante una multa
policial es más fácil dar dinero en ese momento y
no hacer un engorroso trámite, que incluso puede
resultar más caro; si no se pagan impuestos es porque
seguramente el gobierno robará los recursos; como el
sistema eléctrico es deciente, entonces es mejor robar
el servicio; y así, una gran gama de pretextos a nivel
micro como macro.
Sin duda hay un aspecto central en los argumentos
anteriores, y es que el sistema de corrupción implica
dos partes: la institución pública que la fomenta y el
ciudadano que está dispuesto a pagar.
Voy señalar algunas cifras sobre corrupción en
México: según el Índice Nacional de Corrupción y
Buen Gobierno de Transparencia Mexicana (2007, que
es la última actualización).
En el año citado hubo 197 millones de actos de
corrupción en el uso de servicios públicos provistos por
autoridades federales, estatales, municipales, así como
concesiones y servicios provistos por particulares.
Ciento treinta y ocho pesos fue el costo de las mordidas
en promedio a los hogares mexicanos. Una cifra que es
138
más alarmante, los hogares mexicanos destinaron 8%

de su ingreso al rubro de la corrupción, mientras que
en los hogares de hasta un salario mínimo representó
el 18% de su ingreso.
Aunque también hay que reconocer los rubros
positivos según el informe Doing Bussiness (Haciendo
Negocios) 2010 del Banco Mundial en México, hay
mejoras en cuanto a los trámites para la apertura de
empresas, en facilitar los permisos de construcción
y en el pago de impuestos, vía electrónica, aunque
también hay un descenso en este rubro por el aumento
de impuestos a las empresas y los impuestos sobre
los depósitos. Nuestro país se ubica en la posición 35,
entre las 183 economías evaluadas, saltando 6 lugares
en un año.
Sin embargo, en Transparencia Internacional a
nuestro país no le va nada bien. En los resultados del
Índice de Percepción de la Corrupción 2010, se ubica
en 3.1 de un máximo de 10 de calicación. Esto pone a
México en el lugar 98 de entre 178 países, desplazándose
nueve lugares con relación a 2009.
Así, la corrupción es una cuestión que aqueja
nuestro país de manera notoria, tal como lo señalan los
índices, en este sentido, lo importante es luchar desde
el frente ciudadano contra este mal y desde el frente
gubernamental fortaleciendo las instituciones, como se
ha venido haciendo con las leyes de transparencia.
III. El Estado de derecho y la cultura de la legalidad

ante la corrupción
La cultura de la legalidad es algo que no se puede
imponer de un día para otro, sino que es un proceso
por el que se transita para crear desde la educación,
conciencia sobre su importancia. Si no tenemos una
139
cultura de la legalidad, la transparencia y la rendición

de cuentas serán un vehículo que tendremos los
ciudadanos para sancionar, pero no para acabar con
el problema.
En México la materia de Civismo y las campañas
mediáticas deben ser una vía para que esto se pueda
volver realidad. Si el Estado no da orientación
simbólica por medio de valores a los ciudadanos y si
los ciudadanos no comienzan a replicar estos valores
o no empiezan a fomentarlos por sí solos, lo más
probable es que estos espacios vacíos sean ocupados
por la delincuencia, la cual puede imponer el valor del
éxito y de lo audaz como principios más importantes
que respetar el Estado de Derecho.
En un Estado de derecho, las leyes:
x Se establecen en forma democrática, a través de
mecanismos formales.
x Protegen los derechos individuales, en la
convivencia de las personas como parte de una
sociedad.
x Se aplican por igual a todos, son de carácter
general, sin importar tu situación económica,
política, ni tu rol social.
x Se hacen cumplir siempre y las violaciones
son sancionadas a través de procedimientos y
castigos preestablecidos.
En una cultura de la legalidad:
x Los integrantes de la sociedad se interesan y
conocen reguladores de conducta, en especial,
normas jurídicas básicas.
x Las personas tienen la “voluntad” de respetar las
normas.
140
x Las personas rechazan y condenan la ilegalidad,

la delincuencia y la corrupción.
x Las personas apoyan a las dependencias del
sistema de procuración de justicia en un sentido
de correlación.9
Fomentando estos puntos se pueden formar
mejores ciudadanos comprometidos con el mejor
funcionamiento de las instituciones. A continuación
haré énfasis en el reconocimiento como parte
importante para luchar contra la corrupción y fomentar
la rendición de cuentas.
IV. El reconocimiento social como algo fundamental

ante las buenas prácticas ciudadanas
Como se ha venido exponiendo, en México se premia al
“audaz”, al “vivo” y no se valoran las buenas prácticas
ciudadanas. Todo el asunto de la transparencia y de la
lucha anti-corrupción debe ir acompañado de políticas
públicas que sean capaces de premiar a los buenos
ciudadanos, a los que cumplen con la ley, a los que la
fomentan y no a los que contravienen los principios de
la legalidad.
Parece elemental que un principio básico, como ya
se ha señalado, es la educación, ya sea desde la escuela
o desde la familia. Pero otro principio se encuentra
en el fomento al cumplimiento mediante estímulos
institucionales que sean transparentes. Si desde las
instituciones públicas o privadas no se sanciona o se
premia a los que sigan las reglas de manera efectiva,
en una lógica supuesta maximización inmediata de
los benecios, la ecuación lleva a tratar de evadir la
norma.
9
Los puntos anteriores son manejados por México Unido Contra la
Delincuencia. AC, como la base para el fomento de una adecuada
cultura ciudadana la cual permita luchar en contra de la corrupción.
141
Por ejemplo: si alguien no paga impuestos, a los

tres años la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
por medio del Servicio de Administración Tributaria,
saca un programa en el cual se condonan los intereses
y las multas de los últimos años si alguien se pone al
corriente, lo cual es un incentivo para la recaudación,
pero también para el no cumplimiento. Otro ejemplo
son las multas que se condonaron a los que no
respetaron los límites de velocidad en el Distrito
Federal. La aplicación de las sanciones es algo de lo
cual se puede escapar de alguna o de otra forma.10 Así
lo que se está premiando es el no cumplimiento de
la norma o las mejores formas en las que uno puede
evadirla. Un ejemplo más es que en México tenemos
una de las democracias más caras del mundo, con uno
de los sistemas legales más complejos, llevamos 30
años de reformas electorales y aún así vemos como la
norma por más que se perfecciona, los actores políticos
siempre están encontrando ciertos resquicios legales
para poder burlarla.
Entonces, por un lado está la norma, la cual es
importante que quede bien establecida, por el otro
está el ciudadano que debe de cumplirla, respetarla,
defenderla y señalar al que no la cumple, y por último
se encuentra el castigo cuando no se sigue la norma.
Si alguno de los tres elementos anteriores falla,
entonces el círculo queda incompleto y la lucha por
una sociedad menos corrupta y más transparente se
vuelve un asunto complicado de materializar.
10
O también cuando nos enteramos de noticias como la siguiente:
BRITO, Luis, “Quedan impunes desfalcos al erario. Recupera
Gobierno sólo 0.18% de multas a funcionarios”, Reforma, Martes
16 de noviembre de 2010, URL= http://www.reforma.com/
edicionimpresa/paginas/20101116/pdfs/rNAC20101116-006.pdf,
revisado el 6 de diciembre de 2010.
142
A pesar de ser un trabajo compartido entre gobierno

y sociedad (conjuntando el Estado de derecho y la
cultura de la legalidad), se debe hacer hincapié en que
si no hay ciudadanos que respeten las normas o que
se quieran conducir por la legalidad, no habrá sistema
legal o andamiaje institucional, por más perfecto que
se pretenda, que pueda resistir tal reticencia a respetar
las normas.
Conclusión
Con transparencia se puede abatir la corrupción,
mejorar el desempeño de las instituciones, y se puede
evitar que la información se convierta en una mera
arma política. Resolver estos retos contribuirá a salvar
las distancias existentes entre la ciudadanía y sus
instituciones.
Para lograr lo anterior, es imprescindible impulsar
nuevos valores en contra de la corrupción en donde se
asiente que este fenómeno no benecia a todos, sino que
tiene repercusiones muy nocivas sobre la sociedad en
su conjunto, a corto y largo plazo, para de esta manera
evitar que siga pareciendo algo endémico a nosotros y
siga dañado los lazos de conanza y solidaridad. Todo
lo anterior hará que cada vez estemos más cerca de la
meta general de completar y profundizar la anhelada
consolidación democrática mexicana.
143
Bibliografía
BRITO, Luis, “Quedan impunes desfalcos al erario.
Recupera Gobierno sólo 0.18% de multas a
funcionarios”, Reforma, Martes 16 de noviembre
de 2010, URL= http://www.reforma.com/
edicionimpresa/paginas/20101116/pdfs/
rNAC20101116-006.pdf, revisado el 6 de
diciembre de 2010.
KANT, Immanuel, La paz perpetua, Ed. Tecnos, Madrid,
1985.
PESCHARD, Jaqueline, Transparencia y partidos
políticos, IFAI, México, 2008.
REYES HEROLES, Federico, Corrupción de los ángeles a
los índices, IFAI, México, 2008.
SCHEDLER, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?,
IFAI, México, 2008.
VERGARA, Rodolfo, La Transparencia como problema,
IFAI, México 2008.
144
Relación existente entre la clasicación
archivística,1 la transparencia y acceso a
la información pública
Jorge Nacif Mina*

Para Marcela, Jorge Raúl y Ketrín
SUMARIO: I. Fundamentación. II. Algunas deniciones,

III. Concepto de clasicación archivística. IV. La clasicación
archivística, la transparencia y el derecho a la información.
Bibliografía.
I. Fundamentación
La tesis central que se presenta en este escrito ha tenido
un largo proceso de gestación; fue desde el mes de junio
de 2003 cuando para dar cumplimiento con el artículo
32,2 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental, funcionarios del
Archivo General de la Nación y del Instituto Federal
de Acceso a la Información Pública Gubernamental,
conocido como IFAI, en donde participábamos, se
reunieron, a falta de una norma ocial en materia de
* Escuela Mexicana de Archivos A.C.
1
No nos referimos a la clasicación de la información en reservada
y condencial.
2
El artículo 32 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso
a la Información Pública Gubernamental, establece que:
“Corresponderá al Archivo General de la Nación, elaborar, en
coordinación con el Instituto, los criterios para la catalogación,
clasicación y conservación de los documentos administrativos,
así como la organización de archivos de las dependencias y
entidades. Dichos criterios tomarán en cuenta los estándares y
mejores prácticas internacionales en la materia…”
145
Jorge Nacif Mina
organización y conservación de archivos, para generar

un documento normativo, el que se conoce a la fecha
como “Lineamientos Generales para la organización
y conservación de los archivos de las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal,” el
que fue publicado en el Diario Ocial de la Federación
el 20 de febrero de 2004, y que siendo la única norma
en la materia para la Administración Pública Federal,
ha servido de base y fundamento para la elaboración
de leyes de archivos de algunos Estados Libres y
Soberanos de la República Mexicana, y de propuestas
para una Ley Federal de Archivos.
Desde ese tiempo, ha rondado en nosotros la idea de
que no será posible tener una verdadera transparencia
y acceso la información pública gubernamental si los
archivos públicos siguen siendo bodegas, almacenes,
espacios con carpetas de correspondencia de entrada y
carpetas de correspondencia de salida que no permiten
la integración de expedientes, los que están destinados
a ser, y lo deben ser ya, unidades de instalación de los
archivos, ya que con ellos se resuelven los asuntos y
trámites, competencia de las unidades administrativas
gubernamentales, y que, al nal del día, serán esos
expedientes los que se tienen que organizar, físicamente
para poder consultarlos y hacer efectivo el derecho a la
información.
La organización de los archivos debe de ser para las
dependencias y entidades una política pública, ya que
con dicha organización archivística se debe de asegurar
la disponibilidad, localización expedita, integridad y
conservación de los documentos de archivo,3 y para
que eso sea una realidad se requiere conocimiento
3
Numeral Quinto de los Lineamientos Generales para la
organización y conservación de los archivos de las dependencias
y entidades de la Administración Pública Federal. DOF. 20 de
febrero 2004.
146
Relación existente entre la clasicación archivística, la transparencia y
acceso a la información pública
en materia de clasicación archivística, que no es lo

mismo que clasicar información.
Mientras las administraciones públicas, ya sean
federales, estatales o municipales no propicien la
obligatoriedad de integrar expedientes y desterrar
la práctica de formar consecutivos con documentos
originales y acuses de recibo, no llegaremos a tener
archivos organizados y por ende la localización
expedita de los documentos en sus expedientes,
resultado del cumplimiento o incumplimiento de las
atribuciones otorgadas a las unidades administrativas
de las dependencias y entidades de las administraciones
públicas, no formarán parte de la rendición de cuentas,
pieza fundamental de la transparencia.
La tesis central a la que nos referimos se encuentra
inmersa en la Organización Documental, parte técnica
de la Archivística, que se divide en tres grandes procesos
fundamentales a saber: Clasicación, Ordenación
e Integración; de éstas intentaremos generar sus
deniciones y conocimiento para poder observarlas con
facilidad, aunque nuestro objetivo, por ahora, se aboque
a explicar profundamente por qué existe una relación
cientíca y técnica entre la clasicación archivística, la
transparencia y el acceso a la información.
Desde hace tiempo, se ha repetido una y otra vez,
que se debió trabajar, legislar y publicar, primero leyes
de archivos y después leyes de transparencia, y aunque
se ha intentado decir los por qués, ha quedado todo
muy ambiguo; pretendiendo resolver medianamente
la laguna que ha quedado, el presente texto que
contiene la tesis central en comento, es sólo un avance
de los primeros resultados sobre una investigación que
sobre el tema estamos realizando junto con el Maestro
Ramón Aguilera Murguía en la Escuela Mexicana de
Archivos, A.C.
147
Jorge Nacif Mina
II. Algunas deniciones

José Ramón Cruz Mundet, en su Manual de
Archivística nos indica que: se entiende por ordenación
archivística la tarea material consistente en relacionar
unos elementos con otros de acuerdo con un criterio
establecido de antemano, la ordenación se aplica
sobre las series, (las subseries), los expedientes y los
documentos.
Los métodos de ordenación son varios:
1. Cronológico.
2. Alfabético.
3. Numérico.
4. Alfanumérico.
De entre estos métodos no es posible establecer,
ni tampoco es necesario, cuál de ellos es el mejor al
decidir el tipo de ordenación que se ha de aplicar en
cada momento, se elegirá aquel que mejor se adapte al
objeto de la ordenación. 4
El mismo autor establece que la instalación de los
documentos es una tarea íntimamente relacionada con
la organización de fondos documentales y consiste,
como su propio nombre lo indica, en la ubicación física
de todo el fondo mediante unidades de instalación, es
decir expedientes en cajas contenedoras.
Los expedientes se ordenan en sus cajas siguiendo
las indicaciones del cuadro de clasicación, es decir
sección, serie y subserie.
La instalación consiste en reconstruir el cuadro
general de clasicación en el archivo; estableciendo
espacios para las secciones, series y subseries, agregando
una numeración continua por serie documental. 5
4
CRUZ MUNDET, José Ramón, “Manual de Archivística”, p. 248.
5
Ídem, p. 249.
148
La instalación es la práctica archivística que permite

que el cuadro de clasicación se convierta en la guía
para la organización de los archivos de ocina o de
trámite, como se conocen en México, ya que al instalar,
lo que se realiza es reconstruir la clasicación de
atribuciones y funciones, haciéndolas congruentes con
las unidades de instalación, es decir con los expedientes
que se producen.
Una vez denidas, medianamente, dos de las
tres divisiones de la Organización Documental,
continuemos con la faltante y que es el tema central,
“la clasicación”.
Recordemos ciertas deniciones de ubicación:

