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Prof.

Adalmir Guimarães
Administração Financeira e Orçamentária

Administração Pública – é todo o aparelhamento do Estado, objetivando a realização de seus


serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.
Podemos considerar ainda a Administração Pública como sendo um instrumento de ação do
Estado, visando cumprir funções básicas, principalmente no que tange a satisfação das necessidades
coletivas.
A Administração destaca-se, por ser um conjunto de órgãos destinados a cumprir as finalidades
do Estado, o que podemos resumir, como sendo a busca da realização do bem comum.

 Administrar é gerir os serviços públicos - prestar serviços, executá-los, dirigir, governar, e


exercer a vontade com objetivo útil e que tenha o bem estar da coletividade como foco principal.
 Administração Financeira e Orçamentária representa as ações de gerenciar as finanças e o
orçamento do setor governamental, que no Brasil divide-se em três esferas. União, Estados e
Municípios, objetivando o equilíbrio, a economia, a eficiência e a eficácia na gestão da coisa pública,
envolvendo neste objetivo o gerenciamento eficiente e eficaz de recursos humanos, materiais,
financeiros e tecnológicos.

Estrutura da Administração Pública


Administração Direta (centralizada) – é a estrutura compreendida pelos três poderes, o
Executivo; Legislativo e Judiciário e suas subdivisões que seriam a estrutura administrativa da
Presidência da República e seus Ministérios e as Secretarias Estaduais ou Municipais com
respectivos departamentos e seções.

Administração Indireta (descentralizada) – são as entidades públicas dotadas de personalidade


jurídica própria, que se encontram vinculadas aos poderes mencionados por determinação em lei.

a) Autarquias – são entidades autônomas criadas por lei específica, com personalidade
jurídica de direito público, possuindo Patrimônio e receitas próprios e atribuições
específicas típicas da Administração Pública.
b) Fundações – englobam entes que objetivam, principalmente, a realização de atividades
não lucrativas e que podem ser realizadas pelo setor público ou privado, mas que são de
interesse coletivo, as mesmas são criadas por lei específica ou autorizativa e registro em
órgão competente, possuem autonomia administrativa, patrimônio próprio funcionado com
recursos obtidos junto a administração direta para atuar em segmentos como educação,
cultura, pesquisa, desenvolvimento tecnológico, entre outros.
c) Empresa Pública – é uma organização com personalidade jurídica de direito privado e
participação exclusiva do Estado no seu capital e direção, portanto é de propriedade única
do Estado. Por ser pessoa jurídica de direito privado, não goza de privilégios estatais,
salvo prerrogativas previstas em lei.
d) Sociedades de Economia Mista – também considerada pessoa jurídica de direito
privado, criado por lei para o exercício de atividade econômica, sob a forma de sociedade
anônima, cujas ações, que permitem o direito a voto, pertencem em sua maioria ao Estado
(50% + 1 ação com direito a voto).
Cabe ressaltar que devem também seguir as regras da LRF também as empresas que
mesmo indiretamente esteja classificada como Controlada.

Obs.: além do mencionado anteriormente, ainda encontramos a figura dos Fundos.


• Fundos – os Fundos Especiais representam a concentração de recursos de várias origens
visando, desenvolver ou consolidar uma atividade específica, por intermédio de
financiamentos ou negociações. Podemos afirmar que a finalidade dos fundos seria a de

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assegurar recursos financeiros suficientes para a viabilização de programas específicos de
interesse primordial do Estado.

Gestão na Administração Pública – conjunto de atividades que tenham por fim a movimentação do
Patrimônio Público no decorrer do exercício financeiro.

a) Econômica – visa à formação dos elementos patrimoniais constantes do Ativo e do Passivo


registrados no Balanço Patrimonial;
b) Financeira – está vinculada a origem e aplicação dos recursos oriundos das receitas e das
despesas pertinentes à etapa da execução do orçamento.

Serviço Público – conjunto de atividades e bens que são exercidos ou colocados a disposição da
Sociedade (coletividade), visando abranger e proporcionar o maior grau possível de “bem-estar
social” ou da prosperidade pública. Logo podemos dizer que serviços públicos são todos aqueles
prestados pelo Estado ou delegados por concessão ou permissão sob condições impostas ou fixadas
por Ele, tendo ainda outro tipo de serviço já permitido em definição constitucional.

1) Serviços Públicos Privativos do Estado – são aqueles que exigem a centralização e


competem ao Estado exclusivamente. Ex.: Relações Diplomáticas e Consulares; Defesa e
Segurança do Território Nacional; Emissão de Moedas; Controle e Fiscalização de
Instituições Financeiras; Serviço Postal e Correio Aéreo Nacional; Planos de Educação e
Saúde Nacionais; Planos Regionais de Desenvolvimento; Poder de Polícia e Segurança
Pública; Justiça e outros.
2) Serviços de Utilidade Pública – são os serviços públicos prestados por delegação do
Poder Público por Delegação ou Concessão.
3) Prestação de Serviços Mista – é aquela prestada pela Administração Pública, por seu
dever de Estado e, entretanto, pode ser executada por pessoa física ou jurídica de caráter
privado, independente de delegação para tanto. Ex.: Educação – art. 205 / art 209 CF – “....
o ensino é livre a iniciativa privada ..........”

Tipos de Controle na Administração Pública


• Quanto ao Órgão que o Exerce
a) Administrativo – é o controle que a própria administração governamental exerce
sobre suas atividades;
b) Legislativo ou Parlamentar – é aquele exercido pelo Congresso Nacional, pelas
Assembléias Legislativas, pela Câmaras Municipais ou por comissões parlamentares
dessas casas sobre determinados atos do Executivo e do Judiciário.
c) Judiciário – é realizado pelo Poder Judiciário para evidenciar a conformidade do ato
com a norma legal que o rege.
• Quanto ao Objeto
a) Legalidade – determina a conformidade do procedimento administrativo com a
respectiva norma legal.
b) Mérito – possui a finalidade de comprovar a eficiência, economicidade, a eficácia e a
conveniência ou a oportunidade do ato controlado.
• Quanto à Localização do Órgão que o Realiza
a) Interno – representa o controle realizado pela própria administração sobre seus atos,
objetivando verificar sua adequação.
b) Externo – é o controle realizado por agentes estranhos ao órgão controlado. “Auditoria
do Tribunal de Contas – Apreciação das Contas do Executivo e Judiciário pelo
Legislativo”.
• Quanto ao momento em que são realizados
a) Prévio ou Preventivo – é o controle realizado antes da materialização do ato.
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b) Concomitante ou Sucessivo – é o controle realizado durante a realização do ato.
c) Subseqüente ou Corretivo – é o controle realizado após a conclusão do ato,
objetivando corrigi-lo, anulá-lo ou efetivá-lo.

Modelos de Administração Pública no Brasil


Classificam-se em três tipos as formas de Administração Pública no Brasil, que são:

1 – Patrimonialista – não havia distinção, por parte do Príncipe, entre os bens públicos e seus bens.
(Res-Pública = Res-Principis). Tinha como forte característica o nepotismo e a corrupção, os
administradores públicos administravam o patrimônio público como se fosse uma extensão de seus
domínios particulares, como se o Estado fosse propriedade do rei.
Principais Características
• Extensão do poder soberano
• Servidores possuem status de nobreza real
• Os cargos públicos são considerados prebendas
• Res pública não é diferenciada da Res principis
• Corrupção – nepotismo – (protencionismo / filhotismo / coronelismo)

2 – Burocrática – a Administração Burocrática surge em conseqüência do capitalismo e da


democracia, que surgiram estabelecendo uma distinção clara entre res pública e os bens privados,
considerando que a administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável, esta forma
de administração surge nos meados do século XIX, na época do Estado Liberal.
A década de 30 caracterizou-se por uma significativa centralização no nível político e econômico,
expressão de uma forma de Estado autoritário que conduziu o início de processo de modernização e
industrialização do país.
A expansão do Estado Intervencionista deu-se mediante três linhas de ação:
1) Criação de órgãos e departamentos formuladores de políticas públicas, buscando-se a
participação das corporações por meio da formação de Conselhos (Conselho Nacional do
Petróleo; conselho Nacional do Comércio; Comissão Nacional do Vale do Rio Doce);
2) Expansão dos órgãos da Administração Direta: Ministério da Educação, Cultura e Saúde;
Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio; Instituto do Açúcar e do Álcool; Instituto Nacional
do Sal e Instituto Nacional do Mate;
3) Expansão empresarial do Estado: empresas de direito privado que formaram o núcleo inicial
da Administração Indireta (fundações, autarquias, sociedades de economia mista, como
exemplos (CEF; DNER; BNDE; BNB)
4) DASP: órgão central coordenador do processo de modernização.
5) Estabelecimento de uma política de administração de pessoal consolidada no Estatuto dos
Funcionários Públicos da União, baseado no sistema de mérito.
6) Institucionalização da função orçamentária enquanto atividade formal e permanente vinculado
ao planejamento.
7) Simplificação, padronização e aquisição racional do material, revisão das estruturas e
racionalização de métodos.

No Brasil a administração surge na década de 30, caracterizando a primeira reforma administrativa


brasileira, tendo como principais características e disfunções:

Principais Características
• Combate a corrupção e ao nepotismo patrimonialista
• Acesso ao serviço público por mérito (concurso público)
• Profissionalização, idéia de carreira e hierarquia funcional
• Função orçamentária
• Poder racional-legal: normas e procedimentos universais; formalismo

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• Controle rígido e a priori dos processos administrativos
• Princípio da desconfiança nos administradores públicos e nos “clientes/cidadãos”.
• Impessoalidade

Principais Disfunções
• Perda da noção básica de sua missão “servir a sociedade”
• O controle – a garantia do poder do Estado transforma-se na própria razão de ser do
funcionário
• Ineficiência e auto-referência
• Incapacidade de voltar-se para o serviço dos cidadãos como clientes
• Clientelismo e fisiologismo

Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões estruturais e


culturais.

1938 – Criação do Departamento de Administração de Serviço Público (DASP): o art. 67 da


Constituição de 1937 estabelecia: “Haverá à Presidência da República, organizado por decreto do
Presidente, um Departamento Administrativo com as seguintes atribuições:
a) O estudo pormenorizado das repartições, departamentos, e estabelecimentos públicos,
com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficiência, as modificações a
serem feitas na organização dos serviços públicos, sua distribuição e agrupamento,
dotações orçamentárias, condições e processos de trabalho, relações de uns com os
outros e com o público;
b) Organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da República, a
proposta orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos Deputados;
c) Fiscalizar por delegação do Presidente da República e na conformidade das suas
instruções, a execução orçamentária;
O Decreto-Lei nº 579, de 30 de julho de 1938, adicionou às atribuições acima as seguintes alíneas:

d) Selecionar os candidatos aos cargos públicos federais, excetuados os das secretarias da


Câmara dos Deputados e do Conselho;
e) Promover a readaptação e aperfeiçoamento dos funcionários civis da União;
f) Estudar e fixar padrões e especificação do material para uso dos serviços públicos;
g) Auxiliar o presidente da república no exame dos projetos de lei submetidos à sanção;
h) Inspecionar os serviços públicos;
i) Apresentar anualmente ao presidente relatório pormenorizado dos trabalhos realizados e
em andamento.

