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Wilhelm-Hofmann-Gymnasium St.

Goarshausen
Jahrgangsstufe 12

Lobbyismus in Deutschland

Analyse des Verhältnisses zwischen Lobbyismus und


Demokratie unter besonderer Betrachtung der Identitäts-,
Konkurrenz- und Pluralismustheorie

Facharbeit
im Leistungskurs Gemeinschaftskunde
mit Schwerpunkt Sozialkunde

von Julian Karst

unter Leitung von Frank Schwartz-Stubenbordt

vorgelegt im Schuljahr 2010/2011

Nastätten, den 3.5.2011


Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung.................................................................................................................. 1

2 Was ist Lobbyismus?..............................................................................................2


2.1 Wer betreibt Lobbying?.......................................................................................2
2.2 Methoden des Lobbying.....................................................................................3
2.2.1 Kommunikation...........................................................................................3
2.2.2 Information..................................................................................................4
2.3 Lobbyismus und Öffentlichkeit............................................................................5

3 Rechtslage in der BRD.............................................................................................5


3.1 Lobbyismus und Ministerialbürokratie.................................................................5
3.2 Parteispenden....................................................................................................6
3.3 Lobbyliste........................................................................................................... 6

4 Lobbyismus und Demokratie..................................................................................7


4.1 Der Lobbyismus unterstützt die Demokratie.......................................................7
4.2 Der Lobbyismus untergräbt die Demokratie........................................................9

5 Demokratietheoretische Einordnung...................................................................10
5.1 Identitätstheorie................................................................................................10
5.2 Konkurrenztheorie.............................................................................................11
5.3 Pluralismustheorie............................................................................................12

6 Fazit......................................................................................................................... 13

7 Literaturverzeichnis...............................................................................................16
7.1 Quellen.............................................................................................................16
7.2 Sekundärliteratur..............................................................................................17

8 Erklärung................................................................................................................ 18
Facharbeit: Lobbyismus in Deutschland 1 Einleitung

1 Einleitung

Im Sozialkundeunterricht wie auch in den Medien stieß ich immer wieder auf das
Thema Lobbyismus. Doch obwohl die Meinung herrscht, Lobbyismus nehme extrem
viel Einfluss auf die Politik und werde immer wichtiger, ist der Stand der Informationen
doch relativ vage.
Dieses Phänomen wird von Thomas Leif und Rudolf Speth, den Herausgebern des
Buchs „Die fünfte Gewalt – Anatomie des Lobbyismus in Deutschland“ sowie von Peter
Lösche, in einem Beitrag in jenem Buch, als „Mystifikation“ des Lobbyisten
beschrieben.1,2
Um dieses Phänomen im für mich möglichen Rahmen aufzudecken, für mich sowie für
andere den Einfluss des Lobbyismus zu klären und undifferenziertes Halbwissen zu
beseitigen, begann ich die Recherche zu diesem Thema an den Grenzen von Politik
und Wirtschaft, Legalität und Illegalität und Legitimität und Illegitimität.
In der nachfolgenden Facharbeit versuche ich die Funktionsweise des Lobbyismus und
seine Auswirkungen auf die Politik der Bundesrepublik zu erklären.
Für diese und weitere Analysen ist es wichtig den rechtlichen Rahmen zu kennen in
dem sich Lobbyismus abspielt, daher erkläre ich die wichtigsten Regeln und Gesetze
die den Lobbyismus betreffen.
Bei der Untersuchung des Lobbyismus in Deutschland interessiert mich besonders die
Auswirkungen auf die Demokratie. Ist Lobbyismus mit einer repräsentativen
Demokratie zu vereinbaren? Zu welchen Spannungen führt er? Welche Chancen bietet
er?
Bei der Recherche fiel auf, dass sich die wissenschaftliche Diskussion rund um den
Lobbyismus im theoretischen Teil besonders im Bereich rund um Konkurrenz-,
Identitäts- und Pluralismustheorie abspielt. Aus diesem Grund versuche ich das
Phänomen Lobbyismus in diese drei Theorien einzuordnen und so einen Teil der
Argumente für und gegen ihn zu erklären.

1 Vgl. Leif/Speth, 2006, S. 30.


2 Vgl. Lösche, 2006, S. 65.

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Facharbeit: Lobbyismus in Deutschland 2 Was ist Lobbyismus?

2 Was ist Lobbyismus?

Zuerst stellt sich die Frage, was Lobbyismus eigentlich ist. So definieren Thomas Leif
und Rudolf Speth das Phänomen Lobbyismus, bzw. seine aus dem Englischen
übernommene Bezeichnung Lobbying, zu Beginn ihres Sammelwerks „Die fünfte
Gewalt“ folgendermaßen:

„Lobbying ist die Beeinflussung der Regierung durch bestimmte Methoden,


mit dem Ziel, die Anliegen von Interessengruppen möglichst umfassend bei
politischen Entscheidungen durchzusetzen. Lobbying wird von Personen
betrieben, die selbst am Entscheidungsprozess nicht beteiligt sind.“3

Schon in dieser Definition zeigt sich das wichtigste Merkmal des Lobbyisten. Er ist am
politischen Entscheidungsprozess nicht beteiligt und versucht deshalb das Interesse
seines Arbeitgebers durch das Lobbying durchzusetzen.

„Der Lobbyist hat das Ziel, die Rahmenbedingungen, die die Politik setzt,
für das eigene Unternehmen so zu verändern, dass die
Unternehmensaktivitäten durch diese politische Einflussnahme am
wenigsten berührt werden.“4

In diesem Kapitel möchte ich die Frage, was Lobbyismus ist klären, um in den
folgenden Kapiteln im Sinne der Fragestellung weiter in die Tiefe zu dringen.