Acto de clasicación: actividad intelectual que se
realiza sobre un objeto o documento cualquiera, material
o abstracto, analizando, interpretando y reconociendo
sus rasgos más relevantes, e identicándolo mediante
un símbolo, con la nalidad de ubicarlo en una posición
lógica dentro de un concierto de objetos o documentos,
y facilitar así su disponibilidad para un eventual uso
futuro. El acto de clasicación se desarrolla en dos
etapas sucesivas de análisis-síntesis, a saber:
1. Primer análisis: consulta a las fuentes de
información del documento, lectura técnica,
análisis de contenido y vericación de la forma.
2. Primera síntesis: abstracción de un conjunto
nito de conceptos en lenguaje natural que
podrían representar al documento.
3. Segundo análisis: estudio contrastado entre los
conceptos en lenguaje natural obtenidos y las
posibles formas de representación o simbolización
ofrecidas por el lenguaje documental de que se
trate.
149
Jorge Nacif Mina
4. Segunda síntesis: simbolización de las nociones

abstraídas, conforme a las reglas del sistema.
Clasicación: disciplina que se ocupa de
los principios, las leyes y las aplicaciones que
corresponden, en el contexto de la Clasicación del
Conocimiento, a la distribución de los conceptos en
universos organizados, y en Clasicación Documental,
a la asignación de símbolos a los documentos, con
vistas a su organización lógica y a su recuperación
eciente. // 2. Técnica intelectual calicada que
consiste en el análisis metódico de documentos para
establecer un conjunto de símbolos (provenientes del
lenguaje natural o de un lenguaje documental) que lo
representen temáticamente dentro de una colección.
En este sentido, es sinónimo de “acto de clasicación”.
// 3. Sistema de organización y clasicación del
conocimiento, que permite distribuir documentos
en una secuencia lógica e interrelacionada. En este
sentido es sinónimo de “sistema de clasicación”. // 4.
En Lógica, distribución de un conjunto de objetos o
fenómenos en un cierto número de conjuntos parciales
predeterminados.
La lógica dene a la clasicación como una
operación que tiene por objeto mostrar los géneros
en los que están contenidas las especies; consiste en
agrupar los objetos por sus semejanzas y separarlos por
sus diferencias; en este caso se habla de la clasicación
de un fondo documental, de secciones de ese fondo, de
series de una sección de ese fondo documental y de los
expedientes de esa serie.6
6
AGUILERA MURGUÍA, Ramón y NACIF MINA, Jorge, Los
Archivos Públicos: su organización y conservación, Ed. Porrúa, México,
2007, p. 41.
150
III. Concepto de Clasicación Archivística

Como podemos observar, clasicar es algo más
que elaborar un formato lleno de nombres y claves
numéricas al que le llamamos cuadro de clasicación;
clasicar es llegar al conocimiento de las atribuciones
y funciones de unidades administrativas, las que en
afán de su cumplimiento producen documentos que
forman expedientes del procedimiento o trámite, en
busca de una resolución, ya fuera administrativa, legal,
contable, scal, técnica etcétera.
Sin embargo para poder entender la idea de
que existe una relación entre la clasicación, la
transparencia y acceso a la información pública, es
fundamental penetrar en el concepto eminentemente
archivístico, por lo que de nueva cuenta nos
apoyaremos de José Ramón Cruz Mundet, cuando nos
explica que clasicar procede del latín Classis Facere que
signica hacer clases, concepto que archivísticamente
tiene un sentido matizado, ya que la acción consiste en
agrupar jerárquicamente los documentos de un fondo
mediante agregados o clases, desde los más amplios a
los más especícos, de acuerdo con los principios de
procedencia y orden original. 7
La Clasicación forma parte de una ciencia global,
la taxonomía, denida por Frederick Suppe, como un
sistema de categorías para clasicar elementos o signos
individuales partiendo de similitudes morfológicas,
funcionales o sociales.8
Nuestro maestro, el historiador y archivero9 catalán,
Ramón Alberch Fugueras, analiza, que en el ámbito de
7
CRUZ MUNDET, Op.cit., p. 238.
8
ALBERCH FUGUERAS, Ramón, Los Archivos, entre la memoria
histórica y la sociedad del conocimiento, Editorial UOC, Barcelona,
España, 2003, p.124.
9
En España al profesional de los archivos se le llama Archivero.
151
Jorge Nacif Mina
la archivística hay que situar el concepto de clasicación

en el contexto lógico: reunir, conservar, clasicar y
difundir. El hecho de que abarque más de una operación
y que sea de cariz fundamentalmente intelectual y
reglada de manera supercial, ha provocado que la
confusión de los términos clasicación y ordenación
sea frecuente, incluso en la literatura profesional. 10
Según el diccionario de terminología archivística,
clasicar es el conjunto de operaciones intelectuales
efectuadas en el momento del tratamiento de un
fondo documental, basadas en el principio del respeto
al fondo y en el respeto al orden primitivo, con la
voluntad de reejar la estructura administrativa del
organismo productor, o bien, si es posible adaptarla al
contenido de los documentos. 11
De tal manera, y siguiendo las consideraciones de
Antoni M. Aragó en 1979, la clasicación engloba tres
actividades:
a) Reconocer, denir y concretar los grandes
grupos que forman el archivo (secciones, series,
expedientes, documentos), considerando la
estructura general del archivo.
b) La clasicación propiamente dicha, en el sentido
concreto de constituir unas determinadas clases
10
Ídem.
11
TANODI, Aurelio, archivista argentino, en su Manual de
Archivología Hispanoamericana en la página 172, dene clasicar
como “… la acción de clasicar, y clasicar, a su vez signica
ordenar por clases”.
“La clasicación supone la existencia de un conjunto mayor de
conceptos, personas, objetos, hechos o asuntos que forman un
todo, pero que conviene dividir y agrupar en partes o unidades
menores en base a sus características especícas que diferencian
una de otras, con la posibilidad de efectuar divisiones mayores y
éstas subdividirlas en menores”.
152
dentro del archivo, que pueden responder a una

realidad o a una convención.
c) La operación de poner en orden (topográco,
cronológico, alfabético) las unidades dentro de
las series o grupos constituidos. En realidad, se
trata de la ordenación como complemento de la
clasicación.12
IV. La clasicación archivística, la transparencia y

el derecho a la información
En el 2002 México, entró a la era de la transparencia y
el derecho a la información pública, rompiendo con la
práctica constante de que toda información contenida
en documentos era condencial y solamente la podía
consultar la unidad administrativa que la producía o
administraba, negando todo tipo de consulta interna y
sobre todo externa. Se inició la construcción muy lenta
a causa del poco interés de las autoridades, para llegar
a establecer una cultura archivística en la administración
pública, camino que ha tardado ya muchos y largos
años sin resultado alguno.
Cierto es que se ganó mucho con las leyes de
transparencia y acceso a la información pública en el
país, y con los órganos garantes que se crearon para
tales efectos; cierto es que ya no se niega información
como antes, considerándola propiedad de quien la
producía, administraba y guardaba; pero ¿qué tipo de
información se da?, ¿en qué testimonio documental
se sustenta como verídica?, ¿se otorga la información
pública completa? (es decir el proceso informativo
desde su inicio hasta que se resuelve el trámite o
proceso administrativo), o ¿se determina la inexistencia
12
M. ARAGÓ, Antoni, en Los Archivos, entre la memoria histórica
y la sociedad del conocimiento, Editorial UOC, Barcelona, España,
2003, p. 125.
153
Jorge Nacif Mina
de la información porque se dice que no se encuentra

en los archivos?.
Preguntas las anteriores que al no contestarse
propician de nueva cuenta opacidad en el derecho
a la información y por ende un retroceso en las
administraciones públicas, federal, estatal y municipal,
sin dejar de soslayo a los poderes legislativo y judicial,
tanto federales como locales, los que también están
sujetos al artículo 6° Constitucional en todas sus
fracciones.
Si los archivos públicos se han considerado por el
IFAI como la columna vertebral de la transparencia
y acceso a la información pública, la clasicación se
convierte en el instrumento vital para la archivística,
que en su aplicación, es decir mediante el cuadro
general de clasicación, se organizan los archivos de
trámite, así, y sólo así se puede cumplir cabalmente
con la rendición de cuentas dentro de la administración
pública, teniendo acceso a expedientes contables,
administrativos, legales, scales, a expedientes que
versan sobre derechos humanos, electorales, licencias
de construcción, sobre recursos materiales, servicios
generales, asuntos jurídicos, presupuestos, obras
públicas, pólizas, contratos, préstamos, administración
de la justicia, recursos humanos, asuntos de gobierno,
licitaciones, políticas gubernativas, asuntos clínicos,
inmobiliarios, políticas públicas, compras, ventas,
planeación de proyectos y evaluación de los mismos
etcétera.
Entonces, la clave está en la relación existente
entre la clasicación archivística, la transparencia y
el acceso a la información, el punto de conexión son
las atribuciones y las funciones de los sujetos obligados;
veamos:
154
En materia de acceso a la información pública,

cuando un ciudadano solicita información, apegándose
a la ley de transparencia que toque según el Estado
de la República o Gobierno Federal, por medio del
INFOMEX, se penetra a las atribuciones y funciones
de la unidad administrativa a la que se solicita la
información, la que se produce como resultado del
cumplimiento estricto de esa atribución o función.
Tomando como ejemplo a la Administración
Pública Federal, en el Artículo 18 de la Ley orgánica
correspondiente, se establece en qué documento legal
se determinan las atribuciones de las Secretarías de
Estado y Departamentos Administrativos, así se lee:
En el reglamento interior de cada una de las Secretarías
de Estado y Departamentos Administrativos, que
será expedido por el Presidente de la República,
se determinarán las atribuciones de sus unidades
administrativas, así como la forma en que los titulares
podrán ser suplidos en sus ausencias.13
Regresando, en el análisis, a la solicitud de
información, observemos como la existencia o
inexistencia de la información depende de la atribución
o función14 que se le otorgó a la unidad administrativa
correspondiente, es decir para lo que fue creada u
organizada esa unidad administrativa, si tiene la
atribución o función debe tener la información solicitada, los
antecedentes o movimientos, transferencias o destino nal
que ha sufrido la información misma.
Ahora bien, el campo de aplicación de la clasicación
archivística son las atribuciones y funciones de las
13
Artículo 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal.
14
Es importante aclarar que no sólo en los Reglamentos
Interiores se otorgan las atribuciones y funciones a las unidades
administrativas, también en los Estatutos de Gobierno, Decretos
de Creación y Acuerdos de Creación de Dependencia y Entidades.
155
Jorge Nacif Mina
unidades administrativas, es decir, se clasican

atribuciones y funciones que ante su cumplimiento
producen documentos y éstos se integran a expedientes,
los que se convierten en unidades de instalación para
los archivos.
La tarea de clasicar es eminentemente intelectual,
teniendo como primer resultado directo el cuadro
general de clasicación archivística y como aplicación
de éste la instalación de expedientes para llegar a
la organización de archivos públicos; pero la tarea
debe ser a priori y no a posteriori, “… Partiendo del
conocimiento previo sobre la historia, la organización
y los procedimientos de la entidad…”15
Parte de la cadena que relaciona la clasicación
archivística con la transparencia y el acceso a la
información pública es el expediente, que procede del
verbo latino expediré, innitivo que forma el participio
presente expediens, expedientis:16 el que resuelve, de
ahí que el expediente se forme para resolver un
determinado asunto o trámite; es parte de la cadena
porque una pieza importante del expediente es la
información contenida en los documentos y éstos son
como lo muestra José Ramón Cruz Mundet, soporte
de:
a) La información: que sirve como referencia y
antecedente para fundamentar la resolución.
b) La resolución administrativa, legal, contable,
técnica: objeto nal, es la determinación ja y
decisiva adoptada respecto del asunto planteado
en el expediente.
c) La ejecución: en su caso las actuaciones encaminadas
a cumplir los efectos de la resolución adoptada.
15
CRUZ MUNDET, Op.cit., p. 243.
16
Ídem, p. 150.
156
Si analizamos detenidamente lo que nos indica José

Ramón Cruz Mundet, podríamos decir, de manera aún
especulativa, que la materia prima de la transparencia y del
acceso a la información pública es precisamente el expediente,
que se integra, ordena e instala conforme a la clasicación de
las atribuciones y funciones que le dieron origen y contienen
la información pública en base a testimonios documentales.
Sin que se preste a una conclusión, de la que no
estamos en condiciones de redactar aún, podemos
terminar este breve texto manifestando que, a medida
en que las tareas archivísticas se observen, por las
autoridades de la Administración Pública, como parte
fundamental del Derecho a la Información Pública,
consagrado por el Artículo 6° de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se acepte
que la clasicación archivística, la transparencia
y el acceso a la información tienen una relación
directa por medio de las atribuciones y funciones
de las unidades administrativas, las que producen
información en soportes documentales ordenados
en expedientes públicos, la clasicación y su cuadro
general, se convertirían en otro instrumento para la
transparencia, logrando una disminución de la práctica,
ya cotidiana, de declarar inexistencias de documentos, ya
que los órganos garantes del derecho a la información
podrían vericar la validez de dichas declaraciones de
inexistencia documental, haciendo más transparente el
proceso de acceso a la información pública y contando
con archivos organizados y funcionando.
157
Bibliografía
AGUILERA MURGUÍA, Ramón y NACIF MINA,
Jorge, Los Archivos Públicos: su organización y
conservación, 2ª ed., Ed. Porrúa, México, 2007.
ALBERCH FUGUERAS, Ramón, Los archivos, entre la
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Michel Duchein, Editorial UOC, Barcelona,
España, 2003.
CRUZ MUNDET, José Ramón, Manual de Archivística,
6a ed., Fundación Germán Sánchez Ruipérez,
Biblioteca del Libro, Madrid, España, 2005.
SCHELLENBERG, T. R., Archivos Modernos, principios
y técnicas, 2a ed. corregida y aumentada, AGN.,
SEGOB, México, 1987.
TANODI, Aurelio, Manual de Archivología
Hispanoamericana, Teoría y Principios, Revisado
y Actualizado por Branka Tanodi, Córdoba,
Argentina, 2009.
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental. DOF. 11 de junio de 2002.
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Última Reforma DOF 17 junio de-2009.
Lineamientos Generales para la organización y
conservación de los archivos de las dependencias
y entidades de la Administración Pública
Federal. DOF. 20 de febrero de 2004.
158
La transparencia legislativa local en
México
Khemvirg Puente*
SUMARIO: Introducción. I. Transparencia legislativa

y rendición de cuentas. II. Evaluación de la transparencia
legislativa local en México. Conclusiones. Bibliografía.
Anexo 1. Anexo 2.
Introducción
Uno de los retos fundamentales de la consolidación
democrática en América Latina es la creación de un
sistema de rendición de cuentas en todos los niveles
del espacio público. En particular, es notable el rezago
en materia de rendición de cuentas de los ociales
electos frente a los ciudadanos. La fórmula clásica
para contar con una democracia efectiva supone la
existencia de mecanismos de control del poder, donde
los ciudadanos tienen la capacidad de sancionar
o premiar a sus gobernantes y representantes. Sin
embargo, esto no es posible donde el acceso a la
información sobre el ejercicio de la función pública
es restringido o donde existen limitaciones legales
para sancionar a los servidores públicos. Así, la
transparencia y el acceso a la información pública,
como instrumentos de la rendición de cuentas, son dos
pilares de la consolidación democrática.
Un parlamento democrático moderno, no sólo es
representativo en tanto que en su seno se encuentran
* Coordinador de la Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos y del

Doctorado en Administración Pública de la Universidad Nacional
Autónoma de México. Especialista en Estudios Legislativos.
159
Khemvirg Puente
representadas las mayorías y minorías de una

sociedad, sino que además debe: ser transparente,
ecaz, profesional, accesible y rendir cuentas. En este
trabajo se describe el estado que guarda el acceso a la
información en materia legislativa y la transparencia de
las actividades parlamentarias en el nivel subnacional.
La pregunta que se intenta responder es ¿cuán
transparentes son las legislaturas locales en México?
Con el objetivo de hacer una medición comparable
de la transparencia legislativa, se intervienen los sitios
electrónicos de los congresos y cámaras con base en
un modelo adaptado de las recomendaciones de la
Unión Interparlamentaria. Así, se puede conocer el
estado que guarda la accesibilidad a la información
parlamentaria como instrumento para la construcción
de una estructura de rendición de cuentas efectiva
en México. En la primera sección se presentan los
enunciados básicos de la relación entre representación
democrática, rendición de cuentas y transparencia
parlamentaria, y posteriormente se presentan los
resultados de la evaluación realizada en 2010 a los
portales de las legislaturas en México.
I. Transparencia legislativa y rendición de cuentas

