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Transparencia
y Participación
en la Gestión Municipal
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Transparencia y Participación
en la Gestión Municipal

En la realización del presente material, han intervenido las siguientes personas:

Desarrollo de contenido:
© Alberto E. Ocampos A., Consultor Especialista en Desarrollo de Sistemas de
Integridad.

Coordinación general: Marta Ferrara, Directora Ejecutiva de la Organización

“Semillas para la Democracia”.

“Semillas para la Democracia” autoriza la reproducción del

contenido de este documento citando la fuente.

De esta edición:
© Semillas para la Democracia

Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID). Los conceptos y opiniones expresadas en la misma corresponden a los autores
y no reflejan necesariamente el punto de vista de USAID ni del Gobierno de los Estados Unidos.

Diciembre de 2010 – Asunción, Paraguay

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Módulo 1

Transparencia y
Participación en la
Gestión Municipal
“Sistemas de Integridad y Participación Social
para una Gestión Municipal eficiente y eficaz”
 6

Tabla de contenido
I. Presentación

II. Estado y Gobierno municipal

1. El Estado. Origen, fin y conformación.
2. Características del Estado democrático
3. Relación entre el Gobierno y los partidos políticos.
4. El gobierno municipal, objeto, conformación y funciones.
5. La integridad como factor inherente al Estado y al Gobierno Munici-
pal.
6. La ética de la gestión pública municipal.

III. La corrupción como factor de trasgresión y perversión del fin del

Estado.
1. Características y ámbitos de la corrupción.
1.1. La corrupción como abuso de la posición pública.
1.2. Descripción de las Conductas Corruptas.
1.3. Conductas corruptas en el ámbito privado
1.4. La corrupción como trasgresión o desviación normativa
1.5. Las modalidades de corrupción
1.6. Formas que adopta la corrupción.

2. El impacto de la corrupción

IV. Las medidas anticorrupción

1. Antecedentes de los esfuerzos internacionales en la lucha contra la
Corrupción
2. Medidas preventivas
1.1. Medidas sistémicas
1.2. Medidas educativas
1.3. Medidas disuasivas

3. Medidas correctivas y de sanción

3.1. Medidas de control concurrente
3.2. Medidas de control posterior
3.3. Medidas punitivas
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4. Esfuerzos Nacionales

4.1. El Sistema Nacional de Integridad

4.2. El CISNI
4.3. El Plan Nacional de Integridad
4.4. MECIP
4.5. MIDAMOS
4.6. El IGP

5. Marco Normativo vinculado

5.1. Ley Nº 977 /1996 Que ratifica la Convención Interamericana Con-
tra la Corrupción
5.2. Ley Nº 1535 /1999 “De Administración Financiera del Estado”
5.3. Ley Nº 1626 /2000 “De la Función Pública”
5.4. Ley Nº 2051 /2003 “De Contrataciones Públicas”
5.5. Ley Nº 2523 /2004 “Sobre enriquecimiento ilícito”
5.6. Ley Nº 977 /2005 Que ratifica la Convención de las Naciones Uni-
das Contra la Corrupción
5.7. Ley Nº 2777 /2005 “Que prohíbe el nepotismo en la Función Pú-
blica”
5.8. Ley Nº 2880 /2006 “Que reprime hechos punibles contra el patri-
monio del Estado”
5.9. Plan Nacional de Integridad – Acciones a desarrollar a cargo de los
Gobiernos Departamentales y Municipales.
5.10. Ley Orgánica Municipal Nº 3966 /2010

V. El ejercicio de una Función Pública Transparente y Ética

1. Responsabilidades del funcionariado público en la lucha contra la
corrupción y en la promoción de la integridad.
2. Consideraciones generales sobre la Gestión de la Integridad.
3. El sistema de integridad y los subsistemas que lo componen.
4. Desarrollo del Sistema de Gestión de la Integridad
4.1. Subsistema de Planificación.
4.2. Subsistema de Control.
4.3. Subsistema de Medición, Análisis y Evaluación.
4.4. Subsistema de Gestión de Recursos Humanos.
4.5. Subsistema de Gestión del conocimiento.
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4.6. Subsistema de Gestión de quejas y reclamos.

4.7. Subsistema de Adquisiciones y contrataciones.
4.8. Subsistema de Gestión de la información y mecanismos de acceso.
4.9. Subsistema de Gestión de denuncias e investigación de hechos de
corrupción
4.10. Subsistema de Protección a denunciantes de hechos de corrupción.
4.11. Subsistema de Gestión de las interrelaciones.
4.12. Auditoría del Sistema de Gestión de la Integridad.

VI. Bibliografía consultada

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I. Presentación

En el marco de la profesionalización de la función pública en el ámbito muni-

cipal, el presente material se destina a orientar la conducta ética de los hom-
bres y mujeres que desempeñan funciones en las diversas Municipalidades del
país, como asimismo a la ciudadanía en general, de manera a contribuir en el
desarrollo de competencias básicas para el desempeño de los cargos públicos
en un marco de transparencia e integridad.

El contenido comprende el desarrollo de conceptos y fundamentos tales como

la ética, la transparencia y la responsabilidad que hacen a la práctica de la in-
tegridad en el desempeño de diversos roles en la gestión municipal. Esto se
desarrolla en un orden lógico correlativo, que posibilita al lector introducirse
progresivamente en el tema. De esta manera, se aborda en primer lugar la
función del Estado y el Gobierno Municipal; luego se analiza el fenómeno
de la corrupción como un factor de trasgresión y perversión de los fines del
Estado y del Gobierno Municipal. Posteriormente se presentan las medidas
anticorrupción y de promoción de integridad desarrolladas tanto a nivel in-
ternacional como local. Finalmente se presentan los posibles aportes de los
funcionarios en el proceso de cambio cultural y estructural de sus respectivas
Municipalidades.

El contenido del material se orienta a que los lectores puedan:

VALORAR la importancia de la integridad y la transparencia en el ejer-

cicio de la función pública buscando el pleno desarrollo de un Estado
democrático.

IDENTIFICAR las formas de corrupción existentes a los efectos de

denunciar los casos de los que tengan conocimiento.

REFLEXIONAR sobre el impacto de la corrupción en la vida de las

personas en los ámbitos económico, social, político e institucional.

CONOCER las medidas de prevención y sanción establecidas en las

Convenciones Anticorrupción e incorporadas en el Código Penal de la
República del Paraguay.
 10

PROPONER proyectos para la implementación de medidas anticorrup-

ción y de promoción de integridad, adecuadas a la gestión municipal.

CONTRIBUIR en la mejora de la calidad del servicio y el funciona-

miento general de la institución Municipal de su comunidad.

IMPULSAR la implementación de Sistemas de Integridad que permi-

tan una gestión municipal transparente, responsable e íntegra.

Se espera que una vez leído e interiorizado este material, quienes lo hayan he-
cho se constituyan en “promotores de integridad” al interior de sus municipios
contribuyendo en la implementación de medidas de transparencia y probidad
en la gestión pública.

II. Estado y Gobierno municipal

Como punto de partida consideramos conveniente resaltar la importancia de
revisar las fuentes, principios y conceptos fundamentales que permiten visua-
lizar claramente el contexto en el que se concibe la Ética, transparencia e inte-
gridad en la gestión municipal.

La comprensión de estos conceptos permiten tomar conciencia de la impor-

tancia de una gestión integra y transparente en las diversas municipalidades
del país, para el pleno desarrollo de un Estado democrático.

A continuación se analizará la definición de Estado y su fin esencial, como se

conforma y cuáles son las características de un Estado democrático; el Estado
Paraguayo y su configuración, así como, la noción de gobierno municipal y las
diferencias entre ética individual y ética pública.

1. El Estado. Origen, fin y conformación

En la actualidad está fuera de discusión el hecho irrefutable de que las perso-
nas somos seres sociales por naturaleza. Este axioma sustenta la explicación
de cómo surgieron y se desarrollaron las instituciones sociales, la familia, la
escuela, la iglesia, los municipios, etc., a través de las cuales se regula el com-
portamiento de los individuos y se orientan las acciones hacia el logro de los
fines establecidos para la satisfacción de las necesidades sociales.
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El Estado es la máxima expresión de asociación, porque reúne y contiene a

todas las instituciones existentes en un país. El mismo se origina en la propia
naturaleza social de los seres humanos, que nos lleva a trabajar juntos para
lograr el bien común.

En su libro “La Política”, Aristóteles define al Estado como la asociación de

todos los hombres que comparten el mismo territorio y cuyo fin es la búsqueda
del bien común.

Dos elementos constitutivos del Estado son la territorialidad y la finalidad.

Así podemos definir al Estado como la organización de personas, que habitan
un determinado territorio y buscan el bien común a través del desarrollo de
bienes públicos.

Siguiendo con esta lógica el Estado paraguayo, lo conformamos todos los

hombres y mujeres que vivimos en el territorio de la República del Paraguay y
compartimos un fin común para el logro de una sociedad mejor.

2. Características del Estado democrático

El orden social no es un orden natural ni preestablecido, de hecho, no existe
un modelo ideal sino que debe ser construido por la ciudadanía en cada caso y
por lo tanto es pasible de cambio.

En la democracia, lo público se construye desde la Sociedad Civil y en este

proceso, el conflicto, la diversidad y la diferencia son elementos inherentes y
constitutivos de la misma debido a que las personas tenemos intereses distin-
tos.

Se busca la unidad pero no la uniformidad y es la ética lo que hace posible la

existencia de los derechos humanos desde un proyecto de especie humana. En
este sentido, la ética es el arte de elegir lo que conviene a la vida digna de todos.

Solo es posible lograr una sociedad más equitativa poniendo especial énfasis
en la construcción de bienes públicos en un proceso de debate ciudadano. Lo
público es aquello que conviene a todos de la misma manera para su dignidad.
 12

Además del Estado, son bienes públicos por excelencia:

• El Municipio • La vivienda
• La Ley • El transporte
• Los servicios públicos básicos • La información pública
• La educación • Las comunicaciones
• La oportunidad de generar ingresos • La libertad de pensamiento

En síntesis: el cuidado de la vida.

Cuando un bien social presenta dificultades para su acceso y su disfrute se

restringe, por ejemplo, a grupos de personas con mayor poder adquisitivo, este
bien deja de ser público porque no está al servicio de todos y todas sin distin-
ción.

Si tomamos el caso de la seguridad, que es uno de los bienes públicos más

preciados, para entender el problema de la seguridad debemos entender la
naturaleza del riesgo. El problema con los países latinoamericanos es que con
frecuencia se confunde seguridad con defensa. La defensa es un problema que
deben tratarlo los militares en tanto que el problema de la seguridad debe
resolverlo la ciudadanía en su conjunto.

Los bienes públicos en tanto bienes sociales, no son acumulables como los
bienes de consumo. Los bienes sociales solo existen mientras se producen y
desarrollan. Por ejemplo, una persona pudo haber sido honesta durante toda
su vida, pero en el momento que comete un acto de deshonestidad deja de
serlo. En consecuencia, para la construcción de los bienes sociales es necesario
construir y fortalecer la ciudadanía y por ende, las organizaciones.

Un estado democrático cuenta con normas y principios, establecidos en su

Constitución o Carta Magna, que garantizan el cumplimiento de los derechos
de las personas en condiciones de justicia e igualdad.
13

En las democracias debe además garantizarse cuestiones como la parti-

cipación, la igualdad y la diversidad. Se puede afirmar que son gobiernos
democráticos aquellos que cumplen las siguientes condiciones:
• Independencia de los poderes del Estado en el ejercicio de sus funciones y re-
gulación del funcionamiento de los mismos a través de un sistema de contro-
les cruzados y de la activa participación de la ciudadanía organizada.
• La posibilidad de la alternancia de los que conforman los poderes del Estado.
• La existencia de formas efectivas de participación.
• la plena vigencia de los derechos políticos y sociales”.

El artículo primero de la Constitución, define al Estado Paraguayo como una

República, asumiendo su compromiso con la soberanía del pueblo que delega
el poder de gobernar en sus representantes (Gobierno). Así mismo, afirma su
condición de Estado social de derecho, con lo cual queda establecido que las
instituciones y estructuras del Estado deben garantizar la igualdad y la seguri-
dad social. Debe ocuparse de proteger a los individuos en aspectos tales como
el desempleo, la jubilación, etc. Por otra parte, bajo este mismo principio, se
contemplan no solo las obligaciones del Estado frente a los individuos, sino
también las del individuo con la ciudadanía representada por el Estado, en
aspectos tales como el adecuado comportamiento social, el pago de los im-
puestos, etc. También declara como forma de gobierno la Democracia repre-
sentativa, participativa y pluralista.

Debido a la complejidad que presenta, el Estado debe cumplir con sus fines a
través de las instituciones que lo conforman y para ello, la misión de estas se
hallan expresadas en las leyes que reglamentan sus funciones. Este es el caso
de los municipios.

A los efectos de hacer gobernable el territorio nacional y administrar eficiente

y eficazmente los recursos existentes, el mismo se divide en departamentos y
estos a su vez en distritos y municipios.

El municipio consiste en la comunidad de vecinos con gobierno y territorio

propio, el cual debe coincidir con el territorio del distrito y se divide en zonas
urbanas y rurales. (Art. 1º - Ley Nº 3966/10 – Orgánica Municipal).
 14

3. Relación entre el gobierno y los partidos políticos

Estrechamente ligado al concepto de Estado se encuentra el de gobierno, en el

sentido que, todo Estado necesita ser gobernado. El gobierno es una organiza-
ción política y está conformado por ciudadanos autorizados a dirigirlo.

Weber lo define como “el grupo de personas dotado de ciertas facultades de

mando y dirección con respecto al Estado en virtud a un sistema de normas
racionales estatuidas”1

Consecuentemente con la función del Estado, el gobierno debe asegurar el

bienestar de todos los ciudadanos; y son precisamente estos, quienes al ejercer
su derecho al voto, eligen a quienes gobernarán el Estado por un periodo de
tiempo, depositando en ellos la confianza de que administrarán adecuadamen-
te los recursos públicos.

Lo mismo acontece con los municipios, que al contar con territorio y finalidad
propios, necesitan ser gobernados para alcanzar sus fines. El gobierno de un
municipio es la Municipalidad (Art. 4º - Ley Nº 3966/10).

Tanto los Concejales que integran la Junta Municipal como el /la Intendente
/a son directamente elegidos por el pueblo, en la forma y tiempo determinados
por la Ley y en tal sentido, son depositarios de la confianza pública.

Los partidos políticos son un instrumento de participación política en un

gobierno democrático. Se constituyen en una organización de personas que
comparten una misma voluntad popular expresada en programas de acción y
representadas por un candidato. Su acción proviene del ejercicio de la libertad
de asociación. No tienen naturaleza de poder público ni constituyen órganos
del Estado.

La relación de los partidos políticos con el Estado y el gobierno central y 1. WEBER, “Economía y
Sociedad” 1987.
municipal, consiste en que los mismos visualizan un futuro con características
posibles de alcanzar y proveen de las elites2 que dirigen las sociedades hacia el 2 Élite: persona o grupo que con
sus actuaciones o decisiones pueden
futuro visualizado. Esta relación implica que los partidos políticos: modificar los modos de pensar,
• Deben tener un proyecto de sociedad futura (tanto en el ámbito nacional sentir o actuar de grandes sectores
de la población, por ejemplo: artistas,
como municipal). políticos, empresarios, líderes de barrio,
etc.
15

• Deben ser capaces de trazar estrategias que no colisionen con los fines del
Estado y del Municipio para construir el modelo de sociedad proyectada.
• Deben ser capaces de formar a los/as ciudadanos/as en los valores y las prác-
ticas que les posibiliten un ejercicio correcto de la función pública tendiente a
la construcción de esa sociedad visualizada.

En un contexto republicano, cualquier ciudadano puede y tiene el derecho

de participar de la administración del poder. El arte de gobernar exige saber
trabajar y negociar con todos los ciudadanos, por lo tanto, el amiguismo, las
mafias partidarias, o el nepotismo de la parentela, son propios de sistemas
corruptos, temerosos de enfrentar la responsabilidad de la administración del
Estado. La confianza ciudadana se basa en la honestidad y en el cumplimiento
de la ley. El poder está limitado por la neutralidad e igualdad ante la ley.

“Cuando los partidos políticos no cumplen con estos cometidos y actúan utili-
zando sus espacios e influencias para beneficios personales de sus integrantes,
se establecen relaciones de prebendarismo, clientelismo o nepotismo, que son
formas de corrupción”3

4. El gobierno municipal, objeto, conformación y funciones.

a) El municipio tiene por objeto el desarrollo de los intereses locales y “las

municipalidades son los órganos de gobierno local con personería jurídica que,
dentro de su competencia, tienen autonomía política, administrativa y norma-
tiva, así como autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos, de con-
formidad con el Artículo 166 de la Constitución Nacional”. (Art. 1º y 5º - Ley
Nº 3966 /10 – Orgánica Municipal)

“El gobierno municipal es ejercido por la Junta Municipal y la Intendencia

Municipal. La Junta Municipal es el órgano normativo, de control y delibe-
rante. La Intendencia Municipal tiene a su cargo la administración general de
la municipalidad” (Art. 20º - Ley Nº 3966/10).

3 SOTO, LILIAN Y OTROS.

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integridad. CISNI. Segunda Edición.
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Para el mejor tratamiento de sus atribuciones, la Junta Municipal organi-

zará las siguientes Comisiones Asesoras Permanentes:

a) Legislación
b) Hacienda y Presupuesto
c) Infraestructura Pública y Servicios
d) Planificación, Urbanismo y Ordenamiento Territorial
e) Salud, Higiene, Salubridad y Ambiente
f ) Educación, Cultura, Deporte, Turismo y Espectáculos Públicos
g) Transporte Público y Transito
h) Desarrollo Productivo, Humano y Social

Así mismo, la Junta Municipal podrá fusionar, modificar o suprimir las comi-
siones asesoras para el mejor cumplimiento de sus atribuciones. Cada comisión
se compondrá como mínimo de tres miembros atendiendo a la representación
de los partidos y movimientos políticos que integran la Junta Municipal.

Cada Junta Municipal debe dictar un Reglamento Interno que regule su fun-
cionamiento, dentro de los límites establecidos por la Ley. Si no se cuenta con
un reglamento regirá supletoriamente las disposiciones del Reglamento de la
Cámara de Diputados. (Art. 31º, 32 º, 33 º y 34º - Ley Nº 3966/10).

Los deberes y atribuciones de las Juntas Municipales se hallan estableci-

dos el Art. 36º de la Ley Nº 3966/10, Entre otras prerrogativas las Juntas
Municipales podrán:
• Sancionar ordenanzas, resoluciones y reglamentos en materia de competencia
municipal.
• Autorizar los llamados a licitación, aprobar los pliegos de bases y condiciones
y las adjudicaciones de contratos.
• Autorizar los convenios para la participación de la municipalidad en asocia-
ciones u otras entidades.
• Sancionar anualmente el presupuesto de la municipalidad y controlar su
ejecución.
• Sancionar anualmente la Ordenanza Tributaria que establece el monto de
los impuestos, tasas, contribuciones especiales y multas.
• Considerar la rendición de cuentas de la ejecución presupuestaria presentada
por el Intendente.
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La Ordenanza es la norma jurídica municipal de aplicación general de carácter

obligatorio en todo el municipio, la cual es sancionada por la Junta Municipal
y promulgada por la Intendencia. La Resolución en cambio, es la norma jurí-
dica municipal de aplicación particular.

En lo que respecta a la Intendencia, sus deberes y atribuciones se hallan

establecidos el Art. 51º de la Ley Nº 3966/10, Entre otras prerrogativas la
Intendencia tiene a su cargo:
• Ejercerá la representación legal de la municipalidad.
• Promulgar, reglamentar y cumplir las Ordenanzas, o en su caso vetarlas.
• Remitir a la Junta Municipal proyectos de ordenanzas.
• Establecer y reglamentar la organización de las reparticiones a su cargo
conforme a las necesidades y posibilidades económicas, y dirigir, coordinar y
supervisar el funcionamiento de las distintas unidades administrativas.
• Administrar los bienes municipales y recaudar e invertir los ingresos de la
municipalidad de acuerdo con el presupuesto.
• Elaborar y someter a consideración de la Junta Municipal el Proyecto de
Ordenanza Tributaria.
• Ejecutar el presupuesto municipal.
• Presentar a la Junta Municipal un informe sobre la ejecución presupuestaria
cada cuatro meses y una memoria de las gestiones así como la rendición de
cuentas dentro de los tres primeros meses de cada año.
• Realizar llamados a licitaciones para efectuar contrataciones así como la
contratación de obras y servicios.
• Nombrar y remover al personal de la intendencia conforme a la Ley.
• Suministrar datos relativos al funcionamiento de la municipalidad cuando
sean requeridos por la Junta Municipal u otras instituciones públicas.
• Participar en las sesiones de la Junta Municipal, con voz pero sin voto.

La Intendencia contará con una Secretaría General que tendrá por fun-
ción (Art. 54º - Ley Nº 3966/10):
• Asistirlo /a en sus distintas actividades.
• Refrendar cuando corresponda sus actos jurídicos, controlando su legalidad.
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• Organizar y conservar el archivo municipal.

• Poner a disposición de la ciudadanía las ordenanzas vigentes y las demás
fuentes públicas de información; y certificar los documentos municipales.

Las municipalidades cuentan con su propia Policía Municipal, la cual de-

pende directamente de la Intendencia. Su organización y funcionamiento
son establecidos por ordenanza, conforme a las necesidades y recursos
financieros de cada municipio. Tiene las siguientes funciones (Art. 55º y
56º - Ley Nº 3966/10):
• Vigilar los edificios e instalaciones de las municipalidades, especialmente los
recintos donde se guardan documentos y valores, donde se prestan servicios
públicos o sitios de gran concurrencia.
• Vigilar los bienes del dominio municipal.
• Requerir la exhibición de licencias municipales.
• Ejecutar o hacer cumplir lo dispuesto en ordenanzas, reglamentos y resolu-
ciones municipales, las órdenes de la Intendencia y de los Juzgados Munici-
pales de Faltas.
• Ordenar, dirigir y señalizar la circulación de personas y vehículos en la vía
pública y en los predios municipales.
• Redactar actas, partes, informes o constancias de los hechos en que intervie-
nen, elevándolos a las autoridades municipales correspondientes.
• Solicitar la intervención de la Policía Nacional para la prevención de hechos
ilícitos, el mantenimiento del orden y la tranquilidad pública.
• Prevenir la ocurrencia o prestar auxilio en casos de siniestros como incendios,
derrumbes, intoxicaciones colectivas, contaminación ambiental y accidentes
en general, pudiendo formar cuerpos especializados y concertar planes de
acción conjunta con cuerpos similares.
• Organizar escuelas de formación o de especialización para el eficaz cumpli-
miento de sus funciones.
• Realizar todo cuanto sea compatible con sus funciones.

Las municipalidades podrán contar así mismo con Juntas Comunales de Ve-
cinos que son organismos auxiliares con asiento en las Compañías, Colonias y
Barrios. Son creadas por resolución de la Intendencia con acuerdo de la Junta
Municipal.
Los límites jurisdiccionales de la Junta Comunal de Vecinos serán establecidos
en la resolución que la crea, y la elección de sus autoridades, debe ser fiscaliza-
da por la Intendencia, conforme con las normas.
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Cada Junta Comunal de Vecinos estará integrada por electores del municipio
que residan dentro de los límites jurisdiccionales de dicha Junta Comunal.

Contarán con un Presidente, un Vicepresidente, un Secretario, un Tesorero y

dos Vocales, conforme a la integración de la Junta Municipal en forma propor-
cional (Art. 57º, 58 º y 59º - Ley Nº 3966/10).

Las Juntas Comunales de Vecinos tendrán su propia organización administra-

tiva de acuerdo con la resolución que dicte la Intendencia Municipal.

Dentro de sus posibilidades económicas y de acuerdo con sus necesidades, y

previa autorización de la Intendencia, podrán contar con funcionarios renta-
dos (Art. 60 º y 61º - Ley Nº 3966/10).

Las Juntas Comunales de Vecinos tienen las siguientes funciones:

• Coadyuvar con la Intendencia Municipal en la tarea de percepción de
tributos, la realización de obras de interés comunitario y en la prestación de
servicios básicos.
• Informarse de las necesidades del vecindario y transmitirlas a la Intenden-
cia, como también las propuestas de soluciones.
• Desarrollar actividades de carácter social, cultural y deportivo.
• Colaborar con la Intendencia Municipal en el cumplimiento de las ordenan-
zas, resoluciones y otras disposiciones municipales, difundiendo su contenido
entre los vecinos.
• Cooperar con la Municipalidad en el cumplimiento de las funciones munici-
pales.

5. La integridad como factor inherente al Estado y al Gobierno Munici-

pal.

En la búsqueda del bien común, el estado debe poner especial énfasis en el

cuidado de la vida y cumplir con su misión a través del desarrollo y el cuidado
de los bienes públicos, administrando las diferencias y tensiones sociales en un
proceso continuo de síntesis.
En este proceso, solo es posible el desarrollo de la democracia y la construcción
efectiva de lo público, en un marco de integridad.
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La integridad se sustenta en la plena vigencia del Estado Democrático de

Derecho y es inherente a la naturaleza del mismo, con una institucionalidad
pública sometida a la ley y al control, que es congruente con la noción de
República que define la propia esencia del Estado e implica la adopción de
una forma de administración del poder donde todos los ciudadanos somos
depositarios de la confianza pública. Un modelo donde el Estado es público e
incluyente, es decir, de todas las personas que lo conforman.

Considerando que el fin del Estado se extiende a toda la división territorial

que lo configura, esto se aplica también a los municipios, donde la integridad
es esencial para posibilitar el cumplimiento de su objeto que es el desarrollo de
los intereses locales en el marco de la democracia y la participación ciudadana.

Por otra parte al afirmar que el fin del Estado se cumple a través de sus institu-
ciones, el Gobierno Municipal cumple un papel preponderante y la integridad
se convierte en un factor ineludible y vital del proceso.

Ser éticos e íntegros, requiere no solo del conocimiento de los principios, sino
la incorporación y puesta en práctica de hábitos que hacen a una conducta
recta que va más allá de lo estrictamente normativo, pues no todo lo permi-
tido por la ley es necesariamente justo. Determinar la calidad del Estado en
general, implica no reducirlo a la ley, pues el derecho no se agota en la ley
positiva. A más de lo que dice la Ley, los ciudadanos deben poder creer en las
instituciones de la República por la confianza y la responsabilidad que los fun-
cionarios de las mismas generan. La integridad no pasa solo por una cuestión
legal sino fundamentalmente por un conjunto de actitudes, conductas y gestos
relacionados al modo de conducir los asuntos públicos.

6. La ética en la gestión pública municipal.

Con frecuencia lo moral se confunde con lo ético, porque son conceptos estre-
chamente vinculados. La diferencia radica en que mientras lo moral se ocupa
de las reglas y normas establecidas, lo ético va más allá, y se plantea si lo que
se hace es bueno o malo conforme a la manera en que afecta a los demás. Por
ejemplo los códigos de ética establecen que tipo de acciones corresponden que 4. HÖFFE, OTFRIED ED.
“Diccionario de Ética” Editorial
sean realizadas por un funcionario público y que no. La ética nos refiere a los Crítica Grupo Grijalbo-
principios y la moral trata de llevarlos a la práctica a través de la norma. Mondadori Barcelona 1994
21

De esta manera, “la moral es un sistema de normas, principios y valores, que

regulan las relaciones de las personas entre si y de estas con su comunidad”
mientras que “la ética es la disciplina que estudia las normas morales para
determinar si los juicios morales y las acciones que se basan en ellos, son más
o menos correctos. En términos más simples, la ética analiza la forma en que
nuestras decisiones afectan a los demás, es decir a quién beneficia o perjudica
un acto”4

La ética y la moral nos enfrentan a conflictos que pueden ser contradictorios,

y que se denominan conflicto de intereses, por este motivo resulta de gran uti-
lidad establecer algunas diferencias entre la ética individual y la ética pública.

Ante una situación dada, por ejemplo, un funcionario municipal puede plan-
tearse dudas como; ¿Qué hacer, contrato a mi pariente o no? ¿Cumplo la ley o
protejo a mi familia?, ¿Con qué criterio puedo realizar lo correcto?, ¿Por qué
debo actuar éticamente?, etc.

Cuando se trata de la vida privada de cada individuo, dilema similares a estos

se resuelven por medio de la razón, analizando las circunstancias para decidir
cómo actuar. Esto es lo que admite la ética individual.
Sin embargo, cuando una persona está en función de gobierno (central o mu-
nicipal), sus decisiones deben estar enmarcadas en la ética pública, que se sus-
tenta en el principio del bien común. Es decir que se juzgará como bueno
solo aquello que resulte beneficioso para toda la ciudadanía, sin exclusiones.
En este contexto, todo funcionario municipal que tiene la responsabilidad de
tomar decisiones, se enfrenta al complicado dilema de deliberar respecto a lo
que es conveniente para la comunidad. Su función lo obliga a renunciar a sus
intereses personales y a someterse y comprometerse con el principio del bien
supremo.

La ética de la gestión pública describe los principios que deben guiar la toma
de decisiones sobre el Estado y el municipio. Considerando su alta compleji-
dad, estos dilemas deben ser debatidos y para ello, los códigos de ética resultan
necesarios para aclarar las dudas, orientar las acciones y dirimir las situaciones
en los casos de conflicto de intereses. En la Administración Pública, como es
el caso del gobierno municipal, se debe buscar reducir al mínimo las incerti-
dumbres respecto a la manera de obrar de los funcionarios.
 22

La responsabilidad en la toma de decisiones adquiere una modalidad mucho

más prescriptiva, por lo cual debe quedar establecido con claridad lo que está
permitido y lo que no lo está.

Toda persona que se encuentre desempeñando un cargo municipal, cumple de

hecho una función social como parte del gobierno. Por esta razón, al brindar
un servicio, tiene la obligación de actuar conforme a las leyes en un marco de
honestidad, transparencia e integridad, debido a que es depositario de la con-
fianza pública. En este sentido es importante establecer una distinción entre
los conceptos de “usuario” y “cliente”. Por ejemplo, las personas físicas o jurí-
dicas que adquieren bienes o servicios de una organización privada son con-
sideradas clientes debido que a pagan por ello. En tal carácter y de acuerdo al
volumen de sus compras, algunos clientes pueden recibir un trato preferencial
respecto a otros. Sin embargo, los ciudadanos son usuarios de los servicios de
las instituciones públicas y deben acceder a ellos sin distinciones ni preferen-
cias de ninguna clase porque sus derechos están consagrados en la Constitu-
ción y las leyes.

Henry define la ética de la función pública como el “conjunto de valores que

proporciona, a quienes se manejan en instituciones públicas, las nociones que
les permiten servir al interés público y no a sus beneficios personales”5

III. La corrupción como factor de trasgresión y perversión del fin del

Estado y del Municipio

En las últimas décadas, debido al impacto negativo y al carácter global que

ha adquirido la corrupción, esta ha sido objeto de preocupación y de diversos
estudios. Pero, ¿qué es en realidad la corrupción? y ¿qué actos pueden ser cali-
ficados como corruptos?

Como una primera aproximación a este fenómeno, debemos considerar

algunos elementos que le son característicos:
• La corrupción es un hecho social (particular o generalizado) donde existe una
intervención con el fin de manipular y descomponer moralmente.
5. HENRY, NICHOLAS.1998. Public
• La palabra corrupción es polisémica, es decir que tiene varias acepciones, lo Administration an Public Affairs.7ª
cual puede llevar a confusiones, (por ejemplo de las causas y los síntomas). Edition. NJ: Prentice Hall.
23

• Se busca el beneficio deshonesto de dos o más personas, generalmente con

bienes públicos.
Sus efectos pueden reducirse progresivamente si se identifican y atacan cohe-
rentemente sus causas.

Por lo general los hechos de corrupción se producen cuando priman los inte-
reses personales y se deja de lado la ética pública. Estos hechos, que benefician
a determinadas personas y /o grupos, en detrimento de los intereses colectivos,
no permanecen aislados y generan una cadena de acontecimientos que afectan
directa e indirectamente los derechos e intereses de la toda la ciudadanía.

Una de las consecuencias más graves de la corrupción es la pérdida de legi-

timidad del Gobierno y el deterioro del Estado de Derecho, lo cual lleva a la
ciudadanía a una situación general de indefensión ante la falta de protección y
garantías frente a grupos minoritarios que, apañados en la influencia de deter-
minados actores gubernamentales, recurren a prácticas deshonestas y desleales
para beneficio personal. En este sentido debemos señalar que los buenos ciu-
dadanos y ciudadanas están llamados a proteger la democracia de este flagelo,
en la medida de sus posibilidades.

La corrupción no es solo el producto de la voluntad individual, sino el resul-

tado de un marco institucional de escaso desarrollo normativo y prácticas ad-
ministrativas deficientes. Es decir que cuando en las instituciones públicas (y
privadas) no existen mecanismos de control (o son muy precarios) y prevalece
la ineficiencia institucional y la falta de normas claras respecto al desempeño
ético e íntegro, se crean las condiciones necesarias para el desarrollo de la co-
rrupción.

Si bien la corrupción es un fenómeno que tiene directa relación con los

valores y la ética de las personas en las instituciones, existen factores que
facilitan su ocurrencia. Algunos de ellos son:

• Bajo nivel de institucionalidad.

• Ausencia de objetivos institucionales.
• Información de difícil acceso.
• Salarios inadecuados.
• Falta de materiales e instrumentos de trabajo.
 24

• Procedimientos innecesariamente complejos.

• Ausencia de criterios de promoción.
• Ausencia de mecanismos de rendición pública de cuentas.
• Ausencia de mecanismos de denuncia de hechos de corrupción y protección
a denunciantes.
• Escasa participación de la sociedad civil como contralor social.

En el Paraguay, la corrupción es una realidad que atenta contra el desarrollo

y el sostenimiento de la democracia. En tal sentido, el diagnóstico aplicable a
nuestro país indica que estamos ante una situación de “corrupción sistémica”,
la cual se da cuando en un país la corrupción se ha extendido a todos los ni-
veles de funcionamiento del Estado y aparecen factores característicos como,
bajos niveles de institucionalidad, ausencia de mecanismos de control, bajo
nivel de conciencia respecto al impacto de la corrupción, entre otros. Esto se
deriva de los estudios e informes que diversos organismos realizan respecto a
la situación de la corrupción a nivel nacional e internacional. Algunos de ellos
son: El estudio “Patrones de Comportamiento, Gobernabilidad y Corrupción
en el Sector Público de Paraguay” realizado por el CISNI y la DGEEC con el
apoyo del Banco Mundial; y el “Informe Nacional sobre Desarrollo Humano
en Paraguay” realizado por el PNUD, el Instituto Desarrollo y la Dirección
General de Encuestas, Estadísticas y Censo - DGEEC. Así mismo, Trans-
parencia Internacional publica anualmente el Índice de Percepción de la Co-
rrupción.

1. Características y ámbitos de la corrupción

Para abordar de manera efectiva el fenómeno de la corrupción, es necesa-
rio delimitar los elementos que lo caracterizan. Su comprensión es esencial a
la hora de establecer medidas para identificar, prevenir, detectar, investigar y
sancionar los hechos de corrupción, como así mismo para resarcir los daños
producidos.

Como ya se ha señalado, el concepto de corrupción no es unívoco pues existen

diversas acepciones y el mismo evolucionando a través del tiempo, hasta llegar
a las perspectivas actuales.

1.1. La corrupción como abuso de la posición pública

En la primera versión del Plan Nacional de Integridad (2001) se establece que
25

”la corrupción consiste en el abuso de una posición pública para la obtención

de beneficios particulares que se produce cuando el funcionario acepta o pide
soborno, a través de prácticas de apadrinamiento o nepotismo en la contrata-
ción del personal, o a través del robo de activos del Estado o la malversación de
fondos públicos (Banco Mundial, 1999) Esta definición considera la conducta
de personas o empresas particulares que ofrecen sobornos para eludir políticas
y procesos públicos de manera a obtener una ventaja superior a los demás
agentes privados, sin excluir la posibilidad que sea el sector privado el que
desencadene en muchos casos la corrupción en el sector público”.

1.2. Descripción de las Conductas Corruptas

Si bien la Convención Interamericana Contra la Corrupción - CICC, no de-
fine el concepto de corrupción, enuncia conductas que pueden considerarse
como actos de corrupción. La especificación de estas conductas resulta muy
útil para entender mejor el concepto. Por ejemplo, la CICC establece:
• “El requerimiento o la aceptación de manera directa o indirectamente, por
un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas, de
cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores,
promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio
de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones
públicas”
• “La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza
funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones,
con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero;
• “El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cuales-
quiera de los actos a los que se refiere el presente artículo”; y
• “La participación como actor, co-autor, instigador, cómplice, encubridor o
en cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o
confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a los que se refiere el
presente artículo”.

1.3. Conductas corruptas en el ámbito privado

Las medidas establecidas en la Convención de las Naciones Unidas Contra
la Corrupción complementan y amplían lo desarrollado en la CICC y van
más allá aportando nuevos elementos. No obstante, esta convención tampoco
define el concepto de corrupción. Este instrumento jurídico, también hace
referencia a conductas corruptas que se desarrollan en el ámbito privado, tales
 26

como el soborno y la malversación de bienes en el sector privado.

Artículo 12 - Sección b: “Promover la formulación de normas y procedimien-
tos encaminados a salvaguardar la integridad de las entidades privadas, inclui-
dos códigos de conducta para el correcto, honorable y debido ejercicio de las
actividades comerciales y de todas las profesiones pertinentes y para la preven-
ción de conflictos de intereses, así como para la promoción del uso de buenas
prácticas comerciales entre las empresas y en las relaciones contractuales de las
empresas con el Estado.”