2.1 Wer betreibt Lobbying?

Lobbying wird traditionell von Vereinen und Verbänden betrieben. Diese haben einen
„guten Zugang“ zur Politik5 und „quasi hoheitliche Rechte übertragen bekommen“6.
Zu den Verbänden zählen Wirtschaftsverbände, wie etwa der Bundesverband der
Deutschen Industrie (BDI) und auch deren traditionelle Gegenspieler, die
Gewerkschaften, wie etwa die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di).
Aber auch Verbände mit sozialen Zielen, wie zum Beispiel das Deutsche Rote Kreuz.
Die oben genannten hoheitlichen Rechte zeigen sich besonders bei den Kammern, die
ebenfalls zu den Verbänden gehören. So repräsentieren die Handwerkskammern nicht
nur das Interesse der Handwerker, sondern üben eine starke Selbstkontrolle des
Handwerks aus, indem sie etwa die Berufsausbildung regeln.

3 Leif/Speth, 2006, S. 12.


4 Leif, 2006, S. 119.
5 Leif/Speth, a.a.O., S. 22.
6 A.a.O., S. 21.

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Facharbeit: Lobbyismus in Deutschland 2 Was ist Lobbyismus?

Zum erweiterten Feld, den sogenannten Nichtregierungsorganisationen, nach dem


englischen Begriff „non-governmentalorganisations“ mit NGO's abgekürtzt, gehören
auch Organisationen wie Greenpeace und Amnesty International, die für spezielle
Werte eintreten und zusätzlich durch Kampagnen gesellschaftliche Entwicklungen zu
beeinflussen suchen.7
Diese Gruppen stellen die traditionellen Lobbyisten dar. Diese sind etabliert und auch
als Vertreter bestimmter gesellschaftlicher Gruppen und Sachverständige etabliert.
Zusätzlich zu diesen Verbänden betreiben mehr und mehr Firmen eigenständiges
Lobbying. So leistet sich etwa der TUI-Konzern ein eigenes Lobby-Büro in Berlin unter
Leitung von Wolf-Dieter Zumpfort, auf welchen ich im Verlauf der Arbeit noch zurück
kommen werde.
Diese Entwicklung hin zum selbstständigen Lobbying der Unternehmen werde ich im
Kapitel 4 genauer beleuchten.

2.2 Methoden des Lobbying

Um das Interesse seines Unternehmens durchzusetzen und die Rahmenbedingungen


der Politik für seinen Arbeitgeber zu dehnen, nutzt der Lobbyist Methoden, die im
Gegensatz zu anderen Methoden der Politikbeeinflussung der Verbände und großen
Firmen sehr subtil sind.
So drohen Verbände einer Partei mit dem Entzug von Wählerstimmen und organisieren
Demonstrationen gegen politische Vorhaben. Außerdem ist es großen Firmen und
Verbänden möglich, Parteien finanziell von sich abhängig zu machen (siehe 3.2
Parteispende).
Das „eigentliche“ Lobbying „besteht ausschließlich aus Information und
8
Kommunikation.“
Auf die Ausübung von Druck und finanzielle Zuwendungen wird höchstens zur
Unterstützung des Lobbying zurück gegriffen.

2.2.1 Kommunikation

Eine Tätigkeit des Lobbyisten ist das Monitoring. Dabei versucht der Lobbyist so früh
wie möglich, „politische Vorhaben in Erfahrung“ zu bringen, um auf sie im Sinne seines
Arbeitgebers zu reagieren und sie beeinflussen zu können.9
7 Alle hier genannten Organisationen werden in der Lobbyliste (siehe 3.3 Lobbyliste) geführt
8 Leif, a.a.O., S.125.
9 Vgl. Leif/Speth, a.a.O., S. 25.

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Facharbeit: Lobbyismus in Deutschland 2 Was ist Lobbyismus?

Dafür braucht der Lobbyist ein möglichst großes Netzwerk und persönliche Kontakte in
die für ihn relevanten Bereiche der Politik 10, sowie eine „intime Kenntnis“ des
politischen Prozesses.11
Der Lobbyist versucht über eine „Vielzahl von Kontakten“ und ein „großes Netzwerk“12
schon in der Phase auf die Gesetzgebung Einfluss zu nehmen, in der Gesetze
formuliert werden.13 Die Lobbyarbeit findet aus diesem Grunde auf der „Arbeitsebene“,
also weniger im Parlament, sondern überwiegend in den Referaten, Ministerien und
Ausschüssen statt.
Der Lobbyist arbeitet außerdem als „politisches Frühwarnsystem“. Er „meldet“, sobald
er eine Veränderung bei seinen Arbeitgeber betreffenden Themen „registiert (…) in die
Zentrale“ und „schlägt“ eine „Strategie“ vor, wie mit dieser Veränderung umzugehen
ist.14

2.2.2 Information

Hier beginnt das eigentliche Lobbying. Der Lobbyist versucht nun ein Thema im Sinne
seines Arbeitgebers zu „setzen, zu verhindern oder zu verzögern“.15 Da er ein am
eigentlichen Prozess Unbeteiligter ist, tritt er gegenüber der Ministerialbürokratie und
den Referaten als Dienstleister auf. Er bietet Informationen, die er eigenständig
aufbereitet. Das reicht über „Grundsatzpapiere, Argumentationshilfen, statistisches
Zahlenmaterial (…), technische Expertise zu möglichen Auswirkungen von
gesetzlichen Regulierungen“16 bis hin zu kompletten Entwürfen für ein bestimmtes
Gesetz.17
Dabei kann er sich auf seinen Fachverstand sowie das gesamte Wissen des Verbands
oder der Firma, die er vertritt, stützen.
Diesem gesammelten Fachverstand haben die Ministerien oftmals nichts entgegen zu
setzen. Sie sind von den Informationen der Lobbyisten abhängig.18

Diese Methoden sind hier zur Vollständigkeit aufgezählt. Ihre Auswirkungen auf die
Politik und ihre Bedeutung für die Demokratie werde ich in Kapitel 4 weiter ausführen.