El devenir democrático no sólo nos obliga a cambiar
el diseño de las instituciones sino la concepción de
las mismas. Es decir, en una democracia de calidad
no solamente hay elecciones libres y justas, sino que
garantiza el pleno respeto a las normas, se ejercen
libertades políticas y civiles y existen mecanismos
institucionales para la rendición de cuentas entre
órganos de poder público –horizontal- y de los
gobernantes a los gobernados –vertical-. Bajo este
supuesto, no hay democracia posible sin información
160
La transparencia legislativa local en México
sobre las acciones del gobierno y sin capacidad para

sancionar las mismas.
A diferencia de un régimen autoritario, con
pluralismo limitado, bajo nivel de participación
ciudadana y liderazgos patrimonialistas que ejercen el
poder sin rendir cuentas, en un régimen democrático
los ciudadanos cuentan dos instrumentos básicos:
información sobre la acción de las instituciones públicas
y decisiones de sus ociales electos; y, capacidad para
premiar o sancionar a los responsables de esas acciones.
Aunque suele confundirse el concepto transparencia
con rendición de cuentas, lo cierto es que el primero es
simplemente un instrumento para alcanzar lo segundo.
Es decir, la rendición de cuentas es una condición
necesaria para el ejercicio de los derechos políticos en
virtud de que la ciudadanía controla las acciones de
sus gobernantes en el ámbito de sus responsabilidades.
Es decir, un legislador, en tanto representante electo
de los ciudadanos, ejerce su función pública a nombre
de la ciudadanía y, en consecuencia, son los electores
quienes deben sancionar sus acciones.
La rendición de cuentas se reere a la responsabilidad
que un sujeto de poder debe asumir frente a otro –
individual o colectivo- con el n de controlar el poder.
Así, una concepción mínima de la rendición de cuentas
debe incluir tres elementos: a) dos sujetos involucrados;
b) un asunto sobre el que se rinden cuentas, relacionado
necesariamente con una responsabilidad asumida por
el primer sujeto (en el sentido de responder por lo que
se ha hecho o dicho); y c) un juicio y/o una sanción
emitida por el segundo sujeto.1 Tal como lo resumen
1
LÓPEZ AYLLÓN, Sergio y MERINO, Mauricio, “La rendición
de cuentas en México: perspectivas y retos”, Cuadernos sobre
rendición de cuentas, número 1, Secretaría de la Función Pública,
México, 2009, p. 8.
161
Khemvirg Puente
Cejudo y Ríos, rendición de cuentas es “una relación

entre dos actores (A y B), en la que A está formalmente
obligado a informar, explicar y justicar su conducta a B
(con respecto a R). En esta relación, B tiene la facultad
de examinar la conducta de A (con respecto a R) y
cuenta con instrumentos para vigilarlo e incidir en su
comportamiento –vía sanciones o incentivos”.2
Cualquier actor que rinde cuentas, por tanto, debe
hacerlo respecto a las funciones que desempeña en el
ejercicio de la función pública. En particular, un órgano
representativo y colegiado, como las legislaturas
deben hacerlo respecto de las decisiones que adoptan
en forma de leyes o normas, es decir, como parte de
su función propiamente “legislativa” pero también
respecto del resto de funciones que desempeñan y
actividades que llevan a nombre de los ciudadanos.
El propio término legislatura suele generar
imprecisiones porque se piensa inmediatamente en
órganos exclusivamente productores de leyes, como
máquinas impresoras de ordenamientos legales. Sin
embargo, debe reconocerse que muchas de las leyes que
se aprueban son, en los hechos, elaboradas en las ocinas
de quienes son responsables de su ejecución. Por supuesto,
en coordinación con los legisladores especializados en las
áreas correspondientes. Al utilizar el término “legislatura”
se suele confundir la estructura con la función, sin
embargo, esta generalidad permite la inclusión de cuerpos
colegiados de regímenes parlamentarios. De cualquier
manera, lo más relevante no es el término a emplear, sino
las características de las mismas. Al respecto, Loewenberg
arma que estas instituciones se diferencian de otras
instituciones a partir de dos características básicas: 1)
Sus miembros son formalmente iguales en status, y 2) La
2
Ibidem, p. 2
162
autoridad de sus miembros proviene de que reclaman

para sí la legítima representación de la sociedad.3
La representatividad de los legisladores les permite
ejercer sus funciones con legitimidad en diversas
materias. De ellas, destaca justamente el control del
poder (exigir cuentas a otros poderes), legislación
(aprobar normas para la sociedad), representación
(servir de enlace con la ciudadanía), la administración
(insertarse en el proceso administrativo público y
atención de los asuntos internos del propio órgano
legislativo) y la deliberación (construcción de
opinión pública). En esas esferas de la representación
parlamentaria se llevan a cabo acciones por las cuales,
tanto el legislador en lo individual como los órganos
colectivos –desde comisiones hasta la propia cámara-,
deben informar y rendir cuentas. Como arma Morlino,
la rendición de cuentas y la representación están
estrechamente ligadas, pues la primera “se transforma
en una dimensión central en la medida que permite un
control efectivo de las instituciones políticas por parte
del ciudadano o bien de la sociedad civil”. 4
El Poder Legislativo debe controlar la acción del
poder, a nombre de la sociedad debe exigir cuentas
a las autoridades gubernamentales y ociales de
la burocracia. Al mismo tiempo, debe ser sujeto de
rendición de cuentas frente a los ciudadanos. Un
Parlamento que solamente se autoregula y autoevalúa,
no rinde cuentas, por ello en el debate de la reelección
inmediata de legisladores debe ser considerado que
éste es un mecanismo –no el único- de sancionar o
premiar la gestión de un representante.
3
LOEWENBERG, Gerhard, Modern Parliaments: Change or
Decline?, Aldine-Atherton, Chicago, 1971.
4
MORLINO, Leonardo, “Explicar la calidad democrática: ¿qué
tan relevantes son las tradiciones autoritarias?” Revista de Ciencia
Política, vol. 27 (2), México, 2007, p. 8.
163
Khemvirg Puente
Por otro lado, un Parlamento que restringe la

información de sus acciones o informa parcialmente
sobre cada una de las funciones que desempeña, no
rinde cuentas. De ahí la importancia de evaluar la
accesibilidad a la información de una legislatura pues
le otorga al ciudadano el papel protagónico que debe
asumir en todo régimen democrático y representativo,
mientras que una legislatura que no hace pública esa
información, no sólo no rinde cuentas sino que además
desestima el papel del ciudadano en la democracia.
II. Evaluación de la transparencia legislativa local

en México5
Un parlamento moderno dentro de un régimen
democrático es representativo en tanto que en su seno
se encuentran representadas las mayorías y minorías
de una sociedad. Sin embargo, para que el ejercicio de
la representación sea efectivo, resultan indispensables
otras características como su ecacia en la resolución
de conictos, el nivel de profesionalización logrado a
lo largo del tiempo y su accesibilidad a la información
y transparencia legislativa.
La Unión Interparlamentaria, organización
internacional que agrupa a la totalidad de Parlamentos
5
Una primera evaluación se realizó en la cuarta semana de mayo
y primera de junio de 2010; posteriormente se realizó una segunda
evaluación de control en la segunda semana de junio de 2010.
Algunos registros tienen 0 (cero) cuando no existía la información
o cuando no hubo acceso al sitio web. Agradezco al licenciado
Jacob Villagómez, mi asistente de investigación, y a los estudiantes
de la licenciatura en Ciencias Políticas de la UNAM: Luis Spencer
González Alonso, Diego López Zepeda, Luz Carolina Ledón,
César Amaury Ángeles Tovar, Saúl Gutiérrez García, Juan Carlos
Gutiérrez Valle, Raúl López García, Abraham Eleno Contreras,
Miguel Ángel Centeno Cortés, Juan Carlos Hernández Aniceto, y
Manuel Rebollo Blanco por su apoyo en estas etapas de recolección
de datos.
164
democráticos del mundo, suscribió en 2010 la

Declaración de Presidentes de Parlamentos. El primer
punto del mismo señala:
Nos comprometemos a hacer nuestros parlamentos
más representativos, transparentes, accesibles, efectivos
y sujetos de rendición de cuentas, y permitir a los
diversos componentes de la sociedad, la participación
en los procesos políticos decisorios. También nos
comprometemos a promover estándares de integridad
para los Parlamentos y sus integrantes, reconociendo que
formar parte de un Parlamento es primero y antes que
nada, un servicio público, y debe fundarse en principios
éticos y estándares públicos de integridad en la vida
pública (UIP, 2010).6
El Congreso de México adoptó la resolución
anterior en virtud del compromiso para impulsar
mejores prácticas de transparencia y accesibilidad en
ambas cámaras de la legislatura federal. Sin embargo,
este compromiso no necesariamente se ha expresado
en una mejora del marco jurídico en la materia o en
acuerdos internos dentro de las legislaturas locales. La
soberanía de las entidades federativas impide que ese
tipo de acuerdos entre parlamentos nacionales tengan
efectos en las dinámicas internas de parlamentos
subnacionales, ya que existen desfases en sus
respectivos procesos democratizadores.
La propia Unión Interparlamentaria (IPU) ha
diseñado diversos instrumentos de autoevaluación
para que los parlamentarios juzguen el grado de
accesibilidad y transparencia en comparación con
otras legislaturas. Con base en los instrumentos de
la IPU (2000, 2006, 2007 y 2008), adaptados para las
legislaturas mexicanas en sus obligaciones legales y en
6
UIP, Declaration adopted by the Third World Conference of
Speakers of Parliaments, Ginebra:19-21 Junio de 2010, http://iup.org/
splz-e/speaker10/declaration.pdf, 2010
165
Khemvirg Puente
sus características especícas, se evaluó la totalidad de

los congresos locales del país, así como la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal.
El modelo incluye 106 indicadores organizados
a partir de las 10 variables que se presentan en el
siguiente cuadro.
Cuadro1
Variables de accesibilidad
en portales de legislaturas locales7
1. Información general.
2. Sistema electoral y de partidos.
3. Proceso legislativo.
4. Órganos de dirección.
5. Legisladores.
6. Órganos legislativos internos.
7. Transparencia administrativa.
8. Publicaciones.
9. Micrositio del Órgano de Fiscalización.
10. Retroalimentación, diseño e instrumentos avanzados.
La variable 1 “Información General” se reere a la

disponibilidad de información sobre la integración,
funciones que desempeña, estructura y organización
interna, marco jurídico e información legislativa básica
de la legislatura. También se verica si se hace pública
la estadística ocial, los comunicados de prensa,
los nombres y currícula de los altos funcionarios
administrativos, así como la información para visitas
y acceso a los archivos históricos, bibliotecas o centros
de información legislativos dependientes del Congreso
local. Esta información es básica y se evalúan 19
indicadores. En la gráca 1 se presentan los resultados
7
Cada uno de los indicadores que integran las variables se pueden
consultar en el Anexo 2.
166
de las legislaturas locales y el puntaje obtenido en cada

uno de ellos. Como se observa, ninguna legislatura
obtuvo el puntaje mínimo de 18 reactivos, el caso más
notorio por la escasez de información general fue el
Congreso de Yucatán con solamente 7 indicadores
disponibles.
La variable 2 corresponde a la disponibilidad

de información respecto al sistema electoral y de
partidos ya que toda legislatura debe informar a los
ciudadanos el mecanismo mediante el cual fueron
electos los representantes populares con el detalle
del resultado de la elección y el reparto de asientos
por cada partido político, con detalles básicos de su
organización interna, es decir, el nombre del grupo
parlamentario, su coordinador y vicecoordinadores,
así como un vínculo a los sitios web de los propios
grupos parlamentarios. Destaca que, a pesar de que
este tipo de información suele ser pública a través
de otras dependencias como los institutos electorales
167
Khemvirg Puente
o incluso sea una obligación en términos legales, las

legislaturas no incluyan los datos básicos de sus grupos
parlamentarios, los cuales constituyen el mecanismo
de organización parlamentaria más efectivo de
las democracias contemporáneas. Solamente los
Congresos de Aguascalientes, del Estado de México
y Guanajuato cumplen con la totalidad de asuntos
publicables en esta variable (6/6 reactivos), mientras
que la legislatura peor evaluada en esta variable es
la de Tlaxcala que únicamente hizo público el código
electoral y el número de legisladores por partido,
pero ningún dato adicional respecto de sus grupos
parlamentarios. Esto se detalla en la gráca 2 que
incluye la evaluación de las legislaturas.
La tercera variable de la evaluación se concentra

en una de las facultades centrales de una legislatura,
la elaboración de leyes y el proceso de aprobación de
las mismas. El procedimiento legislativo es la etapa
técnica-legal de un proceso más amplio que incluye
las demandas de los ciudadanos y construcción de
una agenda legislativa, conocido éste como “proceso
legislativo”. Esta variable únicamente evalúa la
información disponible respecto de los asuntos que se
168
encuentran en trámite legislativo, es decir, que forman

parte del procedimiento legislativo. Toda legislatura
debe incluir en este apartado la agenda legislativa en
discusión, los decretos aprobados, los dictámenes de
las comisiones, las votaciones del Pleno, las versiones
estenográcas de las comparecencias de funcionarios
públicos, el presupuesto aprobado y su respectivo
dictamen, las leyes de ingresos y la totalidad de asuntos
aprobados por la legislatura. Asimismo, se evalúa si el
portal cuenta con la tecnología para la transmisión de
sesiones del Pleno y su respectivo archivo histórico en
audio y video.
En la gráca 3 se presenta la evaluación de los 14
reactivos que fueron estudiados en cada legislatura
local donde destaca que ninguna legislatura cumple
con la información básica sugerida respecto a los
asuntos legislativos que se tramitan en su interior.
En particular, la legislaturas de Baja California Sur,
Chiapas, Yucatán y Tlaxcala destacan por la opacidad
en los asuntos legislativos en trámite, mientras que
aquellas legislaturas con mayor información –pero aún
por debajo de los estándares mínimos de accesibilidad
a la información legislativa- son los congresos de
Colima, San Luis Potosí y la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal. Son en total 16 legislaturas las que
publican la mitad o menos de los asuntos legislativos
que se recomiendan como elementos básicos, lo cual
ya es un indicador relevante de la precariedad de
la accesibilidad a la información legislativa en los
Congresos estatales.
169
Khemvirg Puente
La variable 4 “Órganos de Dirección” se reere

a la accesibilidad a la información de los órganos
de dirección. En la mayoría de las legislaturas, la
titularidad del Poder Legislativo recae en la Mesa
Directiva y en su Presidente. Sin embargo, esta
relevancia no siempre se reeja en la información
disponible respecto de los integrantes de esos órganos.
Así, resulta necesario que el ciudadano sepa quién es
el titular de la representación jurídica del Congreso
y quienes forman parte de los órganos de dirección,
sus facultades y funciones, así como datos de contacto
e información curricular. En algunos casos, la
información se consiguió en apartados distintos a los
de “Mesa Directiva”, pues el portal de la legislatura
simplemente señala los nombres y se debe navegar en
el sitio para obtener datos adicionales.
La gráca 4 muestra los valores de cada uno de
los indicadores en una escala de 1 a 8, donde ninguna
legislatura obtuvo la totalidad del puntaje posible.
Mientras que los Congresos del Estado de México,
San Luis Potosí y Guanajuato obtuvieron el puntaje
más alto con 7, los de Baja California Sur, Chiapas,
Hidalgo y Tlaxcala obtuvieron el más bajo. Aquí se
debe destacar que en los casos de Guerrero y Veracruz,
170
éstos cuentan con la información necesaria pero el

número de “clicks” que debe realizar el investigador
para obtener la puntuación es muy elevado, lo cual
complica la tarea del ciudadano para acceder a la
información y resulta un obstáculo para la rendición
de cuentas. También destaca que 18 legislaturas están
por debajo de la mitad de los asuntos que debieran
publicar y hacer accesible.
La rendición de cuentas sólo es posible donde

existen individuos claramente identicables que
aparecen como responsables de las acciones de los
órganos de poder público. Es decir, un ciudadano
no puede exigir cuentas a los legisladores si no sabe
quién es su representante, a qué partido pertenece,
en qué comisiones participa, cuál ha sido el sentido
de sus votos en los asuntos de la agenda legislativa,
cuáles son los apoyos económicos que recibe y cuáles
son sus datos de contacto y horarios de atención a la
ciudadanía.
La variable 5 “Legisladores” evalúa la accesibilidad
a este tipo de información desde los portales de Internet
de las legislaturas locales. Si bien existe información
que es más relevante que otra (como el sentido del
voto de cada legislador, frente a datos como el origen
de su elección) la variable 5 concentra la accesibilidad
171
Khemvirg Puente
a la información básica que debe existir en cualquier

portal de una legislatura democrática respecto de los
individuos que la integran.
Los estudios legislativos asumen que las