Obs.: ainda dentro da criação da DASP, foi previsto também a organização da divisão de orçamento,
que sendo adiada sua instalação, continuou sendo elaborada a proposta orçamentária pelo Ministério
da Fazenda, com a assistência de um delegado da DASP. Sendo finalmente instalada em 1945 a
divisão de orçamento da DASP.
Após a queda de Vargas em 1945, o DASP deixou de ser um órgão normativo-fiscalizador para ser
exclusivamente um órgão assessor, porém no tocante as atividades referentes à seleção e
aperfeiçoamento de pessoal, continuou com suas funções executivas.

Década de 1960
1961 – Planos e Metas do Governo JK – Criação da Comissão de Simplificação da
Burocracia (cosb).
O governo de Juscelino Kubitschek trabalhava tendo como base uma plataforma nacional-
desenvolvimentista, o plano de metas de 1956, permitiu a abertura da economia ao capital
estrangeiro. Como medida para atrair o capital estrangeiro, adotou a política de isenção de impostos

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de importação para máquinas e equipamentos industriais, assim como os capitais externos, desde
que associados ao dinheiro nacional – que ficou denominado “capital associado”.
Nesta época desenvolveu-se a indústria automotiva e naval, com forte incentivo do governo
federal, expansão da indústria pesada e de grandes usinas hidrelétricas como Furnas e Três Marias,
aumento da produção de petróleo da Petrobras etc.

Principais Características
a) Perspectivas globalizante;
b) Visava adequar a Administração Pública aos objetivos do Plano de Metas;
c) Estruturas paralelas com autonomia orçamentária e mais flexibilidade para recrutamento de
pessoal;
d) Elaboração de anteprojeto de reforma geral da Administração Pública Federal, onde
mencionava-se pela primeira vez a questão da descentralização;
e) Criação da CEPA – Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando mudanças
nos processos administrativos e reformas ministeriais (estabelecimento do Ministério da
Indústria e Comércio, subdivisão do Ministério já Justiça e Interior, subdivisão do Ministério de
Viação e Obras Públicas nos Ministérios de Transportes e das Comunicações, reorganização
do Gabinete Civil);
f) Criação do Conselho de Desenvolvimento como órgão centralizador da política econômica, do
Conselho de Política Aduaneira e da SUDENE;
g) Criação da EBAP, vinculada a FGV, para implantação do ensino sistematizado da
Administração Pública no País.

1964 – Lei 4.320 e 4.595 – Reforma Financeira e Orçamentária


Período de ajustes em função do Poder Militar (Revolução), instituindo estas Leis que dispunham
sobre normas gerais de direito financeiro, orçamentos e balanços da União, dos Estados, Municípios
e do Distrito Federal também.

3 – Gerencial – a administração gerencial caracteriza-se por decisões e ações voltadas para o


resultado, surgindo na segunda metade do século XX como resposta, de um lado, à expansão das
funções econômicas e sociais do Estado e, de outro lado, ao desenvolvimento tecnológico e a
globalização da economia mundial, tendo como foco as demandas dos clientes/usuários, tendo como
alicerces o planejamento permanente e realizando sua execução de forma descentralizada e
transparente.
Comparando a Administração Gerencial com a Burocrática, pode afirmar que a primeira vê a
sociedade com um campo de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus
interesses e afirmam suas posições ideológicas, enquanto que a segunda pressupunha uma
racionalidade absoluta.
A administração pública gerencial constitui um avanço, e até certo ponto um rompimento com a
administração pública burocrática.
Necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços públicos.
Manutenção de princípios fundamentais: admissão por mérito, sistema estruturado de
remuneração, carreira, avaliação do desempenho e treinamento sistemático.
O marco inicial da Administração Gerencial na Administração Pública Brasileira foi a publicação do
Decreto-Lei nº 200/67, possuindo as principais características:
• Descentralização/funcional: transferência de atividades para autarquias, empresas
públicas, sociedades de economia mista e fundações;
• Princípios da racionalidade administrativa: planejamento e orçamento,
descongestionamento das chefias executivas (desconcentração / descentralização),
delegação da autoridade, sistematização, coordenação e controle;
• Regime de exceção orientado pela ideologia de segurança nacional;

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• Defesa da economia de mercado com forte presença do Estado;
• Expansão das empresas estatais (sociedades de economia mista e empresas públicas),
órgãos independentes (fundações públicas) e semi-independentes (autarquias);
• Fortalecimento e expansão do sistema de mérito;
• Diretrizes para o plano de classificação de cargos;
• Reorganização administrativa (criação dos Ministérios da Justiça, Interior, Relações
Exteriores, Agricultura, Indústria e Comércio, Fazenda e Planejamento, Transportes, Minas
e Energia, Educação e Cultura, Trabalho e Previdência Social, Saúde, Comunicação,
Exército, Marinha e Aeronáutica)

Princípios consagrados no Decreto-Lei nº 200/67

Este Decreto dispõe sobre a organização da Administração Federal e estabelece normas e


diretrizes para a reforma administrativa.
Ocorre neste período por parte do governo militar, um reforço do centralismo político e a tendência
intervencionista do Estado no setor produtivo, usando como estratégia um aumento significativo da
administração indireta.

a) Planejamento – é a necessidade de a Administração Pública promover o bem-estar social


através de planos nacionais e regionais.
b) Coordenação – visa entrosar as atividades da Administração pública para garantir a
harmonia.
c) Descentralização – é a idéia de atribuir (delegar) a outrem poderes de administração.
d) Delegação de Competência – têm caráter facultativo e transitório.
e) Controle – o órgão superior controla o inferior, fiscalizando o cumprimento da lei, das
instruções, das atribuições, bem como os atos praticados e o rendimento de cada servidor.

1970 – Criação da Semor – Secretaria de Modernização


• Busca da implantação de novas técnicas de gestão, em particular, a administração de
Recursos Humanos;

1979 - 1981 – Ministério da Desburocratização: Programa Nacional de Desburocratização -


PrND
• Nova tentativa de reformar a Administração Pública
• Objetivos: revitalização e agilização das organizações do Estado
• Descentralização de autoridade
• Melhoria e simplificação dos processos administrativos, procedimentos, documentos,
decretos e promoção de eficiência
• Conter excessos da administração descentralizada
• Ideologia do desenvolvimento nacional
• Estímulo a empresa privada nacional compatível com monopólios estatais;
• Eliminação de informações desnecessárias;
• Melhoria do atendimento ao cidadão;
• Ações dirigidas, a partir de 1981, para o estabelecimento do programa de desestatização,
voltado para o processo de privatização e reprivatização, visando fortalecer a iniciativa
privada.

1985 – A Nova República

• Restauração da cidadania;
• Democratização da ação administrativa em todos os níveis;

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• Descentralização e Desconcentração da ação administrativa com os objetivos de situar a
decisão pública próxima ao local da ação e evitar o crescimento desordenado da
Administração Pública.
• Revitalização do serviço público e valorização do servidor público;
• Melhoria nos padrões de desempenho
• Racionalização e contenção de gastos públicos e da estrutura da Administração Federal
• Profissionalização dos quadros burocráticos;
• Publicidade dos atos, programas, obras, e serviços públicos com caráter educativo
• Criação de uma Comissão Especial de Reforma da Administração Pública – GERAP;
• Inclusão das fundações na administração indireta, removendo-se o caráter de entidades
regidas por legislação de direito privado e subordinando seus cargos, empregos, funções e
respectivos titulares ao plano de classificação dos cargos;
• Criação da SEDAP e extinção da DASP;
• Sistematização das atividades da Advocacia Geral da União;
• Definição dos procedimentos de auditoria de pessoal;
• Novos conhecimentos de acompanhamento e controle das estatais;
• Criação da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) destinada à formação,
aperfeiçoamento e profissionalização do pessoal civil de nível superior.

1988 – Constituição Federal


 Considerada por Bresser Pereira um retrocesso burocrático à administração gerencial,
considerando-se os seguintes motivos:

Principais Características
• Engessamento do aparelhamento estatal: adoção de regras burocráticas rígidas;
• Perda de autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos
públicos;
• Instituição do Regime Jurídico Único, para os servidores da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios;
• Retirada da flexibilidade operacional da Administração Indireta, ao atribuir às
autarquias e fundações, normas de funcionamentos que regem a Administração Direta;
• Descentralização de recursos orçamentários, passando a execução dos serviços
públicos para estados e municípios;
• Isonomia salarial entre Poderes;
• Plano de carreira para servidores da administração direta;
• Reconhecimento do valor político do cidadão e de sua participação no controle dos
serviços públicos.

Resultados e Disfunções
• Abandono do caminho rumo à administração gerencial;
• Reafirmação dos ideais da administração burocrática clássica;
• Ingerência patrimonialista no processo;
• Série de privilégios que não se coadunam com a própria administração burocrática:
estabilidade rígida para todos os servidores;
• Aposentadoria com proventos integrais sem correlação com o tempo de serviço ou a
contribuição do servidor; e
• Desprestígio da Administração pública brasileira.

1990 – Governo Collor


• Programa de privatização de empresas estatais;

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• Regulamentação da descentralização do Sistema de Saúde – SUS
• Inovação dos modelos de gestão com a iniciativa pioneira no contrato de gestão
(Hospital Sarah Kubischek);
• Extinção de órgãos
• Corte de pessoal
• Ausência de política de recursos humanos
• Ênfase na extinção de estruturas.