10 Ebd.
11 A.a.O., S. 26.
12 Leif, a.a.O., S. 119.
13 Vgl. Leif/Speth,a.a.O., S. 21.
14 Ebd.
15 Leif/Speth, a.a.O., S. 20.
16 A.a.O., S. 24.
17 Vgl. ebd.
18 Vgl. ebd.

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Facharbeit: Lobbyismus in Deutschland 2 Was ist Lobbyismus?

2.3 Lobbyismus und Öffentlichkeit

Die Öffentlichkeit wird vom Prozess des Lobbyismus und dem Grad der Einflussnahme
durch ihn auf die Politik nicht informiert, da weder der Empfänger des Lobbying, noch
die Lobbyisten selbst, daran interessiert sind.
Der Einbezug der Öffentlichkeit ist nicht nötig, da weder der Lobbyist, noch der
Empfänger, falls das Lobbying auf der Arbeitsebene abläuft, die Öffentlichkeit
brauchen.
Politiker, die Empfänger des Lobbying werden, sind zwar auf die Öffentlichkeit
angewiesen, informieren jedoch nicht zum Thema Lobbying, da diese Kontakte sie in
ein schlechtes Licht stellen könnten und sie sich durch exklusive Kontakte und den
daraus resultierenden Informationen aufgewertet fühlen. Ihr Gewicht im politischen
Prozess wächst durch die Information und sie würden diese Stellung eventuell
gefährden, wenn sie ihre Kontakte offen legen würden.19

3 Rechtslage in der BRD

Als Basis für die vorhergegangenen und weiteren Analysen möchte ich die Rechtslage
in der BRD bezüglich des Lobbying aufzeigen und erklären.

3.1 Lobbyismus und Ministerialbürokratie

Die Lobbyisten der Verbände werden offiziell auf folgende Weise in den Arbeitsprozess
der Ministerialbürokratie einbezogen20:
Aus der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien § 24 Abs. 1:

„Bei der Vorbereitung von Gesetzen können die Vertretungen der beteiligten
Fachkreise oder Verbände unterrichtet und um Überlassung von Unterlagen
gebeten werden sowie Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Zeitpunkt,
Umfang und Auswahl bleiben, wenn nicht Sondervorschriften bestehen, dem
Ermessen überlassen. Soll der Entwurf vertraulich behandelt werden, ist es zu
vermerken.“21

19 Vgl. a.a.O.S. 63
20 Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung, 1996, S. 38.
21 Bundeszentrale für politische Bildung, a.a.O., S. 41. zit.n.: Gemeinsame Geschäftsordnung
der Bundesministerien § 24 Abs. 1

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Facharbeit: Lobbyismus in Deutschland 3 Rechtslage in der BRD

Dies zeigt, dass der Einbezug von Lobbyisten durchaus als „normal“ verstanden wird
und auch vollkommen legal, vielleicht sogar erwünscht ist.

3.2 Parteispenden

Parteispenden werden über das Parteiengesetz geregelt.


Die Parteien dürfen Spenden von Firmen und Verbänden annehmen.22
Für hohe Parteispenden, so wie sie in der Regel von Verbänden und Firmen getätigt
werden, gelten folgende zwei Regeln:
Parteispenden in einem Gesamtwert von über 10.000€ müssen im
Rechenschaftsbericht der Parteien veröffentlicht werden.23,24
Parteispenden von über 50.000€ müssen sofort dem Bundestagspräsidenten gemeldet
werden. Dieser veröffentlicht die Spenden zeitnah unter anderem im Internet.25,26
Beeinflussung der Parteien durch Spenden sind verboten:

„Von der Befugnis der Parteien, Spenden anzunehmen ausgeschlossen sind:

[...]

7. Spenden, die der Partei erkennbar in Erwartung oder als Gegenleistung


eines bestimmten wirtschaftlichen oder politischen Vorteils gewährt
werden;“ 27

Eine Kontrolle dieses Verbots ist natürlich nicht möglich und so bleibt die Parteispende
ein legales Mittel des Lobbyismus, um sich bei Parteien Gehör zu verschaffen.

3.3 Lobbyliste

Der Bundespräsident führt die sogenannte Lobbyliste. In dieser Liste sind


Interessenverbände und deren Vertreter registriert, nicht jedoch Einzelfirmen. Eine
Registrierung ist freiwillig und bietet die Möglichkeit, aber nicht das Recht, zu
Anhörungen im Bundestag eingeladen zu werden28.

22 Vgl. Deutscher Bundestag.: Gesetz über die politischen Parteien. Parteiengesetz


23 Vgl. ebd.
24 Vgl. Deutscher Bundestag: Fundstellenverzeichnis der Rechenschaftsberichte
25 Vgl. Deutscher Bundestag.: Gesetz über die politischen Parteien. Parteiengesetz
26 Vgl. Deutscher Bundestag: Parteienspenden über 50.000 €
27 Deutscher Bundestag.: Gesetz über die politischen Parteien. Parteiengesetz
28 Vgl. Bundestagspräsident: Ständig aktualisierte Fassung der öffentlichen Liste über die
Registrierung von Verbänden und deren Vertretern

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Facharbeit: Lobbyismus in Deutschland 3 Rechtslage in der BRD

Die Liste führt zwar die meisten Interessenvertreter in Berlin, kann allerdings aufgrund
der Freiwilligkeit der Registrierung nicht als vollständig angesehen werden.