1.4. La corrupción como trasgresión o desviación normativa

Los estudios sobre la corrupción establecen los siguientes elementos

característicos:
• La corrupción indica la existencia de un hecho, acción u omisión
que implica la trasgresión de un sistema normativo. En este sentido,
el enfoque no debe limitarse a aquellas conductas que transgreden el
ordenamiento jurídico penal vigente. Por ejemplo aunque ciertos hechos
irregulares no estén penados por la ley deben ser considerados corruptos
al establecer medidas preventivas y elaborar políticas anticorrupción.
• La trasgresión o desviación normativa debe ser deliberada o intencio-
nalmente realizada para obtener un beneficio. Este elemento diferencia a
la corrupción de las negligencias y los meros errores administrativos.
• La corrupción entraña la violación de deberes institucionales, vale de-
cir, de alguna de las reglas que rigen el cargo o función. En ese sentido,
se afirma que conlleva un acto de “deslealtad” con respecto al sistema
normativo”6
• La persona involucrada en un hecho de corrupción debe ser un decisor
sujeto a deberes institucionales en virtud del papel social que desempeña
o de la posición que ocupa dentro del sistema normativo relevante, sin
que ello implique necesariamente la potestad para dictar disposiciones
jurídicamente obligatorias”7
• Un hecho de corrupción debe estar vinculado a la expectativa de obte-
6. MALEM SEÑA, JORGE. Un
ner un beneficio extra-institucional para la persona que realiza el hecho estudio sobre la corrupción en el
o para un tercero, cualquiera sea su naturaleza. Esta calidad distingue a Paraguay. Universidad Pompeu Fabra,
Nota preliminar en Mendonca, Daniel.
los actos de corrupción de las simples faltas en el servicio. Intercontinental Editora. Asunción,
• No es estrictamente necesario que exista un beneficio económico para 2005 p13

la persona que realiza el hecho o para un tercero. En los hechos de co- 7. GARZON VALDEZ, ERNESTO.
Op.cit
27

rrupción puede haber otro tipo de beneficios como promesas, ascensos,

favores, premios, honores, etc.
• Una conducta corrupta no genera ineludiblemente un menoscabo a un
bien público o un daño patrimonial. Por ejemplo; es igualmente corrupto
el funcionario que percibe una comisión indebida o extra-institucional
de un oferente, aún cuando este tenga la mejor oferta en comparación
con las demás (y hubiera sido igualmente adjudicado sin la percepción
de la comisión) La Convención Interamericana Contra la Corrupción
CICC precisa este punto al señalar que “para la aplicación de esta con-
vención no será necesario que los actos de corrupción descriptos en la
misma produzcan perjuicio patrimonial al Estado” (Art. XII)”
• Aunque en la corrupción frecuentemente están presentes dos autores
(una persona que corrompe y otra que es corrompida) no es siempre así.
Existen conductas como el peculado en las cuales basta la intervención
de una sola persona. En este caso es igualmente corrupta una persona
que comete peculado sin estar incentivada por terceros como aquella que
recibe sobornos o pide comisiones.
• Tampoco es preciso que participe algún funcionario público. Por lo
general, la palabra “corrupción” se ha utilizado para hacer referencia a la
corrupción pública, en la cual siempre está vinculada alguna persona que
desempeña funciones públicas. También puede estar presente en el sec-
tor privado:”Puede hablarse de corrupción cuando se realiza un soborno
a un árbitro de fútbol o a un empleado de una empresa privada”. Garzon
Valdez sostiene que este aspecto ”significa abandonar también la idea de
que para hablar de corrupción hay que hacer necesariamente referencia
a una persona que ocupa una posición oficial, es decir, a una autoridad o,
lo que es lo mismo, a alguien que detenta un poder”

Todas estas concepciones pretenden colaborar con la comprensión del con-

cepto genérico de la corrupción pero esta tarea no tendría sentido si a partir
de este conocimiento no se plantean acciones concretas que reencaucen el
sentido de la gestión pública y privada. Con esta intención el Plan Nacional de
Integridad 2006 – 2010 presenta una interesante visión que refiere a los tipos o
modalidades de corrupción y la magnitud del perjuicio al patrimonio público.
 28

1.5. Las modalidades de corrupción

El Plan Nacional de Integridad 2006 – 2010 reconoce la amplitud del con-

cepto de corrupción, pero pone énfasis en los siguientes elementos:

• La corrupción se identifica como hecho, acción u omisión que implica

la trasgresión del orden jurídico vigente, incluyendo dentro de este orden
a las convenciones contra la corrupción ratificadas por el Paraguay.
• Se enfoca la corrupción en la cual participan personas que desempeñan
funciones públicas o que se relacionan de algún modo con el ámbito
público.
• Se prioriza la corrupción, que debido a su generalización o gravedad,
tenga un impacto económico, institucional o social y afecte de manera
considerable el sistema democrático y los intereses generales.
• Incorpora en el enfoque los otros elementos del concepto. En par-
ticular, para el PNI la corrupción constituye un hecho intencional y
deliberado (no un mero error administrativo), para obtener un beneficio
indebido (para sí o para un tercero), en abuso de una posición institu-
cional. No es necesario que se produzca un daño al patrimonio público,
tal como se prescribe en el artículo 7 de la Convención Interamericana
Contra la Corrupción.

A modo de síntesis, se presenta la siguiente definición:

“La corrupción consiste en la trasgresión o desviación de las normas o del

mandato institucional de manera intencional para obtener beneficios perso-
nales o de terceros, a través de transacciones clandestinas extra institucionales,
individuales o colectivas. Estas desviaciones conllevan un acto de deslealtad
hacia el fin del Estado de buscar el bien común, distorsionando sus funciones
y obstaculizando el ingreso de recursos institucionales, así como el desarrollo
de los proyectos”.

El fin del Estado debe permanecer intacto en la gestión pública y privada

permitiendo el desarrollo de una sociedad más justa y equitativa. Para ello es
preciso que las instituciones tomen medidas que permitan una mayor eficien-
cia, además de la prevención y sanción de este tipo de hechos.
29

1.6. Formas que adopta la corrupción

La corrupción adopta diversas formas y es preciso reconocerlas. Para ello se

establece la siguiente clasificación:

a) El fraude:

Consiste en la utilización deshonesta de los recursos públicos y la comi-

sión de actos ilegales para beneficio personal. Algunos ejemplos de fraude
son:
• Robos de activos de una institución.
• Aceptación de sobornos.
• Sobrefacturaciones en contrataciones públicas.

Un caso típico de fraude es la aceptación de sobornos o “coimas”, que consis-

ten en la aceptación de dinero, regalos u otros beneficios a cambio de la comi-
sión u omisión de alguna acción en contravención a las normas establecidas.
Por ejemplo la preferencia en el procesamiento de documentaciones, omisión
de controles, etc.

Otra forma es la sobrefacturación en contrataciones públicas, que implica el

presupuestar gastos aumentando el costo para poder beneficiarse con el dinero
sobrante. Un ejemplo de esto es el robo de activos cuando un funcionario co-
bra alguna tasa y guarda el monto de lo recaudado para su uso personal.

b) El abuso del poder:

El poder que tiene una persona que ocupa un cargo público, proviene de la
embestidura del cargo, el cual le confiere prerrogativas especiales y el acceso
privilegiado a determinados recursos como vehículos, información, etc. Por
esta razón, la autoridad y el poder que otorga un cargo, deben ser utilizados
al servicio de la ciudadanía en vistas al bien común. El uso inapropiado, ilegal
y anti-ético de este poder, constituye un acto de corrupción que se denomina
abuso de poder y puede adoptar diversas formas tales como:

• Nepotismo: consiste en la contratación de familiares, para cargos públicos, sin

 30

mecanismos de selección apropiados. Por ejemplo cuando un jefe de departa-

mento contrata a su sobrino como secretario sin que este haya pasado por el
proceso de selección del área de recursos humanos.

• Clientelismo: Consiste en la contratación de amigos y correligionarios con

el objetivo de constituir clientelas políticas leales a determinadas personas o
posiciones políticas. Se busca ocupar los puestos con “gente de confianza”, para
asegurarse de que apoyen las decisiones aunque no sean la más adecuadas,
transparentes o éticas.

• Conflicto de intereses: Es cuando en el ejercicio de un cargo, ante determina-

dos actos administrativos, colisionan los interese personales con los intereses
institucionales propios del cargo. Por lo general esto se evidencia en los casos
de licitaciones para proveer al estado de bienes o servicios. La presencia de
intereses personales obstaculizan las decisiones y por lo general prevalece el
interés personal sobre el interés público en perjuicio del Estado. Por ejemplo,
adquisición de insumos de una empresa privada de la que es propietario el
funcionario público responsable de decidir sobre la compra. El conflicto de
intereses también puede darse cuando uno debe juzgar la conducta de una
persona con la cual tiene vínculos afectivos o de parentesco, esta situación
lleva a una pérdida de la objetividad.

c) El desperdicio de los recursos públicos:

Se produce a raíz de prácticas, sistemas o controles ineficientes e ineficaces que
imponen costos innecesarios al estado. Por lo general se derivan de una mala
planificación de las actividades o por la falta de control de los resultados de
las mismas, que acarrea como resultado final una gestión de mala calidad. La
consecuencia de todo esto es el re-trabajo, el incumplimiento de los plazos y
un ineficiente servicio a los usuarios, entre otros. En estricto sentido, esta no
es una forma tipificada de corrupción y por lo tanto no constituye delito, sin
embargo es pasible de sanciones administrativas.

2. El impacto de la corrupción
Es innegable que la corrupción socava el desarrollo democrático, dificultando
el desempeño de las instituciones públicas y el uso óptimo de los recursos.
Fomenta el encubrimiento y las restricciones. Así mismo, niega toda posibili-
dad de desarrollo y el acceso a una mejor calidad de vida a los miembros más
31

vulnerables de una sociedad. La corrupción eleva los costos de los bienes y

servicios, promueve inversiones improductivas y lleva al empeoramiento de la
calidad de servicios infraestructurales.
Aunque la corrupción no está contemplada de manera directa como una vio-
lación a los Derechos Humanos en la Declaración Universal ni en el Pacto de
San José de Costa Rica, es a todas luces un factor que establece las condiciones
para que se cometan las mayores atrocidades en desmedro de los derechos
fundamentales de las personas.

La corrupción engendra decisiones erróneas. Fomenta la competencia en

cuanto a la capacidad para el soborno, en vez de la competencia en la calidad
y el precio de los bienes y servicios. De esta manera inhibe el desarrollo de un
mercado saludable, sobre todo, distorsiona el desarrollo económico y social,
lo cual es especialmente dañino en los países en desarrollo debido a que los
más pobres del mundo, deben pagar no sólo por la corrupción de sus propios
funcionarios, sino también por la corrupción de las empresas de los países
desarrollados. Cuando la corrupción es endémica, se impone un costo despro-
porcionado sobre las pequeñas empresas.

La gravedad del problema varía considerablemente de un país a otro e incluso

en un mismo país, de una institución a otra, con variaciones en los niveles de
vulnerabilidad ante la corrupción.

En este orden de cosas, los montos de los sobornos en sí mismos, no repre-

sentan el costo más oneroso; las consecuencias más costosas de la corrupción
devienen de las distorsiones económicas subyacentes y el socavamiento de las
instituciones administrativas y gubernamentales. Ante el reto de mantener
o mejorar los niveles de vida, ningún país puede costear la ineficiencia que
acompaña a la corrupción. En particular, las democracias emergentes se ven
amenazadas por riesgos políticos considerables si no se detiene la corrupción,
dado que la misma puede debilitar mucho la autoridad y la capacidad de un
Estado estructuralmente frágil.

La corrupción afecta directamente la calidad de vida de las personas porque

incide en el desarrollo de los bienes públicos. Entre otras cosas, encarece el
costo de los servicios públicos. Por ejemplo, la agilidad de los trámites y la cali-
dad de los servicios, están subordinados a la capacidad para el pago de coimas,
 32

lo cual establece profundas desigualdades.

La calidad de vida consiste en un conjunto de factores que permiten a la ciuda-
danía vivir dignamente, lo cual implica la cobertura de sus necesidades básicas
y el acceso a los sistemas de salud, educación, seguridad, recreación. De esta
manera y a modo de ejemplo cuando en un Centro de Salud se malversan los
insumos necesarios para la atención, esto atenta contra el derecho de los ciuda-
danos que dependen de este servicio, con el consecuente deterioro de su salud.

La corrupción incide no solo en la eficiencia de la gestión de las organiza-

ciones, sino que además destruye la confianza pública en las mismas y genera
graves problemas de gobernabilidad. Las personas ven sus necesidades insatis-
fechas y la democracia se ve profundamente afectada. El impacto se registra en
todos los ámbitos: social, económico, político e institucional.

Impacto social

La falta de recursos del Estado tiene consecuencias sociales muy negativas,

ya que este, al carecer de estos recursos no puede atender adecuadamente las
necesidades de la ciudadanía por medio del desarrollo de políticas públicas.
Todo ciudadano debe estar protegido por el Estado y acceder a los beneficios
sociales que le aseguren una calidad de vida digna y lo protejan de situaciones
de riesgo. Por ejemplo, si el distrito Los Naranjales es sacudido por fuertes
tornados y no recibe asistencia inmediata debido a “la carencia de recursos”,
sus pobladores estarán desprotegidos a su suerte y carentes de la asistencia del
Estado ante este tipo de catástrofes.

La falta de preparación y de compromiso de los responsables de gestionar los

planes, programas y proyectos orientados a solucionar los problemas sociales,
hace que el Estado no este preparado para asumir ciertas dificultades y que
realmente no existan soluciones inmediatas para los mismos. Todo Estado
debe planificar cuidadosamente las estrategias orientadas a prevenir y solucio-
nar los problemas sociales y no permanecer impasible ante ellos. Realidades
tan críticas como la marginalidad social, la desocupación a raíz de la falta de
fuentes de trabajo, la baja cobertura de la educación y la salud, son problemas
que ameritan actuaciones significativas del Estado.
33

Impacto económico

La falta de empleo es un indicador de la necesidad de inversión de empresa-

rios nacionales y extranjeros en nuestro país. La corrupción atenta contra la
inversión porque nadie quiere invertir en un país en el que no existen garantías
mínimas y en donde sus bienes están en riesgo.

Consecuentemente existe un “deterioro de la productividad”, la producción

no solo es escasa sino de baja calidad frente a productos de otros países. El
Estado debe apoyar la gestión del sector empresarial y apoyar el desarrollo del
agro para favorecer la inversión y la producción, pero ante la inexistencia de
inversión pública, estos sectores se encuentran solos en sus emprendimientos.

Esta situación impone barreras al comercio nacional e internacional que no

encuentra caminos claros para la inversión productiva y sostenible. Conse-
cuentemente todos los ciudadanos nos vemos perjudicados con el aumento de
los costos de producción.

Impacto político

La corrupción ataca directamente a la Democracia pues deteriora y pervierte

todos sus principios. El descreimiento que genera la falta de soluciones a las
necesidades de la ciudadanía y el incremento de los hechos corruptos, conduce
a crisis políticas que afectan la legitimidad del gobierno. En otras palabras “las
ciudadanía ya no cree en sus promesas”. Ante el aumento de la corrupción el
ciudadano llega a la conclusión de que “el gobierno del pueblo” o de la ma-
yoría es sustituido por el sistema de prebendas y beneficios para unos pocos
favorecidos mientas el resto sufre las consecuencias. La desilusión, la falta de
esperanza, el descreimiento surgen cuando los derechos básicos de la persona
son vulnerados y la corrupción es tolerada, dando origen a la impunidad.

En estas circunstancias, la corrupción tiende a su propia expansión y perpetua-

ción. Conduce a crisis políticas que afectan la legitimidad del gobierno. Socava
la estructura social y las bases de la democracia. El principio de legitimidad
de la mayoría se desconoce, afectando profundamente los derechos básicos de
las personas.
 34

Impacto Institucional

La corrupción genera costos a la institución debido a la pérdida de credibi-

lidad. Además de esto, algunas consecuencias son relativamente simples de
estimar, en tanto que otras son incalculables. Por ejemplo, en un supuesto caso
de “negociación” con medicamentos del IPS, habrá un daño fácil de calcular
que es el monto de la transacción, pero además de esto, la salud de miles de
asegurados se ve afectada en consecuencias relacionadas al tiempo de acceso
a los medicamentos, disminución de la calidad de los componentes, etc., que
afectan de manera diferente a cada paciente según su afección, que puede ir
desde la agudización de la enfermedad hasta la muerte. Este tipo de impactos
son muy difíciles de calcular.

I. Las medidas anticorrupción

Con el paso de los años y conforme a la experiencia internacional acumulada,

las acciones anticorrupción han evolucionado dando lugar, hasta el momento,
a tres generaciones de medidas.

Según lo señalado por el Profesor Francisco Nieto, Director del Anticorrup-

tion Project de la Universidad de Georgetown, actualmente estamos en la ter-
cera generación de medidas anticorrupción.

El periodo correspondiente a la primera generación de medidas abarca desde

la sanción de la Ley contra el Soborno Transnacional adoptada por el Congre-
so de los Estados Unidos, en diciembre de 1.977, hasta la aparición de los lla-
mado Índices de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional
en 1,993. Las medidas desarrolladas en esta época, permitieron que la opinión
pública tomara conciencia del impacto negativo de la corrupción.

En la segunda generación de medidas, adquirió protagonismo la comunidad

internacional. Este periodo se caracterizó por la aparición de instrumentos
multilaterales y la propuesta de algunas soluciones modelo para hacer frente
a la corrupción. En este contexto, tuvo lugar la aparición de las Convenciones 8 Políticas de “Mejores prácticas”
formuladas por organismos como el
Anticorrupción y las llamadas “Best practices”8 formuladas por los organismos Banco Interamericano de Desarrollos y
el Banco Mundial.
multilaterales.
35

En lo que respecta a la tercera generación de medidas, la característica es que

las iniciativas anticorrupción se centren en las comunidades nacionales. Esto
presupone que todos los países estén en condiciones de ofrecer respuestas en-
dógenas a los problemas de corrupción ajustadas a las necesidades específicas
en cada caso.” 9

1. Antecedentes de los esfuerzos internacionales en la lucha contra la

Corrupción

A modo de referencia histórica y siguiendo a Klitgaard, podemos señalar que

a partir de los años 80 muchos países en vías de desarrollo cayeron en profun-
dos problemas económicos en donde debido a los problemas de corrupción se
registró un deterioro en la calidad de vida, al punto que se ha convertido en un
fenómeno imposible de ignorar.

A consecuencia de esto, las democracias cayeron en desprestigio, al verse im-

posibilitadas de responder a las demandas ciudadanas, debido en gran medida
al desvío de recursos públicos. Esto impulsó el establecimiento y desarrollo
de instrumentos internacionales destinados a brindar orientaciones y posibles
respuestas al problema.

En este proceso aparecieron las diversas convenciones internacionales que tra-

tan de manera específica el tema de la corrupción (segunda generación de
medidas). De esta manera fueron apareciendo en orden cronológico la Con-
vención de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), en 1996, en el mismo año se estableció La Convención Interame-
ricana de Contra la Corrupción (CICC) y ya en el año 2003 aparece la Con-
vención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.

Estas Convenciones establecen y proponen medidas, las cuales al ser ratifica-

das por los Estados Parte, constituyen las bases jurídicas para guiar los esfuer-
zos internacionales en la lucha contra la corrupción.
9 Francisco Nieto-Guerrero, “Estudio
de factibilidad sobre el papel que
podrían jugar las universidades en apoyo
La segunda generación de medidas aun se halla vigente, y en tal sentido, tan-
a la implementación de la Convención to la Convención Interamericana Contra la Corrupción - CICC, como la
Interamericana contra la Corrupción.
Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, contemplan la
 36

implementación de medidas preventivas y medidas de sanción. En el primer

caso, como su nombre lo indica, están destinadas a prevenir la ocurrencia de
los hechos de corrupción en tanto que las medidas de sanción contemplan el
desarrollo de acciones punitivas generalmente de tipo penal las cuales deben
ser incorporadas en los sistemas penales10 de cada Estado parte que haya rati-
ficado estos instrumentos internacionales.

Resulta interesante la clasificación presentada en el “Corrupciometro Interna-

cional”11, razón por la cual se exponen en el presente material.

2. Medidas preventivas
Las instituciones deben desarrollar procesos para eliminar los potenciales
factores de riesgo de corrupción y prevenir su ocurrencia. Los resultados del
análisis de los datos contenidos en los registros del Sistema de Gestión de la
Integridad Organizacional y de otras investigaciones adicionales deben uti-
lizarse como insumos de entrada para implementar acciones preventivas que
respondan a los efectos de los problemas potenciales. Existen tres tipos de
medidas preventivas que deben ser implementadas: a) medidas sistémicas; b)
medidas educativas y; c) medidas disuasivas. Estas medidas se describen a
continuación:

2.1. Medidas sistémicas

Estas medidas apuntan a optimizar los factores organizacionales para evitar
problemas sistémico - estructurales que favorezcan el desarrollo de la corrup-
ción. Se debe establecer un procedimiento documentado para la implementa-
ción de las acciones preventivas de este tipo conforme a los siguientes aspectos:

I. Identificar los potenciales riesgos de corrupción y las conductas no

integras en el desarrollo de los diversos procesos de la organización, 10 No obstante esto, no deben
descuidarse las sanciones administrativas
estableciendo rangos de vulnerabilidad. a los efectos de cubrir todo el espectro,
II. Determinar las acciones preventivas para eliminar los factores de incluso los casos de faltas no tipificadas
como delitos de corrupción que por ello
riesgo de corrupción. no son imputables por las instancias
jurisdiccionales.
III. Implementar las acciones preventivas establecidas y registrar los
resultados de las mismas. 11 Corrupciometro Internacional del
Instituto Internacional de Estudios
IV. Realizar un seguimiento de las acciones preventivas implementadas Anticorrupción – INEA, en el año
para asegurar que las mismas sean efectivas para los propósitos del Siste- 2005

ma de Gestión de la Integridad Organizacional.

37

2.2. Medidas educativas

Son medidas que se orientan a lograr la internalización de los valores y normas
de integridad y la concientización sobre los perjuicios que produce la corrup-
ción en los diversos aspectos de la sociedad (económicos, morales y sociales)
y la forma en que afecta a la vida de las personas. Este tipo de medidas com-
prende la implementación de acciones tales como:

I. Realizar acciones de concientización y capacitación orientadas a los

miembros de la organización y de la sociedad civil (actores sociales
vinculados a la institución). De ser necesario se deberán firmar con-
venios de cooperación interinstitucional con diversas organizaciones
gubernamentales y de la sociedad civil.
II. Propiciar y apoyar la realización de campañas permanentes de ac-
ciones coordinadas entre escuelas, universidades y medios de comu-
nicación para fortalecer la internalización de la integridad y la ética
pública; y reducir al mínimo posible la tolerancia de la sociedad en
general hacia a la corrupción.

2.3. Medidas disuasivas

Son medidas que se concentran en elevar los costos y los riesgos de los actos de
corrupción con relación a los beneficios que se puedan obtener de tales actos,
de tal manera que al hacer la ecuación costo – beneficio, el resultado arroje
como conclusión una baja rentabilidad para los actos de corrupción, es decir,
que la corrupción sea “un negocio poco rentable”. Comprenden acciones tales
como:

I. Garantizar el acceso a una información oportuna, clara y transparente,

en la administración de la organización para un efectivo ejercicio del
control ciudadano.
II. Implementar códigos de ética y de conducta que regulen el funciona-
miento de la organización y que involucren a los miembros de la institu-
ción de todos los niveles jerárquicos.
III. Contribuir de manera eficiente y eficaz a la instalación de la carrera
de la Función Pública estableciendo medidas que apunten al desarrollo
de:
• Un sistema de contratación basado en la capacidad profesional.
 38

• Un sistema de promoción basado en el mérito y el rendimiento.

• Un sistema de evaluación de desempeño y asesoría permanente.
• Un sistema de beneficios y recompensas conforme al mérito

3. Medidas correctivas y de sanción

La organización debe establecer procedimientos documentados para detectar
y sancionar los actos de corrupción, buscando eliminar o reducir sus causas.
Existen tres tipos de medidas; a) de control concurrente; b) de control poste-
rior; y c) punitivas. Estas medidas se describen a continuación:

3.1. Medidas de control concurrente

Son medidas que apuntan a favorecer la vigilancia y fiscalización por parte de
la sociedad civil organizada, durante la ejecución de acciones en las institucio-
nes públicas y privadas que manejan fondos públicos

3.2. Medidas de control posterior

Son medidas que se orientan a garantizar el estricto cumplimiento del Presu-
puesto General de la República, mejorar la actividad gubernamental, proteger
el patrimonio estatal. Exige a los servidores públicos la responsabilidad por
sus actos en la función, determinando como prueba pre-constituida (a través
de las acciones de control) el tipo de responsabilidad incurrida, sea adminis-
trativa, civil o penal. En esta categoría se incluyen todos los tipos de auditorías
“Ex – post”

3.3. Medidas punitivas

Están vinculadas a la acción jurisdiccional de investigación en respuesta a de-
nuncias, juzgamiento y sanción de los infractores que incurran en actos de
corrupción, propias del Ministerio Público y el Poder Judicial.

4. Esfuerzos Nacionales
Los esfuerzos nacionales se han orientado fundamentalmente al estableci-
miento de organismos y estrategias para coordinar las acciones orientadas a
combatir la corrupción en el país, que a continuación se detallan.

4.1. El Sistema Nacional de Integridad

Con respecto a la manera de enfocar la corrupción, la misma puede ser vista
39

como “la causa” de un gran número de factores que impactan negativamente

en el desarrollo de los países. Enfocada de este modo, la corrupción es el “ori-
gen” de diversos males, y desde la perspectiva del saber popular no han faltado
argumentos que señalan la presencia de un factor endógeno o genético predis-
ponerte, dando lugar a expresiones como “el latinoamericano es corrupto por
naturaleza” o “lleva la corrupción en la sangre”, etc. Este modo de ver las cosas
lleva inexorablemente a conclusiones deterministas que no brindan muchas
posibilidades de solución e intervención eficaces.

En oposición a esto, la corrupción puede ser enfocada como una consecuencia

de factores que la predisponen o facilitan lo cual permite conceptuarla como
el resultado de la trasgresión de las normas de manera intencional para ob-
tener beneficios a través de transacciones clandestinas extra institucionales,
individuales o colectivas. Desde esta perspectiva la corrupción es vista como
la consecuencia lógica de la ausencia total o parcial de mecanismos de control,
prevención y de sanción que impidan o limiten su desarrollo.

La experiencia ha demostrado que si no se limita la corrupción, la misma cre-

cerá exponencialmente. Una vez que se institucionaliza un eficaz sistema de
sobornos, los funcionarios corruptos encuentran un incentivo para exigir so-
bornos más grandes, creando una cultura de ilegalidad que a su vez fomenta la
ineficiencia del mercado. Una vez que los gerentes pierden la autoridad moral
a causa de la corrupción de alto nivel, se desvanece su capacidad para controlar
a sus subordinados.

Por otra parte, si bien conceptualmente existen muchos costos ligados a la co-
rrupción, es muy común que haya pocas pruebas concretas sobre la incidencia
y la magnitud de la misma.

Se debe señalar que la corrupción no es un problema exclusivo de los países

en desarrollo, ni ocurre principalmente en ellos. Este es un tema sobre el cual
los países desarrollados no pueden alegar ningún tipo de superioridad moral,
puesto que desempeñan un papel muy importante como sobornadores en las
transacciones de negocios internacionales. Así mismo, la corrupción nacional
interna - sobre todo la política - es un fenómeno creciente en estos países.

América Latina es la región más desigual del mundo. En la década de los

 40

noventa, a raíz de la implantación de un nuevo modelo económico se vivió un

proceso de reestructuración del sistema productivo y de servicios, que generó
la desocupación de grandes segmentos de trabajadores y el incremento de la
marginalidad debido a que no estaban capacitados para adaptarse a las nuevas
condiciones. El nuevo modelo económico implicó un retroceso del Estado en
sus funciones de protección social más básica. Este hecho agudizó los riesgos
sociales, que además se transformaron con los cambios que se registraron len-
tamente en la estructura social (por ejemplo, cambios en la configuración de
las familias, entre otros). Estos cambios generaron una “nueva cuestión social”,
surgida de los efectos del nuevo modelo de desarrollo y caracterizada por el
aumento y la extensión de la inequidad, la pobreza y la exclusión, que se sumó
a los problemas estructurales de la pobreza. En este sentido, la corrupción y
sus impactos sobre la gobernabilidad democrática tienen un estrecho contacto
con la desigualdad.

Desde un punto de vista operativo, la gobernabilidad democrática consiste en

la capacidad de una determinada sociedad para resolver los desafíos y aprove-
char las oportunidades en una coyuntura determinada (Cerrillo 2001). Esto se
vincula estrechamente con el proceso de relacionamiento exterior, el desarrollo
social, la resolución pacífica de los conflictos internos y externos, la calidad de
vida de los ciudadanos y la viabilidad de los proyectos de país, región, muni-
cipio, etc.

Hasta hace poco tiempo, las iniciativas para mejorar los estándares de la go-
bernabilidad en todo el mundo han ignorado lo que promete ser el enfoque
más significativo de todos: la creación sistemática y consciente del Sistema
Nacional de Integridad de un país. Esta expresión es de origen reciente y sur-
gió de las discusiones que tuvieron lugar dentro del movimiento de Transpa-
rencia Internacional, y las agencias de desarrollo la divulgaron ampliamente.

Así como se deben entender claramente los conceptos y los fundamentos bá-
sicos de un sistema de integridad, es igualmente importante que las solucio-
nes resultantes estén firmemente ancladas en la realidad práctica. Más allá
de esto, las soluciones deben estar vinculadas con otras partes del sistema en
general; de aquí la necesidad de un enfoque integral. Muchas estrategias para
combatir la corrupción han fracasado porque han tenido un enfoque dema-
siado estrecho. Un Sistema Nacional de Integridad, comprende aspectos de
41

orden político, jurídico, administrativo, económico y sociológico, que posibilita

que las instancias del Estado y de la Sociedad Civil, actúen con transparencia,
eficiencia, eficacia e integridad. Sin la rendición de cuentas, ningún sistema
puede funcionar de tal manera que promueva el interés público en vez de los
intereses privados de quienes tienen el control.

Básicamente, la tarea para los países en desarrollo y en transición consiste en

cambiar el sistema de poder vertical que funciona esencialmente desde arriba
hacia abajo, en el cual la élite autocrática en el poder da las órdenes que los su-
bordinados acatan, hacia un sistema horizontal de rendición de cuentas, en el
cual el poder se dispersa, de modo que nadie tiene un monopolio y cada quien
es individualmente responsable.

En un sistema así, debe existir libertad de prensa, sin embargo, la prensa debe
respetar ciertos límites que la ley impone; por ejemplo, debe evitar los ataques
difamatorios contra los individuos. Incluso una prensa libre debe ser respon-
sable ante un órgano reglamentario o en última instancia, ante las cortes. Por
su parte, las cortes no deben servir a los intereses de la élite gobernante sino
que deben actuar con independencia y hacer cumplir la ley y las reglas que
ésta dicta. No obstante, dicha independencia no es absoluta: los jueces deben
responder por sus decisiones individuales mediante un sistema de apelaciones,
y cada juez debe rendir cuentas sobre su integridad y su competencia a otro
órgano. Ese órgano es, a su vez, responsable ante otra entidad, y en última ins-
tancia ante el pueblo, mediante las elecciones. De esta manera, los vínculos de
la rendición de cuentas unen los elementos, o pilares, y al hacerlo, se apoyan y
se fortalecen dichos elementos.

Bajo un sistema horizontal de rendición de cuentas se perfecciona un círculo

virtuoso en el cual cada actor vigila y es vigilado, monitorea y es monitoreado.
Un círculo así evita y al mismo tiempo responde a la vieja pregunta: ¿quién
vigilará a los vigilantes?

Aunque existía la esperanza de que la ola contemporánea de democratización

trajera consigo la reducción de algunas formas de corrupción como el abuso de
poder y el nepotismo, en la práctica, estos fenómenos están socavando y ame-
nazando los logros democráticos. Si bien el hecho de democratizarse cambia
la forma de rendir cuentas en dirección contraria: hacia abajo en vez de hacia
 42

arriba, es evidente que el hecho de rediseñar los instrumentos de la goberna-

bilidad va mucho más allá que el mero cambio de un sistema totalitario a uno
en el cual el pueblo periódicamente tiene voz.

El cambio debe ir de un sistema de responsabilidad vertical, ya sea del tirano

o del liderazgo de un Estado de partido único, a uno de rendición de cuentas
horizontal, donde hay un sistema de agencias que imponen límites y de co-
mités de vigilancia diseñados para investigar los abusos de poder por parte de
otras oficinas y ramas del gobierno. Estos incluyen: las cortes, los tribunales
electorales independientes, los contralores generales, los bancos centrales, las
organizaciones profesionales, los parlamentos (y comités de cuentas públicas),
y medios de comunicación libres e independientes.

Cuando estos mecanismos de rendición de cuentas se diseñan como parte de

un esfuerzo nacional por reducir la corrupción, se constituyen en un sistema
nacional de integridad. Este sistema de contrapesos debe estar diseñado para
lograr que las distintas ramas y agencias del gobierno sean responsables entre
ellas. El sistema debe manejar los conflictos de intereses en el sector públi-
co, dispersar eficazmente el poder y limitar las situaciones en las que surgen
conflictos de interés que tengan un efecto negativo sobre el bien común. El
sistema debe incluir la rendición de cuentas, la transparencia, la prevención y
el castigo.

Un sistema de integridad debe dar forma a una visión amplia de la reforma,

enfrentando la corrupción en el sector público mediante procesos guberna-
mentales (códigos de liderazgo, cambios organizacionales, reformas legales y
reformas de procedimientos en las burocracias, etc.) y reformas civiles. Aun si
la corrupción es endémica, por lo general es el resultado de debilidades sisté-
micas, por ello, el énfasis principal debe estar en la reforma y la transformación
de los sistemas, más que en culpar a los individuos.

Sin embargo, crear un círculo virtuoso es más fácil de decir que de hacer. Las
antiguas tradiciones y prácticas de capacitación deben modificarse radical-
mente, y el proceso evidentemente se perfeccionará a lo largo de una o varias
generaciones. Aun entonces, la perfección absoluta será siempre esquiva.

El proceso de transición es lento y doloroso. En algunas sociedades ha sido

43

cuestión de rehabilitar lo que alguna vez hubo; en otras, puede tratarse lite-
ralmente de crear el Estado moderno desde las raíces hacia arriba. No hay
ninguna memoria institucional de tiempos en los que hubo una rendición de
cuentas horizontal, ni recuerdos actuales sobre cómo fueron las cosas alguna
vez y podrían volver a ser de nuevo.

Si bien, algunos analistas podrían señalar que este enfoque va desde arriba
hacia abajo y es incompatible con el pensamiento contemporáneo, se debe
tener en cuenta un elemento crucial, y es que toda la estructura del gobierno
se sostiene, y su integridad se mantiene (o se socava) gracias a un proceso que
surge desde abajo. Como se observa con frecuencia, el pescado puede podrirse
desde la cabeza, y la corrupción puede filtrarse hacia abajo comenzando por
malos ejemplos y prácticas del liderazgo; no obstante, la última línea de defen-
sa de la sociedad es la conciencia del público y, cuando es necesario, la indig-
nación pública. Cuando todo lo demás falla, la sanción final es la revolución.
El supuesto en el que se basa el enfoque planteado aquí, sin embargo, es que
la evolución, en vez de la revolución, puede ser un camino eficaz y preferible
hacia la participación social, mediante procesos democráticos y la inclusión del
sector privado, los medios, los profesionales, las Organizaciones No Guberna-
mentales y los diversos grupos religiosos.

Así, no sólo los políticos y las personas encargadas de formular las políticas
son quienes inician y sostienen la reforma, sino también los miembros de la
sociedad civil.

Particularmente en los casos de los países en desarrollo y en transición, los

programas de reforma, apoyados por las agencias internacionales o donantes,
suelen enfocarse en un área particular, excluyendo los demás temas. Por lo ge-
neral, se escoge “un pilar” considerado como el más “seguro”, a costa de tratar
temas más difíciles.

Si bien, un programa de reforma del Sistema Nacional de Integridad puede

desarrollarse con un enfoque poco sistemático, el mismo debe estar coordina-
do y dentro de los límites de un programa holístico que incluya cada una de las
áreas relevantes, así como las relaciones entre unas y otras.

La idea que sustenta el enfoque del sistema de integridad es que todos los
 44

temas que pudieran afectar a la gobernabilidad (el desarrollo de capacidades,

la orientación hacia los resultados, la participación pública y la promoción de
la integridad nacional) deben ser tratados de manera holística (enfoque sisté-
mico). Las metas generales deben incluir:

• Servicios públicos eficientes y eficaces, que contribuyan al desarrollo soste-

nible.
• Gobierno funcionando en un marco de legalidad, con ciudadanos protegidos
de la arbitrariedad (incluyendo abusos a los derechos humanos);
• Estrategias de desarrollo con beneficios para toda la nación, incluyendo a los
más pobres y vulnerables.

El fin último de un sistema nacional de integridad consiste en convertir la

corrupción en un acto de “alto riesgo” y de “bajo rendimiento”, de manera tal
a desalentar la comisión de actos corruptos. El diseño del sistema se orienta
fundamentalmente a evitar que ocurra la corrupción, más que depender de las
penas que se impongan después de que haya ocurrido el hecho de corrupción.

Cada país ya cuenta con algún tipo de Sistema Nacional de Integridad, sin
importar lo corrompido o ineficaz que pueda ser. El concepto ayuda a que los
reformadores tengan una visión holística. No es suficiente tratar un solo ele-
mento o pilar del sistema de manera aislada.