comisiones de una legislatura son “unidades colectivas
institucionalizadas, especializadas, interactivas,
intersticiales y más o menos similares en términos
de estructura, que intervienen entre el miembro
individual, el legislador en la comisión, y la legislatura
en pleno, de la cual ambos, el miembro individual y
la comisión, forman parte”.8 Por tal motivo, la mayor
parte de la actividad parlamentaria se lleva a cabo
efectivamente en las comisiones que suponen cierto
nivel de especialización en los temas centrales de la
agenda política y legislativa.
La variable 6 permite conocer el grado de
accesibilidad a la información de las comisiones como
son el listado de integrantes, los micrositios de cada
una de ellas, las actas de las sesiones y su registro
de asistencias, nombre y currícula de sus secretarios
técnicos o asesores, presupuesto o techo presupuestal,
8
EULAU, Heinz y MCCLUGGAGE, Vera, “Standing Committees
in Legislatures” en LOEWENBERG, S. C. PATTERSON, Gerhard
y JEWELL, M. E., eds. Handbook of Legislative Research, NY,
Cambridge University Press, 1985, p. 396.
172
personal asignado a la misma, programa de trabajo,

agenda de actividades y datos para comunicarse con
los integrantes de la misma. La gráca 6 muestra
cómo, a diferencia de la información general donde
prácticamente todas las legislaturas presentan la
información básica, cuando se trata de las comisiones,
las legislaturas locales tienden a subinformar sobre sus
actividades. Resulta evidente que sólo diez legislaturas
presentan al menos la mitad de la información básica,
mientras que en la mayoría no existe información al
respecto. Destaca la opacidad de las comisiones en
los Congresos de Querétaro, Chiapas, Baja California
Sur, Durango, Guanajuato, Guerrero, Quintana Roo,
Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Tlaxcala cuyo valor no
pasa de 4 puntos en una escala de 1 a 12.
Las disposiciones legales en materia de transparencia

y acceso a la información pública que se detonaron con la
aprobación en 2002 de la Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Información Pública Gubernamental y,
en particular, con la reforma constitucional al artículo
6º que impactaron directamente en el nuevo marco
jurídico de las entidades federativas que ajustaron sus
leyes o crearon nuevas en la misma materia donde se
establecen las obligaciones de los órganos de poder
público como los Congresos de los Estados. La variable
173
Khemvirg Puente
7 “Transparencia Administrativa” es ad hoc para el caso

mexicano ya que corresponde a los asuntos que son,
en su mayoría, obligatorios por disposición legal como
el directorio de servidores, el perl de los puestos,
la remuneración mensual de los servidores públicos,
el reporte de gastos como viáticos, representación
y alimentación, la relación de bienes a nombre del
Congreso, los miembros del comité de transparencia,
los contratos y auditorías, los dictámenes de la cuenta
pública, el micrositio de la contraloría, así como los
procedimientos para la realización de trámites de
acceso a la información.
Resulta de interés que, a pesar de que este tipo de
información suele ser obligatoria, doce legislaturas
locales no hagan pública la información de al menos la
mitad de estos indicadores. Los Congresos locales con
la más baja calicación en materia de transparencia
administrativa fueron Tlaxcala, Chiapas, Guanajuato
y Tamaulipas. Por su parte, las legislaturas mejor
evaluadas en esta materia con la totalidad de
indicadores fueron las Cámaras de Diputados del
Estado de México, de Guanajuato y la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal.
174
La variable 8 corresponde exclusivamente a tres

indicadores que sugiere la Unión Interparlamentaria
con el n de vericar si las publicaciones ociales de
la legislatura se hacen públicas o son de distribución
restringida. Así, se verica si existe un listado de
publicaciones sistematizado y actualizado, si las
mismas pueden ser obtenidas por vía electrónica sin
justicar razón jurídica y si existe algún procedimiento
para la obtención o, en su caso, compra de cierto
material especializado que se produzca al interior de la
legislatura. El resultado que se presenta en la gráca 8
“Publicaciones” sólo corresponde a tres indicadores, de
los cuales, cumplieron con la totalidad las legislaturas
de Coahuila, Distrito Federal, Durango, Estado de
México, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Quintana Roo,
Sinaloa, Sonora y Tabasco. Por su parte, las legislaturas
de Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua,
Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Querétaro, San Luis
Potosí y Tlaxcala obtuvieron calicación de 0 (cero) en
virtud de que no cuentan con este tipo de información
en sus portales de Internet.
CHIHUAHUA
COAHUILA
COLIMA
OAXACA
PUEBLA
SINALOA
SONORA
TLAXCALA
NAYARIT
SLP
AGS
BC
BCS
CAMPECHE
CHIAPAS
DF
DURANGO
EDOMEX
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MICHOACAN
MORELOS
NUEVO LEÓN
QUERÉTARO
Q ROO
TABASCO
TAMAULIPAS
VERACRUZ
YUCATÁN
ZACATECAS
En la calicación respecto de la variable 9, que

corresponde a la disponibilidad de información del
Órgano de Fiscalización dependiente de la legislatura,
no se evalúa el grado de independencia técnica o su
nivel de institucionalización, sino simplemente la
175
Khemvirg Puente
accesibilidad a elementos básicos como su estructura

interna, directorio, marco normativo, síntesis
curricular del titular, las auditorías concluidas, los
informes sobre la cuenta pública y la remuneración
mensual de los servidores públicos. La gráca 9
“Micrositio del Órgano de Fiscalización” muestra
cómo las legislaturas que cuentan con la totalidad
de la información en los 7 indicadores propuestos
fueron Coahuila, Distrito Federal, Durango, Estado
de México, Guanajuato, Oaxaca y Veracruz, mientras
que la mayoría dispone de información parcial excepto
por el órgano de scalización de Nayarit cuyo sitio
web no estuvo disponible durante las fechas en que
se recolectó la información y sólo se tuvo acceso a la
remuneración de los servidores públicos mediante el
sitio de transparencia.
Finalmente, la variable 10 mide la accesibilidad

de mecanismos de retroalimentación e instrumentos
avanzados como vínculos a otros órganos de poder
u otras legislaturas, foros de discusión, encuestas,
información de contacto con legisladores, sección
de preguntas más comunes y novedades, así como
versiones ligeras y para personas con discapacidad
visual. El resultado de la evaluación de esta variable
a partir de 16 indicadores se presenta en la gráca
176
10, donde es notorio el bajo desempeño de todas

las legislaturas, y donde sólo tres de ellas están por
encima de la mitad de los requisitos básicos en materia
de retroalimentación y opciones avanzadas: el Distrito
Federal, Chihuahua y el Estado de México.
A partir de las diez variables y la totalidad de 106

indicadores medidos en las 32 legislaturas locales
de México, se cuenta con información suciente
para la elaboración de un índice de transparencia
y accesibilidad a la información legislativa de un
rango entre 0 y 1, donde 1 es el mínimo necesario de
accesibilidad, mientras que 0 representa el tipo ideal
de la opacidad legislativa. Es decir, una legislatura
con un valor de 1 no signica que sea un ejemplo
de transparencia legislativa sino que cuenta con la
información mínima necesaria para que el ciudadano
cuente con los elementos básicos para evaluar el
desempeño de sus representantes. No se evalúa
la calidad de la información ni los mecanismos de
sanción disponibles, sino simplemente la accesibilidad
mediante medios electrónicos. El índice compuesto
para cada legislatura (ver composición en anexo 1) se
presenta a detalle en la gráca 11, donde destaca el bajo
177
Khemvirg Puente
desempeño de las legislaturas de Tlaxcala, Chiapas,

Baja California Sur y Querétaro.
Le medición fue realizada en el primer semestre

de 2010 y, en consecuencia, aquellas entidades
donde se renovó el Poder Legislativo local, evaluó a
las legislaturas que estaban por concluir su encargo.
Existen ocho legislaturas que se encuentran en el rango
bajo en esta materia, mientras que 21 legislaturas se
encuentran en el tercer cuartil y sólo tres legislaturas
se encuentran en el rango más alto del índice de
accesibilidad y transparencia legislativa. Destaca que
estas tres legislaturas con un mejor desempeño en
materia de accesibilidad a la información legislativa
corresponden a entidades donde un solo partido
cuenta con la mayoría absoluta de la legislatura: La
Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el Congreso
del Estado de México y el Congreso de Guanajuato,
los cuales tienen mayoría del Partido de la Revolución
Democrática, del Partido Revolucionario Institucional
y del Partido Acción Nacional, respectivamente, sin
que ello implique necesariamente alguna relación
causal.
178
Conclusiones
La rendición de cuentas es la relación entre dos actores,
donde uno informa, explica y justica sus acciones
a otro que tiene la capacidad legal para sancionarlo.
La transparencia y el acceso a la información son
condiciones indispensables de la rendición de cuentas,
aunque no sucientes para garantizarla.
El Poder Legislativo debe exigir cuentas al Ejecutivo,
pero también debe rendir cuentas a la sociedad. La
autoregulación de cualquier órgano de poder público
no es rendición de cuentas, aunque contribuya a
ese objetivo, por ello es necesario que haya mejores
mecanismos de accesibilidad a la información pública
y mejores instrumentos de sanción a cargo de los
ciudadanos.
El Poder Legislativo local en México tiene una
asignatura pendiente en materia de accesibilidad a
la información y transparencia de sus actividades
y decisiones. La existencia de gobiernos divididos,
legislaturas sin mayoría, o alternancia en el gobierno no
representan ninguna garantía de una mejor estructura
de rendición de cuentas o mayor accesibilidad a la
información. A partir de los datos aquí presentados,
se evidencia que los representantes populares deben
hacer un esfuerzo adicional en las reformas legales
para otorga al ciudadano el papel que merece en la
consolidación democrática.
Uno de los retos de la democracia en América
Latina es mejorar sus estructuras de rendición de
cuentas en todos sus niveles, particularmente el nivel
subnacional donde prevalecen prácticas de opacidad e
incluso autoritarias. No es el único asunto de la agenda
pendiente de las democracias latinoamericanas, pero
sin duda, uno de los más relevantes.
179
Khemvirg Puente
Las legislaturas locales en México se encuentran por

debajo de los estándares mínimos de accesibilidad a la
información. Sus integrantes deben redoblar esfuerzos
para evitar la simulación en el cumplimiento de la
ley y la subinformación respecto de sus actividades
parlamentarias que se evidencian en este estudio.
Es urgente la construcción de una nueva agenda de
transparencia legislativa local en México.
180
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182
Anexo 1. Composición del Índice de Accesibilidad y
Transparencia Legislativa para Legislaturas Locales
en México (2010)
Entidad 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Índice

.56
AGS 16 6 7 4 5 3 6 1 5 6 59
.53
BC 14 4 7 3 6 3 11 1 4 3 56
.40
BCS 12 5 1 2 6 2 5 0 4 5 42
.51
CAMPECHE 11 3 9 3 7 6 7 0 5 3 54
.31
CHIAPAS 11 3 1 2 3 1 4 0 4 4 33
.52
CHIHUAHUA 12 3 7 6 7 2 6 0 3 9 55
.70
COAHUILA 16 5 8 5 6 11 7 3 6 7 74
.64
COLIMA 13 3 11 6 7 7 10 1 5 5 68
.80
DF 16 4 11 6 7 8 12 3 6 12 85
.58
DURANGO 14 5 6 4 8 3 9 3 6 4 62
.78
EDOMEX 14 6 10 7 9 6 13 3 6 9 83
.78
GUANAJUATO 14 6 10 7 9 6 13 3 6 9 83
.48
GUERRERO 12 4 4 3 7 4 7 0 5 5 51
.61
HIDALGO 16 5 9 2 6 8 8 0 5 6 65
.69
JALISCO 16 3 10 5 6 7 10 3 5 8 73
.50
MICHOACAN 16 3 6 6 7 3 5 1 3 3 53
.53
MORELOS 15 3 5 5 6 3 10 1 4 4 56
.56
NAYARIT 16 3 9 4 5 3 10 3 1 5 59
.65
NUEVO LEÓN 15 3 7 5 7 11 11 1 4 5 69
.56
OAXACA 13 3 5 3 7 7 11 1 6 3 59
.63
PUEBLA 16 4 6 5 6 8 11 1 4 6 67
.40
QUERÉTARO 9 3 9 3 3 0 9 0 5 1 42
.47
Q ROO 13 3 8 3 5 3 7 3 2 3 50
.67
SLP 15 4 11 7 7 8 10 0 4 5 71
.61
SINALOA 16 4 9 6 6 3 9 3 5 4 65
.60
SONORA 16 4 8 3 6 4 11 3 5 4 64
.63
TABASCO 12 4 9 5 8 6 11 3 5 4 67
.49
TAMAULIPAS 13 3 9 4 7 3 4 1 3 5 52
.25
TLAXCALA 9 1 3 2 2 3 2 0 3 2 27
.56
VERACRUZ 14 2 7 4 8 5 8 1 6 4 59
183
.43
YUCATÁN 7 4 2 3 5 7 9 1 4 4 46
.60
ZACATECAS 12 4 7 5 7 6 11 0 5 7 64
Anexo 2. Indicadores evaluados en sitios web de

legislaturas locales
Variable 1. Información general

Indicador
1.1. Integración de la legislatura
1.2. Integración de comisiones
1.3. Gaceta Parlamentaria
1.4. Diario de Debates
1.5. Ley Orgánica y Reglamento Interno
1.6. Orden del Día de sesiones
1.7. Constitución de la República
1.8. Funciones y/o facultades del Congreso
1.9. Etapas del procedimiento legislativo
1.10. Estadísticas de la actual legislatura (número y
porcentajes de iniciativas presentadas, aprobadas,
pendientes, etc. )
1.11. Breve historia de la Cámara de Diputados
1.12. Comunicados y boletines de prensa
1.13. Guía del edicio del Congreso (fotos del pleno y
salones).
1.14. Diagrama o Gráca de cómo están sentados
(repartición de curules) en el Pleno.
1.15. Nombre y curriculum del Secretario General, Ocial
Mayor o Secretario de Servicios Parlamentarios.
1.16. Diagrama de la Estructura Administrativa de la
Legislatura (direcciones y departamentos)
1.17. Información para visitantes (horarios, requisitos,
visitas guiadas, etc.)
1.18. Información para el acceso a los archivos históricos y
biblioteca de la legislatura
1.19. Vínculo a las leyes vigentes
184
Variable 2. Sistema electoral y de partidos
Indicador
2.1. Explicación sobre el mecanismo de elección de
los diputados (sistema electoral, número de distritos,
requisitos para ser electo diputado, etc.)
2.2. Resultados de la elección previa por distrito y por
partido
2.3. Integración y estructura de los grupos parlamentarios
(nombre del coordinador y de los vicecoordinadores
donde haya)
2.4. Edad, género y profesión de todos los legisladores
2.5. Texto de la Ley o Código Electoral
2.6. Páginas o micrositios de los grupos parlamentarios
Variable 3. Procedimiento legislativo

Indicador
3.1. Esquema gráco que explique las etapas el
procedimiento legislativo
3.2. Agenda legislativa o temas en discusión por la
legislatura en el actual o más reciente periodo de sesiones
3.3. Base de Datos con buscador de los decretos aprobados
por la actual legislatura
3.4. Estatus de las iniciativas presentadas en la actual
legislatura (aprobada, publicada, pendiente en
comisiones, etc.) con especicación de tema, título,
iniciador de origen, fecha de presentación, etc.
3.5. Base de Datos de los Dictámenes de las comisiones
3.6. Base de Datos de las votaciones del Plano (sentido del
voto de cada diputado en cada decreto)
3.7. Versiones estenográcas de las comparecencias de
funcionarios
3.8. Decretos, reformas y leyes aprobadas en al menos dos
legislaturas previas
3.9. Apartado especial con información detallada del
Presupuesto y Leyes de Ingresos
3.10. Versiones estenográcas de los debates del Pleno de
la actual legislatura
185
3.11. Acceso a comunicaciones del Ejecutivo dirigidas al
Legislativo y viceversa, o a las preguntas parlamentarias
3.12. Glosario de términos parlamentarios
3.13. Tecnología para la transmisión de las sesiones del
Pleno en vivo (audio y video) por Internet
3.14. Archivo histórico en audio y video de sesiones de la
actual legislatura
Variable 4. Órganos de dirección