4 Lobbyismus und Demokratie

Der Lobbyismus, so wie er in der BRD auftritt, hat weitreichende Folgen für die
repräsentative Demokratie. Man kann von einem „Spannungsverhältnis“29 sprechen, da
er die Demokratie einerseits unterstützt, andererseits aber auch untergräbt und auf
jeden Fall eine Herausforderung für die moderne Demokratie darstellt. Dieses
Spannungsverhältnis möchte ich in den folgenden Kapiteln, wie bereits angekündigt ,
weiter beleuchten.
Über die Legitimation der Interessenvertretung sagte der damalige Präsident des
Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier in einer Rede anlässlich des
Erscheinens des Buchs „Die fünfte Gewalt“:

„Diese Interessenvertretung findet ihre verfassungsrechtliche Grundlage


nicht in dem Legitimationszusammenhang der - letztlich auf das Volk
zurückführbaren - Ausübung von Staatsgewalt, sondern in der
grundrechtlich gewährleisteten Freiheit, sich für die eigenen Belange
einzusetzen.“30

Damit deutet er den schmalen Grad an, auf dem sich das Lobbying aus
legitimationstechnischer Sicht bewegt. Interessenvertretung, und damit Lobbyismus, ist
keiner der drei Gewalten zuzuordnen, wird nicht durch das System der „Checks and
Balances“ kontrolliert und ist, da sie nicht auf das Volk zurückführbar ist, auch aus
dieser Sicht nicht demokratisch.
Doch Interessenvertretung, und somit Lobbyismus, sind dennoch legitimierbar, da sie
Ausdruck des für die Demokratie notwendigen Rechts ist, sich einzusetzen.

4.1 Der Lobbyismus unterstützt die Demokratie

Der Lobbyismus ist Teil des demokratischen Systems.


Dass er sich so stark in das System integrieren konnte, liegt an den Vorteilen, die er für
den Parlamentarismus sowie besonders für die Ministerialbürokratie mit sich bringt.

29 Papier, 24.2.2006
30 Papier, a.a.O.

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Facharbeit: Lobbyismus in Deutschland 4 Lobbyismus und Demokratie

„Lobbyisten sind Experten, sie kennen sich in dem Politikfeld hervorragend


aus, in dem die Interessen angelagert sind, die sie vertreten.
Ministerialbürokraten und Parlamentarier brauchen ihren Sachverstand,
wenn sie ein vernünftiges Gesetz oder eine Verordnung entwerfen, beraten
und verabschieden wollen.“31

Dass es der Vorteil des „Sachverstands“ ist, weshalb Lobbying die politische
Landschaft so stark für sich gewinnen konnte, präzisiert der TUI-Lobbyist Zumpfort
in einem Interview mit Thomas Leif:

„Ich glaube, im System der Bundesrepublik Deutschland wird der


Lobbyismus mittlerweile als eine vernünftige Informations- und
Kommunikationseinrichtung zur Verbesserung der politischen
Entscheidungsfindung akzeptiert.“32

Wichtig hierbei ist das professionelle Vorgehen des Lobbyisten. Das zeichnet sich
durch „Zuverlässigkeit und Werthaltigkeit der Information […] und Seriosität im
Umgang mit Partnern aus“33, aber auch dadurch, dass der Lobbyist garnicht erst so tut,
als „vertrete er das Gemeinwohl, als bestimmten ihn keine partikularen Interessen.“ 34
Denn dadurch steigt ihr Wert für die Ministerialbürokraten und Parlamentarier, da der
Lobbyist nun gezwungen ist, seine „tatsächlich vertretenen Interessen zu begründen,
sie als legitim darzustellen.“35 Diese Begründungen und Legitimationen sind es auch,
die den Wert des Lobbyismus ausmachen, da sie von den Bürokraten und Politikern
direkt verwendet oder zumindest verarbeitet werden können.
Außerdem ist es schwierig, rationale Argumente auf wissenschaftlichen Fakten als
Gefahr für die Demokratie zu bezeichnen, auch wenn es ein Anliegen der
Informationsquelle ist, diese Argumente gut zu positionieren.

Doch Verbände liefern nicht nur Sachverstand für die Demokratie. Sie stellen als
Konstrukte zur Interessenaggregation eine Möglichkeit zur politischen Partizipation
dar36 und leisten damit einen wichtigen Beitrag zur demokratischen Praxis.

Sind die Verbände in das politische Geschehen eingebunden, kann Lobbyismus auch
in die andere Richtung funktionieren. So begründen Verbände ebenfalls die

31 Peter Lösche, a.a.O., S. 54.


32 Leif, a.a.O., S. 127.
33 A.a.O., S. 121.
34 Lösche,a.a.O., S. 55.
35 Ebd.
36 Vgl. a.a.O., S. 55 f.

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Facharbeit: Lobbyismus in Deutschland 4 Lobbyismus und Demokratie

Entscheidungen der Politik und vermitteln sie so an ihre Mitglieder.37


Aus dieser Sicht ist es auch der Lobbyist, der „die wachsende Entfremdung zwischen
Wirtschaft und Politik als Kommunikator“ meistert38, indem er Entscheidungen der
Politik an die Wirtschaft vermittelt.

Auch die Entlastung des Staates durch die schon genannten übernommenen
hoheitlichen Rechte muss an dieser Stelle erwähnt werden.39

4.2 Der Lobbyismus untergräbt die Demokratie

Der Lobbyismus liefert nicht nur Vorteile für das System.