En el caso de Paraguay, el concepto de integridad que ha sido promovido e

impulsado por el CISNI, se sustenta en la plena vigencia de un Estado Social
de Derecho, con una institucionalidad pública sometida a la ley y al control,
que es congruente con la noción de República que consagra la constitución.
Con estas premisas, las bases de un sistema de integridad, emergen del propio
diseño constitucional. La existencia de un Sistema Nacional de Integridad es
inherente a la esencia misma del Estado, considerando su naturaleza y propó-
sito fundamental de lograr el bien común de todos los habitantes.

Así mismo, son requisitos previos, necesarios para su pleno desarrollo, la ins-
titucionalidad para la rendición de cuentas, la conciencia pública sobre el im-
pacto de la corrupción y el compromiso de las instituciones y de los ciudada-
nos en general, con la transparencia y la integridad.
45

El Sistema Nacional de Integridad se puede visualizar como un templo griego

con un techo, la integridad nacional, sostenido por una serie de pilares, cada
uno de los cuales representa un elemento individual del sistema. En un ex-
tremo del templo están los pilares institucionales: el Parlamento, la Oficina
del Contralor General, el Ombudsman, los medios de comunicación libres, la
sociedad civil y otros. En el otro extremo del templo los pilares representan
las herramientas básicas que las instituciones deben tener a su disposición
para ser eficaces. Por ejemplo, los medios deben tener derecho a la libertad
de expresión, y la sociedad civil debe contar con un espacio legal para poder
organizarse y llevar a cabo sus tareas.

Sobre el techo hay tres esferas: la calidad de vida, el cumplimiento de la ley y el

desarrollo sostenible. Son esferas para hacer hincapié en la importancia de que
el techo se mantenga nivelado, para evitar que rueden y se caigan.
46

Actores Internacionales
Sector Privado

SISTEMA NACIONAL DE INTEGRIDAD

Sociedad Civil

Calidad de
Vida
Medios de Comunicación

EL SABER POPULAR
Servicio Público

LA GENTE
Estado de
Derecho
Agencias de Control
Defensor del Pueblo

Sostenible
Desarrollo
Auditor General
Rama Judicial
Rama Ejecutiva
Rama Legislativa
47

El templo mismo está construido sobre bases, y sostenido por ellas, que com-
prenden la conciencia pública y los valores de la sociedad. Si la conciencia
pública es alta y los valores son fuertes, ambos sostendrán los pilares que se
basan en ellos, fortaleciéndolos. Por otro lado, si los ciudadanos son apáticos
y no vigilan, o si hay una falta de valores, entonces las bases serán débiles. Los
pilares serán vacíos e ineficaces, y no tendrán las bases necesarias para poder
salvaguardar la integridad nacional.

Los pilares son dependientes entre sí, pero su fuerza individual puede variar.
Si un pilar se debilita, la carga del edificio es mayor para uno o más de los
pilares restantes. Si varios pilares se debilitan, en última instancia no podrán
soportar la carga y en consecuencia, las esferas del desarrollo sostenible, el
cumplimiento de la ley y la calidad de vida se desplomarán y todo el edificio
caerá en el caos.

Los pilares actuales pueden variar entre una sociedad y otra, y de hecho
son distintos; algunos pueden ser más fuertes y otros más débiles. Aun
cuando hay variaciones en distintas partes del mundo, los pilares de la
integridad más comunes en una sociedad que busca gobernarse de manera
responsable incluyen:

• El Ejecutivo;
• El Parlamento;
• El Poder Judicial;
• La administración pública;
• Los organismos de vigilancia (Comité de Cuentas Públicas, Contralor
General, Defensor del Pueblo, Policía, Agencia contra la Corrupción,
etc.);
• La sociedad civil (incluyendo a profesionales y al sector privado);
• Los medios masivos de comunicación;
• Las agencias internacionales.

El establecimiento de un Sistema Nacional de Integridad fuerte requiere una

identificación sistemática de lagunas y debilidades, así como de oportunidades
para fortalecer o aumentar cada uno de estos pilares dentro de un marco co-
herente. Si el sistema depende enteramente de un solo pilar o de unos pocos
pilares nada más, será vulnerable al colapso. El sistema puede dar la impre-
 48

sión hacia el exterior de estar funcionando a corto plazo. Este es el caso, por
ejemplo, de la limpieza del sistema que llevan a cabo los gobiernos militares
cuando derrocan regímenes civiles corruptos, como sucedió en Pakistán. Sin
embargo, la falta de un sistema de integridad funcional lleva a una decadencia
progresiva, a menos que también haya un cambio hacia la gobernabilidad y la
rendición de cuentas.

La idea de un Sistema Nacional de Integridad introduce una nueva manera

de diagnosticar y, potencialmente, de curar los problemas de corrupción. En
vez de enfocarnos en instituciones individuales (por ejemplo, el Poder Judicial)
o en reglas y prácticas separadas (por ejemplo, el derecho penal) para luego
proponer programas de reforma aislados, empezamos a ver las relaciones y
la dependencia entre un factor y otro, así como la eficacia que tienen todos
juntos, en un enfoque holístico. Por ejemplo, ¿cuál es el beneficio de un Poder
Judicial fuerte y limpio, listo para apoyar el gobierno de la ley, si la policía,
los investigadores, los fiscales o la profesión legal son corruptos? Los jueces
sencillamente no recibirían los casos que deberían tratar; estarían en un aisla-
miento espléndido: honestos y capaces, y sin embargo con pocas posibilidades
de lograr algo.

¿Cómo se construye un Plan Nacional de Integridad?

Uno de los mejores mecanismos para examinar y transformar sistemáticamen-

te un Sistema Nacional de Integridad es por medio de un Taller Nacional de
Integridad. Dicho taller tiene la gran ventaja de reunir a la variedad de actores
que tienen un interés en el tema, funcionarios y grupos de interés que de otra
manera no se reunirían jamás, o al menos no muy seguido, y hacer que se apro-
pien del proceso, lo cual es un elemento clave para tener éxito.

Un Taller de Integridad Nacional toma como puntos de partida los si-

guientes elementos:
• La premisa de que la gente que reside en un país conoce y entiende sus
propios problemas mucho mejor que cualquier experto externo. Ningu-
na persona de fuera puede entender mejor la dinámica social, la histo-
ria y las realidades políticas que están detrás de la corrupción que los
miembros de la sociedad en cuestión. La expresión ”miembros” incluye
tanto la sociedad civil (incluyendo el sector privado) como el gobierno;
49

• Que el tema de la integridad está por encima de las divisiones entre

partidos, por lo cual todos deberían poder llegar a algún acuerdo sobre
él;
• Que sin la participación activa de los líderes provenientes de todas
las áreas gubernamentales y de la sociedad civil, es improbable que se
logren reformas significativas;
• Que sin el apoyo de la sociedad civil, probablemente le faltará credibi-
lidad a cualquier iniciativa de reforma contra la corrupción elaborada
por el gobierno, por lo cual no prosperará ni será viable a largo plazo.

Así, los participantes locales conceptualizan, ponen en marcha y se apropian

de la totalidad del ejercicio. Hay sólo dos contribuciones del exterior: la facili-
tación del proceso, como se describir a continuación, y el aprendizaje para que
la experiencia se disemine en beneficio de ejercicios similares que se hagan en
otros países. El taller no sólo involucra a quienes tienen un interés en el tema
dentro del gobierno, sino también a las organizaciones no gubernamentales,
incluyendo grupos de empresarios y profesionales, los medios y los partidos de
todo el espectro político.

El patrón general ha consistido en que se reúna un grupo, juntando a personas

con poder para tomar decisiones, y donde los miembros de cada uno de los
“pilares” hayan escrito un ensayo breve sobre los retos que presenta la corrup-
ción para su institución, y las medidas que hayan tomado para responder al
problema. En los talleres también están disponibles informes sobre talleres
similares que se hayan llevado a cabo en otros países (que pueden proveer ideas
y enfoques útiles).

Para profundizar en las discusiones, los facilitadores y los organizadores elabo-

ran una serie de preguntas desafiantes y puntuales y las ponen a consideración
de grupos pequeños, junto con cualquier pregunta adicional que los partici-
pantes mismos sugieran.

Es así como, en un periodo de dos o tres días, hay una serie de discusiones
entre pequeños grupos (con un máximo de 15 personas por grupo) auxiliados
por un facilitador que captura la esencia de la discusión. La tarea de cada
grupo consiste en diagnosticar un problema particular y proponer soluciones
prácticas que estén dentro de la competencia de quienes participan en la mesa
 50

(evitando, por ejemplo, proponer incrementos de salario para los servidores

públicos en general, o modificaciones constitucionales, etc.).

Cada tema se retoma en una sesión posterior, seguido por una breve discusión
plenaria. Un plan de acción surge del total de las sesiones para retomar los
temas y de una sesión final para “planear las medidas”. Se identifican medi-
das prácticas, se asignan responsabilidades para el seguimiento de los temas a
personas que están presentes, y se llega a un acuerdo sobre el calendario para
las acciones. Esto a su vez sirve como base para un taller de seguimiento que
se llevara cabo después de 12 a 18 meses, para evaluar los avances, identificar
los obstáculos y refinar el plan de acción en vista de la experiencia y de las
circunstancias cambiantes.

Otra característica de los talleres de integridad nacional ha sido el surgimiento

de “compromisos de integridad” que todas las personas presentes firman. El
primero, que tuvo lugar en Tanzania, retó a los candidatos a la presidencia a
que se comprometieran públicamente y por adelantado a llevar a cabo progra-
mas de reforma y a declarar públicamente sus bienes y los de sus cónyuges al
momento de ser electos. Desde entonces, los compromisos se han utilizado
ampliamente; se utilizaron de manera más notoria en Papua Nueva Guinea,
donde varios partidos políticos los firmaron en vivo, por televisión, en una
elección reciente. Los compromisos han servido para poner claramente el
tema de la integridad en el mapa político, y también para darles a los críticos
un arma en contra de quienes al parecer violan los compromisos.

No se pretende sugerir con todo esto que el proceso de reforma sea fácil, ni que
se puedan lograr resultados rápidos y sostenibles de inmediato. Cada sociedad
tiene que apropiarse de sus propias reformas y estar comprometida con ellas.
En lo que se refiere a la promoción de la integridad, hay pocas pruebas de que
los actores externos, ya sean gobiernos individuales u organismos multilatera-
les, puedan forzar el ritmo del cambio sostenible en un país dado. Sin embar-
go, las presiones externas pueden ser útiles para fomentar un debate interno
y para crear coaliciones a favor de la reforma dentro de un país. Por ejemplo,
las condiciones que ponen las instituciones financieras internacionales para
otorgar préstamos quizás presionen para que se haga pública información que
los gobiernos corruptos habían encubierto. El que las instituciones financieras
les nieguen préstamos a gobiernos que probablemente desviarán los fondos,
51
12 Aquí se deben hacer dos
observaciones. En primer lugar, los
préstamos deben ser liquidados por las
personas, no por gobiernos que cambian.
Se espera, al final, que las deudas se
paguen. Por ende, TI considera que las
instituciones financieras internacionales
(IFI) tienen una responsabilidad
fiduciaria para asegurar, dentro de la
medida de lo posible, que no se desvíen
los fondos prestados. En segundo
lugar, las instituciones multilaterales
se han considerado a sí mismas,
tradicionalmente, como extensiones
de los gobiernos, sujetos a lo que éstos
dicten. Dado que los gobiernos cambian
y que deben pertenecer a la gente y a
las sociedades a las que supuestamente
sirven, los verdaderos “propietarios” de
las instituciones son el pueblo mismo, de
acuerdo con la visión de TI. Aunque se
reconoce que los gobiernos designan a
los Órganos rectores de las instituciones,
las instituciones mismas deben
tener la conciencia de que su papel
(permanente) consiste en servir a la
gente, no a los deseos de jefes políticos
(temporales).
es una medida útil para combatir la corrupción, además de sensata12. Aunque
estas acciones externas son útiles para promover la integridad, la dinámica
esencial debe ser interna.
De manera similar, el papel de los “expertos” externos debe limitarse al de un
facilitador. Pueden informar y dar orientación sobre las medidas que funciona-
ron en otros países, pero no pueden establecer las medidas que se deben seguir.
La gente de cada sociedad es la que mejor conoce. Hay una gran variedad de
pruebas que demuestran que las medidas planteadas por los “expertos” exter-
nos no echan raíces ni florecen. Estas medidas tienden, más bien, a basarse en
una transferencia relativamente poco sofisticada de los enfoques utilizados en
un país para aplicarlos a otro. En los procesos descritos en las páginas ante-
riores, dichos “expertos” tienen un papel claro y eficaz, pero como mentores
más que como personas que puedan establecer medidas, y como proveedores
de ideas y conceptos más que de soluciones como tales. Se tiene que limitar
el papel de los actores externos para asegurar que se lleve a cabo un diálogo
interno, y no una lección entrometida por parte de una fuente externa sobre la
manera como otros países han tratado problemas similares, que puede tener
poca o nula relevancia para los retos a los que se enfrenta el país en cuestión.
Sobre todo, las reformas deben ser sostenibles. El sistema debe ser capaz de
soportar y contener las presiones causadas por los cambios de gobierno. Es
probable que este proceso sea lento y a menudo frustrante y largo, ya que no
puede haber una “solución perfecta”. Un sistema de integridad se enfrentará a
nuevos retos conforme se encuentren nuevas maneras de darle la vuelta. Tam-
bién se necesitarán reformas conforme se reevalúen supuestos antiguos y có-
modos y se descubran sus carencias. En Gran Bretaña, por ejemplo, ha habido
controversia en torno a la cuestión de si es apropiado que los jueces principales
y los policías de alto rango sean miembros de sociedades secretas como las lo-
gias masónicas. Este debate aún no se ha resuelto. Además, en muchos países
desarrollados están surgiendo ahora preguntas serias sobre el financiamiento
de los partidos políticos y las actividades de los cabildeos políticos.
Para lograr la reforma, se tiene que crear una coalición en torno al consenso
que haya a favor de la acción concertada. Dicha coalición debe atraer a todas
las personas que tienen un interés en el tema, tanto de la sociedad civil como
de la estructura estatal formal, y debe lograr que se comprometan con un plan
 52

de acción concreto. El programa de reforma que se formule deber avanzar con

una visión muy clara de cómo la gente quisiera que se gobernara a su país, no
sólo en el presente o en el futuro inmediato, sino para las generaciones futuras.
Cada país y cada sociedad, deberá crear sus propios mecanismos de rendición
de cuentas, que sean apropiados y relevantes para sus propios ámbitos y aspi-
raciones.

4.2. El Plan Nacional de Integridad

El Plan Nacional de Integridad – PNI, que consiste en un conjunto de estrate-
gias, acciones y herramientas que busca desarrollar los propósitos del Sistema
Nacional de Integridad, impulsando acciones coordinadas con los distintos
sectores de la sociedad paraguaya.

El Plan Nacional de Integridad (PNI 2006 – 2010)

Los resultados del estudio sobre desempeño institucional y percepción de co-
rrupción del año 2005, así como la implementación del mecanismo de se-
guimiento de la Convención Interamericana contra la Corrupción (2003) y
la ratificación de la Convención de las NNUU contra la Corrupción (2005)
llevaron a actualizar el PNI 2.000 y generar una nueva versión dando origen al
PNI 2006 – 2010, con base en los siguientes ejes estratégicos:

• Actualización e implementación de reformas institucionales y legales

para aumentar la transparencia e integridad en el sector público.
• Participación de la sociedad civil en mecanismos que estimulen la
transparencia y la prevención de la corrupción.
• Coordinación de las iniciativas anticorrupción.
• Fortalecimiento de los sistemas sancionadores.
• Vinculación de lo preventivo con lo sancionador para generar aprendi-
zaje.

Las medidas se desarrollan tomando en cuenta sistemas y mecanismos antes

que instituciones. No obstante, se pone énfasis en los cargos e instituciones
más vulnerables a la corrupción.

Esta agenda estratégica contempla la coordinación de acciones entre las insti-

tuciones públicas, la sociedad civil y las agencias de cooperación internacional.
53

Cabe destacar que el contenido del PNI 2006 – 2010 se encuentra alineado
con las medidas establecidas tanto en la Convención Interamericana Contra
la Corrupción, como en la Convención de las Naciones Unidas. Por lo tanto
sus acciones se orientan a:
• Mejorar el funcionamiento institucional de los organismos del sector pú-
blico, implementando medidas anticorrupción, para aumentar la integridad
institucional y la calidad de los servicios.
• Fortalecer la capacidad de participación de la sociedad civil en el combate a
la corrupción, con mecanismos eficaces de control ciudadano.

El PNI establece medidas de intervención con la sociedad civil, incentivando

la participación para el ejercicio del control social, a través de capacitaciones,
apoyo a iniciativas ciudadanas que promuevan la integridad y la instalación
de mecanismos de control en la gestión pública, la difusión y el acceso a la
información.

Con las instituciones públicas y por medio de la firma de convenios de co-

operación técnica, promueve la creación de Unidades de transparencia con el
objetivo de que las mismas sean responsables entre otras cosas, del monitoreo
de las medidas establecidas por el PNI, atendiendo a las disposiciones de las
convenciones anticorrupción.

Objetivos del Plan Nacional de Integridad PNI 2006 -2010

El Plan Nacional de Integridad, a partir de sus ejes estratégicos propone los
siguientes:

Objetivos generales
1. Orientar y promover políticas preventivas coordinadas y eficaces
contra la corrupción que fomenten la participación de la sociedad y
reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestión de los
asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia
y la obligación de rendir cuentas. Este objetivo emerge del artículo 5,
numeral 1 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Co-
rrupción.
2. Armonizar las políticas nacionales de integridad con las medidas
previstas en la Convención Interamericana contra la Corrupción y la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, distinguien-
 54

do las medidas preventivas de las medidas sancionadoras con el objeti-

vo de facilitar:
(i) la identificación de las instancias responsables de darles cumplimiento y
unificar los criterios de análisis;
(ii) el seguimiento y la evaluación del cumplimiento de las medidas que se
establezcan;
(iii) la participación en programas y proyectos internacionales destinados a
prevenir la corrupción y la colaboración con otros Estados y con las organi-
zaciones internacionales y regionales en la promoción y formulación de las
medidas anticorrupción (Art. 5, numeral 4, Convención de las Naciones
Unidas contra la Corrupción).

3. Contar con un instrumento que oriente la evaluación periódica de

los instrumentos jurídicos y las medidas administrativas pertinentes a
fin de determinar si son adecuados para combatir la corrupción. Este
objetivo es el previsto en el artículo 5, numeral 3 de la Convención de
las Naciones Unidas contra la Corrupción.

Así mismo, propone Objetivos específicos, los cuales se agrupan en dos

tipos de medidas:
• Medidas para prevenir la corrupción y promover la transparencia.
• Medidas para sancionar la corrupción y recuperar los activos.

Medidas preventivas y sancionadoras del PNI 2006 – 2010

Medidas: son acciones orientadas a prevenir o sancionar la corrupción.

• Para cada objetivo se propone un grupo de medidas.
• Cada medida tiene una propuesta de posibles actividades e indicadores de
cumplimiento. Los plazos de implementación deben ser coordinados por las
instancias responsables dentro del horizonte temporal propuesto.
• Hay acciones que pueden ser implementadas a corto plazo.
55

Estructura y dinámica del PNI 2006 - 2010

Generar Aprendizaje

Medidas Medidas
Preventivas Corrupción Sancionatorias

Cooperación inter e intra institucional

A nivel nacional e internacional

* Adaptado de “Descifrando la corrupción. Conceptos básicos para analizar prácticas de

corrupción en sociedades e instituciones democráticas”. Probidad, octubre 2004

Las instancias responsables de la ejecución del PNI están constituidas por

organismos del Estado comprometidos con la coordinación de una deter-
minada medida o acción, dentro de un plazo establecido. Estas instancias
son:
• Poder Ejecutivo.
• El Poder Legislativo.
• La Corte Suprema de Justicia.
• Ministerio Público.
• La Contraloría General de la República.
• El Tribunal Superior de Justicia Electoral.
• Los Gobiernos Sub – Nacionales.

Las medidas preventivas están dirigidas hacia las instancias responsables de la

selección, promoción y orientación de la conducta del funcionariado público,
así como a las instancias responsables de las Recaudaciones Públicas, el Gasto
Público y las Contrataciones, pues constituyen ámbitos vulnerables a hechos
 56

de corrupción. Otras se orientan hacia el control de la Financiación de la Can-

didaturas y de los Partidos Políticos.

Los elementos que deben caracterizar al desarrollo de la gestión en estos ám-

bitos son la Transparencia, el Control, la Gestión de Quejas y Denuncias y la
Rendición de Cuentas.

Otras medidas se articulan con la sociedad civil y buscan posibilitar el acceso

a la información y asegurar la participación de los ciudadanos organizados,
en los diferentes niveles de definición, ejecución y evaluación de políticas y
programas públicos. Además promueve la sensibilización, la educación e in-
vestigación sobre ética pública.

Medidas Sancionadoras del PNI 2006 – 2010

Las medidas sancionadoras establecen los ámbitos y las responsabilidades pe-

nales, civiles y administrativas para los casos de corrupción en Paraguay.
57

Detección

POLITICA SANCIONADORA
Pre requisitos:
(1) Marco Normativo Penal viable;
Investigación (2) Estructura Institucional Efectiva que haga cumplir las leyes

Resolución Sanción
Recuperación de
activos

Inocente Culpable Reparación

Reconocimiento
de afectados

Se desestima Prevención
de la Causa

* Adaptado de “Descifrando la corrupción. Conceptos básicos para analizar prácticas de corrupción en sociedades e
instituciones democráticas”. Probidad, octubre 2004
 58

Estas medidas, buscan hacer efectiva las responsabilidades de los funcionarios

que cometen hechos de corrupción. Proponen acciones caracterizadas por el
fortalecimiento de sistemas, órganos y mecanismos encargados de detectar,
investigar y resolver los casos de corrupción.

La resolución de los casos comprende a su vez, la desestimación de la causa si

se comprueba la inocencia de las personas imputadas. En caso de que se com-
pruebe la culpabilidad se deberá proceder a la aplicación de la sanción corres-
pondiente, como así mismo a la reparación del daño causado por los hechos
imputados por medio de la recuperación de activos y el reconocimiento de los
afectados. Un elemento muy importante es la realización del seguimiento del
cumplimiento efectivo de las sanciones impuestas y la información pública de
estos hechos.

La correcta y efectiva aplicación de las medidas sancionadoras, se constituyen

en un importante elemento de disuasión para aquellas personas que hayan
pensado en cometer hechos de corrupción. Por otra parte, la fragilidad en la
aplicación de las sanciones, incentiva el delito y genera al terreno propicio para
la impunidad.

4.3. El CISNI
En el año 1999 se conformó el Consejo Impulsor del Sistema Nacional de In-
tegridad - CISNI conforme a los Decretos Nº 14.778/01 y 15.997/02. Obtuvo
su Personería Jurídica y la aprobación de sus Estatutos Sociales por Decreto
Nº 22.044/03.

El CISNI es un órgano autónomo, abierto y mixto, integrado por represen-

tantes del sector público y privado y tiene como finalidad, promover el Plan
Nacional de Integridad – PNI, como herramienta destinada a desarrollar los
propósitos del Sistema Nacional de Integridad, impulsando acciones coordi-
nadas entre el sector público y privado, con la activa participación de la socie-
dad civil en el Paraguay.

El CISNI ha buscado facilitar reformas en la gestión pública en el Paraguay,

a través de la aplicación de las medidas establecidas en las Convenciones In-
ternacionales Anticorrupción, en su carácter de Autoridad Central Consultiva
ante las mismas.
59
13 Información extraída del Manual
de implementación del MECIP, Parte
I – Marco Conceptual. Publicación
realizada gracias al apoyo de la
Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional - USAID
Con el auspicio del Banco Interamericano de Desarrollo - BID, a través
de la financiación del Programa, el CISNI realizó diversas actividades
atendiendo a los siguientes componentes principales:
I. Monitoreo del PNI y las Convenciones contra la Corrupción, la Inte-
ramericana y la de Naciones Unidas.
II. Cooperación técnica para la instalación de instancias o Unidades de
Transparencia, en las instituciones públicas que integran el CISNI y
otras con las que se han firmado acuerdos de cooperación interinstitu-
cional.
III. Programa de Iniciativas Ciudadanas por la Integridad.
IV. Estrategia de comunicación y difusión.
Desde su creación, el CISNI ha buscado reducir la brecha existente entre las
instancias del sector público y de la sociedad civil propiciando la interrelación
efectiva en el marco de prácticas justas, éticas e íntegras. Para ello:
• Ha generado espacios de relacionamiento institucional entre ambos
sectores (en las áreas que trabaja el PNI)
• Ha realizado esfuerzos por facilitar enlaces y contactos que permitan al
gobierno la apropiación de herramientas anticorrupción.
• Ha acompañado e impulsado el fortalecimiento de la sociedad civil en
el combate a la corrupción.
4.4. Modelo Estándar de Control Interno para Instituciones Públicas del
Paraguay - MECIP13
En materia de Control, entre otros, el Programa Umbral ha apoyado la cons-
trucción de un Modelo Estándar de Control Interno para Instituciones del
Estado, que garantice una estructura de control uniforme a todas las institu-
ciones públicas, genere un lenguaje común y promueva el Autocontrol, como
un fundamento esencial en la mejora de la capacidad institucional de los Or-
ganismos y Entidades del Estado.
Lo anterior, unido a potenciar la capacidad de Control Posterior que ejercen
los organismos de Auditoría Interna, del Control Externo ejercido por el Ór-
gano de Control del Estado a saber, la Contraloría General de la República, y
del Control Ciudadano, a cargo de la ciudadanía, de tal manera que se evalúe
 60

de manera independiente y objetiva la gestión, los controles, resultados y los

impactos de la función pública con el propósito de buscar siempre la satisfac-
ción de la ciudadanía, con los bienes y servicios que le suministra el Estado.

Para lograr estos objetivos, el Programa Umbral propuso en lo que al Con-

trol Interno se refiere:

• Desarrollar conjuntamente con la Auditoría General del Poder Eje-

cutivo, con los equipos de Auditoría Interna de las Instituciones
beneficiarias del Programa en el Componente 3 y con la Contraloría
General de la República, igualmente Entidad beneficiaria, un Marco
único de Control Interno, basado en modelos de Control Interno
reconocidos internacionalmente, orientado a estandarizar una sola
estructura de Control en todos los organismos e Instituciones del
Estado, generando un lenguaje común, promoviendo el Autocontrol,
la Autoevaluación Institucional, todo focalizado en mejorar el cumpli-
miento de los objetivos de los organismos e Instituciones del Estado.
• Promover el desarrollo de un Sistema de Control Interno en cada ins-
titución pública, utilizando como base el Modelo Estándar de Con-
trol Interno para organismos y entidades del Estado, garantizando
con ello una herramienta de gestión efectiva al logro de los objetivos
de las instituciones públicas.
• Hacer del Mejoramiento Continuo un instrumento esencial en la bús-
queda de la excelencia administrativa, el cual estará soportado en Pla-
nes de Mejoramiento que contienen las acciones de mejora, definidos
por la Máxima Autoridad y las autoridades administrativas de cada
institución, como resultado de sus procesos de evaluación a la gestión
del control posterior que ejerce la Auditoría Interna, de las recomen-
daciones provenientes de la Contraloría General de la República y,
finalmente, del Control Ciudadano.
• Desarrollar en los equipos de auditores que trabajaron en la construc-
ción del Modelo Estándar, habilidades y capacidades en materia de
Control Interno que les permitan actuar como capacitadores en sus
Instituciones, evaluar la implementación del Control Interno y ejercer
con mayor suficiencia su función de Auditoría Interna.

Dicho proceso ha posibilitado la consolidación de esta Propuesta de Modelo

61

único de Control Interno para organismos e Instituciones del Estado, gracias a

la participación activa de las Instituciones beneficiarias que aceptaron trabajar
en su construcción y quienes, adicionalmente, con base en este Marco de Con-
trol han iniciado procesos efectivos para fortalecer la integridad, la eficiencia,
sus sistemas de Control previo y la transparencia, al tiempo que deja una in-
versión inestimable en recurso humano especializado en buenas prácticas de
Administración Pública, de apoyo a la búsqueda de la excelencia administra-
tiva, en la cual se encuentra comprometido hoy en día el Estado Paraguayo.

El Sistema de Evaluación y Control, que se establece para las instituciones

públicas de la República de Paraguay en la Ley 1535 de 1999, proporciona
una estructura para el Control de los organismos y entidades del Estado, a fin
de garantizar el desarrollo de su función administrativa bajo los principios de
responsabilidad, eficiencia, eficacia, celeridad y transparencia contribuyendo
con ello al cumplimiento de sus objetivos institucionales, en el contexto de los
fines sociales del Estado Paraguayo.

El Modelo se ha formulado tomando como base la Constitución Nacional y la

citada Ley, con el propósito de que las Instituciones y organismos del Estado
puedan mejorar su desempeño institucional, mediante el fortalecimiento de
los controles previos a cargo de las autoridades administrativas; igualmente
para fortalecer el Control Posterior a cargo de la Auditoría Interna y de la
Auditoría General del Poder Ejecutivo esperando unificar criterios y linea-
mientos de evaluación, control, auditoría y mejoramiento continuo.

El Modelo Estándar de Control Interno para las Instituciones y organis-

mos del Estado establece una Estructura al Control permanente de la ins-
titución; los principios, fundamentos y conceptos básicos que la sustentan
como una herramienta de apoyo a su gestión. Presenta las siguientes
características:
• Promueve la generación de un entorno ético alrededor de la función
administrativa de la institución pública.
• Establece una estructura estándar de Control Interno que unifica los
criterios de control en el Estado, garantiza un control integral a la
gestión de las Instituciones públicas, promueve el mejoramiento con-
tinuo y perite potenciar el cumplimiento de sus objetivos.
• Tiene un enfoque sistémico, en el cual cada una de las partes que lo
 62

conforman poseen unas características singulares y necesarias para su

funcionamiento. Dichas partes se denominan Componentes Corpora-
tivos de Control, Componentes de Control y Estándares de Control,
propiamente dichos.
• Cada uno de los componentes y estándares de Control del Modelo, en
su interacción e interrelación efectiva, garantizan el aseguramiento
al Planear, Hacer, Verificar y Actuar de la institución pública, para el
logro de una función administrativa integra, eficiente, transparente y
oportuna.
• Mantiene una orientación permanente a controlar los riesgos que
pueden inhibir el logro de los propósitos de los organismos e Institu-
ciones del Estado.
• Orienta la Administración de la institución hacia una Gestión por
Procesos, que se espera consolidar en sistemas de Gestión de la Cali-
dad.
• Establece la Comunicación como un proceso de control a la trans-
parencia y la divulgación de información a los diferentes grupos de
interés del sector público.
• Le otorga un valor preponderante a la evaluación, ya sea esta de orden
administrativo, se realice por los directivos responsables de cada de-
pendencia, por la Auditoría Interna o por la Contraloría General de la
República.
• Confiere gran impacto a los Planes de Mejoramiento, como meca-
nismo que consolida las recomendaciones para la mejora del hacer
institucional. Genera una cultura de mejora continua y garantiza la
proyección de la institución pública hacia la excelencia administrativa.

El Modelo Estándar de Control Interno para las instituciones del Estado

así definido, se ha desarrollado en dos partes a saber:

• El Marco Conceptual, propone en primer lugar los conceptos básicos

que dan origen y soportan conceptual y metodológicamente el Modelo
Estándar de Control Interno para organismos y entidades del Estado.
En segundo lugar, plantea la estructura de Control definida para el
Modelo Estándar de Control Interno, y la conceptualiza ión que fun-
damenta y relaciona cada una de las partes que la componen. En tercer
lugar, establece el rol y la responsabilidad que tiene cada autoridad en el
63

Estado Paraguayo, frente al Control Interno, con alcance en las instan-

cias de Control, definidas de conformidad con la Ley 1535/1999 y sus
reglamentos.
• Un Manual de Implementación, el cual brinda las metodologías, pro-
cedimientos e instrumentos necesarios para la aplicación del Modelo
Estándar, presentando las herramientas básicas para la ejecución del
Control Interno, y hacer de él una herramienta de Autocontrol perma-
nente de la institución pública, a fin de garantizar el cumplimiento de
sus objetivos institucionales y sociales.

La Auditoría Interna de cada institución, tomando como base los reglamentos

expedidos por los órganos del Estado competentes para ello, deberá evaluar de
manera periódica, independiente y objetiva, el grado de avance en su imple-
mentación, verificando de manera permanente la eficiencia de los controles y
su posibilidad de mejora continua.

A su vez, la Contraloría General de la República, conforme a la Resolución

425 de 2008, evaluará el Control Interno de las entidades fiscalizadas, toman-
do en cuenta la existencia de los estándares propuestos en el Modelo Estándar
de Control Interno, por considerar que constituyen los elementos mínimos
necesarios para controlar la integridad, la eficiencia, eficacia y transparencia de
la gestión administrativa, económica, financiera y social en los organismos y
entidades del Estado.

Conceptos Básicos

La Constitución Nacional incorpora el Control como un soporte administra-

tivo esencial, orientándolo a garantizar el logro de los objetivos de cada insti-
tución pública y del Estado en su conjunto, fundamentado en el cumplimiento
de los principios que rigen la buena Administración Pública, en especial, los
de eficiencia, eficacia, moralidad y transparencia; con la coordinación de las
actuaciones entre las diferentes instituciones que lo conforman, preparándolo
adicionalmente para responder a los controles de orden externo que le son
inherentes y, en especial, el de la Contraloría General de la República y el
Control Ciudadano
El Control Interno en las Instituciones del Estado debe soportarse en la Cons-
 64

titución Nacional y, dentro de ésta, en aquellos aspectos que le dan origen a sus
formas de organización; a la manera como debe administrarse y controlarse: a
los buenos principios de administración pública que le son inherentes, orien-
tando el control como el medio que es para lograr los fines del Estado.

Conceptuar la base principal del Control Interno, hace imperativo conocer

las formas de organización del Estado y las competencias que dentro de él
corresponde a cada nivel, sector, organismo o entidad que lo conforman, cons-
tituyéndose en una fuente imprescindible de orientación conceptual, metodo-
lógica y aplicativa para establecer la importancia del Control Interno, como
soporte al cumplimiento de los objetivos que frente a la sociedad, tiene cada
institución o entidad pública y del Estado en general.

El Estado y el Control Interno

La Constitución Nacional establece en el Paraguay, el Estado social de dere-

cho, el cual tiene la gran responsabilidad de construir lo público a través de
la implementación de procesos representativos y participativos reales; de una
política social incluyente orientada al mejoramiento de la calidad de vida de
todos los ciudadanos, en particular de los más vulnerables, como expresión de
la función redistributiva de la riqueza social que le compete, y de la búsqueda
de la igualdad social. No será posible avanzar en la inclusión social y en la con-
solida ión de un sociedad más equitativa, sin una gerencia pública que dirija
la acción estatal hacia el efectivo cumplimiento del mandato constitucional,
alrededor del cual deberán organizarse, interrelacionarse y controlarse dichos
organismos e Instituciones.

A fin de desarrollar la función que les corresponde dentro del Estado, los or-
ganismos y entidades del Estado instauran sistemas adecuados de gestión, que
sean efectivos para el cumplimiento de una función pública al servicio de los
intereses generales de la sociedad, siendo uno de ellos el Sistema de Control
Interno, el cual, al generar inicialmente una cultura institucional de Autocon-
trol en todos los niveles, mantiene la orientación de la entidad pública hacia
los objetivos para los cuales fue creada dentro del Estado.

El Control Interno se define como el conjunto de normas, principios, fun-

65

damentos, procesos, procedimientos, acciones, mecanismos, técnicas e instru-

mentos de Control que, ordenados, relacionados entre sí y unidos a las per-
sonas que conforman una institución pública, se constituye en un medio para
lograr una función administrativa del Estado íntegra, eficaz y transparente,
apoyando el cumplimiento de sus objetivos institucionales y contribuyendo al
logro de la finalidad social del Estado.

El Control Interno no es un evento aislado, es una serie de acciones de control

que ocurren de manera constante, a través del funcionamiento y operación de
cada institución pública, debiendo reconocerse como un componente integral
de cada sistema o parte inherente a la estructura administrativa y gestión de
cada organismo y entidad pública, y asistiendo a la Máxima Autoridad de
manera permanente, en cuanto al manejo de la institución y alcance de sus
objetivos se refiere.

Un Modelo Estándar de Control Interno se constituye en un marco de estruc-

turas, conceptos y metodologías necesarias para permitir el diseño, desarro-
llo, implementación y funcionamiento de un Control Interno adecuado, que
apoye el cumplimiento de los objetivos institucionales de cada organismo o
entidad del Estado. Los fundamentos que lo sustentan son:

1. Autorregulación: Es la capacidad institucional de todo organismo del Es-

tado para regular con base en la Constitución, la ley y sus reglamentos, los
asuntos propios de su función; definir las normas, políticas y procedimientos
que permitan la coordinación eficiente y eficaz de sus actuaciones, haciendo
transparente el ejercicio de su función constitucional ante la sociedad y los
diferentes grupos de interés. Mediante la Autorregulación, la entidad adopta
los principios, normas y procedimientos necesarios para el funcionamiento del
Control Interno. Entre otras formas, se lleva a cabo a través de:
• La promulgación de valores, principios y compromisos éticos que fun-
damentan el servicio público.
• La generación de códigos de Buen Gobierno, los cuales establecen las
reglas de buena administración pública, que así mismas se imponen
los organismos e Instituciones del Estado, a fin de garantizar el cum-
plimiento de una función administrativa proba, eficiente y transparen-
te.
• La definición de un modelo de gestión, que armonice las leyes y las
 66

normas correspondientes con los sistemas, los procesos, las actividades

y las acciones necesarias al cumplimiento de los propósitos institucio-
nales.
• El establecer políticas, normas y controles tendientes a evitar o mini-
mizar las causas y los efectos de los riesgos, capaces de afectar el logro
de los objetivos de la institución pública.
• La reglamentación del Control Interno, a través de los mecanismos
proporcionados por la Constitución, la ley y sus reglamentos.