Indicador
4.1. Biografía o Reseña curricular del Presidente de la
Cámara
4.2. Descripción de poderes y facultades de la Mesa
Directiva del Congreso
4.3. Nombres y datos de los Vicepresidentes y Secretarios
de la Mesa Directiva
4.4. Integración del órgano de dirección del Congreso
(Junta de Coordinación Política, Gran Comisión o
Comisión de Gobierno, etc.)
4.5. Agenda de reuniones y actividades del órgano de
gobierno (Mesa Directiva y/o Junta de Coordinación).
4.6. Discursos y participaciones relevantes del Presidente
del Congreso
4.7. Listado de anteriores Presidentes del Congreso
4.8. Página de comentarios o correo electrónico para
comunicarse con el Presidente del Congreso
Variable 5. Legisladores
Indicador
5.1. Listado de todos los miembros de la legislatura, que
señale su distrito o circunscripción, partido político y
comisiones a las que pertenece.
5.2. Páginas personales o micrositios de cada diputado.
5.3. Listado de miembros agrupados por partido político
5.4. Listado de miembros por tipo de elección (mayoría o
representación).
186
5.5. Teléfono, correo electrónico y domicilio de ocina de
cada diputado
5.6. Lista de integrantes de legislaturas anteriores
5.7. Biografía o resumen curricular con fotografía de
todos los diputados
5.8. Vínculo (link) a las participaciones de cada diputado
en el Pleno desde el micrositio del diputado
5.9. Sentido del voto individual de cada diputado en las
votaciones de decretos del Pleno
5.10. Salario y otros apoyos económicos que reciben los
legisladores
Variable 6. Órganos legislativos internos

Indicador
6.1. Micrositios de la totalidad de comisiones
6.2. Listado de miembros de la comisión
6.3. Actas de sesiones de comisión
6.4. Registro de asistencias a sesiones de comisión
6.5. Listado de servidores públicos y empleados asignados
a las comisiones.
6.6. Nombre y curriculum de secretario técnico
6.7. Presupuesto (o techo presupuestal) de la comisión
6.8. Informes de la Comisión presentados al Pleno o a los
órganos de gobierno
6.9. Programa de Trabajo de la Comisión
6.10. Página de comentarios o correo electrónico para
comunicarse con el Presidente de la Comisión
6.11. Agenda de actividades de las comisiones.
Variable 7. Transparencia administrativa (en la

página de transparencia)
Indicador
7.1. Directorio de servidores públicos
7.2. Perl de puestos
7.3. Remuneración mensual de servidores públicos
7.4. Gastos: viáticos, representación y alimentación.
187
7.5. Relación de bienes a nombre del Congreso
7.6. Domicilio e integración de Comité de Transparencia
7.7. Dictámenes de la Cuenta Pública
7.8. Convenios y contratos
7.9. Resultados de auditorías internas
7.10. Micrositio de la Contraloría Interna
7.11. Información de proveedor, contratista, montos y
plazos de entrega
7.12. Domicilio, teléfonos, horario y correo electrónico de
la ocina de acceso a la información
7.13. Informes de Transparencia
Variable 8. Publicaciones
Indicador
8.1. Listado de publicaciones del Congreso
8.2. Información sobre cómo pueden obtenerse
electrónicamente las publicaciones (versión pdf)
8.3. Servicio de compra o solicitud de publicaciones del
Congreso
Variable 9. Micrositio del Órgano de Fiscalización

(Contaduría Mayor de Hacienda, Órgano de Fiscalización,
etc.).
Indicador
9.1. Estructura orgánica y directorio
9.2. Síntesis curricular del Auditor o Contador Mayor
9.3. Marco normativo
9.4. Auditorías concluidas
9.5. Remuneración mensual de servidores públicos
9.6. Dictámenes de la Cuenta Pública
188
Variable 10. Retroalimentación, Diseño e
instrumentos avanzados
Indicador
10.1. Vínculos (links) a los poderes Ejecutivo y Judicial.
10.2. Vínculos a otras legislaturas estatales
10.3. Herramienta de comentarios al webmaster sobre el
sitio
10.4. Suscripción a algún boletín informativo
10.5. Foros de discusión abiertos
10.6. Encuestas de opinión
10.7. Información de contacto con diputados accesible.
10.8. Opciones en otros idiomas (lenguas nativas o en
inglés)
10.9. Sección de “novedades”
10.10. Sección de “FAQ” o Preguntas más comunes
10.11. Keyword Index o Índice por palabras clave
10.12. Anuncio o página de vacantes para empleos en el
Poder Legislativo
10.13. Mapa del sitio
10.14. Opción de text Only version
10.15. No se requiere de ningún software
10.16. Opciones para discapacitados visuales.
189
Derecho a la intimidad genética
Mónica Victoria Ruiz Balcázar*
SUMARIO: Introducción. I. Planteamiento. II. Marco

conceptual. III. Marco jurídico. Reexión nal. Bibliografía.
Introducción
Los datos personales encierran en su conjunto la
vulnerabilidad humana que revela la frágil condición
del hombre, y es una expresión del desequilibrio
de fuerzas por lo que su protección debe ser
cuidadosamente reglamentada por el Estado.
La información genética forma parte de los datos
personales que por su sola publicación o acceso a la
misma puede generar un estado de vulnerabilidad
entre sus titulares ya que resulta ser información
sensible.
La vulnerabilidad es un concepto presente en
la bioética y como tal subyace y se institucionaliza
jurídicamente como un mecanismo para proteger
de cualquier agravio a los seres humanos entre
sí, compensando de este modo sus deciencias, y
buscando el diálogo entre seres semejantes cuyas
diferencias no esenciales pero sí de grado le pueden
negar en lugar de garantizar una convivencia pacíca,
adaptable y ventajosa.
* Doctora en Derecho Público por el Instituto de Investigaciones

Jurídicas de la Universidad Veracruzana. Académico de la carrera
de Derecho SEA campus Coatzacoalcos. Universidad Veracruzana.
Miembro del SNI.
191
De igual forma la autonomía, la dignidad e

integridad humana, son necesariamente objetos
de protección legal, sin embargo es el principio de
vulnerabilidad, el que se erige como fundamento del
sistema legal. De acuerdo con estas ideas, “los derechos
pueden considerarse como triunfos en la concreción de
la protección de la persona humana.”1
En el contexto antes mencionado el objetivo del
presente trabajo, es reexionar sobre las consecuencias
éticas y jurídicas que el tratamiento de algunos datos
personales derivados del conocimiento del genoma
humano puede traer consigo, en virtud de los avances
de la ingeniería genética especialmente cuando forman
parte de un expediente concluido cuyas sentencias
ejecutoriadas deben ser transparentadas por el Poder
Judicial tal como lo señalan diversos preceptos de la
Pública Gubernamental y la Ley 848 de Transparencia
y Acceso a la Información Pública para el Estado de
Veracruz de Ignacio de la Llave.
Por lo anterior, se abordan los temas relativos a los
inicios de la investigación genética en el denominado
proyecto genoma humano, la protección a la intimidad
y la clonación, dando al respecto el marco conceptual
indispensable, a n de situar el panorama teórico
en donde se ubica el presente trabajo. Enseguida
se analizan sus implicaciones en el marco jurídico
nacional.
1
Apud, por DAHL RENDTORFF, Jacob, “Principios básicos de
la Bioética y el bioderecho europeos”, en Perspectivas Bioéticas, Ed.
Gedisa y Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
Año 5, número 9, primer semestre, España, 2000, pp. 74-90. Para
una consulta a fondo sobre el debate del fundamento que sustenta
a los denominados principios jurídicos en los sistemas legales vid
DWORKIN, Ronald, Los derechos en serio, traducción de Marta
Guastavino, Ed. Planeta-Agostini, España, 1993, pp. 72 y ss.
192
De igual forma en el trabajo se alude a la posibilidad

de quedar en estado de indefensión debido al impacto
ético y jurídico que traen consigo los nuevos avances en
las manipulaciones genéticas, de manera fundamental
cuando se trasladan al ámbito de la administración de
justicia por lo que es el mismo Poder Judicial quien
debe responder con ecacia a las cuestiones legales
que pueden tener lugar con motivo del tratamiento
de datos personales, especialmente en los siguientes
campos: derechos humanos, derecho constitucional,
derecho de la seguridad social, derecho laboral y
derecho civil.
I. Planteamiento
De acuerdo a la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental2 y a
su equivalente en el Estado de Veracruz los archivos3
judiciales deben hacerse públicos cuando su contenido
se reera a sentencias ejecutoriadas.4
2
Cfr. Artículo 8 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental, Diario Ocial de la Federación
del 11 de junio 2002.
3
Un archivo “comprende el conjunto de expedientes o documentos
organizados con el n de integrar una fuente de información, en
razón de de las actividades de una institución” Cfr. Fracción I del
Tercer apartado de las Disposiciones generales de los Lineamientos
generales que deberán observar los sujetos obligados por la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado
de Veracruz de Ignacio de la Llave, para Elaborar Formatos de
Solicitudes de Acceso a la Información Pública y Corrección de
datos personales para su presentación a las unidades de acceso.
GOE 325 del 20 de octubre 2009 y GAO 367 del 25 de noviembre
2009.
4
Las sentencias ejecutoriadas son aquellas que ya han causado
estado es decir que no admiten recurso legal ordinario ni
extraordinario por lo cual se consideran cosa juzgada sin
posibilidades de ser revocadas.
193
Según se desprende de algunos preceptos que

regulan los deberes de condencialidad de los datos
personales, respecto de documentos5 en general las
Unidades de Acceso como es la Unidad de Acceso y
Transparencia del Poder Judicial del Estado de Veracruz
tienen el deber de eliminar datos personales reservados
o condenciales salvo que medie autorización expresa;
mientras que tratándose de sentencias y resoluciones
ejecutoriadas el principio es a la inversa pues existe la
obligación legal de publicarlas salvo oposición expresa
de las partes a la publicación de sus datos personales
y que en caso de no manifestarse en el plazo legal
previsto se tendrá por armativa su publicación.6
No obstante lo anterior también se encuentra
legislado que la información condencial en poder de
los sujetos obligados como las autoridades judiciales
se encuentra protegida por el derecho a la intimidad y
sobre la cual no puede realizarse ningún acto o hecho
sin el consentimiento de sus titulares o representantes
legales.7
Como puede observarse la normativa citada
requiere un estudio pormenorizado ya que la
publicación de ciertos datos personales relativos a
la información genética constituyen datos sensibles8
5
Cfr. artículo 58 de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública vigente en el Estado de Veracruz de Ignacio
de la Llave.
6
Cfr. Fraccion XXVII del artículo 8 de la Ley de Transparencia,
Op. Cit.
7
Cfr. Fracción VII del artículo 3º de la Ley de Transparencia, Op.
Cit.
8
Por datos sensibles se entienden los que merecen una
protección especial que pueden provenir de diferentes causas: a)
datos sobre ideología, religión, creencias, en los cuales debe ser
necesario recabar un consentimiento explicito y por escrito para
divulgarlos; b) datos sobre origen racial, salud, vida sexual: c)
datos relacionados con infracciones penales o administrativas.
194
de personas individualmente identicadas en un

expediente judicial puede ser utilizada en contra de
quien por desconocimiento de su derecho no se ha
opuesto o cuando ni siquiera se ha enterado puesto
que los domicilios para oír y recibir noticaciones en
un proceso jurisdiccional no son necesariamente los de
sus interesados.
Con independencia de lo anterior, encontramos
que junto con las indiscutibles aportaciones de la
ingeniería genética también se han acarreado, un sinfín
de discusiones éticas y legales. Entre las primeras
se sigue cuestionando, en caso de hacerse realidad
la clonación reproductiva, si sería ético destruir
hasta el decimocuarto día los embriones sobrantes o
destinarlos a la investigación con el n de proteger a la
humanidad de padecimientos graves, o para elevar su
calidad de vida, decidir el sexo de los futuros hijos o
fecundar óvulos después de la muerte del donante, etc.
En cuanto a las discusiones legales, especialmente
si se difunden datos personales a través de medios
electrónicos habrá que preguntarse si el conocimiento
del mapa genético puede derivar en una invasión a la
intimidad; o si da lugar a exigir nuevos tratamientos en
materia de derecho a la salud y a la seguridad social; y
en materia laboral a qué tipo de discriminación podrían
ser susceptibles los no afortunados genéticamente. De
igual forma en materia civil tendrían que denirse los
derechos de liación en el caso de que la clonación
reproductiva llegara a ser una alternativa para las
parejas estériles.
MARTÍ CAPITANACHI, Luz del Carmen, Democracia y derecho a la

información, Porrúa, México, 2007, p. 174.
195
II. Marco conceptual

1. El Proyecto Genoma Humano
Los antecedentes del Proyecto Genoma Humano, se
remontan por una parte a un convenio de cooperación
cientíca, celebrado entre investigadores pertenecientes
a Estados Unidos, Japón, Francia, Alemania, Reino
Unido y China, cuya tarea primordial fue identicar el
mapa genético de los seres humanos.
Por otra parte este proyecto encuentra también sus
raíces en las indagaciones de una empresa privada
denominada Celera-Genomics, y quienes en el mes
de junio del año 2000, decidieron unir sus esfuerzos
junto a otros expertos en la citada investigación, por
lo que a partir de estos acontecimientos se generaron
las primeras reexiones éticas y jurídicas al respecto,9
debido especialmente al manejo no sólo privado, sino
público de la información genética, lo que se agudiza
con la posibilidad del tratamiento de datos personales
en medios electrónicos con todos los peligros que el
proceso implica.
Como consecuencia de lo anterior, intelectuales
de diversas disciplinas han tratado de contribuir a la
reexión en torno a la problemática derivada de los
nuevos avances de la investigación genómica, tal como
puede verse del documento conocido como el informe
Warnock, en que los especialistas pertenecían a las
siguientes áreas: ginecología y obstetricia, neurología,
desarrollo mamífero, psicología, psiquiatría, relaciones
sexuales y personales de discapacitados, teología,
inmigración y servicios de adopción, además de otros
9
Vid. MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, “Aspectos sobre
la regulación del genoma humano en México”, en MUÑOZ DE
ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Reexiones en torno al
derecho genómico, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM,
México, 2002, pp. 192-193.
196
funcionarios. Lo que generó las recomendaciones

siguientes:
1. La creación de un organismo institucional para el
seguimiento de las actividades en este campo y su
supervisión y control. 2.- Dar la posibilidad de conservar
y utilizar el preembrión para la investigación, con el
límite del decimocuarto días después de la fecundación,
siempre que se cuente con el consentimiento de los
productores de los gametos y con las debidas licencias.
3.- No autorizar su conservación, ni su utilización,
ni la experimentación más allá de dicho límite. 4.- El
preembrión utilizado para investigación no puede ser
transferido a una mujer.10
Se constata así, que alrededor de la ingeniería
genética, se circunscriben una serie de disciplinas
que coadyuvan a su desarrollo y reglamentación, sin
embargo, entre éstas, el derecho destaca por su mayor
margen de importancia, debido a que la legislación que
se expida al respecto podrá ser criticada, censurada
o alabada pero en todos los casos tendrá efectos
vinculantes.
El derecho tiene como tarea armonizar los intereses
de la ingeniería genética y la medicina genómica
el bien de la humanidad, y los de la ciencia jurídica
como reguladora de la vida en sociedad, ya que la
especicidad de la materia y los potenciales riesgos
que encierra, como el abuso o uso indebido de la
información genética, requieren de decisiones bien
informadas al respecto.
10
Denominado así por Mary Warnock, especialista en losofía
moral, y quien encabezó un grupo compuesto de 16 integrantes,
de Gran Bretaña, que debido a su liderazgo en investigaciones
sobre clonación, inseminación articial y fecundación in vitro,
desde 1982, creo la comisión, cuyo estudio concluyó en dos años,
con recomendaciones hoy adoptadas por algunas legislaciones.
Vid. BOLADERAS CUCURELLA, Margarita, Bioética, Ed. Síntesis,
Madrid, 1999, pp.139 y ss.
197
En consecuencia, países con una legislación

deciente o inapropiada se convierten en un paraíso
genético, receptores de investigadores con un campo
experimental a su servicio, ajeno a un adecuado control
legal.
Cabe mencionar que el Proyecto Genoma Humano,
HUGO, por sus siglas en inglés, es considerado el
mayor logro cientíco del siglo XXI, el cual después
de 13 años de intenso trabajo, el 14 de abril del año
2003 culminó con el desciframiento de la secuencia
completa del genoma humano antes de la fecha y
con menos inversión económica de la originalmente
prevista, y cuya comunicación ocial se hizo por el
Consorcio Internacional para la Secuenciación del
Genoma Humano, encabezado por Francis Collins del
Instituto Nacional de Investigaciones sobre el Genoma
Humano, y el Departamento de Energía de los Estados
Unidos de Norteamérica.11
Por otra parte en México desde julio del año 2004
se creó el Instituto Nacional de Medicina Genómica
(INMEGEN) que se encuentra inserto en el Programa de
Salud 2007-201212 el cual en sus líneas de investigación
estudia las implicaciones éticas, jurídicas y sociales.
Dentro de la línea citada destaca el Proyecto HumGen
con la Universidad de McGill en Canadá que en su
página electrónica informa sobre las consecuencias
mencionadas y que derivan de los avances de la
11
El aviso ocial del denominado árbol de la vida, se hizo junto
con la invitación al público interesado en consultar la base de
datos que contiene la secuencia completa del genoma, y que puede
consultarse en la página web www.ncbi.nlm.nih.gov/genome/
guide/human/. Consultada el 10 de diciembre 2010.
12
www.inmegen.org.mx/es/investigacion/lineas-de-
investigacion/implicaciones-eticas-juridicas-y-sociales-de-la-
genomica/ Consultada el 10 de diciembre 2010.
198
investigación genética que comprenden terapia génica,