Es fehlt eine Legitimierung durch das Volk, durch demokratische Wahlen. So schwächt
die starke Interessenvertretung und die Ministerialbürokratie die Demokratie, wenn das
Parlament, als zentrales demokratisches Organ, im politischen Prozess vor vollendete
Tatsachen gestellt wird, da der allergrößte Teil der Verhandlungen und detaillierten
Ausarbeitung schon geschehen ist und nun nur noch mit „Ja“ oder „Nein“ stimmen,
anstatt zu diskutieren, kann. Mit einer „Nein“-Stimme wird jedoch das Erarbeitete
gefährdet und eine Konsensbildung verhindert.40
Peter Lösche kritisiert in „Demokratie braucht Lobbying“ die Verbandstruktur. Da
größere Unternehmen über ein höheres Gewicht in der Verbandstruktur verfügen,
ihnen mehr Kapital und somit auch professionellere Lobbyisten und Vertreter zur
Verfügung stehen, ist es die Interessenaggregation, die scheitert.41 Zusätzlich zu dieser
„strukturellen Asymmetrie“42 betreiben große Unternehmen auch Lobbying an den
Verbänden und Vereinen vorbei. Die Verbandlandschaft wird chaotischer,
unübersichtlicher und somit auch unkontrollierbar und gefährlich. Sie „anarchisiert“
sich, was aufgrund der Entwicklung, die mit einigen Jahren Abstand der in Amerika
folgt, „Amerikanisierung“ genannt wird.43 Colin Crouch beschreibt dieses Phänomen in
„Postdemokratie“ als global auftretenden Effekt der postdemokratischen
Firmenphilosophie, die Interessenvertretung ihrer Arbeiter Seitens der Gewerkschaften,
aber auch die Vertretung ihrer eigenen Interessen durch Unternehmensverbände. „Die

37 Vgl. a.a.O., S. 56 f.
38 Leif/ Speth, a.a.O., S. 25.
39 Vgl. Lösche, a.a.O., S. 57 f.
40 Papier, a.a.O.
41 Vgl. Lösche, a.a.O., S. 64.
42 A.a.O., S. 65.
43 A.a.O., S. 63.

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Facharbeit: Lobbyismus in Deutschland 4 Lobbyismus und Demokratie

Konzerne wollen frei sein und ihre eigene Lobbyarbeit machen.“44


Einen weiteren Kritikpunkt sieht Hans-Jürgen Papier in der Tatsache, dass es die
Pflicht des Abgeordneten sei, den Belangen jener „Geltung zu verschaffen“, die „nicht
von sich allein aus die Kraft und Fähigkeit haben, sich zu artikulieren, sich zu
organisieren und sich durchzusetzen.“45 Also jener, die nicht in schlagkräftigen
Verbänden organisiert sind oder denen nicht das Kapital zur Verfügung steht,
Interessenvertretung und Lobbyismus aus eigener Kraft zu betreiben.

5 Demokratietheoretische Einordnung

Es fällt auf, dass sich die Argumente für und gegen den Lobbyismus größtenteils der
Begrifflichkeiten bestimmter Demokratietheorien bedienen. Dabei wird der Lobbyismus
häufig mit identitätstheoretischem Vokabular verteufelt und mit
konkurrenztheoretischem Vokabular legitimiert. Daher versuche ich nun den
Lobbyismus in diese beiden Theorien, sowie in die Pluralismustheorie, die eine
Sonderform als Erweiterung der Identitätstheorie darstellt und als Theorie der
Interessenvertretungen schlechthin gilt.

5.1 Identitätstheorie

Die Identitätstheorie fußt im Wesentlichen auf dem Werk Jean-Jacques Rousseaus.


Dieser geht davon aus, dass ein „Gemeinwille“ des Volkes vorhanden ist, der, falls er
sich entfalten kann, zum Gemeinwohl führt. Partikularinteressen, etwa von Verbänden,
aber auch von Parteien, verhindern dieses Entfalten und gefährden das Gemeinwohl.46
Diese Theorie sieht die Politik als „Filter“ an, der dafür zuständig ist, sämtliche
Partikularinteressen auszublenden und nur den Gemeinwillen durchkommen zu lassen.
Reste dieser Demokratietheorie finden sich auch in einigen Aussagen, besonders
Kritiken, bezüglich des Lobbyismus. So lautet der Hauptkritikpunkt gegenüber dem
Lobbying „Interessengruppen und Lobbyisten widersprächen dem Gemeinwohl.“47
Und auch Hans-Jürgen Papier sieht den „Auftrag des sozialen Staats“ darin, „zu
unterscheiden zwischen den wirklich existenziellen Bedürfnissen und berechtigten
Erwartungen auf der einen und bloßer Besitzstandswahrung und überzogenem
44 Crouch, 2008, S. 51.
45 Papier, a.a.O.
46 Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung, 1996, S. 41.
47 Lösche, 2006, S. 53.

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Facharbeit: Lobbyismus in Deutschland 5 Demokratietheoretische Einordnung

Anspruchsdenken auf der anderen Seite.“48 Diesem Kommentar liegt die Annahme zu
Grunde, dass es der Politik überhaupt möglich ist, diese Unterscheidung zum Wohle
aller zu treffen. Dafür wäre eine möglichst große Unbefangenheit des Politikers
zwingend.
Basiert das Demokratieverständnis auf dieser Theorie, so erscheint Lobbying als
besonders unkontrollierbarer und hinterlistiger Versuch, Partikularinteressen gegen das
Gemeinwohl durchzusetzen.