1995 – Plano Diretor da Reforma do Estado - PDRE

Principais Características
• Definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua
unidade;
• Garantia de autonomia do administrador na gestão de recursos humanos, materiais e
financeiros que lhe forem colocados à disposição;
• Controle e cobrança a posteriori de resultados;
• Competição administrada no interior do próprio Estado, concorrência entre unidades
internas;
• Descentralização e redução de níveis hierárquicos;
• Ênfase em resultados, e não em processos ou procedimentos;
• Vê o cidadão como contribuinte de impostos e cliente de seus serviços;
• Fim da obrigatoriedade do Regime Jurídico Único, permitindo-se a volta de contratação
de servidores celetistas;
• Exigência de processo seletivo público para admissão de celetistas e manutenção do
concurso público para admissão de servidores estatutários;
• Planos de carreiras estruturados em classes hierarquizadas, segundo a natureza e a
complexidade das tarefas;
• Limitação rígida dos proventos da aposentadoria e das pensões ao valor equivalente
percebido na ativa;
• Limitação rígida da remuneração dos servidores públicos e membros dos Poderes
inclusive vantagens pessoais, à remuneração dos Ministros do STF;
• Novas modalidades de organização: agências reguladoras / agências executivas

Governo Fernando Henrique Cardozo


• Flexibilização de estruturas e funcionamento das organizações com incentivo e
valorização;
• Flexibilização das relações de trabalho no setor público;
• Otimização do processo de descentralização;
• Promoção da multiplicação das experiências de contrato de gestão;
• Reformulação do programa de privatização;
• Estreitamento das relações entre o setor publico e o privado;
• Integração e responsabilização dos cidadãos nos processos de Gestão do Estado;
• Envolvimento da sociedade civil no processo;
• Criação da Secretaria da Reforma Estado;

Governo LULA
• Criação do Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento
dos Estados e do Distrito Federal (Pnage);
• Criação do Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e Municípios
Brasileiros (Promoex);

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• Criação do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES);
• Reforço eletrônico à Controladoria Geral da União e Polícia Federal no combate
ineficiência e corrupção;
• Aumento dos investimentos na capacitação dos servidores públicos;

Estado Gerencial Brasileiro


Pode-se citar com ênfase três setores:
1) Administração Pública – Direta e Indireta

2) Particular com Fins Lucrativos – concessionárias e permissionárias de serviços públicos e


parcerias público-privadas

3) Particular sem Fins Lucrativos – Sistema S (Serviço Social Autônomo – Sesc – Sesi – Senai –
Senas e Sebrae); Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público.

Administração Financeira do Estado – a atividade financeira do Estado se caracteriza pelo


instrumental necessário à obtenção de recursos, visando a viabilização do atendimento à satisfação
das necessidades públicas.
Para Kiyoshi Harada “a finalidade do Estado é a realização do bem comum, conceituado como
sendo um ideal que promove o bem estar e conduz a um modelo de sociedade, que permite o pleno
desenvolvimento das potencialidades humanas (...)”
Dentro desta visão, para atender as obrigações definidas constitucionalmente, o Estado
necessita:
 Obter – Receitas Públicas;
 Criar – Crédito Público (endividamento);
 Planejar e Gerir – Orçamento Público (gerenciar);
 Despender – Despesa Pública (gastar).
Conceito da Atividade Financeira do Estado  atuação estatal voltada para obter, gerir e
aplicar os recursos financeiros necessários a consecução das finalidades do Estado, que se resumem
na realização do bem comum.

Fins da Atividade Financeira  está vinculada à satisfação de três necessidades básicas:


prestação de serviços públicos, exercício regular pelo poder de polícia e intervenção no poder
público.

• Serviços Públicos  (C.F. Art. 175) “Cabe ao poder público a prestação de serviços
públicos, na forma da Lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão,
sempre por meio de licitação;
• Poder de Polícia  (C.T.N. Art. 78) “atividade da Administração Pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato
em razão de interesse públíco...”
• Intervenção no Domínio Público  o Estado intervém na atividade econômica por meio
de seu poder normativo, elaborando leis de combate ao abuso do poder econômico, de
proteção ao consumidor. O principal órgão repressor do abuso do poder econômico é o
CADE – Conselho Administrativo de Defesa Econômica.

Funções e Propósitos da Intervenção Econômica

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 Função Alocativa – coordenar ajuste de forma tal a destinar de forma o mais eficiente
possível a alocação de recursos;
 Função Distributiva – ordenar a situação do equilíbrio da distribuição da riqueza e da renda;
 Função Estabilizadora – garantir a estabilidade ao processo econômico.

Déficit Público e Endividamento – o déficit púbico decorre do excesso de gastos do governo


quando comparado ao fluxo de ingressos financeiros. Existem duas formas de apuração desses
resultados, que são: “abaixo da linha” e “acima da linha”.
O critério de “abaixo da linha” leva em consideração apenas os itens de financiamento,
apurando o desempenho fiscal do Governo por intermédio do cálculo de variação do endividamento
líquido em determinado período. Já o “acima da linha” apura o desempenho fiscal do Governo
mediante a apuração dos fluxos de receitas e despesas orçamentárias em determinado período.

Acima da Linha

1. Déficit Nominal – gastos totais – Receitas Totais  corresponde à diferença entre o total de
receitas arrecadadas e os empenhos emitidos no período.
2. Déficit Primário – gastos não-financeiros - receitas não-financeiras  exclui do déficit
nominal o pagamento dos juros e das amortizações da dívida pública, entre outras despesas e
receitas financeiras.
3. Déficit Operacional – déficit primário + pagamento de juros reais  esta medida exclui do
cálculo do pagamento dos juros nominais da dívida pública os efeitos da correção monetária.
4. Déficit Público de Pleno Emprego – gastos estimados – receitas estimadas  obtido pela
diferença entre os gastos e receitas estimados sob a hipótese de que a economia estivesse
operando em níveis normais de desemprego e de utilização da capacidade produtiva.

Abaixo da Linha

1. Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) - obtido pela soma das dívidas interna e externa do
setor público junto ao setor privado, incluindo a base monetária e excluindo-se ativos do setor
público, tais como reservas internacionais, créditos com o setor privado e os valores das
privatizações.
2. Ajuste Patrimonial – item da DLSP que contabiliza a diferença entre os passivos do governo,
contraídos no passado e posteriormente reconhecidos, e os resultados das privatizações.
3. Dívida Fiscal Líquida (DFL) – obtido pela diferença entre a DLSP e o ajuste patrimonial.
4. Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP) – corresponde ao conceito de
déficit nominal apurado pelo critério “acima da linha”. Refere-se à variação da DFL entre dois
períodos de tempo.
5. Necessidade de Financiamento do Setor Público no Conceito Operacional – exclui das
necessidades de financiamentos nominais a correção monetária (efeito inflacionário) que
incide sobre a DFL. Seu correspondente pelo critério “acima da linha” é o déficit operacional.
6. Necessidades de Financiamento do Setor Público no Conceito Primário – exclui das
necessidades de financiamento nominais o pagamento de juros nominais que incide sobre a
DFL. Equivale ao déficit primário apurado pelo critério “acima da linha”.

Resultados

• Resultado Primário – objetiva medir o comportamento fiscal do Governo o período,


representando a diferença entre a arrecadação de impostos e taxas, contribuições e outras
receitas inerentes à função arrecadadora do Estado, excluindo-se as receitas de
aplicações financeiras e as despesas orçamentárias do governo no período, excluindo-se

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as despesas com amortização, juros e encargos da dívida, bem como as despesas com
concessão de empréstimos.
Este resultado tende a demonstrar se o Governo está atuando ou não dentro dos limites
orçamentários estipulados, possibilitando identificar se está reduzindo ou elevando o
endividamento do setor público.
• Resultado Nominal – na apuração do resultado nominal, devem-se acrescentar ao
resultado primário os valores pagos e recebidos de juros nominais junto ao sistema
financeiro, ao setor privado não-financeiro e ao resto do mundo. Este resultado demonstra
efetivamente, o montante de recursos que o setor público necessitou captar junto a
terceiros (setor financeiro, ao setor privado e ao resto do mundo) para realizar suas
despesas orçamentárias.

 Instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Economia:

• Política Fiscal – envolve a administração e a geração de receitas, além do cumprimento


de metas e objetivos governamentais no orçamento, utilizado para a alocação, distribuição
de recursos e estabilização da economia. É possível, com a política fiscal, aumentar a
renda e o PIB e aquecer a economia, com uma melhor distribuição de renda;
• Política Regulatória – envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias,
etc., expedidos como alternativa para se alocar e distribuir recursos para estabilizar a
economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criação
de monopólios, cartéis, práticas abusivas, poluição, etc.
• Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito
em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de produtores e
consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a
demanda, etc.

Arrecadação (Receita)
Impostos e Taxas
 Impostos são contribuições obrigatórias cobradas pelo Governo (federal/ estadual e municipal),
para atender as despesas com obras e serviços públicos. Pagam impostos as Pessoas Físicas e
Pessoas Jurídicas.
 Taxas são contribuições também obrigatórias cobradas em troca de um benefício diretamente
prestado aquele que paga.

 A diferença entre imposto e taxa é que o primeiro é o governo que cobra e aplica conforme
suas necessidades, e o segundo o governo cobra quando se exige um benefício ou
serviço direto.

Obs.: O tributo é compulsório, pois a obrigatoriedade faz parte de sua essência

A obrigação tributária é Principal ou Acessória

Principal ‣ pagamento do tributo ou penalidade pecuniária

Acessória ‣ prestações positivas ou negativas, nela previstas no interesse da arrecadação ou da


fiscalização dos tributos.
Ex.: emitir Nota Fiscal, escriturar livros contábeis obrigatórios e etc.

Contribuição de Melhoria  é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que
decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o
acréscimo de valor que a obra resultar para cada imóvel beneficiado.

Apostila de Orçamento e Finanças Públicas 11


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Empréstimos Compulsórios  são instituídos para atender a despesas extraordinárias,


decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência. (só podem ser instituídos
pela União).
O empréstimo compulsório é uma receita que deverá ser restituída, ou seja, deve retornar a sua
origem dentro de determinado prazo.

Contribuições Sociais  compete exclusivamente a União instituir as contribuições sociais,


(intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas).
São tributos instituídos para o financiamento dos Sistemas Oficiais de Previdência e Assistência
Social, para financiar as entidades representativas de classe ou profissional.
Obs.: Os Estados e Municípios podem cobrar essa modalidade de contribuição, exclusivamente
de seus servidores para o custeio dos respectivos sistemas previdenciários.
Exemplos de Contribuições Sociais; CPMF; COFINS; PIS; PASEP E CSLL

Exemplo de Intervenção Econômica: CIDE (Importação ou comercialização de petróleo e seus


derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível.

Exemplo de Categorias Profissionais: CRC; CREA; OAB; SENAI; SENAC; SESC; SEBRAE e etc.

Taxas  Estado: Coleta de Lixo, Combate a Incêndios, Conservação e Limpeza Pública,


Emissão de Documentos (Fed./Est./Municipal), Registro de Correio (Junta Comercial), Água e Esgoto
e Expediente

Empréstimo Compulsório  “Lei complementar”  Despesas Extraordinárias (Calamidades


Públicas, Guerra Externa e etc...)