clonación, AND, pruebas y diagnóstico genético.13
2. Invasión a la intimidad
La protección y respeto a la intimidad es uno de los
derechos que parece ser más vulnerable con el reciente
descubrimiento del genoma humano en su totalidad.
De acuerdo con los avances cientícos cada vez es más
probable conocer con un alto grado de certeza cuáles
son las funciones que cada uno de nuestros genes
cumple en relación con cada organismo así como
el diagnóstico temprano de algunos padecimientos
congénitos.
No obstante, no podemos olvidar que un ser humano
es algo más que la suma de sus genes, en otras palabras
no debe pasarse por alto el fenotipo, consistente en la
inuencia que el genoma humano tiene del entorno en
el que se desarrolla, así como la recíproca inuencia de
los genes entre sí.
Hablar de la protección a la intimidad, es aludir a
un concepto hermético de la privacidad individual, y
en el que cada individuo se siente con el derecho de
elegir a quien conar su información más valiosa, de
ahí el enorme impacto que la investigación genética
puede acarrear, por eso y para saber qué y en qué
términos legislar los juristas tendrán que preguntarse
qué clase de información es la que el mapa genético
puede aportar.
Si se tratara de una información como la que se
obtiene clínicamente de los procedimientos médicos
que cada persona se practica no merecería mayor
regulación, puesto que la condencialidad de nuestros
13
www.humgen.umontreal.ca/int/projects.cfm?id_projet=40
Consultada el 10 de diciembre 2010.
199
datos médicos es algo que ya se maneja en el país. Es

de conocimiento público que dicha información queda
archivada en los expedientes personales de cada
paciente, en las instituciones públicas o privadas en
que se haya atendido el paciente, y a la que el personal
médico tiene acceso, aún en ausencia del individuo
al que pertenezca, y no ha habido en nuestro país,
necesidad de leyes especiales para el caso.
De acuerdo con los especialistas el mapa genético
contiene información que está más allá de un simple
reporte médico, o de un estado de salud actual o
pasado. Su importancia radica en que al descodicar
el genoma humano, nuestra intimidad queda al
descubierto, porque se revelan aquellos datos que son
capaces de predecir clínicamente, con un alto grado de
probabilidad, los riesgos inminentes de llegar a sufrir
algún padecimiento que de otra forma no conoceríamos
tan anticipadamente, con lo que se descifran nuestras
potenciales incapacidades futuras, y de ahí la obsesión
actual, por reglamentar su uso.14
Una primera observación podría indicar, que
antes de la investigación del genoma humano, ya
tenemos en nuestro haber, diagnósticos capaces de
predecir de forma altamente conable, algunos de los
padecimientos más comunes en la actualidad, como
son la presión arterial elevada, el colesterol, el riesgo
de enfermedades cardiovasculares, cardíacas, etc., y
que no obstante, no han provocado el sentimiento de
desconanza que sí ha generado el estudio de nuestro
mapa genético, puesto que después de algunos
tratamientos y cambios en los estilos de vida, estos
han logrado superarse, lo que bien podría ocurrir,
14
A. ROCHE, Patricia y J. ANNAS, George, “Law & Genetics in the
United States: Protecting genetic privacy and genetic property”, en
MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Reexiones
en torno al derecho genómico, op. cit., pp. 94-95.
200
con las proteínas contenidas en los genes, porque

evidentemente si sufren cambios, estos necesariamente
repercuten en el diagnóstico original.
Otra información que el mapa genético es capaz
de revelar, son las relaciones de liación, y por ende
así como se puede correr el velo para establecer la
paternidad o maternidad en su caso, también pueden
manifestarse los riesgos de enfermedades compartidas
por una familia, por lo que en caso de padecimientos
graves congénitos, los puede colocar en una posición
desventajosa en relación con sus congéneres. Por ello
tampoco sorprende el interés que los investigadores,
las compañías, los laboratorios y la industria
farmacéutica, tienen en la medicina genómica, debido
a la explotación comercial que esto genera.15
Debido a que el estudio sobre el genoma humano
es uno de los más ambiciosos en la historia de la
humanidad sus posibles hallazgos siguen generando
a su alrededor un enorme escepticismo. Sin embargo
habrá que valorar que la información que la secuencia
genética pueda proporcionar, no es sino una parte del
enigma que tendría que descifrarse para poder predecir
nuestros riesgos futuros, puesto que de nuevo hay que
recordar que la vida humana, no sólo está conformada
biológicamente.16
15
Ibidem, pp. 95-99.
16
Uno de los primeros programas, en estudiar los impactos
morales y legales, es el realizado por ELSI, el cual desarrolló los
siguientes rubros: 1) Cuándo y cómo, los exámenes genéticos,
debían ser introducidos en la práctica de la medicina; 2) De
qué forma la condencialidad y privacidad de la información
genética podría ser preservada; 3) Cómo podría ser prevenida,
la discriminación genética y 4)De qué forma el Proyecto Genoma
Humano podría afectar nuestros conceptos de enfermedad,
normalidad y humanidad. Como puede observarse, el núcleo de
las dos últimas inquietudes, es el reduccionismo y el determinismo.
Cfr., SHUSTER, Evelyne, “Genetic determinism, reductionism
201
Con lo anterior, surge la urgente necesidad de

reglamentar los avances de la ingeniería genética y la
medicina genómica sin entorpecerla con disposiciones
jurídicas unilaterales, pero al mismo tiempo sin
permitirle ir más allá de lo que la dignidad humana
considere pertinente y del respeto al derecho a la
intimidad genética.
La primera gran dicultad es que para algunos
cientícos y juristas determinadas manipulaciones
genéticas son consideradas prudentes y para otros
pueden ser calicadas como un ultraje a los más
elementales derechos humanos.
Una forma de controlar la investigación de la
ingeniería genética y de la medicina genómica es
desde el derecho penal al incriminar ciertas conductas
y al coartar la libertad de investigación pero el
primer tropiezo es la desinformación que algunos
legisladores tienen sobre el particular, y aún teniendo
dicha información se ven obligados a elegir entre las
encontradas y divergentes opiniones de los mismos
expertos de la ingeniería genética y de la medicina
genómica.
De lo anterior, se desprende la necesidad de
precisar la regulación jurídica que sin entorpecer la
libre investigación cientíca impida la violación del
derecho a la intimidad, por lo que puede optarse por
algún modelo de tutela jurídica que evite el abuso de la
información proporcionada por la ingeniería genética
entre los que se ofrecen en la doctrina.
Así se ha propuesto, que se puede optar por
una regulación jurídica concreta, en la que no se
llegue a un casuismo inaplicable ante las nuevas
and discrimination: Tightening the chains because of the human

genome sequence”, en MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia,
coordinadora, Reexiones en torno al derecho genómico, op. cit., p. 31.
202
técnicas, inclinándose por el sistema mixto español,

que en materia civil y penal, se ha pronunciado por
una abundante reglamentación administrativa,
sancionando penalmente sólo algunas conductas, con
lo que se descartan otras posibilidades jurídicas como
el régimen de prohibición, el régimen de autorizaciones
concretas y el de responsabilidad civil.
El primero se elimina, en virtud de que éste atenta
contra la necesaria libertad de investigación cientíca. El
segundo porque cada proyecto de investigación tendría
que ser autorizado en particular, con los concernientes
juicios de valor, lo que iría en contra de los principios
de seguridad y ecacia jurídicas. Finalmente el tercero
se descarta porque la indemnización civil, no podría
reparar en todos los casos el daño causado.17
Lo anterior debe impactar en el derecho a la
intimidad genética que puede ser “entendido como
derecho a determinar las condiciones, límites y formas
de recolección, tratamiento, utilización y conservación
de la información genética de una persona o un grupo
de individuos”.18
3. Clonación
La noticia del nacimiento de la oveja Dolly, en el
Instituto Roslin de Escocia, fue el inicio de una serie
de debates a los que ni la ciencia médica, ni mucho
17
Cfr., GARCÍA GONZÁLEZ, Javier, “Datos genéticos e intimidad
personal y familiar: modelos de tutela jurídica”, en BENÍTEZ
ORTÚZAR, Ignacio Francisco, coordinador, Genética Humana en el
tercer milenio, aspectos éticos y jurídicos, Universidad Internacional
de Andalucía y Ediciones Akal, Madrid, 2002, pp. 230-234.
18
BRENA SESMA, Ingrid, “Panorama sobre la legislación en
materia de genoma humano en México”, en SAADA, Alya y
VALADÉS, Diego, coords, Panorama sobre la legislación en materia
en genoma humano en América Latina y el Caribe, IIJ-UNAM y
REDBIOÉTICA, México, 2006, p. 299.
203
menos la jurídica ha logrado atemperar, ya que una

vez descubierta la posibilidad de reproducir animales
genéticamente iguales, a partir de la fusión de
células, sin necesidad de la intervención de gametos
masculinos, se estaba ya dando el mensaje al mundo,
de utilizar el mismo procedimiento, pero ésta vez con
seres humanos.
Así la nota mundial en 1997 sobre la primera
clonación reproductiva, provocó simultáneamente una
doble situación: por un lado la perplejidad cientíca
por el potente hallazgo, que signica la regresión
biológica de una célula ya diferenciada a un estado
indiferenciado; y por otro las airadas protestas, en
contra del experimento.
Como consecuencia inmediata se expidieron varios
documentos, en los que esencialmente se prohíbe la
clonación con nes reproductivos, entre los que se
encuentran los siguientes: la Declaración Universal
sobre el Genoma Humano y los Derechos Humanos,19
en 1997 por la UNESCO, El Convenio sobre Derechos
Humanos y Biomedicina, por el Consejo de Europa, en
1998 y la Carta de los Derechos Fundamentales, de la
Unión Europea, la cual aún no es vinculante.
Con el objeto de proteger la vulnerabilidad humana
cada Estado tiene que determinar cuáles son los bienes
jurídicos que deben ser tutelados por el derecho lo
que ha generado distintas propuestas ya vigentes en
la creación de guras delictivas tal como ocurre con
la propuesta sistemática del código penal español
19
“Art. 1º.-El genoma humano es la base de la unidad fundamental
de todos los miembros de la familia humana y del reconocimiento
de su dignidad intrínseca y su diversidad. En sentido simbólico, el
genoma es el patrimonio de la humanidad”. Vid., CANO VALLE,
Fernando, coordinador, Clonación humana, op. cit., p.3.
204
vigente, que contempla un título relativo a delitos20

por manipulación genética.21
Cabe indicar que si el objeto de estudio es el ser
humano se provocan muchas resistencias a pesar
de los avances cientícos, sin embargo si se trata
de animales o plantas la crítica suele favorecer el
procedimiento aun en el caso de la clonación, en virtud
de que se argumenta un aumento en la calidad de los
mismos, o que se está en posibilidades de programar
sus características genéticas, o buscar híbridos en aras
de mejorar el producto obtenido.
En el caso de la clonación humana en su forma
reproductiva provoca un rechazo generalizado a
20
En el derecho español existe el tipo penal que sanciona “…
la creación de seres humanos idénticos por clonación u otros
procedimientos dirigidos a la selección de la raza.”, lo que
advierte a otras legislaciones no confundir en un solo delito dos
cuestiones como es por una parte la punibilidad del proceso de
clonación en sí mismo, y la selección de la raza por otra. Y en los
que habría que preguntarse si para que la clonación sea punible
se requiere la creación de varios, en vista de que la redacción
es plural; si es punible en sí misma o sólo cuando tiene como
nalidad la selección de la raza humana. Por otra parte habría que
analizar si los procedimientos cientícos para la selección de la
raza, aún cuando no sean por clonación sino por medios como la
reproducción asistida o in vitro, son sancionables, en cuanto a los
grados de ejecución cabe hablar de si el delito por ser de resultado
material requiere el nacimiento del ser clonado o si llegado a una
primera etapa embrionaria, esta no es punible, o lo es en grado de
tentativa. Para una consulta del debate a fondo vid, Carlos María
Romeo Casabona, “La clonación humana: los presupuestos para
una intervención jurídico-penal”, en BENÍTEZ ORTÚZAR, Ignacio
Francisco, coordinador, Genética Humana en el tercer milenio, aspectos
éticos y jurídicos, op cit., pp. 91-139.
21
Cfr., MORILLAS CUEVA, Lorenzo, “Manipulación genética:
límites jurídico-generales y frontera penal. La respuesta del Código
Penal Español”, en BENÍTEZ ORTÚZAR, Ignacio Francisco,
coordinador, Genética Humana en el tercer milenio, aspectos éticos y
jurídicas, op. cit., pp. 177-204.
205
diferencia de una mejor aceptación en la clonación

no reproductiva, de las cuales a continuación se hace
una breve explicación, a n de discutir su resonancia
jurídica.
Desde que los investigadores de la biología
moderna, lograron determinar la secuencia de todo
el genoma de diferentes especies, nació la ciencia
genómica, y con ello la posibilidad de conocer el mapa
genético humano, recientemente descubierto en su
totalidad.
Es así como hoy sabemos que los seres humanos
compartimos un 98.5% de nuestro ADN con el
chimpancé, un 70% con el ratón y un 30% con la mosca,
mientras que dos seres humanos somos genéticamente
idénticos en un 99.9%,22 por lo que si nuestra aparente
superioridad respecto del resto de las otras especies,
dependiera únicamente de nuestros genes, sin duda
tendríamos que reconocer, que somos menos especiales
de lo que a veces creemos.
A pesar del alto porcentaje que identica
genéticamente un ser humano con otro, se debe
precisar que en promedio, lo que hace diferente a
un individuo de otro, es una cantidad aproximada
de tres millones de nucleótidos. Otra información
importante es que el ser humano cuenta por lo menos
con un 50% de material genético repetido y al que se
le ha denominado ADN basura o genes egoístas, en
virtud de que aparentemente no desempeñan ninguna
función.
Con el avance de la ingeniería genética, se tiene la
posibilidad desde 1973 de aislar los genes humanos
22
Cfr. BOLIVAR ZAPATA, Francisco, “Biología moderna y
clonación”, en CANO VALLE, Fernando, coordinador, Clonación
humana, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México,
2003, pp. 16-19.
206
para la construcción de transgénicos que se utilizan

en el tratamiento y prevención de enfermedades.
Particularmente con la descodicación de la secuencia
del genoma humano, se pueden conocer los
polimorsmos genéticos, que implican las diferencias
físicas individuales y la propensión a algunos
padecimientos.23
Una forma de comprender los problemas éticos,
sociales y legales que implica la clonación provocada a
través de experimentos cientícos es reconocer que la
reproducción de seres vivos puede ser de forma sexual
o asexual y que la clonación también ocurre de manera
natural.
La reproducción sexual como resulta obvio requiere
de la fusión de células sexuales y en el caso de los
seres humanos son los espermatozoides y los óvulos
que al unirse dan lugar a un zigoto unicelular, con 46
cromosomas, es decir dos juegos idénticos de 23.
Se dice entonces que durante las primeras etapas,
cada célula es totipotente24 lo que signica que cada
una es capaz de dar lugar a un organismo completo
de la especie en cuestión, de aquí que reciban también
el nombre de células madres, para luego acceder al
embrión.
De acuerdo con lo anterior, queda establecido que
en la reproducción sexual, se dan las características
siguientes: 1) Individualidad. Ya que la composición
genética del nuevo ser, es distinta de los progenitores
y de los de su especie; 2) Diversidad. Que implica
la versatilidad de la especie, dada su inestabilidad
genética; y 3) Supervivencia. Debido a su versatilidad,
23
Ibidem, pp. 23-27.
24
Se reere a células embrionarias con capacidad para generar un
organismo completo, Diccionario de la lengua española, 22ª, Ed. Real
Academia Española 2001.
207
se traduce en una garantía de conservación de la