2. Autocontrol: Es la capacidad de cada funcionario público, independien-

temente de su nivel jerárquico, para evaluar su trabajo, detectar desviaciones,
efectuar correcciones y mejorar la ejecución de los procesos, actividades y ta-
reas bajo su responsabilidad. El Autocontrol es inherente e intrínseco a todas
las acciones, decisiones, tareas y actuaciones que debe realizar el funcionario,
para el logro de los propósitos de la institución. El Autocontrol de los funcio-
narios se expresa en:
• El compromiso, competencia y responsabilidad con el ejercicio de su
labor.
• La responsabilidad para asumir sus propias decisiones y auto regular su
conducta.
• La conciencia sobre la importancia de su compromiso con la institu-
ción y la sociedad.
• La eficacia en el ejercicio de su labor, control y resultados de los proce-
sos, actividades y /o tareas a su cargo.

3. Autogestión: Es la capacidad institucional de todo organismo del Estado

para interpretar, coordinar y aplicar de manera efectiva, eficiente y eficaz la
función administrativa que le ha sido delegada por la Constitución y la ley. El
Control Interno se fundamenta en la Autogestión, al promover en la entidad
pública la autonomía institucional necesaria para establecer sus debilidades de
control y de gestión, definir las acciones de mejoramiento y hacerlas efectivas,
a la vez que asume con responsabilidad pública las recomendaciones generadas
por los órganos de control y les da cumplimiento con la oportunidad requeri-
da. La Autogestión se logra a través de:
• La comprensión correcta por parte de la institución y de los funciona-
rios de las competencias y funciones asignadas por la Constitución, la
ley y sus reglamentos.
67

• La organización de la función administrativa y de su control, tomando

en cuenta los marcos de control expedidos por las autoridades corres-
pondientes para ello, de acuerdo con las características propias de cada
institución.
• La capacidad institucional para auto regular su funcionamiento.
• La conformación de una red de conversaciones que armoniza las
actuaciones de los funcionarios en los procesos, actividades y acciones
requeridas por la institución para la ejecución de sus planes, progra-
mas y proyectos necesarios al logro de sus objetivos.
• La ejecución de planes de mejoramiento que consolidan las recomen-
daciones provenientes de la Autoevaluación, de la Auditoría Interna
Institucional y del Control Externo, y el seguimiento efectivo a su
impacto en la institución.
• La adaptación consciente de la institución a su entorno.

Los valores y principios sobre los que descansa el Control Interno son:

Valores:

1. Moralidad: Integridad y cumplimiento de los funcionarios públicos en el

desarrollo de sus funciones, bajo los principios y valores que rigen la ética pú-
blica en respeto de los mandatos constitucional, legal, reglamentarios que rige
la entidad y de las normas de de conducta interna, asumidas explícitamente
por cada institución.

2. Responsabilidad: Cumplimiento de los compromisos adquiridos por cada

organismo y entidad pública, y el reconocer que las actuaciones y omisiones
tienen consecuencias e impactos en los demás y en la Institución, las cuales
deben ser evaluadas para, según el caso, tomar las medidas correctivas perti-
nentes, realizar acciones conducentes a mitigar los impactos o resarcir a los
afectados, por las consecuencias negativas que estas actuaciones generan.

3. Transparencia: Es la disposición de las autoridades administrativas para dar

cuenta del encargo de gerencia pública que se les ha confiado, haciendo visible
el desarrollo de su gestión, lo cual se manifiesta en una rendición de cuenta
pública periódica, veraz y completa sobre su gestión, resultados y el uso que se
 68

ha otorgado a los recursos públicos.

4. Igualdad: Actuación de los funcionarios públicos bajo el parámetro de que

todos los ciudadanos tienen los mismos derechos y deberes, con las excepcio-
nes que determina la Ley, y que ante conflictos de interés siempre debe primar
el interés de la mayoría sobre los intereses individuales. Incluye también el
criterio de que la acción social del Estado, debe siempre priorizar la promoción
de la población más vulnerable.

5. Imparcialidad: Desempeño de la función pública, otorgando a todos los

grupos de interés un trato exento de favoritismos o discriminaciones, ofrecien-
do a todos los interesados la misma oportunidad para acceder a los servicios
del Estado, tomando decisiones para resolver los asuntos en forma objetiva,
fundamentada en hechos o pruebas verificables.

Principios:

1. Eficiencia: Velar porque en igualdad de condiciones de calidad y oportuni-

dad, el organismo o entidad del Estado obtenga la máxima productividad de
los recursos que le han sido confiados, para el logro de su propósito institucio-
nal y social.

2. Eficacia: Orientación hacia el cumplimiento de la gestión de una institución

pública, en relación con las metas y los objetivos previstos. Permite determinar
si los resultados obtenidos tienen relación con los objetivos, y con la satisfac-
ción de las necesidades de todos los grupos de interés.

3. Economía: Austeridad y mesura en los gastos e inversiones públicas en con-

diciones de calidad, cantidad y oportunidad requeridas, para la satisfacción de
las necesidades de los diferentes grupos de interés y, en especial, de la pobla-
ción más vulnerable.

4. Celeridad: Actuación oportuna y diligente de los funcionarios en la planea-

ción, toma de decisiones y ejecución del trabajo, así como en la entrega de los
productos, servicios o de información a los públicos interesados, de modo que
la gestión general de la Institución tenga una dinámica constante que asegure
69

la búsqueda de la excelencia.

5. Preservación del Medio Ambiente: Responsabilidad que tienen las insti-

tuciones públicas en la preservación, conservación, recomposición y mejora-
miento del medio ambiente, así como en la aplicación de políticas para la
adquisición de insumos de trabajo no contaminantes, la implementación de
programas internos de reciclaje y de austeridad en el uso de insumos y de ser-
vicios públicos, cualquiera que sea su función de la institución.

6. Publicidad: Suministro constante y oportuno de información de calidad, por

parte de los agentes públicos sobre sus actuaciones administrativas, de manera
que se garantice a la ciudadanía y a todos los grupos de interés de la institución
el conocimiento oportuno de las decisiones tomadas por las autoridades que
los puedan afectar.

Objetivos del Control Interno

El Control Interno tiene como objetivo fundamental, proporcionar una se-

guridad razonable sobre la consecución de los objetivos de las Instituciones y
organismos a través de la generación de una cultura institucional del Autocon-
trol, generando, de manera oportuna, acciones y mecanismos de prevención y
de control en tiempo real de las operaciones; de corrección, evaluación y de
mejora continua de la institución de forma permanente, y brindando la auto-
protección necesaria para garantizar una función administrativa íntegra, eficaz
y transparente, con una alta contribución al cumplimiento de la finalidad so-
cial del Estado.

1. Objetivos de Control de Cumplimiento

a. Establecer las acciones necesarias, que permitan garantizar el cumpli-
miento de la función administrativa de las Instituciones y organismos
bajo los preceptos y mandatos que le impone la Constitución Nacio-
nal, la ley, sus reglamentos y las regulaciones que le son propias.

b. Definir, bajo procesos participativos e incluyentes con los funcionarios

de la institución, normas internas de Autorregulación, permitiendo
una mayor identificación entre los objetivos de la institución, de sus
 70

funcionarios y de sus grupos de interés, fomentando con ello la coor-

dinación de actuaciones y la generación de una cultura institucional
de la Autorregulación, el Autocontrol y la Autogestión.
c. Diseñar los instrumentos de verificación y evaluación que garanticen
en la institución la observancia adecuada de la reglamentación que
rige su función administrativa, el alcance de su propósito institucional
y los objetivos previstos en cada período.

2. Objetivos de Control Estratégico

a. Crear conciencia en los funcionarios públicos sobre la importancia del
Control, mediante la reacción y mantenimiento de un entorno favo-
rable que promueva sus fundamentos básicos, favorezca la observancia
de sus principios y garantice el autocontrol permanente al planear,
hacer, verificar y actuar.
b. Definir los lineamientos y parámetros de planeación adecuados al di-
seño y desarrollo institucional de cada entidad u organismo, conforme
a su naturaleza, características y propósito institucional.
c. Formular y desarrollar los procesos y mecanismos necesarios a cada
organismo o entidad, para neutralizar aquellos eventos que pongan en
riesgo el cumplimiento de los objetivos de la institución y el debido
cuidado del Patrimonio Público.
d. Administrar y gestionar los procesos que hagan de la comunicación
una función que atañe a los funcionarios públicos, garantizando con
ello el desarrollo adecuado de su función, la visibilidad y la transpa-
rencia frente a los diferentes grupos de interés en la función pública
que desarrolla el Estado.

3. Objetivos de Control de Gestión

a. Diseñar los mecanismos de prevención, detección y corrección que
permitan mantener las operaciones, funciones y actividades institucio-
nales en armonía con los principios de eficacia, eficiencia y economía.
b. Velar porque todas las actividades y recursos de la institución, estén
dirigidos hacia el cumplimiento de su función constitucional y legal.
c. Establecer los mecanismos y procedimientos que garanticen el regis-
tro de información oportuna y confiable, necesaria para la toma de
decisiones interna y gestión de la institución pública.
4. Objetivos de Control de la Información y la Comunicación
71

a. Velar por la recolección, sistematización, estructuración de informa-

ción y elaboración de reportes para el cumplimiento de la función
de la entidad o que en uso de su derecho a la información, soliciten
los diferentes grupos de interés internos y externos de la institución
pública.
b. Definir los procedimientos que garanticen la generación de infor-
mación legalmente establecida por los diferentes órganos de control,
que tienen a su cargo la vigilancia y fiscalización de los organismos y
Instituciones del Estado.
c. Diseñar los instrumentos que permitan llevar a cabo una efectiva cir-
culación interna y externa de la información de la institución, a fin de
dar a conocer de manera oportuna, veraz y transparente la informa-
ción necesaria respecto a la operación de la institución y los resultados
de su gestión.
d. Brindar la información necesaria a la sociedad para su conocimiento
sobre la gestión, el desarrollo y resultados de las instituciones del Es-
tado, que fortalezca la Rendición de Cuentas públicas a la Sociedad.

5. Objetivos de Control a la Evaluación y la Mejora Continua

a. Asegurar la existencia de mecanismos y procedimientos que permitan,
en tiempo real, realizar seguimiento a la gestión de la institución pú-
blica por parte de los diferentes niveles de autoridad y responsabilidad
competentes para ello, posibilitando acciones oportunas de preven-
ción, corrección y de mejora continua.
b. Establecer la existencia de la función de evaluación independiente del
Control Interno, fortaleciendo la función de Auditoría Interna Ins-
titucional como mecanismo independiente y objetivo de verificación
a la eficiencia de los controles administrativos, el cumplimiento a la
gestión y a los objetivos de la institución pública.
c. Definir los procedimientos que permitan la integración en planes
de acción, de las acciones de mejora establecidos por cada entidad u
organismo, provenientes de sus procesos permanentes de Autoeva-
luación, las observaciones y recomendaciones de Auditoría Interna
Institucional, del Control Externo que ejerce la Contraloría General
de la República y las provenientes del Control Ciudadano.
Componentes y sub-componentes del MECIP
 72

I. Componente Corporativo de Control Estratégico.

1. Componente Ambiente de Control

1. Acuerdos y Compromisos Éticos (autorregulación)
2. Desarrollo del Talento Humano (políticas y prácticas)
3. Protocolos de Buen Gobierno (control y transparencia)

2. Componente Direccionamiento Estratégico

2.1. Planes y Programas (cumplimiento del propósito institucional)
2.2. Modelos de Gestión por Procesos
2.3. Estructura Organizacional (cargos y relaciones de autoridad)

3. Componente Administración de Riesgos

3.1. Contexto Estratégico de Riesgos (entorno FODA)
3.2. Identificación de Riesgos (causas, generadores y efectos)
3.3. Análisis del Riesgo (califica y evalúa)
3.4. Valoración de Riesgos (determina riesgos de mayor efecto)
3.5. Políticas de Administración de Riesgos (lineamientos)

II. Componente Corporativo de Control de Gestión:

1. Componente Actividades de Control

1. Políticas de Operación (límites y parámetros para ejecutar los procesos)
2. Procedimientos (métodos, directrices y flujo de información)
3. Controles (prevención de riesgos)
4. Indicadores (permite la medición de gestión)
5. Manual de Operación (integra control de gestión y estratégico)

2. Componente Información
2.1. Información Interna (compendia información para la toma de decisión)
2.2. Información Externa (información de diferentes fuentes)
2.3. Sistema de Información (captura, procesamiento y reporte de la informa-
ción interna y externa)

3. Componente Comunicación
3.1. Comunicación Institucional (difusión de las políticas y la información)
73

3.2. Comunicación Pública (información a los diferentes grupos de interés)

3.3. Rendición de Cuentas (información sobre el resultado de la gestión)

III. Componente Corporativo de Control de Evaluación y Mejora Conti-

nua:

1. Componente Autoevaluación
1.1. Autoevaluación del Control: (establece grado de avance del control inter-
no)
1.2. Autoevaluación de Gestión: (grado de cumplimiento de objetivos y me-
tas)

2. Componente Evaluación Independiente

2.1. Evaluación del Sistema de Control Interno (situación y efectividad del
control interno)
2.2. Auditoría Interna (juicio objetivo sobre el desempeño de las áreas)

3. Componente Planes de Mejoramiento

3.1. Plan de Mejoramiento Institucional (acciones de mejoramiento)
3.2. Plan de Mejoramiento Funcional (lineamiento para acciones de mejora-
miento de un proceso)
3.3. Plan de Mejoramiento Individual (mejoramiento de cada funcionario en
relación a las tareas que realiza)

4.5. MIDAMOS

Es una herramienta de relevamiento y evaluación de las capacidades de la

gestión municipal y de orientación para el mejoramiento de las decisiones y
acciones institucionales, hacia un estándar de gestión municipal definido.

Fue desarrollado por Alter Vida / GEAM con la cooperación de la Agencia

del Gobierno de los Estados Unidos de América para el Desarrollo Interna-
cional (USAID), realizando mediciones piloto en varias  municipalidades en
2005 y 2006.

A partir del año 2006 fue encomendada a la Fundación CIRD la aplicación

de la herramienta a mayor escala, la selección y certificación de Agencias Ca-
 74

lificadoras Autorizadas, la promoción y uso del MIDAMOS en municipios

seleccionados, la difusión de los resultados y la búsqueda de apoyo de autori-
dades nacionales, agencias de desarrollo y la ciudadanía en general. 

A partir del año 2007, MIDAMOS cuenta con la cooperación de las organi-
zaciones GTZ, JICA,  y MOISES BERTÓNI, quienes están interesadas en
el desarrollo de los Gobiernos Municipales.

Objetivos del MIDAMOS

• Promover en las municipalidades una visión de buen gobierno.

• Identificar las áreas principales de intervención, las acciones concretas y
la provisión de pautas para incrementar la calidad de su trabajo.
• Se pretende que los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad
civil, desarrollen la capacidad para entender y evaluar la gestión de las
administraciones municipales.
• Contribuir a que  autoridades y funcionarios  perciban prácticas de
BUEN GOBIERNO, representado en el instrumento MIDAMOS,
como un modelo que responda a sus intereses profesionales, políticos
y personales.

El MIDAMOS sirve para:

• Medir el desempeño de los gobiernos municipales en  el cumplimiento

de los roles y funciones.
• Identificar las áreas principales de intervención para luego evaluarlas y
clasificarlas.
• Conocer las áreas de gestión necesarias de mejorar de forma inmediata
y en el largo plazo.
• Implementar acciones concretas en las áreas identificadas.
• Proveer de pautas para incrementar la calidad en el resultado del traba-
jo y en el tiempo de ejecución.
• Fortalecer a las municipalidades, especialmente en su capacidad de
brindar servicios eficientes a la ciudadanía.

Beneficios del MIDAMOS

75

• Actúa como un termómetro del desempeño.

• Apoya la gestión y las decisiones de las autoridades.
• Permite consensuar una “agenda político-institucional”.
• Facilita la priorización de actividades de mayor impacto.
• Muestra las mejoras de la gestión en el corto plazo.
• Impulsa un proceso de mejora continua.

Ejes de Medición
 
MIDAMOS está conformado por un conjunto de indicadores cuantitativos
y cualitativos dentro de cinco ejes de gestión municipal, los cuales se citan a
continuación:
• GESTION FINANCIERA: Considera los aspectos relacionados a la
administración de los recursos financieros municipales.
• GESTION OPERATIVA: Se orienta a evaluar la existencia y grado
de implementación o desarrollo de procesos que faciliten el logro de 
los resultados institucionales.
• GESTION DE SERVICIOS: Analiza la capacidad de la administra-
ción municipal de brindar los servicios básicos y de impulsar procesos
de mejora.
• GESTION DEMOCRATICA: Evalúa la capacidad de vincularse con
la sociedad civil y con otros organismos gubernamentales.
• GESTION LEGISLATIVA: Analiza el grado de desempeño del
órgano legislativo de la municipalidad para el logro de los objetivos
institucionales.
 
Las Agencias Calificadoras Autorizadas – ACA´s
 
Son las responsables fundamentales de la acción de evaluación y califica-
ción de las municipalidades en cada FRANQUICIA, siendo su tarea prin-
cipal la aplicación del instrumento de medición estándar en un tiempo
oportuno. Esto incluye:
• Entrevistas con los actores claves.
• Conversación sobre el indicador y sobre las características del criterio a
ser relevado. 
• Discusión sobre los beneficios o de la utilidad del indicador en la ges-
 76

tión de la Municipalidad.
• Solicitud de documentos relevantes o del contacto que proveerá la
información.
• Análisis de la información de respaldo.
• Recorrido de la ciudad (Servicios, infraestructura urbana).
• Visita para relevamiento de información pendiente.
• Reunión sobre la percepción relevada con el Intendente o con los
actores claves.
• Análisis de la Información.
• Contacto de validación sobre la interpretación de los datos.
• Análisis sobre la consistencia / robustez de los números.
• Actualización de la planilla.
• Preparación de la información de respaldo.
• Preparación del Informe.
• Validación del Informe, análisis con los responsables de la municipalidad.
• Informe final.

Estos resultados se obtienen siguiendo un protocolo estándar preestablecido.

4.6. El IGP

El Índice de Gestión de Personas del Sector Público (IGP) comprende un

conjunto de orientaciones y parámetros para la evaluación de la gestión de
personas en las instituciones públicas que tiene como referencia el Marco
Analítico para el Diagnóstico Institucional de Sistemas de Servicio Civil
(Longo, 2002) y los conceptos y fundamentos preconizados por la Secretaría
de la Función Pública (SFP) acordes al Plan Nacional de Integridad y las Car-
tas Iberoamericanas de la Función Pública y Calidad en la Gestión Pública.

El IGP fue construido colectivamente por representantes de diversas institu-

ciones públicas y organizaciones de la sociedad civil. El principal aporte del
grupo ha sido la adaptación a nivel institucional de la metodología desarrolla-
da por el BID para medir sistemas de gestión a nivel nacional, con la finalidad
de contar con una herramienta que permita conocer el grado de desarrollo de
las áreas de gestión de personas en las distintas reparticiones públicas.
77

Este trabajo colectivo pretende contribuir con el proceso de profesionaliza-

ción de la gestión pública promovido por la SFP, considerando que para que
las prácticas, funciones y profesionales de gestión de personas aporten valor,
deben medir y supervisar su actuación y el impacto que tienen en el logro de
los objetivos institucionales.

En este marco, la información que genera el IGP puede servir para varios
propósitos, el principal es proveer información que sirva para mejorar el siste-
ma de gestión de manera objetiva y consistente, promoviendo a través de las
mejoras una transformación gerencial en el mediano plazo. Otro objetivo es
identificar buenas prácticas que sirvan como insumos para promover aprendi-
zajes colectivos que dinamicen y potencien el sector.

Antecedentes

Una herramienta como el IGP no se produce en el vacío. Su desarrollo respon-

de a la intención de contribuir con el cumplimiento de varios compromisos
asumidos por el país para mejorar la gestión de personas en el ámbito público,
provenientes de las Convenciones Anticorrupción (OEA – NNUU14), a las
Cartas Iberoamericanas15 y el Plan Nacional de Integridad16 que así lo esta-
blecen.

Todos estos marcos reguladores señalan que establecer y fortalecer la carrera

de la función pública, implementando sistemas de selección y promoción ade-
14 Convención Interamericana contra
cuados y transparentes para contar con personal competente e idóneo en los
la Corrupción (Ley N° 977/1996); cargos públicos, es uno de los pilares del sistema de integridad institucional en
Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción (Ley N° toda democracia, y en particular para la paraguaya dada su particular historia
2.535/2005). referida a la corrupción en el ámbito público.
15 Carta Iberoamericana de la Función
Pública (2003); Carta Iberoamericana
de la Calidad en la Gestión Pública
En este contexto, cabe señalar que luego de varias décadas de contar con un
(2008); Carta Iberoamericana de modelo de Estado prebendario y de una cultura organizacional de entidades
Participación Ciudadana en la Gestión
Pública (2009)
públicas que instaló y consolidó un sistema clientelar, el Paraguay se encuen-
tra al inicio de un proceso de cambios que se orienta a construir un Estado
16 Plan Nacional de Integridad (2006-
2010) Decreto Nº 1698/09 Por el cual incluyente, transparente y con una cultura de las organizaciones públicas que
se establece la obligatoriedad de la promueva la formación de servidores/as públicos/as capaces, honestos/as y
Implementación del Plan Nacional de
Integridad. comprometidos/as con una administración eficiente.
 78

Un objetivo de este Estado en transición – de la prebenda a la transparencia -

es que se produzcan cambios significativos, y que éstos y sus beneficios lleguen
a la gente. El trabajo de los/as servidores/as públicos/as y las acciones de las
instituciones públicas, deben impactar positivamente en la vida de la ciuda-
danía. Este impacto positivo implica un trato respetuoso, trámites más ágiles,
mejores servicios, que haya transparencia, rendición de cuentas, atención digna
y humana de los/as servidores/as públicos/as hacia la ciudadanía que accede o
busca servicios del Estado. Para ello, las instituciones públicas deben gestionar
el trabajo de las personas sobre la base de normas claras y equitativas, que
impidan las arbitrariedades, la desmotivación, así como posibilite la puesta en
marcha y posterior consolidación de la Carrera del Servicio Civil. Esto es un
desafío para el proceso de transformaciones de las instituciones, para ponerlas
a la vanguardia, y que sean más eficientes y útiles para la sociedad.

Las instituciones del Estado deben ser competentes, y para ello, el esfuerzo
principal debe estar concentrado en la construcción de una nueva cultura del
servicio público, que ofrezca servicios de calidad; cada institución tiene el reto
en su área de competencia, para modernizar las prácticas, transparentar la ges-
tión, atender las necesidades de la población sin distinguir partidos políticos
o credo religioso.

Posiblemente, el mayor reto no es iniciar esta construcción, sino que la misma

continúe, finalice y se consolide más allá de los calendarios electorales.

En el marco de este proceso, se impone un debate sobre los modelos de ges-

tión de las personas en las instituciones, para conocer sus políticas, acciones,
normas; y cómo ellas impactan en los/as servidores/as públicos/as y en los re-
sultados de su trabajo, pues son éstos/as quienes llevarán adelante los cambios.
17 Tres requisitos son imprescindibles
para que un conjunto de políticas
La medición como instrumento de transformación y prácticas de gestión de personas
funcionen en una organización
determinada, como un sistema
El IGP parte de la premisa de que una adecuada gestión de personas implica integrado, capaz de aportar
valor y contribuir al logro de los
un sistema integrado17 que se despliega en diferentes componentes que operan objetivos institucionales: (1) Los
subsistemas deben estar operativos;
como subsistemas conectados e interrelacionados. El sistema de gestión fun- (2) Deben producirse entre ellos las
ciona orientado por la estrategia de gestión de personas, que se desprende de interconexiones necesarias; (3) Debe
existir coherencia estratégica. (Longo,
la estrategia institucional, tal como se describe en la siguiente figura. 2002).
79

ESTRATEGIA

Planificación de la Gestión de Personas

Gestión de la
Compensación
Organización Gestión del Gestión del
del Trabajo Empleo Rendimiento
Gestión del
Desarrollo

Gestión de las Relaciónes Humanas

Organización y Funcionamiento del Area de Gestión de Personas

Fuente: Modelo teórico de referencia del IGP. Adaptado del Marco Analítico para Diagnósticos institucionales del Servicio Civil (Longo, 2002)
 80

Este sistema integrado consta de ocho subsistemas. Cada uno de ellos

cumple funciones específicas en interconexión con los demás tal como lo
señalan las flechas en la figura anterior. Los subsistemas referidos son los
siguientes:

1. Planificación de Gestión de Personas (PGP)

2. Organización del Trabajo (OT)
3. Gestión del Empleo (GE)
4. Gestión del Rendimiento (GR)
5. Gestión de la Compensación (GC)
6. Gestión del Desarrollo (GD)
7. Gestión de las Personas (GP)
8. Organización y Funcionamiento del Área de Gestión de Personas, (OGP)
81

PGP Planificación de Gestión de Personas (PGP), es el subsistema que permite el

ingreso a un sistema integrado de Gestión de Personas, y posibilita la defini-
ción previa de políticas coherentes en todos los restantes subsistemas con los
que se conecta.

Organización del Trabajo (OT), integra el conjunto de políticas y prácticas

OT de Gestión de Personas que definen las características y condiciones de la
ejecución de las tareas, así como los requisitos de idoneidad de las personas
que deben desempeñarlas.

Gestión del Empleo (GE), que incorpora el conjunto de políticas y prácticas

de personal destinadas a gestionar los flujos mediante los cuales las personas
GE entran, se mueven y salen de la institución.

Gestión del Rendimiento (GR), tiene como propósito influir sobre el ren-
GR dimiento de las personas en el trabajo, para alinearlas con las prioridades de
la institución, en el interés que contribuyan al logro de los objetivos de la
misma.

Gestión de la Compensación (GC), incluye la gestión del conjunto de retri-

GC buciones monetarias y no monetarias que la institución utiliza en concepto
de contraprestación a la contribución de los/as servidores/as públicos/as, para
alinear sus esfuerzos con los objetivos de institucionales.

Gestión del Desarrollo (GD), estimula el crecimiento profesional de las per-

GD sonas, de acuerdo con su potencial, fomentando los aprendizajes necesarios y
definiendo itinerarios de carrera que conjuguen las necesidades institucionales
con los diferentes perfiles individuales.

Gestión de las Relaciones Humanas (GH), se ocupa de gestionar las relacio-

GH nes que se establecen entre la institución y los servidores/as públicos/as en
torno a las políticas y prácticas de personal cuando, por razones diversas, éstas
adquieren, en un contexto determinado, una dimensión colectiva.

Organización y Funcionamiento del Área de Gestión de Personas (OGP)

OGP comprende los mecanismos de administración del sistema, y la distribución
de decisiones sobre el personal por parte de los diferentes actores respon-
sables. Además, analiza la coherencia del diseño del área y estructura para
responder a las demandas y objetivos de la institución.
 82

Por lo tanto, el IGP suministra una metodología de medición que permite

conocer el modo en que funcionan los diferentes subsistemas; y a través de
índices, las dimensiones de calidad del sistema en su conjunto.

Medir para transformar

En función a lo expuesto previamente, el objetivo inmediato de la implemen-

tación del IGP es proveer un modelo y un enfoque de la calidad, basado en
los procesos que forman parte de un sistema de gestión de personas para una
medición integral de este sistema.

La identificación de las debilidades y potencialidades identificadas con las me-

diciones, proveerá a las instituciones públicas información valiosa para diseñar,
rediseñar, orientar con mayor precisión o implementar nuevas modalidades de
gestión de personas, acordes con los desafíos de la efectividad esperada por
parte de la ciudadanía.

Por lo tanto, como intencionalidad última, el IGP pretende constituirse en

una herramienta para la transformación de la gestión, tomando como punto
de referencia los indicadores de buenas prácticas a nivel iberoamericano, para
promover aprendizajes colectivos sobre lo que se está haciendo bien y sobre lo
que puede ser mejorado.

Uso y aplicación del instrumento de medición

El uso de la herramienta puede ser variado, puede servir para llevar a cabo un
ejercicio de autoevaluación o para guiar la observación de segundas y terceras
partes interesadas en la gestión institucional. La medición de segundas partes
es la modalidad que ha sido acordada en el marco de la cooperación público-
privada vigente.

La aplicación de la herramienta, en términos prácticos, es sencilla. Por cada

subsistema, que son los ocho ya citados, se trabaja en base a dimensiones que
cuentan a su vez con puntos clave.

Los puntos clave están enunciados como proposiciones que indican niveles
83

óptimos de desarrollo de las prácticas de gestión de personas. En el anexo III

se presenta una lista general de comprobación de puntos clave.

Escala y valoración

Cada punto clave es medido en función a una escala definida en cuatro niveles
con la intención de identificar el grado de desarrollo de los principales proce-
sos de cada subsistema.

Para realizar la valoración correspondiente y para evitar posibles arbitrarieda-

des, las personas responsables de la medición indagarán en función a las guías
de observación disponibles, y solicitarán, en cada caso, la cantidad suficiente
de evidencias que ilustren el grado de desarrollo del subsistema objeto de la
observación.

Los valores de escala deben ser asignados de la siguiente manera:

El valor (3) de la escala significa que la realidad analizada se corresponde con

lo señalado por el punto clave correspondiente.

El valor (2) indica que la realidad analizada coincide parcialmente con la des-
cripción del punto clave. Existen elementos coincidentes pero no todos los
necesarios para indicar un nivel óptimo de desarrollo.

El valor (1) indica que la realidad analizada se encuentra significativamente

alejada de la descripción del punto clave. Pueden identificarse algunos ele-
mentos aislados.

El valor cero (0) señala que la realidad analizada no se corresponde con la

descripción del punto clave.

Análisis por subsistemas

Para cada uno de los ocho subsistemas a ser analizados, deben ser aborda-
das las siguientes cuestiones:
a) Objeto o finalidad básica de cada subsistema
b) Identificación de otros subsistemas con los que se relaciona y el senti-
 84

do de esa relación
c) Procesos y prácticas en los que se despliega, para ello se debe obser-
var el grado de desarrollo de las dimensiones del subsistema con sus
correspondientes puntos clave.

Para obtener una cuantificación a nivel de dimensiones del subsistema y del

total del mismo, se realizará el cálculo de la media y la mediana de las valo-
raciones asignadas, esta medida permitirá visualizar cuan desarrollado se en-
cuentra el subsistema.

Análisis por índices

Los índices son instrumentos de cuantificación cuya finalidad es concentrar la

medición en un conjunto de dimensiones básicas que hacen a la calidad de un
sistema de gestión de personas: eficiencia, mérito, consistencia estructural, ca-
pacidad funcional y capacidad integradora. Dos de estos índices se construirán
a partir de subíndices. En el anexo II se explica con detalle el modo en que se
obtienen tanto los índices como los subíndices.
85

Capacidad
Integradora

Ci

Eficiencia
Consistencia
Estructural
El
Ce

Mérito

Consistencia
Me Funcional

Cf
 86

Orientación metodológica para la medición

1. SUBSISTEMA: PLANIFICACION DE GESTIÓN DE PERSONAS

(PGP)

La Planificación de Gestión de Personas (PGP), constituye la puerta de en-

trada en todo sistema integrado de Gestión de Personas (GP), y permite an-
ticipar la definición de políticas coherentes en todos los restantes subsistemas
con los que aparece conectada.

Mediante este subsistema, una institución podría analizar sus necesidades

cuantitativas y cualitativas de personas a corto, mediano y largo plazo, contras-
tando las necesidades detectadas con sus capacidades internas, e identificando
las acciones que deben emprenderse para cubrir las diferencias. Además, faci-
lita la coherencia estratégica de las diferentes políticas y prácticas de GP.

2. SUBSISTEMA: ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO (OT)

El subsistema de organización del trabajo integra el conjunto de políticas y
prácticas de GP destinadas a definir las características y condiciones de ejerci-
cio de las tareas, así como los requisitos de idoneidad de las personas llamadas,
en cada caso, a desempeñarlas.

3. SUBSISTEMA: GESTION DEL EMPLEO (GE)

Este subsistema de la GP incorpora el conjunto de políticas y prácticas de per-
sonal destinadas a gestionar los flujos mediante los cuales las personas entran,
se mueven y salen de la institución.

Es un subsistema complejo, dentro del cual deben ser analizadas algunas de las
áreas más relevantes de la GP.

4. SUBSISTEMA: GESTION DEL RENDIMIENTO (GR)

Este subsistema de la GP tiene como propósito influir sobre el rendimiento de
las personas en el trabajo, para alinearlo con las prioridades de la institución,
y mantenerlo en el nivel más alto posible, concretando una mejora sostenida
de la contribución de los/as servidores /as públicos /as al logro de los objetivos
institucionales, así como la obtención de informaciones valiosas para la toma
de decisiones de GP en diferentes campos.
87

5. SUBSISTEMA: GESTION DE LA COMPENSACIÓN (GC)

Este subsistema de la Gestión de Personas incluye la gestión del conjunto de
retribuciones monetarias y no monetarias que la institución utiliza, en con-
cepto de contraprestación a la contribución de los/as servidores/as públicos/as,
de modo a alinear los esfuerzos de éstos/as con los objetivos de la institución.
Incluye los incentivos para promover la permanencia en la institución, la asun-
ción de responsabilidades, el desarrollo de competencias y el ajuste entre los
objetivos individuales e institucionales (Oszlak, 2003).

6. SUBSISTEMA: GESTION DEL DESARROLLO (GD)

El propósito de las políticas y prácticas de Gestión del Desarrollo es estimular
el crecimiento profesional de las personas, de acuerdo con su potencial, fomen-
tando los aprendizajes necesarios y definiendo itinerarios de carrera que con-
juguen las necesidades organizativas con los diferentes perfiles individuales.

7. SUBSISTEMA: GESTION DE LAS RELACIONES HUMANAS

(GH)
Este subsistema se ocupa de gestionar las relaciones que se establecen entre la
institución y las personas que trabajan en ella, en torno a las políticas y prácti-
cas de personal cuando, por razones diversas, éstas adquieren, en un contexto
determinado, una dimensión colectiva. Esta dimensión se alcanza cuando el
interlocutor de la dirección no es el servidor/a público/a individual, ni tam-
poco una unidad organizativa o grupo de trabajo específico, como ocurre en
las relaciones ordinarias de trabajo, sino la totalidad del personal. O bien, uno
o varios grupos de personas vinculadas entre sí por identidades laborales o
profesionales más o menos genéricas, pero que trascienden normalmente un
ámbito funcional específico de trabajo.

8. SUBSISTEMA: ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL

ÁREA DE GESTIÓN DE PERSONAS (OGP)

El subsistema Organización y Funcionamiento del Área de Gestión de Per-

sonas (OGP) analiza el grado o nivel en que el proceso de toma de decisiones
está basado en la independencia de criterios de los responsables del Área de
la Gestión de Personas, así como la coherencia de su diseño y estructura para
responder a las demandas y objetivos de la institución.
 88

Explora el nivel de profesionalización de las personas que llevan adelante el

área; también, la existencia de sistemas de medición del impacto de valor agre-
gado de dicha área para la institución.

1. Marco Normativo vinculado

Los delitos de corrupción en nuestro país, se encuentran establecidos en varias

fuentes jurídicas. Algunas de estas normas precisan ser armonizadas, a fin de
adecuarse a lo establecido en las convenciones. Es de suma importancia actua-
lizar, elaborar y aprobar nuevas disposiciones jurídicas.

El PNI refiere al respecto “En cuanto a las reformas legales propuestas, las
mismas encuentran su sustento jurídico en el concepto de Estado de Derecho
y en los principios constitucionales de transparencia, responsabilidad y eficien-
cia, así como en los compromisos internacionales asumidos por el Paraguay en
las convenciones contra la corrupción, que obliga a los Estados Parte a armo-
nizar la legislación y a contemplar en la misma los tipos penales suficientes
para sancionar y erradicar la corrupción”.

A continuación se citan algunas de las fuentes jurídica referidas.

5.1. Ley Nº 977 /1996 Que ratifica la Convención Interamericana Contra

la Corrupción

Esta Convención, fue aprobada en la Conferencia Especializada sobre el Pro-

yecto de Convención Interamericana contra la Corrupción el 29 marzo de
1996, en Caracas, Venezuela.
Posteriormente, en el año 2002 el Comité de Expertos aprueba un informe so-
bre Paraguay, y a partir de ese momento la CICC se introduce como referencia
obligada en el debate sobre la lucha contra la corrupción.

En este contexto el Poder Ejecutivo de nuestro país designó al CISNI como

autoridad central consultiva de las Convenciones Anticorrupción, según De-
creto Nº 16.735 del año 2002.
El Paraguay suscribe y ratifica la Convención Interamericana contra la Co-
rrupción por Ley Nº 977 del año 1996.
89

5.2. Ley Nº 1535 /1999 “De Administración Financiera del Estado”

Esta Ley regula la Administración Financiera del Estado, que comprende el

conjunto de sistemas, las normas básicas y los procedimientos administrativos
a los que deben ajustarse sus distintos organismos y dependencias para pro-
gramar, gestionar, registrar, controlar y evaluar los ingresos y el destino de los
fondos públicos, a fin de:
a) Lograr que las acciones en materia de administración financiera, pro-
picien economicidad, eficiencia, eficacia y transparencia en la obten-
ción y empleo de los recursos humanos, materiales y financieros, con
sujeción a las normas legales pertinentes.
b) Desarrollar sistemas que generen información oportuna y confiable
sobre las operaciones.
c) Fomentar la utilización de técnicas modernas para la investigación y
la gestión financiera; y
d) Emplear a personal idóneo en administración y promover su especia-
lización y actualización.