Quadro Demonstrativo sobre Impostos

Categoria Ente Federativo Imposto


Comércio União Imposto sobre Importação ( I.I.)
Exterior União Imposto sobre Exportação (I.E.)
União Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
Produção e União Imposto sobre Operações Financeiras (IOF)
Circulação Dist. Fed. e Estados Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)
Municípios Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS ou ISSQN)
União Imposto sobre a Renda (IR)
União Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR)
Patrimônio e União Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF)
Renda Dist. Fed. e Estados Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA)
Dist. Fed. e Estados Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCD)
Municípios Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU)
Municípios Imposto sobre Transmissão Inter Vivos (ITBI)

Orçamento Público  “Estima Receita e Fixa Despesa”


 Arrecadação  Prestação de Serviço Público

Orçamento – na Administração Pública representa um dos mais antigos instrumentos de


planejamento e execução de finanças públicas.

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Orçamento Público – é um instrumento de planejamento adotado pela Administração Pública,
em todas as esferas e por todos os entes, onde são previstas as receitas e fixadas as despesas a
serem realizadas no exercício financeiro seguinte, objetivando a continuidade, eficácia, eficiência,
efetividade e economicidade na qualidade dos serviços prestados à sociedade.
Podemos ainda dizer que Orçamento Público é um documento legal (aprovado por lei) contendo a
previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um Governo em um
determinado exercício (geralmente um ano).

Tipos de Orçamentos

a) Legislativo – a elaboração, a votação e a aprovação do orçamento são de competência


do Poder Legislativo, cabendo ao Executivo a execução.
b) Executivo – a elaboração, a aprovação, a execução e o controle, são de competência do
Poder Executivo.
c) Misto – a elaboração e a execução são de competência do Poder Executivo, cabendo ao
Legislativo sua votação e seu controle. Este é modelo utilizado atualmente no Brasil,
confirmado na Constituição de 1988.

Funções no Orçamento Público:

1) Função Alocativa – oferecer bens e serviços públicos que não seriam oferecidos pelo
mercado ou o seriam em condições ineficientes e criar condições para que os bens
privados sejam oferecidos no mercado pelos produtores, por investimentos ou
intervenções, corrigir imperfeições no sistema de mercado (monopólios, cartéis, etc) e
também corrigir os efeitos negativos de externalidades;
2) Função Distributiva – tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza,
através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação
de recursos em camadas mais pobres da população, etc.
3) Função Estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a
moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas
de intervenção econômica.
4) Função Reguladora – o governo passa a regular a atividade econômica por meio de
legislação, normas administrativas e com a criação de agências reguladoras. Ou seja,
nesse sentido o governo passou de fornecedor dos serviços a regulador dos serviços
privatizados.

Evolução do Orçamento no Brasil

1) Constituição de 1824 – Previa que a elaboração competia ao Legislativo, através de


alteração em 1826 passou ao Poder Executivo (Ministério da Fazenda).
2) Constituição de 1891 – Previa que a elaboração da proposta orçamentária seria
elaborada pelo congresso nacional.
3) Constituição de 1934 – Competia ao Presidente da República enviar a Câmara dos
Deputados, dentro do primeiro mês da sessão legislativa ordinária, mas a mesma era
apreciada pelo Congresso Nacional.
4) Constituição de 1937 – Foi criado, junto a Presidência da República, um Departamento
Administrativo com as atribuições de organizar anualmente, de acordo com as instruções
do Presidente da República.
5) Constituição de 1946 – Competia aos ministérios a elaboração de suas respectivas
propostas orçamentárias e encaminhá-las ao Ministério da Fazenda, que os consolidava e
remetia, através da Presidência da República, ao Congresso Nacional.

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6) Constituição de 1967 – Não houve inovação em relação a Constituição de 1946. Só cabe
a ressalva que no ano de 1964 foi criado o cargo de Ministro Extraordinário do
Planejamento e Coordenação Econômica, que tinha como atribuições, entre outras,
coordenar e elaborar a execução do Orçamento Geral da União e dos Orçamentos dos
órgãos e entidades subvencionadas, harmonizando-os com o plano nacional de
desenvolvimento econômico.
7) Constituição de 1988 – Ficou estabelecido a existência de novos instrumentos de
Planejamento, como o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e
os Planos e Programas Nacionais, Regionais e Setoriais de Orçamento.
8) Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) – esta Lei veio
complementar a Lei 4.320/64, que tem como característica marcante, o divisor de águas
entre o orçamento tradicional ou clássico, orçamentos de desempenho, e o orçamento
programa,

Apostila de Orçamento e Finanças Públicas 14


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Conceito de Orçamento  peça que contém aprovação prévia da despesa e da receita de
um período determinado.
Podemos dizer ainda que o orçamento, é um instrumento de planejamento adotado pela
Administração Pública – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – realizado nas três
esferas de poder – Executivo, Legislativo e Judiciário – o qual prevê ou estima todas as
receitas a serem arrecadadas e fixa as despesas a serem realizadas no exercício financeiro
seguinte, objetivando: continuidade, eficácia, eficiência, efetividade e economicidade na
qualidade na prestação de serviços.

 O desvio na realização dos Gastos Públicos costuma ocorrer por meio dos seguintes
expedientes:

 Superestimação de Receitas – visa possibilitar gastar mais do que o tesouro


comporta;
 Contingenciamento de Despesas – estratagema para gastar em outros setores
que não previstos no orçamento;
 Anulação de Valores Empenhados – esses valores são transformados em
“restos a pagar”, comprometendo o orçamento do ano seguinte, que terá de
sofrer “cortes” para acomodar as despesas;
 Instituição de Fundos – são práticas utilizadas visando o esvaziamento da peça
orçamentária a criação de fundos, para atender objetivos genéricos, vagos e
imprecisos.

Conceitos Orçamentários:

a) Administrativo – expressão, para determinado período, de um programa de trabalho;


b) Contábil – contrabalança origem e o montante de recursos e do outro a natureza e o
montante dos dispêndios;
c) Jurídico – formalização legal das receitas previstas (estimadas) e das despesas fixadas
(autorizadas);
d) Político – vincula autoridades e contribuintes mediante pacto – atingimento de objetivos e a
obtenção de metas (compromisso do governo)

Tipos de Orçamentos que o Estado pode realizar

 Classificação dos Orçamentos: do (Tradicional ou Clássico) ao (Programa ou Moderno)

Orçamento Clássico ou Tradicional  enfatiza o objeto dos gastos. Simples detalhamento


das receitas a arrecadar e das despesas a executar, prevaleceu até 1960. Este tipo de
orçamento não enfatizava o planejamento de ação governamental.
Tinha como finalidade principal o controle político das ações governamentais.

Principais Características:
• O processo orçamentário é dissociado dos processos de planejamento e programação;
• Alocação de recursos visa aquisição de meios;
• O foco são as Unidades Organizacionais (decisões e elaborações orçamentárias);
• Ênfase aos aspectos contábeis de gestão;
• Os principais critérios classificatórios são: unidades administrativas e elementos;
• As decisões orçamentárias são tomadas, tendo em vista as necessidades das
unidades organizacionais;
• Inexistem sistemas de acompanhamento e medição do trabalho;

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• O controle visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais e a legalidade no
cumprimento do orçamento.

Orçamento Desempenho ou de Realizações  é considerado o primeiro passo evolutivo


em relação ao Orçamento Tradicional, passa-se a evidenciar a preocupação com o resultado
dos gastos, e não apenas com o gasto em si. Muda o foco, a preocupação passa a ser o que
o governo faz, e não o que o governo adquire, enfatizando as realizações governamentais por
programa. É considerado um processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas
dimensões do orçamento: objeto de gasto e um programa de trabalho contendo ações
desenvolvidas.
No período entre o orçamento tradicional e o orçamento programa, surgiu o orçamento
desempenho, que enfatiza as coisas que o governo realizava, pode-se afirmar que o foco
básico era o resultado, com desvinculação entre orçamento e planejamento.

Orçamento Base Zero ou por Estratégia


Constitui-se em técnica utilizada para elaborar o orçamento programa, pois é um processo
operacional, de planejamento e orçamento, exigindo que cada administrador justifique
detalhadamente os recursos solicitados.
Obs.: este modelo de orçamento não foi adotado em nenhuma das Unidades da Federação.

Características Principais:
• Todos os programas devem ser justificados detalhadamente a cada início de
um novo ciclo orçamentário, como se cada item ou despesa se tratasse de um nova
iniciativa do governo, cabendo-lhe justificar por que deve gastar os recursos;
• As solicitações de recursos não obedecem a nenhuma prioridade;
• Análise, revisão e avaliação crítica de todas as despesas de cada área, e
estimando novos custos para o exercício seguinte, partindo-se de uma nova base, ou
seja, “Base Zero”.
• Cada administrador é obrigado a preparar um “pacote de decisão” para cada
atividade ou operação, e este pacote inclui uma análise de custo, finalidade,
alternativas, medidas de desempenho, conseqüências ou benefícios de não executar
as atividades.
• Criação de alternativas para facilitar a escala de prioridades ou relevância na
alocação dos recursos, que serão levadas para decisão superior.

Orçamento Base Zero ou por Estratégia – neste orçamento todas as despesas dos órgãos
ou entidades públicas, programas ou projetos governamentais, são detalhadamente
justificados a cada ano, como se cada informação, representasse uma nova iniciativa do
governo. Este processo exige que cada administrador faça uma fundamentação da
necessidade dos recursos totais solicitados, e em detalhes lhe transfere o ônus da prova, a fim
de que ele justifique a despesa. As operações devem ser identificadas e relacionadas em
ordem de importância, através de análise sistemática.
O Orçamento Base Zero baseia-se na preparação de “pacotes de decisão” e,
conseqüentemente, na escolha do nível de objetivo através da definição de prioridades.
Um pacote de decisão deverá ser preparado no nível de esforço mínimo, corrente e de
expansão. O mesmo deve conter conseqüências, alternativas, custos e benefícios, e medidas
de desempenho.
Nível Mínimo - primeira alternativa apresentada no pacote de decisão, que se baseia no nível
mínimo de esforço, ou seja, o nível de esforço abaixo do qual a unidade de decisão não
possui eficácia;

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Nível Corrente de Esforço – identifica o nível de incremento de esforço acima do nível
mínimo, que permitirá a execução da função ou serviços presentes, isto é, no nível presente
executado.
Nível de Expansão de Esforço – procura incrementos acima do nível corrente, cuja
finalidade é a permissão da execução de funções ou serviços adicionais aos existentes.