5.2 Konkurrenztheorie

Die Konkurrenztheorie widerspricht dem Begriff vom Gemeinwillen und sieht


Partikularinteressen und somit einen Interessenpluralismus als legitim an. Diese
Partikularinteressen „konkurrieren“ miteinander. Die Politik sorgt für eine Entscheidung,
die zwangslälufig einen Konsensentschluss beinhaltet. Eine „richtige“ Entscheidung
gibt es somit nicht.
So interpretiert Volker Pesch den Vater der Konkurrenztheorie, John Stuart Mill, so,
dass der Gesellschaft jede einzelne Meinung hilft. Selbst unsinnige Argumente bringen
die Gesellschaft als Ganzes weiter, da die Vertreter etablierter Meinungen
Gegenargumente formulieren müssen und dadurch ihren eigenen Standpunkt festigen
oder gegebenenfalls korrigieren.49
Auf die Demokratietheorie übertragen bedeutet das, dass der Demokratie jedes
begründete Interesse weiter hilft. Die lebendige Diskussion und Konkurrenz
verschiedener Lebensentwürfe, Meinungen und Interessen hält die Demokratie am
Leben und sorgt für ein gutes Ergebnis am Ende des politischen
Entscheidungsprozesses. Dieses Ergebnis ist jedoch nie mehr als ein Kompromiss.
Die Aufgabe des Staates ist es, eine größtmögliche Freiheit des Einzelnen zu
garantieren und diesen vor der „Tyrannei der Mehrheit“50 zu schützen um seine freie
Entfaltung zu ermöglichen, ohne von der Mehrheit zur Konformität gezwungen zu
werden. Nur dadurch kann ein großes Spektrum an Einzelinteressen und somit ein
gutes Ergebnis im politischen Prozess gewährleistet werden.
Die Organisation dieser Interessen in Interessengruppen ist nicht nur ein notwendiges
Übel aufgrund der Größe der Bundesrepublik und der daraus entstehenden
Komplexität der Entscheidungsfindung. Innerhalb der Interessengruppen findet der

48 Papier, a.a.O.
49 Vgl. Pesch, 2003, S. 162
50 A.a.O., S. 163

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Facharbeit: Lobbyismus in Deutschland 5 Demokratietheoretische Einordnung

gleiche Prozess statt. Ähnliche Meinungen finden sich zusammen, doch da auch hier
unterschiedliche Abstufungen zu finden sind, spielt sich der oben genannte Prozess
außerdem hier ab, sodass eine Interessengruppe bereits einen Kompromiss zwischen
ähnlichen Meinungen darstellt und diesen so gut wie möglich vertritt.
Interessengruppen bilden somit im optimalen Fall eine vorgeschaltete Ebene vor dem
politischen Prozess, die jedoch ähnliche Prozesse durchläuft. (Darauf, dass dies in der
Realität aufgrund struktureller Asymmetrie innerhalb der Interessengruppe nicht immer
der Fall ist, habe ich bereits in Kapitel 4.2 hingewiesen.)
Lobbyismus kann aus dieser Sicht keine Gefahr darstellen, da er einzig die
Partizipation für die Demokratie nötiger Einzelinteressen sicher stellt.
Als demokratie-unterstützend kann der Lobbyismus angesehen werden, wenn er nur
wie im Kapitel 2.2 erläutert mit Information und Kommunikation arbeitet und sein
Interesse durch Argumentation auf verschiedenen Ebenen des politischen Prozesses
vertritt. Dazu ist ein strenges Regelwerk seitens des Staats nötig, um zu verhindern,
dass sich etwa Verbände mit einer reicheren Klientel durch hohe Parteispenden (siehe
3.2 Parteispenden) einen besseren Standpunkt in der Diskussion verschafft und somit
kleinere Interessen verdrängt.

5.3 Pluralismustheorie

Die Pluralismustheorie basiert auf der Identitätstheorie. Hier wirken verschiedenste


Faktoren, wie Parteien, Verbände, Vereine, etc. mit unterschiedlichen Interessen auf
die Politik ein. Was dabei herauskommt, ist das Gemeinwohl. Ernst Fraenkel, der
deutsche Erneuerer der Pluralismustheorie, spricht von einem „Kräfteparallelogramm“,
das die Bildung des Gemeinwohls durch das sich gegenseitige Neutralisieren und
Austarieren51 von entgegengesetzten politischen Ansichten bewirkt. Aufgabe des
Staates ist allein eine Schiedsrichterrolle, die er als Gesetzgeber, Regierung und
Verwaltung wahrnimmt.52
Fraenkel nimmt den Gemeinwohlbegriff wieder auf, schränkt ihn jedoch als
Abgrenzung zur Identitätstheorie stark ein. So darf in seiner Theorie „keiner, nicht der
Staat, nicht die Kirchen oder eine Interessengruppe wie die Gewerkschaften, (...)
behaupten, das Gemeinwohl zu verkörpern“53, da sich dieses erst im Nachhinein als
Kompromiss offenbart. Es ist keiner Gruppe möglich das Gemeinwohl zu verkörpern,

51 Bundeszentrale für politische Bildung, 1996, S. 43


52 Vgl. a.a.O., S. 41
53 A.a.O., S. 43

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Facharbeit: Lobbyismus in Deutschland 5 Demokratietheoretische Einordnung

da die Gruppen selbst Einzelinteressen unterliegen.


Für die Einordnung des Lobbyismus in diese Theorie gilt ähnliches wie in der
Einordnung in die Konkurrenztheorie, doch ist der politische Prozess im Sinne der
Pluralismustheorie anfälliger für Kritik, da der Gemeinwohlanspruch des Ergebnisses
nur dann erfüllt werden kann, wenn der Prozess unter optimalen Voraussetzungen
abläuft.
Von den Kritiken, die der Pluralismustheorie vorgeworfen werden, lassen sich
besonders zwei auch als Lobbyismuskritik deuten. Es ist nötig, alle Interessen in
Interessengruppen zu organisieren um sie am Entscheidungsprozess zu partizipieren
und es muss eine Chancengleichheit unter allen Interessen bestehen.54
So müssten auch im Sinne aller Interessen Lobbying betrieben werden, um zu
gewährleisten, dass etwa auf der Arbeitsebene alle Argumente zu einem Sachverhalt
vertreten sind. Ist ein Interesse nicht in einer Interessengruppe organisiert, oder
betreibt eine Interessengruppe kein Lobbying, ist eine Gemeinwohlbildung
ausgeschlossen.
Darüber hinaus muss es allen Interessengruppen möglich sein, mit gleicher
Professionalität Lobbying zu betreiben. Den Aufwand, der für gutes Lobbying betrieben
werden muss, ist jedoch nicht für jede Interessengruppe zu stemmen. Es ist nötig, ein
riesiges Kontaktnetz aufzubauen, gute Lobbyisten, meist mit Spitzengehältern, zu
bezahlen und die nötigen Informationen, teils unter aufwendigen Bedingungen zu
gewinnen.