especie.
Por su parte la reproducción asexual se caracteriza
por las siguientes particularidades: 1) Estabilidad
genética. En virtud de que los nuevos seres son idénticos
genéticamente a los de su especie; 2) Organismos
óptimos. Por la capacidad de reproducirse en forma
idéntica; y 3) Control. Que existe respecto del material
genético de la prole, la cual está ya predeterminada.25
Según los antecedentes indicados la clonación
existe en la naturaleza, respecto de ciertas especies
animales y vegetales, y también entre los humanos,
cuando la dotación genética es idéntica, ya que esto
es precisamente lo que ocurre, entre los gemelos
idénticos, que son el ejemplo al respecto.
Por lo anterior, se dene como clonación cualquier
proceso del cual resulte la creación de una copia
genética idéntica o cercana a lo idéntico de una molécula
de ADN, célula, planta, animal o ser humano; por lo
que el dilema surge no de estas clonaciones naturales,
sexuales o asexuales, sino justamente de la clonación
humana, sin necesidad de fecundación.26
De esta manera es posible distinguir dos tipos de
clonación: la natural y la provocada, la sexual y la
asexual; y dentro de las técnicas de la ingeniería genética
para lograrlo es probable su realización a través de la
división gemelar o por transferencia nuclear.
La clonación por división gemelar es aquélla que
ocurre de forma natural, con los gemelos monocigóticos,
donde de un solo zigoto, producto de la unión de un
25
Cfr. MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, “El status jurídico
del uso de las células troncales en México”, en CANO VALLE,
Fernando, coordinador, Clonación humana, op. cit., pp. 96-98.
26
CANO VALLE, Fernando, coordinador, Clonación humana, op.
cit., p. 2.
208
gameto sexual masculino y otro femenino, por división

espontánea, surgen dos o más embriones, con idéntica
dotación genética. Este tipo de clonación también se
puede hacer en el laboratorio tomando un embrión
en la fase totipotente que es alrededor de los dos días
siguientes a la fecundación, para después provocar la
división celular.
La clonación de transferencia nuclear es un proceso
en que el núcleo de una célula somática que implica
la totalidad de los cromosomas, y no sólo la mitad, es
transferido mediante descargas eléctricas a un óvulo,
al que se le ha retirado el núcleo dando lugar a un
nuevo organismo capaz de desarrollarse, sin necesidad
de que el óvulo haya sido fecundado por un gameto
masculino.27
Así también es posible la reproducción por medio
de la clonación de células troncales que pueden ser
utilizadas para la llamada terapia génica, consistente
en la sustitución, modicación o cirugía de células
enfermas o defectuosas por otras del mismo material
genético, pero en plenitud de condiciones.28
Las células troncales han abierto un umbral
de posibilidades, para su aplicación clínica tan
desconcertantes como el hecho de que las células
troncales óseas son capaces de originar mediante
manipulaciones genéticas, células musculares del
corazón, hepáticas y hasta cerebrales entre otras. Así
padecimientos ligados a la herencia genética como la
enfermedad de Alzheimer que se caracteriza por una
pérdida irreversible de la memoria y demencia, y en la
que el enfermo tiene un 50% de heredar el gen anormal
27
MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, “El status jurídico
del uso de las células troncales en México”, en CANO VALLE,
28
BOLADERAS CUCURELLA, Margarita, op. cit., p 172.
209
a cada uno de sus descendientes; podrían ser tratadas

con terapia génica, mediante manipulación de células
troncales.29
III. Marco jurídico

1. Derechos Humanos
Publicar las resoluciones y sentencias ejecutoriadas
sin eliminar los datos personales que deben seguir
siendo condenciales al contener información genética
puede generar conictos y daños insospechados
especialmente si se hace a través de sitios electrónicos
que abren inmensas posibilidades para el tratamiento
de datos personales sin el consentimiento de sus
titulares.
A pesar de la generosidad que caracteriza la
investigación médica como actividad humana no puede
sustraerse al poder económico o político, por lo que a
veces su genuina nalidad se encuentra comprometida
con los intereses de la sociedad a quien sirve, como son
aquéllos que le brindan el nanciamiento económico
necesario para sus avances técnicos.
Por lo anterior, en cada país tal como ocurre en la
República Mexicana surgen comisiones de bioética
dedicadas a la reexión losóca de los problemas
de la práctica médica lo cual no es suciente sin la
participación legislativa, puesto que para hablar de
una cultura de la salud es necesario que se reconozcan
por lo menos dos cuestiones básicas: a). La sensibilidad
ante quien sufre un padecimiento y b). La solidaridad
29
Para un cuadro completo de enfermedades que podrían ser
tratadas con células troncales, vid, SALAMANCA GÓMEZ, Fabio,
“La aplicación clínica de las células troncales (transplante nuclear)”
en CANO VALLE, Fernando coordinador, Clonación humana, op.
cit., pp.73-85.
210
interpretada como la disponibilidad de ayudar a quien

padece.30
La expansión de la investigación cientíca sobre
el genoma humano ha vuelto crítico el conocimiento
de los datos personales cuando los mismos revelen la
predisposición a ciertas enfermedades se debió a la
discriminación que algunos pacientes suelen padecer.
Al respecto en la República Mexicana la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos con jurisdicción
federal y la Comisión Estatal de los Derechos
Humanos en el Estado de Veracruz a nivel local son
competentes para conocer de presuntas violaciones al
derecho humano sobre la protección de la salud entre
los que cabría mencionar, para el caso de la genética,
la negativa de atención médica al respecto, que puede
traducirse en una violación a la garantía del derecho a
la salud al igual que la investigación cientíca ilegal en
seres humanos.31
Otro órgano de control que tiene un papel importante
en la administración de justicia extrajudicial médica, y
que por ende deberá conocer de las inconformidades
derivadas de la aplicación de la medicina genómica, es
la Comisión Nacional de Arbitraje Médico, que brinda
asesoría técnica a usuarios y prestadores de servicios
médicos.32
30
Cfr., GARCÍA DÍAZ, Carlos J., “La ética médica en la transición
del poder médico al poder económico”, en Perspectivas Bioéticas, op.
cit., p. 26.
31
Vid, SOBERANES FERNÁNDEZ, José Luis, “La protección de
la salud en la Comisión Nacional de los Derechos Humanos”, en
MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Temas
selectos de salud y derecho, Instituto de Investigaciones Jurídicas-
UNAM, México, 2002, pp. 182-184.
32
Por decreto del año de 1996, se creó el CONAMED especialmente
para intervenir a través de la mediación o conciliación en la
resolución de problemas derivados del derecho a la salud y a la
211
2. Derecho Constitucional
La divulgación de datos personales que contengan
información privada sobre el mapa genético de un
ser humano lo coloca en un estado de vulnerabilidad
y por lo tanto de indefensión ante la posibilidad de
un mal uso, o abuso de la información genética, por
lo que podrían resultar vulnerados algunos derechos
reconocidos como fundamentales en la Constitución
Política Mexicana.
Así el precepto que prohíbe la discriminación
por capacidades diferentes y condiciones de salud
adversas podrían vulnerarse de diversas formas a
pesar del pluralismo genético que proporciona a cada
quien su singular individualidad.
En este contexto la publicidad de datos personales
sobre el mapa genético puede vulnerar el derecho
constitucional a la educación pues al no reglamentar
su condencialidad denitiva, salvo casos justicados,
las escuelas pueden tener acceso a esta información
como a cualquier otra y al no considerar apto a un
solicitante se le podría negar la posibilidad de educarse,
no a pesar, sino con todo y sus padecimientos con lo
que se abre una posibilidad de discriminar a ciertos
aspirantes especialmente en instituciones públicas.
Por otra parte, la igualdad jurídica proclamada a
nivel constitucional para varones y mujeres también
quedaría en entredicho si de repente, el mapa genético
revelara que uno u otro sexo, resulta más saludable;
de igual forma al no proteger la identidad genética se
podría infringir el derecho constitucional que se tiene a
seguridad social, habiendo recibido hasta junio del año 2000 18,
274 asuntos. Cfr., FERNÁNDEZ VARELA, Héctor y E. SOTELO,
Gabriel, “Derecho y Salud”, en MUÑOZ DE ALBA MEDRANO,
Marcia, coordinadora, Temas selectos de salud y derecho, op. cit., pp.
190-192.
212
trabajar en cualquier actividad con tal que ésta sea lícita,

y en consecuencia se privaría no sólo a un individuo,
sino a toda su descendencia a recibir la seguridad
social también elevada a rango constitucional.
Así también la libertad de tránsito establecida en la
Constitución que permite entrar y salir del interior del
territorio, podría en algún caso contravenirse, si por
pertenecer a un grupo de enfermos en potencia, las
entidades federativas en el interior de la República, o
a nivel internacional prohibieran el acceso o salida de
algunas personas, lo que por supuesto no se opone a
los casos de contagio, en los que la razón suprema es
precisamente evitar las epidemias.33
3. Derecho de la Seguridad Social

En el caso de la Seguridad Social la publicación de
datos personales con información genética de personas
que han sido parte de un proceso jurisdiccional y
que no hayan manifestado oposición alguna a su
publicación debe ser reconsiderada en virtud de que
una discriminación genética podría generar falta de
atención en la materia.
Por acuerdo presidencial de fecha 23 de octubre
del año 2000 se integró en nuestro país la Comisión
Nacional para el Genoma Humano que fue sustituida
por la Comisión Nacional de Bioética34 creada en
la misma fecha, la cual se encarga de promover
33
Los derechos fundamentales a que se ha hecho referencia, son
los establecidos en los artículos 1º al 5º, 6º, 7º, 11º, 12º y la fracción
XXIX del artículo 123. Vid., CARBONELL, Miguel, Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ed. Porrúa, México, 2010.
34
Cfr. “Acuerdo por el que se abroga el Acuerdo Presidencial que
crea la Comisión Nacional para el Genoma Humano” publicado el
23 de octubre 2000. Diario Ocial de la Federación 2 de agosto 2004.
Consultado el 8 de diciembre 2010.
213
la observancia de valores y principios éticos en la

atención médica y la investigación en salud quedando
comprendido dentro de este marco la investigación
genómica.
Así también y como ya fue mencionado el 20 de
julio del año 2004 fue creado el Instituto Nacional de
Medicina Genómica por el Congreso de la Unión el
cual se encarga de promover la investigación genómica
todo lo cual impulsa las reexiones losócas, éticas,
legales, sociales, políticas y económicas respecto
del genoma humano, abriendo la posibilidad de
discutir, las nuevas tendencias del sector público y
privado, respecto de la medicina genómica, a n de
darle un mejor aprovechamiento, por lo que también
en su momento se creó un Centro de Investigación
Genómica.35
En relación con lo anterior, puede reconocerse,
que en el marco del derecho a la seguridad social,
la inuencia que trae consigo el develamiento del
genoma humano, impacta especialmente en dos
rubros: la predicción de las enfermedades futuras y la
terapia génica.36
El desafío consiste en determinar si una vez
conocida la información genética individual tendrá
efectos adversos puesto que las instituciones de
seguridad social tendrán información temprana sobre
35
Vid, SOBERÓN, Guillermo, “Algunos cuestionamientos sobre
derecho genómico”, en MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia,
coordinadora, Reexiones en torno al derecho genómico, op. cit. pp.
9-11.
36
Cfr. VARGAS PARADA, Laura y LACLETTE, Juan Pedro,
coords., La medicina y la genómica: una nueva síntesis, México,
Fondo de Cultura Económica, Fundación para la Salud, Instituto
Nacional de Medicina Genómica, 2010. Disponible en la siguiente
página: http://www.inmegen.mx/tema/cms_page_media/397/
medicina_genomica.pdf. Consultado el 10 de diciembre 2010.
214
los padecimientos potenciales de un trabajador y sus

derechohabientes.37
En este caso se corre el riesgo de que las instituciones
de seguridad social excluyan de sus regímenes de
protección a grupos de personas cuya información
genética revele padecimientos potenciales debido a las
erogaciones económicas que estas suponen.
Al respecto la legislación podría reservarse el
derecho de otorgar prestaciones económicas o en
especie mediante el sistema de portafolio mínimo
especialmente en medicina o terapia genómica o peor
aun negar su prestación debido a sus altos costos, lo
que es un indicador de nuevas desigualdades, entre la
inmensa población mexicana, independientemente de
las consecuencias que puedan traer, a los calicados
como genéticamente desafortunados especialmente si
se da publicidad a esta clase de datos personales.38
37
Al respecto cabe señalar que de los lineamientos recomendados
por el Banco Mundial, para una reforma de los servicios médicos
y de seguridad social, se plantean los servicios subrogados, sin
embargo, lo que a nivel de legislación puede parecer optimista, en
la realidad, implica un enorme desafío, ya que por lo menos en
1997 habían 50 millones de mexicanos en condiciones de pobreza,
y para 1998 eran ya 26 millones en condiciones de extrema
pobreza, por lo que si las instituciones públicas del sector salud
ya tenían problemas para atender a la enorme población a su
cargo, qué calidad de servicios puede esperarse, con los avances
de la medicina genómica, si ésta en sí misma requiere de enormes
inversiones y no cabe separar la atención médica de su forma de
nanciamiento, Cfr. ROJAS ARREOLA, Gonzalo y Odilia ULLOA
PADILLA, “Seguridad Social en México; presente y futuro”, en
MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Temas
selectos de salud y derecho, op. cit., pp. 35-40.
38
Vid, BOLIS, Mónica, “Marco jurídico del genoma humano en
las instituciones nacionales de salud”, en MUÑOZ DE ALBA
MEDRANO, Marcia, coordinadora, Reexiones en torno al derecho
genómico, op, cit., pp. 17-18.
215
Aun cuando la seguridad social es un derecho

diferenciado del derecho a la salud su impacto también
se reeja en la atención a la misma, por lo que cabe
mencionar que el derecho a la salud y el derecho a
la intimidad nos coloca en el asunto de la protección
de los datos personales cuando la mayor parte de
estos pueden ser automatizados lo que signica que
“se encuentran registrados en terminales electrónicas
de los sistemas de bases de datos que aisladas o
conectadas, públicas y privadas, amenazan con
desnudar desautorizadamente al titular de esos datos
personales íntimos o sensibles”.39
De igual forma se puntualiza que aun cuando
existe el consentimiento para revelar datos personales
relativos a la salud se corre el riesgo “por la manera en
que esta información íntima es recibida por los demás,
y termina por modicar las relaciones humanas,
afectivas, profesionales y laborales de los titulares de
dicha información”.40
4. Derecho Laboral
La falta de condencialidad del informe que contenga
el mapa genético individual puede ser convertida en
una forma de discriminación laboral si su regulación
es deciente.
La sociedad mexicana como la comunidad mundial
está involucrada en el cambio de paradigma que
puede empezar a guiar a los sectores patronales y que
39
Cfr., ACUÑA LLAMA, Francisco, “La autodeterminación
informática del ciudadano en materia de salud. El peligro del
paciente de cristal” en BRENA SESMA, Ingrid, coord., Panorama
internacional en salud y derecho. Culturas y sistemas jurídicos
comparados, IIJ-UNAM, México, 2007, p. 261.
40
Ibidem.
216
puede generar una desigualdad de oportunidades

para acceder a mejores niveles de vida.
De nuevo encontramos que la magna labor
de la genética al haber decodicado el mapa del
genoma humano para el tratamiento terapéutico de
algunos padecimientos puede verse envilecida por
intereses económicos y políticos. Al respecto pueden
confrontarse dos hipótesis, una a favor de la clase
trabajadora y en contra de la sociedad en general, y
otra en aparente conicto entre los derechos de los
trabajadores y la colectividad.
En el primer caso podría decirse que la clase
trabajadora tiene derecho a que se legisle la
condencialidad del mapa genético a n de evitar que
algunos individuos por sus características genéticas
sean discriminados al no ser considerados aptos para
una alta productividad, y por lo tanto sean segregados
y privados del derecho al trabajo, reconocido por
nuestra Constitución Política.
En este caso, los patrones resultarían ser los
afectados al verse obligados a contratar personas
con enfermedades potenciales, no sólo en su persona
sino en sus ascendientes y descendientes, con el
consiguiente desembolso económico para cubrir
las cuotas por concepto del derecho a la seguridad
social, tales como la asistencia médica, farmacéutica,
quirúrgica y hospitalización; independientemente
de los seguros de riesgos de trabajo, que van desde
el pago de prestaciones económicas y en especie
por incapacidad temporal, permanente parcial y
permanente total, invalidez por enfermedades no
profesionales, pensiones de vejez, cesantía en edad
avanzada, y el pago de pensiones por muerte del
trabajador, como pensiones de viudez, orfandad y
ascendencia, entre otras prestaciones.
217
En el segundo caso la hipótesis posible sería que