Orçamento Programa  é uma idealização do orçamento moderno, e consiste num conjunto


de conceitos e disposições técnicas sistematizado originalmente pela Organização das
Nações Unidas (ONU). É considerado o primeiro passo no sentido da reforma técnica
orçamentária.
O Orçamento Programa é a técnica orçamentária vinculada ao planejamento econômico e
social que surgiu como uma necessidade de levar a prática, com programas anuais, os planos
governamentais de desenvolvimento a longo prazo.
Instrumento de planejamento que permite identificar os programas, projetos e
atividades que o governo pretende realizar. Além de estabelecer objetivos, metas, custos,
resultados e maior transparência dos gastos públicos.
A transição entre Orçamento Tradicional e Orçamento Programa – ocorreu o
Orçamento de Desempenho (ou Por Realizações). No Orçamento Desempenho importa-se
mais com o que o Governo faz e não com que o Governo compra.
No Brasil o Orçamento Programa foi introduzido por intermédio da Lei 4.320/64 e do
Decreto-Lei 200/67.
Através da Portaria nº 9 de 28 de janeiro de 1974, promoveu-se a padronização das
classificações programáticas sendo: função, programa, subprograma, projeto e atividade,
permanecendo em vigor até o ano 2000.

Orçamento Programa – caracteriza-se pelo fato da elaboração orçamentária ser feita em


função do que se pretende realizar no futuro, resumindo, é um instrumento moderno de
planejamento que permite uma fácil identificação dos programas de trabalho do governo,
projetos, objetivos, metas, custos e resultados alcançados.
É a modalidade de orçamento onde os recursos financeiros vinculam-se aos objetivos a serem
alcançados.
O Orçamento Programa é uma concepção gerencial de orçamento público.
Com a implementação do PPA, o Orçamento Programa está completamente ligado ao
mesmo, pois ele tem o objetivo de concretizar o que está previsto no PPA.
Este vínculo esta caracterizado na Constituição Federal de 1988 nos artigos 165/166 e 167.
O Orçamento Programa permite um melhor aproveitamento dos recursos, determinando os
meios e finalidades em bases mais realistas e critérios objetivos de análise e decisão.
Fatores a serem observados no Orçamento Programa:
1 – Determinação da Situação;
2 – Diagnóstico da Situação;
3 – Apresentação de Soluções Alternativas;
4 – Estabelecimento de Prioridades;
5 – Definição de Objetivos;
6 – Determinar Recursos Humanos, Materiais e Financeiros

Características Principais do Orçamento Programa:


• É o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização;
• A alocação de recursos visa a consecução de objetivos e metas;
• A elaboração do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de
planejamento;
• O principal critério de classificação é o funcional programático;
• Utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos
resultados;

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• O controle visa avaliar a eficiência, eficácia e a efetividade das ações governamentais.

 A concepção básica iniciou com a implantação do Orçamento Programa (performance


budget), experimentado durante a Segunda Guerra Mundial pelo U.S.A. :

 Conceito de Orçamento Programa  é um sistema que tem maior foco no que o


Governo Realiza mais do que as coisas que ele Adquire

 Superestimação de Receitas – visa possibilitar gastar mais do que o tesouro


comporta;
 Contingenciamento de Despesas – estratagema para gastar em outros setores
que não previstos no orçamento;
 Anulação de Valores Empenhados – esses valores são transformados em
“restos a pagar”, comprometendo o orçamento do ano seguinte, que terá de
sofrer “cortes” para acomodar as despesas;
 Instituição de Fundos – são práticas utilizadas visando o esvaziamento da peça
orçamentária a criação de fundos, para atender objetivos genéricos, vagos e
imprecisos.

Etapas do Orçamento Programa:


1) Planejamento – Objetivos e Metas
2) Programação – Consecução dos Objetivos
3) Projeto – Estimativa
4) Orçamentação – Custos e Recursos
5) Avaliação – Comparação entre o Definido e o Realizado.

Classificações Orçamentárias sob óticas diferentes:


1. Estrutura Programática – permite a visualização “para que” os recursos são alocados
(finalidade);
2. Classificação Institucional – quem é o responsável pela programação;
3. Classificação Econômica – o que será adquirido e qual o efeito econômico da realização
da despesa;
4. Classificação Funcional – em que área de ação governamental a despesa será
realizada.

O Orçamento deve estabelecer:


a) As Diretrizes – conjunto de critérios técnicos de ação e decisão que deverá disciplinar e
orientar a execução do planejamento;
b) Os Objetivos – indicam os resultados a serem alcançados pela administração pública
quando da execução orçamentária;
c) As Metas – especificar e quantificar fisicamente os objetivos estabelecidos;
d) Os Programas – são as ações que resultam em bens e serviços ofertados diretamente à
sociedade.

Orçamento Participativo – é considerado um importante instrumento de participação do cidadão na


gestão pública. Este tipo de orçamento mostra como característica a necessidade de um contínuo
ajuste crítico, baseado em um princípio de auto-regulação do poder público, com intuito de
aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, assegurar a sua não estagnação.

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Este tipo de orçamento pode ser implementado através de ampla integração da sociedade civil no
processo de discussão e acompanhamento dos planos e programas do governo. (fóruns de
participações sociais ou pela internet).

Sistema Orçamentário  evidencia o registro contábil da receita e despesa, de acordo com as


especificações constantes da Lei de Orçamentos e dos Créditos Adicionais, assim como o montante
dos Créditos Orçamentários Vigentes, a despesa empenhada e a despesa realizada – comparação
entre previsão e a execução orçamentária.

Exercício Financeiro  (Ano Financeiro) é o período de tempo durante o qual se exercem todas
as atividades administrativas e financeiras relativas à execução do orçamento.

 Período coincide com o ano civil;


 Pertencem ao Exercício Financeiro  “as receitas nele arrecadadas e as despesas
legalmente empenhadas”.

Receitas  Regime de Caixa – Arrecadação no Período


Despesas  Regime de Competência – Legalmente Empenhada.

Ano Financeiro  “é o período em que se executa o orçamento”. Quando o ano financeiro não
coincide com o ano civil, existe a necessidade de um período adicional.

Período Adicional espaço de tempo adicionado ao ano financeiro e empregado na liquidação


e no encerramento das operações – rendas lançadas e não arrecadadas e despesas empenhadas e
não pagas, geralmente de 01/01 a 31/01.

Sistema de Planejamento Integrado  busca através da escolha de alternativas prioritárias, o


melhor emprego dos meios disponíveis para minimizar os problemas econômicos e sociais
existentes.
Também é conhecido como Processo de Planejamento-Orçamento.

Leis Orçamentárias

Sistema de Planejamento Integrado  (Brasil)  Processo de Planejamento – Orçamento

1 – Plano Plurianual – PPA

2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

3 – Lei de Orçamentos Anuais – LOA

1 – Plano Plurianual  Plano de Médio Prazo, que vigora por um período de 4 anos.
Ordena ações do Governo que levem aos atingimentos de objetivos e metas fixados para o
período de 4 anos. Doutrinariamente é considerado um Planejamento Estratégico de Médio Prazo.
Obs.: nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado
sem prévia inclusão no PPA ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.
Podemos afirmar que o PPA constitui um planejamento estratégico de médio prazo, que contém
os projetos e atividades que o governo pretende realizar, durante 4 anos.

1.1 – Conceito

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A lei que instruir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e
metas da Administração Pública para as Despesas de Capital e outras dela decorrentes, e
para as relativas aos programas de duração continuada.

1.2 – Objetivos
• Definir com clareza os objetivos, metas e prioridades da Administração, bem como
resultados esperados;
• Integração do planejamento e do orçamento;
• Organizar em programas, as ações que resultem em incremento de bens ou serviços;
• Facilitar o gerenciamento da administração, permitindo uma melhor avaliação do
desempenho dos programas, garantia da transparência;
• Explicitar, quando couber, a distribuição regional das metas e gastos do governo;
• Dar transparência à aplicação de recursos e aos resultados obtidos.
• Promover uma gestão empreendedora e estimular às parcerias;
• Gestão orientada para resultados com organização das ações do Governo em
programas.

1.3 – Orientação Estratégica


Visa estabelecer diretrizes para organizar e dar foco à atuação do Governo, concentrando os
esforços em determinada direção, definindo macro-objetivos da ação governamental.

1.4 – Diretrizes Estratégicas


Indicam o que deve ser feito e o que não deve ser realizado – apontando as direções da
mudança. “mostrar as grandes direções de mudança”.

1.5 – Macro-Objetivos
Também indicam o que deve ser feito e o que não deve, mas seu foco consiste na definição
dos alvos setoriais a atingir.

1.6 – Agenda Governamental


Consiste em princípios observados durante a elaboração dos programas e retrata de forma
objetiva os novos desafios.

1.7 – Classificação por Programas no Plano Plurianual


O programa representa o produto, que o Gestor Público, irá planejar e efetivamente entregar à
população.
O Manual de Orçamento por Programas ou Realizações da ONU define programa da seguinte
forma:
“O programa é o nível máximo de classificação do trabalho executado por uma unidade
administrativa de nível superior no desempenho das funções que lhes são atribuídas.”
O programa constitui-se no elo entre o planejamento de médios prazos e os orçamentos
anuais.

1.8 Tipos de Programas


• Programas Finalísticos – resultam em bens e serviços ofertados diretamente à
sociedade. Seus atributos Básicos são: denominação, objetivo, público-alvo,
indicador(es), fórmulas de cálculo do índice, órgão(s), unidades orçamentárias e
unidade responsável pelo programa.
Ex.: Construção de Cisternas para armazenamento de água, restaurantes populares.

• Programas de Gestão de Políticas Públicas – abrangem ações do Governo e serão


compostos de atividades de planejamento, orçamento, controle interno, sistemas de

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informação e diagnóstico de suporte à formulação, coordenação, supervisão, avaliação
e divulgação de políticas públicas.
Ex.: Assistência Escolar para dependentes dos servidores, auxílio refeição, auxílio
transporte, etc.

• Programas de Serviços ao Estado – são aqueles que resultam em bens e serviços


ofertados diretamente ao Estado, por instituições criadas para este fim específico.
Seus atributos básicos são: denominação, objetivo, indicador(es), unidades
orçamentárias e unidade responsável pelo programa.
Ex.: Controle externo, Qualidade no Serviço Público, etc.

• Programa de Apoio Administrativo – correspondem ao conjunto de despesas de


natureza tipicamente administrativa e outras que, embora colaborem para a
consecução dos objetivos dos programas finalísticos e de gestão políticas públicas,
não são passíveis de apropriação a esses programas.

1.9 - Ação
Representa a realização de uma atividade orçamentária vinculada a um programa que
viabilizará a geração de um produto final, sejam eles bens ou serviços.
Conclui-se que toda a ação finalística do Governo Federal deve ser estruturada em
programas, orientados para consecução dos objetivos estratégicos definidos no PPA.

1.10 – Subtítulo
Representa o menor nível de categoria de programação e será detalhado por esfera
orçamentária, grupo de natureza de despesa, modalidade de aplicação, identificador de uso e
fonte de recursos.