6 Fazit

Ob durch Politik Gemeinwohl entstehen kann, und wenn ja, wie, ist wohl eine
Glaubensfrage fast schon religiösen Ausmaßes. Ich jedoch lehne eine grundsätzliche
Verteuflung des Lobbyismus ab.
Lässt man die Idee des Gemeinwohls, die wohl schon mehr Menschen den Kopf
gekostet, als ihnen geholfen hat, außen vor, bleibt die Hoffnung auf möglichst rationale
Entscheidungen. In diesem Sinne kann ein Lobbyismus, der rational argumentiert und
informiert, um sein Interesse durchzusetzen, nicht einmal vorwerfen, dass er sich an
der bestmöglichen Stelle, der Arbeitsebene (siehe Kapitel 2), positioniert. Denn hier, in
einer möglichst frühen Phase der Gesetzgebung, kommt der Sachverstand des

54 Vgl. a.a.O., S. 42 f.

Seite 13
Facharbeit: Lobbyismus in Deutschland 6 Fazit

Lobbyisten am stärksten zur Geltung. Und das nicht nur im Sinne des Lobbyisten, der
sein Interesse möglichst schnell und umfassend vertreten möchte, sondern auch im
Sinne des Systems, das nun schon früh im Gesetzgebungsprozess vom Know-How
des Lobbyisten profitiert. Selbst wenn sich der Lobbyist erst später einschaltet und
Parlamentarier beeinflusst, ist der Sachverstand dennoch unersetzlich, um eine
hochwertige Parlamentsdiskussion zu führen.
Von diesem Standpunkt aus bekommt auch die schon angesprochene Entmachtung
des Parlaments eine andere Bedeutung. Ein frühes Eingreifen des Lobbyisten entlastet
auch die folgenden Elemente der Entscheidungskette. Die Frage ist also, ob es einem
Parlament zuzumuten ist, die Diskussion, die schon zu Beginn der Gesetzgebung
geführt wird, mitzuführen, wo doch von ihm eine Vielzahl von Entscheidungen zu einer
Vielzahl von Themen abverlangt wird. Hier erscheint es mir unter Umständen
rationaler, dass diese Diskussion von konkurrierenden, Interessenvertretern auf einer
fachlich hochwertigen Ebene geführt wird und das freie Mandat der Parlamentarier auf
die Grundsätzlichen und die Gewissensfragen reduziert wird und sie von fachlichen,
mitunter wissenschaftlichen Fragen befreit werden.
Die Lösung dieses Problems sieht Hans-Jürgen Papier darin, mehr Elemente der
Persönlichkeitswahl in das System einzuarbeiten, um den Status des Abgeordneten
und seines freien Mandats gegenüber Partei und Interessenvertretern zu festigen und
für mehr Transparenz zu sorgen.55 Eine Maßnahme, die jedoch nur unter dem
Umstand zum Ziel führen würde, dass der deutsche Bürger grundsätzlich gut über die
zu wählenden Personen informiert ist. In der Zeit der Politikverdrossenheit fürchte ich
jedoch chaotische Umstände, die aus einer solchen Regelung entstehen könnten.
Außerdem erwarte ich einen noch verstärkten Populismus, der hierauf folgen könnte,
da man sich nicht einmal mehr grundsätzlicher ideologischer Unterschiede, wie sie bei
Parteien immer noch vorkommen, sicher sein kann. Die Parteienideologien sind zwar
nicht mehr so stark, wie dies einmal der Fall war, doch ist die grundsätzliche
Parteiposition gegenüber bestimmten Interessen über Jahre hinweg gleich geblieben.
Keine Volkspartei kann sich hier Einseitigkeit leisten, doch bestehen uralte Positionen
weiterhin und so ist die SPD beispielsweise nach wie vor näher an den
Gewerkschaften, die Union vertritt eher die Arbeitgeber.
Diese Position gibt dem Wähler Sicherheit. Wenn die Fronten klar sind, kann er sich
über die Wahl positionieren und somit auch partizipieren, da sein Interesse von der
gewählten Partei vertreten wird.

55 Papier, a.a.O.

Seite 14
Facharbeit: Lobbyismus in Deutschland 6 Fazit

An dieser Stelle möchte ich den Bogen zum Beginn dieser Arbeit spannen. Die Frage,
wieso der „Mythos Lobbyismus“ entstehen konnte.
Es fehlt an Öffentlichkeit. Demokratie lebt von mündigen Bürgern und lebendiger
Diskussion. Das Interesse des Bürgers muss mit allen Mitteln zurück zur Politik
gebracht werden. Im Bezug auf Lobbyismus bedeutet das auch Aufklärung über die
Praxis des Lobbyisten und darüber, wie er in die Politik eingebunden ist. Hier stellt sich
auch die Frage, wieso die Verbände nicht sehr viel mehr daran interessiert sind, ihre
Erfolge in der Öffentlichkeit aufzuzeigen um die Mitglieder zu befriedigen und neue
anzuziehen.
Darüber gehen die Regelungen, die Transparenz ins Lobbying bringen sollen, nicht
weit genug. Außerdem mangelt es an Sensibilität für das Thema. Hier hoffe ich zur
Kontrolle der „fünften Gewalt“ auf die „vierte Gewalt“, die Presse. Wenn dem
Journalismus leichtere Arbeitsbedingungen im Lobbysektor geboten werden, wenn
nötig mit Gesetzen, ist auch die Möglichkeit einer Kontrolle durch die Öffentlichkeit
größer.
Durch eine bessere Kontrolle kann auch Vertrauen in die Interessenvertretung und
Ministerialbürokratie zurückkehren.