Las disposiciones de esta Ley se aplican a los siguientes organismos y

entidades:
a) Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, sus reparticiones y
dependencias.
b) Banca central del Estado.
c) Gobiernos departamentales.
d) Entes autónomos y autárquicos.
e) Entidades públicas de seguridad social, empresas públicas, empresas
mixtas y entidades financieras oficiales.
f ) Universidades nacionales.
g) Consejo de la Magistratura.
h) Ministerio Público.
i) Justicia Electoral.
j) Jurado de enjuiciamiento de Magistrados.
k) Defensoría del Pueblo; y
l) Contraloría General de la República.

Las disposiciones de esta Ley se aplican en forma supletoria a las municipa-

lidades y, en materia de rendición de cuentas, a toda fundación, organismo no
 90

gubernamental, persona física o jurídica, mixta o privada que reciba o adminis-

tre fondos, servicios o bienes públicos o que cuente con la garantía del Tesoro
para sus operaciones de crédito.

5.3. Ley Nº 1626 /2000 “De la Función Pública”

Esta ley tiene por objeto regular la situación jurídica de los funcionarios y de
los empleados públicos, el personal de confianza, el contratado y el auxiliar,
que presten servicio en la Administración Central, en los entes descentrali-
zados, los gobiernos departamentales y las municipalidades, la Defensoría del
Pueblo, la Contraloría General de la República, la banca pública y los demás
organismos y entidades del Estado.

Las leyes especiales vigentes y las que se dicten para regular las relaciones labo-
rales entre el personal de la administración central con los respectivos organis-
mos y entidades del estado, se ajustarán a las disposiciones de esta ley aunque
deban contemplar situaciones especiales.

Se entiende por administración central los organismos que componen el Po-

der Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, sus reparticiones y de-
pendencias.

5.4. Ley Nº 2051 /2003 “De Contrataciones Públicas”.

El proceso de la discusión con los actores de interés más relacionados con el

sistema: unidades públicas compradoras, proveedores del Estado, y órganos de
control, investigación y juzgamiento, ha sido promovido por el CISNI, desde
2001 hasta su promulgación en enero de 2003. Actualmente, acompaña su
reglamentación. En ese marco, el CISNI realizó diversas actividades con la
participación de tales actores, y de otros como el Congreso Nacional y orga-
nismos internacionales.

Esta Ley, establece el sistema de contrataciones del sector público y tiene por
objeto regular las acciones de planeamiento, programación, presupuesto, con-
tratación, ejecución, erogación y control de las adquisiciones y locación de
91

todo tipo de bienes, la contratación de servicios en general, los de consultoría

y de las obras públicas y los servicios relacionados con las mismas, que realicen:
a) Los organismos de la administración central del Estado, integrada por
los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, la Contraloría General
de la República, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de
la República, el Ministerio Público, el Consejo de la Magistratura, el
Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados y los órganos del Estado de
naturaleza análoga.
b) Los Gobiernos departamentales; las Universidades nacionales; los
entes autónomos; autárquicos; de regulación y de superintendencia;
las entidades de seguridad social; las empresas públicas y las empresas
mixtas; las sociedades anónimas en las que el Estado sea socio mayo-
ritario; las entidades financieras oficiales; la Banca central del Estado
y las entidades de la Administración Pública descentralizada.
c) Las municipalidades.

Las entidades y las municipalidades citadas en los puntos b) y c), se sujetarán

a las disposiciones de esta Ley sin perjuicio de que en forma supletoria obser-
ven sus leyes orgánicas y demás normas específicas, en todo aquello que no se
oponga a este ordenamiento.

5.5. Ley Nº 2523 /2004 “Que previene, tipifica y sanciona el Enriqueci-

miento Ilícito en la Función Pública y el Tráfico de Influencias”.

Esta Ley es aplicable a toda persona que cumpla una función pública o tenga
facultades de uso, custodia, administración o explotación de fondos, servicios
o bienes públicos cualquiera sea la denominación del cargo, o su forma de
elección, nombramiento o contratación que incurra en los hechos punibles
establecidos en la misma.

Puntualiza que comete hecho punible de enriquecimiento ilícito y será

sancionado con pena privativa de libertad de uno a diez años, el funcio-
nario público que con posterioridad al inicio de su función incurra en
cualquiera de las siguientes situaciones:
a) Haya obtenido la propiedad, la posesión o el usufructo de bienes,
derechos o servicios cuyo valor de adquisición, posesión o usufructo
 92

sobrepase sus legitimas posibilidades económicas y los de su conyugue

o conviviente.
b) Haya cancelado, luego de su ingreso a la función pública, deudas o
extinguido obligaciones que afectan su patrimonio, el de su conyugue
o su conviviente, y sus parientes hasta el segundo grado de consan-
guineidad y de afinidad, en condiciones que sobrepasen sus legitimas
posibilidades económicas.

El artículo 5º de esta Ley señala así mismo que quien incurra en los hechos
punibles señalados, además de ser castigado con la pena principal, podrá ser
sancionado con la pena adicional de inhabilitación para el ejercicio de funcio-
nes públicas por un periodo de uno a diez años.

Con respecto al Tráfico de Influencias, esta Ley establece:

a) El que reciba o se haga prometer para sí o para un tercero, dinero o
cualquier otro beneficio como estímulo o recompensa para mediar
ante un funcionario público, en un asunto que se encuentre cono-
ciendo o haya de conocer invocando poseer relaciones de importancia
o influencia reales o simuladas será, castigado con pena privativa de
libertad de hasta tres años o multa.
b) Igual pena se aplicará a quien entregue o prometa dinero o cualquier
otro beneficio, para obtener el favor de un funcionario público.
c) Si la conducta señalada en los puntos anteriores estuviera destinada
a hacer valer una influencia ante un magistrado del Poder Judicial o
ante fiscales del Ministerio Público, a fin de obtener la emisión, dic-
tado, demora u omisión de un dictamen, resolución o fallo, en asuntos
sometidos a su consideración, el límite legal máximo de la sanción se
elevará hasta cinco años de pena privativa de libertad.

5.6. Ley Nº 2535 /2005 “Que ratifica la Convención de las Naciones Uni-
das Contra la Corrupción”.

El proyecto de Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.

En su resolución 55/61 del 4 de diciembre del año 2000, la Asamblea General

de la Organización de Naciones Unidas (ONU) reconoció que era convenien-
93

te contar con un instrumento jurídico internacional eficaz contra la corrupción

que fuera independiente de la Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Trasnacional.

Fue entonces que se decidió establecer un Comité Especial en el Centro para

la Prevención Internacional del Delito de la Oficina de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito, cuya sede está en Viena, Austria, con la misión de
negociar una convención contra la corrupción que fuera caracterizada por un
criterio amplio y multidisciplinario.

Así, entre el 21 de enero de 2002 y el 1º de octubre de 2003, el Comité Es-

pecial celebró siete períodos de sesiones de negociación, y fue en el quincua-
gésimo octavo período de sesiones de la Asamblea General de la ONU que
sometió a consideración del pleno sus recomendaciones.

El proyecto final de Convención de las Naciones Unidas contra la Corrup-

ción tiene como principales objetivos:
a) prevenir, investigar y enjuiciar la corrupción;
b) promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia
técnica en la incautación, el decomiso y la restitución del producto de
delitos tipificados por esta Convención;
c) promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida
gestión de los asuntos y los bienes públicos. Es importante mencionar
que para la observancia de la Convención no será necesario que los
delitos enunciados en ella produzcan daño o perjuicio patrimonial al
Estado.

Para la aplicación de este instrumento, cada Estado Parte adoptará, de con-

formidad con los principios fundamentales de su derecho interno, las medidas
legislativas y administrativas necesarias para garantizar el cumplimiento de sus
obligaciones, y podrá adoptar medidas más estrictas o severas que las previstas
en la Convención, a fin de prevenir y combatir la corrupción.

De igual forma, la Convención contempla con el establecimiento de la Confe-

rencia de los Estados Parte, cuyo propósito es la incrementación y el fortaleci-
miento de la cooperación entre ellos para alcanzar los objetivos enunciados y
promover y examinar su aplicación.
 94

La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción fue abierta a

la firma de todos los Estados del 9 al 11 de diciembre de 2003 en Mérida,
México, y después de esa fecha en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva
York hasta el 9 de diciembre de 2005, para su entrada en vigor nueve días
después de que treinta países hayan depositado sus respectivos instrumentos
de ratificación.

Una vez en vigor y transcurridos cinco años, los Estados Parte podrán propo-
ner enmiendas y transmitirlas al Secretario General de las Naciones Unidas,
quien a continuación las comunicará a la Conferencia de los Estados Parte
para su estudio y posterior adopción.

LA CONVENCION DE LAS NACIONES UNI-

DAS CONTRA LA CORRUPCION

A nivel nacional el Paraguay, más específicamente el Congreso de la Nación

Paraguaya ha sancionado la Ley Nº 2535, la cual aprueba la Convención de las
Naciones Unidas, suscripta por el Paraguay el 9 de diciembre de 2003.

Dicha Ley tiene prioridad abarcar los problemas y las amenazas que plantea la
corrupción para la estabilidad y seguridad de las sociedades al socavar las ins-
tituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia y al comprometer
el desarrollo sostenible y el imperio de la ley,
Del mismo modo se pretende vislumbrar todos aquellos vínculos existentes
entre la corrupción y otras formas de delincuencia, en particular la delincuen-
cia organizada y la delincuencia económica, incluido el blanqueo de dinero,
entre otros.

Del mismo modo, la Convención de las Naciones Unidas busca priorizar aque-
llos casos de corrupción que entrañan vastas cantidades de activos, los cuales
pueden constituir una proporción importante de los recursos de los Estados, y
que amenazan la estabilidad política y el desarrollo sostenible de esos Estados.

5.7. Ley Nº 2777 /2005 “Que prohíbe el nepotismo en la Función Públi-

ca”.
Esta Ley fue promulgada el 2 de noviembre de 2005 y en su artículo primero
95

establece que el Presidente de la República, el Vicepresidente de la República,

los Presidentes de las Cámaras de Senadores y Diputados, los Ministros de
la Corte Suprema de Justicia, los Miembros del Tribunal Superior de Justicia
Electoral y del Consejo de la Magistratura, el Fiscal General del Estado, el
Contralor General de la República, el Defensor del Pueblo, los Presidentes
de los entes autárquicos y descentralizados y los gobernadores e intendentes,
no podrán nombrar en cargos públicos de designación directa, no electiva, a
parientes comprendidos dentro del cuarto grado de consanguinidad y segun-
do de afinidad, salvo que tales nombramientos se efectúen en el marco de un
concurso público de oposición.
Así mismo, establece en su artículo tercero que todo nombramiento realizado
en contra de esta disposición es de nulidad absoluta y hará incurrir en la pre-
sunción del hecho punible de tráfico de influencia.

5.8. Ley Nº 2880 /2006 “Que reprime hechos punibles contra el patrimo-
nio del Estado”.

Esta Ley tiene por objeto tipificar y sancionar hechos punibles contra los in-
tereses patrimoniales del Estado paraguayo.

Define como bienes del Estado los bienes inmuebles y muebles del dominio
público y privado del Estado y los recursos financieros de cualquier fuente, de
la Administración Central, de los Entes Descentralizados, Gobiernos Depar-
tamentales, Municipales y, en general, de los organismos, entidades, empresas
o instituciones en los que el Estado tenga parte.

Las disposiciones de esta Ley se aplican a los funcionarios públicos por hechos
cometidos en ejercicio de sus funciones, así como también a los particulares
que, en virtud de cualquier título, tengan facultades de uso, custodia, admi-
nistración o explotación de servicios o bienes del Estado, aun cuando fuese
transitoriamente.

El funcionario o empleado público de cualquier clase o jerarquía, nombrado,

contratado o electo, que se apropie de bienes del Estado cuya administración,
tenencia o custodia le hubiese sido confiada por razón de sus funciones o car-
go, será castigado con pena privativa de libertad de cinco a doce años.
 96

5.9. Plan Nacional de Integridad – Acciones a desarrollar a cargo de los

Gobiernos Departamentales y Municipales.

A continuación se transcribe las medidas establecidas en Plan Nacional de

Integridad 2006 – 2010 cuya ejecución está a cargo de los Gobiernos Departa-
mentales y Municipales. Cabe señalar que para la entrada en vigencia de estas
acciones, cada Gobernación y Municipalidad debe adoptar dichas medidas por
medio de la normativa correspondiente a tales instancias.

1. Acciones a desarrollar a cargo de los Gobiernos Departamentales y las

Municipalidades

El Artículo 1 de la Constitución de la República del Paraguay, que hace refe-

rencia a la forma del Estado y de Gobierno, dispone que nuestra república se
constituye en un Estado unitario y descentralizado en la forma que su propia
Carta Magna y la ley establecen. En el sentido señalado precedentemente, el
Artículo 156 de la Constitución establece que, a los efectos de la estructura-
ción política y administrativa del Estado, el territorio nacional se divide en
departamentos, municipios y distritos, los cuales, dentro de los límites consti-
tucionales y legales pertinentes, gozan de autonomía política, administrativa y
normativa para la gestión de sus intereses.

Asimismo, los Artículos 161 y 163 de la Constitución disponen las funciones

y competencias de los gobiernos de cada departamento de la República, seña-
lando –entre otros aspectos– que el gobernador representa al Poder Ejecutivo
en la ejecución de la política nacional, así como que los gobiernos departamen-
tales deben coordinar la acción departamental con las actividades del gobierno
central, lo cual también concuerda con el objeto y las atribuciones establecidas
por el artículo 16 de la Ley Nº 426/1994 “Que establece la Carta Orgánica del
Gobierno Departamental”.

A su turno, las municipalidades –cuyo origen constitucional está dado por el

Artículo 166 y siguientes de nuestra Carta Magna, y cuya regulación legal,
además, está sustentada principalmente en las disposiciones establecidas en la
Ley Nº 1.294/1987 “Orgánica Municipal”– son los órganos de gobierno local
que tienen por objeto el desarrollo de los intereses locales, así como el bienes-
tar de la comunidad local y su desarrollo cultural, social y material, el fomento
97

del civismo mediante la promoción de la conciencia cívica de la población,

entre otras funciones municipales.

Considerando las normas de fuente constitucional y legal invocadas prece-

dentemente, y teniendo en cuenta las notorias circunstancias coyunturales que
denotan el alto grado de incidencia que las administraciones departamentales
y municipales ejercen sobre la ciudadanía y los habitantes de sus respectivos
ámbitos geográficos, es que el Plan Nacional de Integridad 2006 – 2010 in-
corpora a los gobiernos de los departamentos y a las municipalidades como
importantes agentes institucionales regionales y locales, que también deben
comprometerse para la aplicación de varias de las medidas preventivas y san-
cionatorias que prevé la Sección VI de este documento y que se encuentran
relacionadas con las funciones institucionales específicas de las gobernaciones
y juntas departamentales y de las intendencias y juntas municipales.

En el sentido expuesto en el párrafo precedente, las medidas – que son iden-

tificadas seguidamente – se refieren a aquéllas medidas por objetivos previstas
en la Sección VI de este documento y que pueden ser implementadas por los
gobiernos departamentales y municipales sin depender de reformas legales o
constitucionales, ni de fallos judiciales, tales como:

A. Medidas preventivas18
Objetivo 1. Establecer y fortalecer la carrera de la función pública a nivel departamental y/o municipal, e
implementar sistemas de selección y promoción, adecuados y transparentes para contar con personal com-
petente e idóneo en los cargos públicos departamentales y municipales.
Medidas
Implementar procedimientos públicos y trans-
parentes de selección y promoción del personal
público que garanticen el acceso a los cargos
públicos en igualdad de condiciones y sobre la base
de la idoneidad y competencia de los candidatos,
priorizando aquellos puestos que se identifiquen
como más vulnerables a la corrupción.
Desarrollar programas relativos a la capacitación
del personal público que les permitan cumplir los
requisitos de desempeño correcto, honorable y
debido de sus funciones y les proporcionen capaci-
tación especializada y apropiada para que sean más
conscientes de los riesgos de corrupción inherentes
al desempeño de sus funciones
Desarrollar programas para fortalecer los órganos
internos encargados del control del cumplimiento
de las normas relativas a la carrera de la función
pública.
98
Actividades
1. Desarrollar e implementar un sistema de información
de gestión de recursos humanos del sector público, con
un portal en Internet. Difundir en el portal las vacancias
de cargos, convocatorias de concursos públicos para la
cobertura de cargos vacantes y resoluciones de selección
de personal.
2. Identificar los cargos de carrera en las gobernaciones
departamentales y municipalidades que sean más vul-
nerables a la corrupción, a fin de focalizar las acciones
sobre dichos cargos e instituciones.
3. Elaborar los términos de referencia, pliegos de con-
cursos y determinar los procedimientos y criterios de
evaluación (que incluyan exámenes o pruebas de cono-
cimientos) para la selección de los cargos identificados
que resulten vacantes.
4. Implementar la selección de cargos por el sistema de
oposición.
5. Diseñar e implementar sistemas de promoción en base
a criterios objetivos que evalúen los méritos y aptitudes
de los funcionarios,
1. Elaborar programas de capacitación del personal
público a ser implementados en el año, priorizando las
instituciones más vulnerables a la corrupción
2. Implementar los programas de capacitación dirigidos a
los cargos e instituciones públicas más vulnerables a la
corrupción.
1. Elaborar e implementar un programa de fortalecimien-
to de sus respectivas oficinas de administración y de
gestión de los recursos humanos (sistemas informáticos,
recursos humanos, mejoramiento reglamentario, recur-
sos financieros, etc.).
99

18 Nota aclaratoria: La numeración de

los objetivos y medidas que se apuntan
en las tablas siguientes son coincidentes
y concordantes con la enumeración y
ordenación dada a todos y cada uno
de los objetivos específicos y medidas
propuestas en las Secciones V y VI del
documento del PNI 2006 – 2010.

Indicadores Responsables

1. Sistema de Información implementado. 1. Gobernadores y Juntas Departamentales,

Deseable, además, la existencia de una y/o Intendentes y Juntas Municipales
página en la Web en funcionamiento con la
publicación de cargos vacantes, convocato-
rias a concursos, resultados de los concursos.
2. Cargos de carrera vulnerables identificados.
3. Términos de referencia y pliegos de concur-
so elaborados.
4. Convocatorias difundidas en el portal insti-
tucional de Internet.
5. Cargos vulnerables seleccionados por
oposición.
6. Sistemas de promoción elaborado e im-
plementado en las instituciones y cargos
vulnerables seleccionados.

1. Programas de capacitación elaborados. 1. Gobernadores y Juntas Departamentales /

2. Módulos de capacitación implementados Intendentes y Juntas Municipales

1. Programa elaborado e implementado. 1. Gobernadores y Juntas Departamentales,

y/o Intendentes y Juntas Municipales.

Objetivo 2. Establecer y fortalecer medidas para promover y controlar el cumplimiento de las normas
de conducta ética en el ejercicio de las funciones públicas (Incluye sistemas de declaraciones de bienes
y rentas).
Medidas
Desarrollar y fortalecer sistemas adecuados
para controlar el cumplimiento de las normas
sobre prohibiciones e incompatibilidades y
sobre uso adecuado de bienes públicos, estable-
cidas en la ley de la función pública y en otras
legislaciones, especialmente con respecto a
aquellos cargos que se consideren más vulnera-
bles a la corrupción.
Desarrollar y fortalecer sistemas adecuados
para el control del cumplimiento de normas
sobre declaración de bienes y rentas.
Fortalecer los sistemas de denuncias por vio-
lación de normas de conducta ética, incluidas
las relativas al uso de bienes y a la obligatorie-
dad de la presentación de las declaraciones de
bienes.
100
Actividades
1. Identificar los altos cargos, los cargos de confianza y los
cargos de carrera más vulnerables a la corrupción para
focalizar el control de las prohibiciones e incompatibili-
dades.
2. Establecer unidades internas de investigación en las
gobernaciones departamentales y municipalidades para la
detección e investigación de las denuncias sobre incumpli-
mientos de normas sobre prohibiciones e incompatibilida-
des, y sobre uso de bienes públicos, poniendo énfasis en las
dependencias que cuentan con puestos más vulnerables.
1. Desarrollar un sistema informático para el cruzamiento
de datos de la declaración de bienes con la Contraloría
General de la República.
2. Desarrollar e implementar un sistema de información pú-
blica, con un portal en Internet para difundir e individua-
lizar los cargos que dieron cumplimiento a la obligación
de presentar las declaraciones de bienes.
3. Desarrollar e implementar un sistema para la detección y
sanción de funcionarios que no cumplen con su obligación
de presentar las declaraciones de bienes.
1. Identificar las unidades responsables para la recepción
de quejas y reclamos, prioritariamente en las institucio-
nes donde se encuentren los cargos más vulnerables a la
corrupción.
2. Posibilitar la recepción de quejas y reclamos a través de
Internet y otros medios.
3. Dar seguimiento a los programas de protección de denun-
ciantes.
4. Realizar un seguimiento de las denuncias e informar al
denunciante, cuando ha sido identificado, del resultado de
las denuncias.
101

Indicadores Responsables

1. Lista de cargos identificados. 1. Gobernadores y Juntas Departamentales /

2. Unidades internas de investigación establecidas Intendentes y Juntas Municipales
en las gobernaciones departamentales y muni-
cipalidades.

1. Sistema desarrollado e implementado en 1. Gobernaciones Departamentales y Munici-

coordinación con la Contraloría General de la palidades, en coordinación con la Contralo-
República. ría General de la República
2. Sistema de información desarrollado e im-
plementado. Difusión e individualización de
cargos que dieron cumplimiento a la obligación
de presentar declaraciones de bienes.
3. Sistema desarrollado e implementado. Núme-
ro de sumarios instruidos. Resultados de los
sumarios.

1.Unidades identificadas. 1. Gobernadores y Juntas Departamentales,

2.Páginas Web pueden recibir quejas y reclamos.
3.Informe de actividades y resultados.
4.Existe un responsable para informar al de-
nunciante el resultado de sus denuncias en las
instituciones seleccionadas.
y/o Intendentes y Juntas Municipales con el
asesoramiento de la Contraloría General de
la República.

Medidas
Desarrollar programas de formación y difusión
sobre las normas de conducta ética.
Promover medidas para fortalecer los órganos
de control del cumplimiento de normas de
conducta ética.
102
Actividades
1. Elaborar programas de capacitación del personal público a
ser implementados en el año.
2. Implementar los programas de capacitación dirigidos a los
cargos y dependencias institucionales más vulnerables a la
corrupción.
1. Crear, elaborar e implementar un programa de fortaleci-
miento de unidades internas de investigación de las gober-
naciones departamentales y municipalidades.
2. Elaborar e implementar un programa de fortalecimiento de
las oficinas de administración y de gestión de los recursos
humanos de las gobernaciones departamentales y municipa-
lidades (sistemas informáticos, recursos humanos, mejora-
miento legal, recursos financieros, etc.)
103

Indicadores Responsables

1. Programas de capacitación elaborados. 1. Gobernadores y Juntas Departamentales

2. Módulos de capacitación implementados / Intendentes y Juntas Municipales, con el
apoyo técnico institucional de la Secretaría
de la Función Pública

1. Unidad interna de investigación creada y 1. Gobernadores y Juntas Departamentales

programa elaborado e implementado. / Intendentes y Juntas Municipales con el
apoyo técnico de la Contraloría General
de la República y de la Secretaría de la Fun-
ción Pública

Objetivo 3. Establecer y fortalecer sistemas adecuados para el control y
transparencia de las recaudaciones públicas.
Medidas
Fortalecer los sistemas de denuncias, quejas y
Fortalecer los sistemas de denuncias, quejas y
reclamos
Promover la información y difusión pública
de las estimaciones de gastos y de los gastos
efectivamente ejecutados (para posibilitar al
público la comparación de la efectividad de
la gestión.), así como de los resultados de
las auditorías.
Fortalecer los organismos de control y de
los sistemas de auditoría y de rendición de
cuentas sobre los gastos públicos.
104
Actividades
1. Identificar las unidades internas responsables para la
recepción de quejas y reclamos,
2. Posibilitar la recepción de quejas y reclamos a través de
Internet y otros medios en aquellas municipalidades y
gobernaciones que puedan acceder a estos medios.
3. Dar seguimiento a los programas de protección de denun-
ciantes.
4. Realizar un seguimiento de las denuncias e informar al
denunciante, cuando ha sido identificado, del resultado de
las denuncias.
1. Desarrollar un sistema de información y difusión pública
para las gobernaciones departamentales y municipalida-
des y difundir, en el portal de Internet de las mismas, o
mediante la colocación de los respectivos documentos en
lugares accesibles al público, las estimaciones de ingresos
previstos en cada institución, así como los resultados de las
recaudaciones.
1. Elaborar e implementar un programa de entrenamiento
permanente y anual de los funcionarios responsables de
las auditorias y de verificar las rendiciones de cuentas que
ejercen funciones en las respectivas auditorías internas
institucionales.
2. Elaborar e implementar un programa de fortalecimiento
de las auditorías institucionales de las Gobernaciones
Departamentales y Municipalidades.
3. Elaborar manuales de auditoría y rendición de cuentas
estandarizados que incluyan directrices para la elaboración
de los informes.
4. Focalizar los controles posteriores y los sistemas de rendi-
ción de cuentas para verificar los resultados de la gestión
en las instituciones identificadas.
105

Indicadores Responsables

1. Unidades identificadas. 1. Gobernaciones (gobernadores y juntas De-

2. Páginas Web pueden recibir quejas y reclamos. partamentales) y Municipalidades (inten-
3. Informe de actividades y resultados. dencias y juntas)
4. Existe un responsable para informar al de-
nunciante el resultado de sus denuncias en las
instituciones seleccionadas.

1. Sistema de información desarrollado. Difusión 1. Gobernaciones (gobernadores y juntas)

efectiva de las estimaciones y resultados. Departamentales y Municipalidades (inten-
dencias y juntas)

1. Programa elaborado e implementado con fun- 1. Gobernaciones (gobernadores y juntas)

cionarios de las auditorías institucionales de las Departamentales y Municipalidades (inten-
instituciones seleccionadas. dencias y juntas)
2. Resultados del seguimiento.
3. Programa elaborado e implementado.
4. Programa elaborado e implementado.
5. Manuales elaborados y aprobados por los órga-
nos competentes de las Gobernaciones Depar-
tamentales y Municipalidades.
6. Resultados de los controles realizados

Objetivo 4. Establecer y fortalecer sistemas adecuados para el control y
transparencia del gasto público.
Medidas
Fortalecer los sistemas de de-
nuncias, quejas y reclamos.
Promover la información y difu-
sión pública de las estimaciones
de ingresos y de los resultados de
las recaudaciones (para posibi-
litar al público la comparación
de la efectividad de la gestión.),
así como de los resultados de las
auditorías.
Fortalecer los organismos de
control y de los sistemas de au-
ditoría y de rendición de cuentas
sobre los ingresos públicos.
106
Actividades
1. Identificar las unidades responsables para la recepción de quejas y
reclamos,
2. Posibilitar la recepción de quejas y reclamos a través de Internet y
otros medios en aquellas municipalidades y gobernaciones que no
puedan acceder a la Internet.
3. Dar seguimiento a los programas de protección de denunciantes.
4. Realizar un seguimiento de las denuncias e informar al denunciante,
cuando ha sido identificado, del resultado de las denuncias.
1. Desarrollar un sistema de información y difusión pública sobre los
gastos estimados y sobre los gastos efectivamente ejecutados del
sector público. Difundir anualmente en el portal de la Web de las
Gobernaciones Departamentales y Municipalidades un informe en el
cual se especifiquen los gastos estimados y los proyectos a ejecutarse
con dichos gastos. Difundir además anualmente, un informe sobre
los gastos ejecutados efectivamente en comparación con los gastos
estimados, individualizando las dependencias afectadas, los nombres
de los responsables y el destino específico del gasto.
1. Elaborar e implementar un programa de entrenamiento permanente
y anual de los funcionarios responsables de las auditorias y de verifi-
car las rendiciones de cuentas de las auditorías institucionales de las
respectivas Gobernaciones Departamentales y Municipalidades.
2. Elaborar e implementar un programa de fortalecimiento de las
auditorías institucionales de las Gobernaciones Departamentales y
Municipalidades.
3. Elaborar manuales de auditoría y rendición de cuentas estándares
que incluyan directrices para la elaboración de los informes.
4. Focalizar los controles posteriores y los sistemas de rendición de
cuentas para verificar los resultados de la gestión en las instituciones
identificadas.
107

Indicadores Responsables

1. Unidades identificadas. 1. Gobernadores y Juntas Departamentales

2. Páginas Web pueden recibir quejas y reclamos.
3. Informe de actividades y resultados.
4. Existe un responsable para informar al de-
nunciante el resultado de sus denuncias en las
instituciones seleccionadas.
/ Intendentes y Juntas Municipales con el
apoyo técnico de otras instituciones públi-
cas que cuentan con sistemas similares

1. Sistema de información desarrollado. Difusión 1. Gobernadores y Juntas Departamentales /

efectiva de las estimaciones y resultados. Intendentes y Juntas Municipales

1. Programa elaborado e implementado con fun- 1. Gobernaciones Departamentales y Muni-

cionarios de las respectivas auditorías institu- cipalidades, con la asistencia técnica de la
cionales internas Contraloría General de la República
2. Programa elaborado e implementado.
3. Programa elaborado e implementado.
4. Manuales elaborados y aprobados por los órga-
nos competentes de las respectivas Gobernacio-
nes Departamentales y Municipalidades.
5. Resultados de los controles realizados.
 108

Objetivo 5. Establecer y fortalecer sistemas apropiados de contratación pública, y criterios

objetivos de adopción de decisiones y de control de la ejecución de los contratos, que sean
eficaces y transparentes, entre otras cosas, para prevenir la corrupción.

Medidas Actividades

Desarrollar especificaciones 1. Elaborar criterios estandarizados y adecuados de especificaciones téc-

técnicas y condiciones comer- nicas y condiciones comerciales en las contrataciones más frecuentes.
ciales adecuadas y objetivas
para garantizar el principio de
igualdad, y las mejores condicio-
nes en calidad y costo para las
Gobernaciones Departamentales
y Municipalidades.

1. Elaborar e implementar programas de capacitación y entrenamien-

Fortalecer las Unidades Operati- to en elaboración de pliegos y evaluación de ofertas dirigidos a los
vas de Contratación. responsables de las Unidades Operativas de Contratación

1. Elaborar manuales de procedimientos para la verificación de contra-

Desarrollar sistemas adecuados
de auditoría de contratos en
ejecución, verificando la entrega
efectiva de bienes, terminación
adecuada de obras, etc.
tos en ejecución.
2. Elaborar e implementar programas de entrenamiento dirigidos a los
responsables de las auditorías de contratos (Auditorías instituciona-
les)

1. Elaborar e implementar un sistema de información sobre desempeño

Implementar medidas para de contratos en ejecución, a ser difundido en el portal del Sistema de
brindar al público un informe Información de Contrataciones Públicas
periódico de desempeño del
contrato, indicando entre otros
aspectos, los datos sobre el grado
de cumplimiento de los objetivos
y metas, las dificultades eviden-
ciadas para el desempeño de
sus funciones, y el monto de los
recursos públicos ejecutados.
109

Indicadores Responsables

1. Documento elaborado. 1. Unidades Operativas de Contratación de las

Gobernaciones Departamentales y Municipali-
dades, con la asistencia técnica de la Dirección
Nacional de Contrataciones Públicas.

1. Programa de capacitación y entrenamiento 1. Autoridades de los órganos competentes las

elaborado e implementado. Gobernaciones Departamentales y Municipali-
dades, con la asistencia técnica de la Dirección
Nacional de Contrataciones Públicas.

1. Manuales de procedimientos elaborados. 1. Autoridades de los órganos competentes las

2. Programa de entrenamiento elaborado e imple- Gobernaciones Departamentales y Municipali-
mentado. dades, con la asistencia técnica de la Dirección
Nacional de Contrataciones Públicas y de la
CGR.

1. Programa elaborado e implementado. 1. Autoridades de los órganos competentes las

Gobernaciones Departamentales y Municipali-
dades, con la asistencia técnica de la Dirección
Nacional de Contrataciones Públicas.
 110

Objetivo 5. Establecer y fortalecer sistemas apropiados de contratación pública, y criterios

objetivos de adopción de decisiones y de control de la ejecución de los contratos, que sean
eficaces y transparentes, entre otras cosas, para prevenir la corrupción.

Medidas Actividades

Desarrollar sistemas de aten-
ción al público para posibilitar
la eficiente recepción de quejas
y reclamos y brindar respuestas
oportunas a quienes soliciten
información sobre la gestión de
contratos
1. Identificar las unidades responsables para la recepción de quejas y
reclamos,
2. Posibilitar la recepción de quejas y reclamos a través de Internet y
otros medios en aquellas municipalidades y gobernaciones que pue-
dan acceder a estos medios.
3. Dar seguimiento a los programas de protección de denunciantes.
4. Realizar un seguimiento de las denuncias e informar al denunciante,
cuando ha sido identificado, del resultado de las denuncias.

Verificar el cumplimiento de
las normas sobre conflictos de
intereses en materia de contrata-
ciones públicas19.
1. Identificar los altos cargos, los cargos de confianza y los cargos de
carrera más vulnerables a la corrupción para focalizar el control de las
prohibiciones e incompatibilidades.
2. Establecer unidades internas de investigación en las gobernaciones
departamentales y municipalidades para la detección e investigación
de las denuncias sobre incumplimientos de normas sobre prohibicio-
nes e incompatibilidades, y sobre uso de bienes públicos, poniendo
énfasis en las dependencias que cuentan con puestos más vulnerables.
3. Desarrollar un sistema informático para el cruzamiento de datos de
la declaración de bienes con la Contraloría General de la República.
4. Desarrollar e implementar un sistema de información pública, con un
portal en Internet para difundir e individualizar los cargos que dieron
cumplimiento a la obligación de presentar las declaraciones de bienes.
5. Desarrollar e implementar un sistema para la detección y sanción
de funcionarios que no cumplen con su obligación de presentar las
declaraciones de bienes.
111

19 Esta medida se relaciona con

varias de las medidas propuestas en el
Objetivo específico 2.

Indicadores Responsables

1. Unidades identificadas. 1.Autoridades de los órganos competentes las

2. Páginas Web pueden recibir quejas y reclamos.
3. Informe de actividades y resultados.
4. Existe un responsable para informar al de-
nunciante el resultado de sus denuncias en las
instituciones seleccionadas.
Gobernaciones Departamentales y Municipali-
dades, con la asistencia técnica de la Dirección
Nacional de Contrataciones Públicas.

1. Lista de cargos identificados. 1.Autoridades de los órganos competentes las

2. Unidades internas de investigación establecidas Gobernaciones Departamentales y Municipali-
en las gobernaciones departamentales y muni- dades, con la asistencia técnica de la Dirección
cipalidades. Nacional de Contrataciones Públicas.
3. Sistema desarrollado e implementado en
coordinación con la Contraloría General de la
República.
4. Sistema de información desarrollado e im-
plementado. Difusión e individualización de
cargos que dieron cumplimiento a la obligación
de presentar declaraciones de bienes.
5. Sistema desarrollado e implementado. Núme-
ro de sumarios instruidos. Resultados de los
sumarios.
 112

Objetivo 7. Establecer e implementar mecanismos para promover la participación de la

sociedad civil en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.

Medidas Actividades

Implementar mecanismos para
facilitar el acceso a la informa-
ción y la participación ciudada-
na, en el marco de las normas
vigentes.
1.Organizar y poner a disposición del público la información disponible
para facilitar el acceso a la información en las instituciones públicas
departamentales y municipales.
2. Determinar responsables de organizar y facilitar la información en las
instituciones públicas, seleccionadas en atención a su vulnerabilidad a
la corrupción.
3.Elaborar e implementar un programa de capacitación de funciona-
rios para implementar los mecanismos sobre acceso a la información
dirigido a funcionarios de las instituciones públicas, seleccionadas en
atención a su vulnerabilidad a la corrupción.
113

Indicadores Responsables

1.Instituciones identificadas. Información organi- 1.Autoridades de los órganos competentes las

zada y puesta a disposición del público. Gobernaciones Departamentales y Municipa-
2.Responsables designados. lidades
3.Programa de capacitación elaborado e imple-
mentado.

B. Medidas sancionadoras20
Objetivo 11. Fortalecer los sistemas, mecanismos y órganos de investigación y sanción
administrativa de los hechos de corrupción
Medidas
Crear y fortalecer unidades
internas especializadas en la
investigación de las irregulari-
dades administrativas y en el
seguimiento de los sumarios
administrativos
Mejorar la coordinación entre
las unidades internas de las
instituciones, la Secretaría de la
Función Pública y la Contraloría
General de la República en la
investigación y sanción adminis-
trativa de hechos de corrupción
Desarrollar sistemas adecuados
de seguimiento, evaluación e
información pública sobre la
situación y los resultados de los
sumarios administrativos contra
personas involucradas en hechos
de corrupción
114
Actividades
1. Elaborar e implementar programas de fortalecimiento de las uni-
dades internas especializadas en la investigación de irregularidades
administrativas y en el seguimiento de los sumarios administrativos,
en las instituciones más vulnerables.
2. Elaborar e implementar un programa de entrenamiento de los
funcionarios responsables de la investigación y la instrucción de los
sumarios en las instituciones más vulnerables.
1. Elaborar e implementar un programa de coordinación entre la Secre-
taría de la Función Pública, la Contraloría General de la República
y las Unidades Internas de investigación de las demás instituciones
públicas más vulnerables.
1. Elaborar e implementar un programa de seguimiento, evaluación e
información pública sobre la situación y sobre los resultados de las in-
vestigaciones y sumarios administrativos sobre hechos de corrupción
pública. Difundir los informes en la página Web institucional sobre la
situación y sobre los resultados de los sumarios e investigaciones.
115

20 Nota aclaratoria: La numeración de

los objetivos y medidas que se apuntan
en las tablas siguientes son coincidentes
y concordantes con la enumeración y
ordenación dada a todos y cada uno
de los objetivos específicos y medidas
propuestas en las Secciones V y VI del
documento del PNI 2006 – 2010.