debido al derecho que tiene la sociedad en general de
no ser colocada en una situación de riesgo innecesario,
como un derecho a su integridad podría existir la
posibilidad de no contratar a determinados sujetos de
los que su información genética revela como candidatos
con un potencial de enfermedades que puedan poner
en peligro no sólo al mismo, sino a sus compañeros
de trabajo, o a una colectividad, tal como ocurriría por
ejemplo en el caso de los que desempeñan actividades
como pilotos de agencias aéreas comerciales.41
El conicto sería ahora para la clase trabajadora,
que podría ver vulnerado su derecho a la intimidad,
al tener la clase patronal la posibilidad de conocer no
sólo su currículum profesional, sino su información
genética, con el peligro de utilizarla en su contra.
Así se corre el riesgo de estigmatizar algunos grupos
genéticos, en los que incluso como producto de la
investigación genómica, se determine que por tratarse
de una minoría, no se deba conceder el nanciamiento
estatal para el tratamiento de sus enfermedades, o la
posibilidad de ser discriminado por pertenecer a un
grupo considerado de alto riesgo, en la adquisición de
algunos padecimientos.
Por lo anterior, lo prudente es garantizar la
condencialidad de la información genética. Así
también esta revelación debe ser regulada a favor de los
trabajadores empleándose únicamente para prevenir
enfermedades, y adoptar formas de vida convenientes,
sin olvidar que el mapa genético, si bien resulta una
característica determinante en los padecimientos
41
Vid., GONZÁLEZ MARTÍN, Nuria, “Igualdad y discriminación
genética”, en MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia,
coordinadora, Temas selectos de salud y derecho, op. cit., pp.141-142.
218
futuros, no son en sí mismos un impedimento para

trabajar.42
Es de suma importancia reconocer que al vulnerarse
el derecho al trabajo, éste impacta en otros derechos
no menos importantes, puesto que derechos como el
de seguridad social y vivienda digna, dependen en el
caso de algunas actividades, de un contrato o relación
laboral. Además de que el acceso a otras prerrogativas
como la educación, y los alimentos en su sentido
jurídico dependen, desde luego de contar con los
recursos económicos para sufragar éstos.
La trascendencia del genoma humano, en materia
laboral, es que puede comprometer la estabilidad
laboral, al no contratar al trabajador, al negarle el acceso
a la capacitación y adiestramiento, y al despedirlo,
en todos los casos por razones genéticas. Con lo que
se provocaría una discriminación consistente en la
alteración y modicación de las relaciones laborales
y de seguridad social por extensión, que afectarían
no sólo al trabajador activo, sino a sus familiares y
dependientes económicos, lo que impactaría como
trato desigual.43 La igualdad jurídica, consiste en
42
Ibidem, pp. 145-148.
43
El binomio derecho y libertad de trabajo se traducen
necesariamente en la prohibición de trabajos forzados o gratuitos,
así como de selección individual discriminatoria, lo que se
encuentra garantizado por el Estado Mexicano, dirigido hacia
la estabilidad laboral, basada en una jornada humana, salario
mínimo, descansos obligatorios, vacaciones pagadas y organismos
tripartitos para la defensa de los trabajadores. Con la estabilidad
laboral y la seguridad social, se pretende un trato igualitario en
materia laboral, por lo que debe evitarse cualquier privilegio en
perjuicio de otros. Cfr., KURCZYN VILLALOBOS, Patricia, “El
trabajador frente al genoma humano”, en MUÑOZ DE ALBA
MEDRANO, Marcia, coordinadora, Reexiones en torno al derecho
genómico, op. cit., pp. 176-177.
219
este sentido, en igualdad de oportunidades para

desempeñar un trabajo.
La discriminación laboral con base en cuestiones
genéticas, no es un hecho en México, sin embargo al no
ser un caso hipotético, los legisladores nacionales o las
autoridades judiciales en su caso deben puntualizar
las siguientes cuestiones: a) Denir la discriminación
laboral genética, vedándola bajo cualquier modalidad;
b) Prohibir exámenes genéticos para determinar
aptitudes laborales, sin consentimiento de los
involucrados, salvo para cuestiones médicas; c) Impedir
que la información genética se haga pública, evitando
especialmente que se comunique al empleador;44 d)
Acordar que aun en los asuntos totalmente concluidos
las sentencias ejecutoriadas no deben ser publicitadas
a pesar de la falta de oposición de las partes cuando su
contenido revele datos del mapa genético de alguno de
los interesados o bien se omita la parte que identique
a los sujetos interesados.
5. Derecho Civil
La clonación reproductiva aún no se encuentra
sucientemente regulada por lo que eventualmente
se puede dar origen a su proceso en el mejor de los
casos como una forma de asistir a las parejas infértiles,
sin que para ello sea necesario que el país cuente o no
44
En los Estados Unidos de Norteamérica, 7 empresas de 2000
admitieron realizar pruebas conforme al Proyecto Genoma
Humano. Por otra parte los trabajadores de una empresa ferroviaria
son sometidos a pruebas genéticas, buscando una de las causas más
frecuentes de daños ocupacionales y consistentes en examinar el
cromosoma 18, que sugiere la predisposición al síndrome carpiano
familiar y de la diabetes mellitus. Las reclamaciones fueron
resueltas a favor de los trabajadores, al considerar las pruebas
genéticas como una violación al derecho de la privacidad y de la
ley de discapacidad norteamericana. Ibidem, pp. 179, 182-185.
220
con la técnica adecuada. La razón es sencilla, cuando

se observa el interés de otros países, con los recursos
humanos y económicos sucientes para llevar a cabo
una labor que ya no se vislumbra imposible, debido a
los avances de la medicina genómica.
Por lo tanto, la vulnerabilidad de quienes aún no
nacen en territorio mexicano deberá ser atendida y
protegida por la legislación, antes de que ocurran. Al
respecto las mujeres podrían convertirse en madres
no sólo de forma natural, por reproducción asistida o
in vitro sino también por ser donantes de óvulos, que
una vez que dieran nacimiento a un embrión mediante
clonación, podrían originar toda clase de litigios en el
derecho de familia como la liación y, los derechos
de sucesión por lo que su manejo no puede dejarse en
forma incontrolada.
Si de lo que se trata es de proteger la vulnerabilidad
humana, tendremos que preguntarnos a partir de
cuando un ser es considerado como sujeto de derecho.
Al respecto la noción de persona física, en el derecho
mexicano se circunscribe a todo ser humano nacido,
vivo o viable, y con ello se quiere decir que viva por
lo menos 24 horas y se encuentre desprendido del
seno materno “…pero desde el momento en que un
individuo es concebido, entra bajo la protección de la
ley y se le tiene por nacido para los efectos declarados
en el presente código”.45
El concepto de persona, está en íntima vinculación
con la protección legal.46 El problema estriba en denir
45
Al efecto puede consultarse el artículo 28 del “Código Civil para
el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave”. Gaceta Ocial 15 de
septiembre de 1932.
46
En Alemania la Ley de Protección del Embrión Humano,
prohíbe en forma categórica, producir éstos en forma articial, con
un mapa genético idéntico a otro embrión, feto, o adulto, vivo o
muerto; mientras que entre los judíos toda vez que el embrión no
221
a partir de qué momento un ser humano es concebido

como tal, y una vez decidido este punto desde luego
no resultará difícil reconocer la vulnerabilidad del ser
que aunque no esté nacido ya debe ser objeto de la
tutela legal.
Con la clonación, como se desprende del marco
conceptual respectivo, no puede hablarse genuinamente
de la concepción puesto que en su sentido natural
la concepción es la unión de los dos gametos, uno
masculino y otro femenino para la formación de un
nuevo ser.47 Por otra parte éste se encuentra desde el
inicio desprendido del seno materno, por lo que habrá
que atender a la legislación internacional en caso de
que la clonación humana, llegara técnicamente a ser
segura, lo que no parece estar muy lejos.48
es considerado persona, su legislación no los protege. En Estados

Unidos de Norteamérica aunque no se permite la nueva producción
de embriones humanos, sí existe un programa de nanciamiento
con nes cientícos, para utilizar los embriones ya creados a la
fecha, estudiando la posibilidad de legislar para regular la clonación
terapéutica y prohibir la clonación reproductiva por un lapso de
5 años, o sea mientras se continua la investigación, por su parte
el Reino Unido ya autorizó la clonación terapéutica, y en un caso
particular autorizó la selección de embriones, a n de que el nuevo
hijo tenga las células necesarias para corregir el padecimiento que
aqueja a otro hijo ya nacido, con lo que se corrobora la tesis de crear
seres humanos como materia prima viviente de un tratamiento
terapéutico. Cfr, DE LA BARREDA SOLÓRZANO, Luis, “Los
derechos humanos y la clonación humana”, CANO VALLE,
47
Vid Larousse, Diccionario enciclopédico 2002, Colombia, coedición
internacional, ediciones Larousse, p.271.
48
En todo caso desde 1986 el Consejo Europeo aprobó la
recomendación 1.046, en la que se prohíbe la clonación humana,
sea con nes de selección racial o no, así como la implantación
de embriones humanos en otras especies, o susceptibles de crear
quimeras, la ectogénesis, que consiste en la creación de un ser
humano, fuera del útero materno, la creación de hijos de personas
del mismo sexo, la elección del sexo, la creación de gemelos
222
La legislación mexicana tendría que prever para

el caso de enfrentar la clonación de bebés, el que no
se les vulneraran sus derechos de liación; ya que en
algunos modelos legislativos derivados de las técnicas
de reproducción asistida, la relación de maternidad, y
derechos de sucesión se establecen no con la donante
genética, es decir no con la mujer de la que procede el
óvulo, sino de la que ha dado a luz.49
Al respecto se debe recordar que el derecho civil es
un campo propicio para el empleo de los resultados
genéticos como medios de prueba en procesos
jurisdiccionales cuyo litigio verse sobre cuestiones
de liación, derecho a los alimentos y los de sucesión
por lo que puede llegar a ser común que en el afán
de demostrar los hechos las partes ofrezcan pruebas
genéticas que incluso revelen más resultados de los
estrictamente necesarios para probar su acción o
demostrar su excepción.
El conicto nace si una vez ejecutoriada las
sentencias donde aparezcan los citados datos éstos
dejan de ser condenciales y por disposición legal deben
transparentarse por las mismas autoridades judiciales
cuestión que puede propiciar la vulnerabilidad de sus
titulares.
idénticos, la investigación sobre embriones humanos viables

así como la experimentación en estos, vivos viables o no, y el
mantenimiento de embriones in vitro más allá del decimocuarto
día después de la fecundación, sin contar el tiempo de congelación.
Cfr., BOLADERAS CUCURELLA, Margarita, op. cit., p. 147.
49
Vid., HERRERA CAMPOS, Ramón, “Las técnicas de
reproducción humana asistida: su inuencia en el Derecho de
Familia y en las Sucesiones”, en BENÍTEZ ORTÚZAR, Ignacio
Francisco, coordinador, en Genética Humana en el tercer milenio,
aspectos éticos y jurídicos op. cit., p. 215.
223
Reexión nal
El derecho a la información y las obligaciones de
transparencia no pueden reñir con el derecho a la
intimidad genética en virtud de que éstos forman parte
de los datos personales.
Sin embargo la interpretación de las leyes de
transparencia debe hacerse atendiendo al equilibrio de
derechos que necesariamente acompaña la aplicación
de la misma.
En el sentido anotado aún cuando la ley señala que
el Poder Judicial está obligado a la publicación de las
sentencias ejecutoriadas sin necesidad de eliminar los
datos personales entre los cuales es factible encontrar
la información genética empleada como medio de
prueba dentro del proceso, salvo la oposición de los
interesados manifestada en el plazo legal, es este
mismo Poder quien está llamado a proteger los datos
personales cuya condencialidad no tiene vencimiento
legal alguno.
Lo anterior porque entre el derecho a la información
y el derecho a la intimidad que en este caso remite a la
intimidad genética debe prevalecer la ponderación de
los intereses en juego.50
De acuerdo al panorama planteado, los avances de
la ingeniería genética y la medicina genómica seguirán
maravillando con sus aportaciones pero también
provocando grandes conictos en una sociedad ansiosa
de sentirse protegida jurídicamente, ante la inminente
posibilidad de ser vulnerada, en lo más íntimo del ser
humano, como lo es su código genético.
Así también y aparte de proteger a los seres
humanos de las manipulaciones genéticas se debe
50
Cfr. MARTÍ CAPITANACHI, Luz del Carmen, Democracia y
derecho a la información, Porrúa, México, 2007, p. 115.
224
resguardar su información genética en virtud de que

su sola comunicación puede provocar consecuencias
adversas aún cuando el titular haya otorgado su
consentimiento tomando en consideración que el
derecho a la información y las correlativas obligaciones
de transparencia son al igual que el de la intimidad
derechos fundamentales entre los que no existe ningún
tipo de jerarquía.
Entre derechos fundamentales no se puede hablar de
jerarquía sino de equilibrio, ya que todos, como ya dije, se
encuentran en el mismo nivel de derechos individuales
protegidos y tutelados por la Constitución, por lo que
en caso de conicto, la autoridad judicial debe examinar
y ponderar en cada caso concreto los bienes jurídicos
en tensión, valorando adecuada y razonablemente el
contenido y alcance de cada derecho y aplicando el
principio de proporcionalidad. 51
51
Ibidem.
225
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a cargo de Luz del Carmen Martí Capitanachi
y Leda Coral Castro. El tiraje de consta de 500
ejemplares. Impreso en el mes de marzo de
2011.

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DRA. LUZ DEL CARMEN MARTÍ CAPITANACHI

DRA. RAFAELA LÓPEZ SALAS

MTRO. JOSÉ LUIS BUENO BELLO

MTRO. FERNANDO AGUILERA DE HOMBRE

Xalapa, Ver. Enero de 2011

Petra Armenta Ramírez *

SUMARIO: Introducción. I. Ética y responsabilidad.

desarrollo de la prensa y de la televisión, los actos de

competente y responsable. La consecuencia más

neoinstitucionalismo y neomarxismos. Sin duda, los

Cuando el artículo 133 de nuestra Constitución3

“costumbre” se le entendió originalmente como la

algo íntimo: es la concepción individual del bien y del

perfeccionamiento personal y el de la comunidad.7

la conducta humana libre en orden al perfeccionamiento

En cuanto a la responsabilidad,9 hay que tener

fundamento de la rendición de cuentas, con una

la información pública.12 En el segundo párrafo del

expresión de la cultura; es una forma de dominio de la

apego a las normas morales, con un acendrado espíritu

II. Transparencia y servicio público: reto de

administración ágil, ecaz, eciente y preparada y

y sancionadas por el poder público) y una serie de

justicación ética del origen del poder, del ejercicio del

importante advertir que la legalidad y legitimidad no

La ecacia de la norma dependerá de la conciencia

nuevas pautas para la reforma de la ley o la sustitución

Ramón Aguilera Murguía*

SUMARIO: I. Archivos y transparencia. II. Los archivos

La transparencia, el acceso a la información y el archivo

* Escuela Mexicana de Archivos, A. C.

conservado en el archivo público y la petición de

de los acervos documentales, correlativamente como

II. Los archivos en la era de la información

económicas del tener. Se ha llegado al consenso de

conocimiento, según lo expuesto en el foro económico

III. Los archivos y la administración pública

representa la memoria administrativa o corporativa

sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas, Artísticos

IV. Los archivos y el acceso a la información

mínimas de cumplimiento es importante en nuestro

hasta el extremo de que se puede armar que se derivan

parte, el artículo 46 de la misma ley federal abre paso a

lugar, cuando la solicitud no corresponde con la

acreditar el interés jurídico del solicitante,8 es decir, la

SUMARIO: Introducción. I. Rendición de cuentas

* Secretario General del Instituto Veracruzano de Acceso a la

y el Instituto Federal de Acceso a la Información y

I. Rendición de cuentas transversal. ¿Qué falta?

y planicados para observar, dar seguimiento y

a los sujetos obligados que no cumplen con sus

Una verdadera rendición de cuentas, debe incluir

la determinación del sujeto obligado (SAT), de no

Total 711,626 100% 73,960 100%

Por fallecidos 1,594 0.2% 203 0.3%

Al permanecer el SAT en contumacia en la entrega de

II. Tutela judicial en la rendición de cuentas

Para ello debemos primero partir del hecho de que

“costumbre” se le entendió originalmente como la

sus actividades de contraloría social”,13 sin embargo,

externas”. Por su parte, la seguridad nacional “acentúa

generar información oportuna” con el n de que la SSP