1.11 – Meta Física


É a quantidade de produto a ser ofertado a sociedade, de forma regionalizada (ou não), por
ação num determinado período e instituída para cada ano ou exercício financeiro.

2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias  tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos


anuais. (Orçamento Fiscal, Orçamento de Investimento de Empresas e Orçamento da
Seguridade Social).
A LDO compreende as metas e prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de
capital para exercício financeiro subseqüente. Orientará a elaboração da LOA, e disporá sobre as
alterações na legislação tributária e estabelecerá sobre a política de aplicação das agências
financeiras de fomento.
É o instrumento de conexão entre o plano estratégico das ações governamentais (PPA) e o plano
operacional a ser executado (LOA).
Integrará o projeto de LDO o Anexo de Metas Fiscais, em que são estabelecidas metas anuais,
em valores correntes e constantes e também deverá conter o Anexo de Riscos Fiscais, onde serão
avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando
as providências a serem tomadas, caso se concretizem (art. 4º da LRF).
A LDO também serve para estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento como por exemplo: BNDES, Banco do Nordeste, CEF, etc.
A LDO tem por função principal o estabelecimento dos parâmetros necessários à alocação dos
recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização das diretrizes,
metas e objetivos contemplado no PPA.
Obs.: a mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os
objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para
seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação para o exercício subseqüente.
Com a vigência da LRF, a LDO passou a ter mais relevância, e deverá dispor sobre:

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• Equilíbrio entre as receitas e despesas;
• Critérios e forma de limitação de empenho, a ser verificado no final de cada bimestre;
• Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas
financiados com recursos dos orçamentos;
• Demais condições e exigências para a transferência de recursos a entidades públicas
e privadas.

A LRF prevê que no Anexo de Metas Fiscais serão estabelecidas metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da
dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
Este anexo ainda deverá informar a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano
anterior o demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que
justifiquem os resultados pretendidos, comparando-a com as fixadas nos três exercícios anteriores, e
evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; a
evolução do Patrimônio Líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e
aplicação dos recursos obtidos com a alienação de bens; avaliação financeira e atuarial e o
demonstrativo da estimativa da compensação da renúncia da receita e da margem de expansão das
despesas obrigatórias de caráter continuado.

A LRF ainda prevê que a LDO conterá o Anexo de Riscos Fiscais, no qual serão avaliados os
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as
providências a serem tomadas, caso se concretizem.
A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos
das políticas, monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus
principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente.

Riscos Fiscais – são as possibilidades de ocorrências de eventos ou fatos econômicos que


venham a impactar ou onerar de forma substancial e negativamente na contas públicas.
Os Riscos Fiscais são classificados em Riscos Orçamentários e Riscos da Dívida.

Riscos Orçamentários – referem-se à possibilidade de as receitas previstas não se realizarem


ou a necessidade de execução de despesas inicialmente não fixadas ou orçadas a menor durante a
execução do orçamento.

Riscos da Dívida – referem-se a possíveis ocorrências, externas à administração, caso sejam


efetivadas resultarão em aumento do serviço da dívida pública no ano de referência.
• Passivos Contingentes representam dívidas cuja existência depende de fatores
imprevisíveis, tais como resultados dos julgamentos judiciais.

3 – Lei de Orçamentos Anuais  tem como objetivo a concretização das situações planejadas
no Plano Plurianual e transformá-las em realidade, obedecida a LDO.
Conforme o Art. 165 da Constituição Federal, a LOA deverá compreender o Orçamento Fiscal,
Orçamento de Investimento das Empresas e o Orçamento da Seguridade Social.
• A LOA será acompanhada do demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e
despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de
natureza financeira, tributária e creditícia.
• A LOA é um processo contínuo, dinâmico e flexível, traduzindo em termos financeiros para
determinado período (um ano).
• O orçamento fiscal e o de investimentos, têm como uma de suas funções reduzir
desigualdades inter-regionais, obedecido o critério populacional.
• O poder executivo deve publicar, em até 30 (trinta) dias após o encerramento de cada
bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

Apostila de Orçamento e Finanças Públicas 22


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• A LOA deverá conter em anexo, um demonstrativo da compatibilidade da programação
dos orçamentos com os objetivos e metas do anexo de Metas Fiscais da LDO.
• Deverá conter a Reserva de Contingência, cuja forma de utilização e montante serão
definidos com base na Receita Corrente Líquida, serão estabelecidos na LDO, com
objetivo de atender Passivos Contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevisíveis.
• O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na LOA e nas Leis de
Créditos Adicionais.
• Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na LOA, as referentes ao BACEN,
relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo inclusive os destinados a
benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos.
• A LRF determina que o projeto de lei orçamentária anual deverá ser elaborado de forma
compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas
da própria LRF. (art. 5º, § 4º, da LRF).
• Determina a LRF que é vedado consignar na LOA crédito com finalidade imprecisa ou com
dotação ilimitada (art. 5º, § 4º, da LRF).
• Em termos de elaboração da proposta orçamentária, todos os Poderes (Executivo,
Legislativo, Judiciário e o Ministério Público) e demais órgãos (unidades orçamentárias)
elaboram suas propostas orçamentárias e encaminham ao Poder Executivo (Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG), que providencia a consolidação de todas
as propostas.

Algumas Vedações
• Iniciar programas ou projetos que não estejam incluídos na LOA;
• Realizar despesas ou assunção de obrigação direta que excedam os créditos orçamentários
ou adicionais;
• Concessão ou utilização de créditos ilimitados;
• Consignar crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada;
• Consignar dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não
esteja previsto no PPA ou lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1º do art.
176 da CF e art. 5º, § 5º da LRF.

Origem do Orçamento Público  está relacionada ao desenvolvimento da democracia, opondo-


se ao Estado antigo.
PPA

Leis Orçamentárias LDO


OF

LOA OI

OSS

OF  Orçamento Fiscal
OI  Orçamento de Investimento
OSS  Orçamento da Seguridade Social

Conforme a Constituição Federal:

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Orçamento Fiscal  referente aos Poderes da União (Executivo, Legislativo e Judiciário), seus
fundos, órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público.

Orçamento de Investimento  é o Orçamento das empresas em que a União (Estado), direta


ou indiretamente, detenha a maioria do Capital Social com direito a voto.
Orçamento da Seguridade Social  abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados,
da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público.

Prazo para as Leis Orçamentárias:

Prazo de Envio  prazo limite para o Poder Executivo encaminhar ao Poder Legislativo.

Prazo de Devolução  prazo limite para o Poder Legislativo devolver ao Poder Executivo.

Obs.: Se o poder executivo não enviar dentro do prazo previsto a sua proposta para
apreciação, caberá ao Poder Legislativo proceder a apreciação, como se proposta fosse, da
Lei de Orçamento vigente, conforme o previsto no art. 32 da Lei 4.320.

Obs1.: Apesar de não constar na legislação, entende a doutrina que, se o Poder Legislativo
não devolver o projeto de lei aprovado para sanção do Chefe do Poder Executivo até o dia 31
de dezembro, tendo este cumprido os prazos estabelecidos na Constituição, caberá, por
“princípio da simetria” a promulgação por parte do Poder Executivo, tal como enviou ao
Legislativo, ignorando eventuais emendas.

Projeto Prazo de Entrega (até) Prazo de Devolução (até)


PPA 4 meses antes do encerramento do Encerramento da Sessão Legislativa (EC
exercício financeiro – 31/08 50/06) - 22/12
LDO 8 meses e meio antes do encerramento Encerramento do 1º Período –
do exercício financeiro – 15/04 (EC 50/06) - 17/07
LOA 4 meses antes do encerramento do Encerramento da Sessão Legislativa – (EC
exercício financeiro – 31/08 50/06) - 22/12

PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO

1) Iniciativa – do Chefe do Poder Executivo (Presidente, Governadores e Prefeitos);


2) Apreciação
União - apreciação realizada em conjunto pelas duas Casas (Câmara e Senado)
Estado – Assembléia Legislativa
Municípios – Câmaras Municipais;
Distrito Federal – Câmara Legislativa.

Comissão Mista Permanente – é composta por 84 (oitenta e quatro) membros, efetivos e


suplentes, sendo 21 (vinte e um) Senadores e 63 (sessenta e três) Deputados Federais, que tem
por função receber, examinar e emitir parecer sobre as emendas dos projetos de leis
orçamentárias (PPA / LDO e LOA) e de créditos adicionais (suplementares e especiais).
acompanha e fiscaliza a execução orçamentária;
emite parecer sobre as contas do Presidente da República.

Obs.: a omissão do Chefe do Executivo, pelo não envio da Lei Orçamentária – caracteriza-se
como crime de responsabilidade.

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Obs1.: não existe previsão na Constituição Federal para rejeição das Leis Orçamentárias. Todas
devem ser devolvidas para Sanção.

3) Emendas – deverão estar compatíveis com o PPA e com a LDO, indicando os recursos
necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, que não incidam
sobre: dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias
constitucionais, para os Estados, Municípios e para o Distrito Federal.
4) Sanção – somente o titular do Poder Executivo, após aquiescência, pode sancionar o projeto
se estiver de acordo com o mesmo. (Art. 66 da CF/88)
5) Veto – caso o titular do Poder Executivo, não concorde com o projeto de lei aprovado pelo
legislativo, poderá vetá-lo total ou parcialmente, conforme Art. 66 da CF/88.
6) Promulgação – consiste no atestado da existência de uma lei. “É um ato declaratório e
demonstra que a lei é executável.
7) Publicação – somente após a publicação em Diário Oficial, a lei acabada se torna executável
e obrigatória.

Tipos de Orçamentos:

Legislativo – elaboração, aprovação, execução e controle é do poder legislativo –


Parlamentarismo;
Executivo – elaboração, aprovação, execução e controle é do poder executivo – Poder Absoluto;
Misto – elaborado pelo executivo – legislativo realiza votação e controle.

CICLO ORÇAMENTÁRIO  NÃO SE CONFUNDE COM EXERCÍCIO FINANCEIRO.

Elaboração do
Projeto
Acompanhamento/Avaliação Apreciação / Aprovação
Sanção / Publicação

Execução

1) Elaboração do Projeto – é de competência do Poder Executivo, sendo realizado com


base na LDO, fixando objetivos concretos para o período considerado. (recursos humanos,
materiais e financeiros necessários).
2) Apreciação / Aprovação – é realizada pelo Poder Legislativo, avaliando se realmente o
projeto de Lei está de acordo com os interesses dos cidadãos.
3) Execução – é a concretização anual dos objetivos e metas, deve fundamentar-se na
programação, considerando o quadro de cotas trimestrais da despesa de cada unidade.
4) Avaliação – fase em que se avalia a eficiência na realização, onde considera-se a
organização, critérios e trabalhos destinados a julgar o nível dos objetivos fixados no
orçamento.
Esta fase deve ser ativa, orientando a execução e fixando bases para futuras
programações. Pode-se dizer ainda que é a constatação do que realizar, e do que deve
deixar de fazer.