Indicadores Responsables

1. Programas de fortalecimiento elaborados e 1. Autoridades de los órganos competentes las

implementados en las gobernaciones departa- Gobernaciones Departamentales y Municipa-
mentales y municipalidades. lidades.
2. Programas de entrenamiento elaborados e im-
plementados en las instituciones mencionadas.

1. Programa elaborado e implementado. Autoridades de los órganos competentes las Go-

bernaciones Departamentales y Municipalidades,
en coordinación con la
Secretaría de la Función Pública, las demás Insti-
tuciones involucradas y la Contraloría General de
la República.

1. Programa elaborado e implementado, con la 1. Autoridades de los órganos competentes las

información puesta a disposición en las páginas Gobernaciones Departamentales y Municipali-
Web de las instituciones. dades, con la asistencia técnica de la Secretaría
de la Función Pública
 116

Objetivo 12. (Medidas para sancionar actos de corrupción). Implementar mecanismos a fin de que el Es-
tado (en este caso, las Gobernaciones Departamentales y las Municipalidades) obtenga la recuperación
de los activos defraudados y una reparación adecuada por los daños y perjuicios causados al patrimonio
público por los hechos de corrupción.

Medidas Actividades

Fortalecer a la Procuraduría 1. Elaborar e implementar un programa para el fortalecimiento de la

General de la República en Procuraduría General de la República (y de las pertinentes depen-
dencias internas departamentales y municipales encargadas con
su función de defensa de los funciones análogas a las de la aquélla) y para su coordinación con
intereses patrimoniales de la la Contraloría General de la República y el Ministerio Público, que
República (y de las institucio- incluya un programa de entrenamiento dirigido a los funcionarios de
nes municipales y sus depen- la Procuraduría y de la Contraloría General de la República y, en su
dencias internas encargadas caso, de los funcionarios municipales encargados de la gestión admi-
nistrativa y jurisdiccional de recuperación.
de gestionar la recuperación
administrativa y jurisdiccional
de activos defraudados y la re-
paración de los perjuicios cau-
sados al patrimonio municipal
por los hechos de corrupción).
117

Indicadores Responsables

1. Programa desarrollado e implementado Procuraduría General de la República, Mi-

nisterio Público, Contraloría General de la
República, autoridades competentes de las
municipalidades y gobernaciones respectivas.
 118

5.10. Ley Orgánica Municipal Nº 3966 /2010

Esta Ley regula y organiza el funcionamiento de todos los municipios del país.
La misma fue promulgada en el mes de febrero del año 2010 y reemplaza a la
anterior que data del año 1987.

Establece las condiciones para la creación, fusión y modificación territorial de

los municipios, las prerrogativas de las municipalidades como instancias del
gobierno municipal, su conformación y las obligaciones y atribuciones de sus
autoridades.

Específica los modos a considerar para formación, sanción y promulgación de

Ordenanzas y Resoluciones como instancias normativas de las municipalida-
des.

En el Título Tercero hace referencia a la Participación Ciudadana en lo que

respecta a la promoción de la misma, el acceso a la información, las audien-
cias públicas como instrumentos para transparentar la gestión municipal y el
carácter público de las sesiones de las Juntas Municipales, entre otros, intro-
duciendo de este modo aspectos esenciales para la promoción de integridad y
transparencia en la gestión y el gobierno municipal.

I. El ejercicio de una Función Pública Transparente y Ética

Construir integridad para lograr una gestión pública íntegra, transparente, ho-
nesta, eficiente y eficaz, orientada al logro del bien común, es un desafío que
requiere de la voluntad política de las autoridades del gobierno pero también
del compromiso del funcionariado público y de la ciudadanía toda.

El funcionariado debe desarrollar las competencias necesarias que posibiliten

la instalación de sistemas de integridad al interior de sus respectivas institucio-
nes, a los efectos de desarrollar una cultura de la integridad, donde la gestión se
caracterice por la transparencia, la eficiencia, la eficacia y el espíritu de servicio.

La instalación y desarrollo de este proceso requiere de la implementación de

mecanismos eficaces para promover la integridad y prevenir la corrupción,
como así mismo de mecanismos para detectar y sancionar tales hechos. Para
119

el efecto, existen diversas alternativas de intervención que pueden resultar de

gran utilidad, las cuales se detalla en las páginas siguientes y cuya aplicación
deben ser adaptadas a la realidad de cada institución.

1. Responsabilidades del funcionariado público en la lucha contra la co-

rrupción y en la promoción de la integridad

Para determinar la responsabilidad del funcionariado público en estos proce-

sos, necesitamos primeramente conocer el alcance del concepto de “funciona-
rio público“, para lo cual analizaremos algunas definiciones:
1) “Conjunto de personas que, bajo rigurosa selección de capacidad, re-
cibe una retribución para ejecutar las tareas de los gobiernos y se debe
solo a las tareas objetivadas del cargo” (Weber 1987)
2) “Funcionariado Público”, “Oficial Gubernamental” o “Servidor Públi-
co”, cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades,
incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para
desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servi-
cio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos” (CICC 1996)21
3) La Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, esta-
blece las siguientes diferenciaciones en el concepto:
3.1. “Funcionario público” i) “toda persona que ocupe un cargo legislativo,
ejecutivo, administrativo o judicial de un Estado Parte, ya sea designado o
elegido, permanente o temporal, remunerado u honorario, sea cual sea la an-
tigüedad de esa persona en el cargo; ii) toda otra persona que desempeñe una
función pública, incluso para un organismo público o una empresa pública, o
que preste un servicio público, según se defina en el derecho interno del Esta-
do Parte y se aplique en la esfera pertinente del ordenamiento jurídico de ese
Estado Parte; iii) toda otra persona definida como “funcionario público” en el
derecho interno de un Estado Parte. No obstante, a los efectos de algunas me-
didas específicas incluidas en el Capítulo II de la presente Convención, podrá
entenderse por “funcionario público” toda persona que desempeñe una función
pública o preste un servicio público según se defina en el derecho interno del
Estado Parte y se aplique en la esfera pertinente del ordenamiento jurídico de
ese Estado Parte;

3.2. “Funcionario público extranjero” se entenderá toda persona que ocupe un

21 Convención Interamericana
Contra la Corrupción CICC 1996 cargo legislativo, ejecutivo, administrativo o judicial de un país extranjero,
 120

ya sea designado o elegido; y toda persona que ejerza una función pública
para un país extranjero, incluso para un organismo público o una empresa
pública;
3.3. “Funcionario de una organización internacional pública” se entenderá
un empleado público internacional o toda persona que tal organización haya
autorizado a actuar en su nombre”22

Debemos considerar que ambas Convenciones Anticorrupción fueron rati-

ficadas por el Estado Paraguayo y en tal carácter, tienen fuerza de ley. A los
efectos de establecer una definición operativa, adoptaremos la establecida en
la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, por ser la más
completa.

Rol del Funcionariado en la lucha anticorrupción.

Como ya lo señalamos con anterioridad, la existencia de un Sistema Nacional

de Integridad es inherente a la esencia misma del Estado y comprende aspec-
tos de orden político, jurídico, administrativo, económico y sociológico. Así
mismo, son requisitos previos para su desarrollo:
• La institucionalidad para la rendición de cuentas;
• La conciencia pública sobre el impacto de la corrupción; y
• El compromiso de las instituciones y de los ciudadanos en general, con la
transparencia y la integridad.

Conforme al concepto de funcionario público desarrollado anteriormente,

cabe destacar que las personas que trabajan para el Estado, son sujetos obliga-
dos a desempeñarse con la máxima eficiencia, en el marco de la transparencia
y la integridad, más allá de las tendencias políticas de un determinado gobier-
no. Esto se debe a que son depositarios de la confianza pública. La ética y la
integridad no se negocian y no deben subordinarse a los eventuales intereses
políticos o personales de los responsables de los gobiernos.

La función pública es de fundamental importancia para el desarrollo del Es-

tado, por esta razón la labor del funcionario público debe desarrollarse aten-
diendo a determinadas características que son necesarias para cumplir con el
fin del Estado. Algunas de ellas son: 22 Convención de las Naciones Unidas
a) Responsabilidad: Consiste en asumir el compromiso que implica la Contra la Corrupción 2003
121
23 La transparencia es una cualidad
multidimensional que debe ser
considerada tanto desde la perspectiva
personal del sujeto en su condición
de funcionario público o privado,
como así mismo desde la perspectiva
organizacional, respecto a elementos
tales como el diseño de la organización,
el establecimiento de las normativas o
pautas de funcionamiento, el sistema
de información y comunicaciones, la
arquitectura edilicia, entre otros.
realización de las funciones asignadas, para ello es necesario poseer
la capacidad técnica, como así mismo, el conocimiento y aceptación
del Marco Legal. En este sentido, son de gran ayuda los códigos de
conducta que se establecen para el desarrollo de la función pública.
b) Transparencia23: Significa brindar en tiempo y forma, la información
necesaria y pertinente para efectivizar los mecanismos de seguimiento
y control que den visibilidad y claridad a la gestión. Este elemento fa-
cilita el control social y la rendición pública de cuentas, para la ciuda-
danía, esta medida permite mejorar la calidad de vida de las personas.
c) Orientación al usuario: Significa demostrar la predisposición necesa-
ria para brindar un servicio amable y correcto, facilitando las informa-
ciones pertinentes y orientando a los usuarios en los procedimientos
requeridos. Esta orientación implica una actitud de servicio que se
sustenta en la comprensión del rol desempeñado y en el compromiso
de entender y atender las necesidades actuales y futuras de la ciuda-
danía, para cumplir con sus requerimientos, en concordancia con la
misión fundamental del Estado.
Debe tenerse presente que cada funcionario es ante todo un ciudadano,
y que en tal carácter es usuario de otros servicios públicos a los que
acude sin prerrogativas ni privilegios. Esta experiencia le da la viven-
cia necesaria para desarrollar la sensibilidad requerida para mejorar su
gestión y el relacionamiento con las personas como servidor público.
d) Eficiencia y eficacia: La eficiencia se logra con la correcta realización
de los procesos conforme a lo establecido por la organización para el
logro de sus fines, en tanto que la eficacia implica la correcta elección
de los mejores cursos de acción para el logro de las metas establecidas
conforme a los propósitos de la organización, realizando las mejores
acciones al menor costo. Lograr esto solo es posible a través de la
formación continua y actualización permanente de las competencias
requeridas para el buen desempeño profesional.
e) Relaciones sinérgicas: La institución así como las demás partes vincu-
ladas a sus procesos son interdependientes, por lo cual se debe buscar
que las relaciones sean mutuamente benéficas y se potencien para el
logro de los mejores resultados, creando valor para mejorar el nivel y
la calidad de vida de la ciudadanía.
f ) Austeridad: Entendida como el uso cuidadoso de los recursos apli-
cados para el funcionamiento de la organización, sin lujos ni gastos
 122

superfluos, atendiendo a que los ciudadanos son co – propietarios de

tales recursos y que los funcionarios de las instituciones, son deposita-
rios de la confianza pública.
g) Mejora Continua: Asumiendo que los procesos, las necesidades de los
usuarios y los desafíos institucionales son hechos dinámicos de natu-
raleza cambiante por lo cual evolucionan y pueden ser perfeccionados,
la mejora continua debe ser un objetivo permanente de la institución.
En este sentido, las medidas sancionadoras desarrolladas, deben brin-
dar información que retroalimente la mejora del diseño de las medi-
das preventivas. La capacidad de aprendizaje que debe desarrollar la
institución, juega un papel preponderante en este proceso.

En contraposición al concepto de corrupción, la integridad institucional es

entendida como la cualidad por la cual la organización asume el compromiso
tanto interno (con sus miembros) como externo (con los diversos sectores de
la sociedad), de cumplir con todos los parámetros establecidos en su misión
institucional públicamente expresada, atendiendo a los aspectos inseparables
que la constituyen:
• Visión incluyente: Predisposición y actitud de la organización para
considerar a todos los actores sociales sin excepción en los procesos
llevados a cabo para el cumplimiento de su misión institucional. Im-
plica el cuidado de no incurrir en discriminaciones o segregaciones de
ningún tipo, atendiendo a los derechos fundamentales de las personas.

• Ética colectiva: Ética de las normas y principios de la convivencia

humana, con especial consideración del principio de justicia en las
instituciones. Este principio hace posible la existencia de los derechos
humanos y el cuidado de la vida. Implica la eficaz y efectiva elección
de lo que conviene a la vida digna de todos en un proyecto de digni-
dad humana.

• Responsabilidad: Toma de conciencia sobre las consecuencias de las

decisiones y de los actos políticos y administrativos realizados por la
organización y el obrar en concordancia con las mejores prácticas fun-
dadas en los valores y creencias orientadas al bien común. Esto afecta
la etapa previa a las decisiones y acciones, el momento presente de los
actos y el impacto futuro de los mismos.
123

• Transparencia: Condición por la cual, la toma de decisiones y la rea-

lización de los actos políticos y administrativos de la organización
son dados a conocer de manera sistemática y recurrente a los actores
sociales interesados. Visibilización de todo lo que sucede en la admi-
nistración pública respetando el principio de publicidad de los actos
de gobierno.
• Idoneidad: Aptitud técnica, legal y moral, tanto a nivel de los indivi-
duos como de la organización en su conjunto, para cumplir con los
fines y objetivos institucionales.
• Eficiencia interna: Modo correcto de realizar las cosas, o las distintas
maneras en que la institución opera en el desarrollo de sus procesos
internos interrelacionados. La eficiencia se logra con la correcta reali-
zación de los procesos conforme a lo establecido por la organización.
En términos simples, realizar las mejores acciones para obtener los
resultados esperados.
• Eficacia: Elección correcta de los mejores cursos de acción para el logro
de las metas establecidas conforme a los propósitos de la organización.
Dicho de otro modo, significa realizar las mejores acciones al menor
costo.
• Efectividad externa: Aptitud de la institución para cumplir sus fines
y alcanzar los objetivos previstos. Se logra la efectividad cuando los
resultados de los procesos compatibilizan con las expectativas de los
usuarios internos y la comunidad global.

El funcionamiento de las instituciones debe ser coherente y congruente con su

misión. La administración y el gobierno de las instituciones deben ser absolu-
tamente veraces al expresar su realidad, distinguiendo claramente las proyec-
ciones de desarrollo futuro con la realidad existente.

Tres aspectos fundamentales para el desarrollo de la integridad en la fun-

ción pública son:
1. El aumento de la transparencia en la gestión pública y privada.
2. La eliminación de la impunidad.
3. La participación activa de la ciudadanía educada
 124

Enfoque Sistémico de las

Medidas Institucionales Anticorrupción

Dimensión Cultural Dimensión Normativa

Instancia Instancia
Unidad de Oficinas de ética
transparencia CORRUPCIÓN o integridad

Instancia MEDIDA
Unidad de
investigación interna ADECUADA

Dimensión Financiera Dimensión Tecnológica

e infraestructura
125

La estructura del Estado es compleja como también lo es la problemática de la

corrupción, razón por la cual se requiere de un enfoque sistémico que involu-
cre a todas las partes y atienda las diversas dimensiones del problema.

La instalación de sistemas de integridad requiere que sean consideradas

las diversas dimensiones que hacen al funcionamiento de una organiza-
ción, tales como:

1. La Dimensión normativa: Consistente en contar con un respaldo norma-

tivo, expresado a través de una resolución u otro documento que formalice el
compromiso institucional en la implementación de medidas anticorrupción.
2. La Dimensión Financiera: La implementación efectiva de un sistema de
integridad, requiere de la asignación de los recursos necesarios que lo viabili-
cen. La institución debe desarrollar la capacidad para proveer de tales recursos.
3. La Dimensión Cultural: La instalación y desarrollo de un sistema de in-
tegridad requiere que las personas de la organización hayan desarrollado una
“conciencia básica” sobre el impacto de la corrupción y la importancia de la
integridad como elemento esencial de la gestión generando una nueva cultura
institucional donde la integridad sea considerada para las grandes y pequeñas
tareas, es decir, que se haya convertido en una pauta de conducta habitual.
4. La Dimensión Tecnológica: La tecnología resulta un aliado importante
para facilitar los procesos de gestión y de control de manera a garantizar la
transparencia y la participación de los diversos actores involucrados.
5. Infraestructura: Los espacios de trabajo deben adecuarse para favorecer la
transparencia en el trabajo. Un ejemplo de esto es eliminación progresiva de
los espacios “aislados o reservados” a favor de diseños que permitan la visuali-
zación de las acciones tales como el uso de mamparas traslucidas o cubículos
con separaciones de baja altura.

El análisis de las dimensiones antes citadas posibilitará conocer las posibilida-

des reales de la institución a los efectos de implementar Medidas de fortale-
cimiento institucional y legal, que son acciones de carácter interno destinadas
a fortalecer el funcionamiento general de la institución. Esto nace de la pre-
misa de que una parte importante del proceso de gestión de la transparencia y
la integridad institucional, pasan por el ordenamiento administrativo y legal,
cuyo aporte fundamental consiste en reducir los riesgos de corrupción. Estas
medidas comprenden acciones de diversos tipos tales como:
 126

• El mejoramiento general de la calidad de la gestión institucional;

• La identificación de áreas y procesos vulnerables a la corrupción;
• El mejoramiento de la calidad de los procesos de contrataciones públicas;
• La instalación de carreras administrativas en el sector público;
• El mejoramiento de la calidad de los procesos de selección de funcionarios;
• El mejoramiento de la calidad de las retribuciones a Funcionarios /as de las
áreas sensibles;
• La implementación de Códigos de ética y reglamentos de conducta;
• La capacitación regular y sistemática en valores al interior de la institución;
• El mejoramiento de los procesos y procedimientos de trabajo;
• La desburocratización de los procesos, en especial de los más críticos.

Algunos elementos básicos a considerar a la hora de instalar un sistema de

integridad son:

1. El compromiso de la máxima autoridad con el proyecto, manifestado

públicamente para la implementación efectiva de las medidas.
2. El desarrollo de mediciones objetivas respecto a la situación de la
institución en materia de integridad y a la condición real de vulnerabili-
dad a la corrupción o riesgos a ser prevenidos.
3. La identificación de las áreas y cargos más vulnerables a la corrup-
ción.
4. El establecimiento de una política de integridad que comprenda la
formulación de objetivos de integridad, congruentes con las disposicio-
nes nacionales e internacionales, que guíen las acciones orientadas a la
instalación y desarrollo del Sistema de Integridad Institucional. Esto
debe contar con el respaldo normativo correspondiente para garantizar
la sostenibilidad jurídica del proceso.
5. La sensibilización de los funcionarios de todas las áreas de la institu-
ción respecto a la importancia del rol que desempeñan como “servidores
públicos”, el impacto de la corrupción y las características de una gestión
pública integra y ética. La eficiente atención de este aspecto posibilitará
la progresiva instalación de una “cultura de la integridad” que deberá
reflejarse en los actos administrativos y políticos de la institución.
6. La asignación de los recursos financieros, humanos, tecnológicos y de
infraestructura, necesarios para la implementación efectiva del sistema
de integridad. Esta asignación debe establecerse en el momento de la
127

elaboración del presupuesto institucional y debe contar con el respaldo

normativo necesario para garantizar su continuidad.
7. La instalación de un sistema efectivo de medición de los avances
alcanzados por la organización, que pueda ser empíricamente verifica-
ble por instancias terceras e imparciales a la institución, a los efectos de
brindar credibilidad a los resultados publicados.

Finalmente, cabe enfatizar que los elementos señalados deben implementarse

en coordinación y con la activa participación de los diversos sectores de la
sociedad civil24.

1. Consideraciones generales sobre la Gestión de la Integridad

La integridad es un concepto compuesto que comprende elementos como la

transparencia, la responsabilidad, la eficiencia y la eficacia, entre otros.

Sin duda alguna, ha sido de gran importancia el aporte de los instrumentos

internacionales en la lucha contra la corrupción, no obstante, bajar las gran-
des formulaciones de lo establecido en las convenciones anticorrupción a la
realidad cotidiana de las organizaciones, requiere del diseño de indicadores
efectivos que posibiliten la construcción de un sistema congruente, efectivo y
sostenible. El desarrollo de un Sistema de Integridad Organizacional, requiere
de la formulación de una política de integridad, que contenga las medidas
necesarias para transparentar la gestión institucional, promover la integridad y
contribuir en forma efectiva a mantener controlada la corrupción. Así mismo,
las instituciones deben establecer objetivos y estrategias de integridad que ha-
gan posible la concreción de la política formulada.

Como ya se expresara con anterioridad, la integridad debe ser instalada, de-

sarrollada y controlada, lo cual implica la existencia de un “sistema”, que debe
sustentarse sobre la base de algunos principios básicos que se describen a con-
tinuación:

1. Infraestructura Ética: Comprende ocho elementos que sirven a tres fun-

ciones básicas:
24 Organizaciones de la Sociedad Civil,
Universidades, Gremios, entre otros. 1.1. La Orientación Ética: La organización debe asegurar que los proce-
sos que se efectúan en su interior se enmarcan en los principios de la ética
 128

pública, para ello debe brindar orientación a las personas que la integran.
Esto implica la existencia de:
a) Compromiso Político: la máxima autoridad de la organización debe-
rá expresar su compromiso con la integridad a través de actos adminis-
trativos que contribuyan al comportamiento integro de las personas en el
tiempo.
b) Actividades de Socialización Profesional: La organización debe ase- 25 El carácter heterónomo se refiere a
que son hechas por terceras personas
gurar que las personas que la componen sean conscientes del impacto de para aplicarlas a la sociedad en general.
la corrupción y de la importancia de realizar sus actividades en el marco Respecto a la exterioridad, significa que
el castigo de estas normas es exterior, es
de la integridad. decir, intervienen terceras personas en su
c) Códigos de conducta: La máxima autoridad debe disponer la aplicación. El carácter coercible significa
que estas normas tienen el apoyo de
instauración de normas de conducta, heterónomas, externas, bilaterales la sociedad para hacerlas valiosas y de
y coercibles25 que establezcan la obligatoriedad de ciertas pautas a ser la fuerza pública para hacer cumplir
sus efectos. Cabe señalar que solo las
atendidas por los miembros de la organización. normas jurídicas son coercibles.

26 Las Unidades de Transparencia y

1.2. El Control: Un elemento fundamental para disminuir la corrupción con- Participación Ciudadana – UTPC,
son instancias formalmente instaladas
siste en la reducción de la discrecionalidad. Para ello, es esencial instalar y que tienen como objetivo general
fortalecer mecanismos adecuados de control considerando los siguientes ele- coordinar las acciones planificadas por la
organización para eliminar o minimizar
mentos: los factores de riesgo de corrupción en
a) Marco Legal: Debe existir un conjunto de normas jurídicas y ad- todas las etapas y procesos desarrollados,
por medio de la implementación de
ministrativas armónicamente articuladas que brinden orientación para mecanismos efectivos de control de las
operaciones, en el marco del desarrollo
la acción estableciendo con claridad las obligaciones, prohibiciones e y fortalecimiento de un sistema de
incompatibilidades. integridad institucional que permita
la prestación efectiva y ética de los
b) Mecanismos Efectivos de Responsabilidad: La organización debe servicios que competen a la institución.
asegurar que las responsabilidades sobre el uso de los bienes públicos, Así mismo, las UTPC´s tiene como
objetivos específicos, a) Promover
así como de los resultados de las acciones realizadas, estén claramente el cumplimiento de las medidas
establecidas y sean conocidas y comprendidas por todos. establecidas en las Convenciones
Anticorrupción por medio de la
c) El compromiso de los ciudadanos: La organización debe orientar sus implementación efectiva del Plan
Nacional de Integridad, b) Constituirse
esfuerzos a lograr el compromiso y la participación de la ciudadanía, en en el referente institucional de apoyo
la cogestión y el control de los resultados institucionales. técnico a las instancias internas de la
organización y a los sectores externos
vinculados, en lo referente a la
1.3. La Gestión de la Ética Pública: promoción de integridad y el control de
la corrupción y c) Articular los esfuerzos
a) Condiciones de Trabajo adecuadas: No es posible exigir una buena e iniciativas de las instancias internas
calidad en los resultados de las acciones si las condiciones de trabajo y externas de la institución, que estén
orientados a promover la integridad
no son adecuadas, por ello, la organización deberá destinar los recursos y combatir la corrupción. Las UTPC
pueden recibir el nombre de Oficinas
necesarios para proveer de estas condiciones a sus miembros. de integridad u otro similar conforme a
b) Órganos de Coordinación: La gestión de la integridad, requiere del las características estructurales de cada
institución.
129

establecimiento de una instancia institucional responsable de coordinar

los esfuerzos, impulsar las acciones e informar de los resultados a los sec-
tores interesados. Para el efecto, el gobierno institucional deberá instalar
una Unidad de Transparencia y Participación Ciudadana26, que se ocupe
de coordinar las acciones tendientes a reducir los riesgos de corrupción y
promover la integridad institucional.

2. Enfoque Sistémico: La Organización es el resultado de la interacción diná-

mica de sus partes, articuladas e interrelacionadas. En ella pueden distinguir-
se numerosos sistemas tales como los de producción; de recursos Humanos;
Sistemas Políticos (relaciones de poder y autoridad, resolución de conflictos y
disputas, coaliciones, etc.). Sistemas simbólicos (cultura, mitos, ritos de inicia-
ción, etc.) entre otros.

3. Gestión por competencias: La administración eficiente y eficaz de los re-

cursos y procesos requiere de personas capaces y calificadas, razón por la cual,
la Gestión de los Recursos Humanos debe basarse en el Desarrollo de las
Competencias27 necesarias para alcanzar los fines de la Organización.
27 Se alude a la idea de “suficiencia”.
El concepto de competencias surgió
en psicología como una alternativa
4. Decisiones basadas en los hechos: Las decisiones deben basarse en el análi-
al concepto de rasgo, herramienta de sis de la información y los datos provenientes de la experiencia empírica de los
trabajo habitual en psicología diferencial
y en psicología industrial. El análisis de hechos. La organización debe orientar sus esfuerzos para reducir al mínimo
competencias, parte del estudio de la posible la subjetividad y el azar en la determinación de sus cursos de acción.
propia competencia personal de quienes
ocupan determinados puestos de trabajo.
En primer lugar sale a relucir su grado 5. Relaciones sinérgicas entre las partes: Las organizaciones y demás partes
de cualificación, es decir, su pericia
y conocimiento experto en asuntos vinculadas a sus procesos son interdependientes, por lo cual se debe buscar que
culturales, científicos y tecnológicos.
En segundo lugar, su talento para el
las relaciones sean mutuamente benéficas.
hacer; es decir, sus habilidades, destrezas
y capacidades de índole genérica o
específica. En tercer lugar, su talante 6. Dirección y Liderazgo: El Gobierno de la institución debe dirigir, orientar
ante sí mismo, ante los demás, ante las y controlar las acciones para cumplir con los fines Institucionales, asegurando
exigencias y retos laborales, es decir,
su voluntad, sus motivos, sus gustos que las metas sean alcanzables. En este sentido, el gobierno institucional pue-
y sus valores. Desde el punto de vista de delegar el liderazgo de los procesos relacionados a la gestión de la integri-
del análisis y la intervención en las
organizaciones, deben considerarse dad en la Unidad de Transparencia y Participación Ciudadana, formalmente
tres modalidades: 1) Competencias
percibidas y atribuidas (de índole
constituida en la organización.
subjetiva); 2) Competencias observables
y medibles (de índole objetiva) y
3) Competencias contrastables y 7. Austeridad: Entendida como el uso cuidadoso de los recursos aplicados
certificables (de índole institucional). para el funcionamiento de la organización, sin lujos ni gastos superfluos, en-
 130

tendiendo que los ciudadanos son co-propietarios de tales recursos y que los
funcionarios de las instituciones son depositarios de la confianza pública.

8. Calidad: La Norma Internacional ISO 9000: 2000 la define como la “fa-

cultad de un conjunto de características inherentes de un producto, sistema o
proceso para cumplir con los requisitos de los clientes y de otras partes inte-
resadas”. Implica que el servicio debe ser apto para el propósito que se destina
en todos los aspectos. Conforme a esto, la responsabilidad de proporcionar la
correcta especificación de las características del servicio recae tanto en la orga-
nización como en el usuario. De otro modo es muy difícil argumentar que un
proveedor ha fallado respecto a la calidad del servicio si es que ha cumplido
finalmente con una especificación incorrecta.

9. Mejora Continua: Asumiendo que los diversos procesos, así como las nece-
sidades de los usuarios y los desafíos institucionales son hechos dinámicos de
naturaleza cambiante por lo cual evolucionan y pueden ser perfeccionados; la
mejora continua debe ser un objetivo permanente de la Organización.

10. Orientación al usuario: Implica fundamentalmente una actitud de servi-

cio, asumiendo el compromiso de entender las necesidades actuales y futuras
de los usuarios para cumplir con sus requerimientos en concordancia con la
misión Institucional del Estado de buscar el bien común de las personas. En
tal sentido, las Instituciones fueron creadas para el cuidado y desarrollo de los
bienes públicos.

11. Administración por procesos: La organización deben identificar con cla-

ridad los recursos empleados28 en cada proceso y actividad para determinar el
valor real de cada uno de ellos, es decir, cuanto aportan como valor agregado
en contraste con lo cuesta mantenerlos. Los procesos y actividades deben ne-
cesariamente aportar de manera significativa al logro de la misión y los obje-
tivos institucionales ya sea de manera directa o como apoyo a otros procesos
principales, de no ser así, deben ser reorganizados, eliminados o reemplazados 28 En el análisis de los recursos
por otros. empleados, deben considerarse
elementos como el costo financiero,
tiempo empleado, número de personas
12. Compromiso de las Personas: El Desarrollo de la Organización depende involucradas, grado de obsolescencia de
los productos, información requerida,
en gran medida de las personas que la componen. El Gobierno Institucional entre otros.
debe asegurar el Compromiso de los Servidores Públicos con los propósitos,
131

las metas y las Tareas de la institución logrando que empleen sus competencias
para alcanzar las metas y objetivos planteados.

2. El sistema de integridad y los subsistemas que lo componen

Un Sistema de integridad, consiste en un conjunto de medidas administrativas

y jurídicas interrelacionadas y articuladas armónicamente para que actúen de
manera sinérgica generando cambios positivos en el funcionamiento gene-
ral de las organizaciones. Estos elementos articulados provienen del conjunto
de las capacidades29 de la organización, destinados a controlar los riesgos de
corrupción en todos los procesos y actividades, desarrollados para satisfacer
las necesidades de los usuarios en el marco del cumplimiento de la misión
institucional.

Las medidas del Sistema de Integridad antes referidas, se agrupan en los

siguientes subsistemas:
1. Subsistema de Planificación
2. Subsistema de Control.
29 En las organizaciones intervienen
diversos tipos de recursos con 3. Subsistema de Medición, Análisis y Evaluación.
variadas funciones. Al hablar de las
“capacidades” estamos haciendo alusión
a todos los recursos existentes en la Estos tres subsistemas, son transversales a los demás subsistemas que se citan
organización, sin limitarnos solo a los
medios materiales como las máquinas, a continuación.
los edificios o los recursos financieros, 4. Subsistema de Gestión de Recursos Humanos.
sino que se incluyen también los
sistemas, las normas, los archivos, las 5. Subsistema de Gestión del conocimiento.
técnicas, los modelos y las declaraciones 6. Subsistema de Gestión de quejas y reclamos.
de principios. Al hablar de capacidad
nos referimos a “estar preparado 7. Subsistema de Adquisiciones y contrataciones.
para” y no simplemente a los recursos
disponibles. En el origen de toda
8. Subsistema de Gestión de la información y mecanismos de acceso.
capacidad se encuentra un propósito 9. Subsistema de Gestión de las denuncias e investigación de hechos de
que se ha logrado y transformado en
una aptitud existente. Los esquemas corrupción.
de valores, las creencias y mitos 10. Subsistema de Protección a denunciantes de hechos de corrupción.
existentes, se incluyen de manera
explícita para explicar por qué algunos 11. Subsistema de Gestión de la Interrelación con la sociedad civil.
procedimientos son elegidos y otros
no; y por qué determinados criterios
se imponen sobre otros. No son los 3. Desarrollo del Sistema de Gestión de la Integridad
recursos los que se articulan con mayor
o menor intensidad entre sí, sino que
son los integrantes de la organización Los requisitos aquí planteados son de carácter genérico con la pretensión de
los que los vinculan de variadas formas
por el uso que hacen de ellos a través de que sean aplicables a todo tipo de organizaciones sin importar su característi-
sus propósitos. ca, tamaño o propósitos.
 132

El funcionamiento de la organización debe ser coherente y congruente con su

misión. El Gobierno de la misma deben ser absolutamente veras al expresar su
realidad, distinguiendo claramente las proyecciones de desarrollo futuro con
la realidad existente.

Cuando cualquiera de los requisitos presentados, no puedan aplicarse debido a

la naturaleza de la organización, estos pueden ser excluidos siempre que pue-
dan explicarse suficientemente las razones que justifican tal decisión.

Si bien, todas las áreas y procesos deben estar incluidos en el Sistema de Ges-
tión de la Integridad, la organización no está obligada a considerarlos de for-
ma simultánea, no obstante, deberá tomar en cuenta en primer lugar las áreas
y procesos más críticos y vulnerables a la corrupción. Así mismo, la institución
deberá establecer con claridad el orden en que los procesos serán incluidos en
el sistema, argumentando las razones de manera consistente.

Los mecanismos se derivan principalmente de las medidas contempladas en

las Convenciones Anticorrupción y comprenden acciones de carácter jurídico
y administrativo de las Instituciones del Estado.

I. Requisitos Generales

La organización debe establecer, documentar, implementar y mantener un

Sistema de Gestión de la Integridad. Así mismo, deberá ajustar y mejorar
continuamente su eficiencia y eficacia.

Para implementar un sistema de integridad, la organización debe:

• En función al grado de vulnerabilidad a la corrupción, identificar los pro-
cesos necesarios30 a ser involucrados en el sistema y la aplicación del mismo a
través de la organización, distinguiendo entre procesos estratégicos, procesos
principales y procesos de apoyo.
• Determinar la secuencia e interacción de estos procesos. 30 Se deben incluir los procesos para
actividades de gestión, provisión de
• Asegurar la disponibilidad de recursos31 necesarios para soportar la operación recursos, realización del servicio y las
y el control de los procesos. mediciones

• Determinar los criterios y métodos para asegurar que la operación y el control 31 Deben considerarse todos los
de estos procesos sean efectivos. Estos criterios y métodos deben estar especifi- recursos tales como financieros,
humanos, tecnológicos, y de
cados en un cuadro de control de procesos. información entre otros.
133

• Realizar el seguimiento, la medición y el análisis de los procesos identificados.

• Implementar las acciones necesarias para alcanzar los resultados planeados y
la mejora continua de los procesos establecidos.

La decisión de la organización de contratar externamente (subcontratar – ter-

cerizar, etc.) cualquiera de los procesos que realiza, no la exime de la responsa-
bilidad en lo que respecta a la integridad y la forma de administración de tales
procesos deben estar contemplados y detallados en el Sistema de Integridad.

II. Responsabilidades del Gobierno Institucional

Compromiso

El Gobierno Institucional debe proporcionar evidencia de su compromiso

con la implementación y el desarrollo del Sistema de Gestión de la Inte-
gridad y con la mejora continua de su eficiencia. Para ello deberá:
a) Comunicar de manera efectiva a toda la organización, la importancia
de cumplir con las Leyes Nacionales y los Instrumentos Internacionales
ratificados por el Estado en materia de lucha contra la corrupción.
b) Instar por todos los medios necesarios a los miembros de la organi-
zación, sobre la importancia de cumplir con los fines institucionales y los
objetivos planteados.
c) Establecer la Política de Integridad de la organización.
d) Llevar a cabo la revisión de los procesos correspondientes al gobier-
no institucional.
e) Asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios.

Política de Integridad

El Gobierno Institucional debe asegurarse que la Política de integridad:

a) Se adecua al propósito de la organización.
b) Incluye el compromiso de cumplir con los requisitos del Sistema de
Integridad.
c) Provee una estructura para establecer y revisar los objetivos de inte-
gridad.
d) Es consistente con otras políticas de la institución.
e) Es correctamente comunicada, entendida e implementada en toda la
 134

organización.
f ) Es regularmente revisada para asegurar su adecuación y mejora con-
tinua.

Responsabilidad, autoridad y comunicación

El Gobierno Institucional debe asegurarse de que las responsabilidades y au-
toridades están definidas y son comunicadas dentro de la organización.

Representante del Gobierno Institucional

El Gobierno Institucional debe designar a un miembro de la organización
quien, independientemente de otras responsabilidades deberá tener autoridad
definida para:
a) Informar al Gobierno Institucional sobre el desempeño del Sistema
de Gestión de la Integridad.
b) Promover dentro de la organización la toma de conciencia sobre las
necesidades y requerimientos de los usuarios y de la Gestión de la inte-
gridad.

La responsabilidad del Representante del Gobierno Institucional puede in-

cluir relaciones con sectores externos a la organización sobre temas relaciona-
dos con el Sistema de Gestión de la Integridad.

En el caso de las instituciones públicas, es recomendable que la función del

Representante del Gobierno Institucional sea ejercida por el responsable de la
Unidad de Transparencia y Participación Ciudadana, u otras instancias simi-
lares.

Infraestructura
De acuerdo a lo establecido en su misión y sus objetivos, la organización debe
definir, proveer y mantener la infraestructura necesaria para lograr la confor-
midad de los usuarios.

Instalaciones, tecnología y equipamientos.