Seite 15
Facharbeit: Lobbyismus in Deutschland 7 Literaturverzeichnis

7 Literaturverzeichnis

7.1 Quellen

Bundestagspräsident: Ständig aktualisierte Fassung der öffentlichen Liste über die


Registrierung von Verbänden und deren Vertretern. Stand 28.04.2011.
http://www.bundestag.de/dokumente/parlamentsarchiv/sachgeb/lobbyliste/lobbylisteakt
uell.pdf (2.5.2011)
Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Informationen zur politischen Bildung
253. Interessenverbände 4. Quartal 1996, München.
Crouch, Colin: Postdemokratie. Bonn: Lizenzausgabe für die Bundeszentrale für
politische Bildung 2008.
Deutscher Bundestag: Fundstellenverzeichnis der Rechenschaftsberichte. Stand 27.
August 2010.
http://www.bundestag.de/bundestag/parteienfinanzierung/rechenschaftsberichte/index.
html (2.5.2011)
Deutscher Bundestag: Gesetz über die politischen Parteien. Parteiengesetz. Zuletzt
geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 2004 (BGBl. I S. 3673).
http://www.bundestag.de/dokumente/rechtsgrundlagen/pg_pdf.pdf (2.5.2011)
Deutscher Bundestag: Parteienspenden über 50.000 € (ab 2. Juli 2002). Ständig
Aktualisiert.
http://www.bundestag.de/bundestag/parteienfinanzierung/fundstellen50000/index.html
(2.5.2011)
Leif, Thomas/Speth, Rudolf (Hrsg.): Die funfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland.
Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2006.
Leif, Thomas : "Getrennt marschieren, vereint schlagen" - Lobbyismus in Berlin
zwischen Mythos und Realität - Ein Interview mit Wolf-Dieter Zumpfort (TUI). In: Leif,
Thomas/Speth, Rudolf(Hrsg.): Die funfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland. Bonn:
Bundeszentrale für politische Bildung 2006. S. 119-131.
Leif, Thomas/Speth, Rudolf: Die fünfte Gewalt. Anatomie des Lobbyismus in
Deutschland. In: Leif, Thomas/Speth, Rudolf(Hrsg.): Die funfte Gewalt. Lobbyismus in
Deutschland. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2006. S. 10-36.
Lösche, Peter: Demokratie braucht Lobbying, in: Leif, Thomas/Speth, Rudolf(Hrsg.):
Die funfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland. Bonn: Bundeszentrale fur politische
Bildung, 2006 S. 53-68.
Massing, Peter/Breit, Gotthard (Hrsg.): Demokratie-Theorien. Von der Antike bis zur
Gegenwart. 2. Auflage. Bonn: Lizenzausgabe für die Bundeszentrale für politische
Bildung. 2003
Papier, Prof. Dr. Dr. h. c. Hans-Jürgen: Zum Spannungsverhältnis von Lobbyismus und
parlamentarischer Demokratie. Vortrag anlässlich der Vorstellung des Buches "Die
fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland" am 24. Februar 2006 im Berliner
Reichstag. http://www.bpb.de/files/LD34GU.pdf (2.5.2011)

Seite 16
Facharbeit: Lobbyismus in Deutschland 7 Literaturverzeichnis

Pesch, Volker: John Stuart Mill. Ausgewählt und Interpretiert von Volker Pesch. In:
Massing, Peter/Breit, Gotthard (Hrsg.): Demokratie-Theorien. Von der Antike bis zur
Gegenwart. 2. Auflage. Bonn: Lizenzausgabe für die Bundeszentrale für politische
Bildung 2003. S. 158-164

7.2 Sekundärliteratur

Besson, Waldemar/Jaspers, Gotthard: Das Leitbild der modernen Demokratie.


Bauelemente einer freiheitlichen Staatsordnung. 6. überarbeitete Auflage. München:
Paul List Verlag KG 1977.
Fraenkel, Ernst:Deutschland und die westlichen Demokratien. 5. erweiterte Auflage.
Stuttgart: W. Kohlhammer GmbH 1973
Jean-Jacques Rousseau: "allgemeiner Wille". In: Rainer Kohlhaas (Hrsg.): Formen und
Probleme der Demokratie. Ursprünge und Wandlungen eines Staatsmodells. 4.
Aktualisierte Auflage. Freiburg/Würzburg: Ploetz 1977. S. 26f.
Rainer Kohlhaas (Hrsg.): Formen und Probleme der Demokratie. Ursprünge und
Wandlungen eines Staatsmodells. 4. Aktualisierte Auflage. Freiburg/Würzburg: Ploetz
1977.
Zeit ONLINE: lobbyismus: Geld für gute Worte. 26.5.2006.
http://www.zeit.de/2005/04/Lobby (2.5.2011)

Seite 17
8 Erklärung

Hiermit erkläre ich, dass ich die vorliegende Arbeit selbstständig und ohne fremde Hilfe
verfasst und keine anderen als die im Literatur- und Quellverzeichnis angegebenen
Hilfsmittel verwendet habe.

Insbesondere versichere ich, dass ich alle wörtlichen und sinngemäßen Übernahmen
aus anderen Werken als solche Kenntlich gemacht habe.

Darüber hinaus, erkläre ich, dass ich damit einverstanden bin, die von mir verfasste
Facharbeit der schulinternen Öffentlichkeit zugänglich zu machen.

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Ort, Datum, Unterschrift