Exercício Financeiro  1 ano – “período de execução do orçamento”; pertencem ao exercício


financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas.

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Ano Financeiro  é o período em que se executa o orçamento. Quando o ano financeiro não
coincide com o ano civil, existe a necessidade de um período adicional.

Período Adicional  é o espaço de tempo adicionado ao ano financeiro e empregado na


liquidação e no encerramento das operações relativas a rendas lançadas e não arrecadadas, e as
despesas empenhadas e não pagas durante o ano financeiro. Geralmente este período é
compreendido entre o dia 1º de janeiro e o dia 31 de janeiro do exercício seguinte.

Ciclo Orçamentário  começa na elaboração do projeto e encerra com a avaliação.

1) Elaboração – fase onde as unidades gestoras apresentam uma proposta parcial de


orçamento, que deve ser consolidada em nível de órgão ou ministério. Todos devem
encaminhar suas propostas ao órgão central do sistema de orçamento, visando uma nova
consolidação.
Obs.: Na elaboração do projeto de lei orçamentária, devem ser obedecidas as orientações
contidas na LDO.
Compreende a fixação de objetivos concretos para o período considerado, bem como o
cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros, necessários a sua materialização e
concretização.

2) Estudo e Aprovação – o projeto de lei orçamentária será apreciado pela Comissão Mista
Permanente de Orçamento (Poder Legislativo), composta por 84 membros (21 senadores e 63
deputados), que tem como função examinar e emitir parecer sobre o projeto, além de
acompanhar e fiscalizar a execução orçamentária, pois o seu significado está configurado na
necessidade de que o povo, através de seus representantes, intervenha na decisão de suas
próprias aspirações, bem como a maneira de alcançá-las. Após aprovação pelo plenário, o
projeto deve ser devolvido ao Poder Executivo, que tem as opções de sancioná-lo, ou propor
vetos parciais ou totais. Havendo a sanção o Projeto de Lei Orçamentária deverá ser
encaminhado para publicação.

3) Execução – começa a ser executada pelos órgãos a partir do início do exercício financeiro,
logo após a publicação do Quadro de Detalhamento da Despesa, onde a Secretaria do
Tesouro Nacional providencia a consignação da dotação orçamentária a todos os órgãos e
ministérios.
A execução do orçamento constitui a concretização anual dos objetivos e metas determinados
para o setor público, no processo de planejamento integrado.

4) Acompanhamento e Avaliação – etapa que pode ser considerada a fase de controle, que
pode ser classificado como interno, quando o mesmo é exercido pelo próprio órgão, ou
externo quando realizado pelo Poder Legislativo, auxiliado tecnicamente pelo Tribunal de
Contas da União.

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

1 – Programação  o orçamento deve ter o conteúdo e a forma de programação. (calcular e


consignar os recursos humanos materiais e financeiros). Selecionar objetivos que se procura
alcançar, determinações para atingir fins, calcular e consignar os recursos humanos, materiais,
financeiros, para efetivação dessas ações.
A ratificação do princípio da programação, decorre da aplicabilidade da estruturação do
orçamento em programas (finalísticos, gestão de políticas públicas, de serviços prestados ao Estado
e de apoio administrativo.

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2 – Unidade  (Lei 4.320 – Art. 2º e C.F. Art. 165) os orçamentos de todos os órgãos autônomos
que constituem o setor público devem fundamentar-se em uma única política orçamentária e que se
ajuste a um método único. (evita a duplicação de função ou superposição de entidades na realização
de atividades correlatas, colaborando para a racionalização na utilização dos recursos). Cada
orçamento se ajusta ao princípio da unidade em seu conteúdo, metodologia e expressão.
Caracteriza-se pela racionalização na utilização dos recursos.
Cabendo ainda ressaltar que a este princípio também está vinculada a idéia de que exista tão
somente uma única lei orçamentária, com o objetivo de facilitar a centralização financeira do Tesouro,
consubstanciado no chamado princípio de unidade de caixa.
Ainda a este princípio podemos vincular que a idéia de totalidade, determinação de que todas as
receitas e despeças constantes de três peças orçamentárias distintas, que são, orçamento fiscal,
orçamento da seguridade social e, orçamento de investimentos, devam constar de uma única Lei
Orçament

3 – Universalidade  (Lei 4.320 – Arts. 2º, 3º e 4º e C.F. Art. 165 § 6º) devem ser incluídos no
orçamento todos os aspectos do programa de cada órgão, principalmente o orçamento deve conter
todas as receitas e despesas compreendendo um plano financeiro global e também todos os
aspectos financeiros ou econômicos. (aspectos de programa de cada órgão). Está intimamente ligado
com a programação. Tudo deve ser incluído, como os objetivos e efeitos sócio-econômicos, que
podem ser afetados negativamente pela não inclusão.

4 – Anualidade ou Periodicidade  (Lei 4.320 – Art. 2º e C.F. Art. 165 e 166)


convencionalmente, é adotado o critério de um ano para o período orçamentário que coincide com o
Ano Civil, que compreende o período de 01 de janeiro a 31 de dezembro, texto definido na Lei 4.320
em seu Art. 34.
Quando os investimentos forem ultrapassar mais de um ano os mesmos não podem ser iniciados
sem que sejam incluídos no PPA, ou em lei que autorize a sua inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.

5 – Exclusividade  (C.F. Art. 165 §8º) só deve ser incluído no orçamento, exclusivamente,
matéria orçamentária. Não pode conter nada estranho (normas relativas a outros campos jurídicos) a
previsão das receitas e a fixação das despesas. Não se incluem na proibição a autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita.

6 – Clareza  o orçamento deve ser expresso de forma clara, objetiva, ordenada e completa,
permitindo assim, seu entendimento por especialistas e também por pessoas que estejam
interessadas nas informações contidas nos documentos pertinentes. Está ligado diretamente ao
aspecto formal.

7 – Especificação / Especificidade ou Especialização  (Lei 4.320 – Artº 5º) detalha a


programação orçamentária de forma que não ocorram dúvidas quanto a origem e destino dos
recursos.
A previsão que as despesas sejam apontadas no mínimo, por elementos, ou seja, a
especialização, o que permite facilitar a fiscalização parlamentar na gestão e aplicação dos recursos.
- Detalhamento da Despesa e Rubricas das Receitas
- São vedadas autorizações globais no orçamento via de regra.

8 – Publicidade  (C.F. Art. 37) é garantido a qualquer interessado o acesso as informações


orçamentárias que permitam a fiscalização da utilização dos recursos. Este princípio fica
caracterizado pela publicação dos orçamentos em Diário Oficial.

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9 – Legalidade  (C.F. Art. 37) a Lei Orçamentária e a Lei que instrui Créditos Suplementares e
especiais, aprovados pelo legislativo, são os instrumentos legais que autorizam a aplicação dos
recursos públicos. Não pode haver despesa pública sem autorização legislativa prévia.

10 – Equilíbrio  (C.F. Art. 166/167) o orçamento deverá manter o equilíbrio, do ponto de vista
financeiro, entre os valores de receita e da despesa. Favorecendo a uma Política Salutar Econômico
Financeira. A premissa básica deste princípio orçamentário refere-se que o montante das despesas
não deve ultrapassar a receita prevista para o período.

11 – Orçamento Bruto  (Lei 4.320 – Art. 6º) todas as despesas e receitas constarão da Lei
Orçamentária pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. “As contas de receita que uma
entidade pública deva transferir a outra, será incluída como despesa”. Ex.: do total do ICMS
arrecadado pelo Estado, 25% cabem aos Municípios.

12 – Não Afetação da Receita  (C.F. Art. 167/IV) “Nenhuma parcela da receita geral de
impostos poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos”.
Exceção: (C.F. Art. 212) a União não pode deixar de aplicar, anualmente, menos de 18%, e os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, menos de 25% da receita resultante de impostos, na
manutenção e desenvolvimento do ensino.
Obs.: as receitas de impostos não podem ser dadas como garantia às operações de crédito, com
exceção daquelas de antecipação da receita.

Outras Exceções:
 As transferências constitucionais de arrecadação de impostos que caracterizam a
repartição das receitas tributárias, bem como o Fundo de Participação dos Estado e
Município;
 Destinação de recursos obtidos com a arrecadação de impostos, visando à sua aplicação
nas ações e aos serviços públicos de saúde (EC nº 29/00 – art. 198 § 2º);
 A vinculação de impostos estaduais e municipais para prestação de garantia ou
contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (EC nº 03/93 – art.
167, § 4º).

13 – Exatidão  a exatidão envolve questões éticas e técnicas, na elaboração dos orçamentos,


visando apresentar a “Realidade e efetiva capacidade do setor público”. Pelos encarregados da
política orçamentária, e pelos órgãos executivos que solicitam recursos.

14 – Princípio Tributário da Capacidade de Pagamento  é um princípio tributário pelo qual


cada indivíduo deve pagar proporcionalmente à sua condição econômica.

15 – Princípio Tributário do Benefício  é um princípio de tributação no qual os indivíduos


devem pagar impostos proporcionalmente aos benefícios que auferem dos gastos públicos.

Definição de Alguns Órgãos Constantes do Orçamento e Responsáveis

1. Unidade Orçamentária – é o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo


órgão ou repartição a qual serão consignadas dotações próprias para realização de
seus programas de trabalho.

2. Unidade Administrativa - considera-se como tal, a repartição pública da


Administração Direta não contemplada nominalmente no Orçamento, e que está
estruturada para exercer administração própria, possuindo competência para atos

Apostila de Orçamento e Finanças Públicas 28


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de gestão de bens da União ou de terceiros, e a qual foi concedida autonomia ou
semi-autonomia administrativa.

3. Unidade Gestora – consiste na unidade orçamentária ou administrativa investida


do poder de gerir recursos orçamentários e financeiros próprios ou que lhe são
descentralizados.

4. Gestor ou Ordenador de Despesas – denominação dada a autoridade de cujos


atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou
dispêndio da União ou pela qual esta responde.

Programação Orçamentária – é necessária estabelecer uma programação para utilização das


dotações autorizadas na LOA, visando um adequado acompanhamento da arrecadação das receitas,
buscando atuar com eficiência na manutenção do equilíbrio orçamentário, evitando a ocorrência de
déficit na execução.
No artigo 47 da Lei 4.320, estabelece que imediatamente após a promulgação da lei de orçamento e
com base nos limites fixados, o Poder Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa
que cada unidade orçamentária fica autorizada a utilizar. Esta fixação de cotas atenderá aos
seguintes objetivos:
a) Assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil, a soma de recursos necessários e
suficientes a melhor execução do seu programa anual de trabalho; e
b) Manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a
despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.
Com a utilização do sistema de cotas, cria-se condições de manter um comportamento regular na
utilização dos recursos financeiros.