La organización debe proveer el espacio laboral, instalaciones y la plataforma
tecnológica apropiada (hardware y software), como también los equipamien-
tos necesarios para el desarrollo eficiente y eficaz de los procesos.
135

Infraestructura de mantenimiento
La organización debe proveer los recursos necesarios y establecer procedi-
mientos adecuados y precisos para el mantenimiento de instalaciones, equipa-
mientos y la plataforma tecnológica, definida para los procesos.

Infraestructura de soporte
La organización debe proveer de la infraestructura de soporte necesaria para el
desarrollo de los procesos en materia de transporte y comunicaciones.

Provisión de recursos
La organización debe determinar un plan estratégico y táctico para proveer en
tiempo y forma, los recursos necesarios para:
a) Implementar y mantener el Sistema de Gestión de la Integridad,
mejorando de forma continua su eficiencia y eficacia.
b) Aumentar la satisfacción de los usuarios mejorando la calidad del
servicio para cumplir con las necesidades y expectativas de los mismos.

4.1. Subsistemas del Sistema de Gestión de la Integridad

4.1.1. Subsistema de Planificación

I. Objetivos de Integridad

La política de integridad se hace efectiva a través de los objetivos de integri-

dad, por ello, el Gobierno Institucional debe asegurarse que los mismos sean
establecidos en todos los niveles y funciones y que los funcionarios sean capa-
ces de traducir estos objetivos dentro de sus actividades individuales.

Los objetivos de integridad deben ser medibles y coherentes con la política

de integridad. Pueden o no estar incluidos en el enunciado de la política, pero
deben establecerse por escrito32. Al establecer los objetivos, el gobierno insti-
32 En este sentido, en el caso de tucional debe considerar las necesidades actuales y futuras de la organización.
Paraguay, los objetivos establecidos
en el PNI - Plan Nacional de Los objetivos deben ser revisados periódicamente y tan frecuentemente como
Integridad se ajustan a lo establecido
en este punto, sin que ello implique
sea necesario.
limitación alguna en cuanto a la
posibilidad de agregar otros objetivos
adicionales.
 136

II. Planificación del Sistema de Gestión de la Integridad

La organización debe identificar y planificar las actividades y recursos nece-

sarios para lograr los objetivos de integridad. Esta planificación debe ser con-
sistente con los requisitos del sistema de integridad y los resultados deben ser
documentados. El Gobierno Institucional debe asegurarse que:
a) La planificación del Sistema de Integridad se realiza con el fin de cumplir
con los requisitos del Sistema de Gestión de la Integridad.
b) Se mantiene la coherencia del Sistema de Integridad cuando se planifican e
implementan los cambios necesarios en este.

III. Planificación del desarrollo de los procesos

La organización debe planificar y desarrollar los procesos necesarios para dar

cumplimiento a su misión institucional, en el marco de la integridad. Debe
asegurar que los procesos son operados bajo condiciones controladas y que
producen resultados que son consistentes con sus objetivos institucionales y
con la Política de Integridad de la organización. Para ello la organización debe
determinar cuando sea apropiado:
a) Los requisitos para el servicio conforme a la naturaleza de la organización
y los objetivos de integridad.
b) Los procesos y documentos necesarios, así como los recursos específicos
para proporcionar los servicios requeridos por los usuarios.
c) Los registros que sean necesarios para evidenciar que el servicio cumple
con los requisitos para satisfacer a los usuarios en el marco de la transparencia
y la Integridad.

IV. Procesos Relacionados con los Usuarios

33 Los requisitos del servicio deben
IV.1. Determinación de los requisitos relacionados con el servicio orientarse a satisfacer las necesidades
de los usuarios aunque estos no los
hayan especificado y en el caso de la
función pública deben estar normados
La organización debe determinar: acorde a la naturaleza del derecho
a) Los requisitos necesarios para brindar un servicio conforme a las ne- público.

cesidades de los usuarios33, incluyendo los requisitos para las actividades 34 Para la determinación de los
de entrega y las posteriores a la misma34. requisitos posteriores, son aplicables
alternativas como oficinas de reclamos,
b) Cualquier requisito adicional determinado por la organización. buzones de quejas y sugerencias,
Oficinas de atención al usuario, entre
otros.
137
35 En el caso de las instituciones
públicas, implica cumplir a cabalidad
con lo expresado en su carta orgánica y
demás reglamentaciones que especifican
la naturaleza de los servicios de la
organización.
36 Este punto es de crucial importancia
en el marco de la “rendición de cuentas”
para mantener la confianza pública.
37 Se trata de aspectos en los que resulta
imprescindible que las cosas se resuelvan
y funcionen bien para alcanzar el éxito
o lograr los objetivos. La omisión o
inadecuada resolución de estos aspectos
genera una crisis en el funcionamiento
del sistema diseñado.
IV.2. Revisión de los requisitos y expectativas relacionados con el servicio
La organización debe revisar los requisitos relacionados con el servicio
que presta a los efectos de:
a) Asegurar la posibilidad real de satisfacer las necesidades de los usua-
rios
b) Verificar que la oferta35 formulada sea consistente con las expectativas
de los usuarios y con la capacidad de la organización para satisfacer tales
expectativas.
c) Asegurar que la información suministrada sobre los resultados obte-
nidos sea consistente con las expectativas de los usuarios, dando razones
de las metas no alcanzadas36.
Los resultados de las revisiones y las acciones de seguimiento derivadas de
las mismas, deben registrarse. Cuando los requisitos cambien, la organización
debe asegurar que la documentación pertinente sea modificada y que los fun-
cionarios asignados tengan conocimiento de tales modificaciones.
V. Desarrollo del diseño e implementación del diseño
El propósito de las actividades de diseño es anticipar quiebres, es decir, asegu-
rar que los procesos puedan fluir de manera continua. Para ello, la organiza-
ción debe definir los factores críticos para el éxito del diseño. A diferencia de
los objetivos, con los que pueden ser confundidos, los factores críticos37 de un
diseño no se vinculan a los plazos ni a las exigencias de rendimiento.
V.1. Planificación del desarrollo del diseño y de su implementación
Es necesario identificar y diferenciar los factores críticos para desarrollar el
diseño de los mismos a efectos de su implementación. Al realizar el diseño se
debe considerar la manera en que los factores críticos del diseño y de la imple-
mentación se influyen mutuamente y que la implementación depende de las
capacidades existentes en la organización.
Respecto al diseño y su implementación, es necesario considerar que todo di-
seño persigue propósitos no necesariamente compartidos por todos los miem-
bros de la organización y que no existe un diseño ideal, ni uno que no sufra
modificaciones y aun, degradaciones en el proceso de su implementación.
 138

La organización debe planificar y controlar el diseño y la implementación

del mismo atendiendo a los siguientes aspectos:
a) Los procesos para el diseño y los procesos para la implementación
del mismo con sus respectivas etapas.
b) Los procedimientos de revisión, verificación y validación de los pro-
cesos y sus etapas.
c) Las Interfaces de articulación entre las etapas de un mismo proceso y
de procesos diferentes38.
d) La definición clara de las responsabilidades y de los circuitos de
comunicación para cada etapa de cada proceso, es decir, las etapas del
diseño y las etapas de implementación del mismo.

V.2. Entradas del desarrollo del diseño y de la implementación del mismo

Los elementos de entrada relacionados con los requisitos a ser alcanzados

por el servicio deben ser definidos y documentados manteniéndose regis-
tros de los mismos. Los elementos de entrada citados deben incluir:
a) Los requisitos de funcionalidad y desempeño contrastados con las
necesidades de los usuarios.
b) Los requisitos legales y reglamentarios que sean aplicables.
c) La información sobre diseños previos similares, cuando sea aplicable.
d) Cualquier otro tipo de requerimiento que sea esencial para el diseño
y su implementación.

Los requisitos incompletos o ambiguos deben ser resueltos (o si corresponde,

eliminados).

V.3. Salidas del desarrollo del diseño y de la implementación del mismo

Las salidas o resultados del proceso de diseño y de la implementación del

mismo deben registrarse de manera a facilitar la verificación contra los re- 38 Es necesario distinguir como
quisitos de entrada. Las salidas deben ser aprobadas antes de su liberación diferenciados los procesos de diseño y
de implementación con sus respectivas
atendiendo que: etapas. En tal sentido deberán
a) El diseño y la implementación cumplan con los requisitos de entra- establecerse las interfaces para las
etapas del proceso de diseño, las
da. interfaces para las etapas del proceso
de implementación del diseño y las
b) Contengan información clara y apropiada para la adquisición de interfaces entre los procesos de diseño
insumos, la producción y la prestación del servicio. e implementación.
139

c) Contengan información clara sobre el uso apropiado y seguro del

servicio.

V.4. Revisión del desarrollo del diseño y de la implementación del mismo

En las etapas apropiadas del diseño e implementación, se deben llevar a cabo

revisiones formales y sistemáticas de los resultados de los procesos para:
a) Evaluar la capacidad del diseño desarrollado y del criterio de implemen-
tación para cumplir con los requisitos del servicio.
b) Identificar potenciales problemas y proponer las acciones necesarias.

Deben participar del proceso de revisión, los representantes de todas las fun-
ciones relacionadas con las etapas de diseño e implementación. Los resultados
de las revisiones deben ser adecuadamente documentadas.

V.5. Verificación del desarrollo del Diseño y de la implementación del mismo

El diseño y la implementación del mismo deben ser verificados para asegurar

que los datos de salida concuerden con los datos de entrada. Los resultados de
la verificación y las acciones de seguimiento, deben documentarse adecuada-
mente.

V.6. Validación del desarrollo del Diseño y de la implementación del mismo

Tanto el diseño como la implementación del mismo deben validarse de acuer-

do a la planificación efectuada a los efectos de asegurar que el producto re-
sultante sea capaz de cumplir con los requerimientos establecidos para su uso
seguro conforme a las necesidades y especificaciones de los usuarios. Siempre
que sea posible, la validación debe completarse antes de efectuar el servicio al
usuario.

Cuando sea imposible llevar a cabo una validación total antes de la prestación
del servicio, debe establecerse cuanto menos una validación parcial del diseño
y de su implementación.
Deben mantenerse registros adecuados de los resultados de la validación y de
cualquier acción que sea necesaria.
 140

VI. Validación de los procesos de provisión del servicio

La organización debe establecer mecanismos especiales para aquellos procesos
donde el resultado no puede verificarse mediante actividades de seguimiento o
medición posteriores. Esto incluye a cualquier proceso en el cual las deficien-
cias se hagan aparentes únicamente después de que el producto esté siendo
utilizado o se haya prestado el servicio.

La validación debe demostrar la capacidad de estos procesos para alcanzar los

resultados planificados para lo cual, la organización debe establecer cuando
sea aplicable, las disposiciones para estos procesos, tomando en consideración:
a) Los criterios para la revisión y aprobación de los procesos.
b) La aprobación de los equipos y de la calificación de los funcionarios.
c) La especificación de los métodos y procedimientos a utilizar.
d) La especificación de los requisitos para los registros.

VII. Planificación de la Medición y Evaluación

La organización debe planificar e implementar los procesos de seguimiento,
medición, análisis y mejora, necesarios para:
a) Demostrar la conformidad del servicio.
b) Asegurarse de la conformidad del Sistema de Gestión de la Integri-
dad.
c) Mejorar continuamente la eficacia del Sistema de Gestión de la
Integridad.

Esto debe comprender el establecimiento de los métodos aplicables, incluyen-

do las técnicas estadísticas y el alcance de su utilización.

VIII. Mejora continua

La organización deberá planificar y gestionar la mejora continua de los di-

versos procesos de la organización en su conjunto y del Sistema de Gestión
de la Integridad Organizacional a través del uso de la Política de Integridad,
los objetivos de integridad, los resultados de las auditorías internas, el análisis
de los datos, acciones preventivas y correctivas y la revisión del sistema de
integridad por el Gobierno de la Institución. Los componentes, preventivo y
sancionador, deben retroalimentarse mutuamente para mejorar el diseño de
ambos componentes y armonizar el sistema en su conjunto. Para esto se debe
141
39 El término “Procedimiento
documentado” significa que los
procedimientos deben ser establecidos,
documentados, implementados y
mantenidos.
diseñar y mantener un procedimiento documentado que permita establecer
con claridad cómo se logrará la mejora continua en cada componente y en el
sistema en su conjunto.
4.1.2. Subsistema de Control
El control constituye un elemento central y crítico del Sistema de Gestión
de la Integridad y es transversal a todos los subsistemas. Deben ser aplicados
controles eficientes y efectivos en todos los procesos de la organización y el
resultado de dicha aplicación debe ser adecuadamente documentada.
I. Requisitos de Documentación
La documentación del Sistema de Gestión de la Integridad debe incluir:
• Declaraciones documentadas de la Política y los Objetivos de Integridad.
• Un Manual de Integridad.
• Los procedimientos documentados39 requeridos en esta guía.
• Documentos requeridos por la organización a fin de asegurar una efectiva
planeación, operación y control de los procesos.
• Los registros requeridos por esta guía.
La extensión de la documentación del Sistema de Gestión de la Integridad
puede variar de una organización a otra debido a:
• El tamaño de la organización y el tipo de actividades.
• La complejidad de los procesos y sus interacciones.
• La competencia del personal.
El Gobierno Institucional debe decidir sobre la estructura y formato de la do-
cumentación, la cual deberá estar contenida en soporte impreso y en formato
digital.
II. Manual de Integridad
La organización debe establecer y mantener un Manual de Integridad que
incluya:
1. La política de integridad de la organización.
2. El código de ética y de conducta.
 142

3. El alcance del Sistema de Integridad, incluyendo los detalles y la justifica-

ción de cualquier exclusión.
4. Los procedimientos documentados establecidos para el Sistema de Integri-
dad o referencia a los mismos.
5. Una descripción de la interacción entre los procesos del Sistema de Gestión
de la Integridad.

III. Control de documentos

Los documentos requeridos por el Sistema de Gestión de la Integridad deben

controlarse. Los registros son un tipo especial de documento y deben contro-
larse de acuerdo con los requisitos establecidos en el punto correspondiente al
“Control de registros”.

Se debe establecer un procedimiento documentado que defina los contro-

les necesarios para:
a) Aprobar los documentos en cuanto a su adecuación antes de su emi-
sión.
b) Revisar y actualizar los documentos cuando sea necesario y aprobar-
los nuevamente.
c) Asegurar que se identifican los cambios y el estado de revisión actual
de los documentos.
d) Asegurar de que las versiones pertinentes de los documentos aplica-
bles se encuentran disponibles en los puntos de uso.
e) Asegurarse de que los documentos permanecen legibles y fácilmente
identificables.
f ) Asegurarse de que se identifican los documentos de origen externo y
se controla su distribución.
g) Prevenir el uso no intencionado de documentos obsoletos, y apli-
carles una identificación adecuada en el caso de que se mantengan por
cualquier razón.

IV. Control de registros

Los registros deben establecerse y mantenerse para proporcionar evidencia de

la conformidad con la operación eficaz del Sistema de Gestión de la Integri-
dad. Los registros deben permanecer legibles, fácilmente identificables y re-
143

cuperables. Debe establecerse un procedimiento documentado para definir los

controles necesarios para la identificación, el almacenamiento, la protección, la
recuperación, el tiempo de retención y la disposición de los registros.

V. Control de los cambios en el desarrollo del Diseño del servicio y en la

implementación del mismo.

Los cambios en el diseño del servicio y en la implementación del mismo,

deben identificarse y mantenerse registros adecuados. Los cambios deben re-
visarse, verificarse y validarse apropiadamente y aprobarse por personas auto-
rizadas antes de su aplicación. La revisión de los cambios en el diseño y en su
implementación, deben incluir la evaluación de los efectos de los cambios en:
a) La interacción entre los elementos del diseño y de su implementa-
ción;
b) La interacción entre los componentes del servicio resultante;

Los resultados de la revisión de los cambios y las acciones de seguimiento

subsecuentes deben registrarse.

VI. Control de la prestación del servicio

La organización debe planificar y controlar las operaciones de prestación del

servicio, incluyendo cuando sea aplicable:
a) La disponibilidad de información respecto a las características y
estándares del servicio que se desean alcanzar.
b) La disponibilidad de instrucciones de trabajo claras y entendibles.
c) El uso y mantenimiento del equipo apropiado para la producción,
instalación y servicio.
d) La implementación de actividades orientadas a la inspección y el
monitoreo.
e) La disponibilidad y uso de dispositivos adecuados de inspección y
monitoreo.
f ) El desarrollo de métodos adecuados para la realización del servicio y
el seguimiento posterior.
 144

VII. Identificación y auditabilidad del servicio

Cuando sea necesario, la organización debe identificar la implementación del

servicio a través de toda la secuencia o etapas de generación y prestación del
mismo, desde el inicio hasta el final del ciclo. A esto se denomina auditabilidad
del proceso y debe aplicarse a las partes y componentes del servicio donde su
interacción afecte la conformidad con los requisitos. En donde la auditabilidad
sea un requisito, la organización debe controlar y registrar la identificación
única del servicio.

VIII. Control de los dispositivos de medición, inspección y monitoreo

La organización debe establecer los mecanismos para controlar los dispositivos

de medición, inspección y monitoreo necesarios para proporcionar la evidencia
de la conformidad del servicio con los requisitos establecidos. La organización
debe asegurarse de que el seguimiento y la medición pueden realizarse y que
el procedimiento será coherente con los requisitos de seguimiento y medición.

A los efectos de asegurar la validez de los resultados, los instrumentos de

medición deben:
a) Verificarse a intervalos especificados o antes de su utilización, com-
parado con patrones de medición auditables o patrones de medición,
nacionales o internacionales. Cuando no existan tales patrones debe
registrarse la base utilizada para la verificación.
b) Ajustarse o reajustarse según sea necesario.
c) Identificarse para poder determinar el estado del ajuste.
d) Verificar la validez de inspecciones previas y resultados de pruebas
cuando el equipo es encontrado fuera de su estado óptimo y realizar las
correcciones necesarias.

IX. Control de No conformidades

La organización debe asegurar que el servicio no conforme se identifica y

controla para prevenir su uso o entrega no intencional. Se debe establecer un
procedimiento documentado en el cual queden definidos los controles a rea-
lizar, el tratamiento de los productos no conformes y los responsables de los
mismos.
145
40 Si se propusieran modificaciones
en los objetivos de integridad,
dentro de lo posible se debe tratar
de que los cambios estén alineados
con los objetivos propuestos en el
Plan Nacional de Integridad.
El tratamiento de los productos no conformes requiere que la organización
tome medidas para eliminar la no conformidad detectada.
4.1.3. Subsistema de Medición, Análisis y Evaluación
I. Revisión por el Gobierno Institucional
El Sistema de Gestión de la Integridad, debe ser revisado sistemáticamen-
te a intervalos planificados, a los efectos de asegurar la eficiencia, eficacia y
adecuación del mismo. El Gobierno Institucional debe establecer un procedi-
miento específico para el efecto. La revisión debe contemplar las necesidades
de cambios en el Sistema de Gestión de la Integridad, incluyendo la políti-
ca de integridad y los objetivos de integridad40. Así mismo debe evaluar las
oportunidades de mejora del sistema. Deben mantenerse los registros de las
revisiones efectuadas.
I.1. Información para la revisión
Como insumo indispensable para las revisiones por el gobierno institucio-
nal, se debe contar con las siguientes informaciones de entrada:
a) Resultados de las auditorias.
b) Retroalimentación de los usuarios.
c) Reportes de desempeño de los procesos y análisis de la satisfacción
de los usuarios.
d) Estado de las medidas preventivas y sancionadoras.
e) Acciones de seguimiento de las medidas adoptadas en anteriores
revisiones del gobierno institucional.
f ) Cambios que puedan afectar al Sistema de Gestión de la Integridad.
g) Recomendaciones de mejora.
I.2. Resultados de la revisión
Los resultados de la revisión por el Gobierno Institucional deben quedar de-
bidamente registrados y deben incluir todas las decisiones y acciones relacio-
nadas con:
a) Mejora de la eficacia del Sistema de Gestión de la Integridad y sus
procesos.
 146

b) Mejora del servicio público en relación con las necesidades y expecta-

tivas de los usuarios.
c) Necesidades de recursos.

II. Seguimiento y medición de la integridad organizacional

Como uno de los elementos esenciales para evaluar el desempeño del Sistema
de Gestión de la Integridad, la organización debe realizar el seguimiento de
la información relacionada tanto a la experiencia como a la percepción de los
usuarios respecto al cumplimiento de sus necesidades y expectativas por parte
de la organización. Esto requiere de la determinación de los métodos a utilizar
para obtener dicha información.

III. Auditorías internas

La organización debe implementar auditorías internas a intervalos planifica-

dos para determinar si el Sistema de Gestión de la Integridad:
a) Es congruente con los requisitos planificados.
b) Se ha implementado y se mantiene de manera eficaz.

Se debe planificar un programa de auditorías tomando en consideración el

estado, la importancia de los procesos, las áreas y cargos más vulnerables a la
corrupción, así como los resultados de auditorías previas. Se deben establecer
los criterios para la realización de las auditorías, considerando el alcance, la
frecuencia y la metodología. La selección de los auditores y el cuidado en el
desarrollo del proceso deben asegurar la rigurosidad, objetividad e imparcia-
lidad de las auditorías. Por un principio básico de conflicto de intereses, en
ningún caso, los auditores deben auditar sus propios procesos.

Debe establecerse un procedimiento documentado en el cual queden definidas

con claridad, las responsabilidades y los requisitos para la planificación y la
realización de las auditorías; para informar de los resultados y el mantenimien-
to de los registros.

IV. Medición y seguimiento de los procesos

La organización debe implementar métodos adecuados para realizar el segui-

147

miento de los procesos del Sistema de Gestión de la Integridad; y cuando sea

aplicable, la medición de los mismos. Los métodos empleados deben demos-
trar la capacidad de los procesos para alcanzar los resultados planificados tanto
en lo referente a la integridad como a la conformidad del servicio implemen-
tado. Cuando los resultados planificados no son alcanzados, deben llevarse a
cabo acciones correctivas conforme sea necesario.

V. Análisis de los datos

A los efectos de determinar la efectividad del Sistema de Gestión de la In-

tegridad, como así mismo para identificar puntos donde se pueden realizar
mejoras, la organización debe contar con un sistema para el análisis de los
datos aplicables, establecido en procedimientos específicos. La organización
debe recolectar todos los datos generados por las mediciones y monitoreos de
las actividades y cualquier otra fuente relevante.

La organización debe analizar los datos aplicables para proveer información

referida a:
a) La satisfacción y /o insatisfacción de los usuarios de los servicios.
b) Conformidad con las necesidades reales de los usuarios.
c) Características de los procesos para el servicio.
d) Proveedores.

4.1.4. Subsistema de Gestión de Recursos Humanos

I. Incorporación y competencia de los Recursos Humanos

Las personas de la organización que llevan a cabo los procesos deben ser in-
corporadas conforme a sus competencias en función a los requerimientos para
la implementación de los servicios prestados en el marco de la integridad. Para
ello la organización debe:
a) Determinar las competencias necesarias de las personas en términos
de conocimientos, habilidades, actitudes, intereses y experiencia desarro-
llada.
b) Diseñar, mantener y desarrollar procedimientos de selección e incor-
poración de personas a la organización conforme a sus competencias e
idoneidad.
 148

c) Instalar y mantener carreras de naturaleza administrativa, técnica

y jurisdiccional, que permitan el desarrollo de la organización y de las
personas con base en las competencias y los méritos.
d) Diseñar, mantener y desarrollar procedimientos para medir y evaluar
las competencias del personal respecto a los procesos que realizan. Las
competencias debe ser demostrables y cuantificables41.
e) Implementar sistemas de remuneración basados en el mérito y el
rendimiento, tendientes al mejoramiento de la calidad de las retribucio-
nes del personal en general y especialmente de las áreas sensibles42.

II. Sensibilización y formación de los Recursos Humanos

La organización debe sensibilizar a sus miembros respecto a la importancia de

brindar a los usuarios, un servicio adecuado conforme a sus necesidades, en el
marco de la integridad, y sobre el impacto negativo de la corrupción. Así mis-
mo, debe desarrollar las competencias de los funcionarios sobre la base de una
educación apropiada, que les permita tener los conocimientos y las habilidades
requeridas. A los efectos de atender estos aspectos, la organización deberá:
a) Mantener procedimientos para sensibilizar a las personas respecto
a la misión institucional, el impacto de la corrupción en la institución,
el país y la región y la necesidad de desarrollar los procesos en el marco
41 Para ello, son aplicables herramientas
de una cultura de la integridad. Deberá asegurar que el personal esté tales como el diseño y evaluación de
consciente de la relevancia e importancia de sus actividades y de cómo puestos, el análisis y valoración de
cargos, los manuales de funciones, los
contribuyen ellos en el alcance de los objetivos de integridad. Además, se sistemas de evaluación del desempeño,
deberán mantener registros actualizados de las acciones implementadas. entre otros.

b) Proporcionar formación o tomar otras acciones orientadas a satis- 42 Son consideradas áreas sensibles
aquellas que por los intereses
facer las necesidades y expectativas de los usuarios en el marco de un implicados, los procesos desarrollados,
Sistema de Gestión de la Integridad. los actores involucrados u otros
factores, conllevan un mayor riesgo o
c) Elaborar e implementar de manera efectiva, códigos de conducta, vulnerabilidad a la corrupción.
ética y de buen gobierno.
43 El clima laboral está determinado
por el conjunto de factores vinculados
III. Ambiente organizacional a la calidad de vida dentro de una
organización. Se conforma sobre la base
de la satisfacción de las expectativas de
los integrantes en cuanto a los factores
La organización debe definir y gestionar el ambiente de trabajo necesario, higiénicos – condiciones de trabajo y de
considerando tanto los aspectos físicos como humanos para lograr la confor- seguridad, salario, relación entre la vida
laboral y la vida privada – y los factores
midad de los usuarios de acuerdo a su misión y objetivos institucionales43. motivadores – logros, reconocimiento,
crecimiento y avance – (Herzberg y
otros, 1959)
149

4.1.5. Subsistema de Gestión del conocimiento

Considerando la naturaleza cambiante de las personas y las sociedades, la ca-

pacidad de la organización para aprender y adecuarse a los cambios constitu-
ye un tema central en el proceso de desarrollo de la institución. Para ello el
Gobierno Institucional debe establecer, mantener y desarrollar procedimien-
tos documentados que se orienten a la gestión del conocimiento institucional
propiciando:
a) El Desarrollo de investigaciones;
b) La documentación y el registro adecuado de las mejores prácticas y
lecciones aprendidas;
c) La sistematización del conocimiento colectivo en términos de capital
social institucional;
d) La difusión del conocimiento (vertical y horizontalmente) dentro de
la institución;
e) El establecimiento de alianzas estratégicas con organizaciones vincu-
ladas externas a la institución para la generación de conocimientos.
f ) La evaluación sistemática y metódica de las acciones desarrolladas en
términos de capacitación y formación para determinar su efectividad.
g) El mantenimiento de registros apropiados sobre los conocimientos,
habilidades y experiencia del personal, el grado de educación alcanzado y
de los eventos de capacitación y formación realizados.

4.1.6. Subsistema de Gestión de quejas y reclamos

Los trámites en la Administración pública tienen la finalidad de facilitarle

al ciudadano la obtención de un servicio, la garantía de la vigencia de un de-
recho, regular o controlar determinada actividad de interés para la sociedad,
atender las inquietudes de los ciudadanos y permitir el cumplimiento de una
obligación, así como el acercamiento y la comunicación entre los ciudadanos
y el Estado.

Sin embargo, las entidades públicas, para dar cumplimiento al trámite, deben
ejecutar procesos que, a su vez, se desarrollan mediante procedimientos en los
que se compromete toda la capacidad organizacional y es necesario hacer una
identificación, análisis y racionalización interna que permitan un desarrollo
eficiente de la gestión. Esto implica que las entidades deben comprometerse
 150

en un proceso de mejoramiento y racionalización no sólo de los trámites sino

también de los procesos y procedimientos indispensables para realizarlo. A los
efectos de garantizar esto, la organización debe contar con un efectivo sistema
de gestión de quejas y reclamos

I. Enfoque al Usuario

El Gobierno Institucional debe asegurarse que las necesidades y expectativas

de los usuarios sean determinadas y consideradas en la elaboración de los Pla-
nes Operativos Anuales de la organización y se conviertan en metas a alcanzar
conforme a la naturaleza de la organización, a los efectos de preservar la con-
fianza pública en la institución.

II. Gestión de las quejas y reclamos

La organización debe garantizar la existencia y funcionamiento efectivo de

instancias institucionales y mecanismos que permitan la recepción y el trámite
efectivo de las no conformidades del servicio en todos sus procesos, manifes-
tadas por los usuarios. Esto implica:
a) La instalación formal de una oficina responsable de recepcionar las
inquietudes, dudas, quejas y sugerencias de los usuarios.
b) La existencia y funcionamiento de mecanismos efectivos que garan-
ticen a los usuarios la posibilidad real de transmitir al gobierno institu-
cional, las inquietudes, dudas, quejas y sugerencias respecto a la presta-
ción del servicio y al funcionamiento general de la organización44.
c) Contar con el personal idóneo en relación a las competencias reque-
ridas por los funcionarios para el ejercicio de la función de gestión de
quejas y reclamos.
d) Asegurar el número adecuado de personas para cubrir con efectivi-
dad las demandas de la sociedad.

4.1.7. Subsistema de Adquisiciones y contrataciones

I. Proceso de adquisiciones y contrataciones

44 Comprende el acceso al sistema
central de la institución a través de una
La organización debe asegurarse que los productos o servicios adquiridos cum- página Web, líneas gratuitas de fácil
acceso, audiencias públicas periódicas y
plen con los requisitos de compra especificados. El tipo y alcance del control otros mecanismos.
151

aplicado al proveedor y al producto adquirido está directamente relacionado

a lo establecido en la legislación vigente y al impacto del producto o servicio
adquirido en la realización del producto o servicio destinado a los usuarios de
la organización.
La organización debe evaluar y seleccionar a sus proveedores conforme a la
aptitud de éstos para proporcionar servicios y /o productos conformes con los
requisitos explicitados por la institución. Para el efecto deben establecerse pro-
cedimientos detallados. Los resultados de las evaluaciones, la selección de los
proveedores y las acciones de seguimiento del comportamiento de los mismos,
deben ser registrados sistemáticamente de manera efectiva.

II. Información sobre las adquisiciones y contrataciones

Los documentos relacionados a las adquisiciones y contrataciones deben con-

tener información clara que describa de manera precisa, el producto y /o ser-
vicio solicitado, incluyendo, cuando sea apropiado:
a) Indicadores para aprobar la compra de un producto; procedimientos,
procesos, equipo.
b) Requisitos para la contratación de servicios, con requisitos e indica-
dores sobre la calificación del personal.
c) Requerimientos del Sistema de Gestión de la Integridad.

La organización debe revisar y aprobar los documentos de adquisiciones y

contrataciones para adecuarlos a los requisitos, necesidades y especificaciones
antes de su emisión.

III. Verificación de las Adquisiciones y Contrataciones realizadas

La organización debe determinar e implementar procedimientos claros y

efectivos para realizar la inspección y verificación de los productos y servicios
adquiridos o contratados, asegurándose de que los mismos cumplen con los
requisitos, necesidades y especificaciones establecidos.

Cuando sea necesario realizar la inspección y verificación de los productos y

/o servicios en las instalaciones del proveedor, la organización debe especificar
en la información de adquisiciones y contrataciones, los procedimientos de
verificación requeridos y el método a aplicar para la liberación del producto o
servicio.
 152

4.1.8. Subsistema de Gestión de la información y mecanismos de acceso

El derecho de acceso a la información pública está basado en una de las prin-

cipales características del gobierno republicano: la publicidad de los actos de
gobierno y la transparencia de la administración. El acceso a la información
sobre la cosa pública posibilita a la ciudadanía opinar con propiedad y contri-
buir de manera efectiva al debate público de las ideas que es garantía esencial
del sistema democrático.

La Constitución Nacional de la República del Paraguay, en su Artículo 28

establece que todo /a paraguayo /a tiene derecho a recibir información veraz,
responsable y ecuánime, y garantiza que las fuentes públicas de información
son libres para todos /as.

Se puede reclamar información como un bien directo o como instrumento de

otros derechos.

Derecho individual Se basa en el ejercicio de la libertad de expresión,

(de las personas) posibilita maximizar el campo de la autonomía
personal.
Derecho colectivo
(de las sociedades) Utilizado como mecanismo de control institu-
cional frente al Estado o a particulares.

I. Características del acceso a la información

El acceso a la información posee ciertas características que se citan a conti-

nuación:

a) Es un Derecho Humano, y en tal sentido se encuentra consagrado e

45 Declaración Universal de los
las principales declaraciones, convenciones, pactos y tratados interna- Derechos Humanos; Convención
cionales45. Americana sobre Derechos Humanos;
Pacto Internacional de Derechos Civiles
b) Puede ser ejercido por cualquier persona. Es independiente de la y Políticos; Declaración de Principios
sobre la Libertad de Expresión y otros
situación, condición e interés jurídico, así como la nacionalidad. documentos similares.
c) Existe una contraparte determinada con la obligación de entregar la
153

información. Por regla, general las instituciones que forman parte del
Estado deben permitir el acceso a cualquier documento que contenga
información pública, salvo excepciones46 debidamente justificadas y
tipificadas.
d) Se da en un marco de congruencia jurídica. En una sociedad demo-
crática, debe existir dentro del ordenamiento jurídico, disposiciones
que contemplen el acceso a la información pública como derecho, así
como los procedimientos que regulen la obligación de entregarla.
e) Al ser un Derecho de la ciudadanía, por regla general toda la infor-
mación es pública. En sociedades democráticas la negativa a entregar
información sólo puede ser autorizada por causas legales, razonable y
suficientemente fundamentadas y, en ciertos casos, sujetas a la com-
probación de que el perjuicio de su publicidad es mayor al beneficio
de su divulgación.

El derecho a la información incluye obtener información, informar, ser in-

formado y acceder a la información pública. Así se garantiza el conocimiento
respecto de las políticas públicas sobre aspectos que hacen a los intereses de las
personas y en consecuencia de su calidad de vida.

II. Condiciones necesarias

Solo es posible el acceso efectivo a la información si se cumplen los siguientes

requisitos:

• Predisposición de las Autoridades: La voluntad política de las autori-

46 Salvo los casos en que el acceso a la
información comprometan la seguridad
nacional, la adecuada marcha de los
procesos judiciales y la integridad de las
personas respecto a la declaración de
sus bienes y rentas, debe considerarse
que todo lo obrado en una institución
pública es de carácter público y que la
ciudadanía tiene derecho a acceder a la
información pertinente.
dades institucionales en relación a la implementación efectiva de meca-
nismos de acceso en la institución, debe ser claramente demostrada por
medio de actos administrativos y políticos concretos, que posibiliten la
instalación y sostenimiento de estos mecanismos.
• Claridad: Implica la utilización de un lenguaje sencillo y de fácil com-
prensión para los usuarios de los servicios de la institución y la ciuda-
danía en general.
• Credibilidad: La información debe ser contrastable con la realidad o
comprobable (verificable) con cierta facilidad.
• Oficialidad: La información proveída por la organización debe estar debi-
 154

damente autorizada (rubricada).

• Oportunidad: La información debe llegar a quien la solicita en tiempo y
forma. Esto implica la actualización regular de la información pública, las
veces que sea necesario.
• Visibilidad: En la organización deben existir elementos prácticos como seña-
lización gráfica (señalética), de la ubicación física de los mecanismos dentro
de las diferentes reparticiones institucionales.
• Publicidad: Los mecanismos de acceso deben ser promocionados por diversos
medios de comunicación para que los usuarios tomen conciencia de la existen-
cia de los mismos.
• Disponibilidad: La información pública debe ser accesible para todos los
usuarios y la ciudadanía en general por lo menos en los horarios establecidos
para la atención al público
• Predisposición de Funcionarios: Se refiere a la voluntad y amabilidad de-
mostrada por los funcionarios para brindar la información requerida por los
solicitantes.
• Gratuidad / Costo: Implica el valor económico que tiene la información por
el proceso efectuado o los insumos utilizados. La organización debe realizar
los esfuerzos necesarios para que dentro de lo posible, la información sea
gratuita.
• Cantidad de Funcionarios: Este es un elemento a considerar a la hora de
evaluar la eficacia de los mecanismos de acceso y se refiera al número de fun-
cionarios que administran la información.
• Funcionarios Disponibles: Se refiere a los funcionarios que brindan infor-
mación pública pero no están designados para tal fin.
• Funcionarios Designados: son los funcionarios designados, contratados o
nombrados por la institución, y que tienen la función y capacidad técnica
para proporcionar información pública.

Para que el Derecho a la información sea efectivo, son necesarias ciertas con-
diciones:

a) La actuación de los organismos públicos debe estar regulada por

procedimientos sencillos para solicitar y entregar la información.
b) Establecer diferentes medios para acceder a la información y privile-
giar las formas de entrega que demande el solicitante.
c) Prever la existencia de un organismo autónomo que promueva la
155

apertura y resolución de controversias sobre la interpretación de dichos

procedimientos.
d) Las instituciones públicas deben contar con funcionarios responsa-
bles de entregar y difundir información.
e) Debe existir una política de conservación de la información pública.
f ) Los costos de acceso a la información, si los hay, deben ser mínimos,
limitándose a los costos de reproducción.
g) La entrega de información debe realizarse de forma oportuna. Es
necesario regular y minimizar los plazos; y las autoridades deben cum-
plirlos.
h) Deben establecerse sanciones a los funcionarios que no cumplan con
la responsabilidad de entregar, reproducir o conservar la información.
i) Los órganos del Estado deben fomentar la promoción del conoci-
miento y el ejercicio del Derecho de acceso a la información pública.

III. Tipo de información pública a la que puede acceder la ciudadanía.

Existen informaciones a las cuales los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho

a acceder libremente. Para ello, es necesario que las personas conozcan los
procedimientos requeridos para hacerlo. Entre estas informaciones de libre
acceso están:
a) Los sueldos de los funcionarios de cualquier institución pública.
b) La utilización de viáticos por parte de funcionarios y autoridades
públicas.
c) Transferencias de Royalties a Gobernaciones y Municipios.
d) Organigrama y estructura organizacional de cualquier institución
pública.
e) Presupuesto anual de las instituciones públicas, así como la ejecución
de los gastos públicos anuales.
f ) La financiación pública a los partidos políticos.
g) La fuente de financiación de los partidos políticos en las campañas
electorales.

IV. Comunicación interna

Los procesos de comunicación interna deben ser eficientes, eficaces y apropia-

dos a los fines y objetivos de la organización. Para ello, el Gobierno Institucio-
 156

nal debe asegurar y mantener procedimientos orientados a mejorar la comuni-

cación interna entre los diferentes niveles de la organización; en relación a los
procesos del Sistema de Gestión de la Integridad y su efectividad.

V. Gestión de la información

La organización debe establecer la infraestructura adecuada y mantener pro-

cedimientos eficientes, eficaces y efectivos para:
a) Identificar las áreas y procesos vulnerables a la corrupción47.
b) Diagnosticar de manera efectiva la situación de la institución res-
pecto al desarrollo de los procesos en el marco de la transparencia y la
integridad48.
c) Desarrollar Medidas para visibilizar las acciones y procesos efectua-
dos por la institución49.
d) Establecer canales internos y externos para que la información llegue
en tiempo y forma a los diversos actores involucrados en los procesos de
la organización.
e) Establecer los dispositivos de acceso a la información para los secto-
res interesados y garantizar el acceso real y efectivo a la misma.
f ) Organizar la información de manera adecuada, estableciendo con
claridad las funciones y responsabilidades para el acopio, clasificación,
ordenamiento y conservación de la misma.
g) Almacenar y conservar la información en forma segura, atendiendo
a aspectos como la prevención de incendios; la protección contra robos
o sustracción no autorizada; así como de agentes corrosivos, humedad,
insectos, etc. También debe considerar el mantenimiento de sistemas
adecuados de respaldo, especialmente para la información contenida en
medios magnéticos.
47 A este efecto son apropiados los
mapas de riesgos
4.1.1. Subsistema de Gestión de denuncias e investigación de hechos de
corrupción 48 En este sentido, los mapas de
transparencia e integridad constituyen
La organización debe orientar sus esfuerzos para asegurar que los hechos de una herramienta de gran ayuda.
corrupción son detectados, investigados y sancionados en el marco del Sistema 49 Publicaciones; información en
de Gestión de la integridad. En tal sentido, debe mantener procedimientos Internet (Pagina Web, intranet, otros.);
espacios en los medios masivos de
orientados a promover y facilitar la realización de denuncias de hechos de comunicación; entre otros
corrupción que sean conocidos por los funcionarios de la institución y por la
ciudadanía en general.
157

La organización debe establecer y mantener procedimientos eficientes,

eficaces y efectivos para:
a) Instalar una Unidad de Investigación Interna – UII de hechos de
corrupción, encargada de la recepción e investigación de denuncias for-
muladas por personas internas y externas a la organización.
b) Identificar a los posibles denunciantes.
c) Instalar mecanismos efectivos que propicien y faciliten las denuncias
de hechos de corrupción.
d) Establecer criterios para determinar con claridad los casos que ame-
ritan investigación y seguimiento (corroboración de la veracidad de los
hechos denunciados).
e) Instalar mecanismos efectivos para la realización del seguimiento de
los casos denunciados.
f ) Establecer procedimientos para realizar el control estadístico del
número de denuncias recibidas por la Unidad de Investigación Interna,
los casos investigados y los resultados obtenidos en cada semestre.
g) Establecer los mecanismos de articulación con las instancias juris-
diccionales (Ministerio Público) para el proceso de investigación de los
casos denunciados y de ser necesario realizar las imputaciones corres-
pondientes.
h) Establecer los dispositivos necesarios para informar a la sociedad
civil del grado de avances en la investigación de los casos, la resolución
de los mismos y la efectividad de las sanciones implementadas.

4.1.2. Subsistema de Protección a denunciantes de hechos de corrupción

Muchas personas que pueden denunciar o ser  testigos de hechos delictivos
prefieren no hacerlo por miedo a las consecuencias posteriores. Por ejemplo, si
un ciudadano fue maltratado por la policía es poco probable que luego se ani-
me a realizar una denuncia ante la misma institución o si en su trabajo se ente-
ra de un caso de corrupción teme denunciarlo porque podría perder su puesto.

El hecho de estar en la situación de ser testigo o denunciante de un delito o

hecho de corrupción, implica un cambio en la vida de esa personas atendiendo
al hecho de que arriesga la pérdida de su empleo, expone a su familia a situa-
ciones más o menos violentas, e inclusive y según la gravedad de la denuncia,
puede poner en riesgo su propia integridad física o la de algún miembro de su
grupo familiar. Sin dudas, hay un antes y un después en la vida de los testigos,
 158

denunciantes o arrepentidos50, quienes en muchos casos, ante la falta de garan-

tías, en lugar de que se haga justicia, terminan siendo víctimas de un sistema
perverso que trata de desalentar las denuncias.

En nuestro país, el arrepentido no está cubierto por la legislación vigente.

Aunque el Estado tenga la obligación de protegerlo en casos de secuestro, trá-
fico de armas y narcoterrorismo, no están claramente contemplados los casos
de corrupción, a pesar de lo que establecen las Convenciones Internacionales
Anticorrupción.

La figura de los testigos arrepentidos va adquiriendo una gran importancia

a nivel internacional, en lo que respecta a la eficacia de la justicia y se está
trabajando en el desarrollo de marcos legales más acordes que fomenten las
denuncias de este tipo.

La experiencia en la región señala que el Estado hace uso “utilitarista” de los

testigos o informantes, en el sentido que los protege hasta cierto momento,
pero después se desentiende de ellos, y finalmente terminan olvidados, pues
nadie se ocupa de los problemas derivados del caso. Cuando una persona toma
la decisión de denunciar un hecho de corrupción bajo la figura del arrepentido,
generalmente sucede que después  pierde su trabajo. Si bien la sociedad apoya
la decisión de que se denuncien las situaciones irregulares en busca de justicia,
ese acompañamiento no es consecuente luego con la reinserción laboral o so-
cial del arrepentido.

Por otra parte, si una persona pierde su empleo a causa de haber denunciado
un hecho de corrupción, la misma se encuentra desamparada, pues no exis-
ten mecanismos establecidos por los cuales, el denunciante reciba un subsidio
mensual por un periodo de tiempo razonable, en tanto dure el juicio en cues-
tión.

Un elemento a considerar es que pueden darse situaciones en las cuales, el ciu-

dadano denuncia a alguna fuerza de seguridad y la Justicia asigna la custodia 50 El arrepentido, es una persona
que habiendo participado de hechos
de este ciudadano a la misma institución denunciada. ilícitos decide brindar a la autoridad
competente información significativa
sobre la identidad de los responsables.
Así mismo, se presenta el desafío de vencer la barrera cultural. En nuestro país,
la gente no está acostumbrada a reclamar y mucho menos a denunciar. Es más,
159

el ciudadano o la ciudadana que denuncia, más que alguien que defiende sus
derechos y los de la ciudadanía, es percibida como una persona problemática
y molesta. Esto tiene su correlato organizacional, pues en el discurso institu-
cional se apoya el desarrollo de actitudes responsables, como las denuncias de
corrupción, pero no se realizan los esfuerzos suficientes para que las personas
se sientan verdaderamente respaldadas y protegidas.

La protección no está relacionada solamente a las agresiones de delincuentes

sino también de instituciones. En este sentido, la protección debe ser integral,
porque puede darse el caso que una persona que se anima a ser testigo o a
realizar una denuncia, termina citado cinco veces para lo mismo e indagado
de una manera amenazante. El montaje del sistema de justicia puede resultar
intimidatorio para las personas. Esto lleva a la necesidad de reforzar lo rela-
cionado a la formación ciudadana, para que la gente conozca sus derechos y se
vaya generando una “cultura de la denuncia responsable”. Cuando una persona
se anima a contar algo, se debe evaluar el grado de ayuda u obstáculos que la
misma sociedad le va poniendo en su camino.

Atendiendo a lo expuesto, la organización debe establecer y mantener

procedimientos eficientes, eficaces y efectivos para:
51 Esta instancia podría ser la Unidad
de Investigación Interna en cuyo caso,
la protección de denunciantes debe
ser una función claramente definida y
diferenciada en la estructura orgánica
de la Unidad.
a) Establecer una instancia formalmente constituida en la organización
que sea responsable de coordinar las acciones relacionadas a la protec-
ción de denunciantes de hechos de corrupción51.
b) Concientizar a la ciudadanía respecto a la magnitud del problema,
y a la importancia de cumplir con el deber ciudadano de denunciar los
hechos de corrupción.
c) Brindar asesoramiento a toda persona que pueda resultar testigo o
arrepentido de hechos de corrupción y guiarla en las consecuencias de su
decisión.
d) Coordinar con las instancias jurisdiccionales correspondientes las
acciones a implementar para brindar atención a los testigos y/o arrepen-
tidos, para lograr su reinserción social (soporte judicial, soporte legal,
soporte psicológico, soporte laboral y soporte familiar) en el momento
previo y posterior a la colaboración.
e) Propiciar o integrar una red con organizaciones afines para incidir
en la implementación de políticas de Estado que tiendan a solucionar o
disminuir las debilidades de los sistemas actuales de protección.
 160

f ) Realizar un relevamiento de la normativa existente a nivel nacional

e internacional, vinculada a los sistemas de protección de testigos y arre-
pentidos; e identificar las autoridades de aplicación y sus alcances.
g) Propiciar la creación de una red de empresas y organizaciones que
colaboren en la búsqueda de nuevos empleos para personas que hayan
sido víctimas de desempleo a causa de las denuncias formuladas.
h) Analizar las fortalezas y limitaciones de las previsiones legales rele-
vadas.
i) Evaluar de manera periódica (semestral o anual) los resultados y el
impacto de las acciones implementadas en el marco de la protección a
los denunciantes de hechos de corrupción.

4.1.3. Subsistema de Gestión de las interrelaciones

El Gobierno Institucional debe implementar mecanismos de participación

ciudadana que permitan a la Sociedad Civil realizar el control social corres-
pondiente, atendiendo a los siguientes aspectos:
a) Acceso a la información: Establecer mecanismos de acceso a la
información tales como sistemas de información sobre obligaciones y
derechos ciudadanos; ejecución presupuestaria; políticas institucionales;
utilización de recursos públicos; adquisiciones y contrataciones, gobierno
electrónico, entre otros.
b) Consulta para la toma de decisiones: Realización de audiencias pú-
blicas y desarrollo de sistemas normativos para la participación efectiva
en la toma de decisiones; habilitación de espacios institucionales de
participación, etc.
c) Seguimiento y evaluación: Existencia de audiencias informativas;
sistemas para medir la transparencia e integridad en la gestión y la satis-
facción de los usuarios con los servicios, entre otros.
d) Cogestión: Conformación de comisiones; participación efectiva de
la sociedad civil organizada en el gerenciamiento de planes y programas
institucionales, etc.
e) Fortalecimiento de la sociedad civil: Implementación de acuerdos
interinstitucionales; asistencia técnica a la sociedad civil; capacitación a
ciudadanos; instalación de oficinas de reclamos; etc.
f ) Formulación participativa del presupuesto público: Establecimien-
to de espacios y pautas claras para la elaboración de presupuestos con
161

participación de la ciudadanía (Audiencias públicas de elaboración de

presupuesto); acceso irrestricto a la información presupuestaria; etc.

Los mecanismos de participación establecidos deben ser revisados y ajustados

periódicamente. Así mismo, deben estar documentados y los registros deben
ser actualizados.

I. Gestión de las relaciones con respecto a la provisión de servicios.

El Gobierno Institucional debe establecer procedimientos eficaces de comu-

nicación con los usuarios respecto a la provisión de servicios conformes. Para
ello, la institución debe establecer procedimientos relacionados a:
a) Información sobre la implementación y desarrollo del servicio.
b) Requisitos específicos para el acceso al servicio.
c) Modificaciones normativas o de procedimientos para el acceso al
servicio.
d) Quejas de los usuarios respecto a la calidad del servicio.
e) Expectativas y necesidades de los usuarios respecto a las funciones
institucionales y el funcionamiento integral de la organización.

Los mecanismos de comunicación deben ser revisados y ajustados periódica-

mente. Los mismos deben estar documentados y los registros deben ser ac-
tualizados.

II. Preservación

La organización debe asegurarse de preservar la conformidad del servicio du-

rante el proceso interno y la entrega al destino final. La preservación referida
debe incluir la identificación, embalaje, almacenamiento y protección. La pre-
servación debe aplicarse también a las partes componentes del servicio.

4.1. Auditoría del Sistema de Gestión de la Integridad

Una vez realizados los esfuerzos por instalar y desarrollar el Sistema de Ges-
tión de la Integridad en la organización, el siguiente paso consiste en evaluar
la evidencia necesaria para determinar si la gestión ha sido buena y si las afir-
maciones de la organización respecto a los logros alcanzados están de acuerdo
 162

con los criterios establecidos en la presente Guía.

En el caso de las entidades públicas es preciso señalar que como las mismas
no buscan principalmente obtener una rentabilidad económica, sino que su
objetivo se debe concentrar en incrementar el bienestar colectivo, mediante
la prestación de un servicio público, debe considerarse que la gestión ha sido
buena cuando garantiza que los recursos asignados son utilizados correcta-
mente, en el cumplimiento de los objetivos propuestos.

Para ello se deberá realizar una auditoría del Sistema de Gestión de la Integri-
dad, la cual consiste en la revisión formal, sistemática, objetiva e independiente
del conjunto de actividades, funciones y actos de gobierno, que tuvieron lugar
en la organización y que afectan al desempeño íntegro de la misma conforme
a los principios ya esbozados. Posteriormente, los resultados de esta revisión,
deberán ser comunicados a los sectores interesados y al público en general.

La auditoría realizada permitirá conocer el grado de eficiencia, eficacia, res-

ponsabilidad y transparencia de la gestión organizacional y determinar la con-
sistencia del sistema de gestión de la integridad. En este marco, los objetivos
primordiales de la misma consisten en:
a) Corroborar la existencia de una política de integridad adecuada y su
efectivo cumplimiento.
b) Evaluar los objetivos y planes organizacionales y su consistencia con
la política de integridad.
c) Comprobar la confiabilidad de la información y de los controles im-
plementados.
d) Verificar la existencia de métodos adecuados de operación conforme a
las necesidades de los usuarios.
e) Comprobar la correcta utilización de los recursos.

El desarrollo del proceso de auditoría, dependerá de las características de la

organización auditada.

Por un principio básico de confiabilidad e independencia, ninguna función o

actividad puede ser auditada por el responsable de ejecutarla. En el caso de
la Norma ISO 9001 – 2000, las auditorías de certificación son implementas
por organizaciones externas acreditadas para el efecto conforme a directrices
163

específicas establecidas por organismos de carácter internacional que regulan

el uso de la citada norma.

En lo que respecta a la gestión de la integridad, las Convenciones Antico-

rrupción cuentan con mecanismos52 para efectuar el seguimiento de la im-
plementación de las medidas que establecen. En el caso de la Convención
Interamericana Contra la Corrupción – CICC, dicho mecanismo consiste en
la conformación de un Comité de Expertos denominado MESICIC53, el cual
está integrado por los expertos representantes de los diversos países. Cada Es-
tado parte presenta un informe semestral en el cual consigna los avances lo-
grados respecto a las medidas establecidas en la CICC. Cada país es evaluado
por sus pares, con base en el documento presentado, el cual no requiere de la
presentación de evidencias de respaldo respecto a lo informado. Por esta razón,
este tipo de seguimiento, no constituye propiamente una auditoría de gestión.

Para la implementación de las auditorías de integridad, no existen directrices y

organismos que regulen la implementación de estos procesos como en el caso
de los sistemas de calidad. Esto nos lleva a la necesidad de crear alternativas
locales que nos permitan implementar con efectividad este tipo de auditorías.

Los criterios adoptados en la presente guía para la implementación de audito-

rías de sistemas de gestión de la integridad, han sido adaptados de los proce-
dimientos establecidos para auditar sistemas de calidad instalados conforme a
la Norma ISO 9001 – 2000.

52 Hasta la fecha está

Primeramente, los procesos afectados por el sistema de integridad, deben ser
efectivamente instalado el identificados, establecidos y documentados. Los auditores deberán ser capaces
mecanismo de seguimiento de
la Convención Interamericana de realizar mapeos institucionales y evaluar los riesgos de corrupción a los que
Contra la Corrupción – CICC. están expuestos los diversos cargos y funciones.
La Convención de las Naciones
Unidas Contra la Corrupción aun
no ha establecido su mecanismo de
seguimiento.
Los principios que sustentan el desarrollo del sistema de integridad deben
orientar la labor a la hora de implementar las auditorías.
53 Mecanismo de Seguimiento a la
Implementación de la Convención
Interamericana Contra la Para llevar a cabo la auditoría, un auditor debe:
Corrupción – MESICIC.
a) Diseñar un plan de auditoría y enfocarse en el mismo para alcanzar los
objetivos
b) Revisar la Política de integridad.
 164

c) Evaluar los objetivos de integridad en cada nivel y función relevante.

d) Analizar los procesos críticos priorizando el nivel de vulnerabilidad a
la corrupción.
e) Enfocar la auditoría en los recursos humanos, los procesos, controles,
registros y servicios.
f ) Considerar la eficiencia, eficacia y efectividad de los procesos.

Esto significa que el auditor deberá:

a) Dialogar con los principales representantes del gobierno institucio-
nal a los efectos de identificar los resultados clave de las diversas áreas de
la organización en los cuales deberían establecerse objetivos de calidad e
integridad.
b) Comprender los elementos clave de la organización.
c) Enfocarse en los procesos críticos. Estos pueden ser visualizados por
el auditor a través del mapeo de procesos o del desarrollo de diagramas
de flujo. La elaboración de listas de verificación, basadas en la documen-
tación y procedimientos existentes en la organización, pueden resultar
útiles. Los procesos pueden ser mapeados desdoblando cada uno de los
procesos en sus partes constituyentes (sub-procesos) incrementando el
nivel de detalle.
d) Auditar la consistencia del sistema de integridad y la mejora del
funcionamiento de la organización.

Recolección de la información

La información puede ser obtenida de diferentes fuentes tales como:

a) Entrevistas
b) Observación de:
• Desarrollo de las actividades
• Condiciones para el desarrollo de las actividades
• Ambiente de trabajo

c) Documentos tales como políticas; objetivos; planes; procedimientos;

instrucciones; licencias y permisos; especificaciones, dibujos, contratos;
ordenes, entre otros.
d) Registros de inspección, minutas de reuniones, quejas de clientes, re-
165

portes de auditoría, programas de monitoreo y resultado de mediciones.

e) Indicadores de desempeño, resumen de datos, análisis.
f ) Reportes de otras fuentes tales como retroalimentación de los usua-
rios y reportes externos de proveedores.

La recolección de la información deberá hacerse también de la interacción

entre las funciones, las actividades y los procesos.

Es necesario que la evidencia de la auditoría sea identificada, documentada

y registrada. La evidencia hallada durante el proceso de auditoría debe ser
contrastada con los criterios establecidos para el efecto. Los hallazgos pueden
indicar conformidad o no conformidad con los requisitos del sistema de in-
tegridad.

Los resultados de las mediciones deberán demostrar los niveles de cumpli-

miento, tendencias y variaciones. Las causas de las tendencias y las variacio-
nes deberán ser identificadas y comprendidas por el gobierno institucional. El
análisis de los datos, la verificación de la conformidad del servicio y la efectivi-
dad del sistema, determinaran el uso de técnicas estadísticas.

Guía para la implementación de auditorías del sistema de integridad.

Subsistema de planificación

1. ¿Se han identificado las áreas más vulnerables a la corrupción? ¿Con qué
métodos e instrumentos?
2. ¿Cuenta la organización con una política de integridad que involucra a
todas las áreas de la misma, priorizando las mas vulnerables a la corrupción?
3. ¿Se han establecido objetivos de integridad para las diversas áreas de la
organización consistentes con la política de integridad? ¿Qué grado de imple-
mentación tiene la misma?
4. ¿Qué acciones se han implementado para asegurar que todos los miem-
bros de la organización conozcan la política de integridad y estén familiariza-
dos con ella y con los objetivos de integridad?
5. ¿Qué acciones se han implementado para asegurar la transparencia de la
gestión institucional en sus diversos procesos?
6. ¿Se cuenta con evidencias para verificar las acciones implementadas para
 166

transparentar la gestión?
7. ¿De qué manera la organización se asegura de brindar servicios acordes a
los usuarios?
8. ¿Cuenta la organización con mecanismos efectivos para la realización del
seguimiento, medición, análisis y mejora de los procesos efectuados?
9. ¿Cuenta la organización con una metodología, procedimientos y herra-
mientas para implementar y medir la mejora continua del Sistema de Integri-
dad, tanto en los componentes individuales como en el sistema en su conjun-
to? ¿Existen procedimientos documentados al respecto?

Subsistema de control

10. ¿Cuenta la organización con un Manual de Integridad en el cual se con-

signan la descripción y el alcance del sistema de integridad y la interacción de
los procesos?
11. ¿La organización puede identificar la implementación del servicio a través
de la secuencia de procesos realizados para la prestación del mismo, desde el
inicio hasta el final del ciclo? ¿De qué manera lo hace?
12. ¿De qué manera la Organización planifica y controla las Operaciones de
Prestación del Servicio?
13. ¿La Organización ha establecido los mecanismos para controlar los dis-
positivos de medición, inspección y monitoreo necesarios para proporcionar
la evidencia de la conformidad del servicio con los requisitos establecidos?
¿Cuáles son estos mecanismos?
14. ¿Se cuenta con un procedimiento documentado en el cual se definen los
controles a realizar, el tratamiento de los productos no conformes y los respon-
sables de los mismos?
15. ¿Cuáles son las acciones que la Organización toma para eliminar las no
conformidades detectadas?

Subsistema de Medición, Análisis y Evaluación

16. ¿La organización realiza una medición regular del funcionamiento del
sistema de integridad y de los avances logrados en las diversas áreas que la
componen? ¿De que manera lo hace?
17. ¿La Organización ha desarrollado procedimientos de revisión del Sistema
de Gestión de la Integridad a los efectos de asegurar la eficiencia, eficacia y
167

adecuación del mismo?

18. Los procedimientos establecidos, ¿contemplan las necesidades de cam-
bios en el Sistema de Gestión de la Integridad, incluyendo la política de inte-
gridad, los objetivos de integridad, las oportunidades de mejora del sistema y
los registros de las revisiones efectuadas?
19. ¿La Organización cuenta con resultados de auditorias? ¿La organización
realiza auditorias internas a intervalos planificados, considerando el alcance, la
frecuencia y la metodología?
20. ¿Se han desarrollado herramientas para la selección de los auditores que
asegure la rigurosidad, objetividad e imparcialidad de las auditorías?
21. ¿Se cuenta con sistemas de retroalimentación tales como reportes de des-
empeño de los procesos y análisis de la satisfacción de los usuarios?
22. ¿Se cuenta con indicadores que permitan evaluar el estado de las medidas
preventivas y sancionadoras desarrolladas por la organización?
23. ¿La Organización ha desarrollado acciones de seguimiento de las medi-
das adoptadas?
24. ¿La Organización ha recopilado documentación acerca de recomendacio-
nes de mejora?
25. ¿Cuáles son los indicadores que evidencias la mejora del Sistema de Inte-
gridad y sus procesos?
26. ¿La Organización cuenta con indicadores para medir la mejora del servi-
cio público en relación con las necesidades y expectativas de los usuarios?
27. ¿La organización realiza un seguimiento de la información relacionada a
la percepción de los usuarios respecto al cumplimiento de sus necesidades y
expectativas?
28. ¿La Organización cuenta con métodos y herramientas adecuados para
realizar el seguimiento de los procesos del Sistema de Gestión de la Integridad
y la conformidad del servicio implementado?
29. ¿La organización realiza un seguimiento en la implementación de las ac-
ciones correctivas cuando los resultados planificados no son alcanzados?
30. ¿Se han desarrollado indicadores que evidencien la efectividad del Siste-
ma de Integridad?
31. ¿La organización ha desarrollado estudios que peritan analizar La satis-
facción y /o insatisfacción de los usuarios de los servicios y la Conformidad
con las necesidades reales de los usuarios?
 168

Subsistema de gestión de recursos humanos

32. ¿Se han determinado las competencias necesarias de las personas en tér-
minos de conocimientos, habilidades, actitudes, intereses y experiencia desa-
rrollada?
33. ¿Las personas que forman parte de la Organización son incorporadas
conforme a sus competencias y en función a los requerimientos del cargo?
34. ¿Se han Diseñado, mantenido y desarrollado procedimientos para medir
y evaluar las competencias del personal respecto a los procesos que realizan?
35. ¿Existen indicadores de competencias demostrables y cuantificables?
36. ¿Se han diseñado, mantenido y desarrollado procedimientos de selección
e incorporación de personas a la organización conforme a sus competencias e
idoneidad?
37. ¿Se hallan Instaladas carreras administrativas, técnicas y jurisdiccionales,
que permitan el desarrollo de la organización y de las personas con base en las
competencias y los méritos?
38. ¿Se cuenta con herramientas tales como el diseño y evaluación de puestos,
el análisis y valoración de cargos, los manuales de funciones, los sistemas de
evaluación del desempeño, entre otros?
39. ¿La Organización ha considerado e identificado cuales son áreas sensibles
aquellas que por los intereses implicados, los procesos desarrollados, los actores
involucrados u otros factores, conllevan un mayor riesgo o vulnerabilidad a la
corrupción?
40. ¿La Organización ha Implementado un sistemas de remuneración basa-
dos en el mérito y el rendimiento, tendientes al mejoramiento de la calidad de
las retribuciones del personal en general y especialmente de las áreas sensibles?
41. ¿La organización ha incorporado en su plan de Capacitación campañas
de sensibilización interna respecto a la importancia de brindar a los usuarios,
un servicio adecuado conforme a sus necesidades, en el marco de la integridad,
y sobre el impacto negativo de la corrupción?
42. ¿Cuenta la organización con un Plan de Capacitación debe desarrollar las
competencias de los funcionarios sobre la base de una educación apropiada,
que les permita tener los conocimientos y las habilidades requeridas?
43. ¿La organización ha desarrollado indicadores cuantitativos y/o cualita-
tivos que indican que el personal está consciente de la relevancia e importancia
de sus actividades y de cómo contribuyen ellos en el alcance de los objetivos de
integridad?
169

44. ¿La Organización mantiene registros actualizados de las acciones imple-

mentadas?
45. ¿Se han implementado de manera efectiva, códigos de conducta, ética y
de buen gobierno?
46. ¿La organización ha definido y gestionado el ambiente de trabajo necesa-
rio, considerando tanto los aspectos físicos como humanos para lograr la con-
formidad de los usuarios de acuerdo a su misión y objetivos institucionales?

Subsistema de gestión del conocimiento

47. ¿Cuáles son las evidencias de que la organización propicia el desarrollo de

investigaciones?
48. ¿Se cuenta con documentaciones y registros de las mejores prácticas y
lecciones aprendidas?
49. ¿La organización produce documentaciones de sistematización del cono-
cimiento colectivo en términos de capital social institucional?
50. ¿La Organización propicia acciones de difusión del conocimiento (verti-
cal y horizontalmente) dentro de la institución? ¿Qué acciones propicia?
51. ¿La Organización propicia el establecimiento de alianzas estratégicas con
organizaciones vinculadas externas a la institución para la generación de cono-
cimientos? ¿Qué acciones propicia?
52. ¿La organización cuenta con El establecimiento de alianzas estratégicas
con organizaciones vinculadas externas a la institución para la generación de
conocimientos.
53. ¿La Organización cuenta con un sistema de evaluación sistemática y me-
tódica de las acciones desarrolladas en términos de capacitación y formación
para determinar su efectividad?
54. ¿La organización cuenta con registros apropiados sobre los conocimien-
tos, habilidades y experiencia del personal, el grado de educación alcanzado y
de los eventos de capacitación y formación realizados?

Subsistema de gestión de quejas y reclamos.

55. ¿Cómo se asegura que las necesidades y expectativas de los usuarios son
identificadas y atendidas en la elaboración de los Planes Operativos Anuales?
56. ¿Cómo se garantiza el funcionamiento efectivo de mecanismos institucio-
nales que permitan la recepción y el trámite efectivo de las no conformidades
 170

del servicio en todos sus procesos?

57. ¿Se cuenta con una oficina de recepción de inquietudes, dudas, quejas y
sugerencias de usuarios?
58. ¿La Organización cuenta con mecanismos efectivos que garanticen a los
usuarios la posibilidad real de transmitir al gobierno institucional, las inquie-
tudes, dudas, quejas y sugerencias respecto a la prestación del servicio y al
funcionamiento general de la organización?
59. ¿La organización cuenta con el personal idóneo en relación a las com-
petencias requeridas por los funcionarios para el ejercicio de la función de
gestión de quejas y reclamos?
60. ¿Se cuenta con suficientes personas para cubrir efectivamente las deman-
das del servicio?

Subsistema de adquisiciones y contrataciones

61. ¿La Organización cuenta con un sistema de evaluación y selección de pro-

veedores?
62. ¿La organización cuenta con sistemas y herramientas que aseguren que
los productos o servicios adquiridos cumplen con los requisitos de compra
especificados?
63. ¿La Organización cuenta con un sistema de registros de los resultados de
las evaluaciones, la selección de los proveedores y las acciones de seguimiento
del comportamiento de los mismos?
64. ¿Cuáles son los indicadores que la organización ha establecido para apro-
bar la compra de un producto; procedimientos, procesos, equipo?
65. ¿Cuáles son los requisitos para la contratación de servicios y calificaciones
del personal?
66. ¿Se cuenta con procedimientos de inspección y verificación de productos
y servicios adquiridos?

Subsistema de gestión de la información y mecanismos de acceso.

67. ¿La Organización permite el acceso a cualquier documento que contenga

información pública, debidamente justificadas y tipificadas?
68. ¿La Organización cuenta con disposiciones que contemplen el acceso a la
información pública como derecho, así como los procedimientos que regulen
la obligación de entregarla?
171

69. ¿Existen indicadores claros acerca de la predisposición de las autoridades

en relación a la implementación efectiva de mecanismos de acceso en la insti-
tución?
70. ¿La información que la Organización emite utiliza de un lenguaje sencillo
y de fácil comprensión para los usuarios de los servicios de la institución y la
ciudadanía en general?
71. ¿La información que la Organización emite es contrastable con la reali-
dad o comprobable (verificable) con cierta facilidad?
72. ¿La información que la Organización provee está siempre debidamente
autorizada (rubricada)?
73. La Organización provee elementos prácticos de señalización de la infor-
mación para facilitar el acceso a los usuarios?
74. ¿La Organización promueve, por diversos medios de comunicación, los
mecanismos de acceso para que los usuarios tomen conciencia de la existencia
de los mismos?
75. ¿La Organización ha establecido horarios de atención al público de ma-
nera que la información pueda ser accesible para todos los usuarios y la ciuda-
danía en general?
76. ¿La organización ha desarrollado indicadores cuali y/o cuantitativos que
reflejen la predisposición del funcionario para brindar la información requeri-
da por los solicitantes?
77. ¿Cuáles son los indicadores que reflejan el esfuerzo que realiza la Organi-
zación para que la Información sea, en la medida de lo posible, gratuita?
78. ¿Cuál es el número de funcionarios designados por la Organización que
tienen la función y capacidad técnica para proporcionar información pública?
79. ¿Cuál es el procedimiento establecido por la Organización para la solici-
tud y la entrega de la información?
80. ¿Cuáles son los medios con que cuenta el usuario para acceder a la infor-
mación?
81. ¿Cuenta la organización con un organismo autónomo que promueva la
apertura y resolución de controversias sobre la interpretación de procedimien-
tos?
82. ¿Cuenta la Organización con políticas de conservación de la información
pública?
83. ¿La Organización ha establecido un sistema de sanciones a los funciona-
rios que no cumplan con la responsabilidad de entregar, reproducir o conservar
la información?
 172

84. ¿Cuáles son los indicadores cualitativo y /o cuantitativos que señalen que
la Organización promociona el conocimiento y el ejercicio del Derecho de
acceso a la información pública?
85. ¿La Organización ha desarrollado procedimientos orientados a mejorar la
comunicación interna entre los diferentes niveles de la organización?
86. ¿La Organización ha desarrollado indicadores que señalen que los proce-
sos de comunicación interna son eficientes, eficaces y apropiados a los fines y
objetivos de la organización?

Subsistema de denuncias e investigación de hechos de corrupción.

87. ¿Se cuenta con indicadores que evidencien los esfuerzos realizados para
asegurar la detección, investigación y sanción de los hechos de corrupción en
el marco del Sistema de Gestión de la integridad?
88. ¿Se han desarrollado mecanismos que promuevan y faciliten la realización
de denuncias de hechos de corrupción por parte de funcionarios y ciudadanos?
¿Los mecanismos son conocidos por los interesados?
89. ¿Se cuenta con una unidad de Investigación Interna de hechos de corrup-
ción, encargada de la recepción e investigación de denuncias formuladas por
personas internas y externas a la organización?
90. ¿La Organización ha instalado mecanismos efectivos que propicien y fa-
ciliten la realización de denuncias de hechos de corrupción?.
91. ¿La organización ha establecido criterios que determinen con claridad los
casos que ameritan investigación y seguimiento?
92. ¿La organización ha establecido procedimientos para realizar el control
estadístico del número de denuncias recibidas por la Unidad de Investigación
Interna, los casos investigados y los resultados obtenidos en cada semestre del
año?
93. ¿La Organización ha establecido mecanismos de articulación con las ins-
tancias jurisdiccionales (Ministerio Público) para el proceso de investigación
de los casos denunciados?
94. ¿Se han establecido mecanismos para informar a la sociedad civil de los
avances en la investigación y resolución de casos de corrupción y la efectividad
en la aplicación de las sanciones?
173

Subsistema de protección a denunciantes de hechos de corrupción

95. ¿La Organización ha establecido una instancia formalmente constituida

que sea responsable de coordinar las acciones relacionadas a la protección de
denunciantes de hechos de corrupción?
96. ¿Se han desarrollado acciones efectivas para concienciar a la ciudadanía
respecto a la importancia de cumplir con el deber ciudadano de denunciar los
hechos de corrupción?
97. ¿Se han desarrollado procedimientos par brindar asesoramiento a toda
persona que pueda resultar testigo o arrepentido de hechos de corrupción y
guiarla en las consecuencias de su decisión?
98. ¿Qué acciones de coordinación con las instancias jurisdiccionales se han
desarrollado para atender a testigos y/o arrepentidos, para lograr su reinserción
social (soporte judicial, soporte legal, soporte psicológico, soporte laboral y
soporte familiar) en el momento previo y posterior a la colaboración?
99. ¿Qué acciones se han implementado para desarrollar redes de organiza-
ciones que incidan en la implementación de políticas de Estado orientadas a
crear y fortalecer los sistemas de protección?
100. ¿La Organización ha realizado un relevamiento de la normativa existente
a nivel nacional e internacional, vinculada a los sistemas de protección de tes-
tigos y arrepentidos?
101. ¿Se han realizado estudios de las fortalezas y limitaciones de las previsio-
nes legales relevadas?
102. ¿Qué acciones se han propiciado para crear redes de empresas y organi-
zaciones que colaboren en la búsqueda de empleos para personas víctimas de
desempleo a causa de denuncias efectuadas?
103. ¿Se han implementado sistemas de evaluación de resultados y del impacto
de las acciones de protección a denunciantes de hechos de corrupción?

Subsistema de interrelación con la sociedad civil

104. ¿Qué mecanismos de participación, que permitan el control social se han

implementado?
105. ¿Cuáles son los mecanismos de acceso a la información que la Organiza-
ción ha establecido?
106. ¿La Organización ha realizado audiencias públicas y desarrollo de siste-
 174

mas normativos para la participación efectiva en la toma de decisiones?

107. ¿La Organización ha desarrollado sistemas para medir la transparencia e
integridad en la gestión y la satisfacción de los usuarios con los servicios?
108. ¿Se han implementado acciones tendientes a la Cogestión (Comisiones,
mesas de dialogo, etc.) orientadas a la participación efectiva de la sociedad civil
en los planes y programas institucionales?
109. ¿Se han Implementado acuerdos interinstitucionales; asistencia técnica;
capacitación a ciudadanos; instalación de oficinas de reclamos; etc. para forta-
lecer las acciones de la sociedad civil?
110. ¿La Organización ha establecido espacios y pautas claras para la elabora-
ción de presupuestos con participación de la ciudadana?
111. ¿La ciudadanía tiene acceso irrestricto a la información presupuestaria de
la Organización?
112. ¿Los mecanismos de participación establecidos son revisados y ajustados
periódicamente?
113. ¿La Organización ha establecido procedimientos eficaces de comunica-
ción con los usuarios respecto a la provisión de los servicios?
114. ¿La Organización ha establecido requisitos específicos para el acceso al
servicio?
115. ¿La Organización ha establecido procedimientos para la información
acerca de las Modificaciones normativas o de procedimientos para el acceso al
servicio?
116. ¿La Organización ha establecido procedimientos para recepcionar las
quejas de los usuarios respecto a la calidad del servicio?
117. ¿La Organización ha realizado estudios acerca de las expectativas y nece-
sidades de los usuarios respecto a las funciones institucionales y el funciona-
miento integral de la organización?
118. ¿Cuáles son los indicadores que señalen que la organización se asegura de
preservar la conformidad del servicio durante el proceso interno y la entrega al
destino final?

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