Descentralização Orçamentária – consiste na transferência de créditos orçamentários ou adicionais


de uma Unidade Orçamentária para outra. Onde devemos entender que Créditos Orçamentários está
vinculado ao aspecto orçamentário e que Recursos, seria a parte financeira.

Programação Financeira – utiliza como parâmetro a previsão da receita, os limites orçamentários da


despesa e sua demanda, bem como a tendência do resultado financeiro. A Programação Financeira
constitui o conjunto de ações desenvolvidas no intuito de manter o fluxo de caixa do Tesouro, durante
o exercício financeiro, com a finalidade de assegurar às unidades orçamentárias os recursos
financeiros suficientes e em tempo oportuno à execução dos programas de trabalho, mantendo o
equilíbrio entre as receitas e as despesas, evitando-se, eventuais insuficiências de recursos que
poderiam resultar em déficit de execução orçamentária.

Descentralização Financeira – consiste na movimentação de recursos financeiros e é realizada por


meio dos seguintes procedimentos, que são conhecidos como: Cota; Repasse e Sub-Repasse.
a) Cota – é considerada a primeira fase da movimentação dos recursos, e é liberada em
consonância com o cronograma de desembolso de cada ministério ou órgão. Estes valores
são disponibilizados aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, no Banco do Brasil por
intermédio de ato da Secretaria do Tesouro Nacional;
b) Repasse – consiste na descentralização de recursos financeiros vinculados ao orçamento,
recebidos anteriormente sob a forma de cota da Secretaria do Tesouro Nacional, sendo de
competência dos órgãos setoriais de programação financeira, que os transfere para outro
órgão ou ministério. É a chamada movimentação externa de recursos financeiros.
c) Sub-repasse – consiste na descentralização de recursos financeiros vinculados ao
orçamento, realizado pelos órgãos setoriais de programação financeira, para unidade
orçamentária ou administrativa a eles vinculadas, ou seja, que faça parte da estrutura do
ministério onde se encontra o órgão setorial de programação financeira. É chamado de

Apostila de Orçamento e Finanças Públicas 29


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movimentação interna de recursos financeiros destinados ao pagamento das despesas
orçamentárias.

Créditos Adicionais – os créditos adicionais são valores solicitados e utilizados pelo Poder
Executivo como um mecanismo de retificação do orçamento anual, por despesas não contempladas
no mesmo ou ainda por insuficiência de recursos na realização de despesas previstas na LOA.

Classificação – os créditos adicionais são classificados em: Créditos Suplementares, Créditos


Especiais e Créditos Extraordinários.
Estes possuem as seguintes características significativas descritas abaixo:

1. Crédito Suplementar – é utilizado como reforço de dotação orçamentária que se tornou


insuficiente no decorrer do exercício, e necessita de prévia autorização Legislativa (Lei
Especial), podendo ser incorporada na LOA. Este crédito deve ser aberto por Decreto do
Poder Executivo, devendo obrigatoriamente indicar a Origem e o Limite dos Recursos a
serem utilizados. Possui uma vigência restrita ao Exercício Financeiro em que foi aberto,
jamais sendo admitida sua prorrogação.

2. Crédito Especial - é utilizado para atender despesas que não foram previstas para o
exercício na LOA, e necessita de prévia autorização Legislativa (Lei Especial). Este crédito
deve ser aberto por Decreto do Poder Executivo, devendo obrigatoriamente indicar a
Origem e o Limite dos Recursos a serem utilizados. Possui como vigência o Exercício
Financeiro em que foi aberto, podendo ser prorrogado para o Exercício Financeiro
Seguinte desde que autorizado em um dos últimos quatro meses do Exercício Financeiro
em que foi aberto.

3. Crédito Extraordinário - utilizado para atender despesas imprevisíveis e emergenciais,


não necessita de prévia autorização Legislativa. Este crédito deve ser aberto por Decreto
do Poder Executivo ou Medida Provisória, não sendo obrigatório indicar a Origem dos
Recursos e mas sendo obrigatória a Indicação do Limite dos Recursos a serem utilizados.
Possui como vigência o Exercício Financeiro em que foi aberto, podendo ser prorrogado
para o Exercício Financeiro Seguinte desde que autorizado em um dos últimos quatro
meses do Exercício Financeiro em que foi aberto.

Fonte dos Recursos dos Créditos Adicionais

1. Superavit Financeiro apurado em Balanço Patrimonial do Exercício Anterior (Lei 4.320 -


Art. 43);
2. Recursos Provenientes de Excesso de Arrecadação – (saldos positivos das diferenças,
apuradas mês, com base nos onze últimos meses ) – (Lei 4.320 – Art. 43);
3. Recursos resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de
créditos adicionais (Lei 4.320 – Art. 43);
4. Operações de Crédito (Lei 4.320 – Art. 43);
5. Reserva de Contingência – (Decreto Lei 200/67 – Art. 91 – calculada com base na Receita
Corrente Líquida);
6. Recursos que em decorrência de Veto, Emenda ou Rejeição do projeto da LOA, ficarem
sem despesas correspondentes.

Classificação das Receitas Públicas

 Quanto a Natureza:

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Orçamentária  são os recursos financeiros necessários para atender aos programas e
despesas do governo fixadas na LOA.
Fonte de recursos efetiva ou por mutação, pertencentes ao Estado, ou seja, não serão
restituídos no futuro, previstos ou não na lei orçamentária e que será utilizado no
financiamento de despesas públicas.
A Receita Orçamentária fica consubstanciada no Orçamento Público e divide-se em: Corrente
e De Capital.
Ex.: receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços,
operações de crédito, alienação de bens, amortização de empréstimos concedidos e
transferências correntes e de capital.
São as receitas que na realidade pertencem ao Tesouro e não ao órgão que a está
recebendo.

Extra-Orçamentária  são constituídas de ingressos financeiros transitórios e de caráter


temporário, pertencentes a terceiros, que serão restituídos no futuro sob a forma de despesas
extra-orçamentárias, provocando o surgimento de passivos financeiros, uma vez que não
pertencem ao Estado e não integram o orçamento, pois são créditos de terceiros, recolhidos
aos cofres do Tesouro, como simples depositário.
Independem de autorização orçamentária, independe também de autorização legislativa. São
recursos que não pertencem ao Estado.
Ex.: cauções em dinheiro, fianças, depósitos de terceiros em garantia, salários não-
reclamados, operações de crédito por antecipação da receita orçamentária, retenções em
folha de pagamento que dependam de repasses aos credores dos recursos (INSS, FGTS), as
inscrições em restos a pagar e o serviço da dívida a pagar e demais valores ou ingressos de
recursos financeiros, obtidos em caráter temporário com características de transitoriedade e
outros.
São receitas que independem de autorização orçamentária e, portanto, independe de
autorização Legislativa. São recursos que o Estado é obrigado a arrecadar , que em princípio
não lhe pertencem.

 Quanto a Categoria Econômica (Legal) (Lei 4.320/64):

Receita Corrente  é aquela que advém do poder impositivo do Estado (tributos em geral), e
também as decorrentes da exploração do seu patrimônio e as resultantes de exploração de
atividades econômicas (comércio, indústria, serviços e etc.);
São Receitas que não resultam na constituição ou criação de bens de capital, logo, não há
acréscimo ao Patrimônio Público.
São os recursos recebidos pessoas de Direito Público ou Privado, destinados aos gastos
correntes ou de consumo, obtidos nas transações efetivadas pelas entidades de
Administração Pública, não resultantes de sacrifício patrimonial.
Obs.: não resultam em sacrifício Patrimonial.
Exemplos – Tributárias (impostos, taxas e Contribuições de Melhoria); de Contribuições
Sociais (contribuições Sociais e Econômicas); Patrimonial; Agropecuária; Industrial; de
Serviços; Transferências Correntes; Outras Receitas Correntes.
a) Receita Tributária ou Derivada – é composta por Impostos, Taxas e Contribuições de
Melhorias, são as contribuições pagas pelos contribuintes em razão de suas atividades,
suas rendas suas propriedades e dos benefícios diretos e imediatos recebidos pelo
Estado. Destina-se ao custeio de atividades gerais ou específicas exercidas por essas
entidades.
Obs.: o imposto é a subfonte da Receita Tributária.
b) Receita de Contribuições – é destinada a arrecadar receitas relativas a Contribuições
Sociais, Profissional e Econômicas, destinadas, geralmente, a manutenção dos programas
e serviços sociais de interesse coletivo.
Apostila de Orçamento e Finanças Públicas 31
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Ex.: Previdência social, salário educação, tarifas de passagens aéreas domésticas.
c) Receita Patrimonial – são fontes de recursos advindas da utilização de bens
pertencentes ao Estado, como Receitas Imobiliárias, de valores mobiliários, participações
e dividendos, taxas de ocupação de imóveis e outras receitas patrimoniais.
d) Receita Agropecuária – são os recursos obtidos com a exploração pelo Estado da
atividade agropecuária, como: receita da produção vegetal, animal e derivados.
e) Receita Industrial – são as receitas obtidas com a Indústria extrativa mineral, de
transformação, de construção e de serviços industriais de utilidade pública.
f) Receita de Serviços – são fontes de receitas que se originam da prestação de serviços
comerciais, financeiros, de transporte, de comunicação e de outros serviços diversos, bem
como tarifa de utilização de faróis, aeroportuárias, de pedágio, serviços recreativos,
culturais e outras.
g) Transferências Correntes – são recursos oriundos de outras entidades de direito público
ou privado, da contraprestação direta em bens e serviços e que são destinados ao
atendimento de despesas, classificadas como despesas correntes. Podem ser
Intragovernamental (entre órgãos do próprio ente) ou intergovernamental ( entre órgãos de
entes federativos diferentes)
h) Outras Receitas Correntes – são as receitas oriundas da cobrança de multas e juros de
mora, indenizações, restituições, receita da dívida ativa e receitas diversas.

Receita de Capital  são aquelas provenientes de realização de recursos financeiros


oriundos de constituição das dívidas.
São receitas destinadas a aplicação e cobertura de despesas com investimentos e decorrem
de um fato permutativo, ou seja, são receitas por mutação patrimonial, exigem sacrifício
Patrimonial para serem obtidas.
Exemplos – Operações de Crédito; Alienação de Bens; Amortização de Empréstimos;
Superávit do Orçamento Corrente, Transferência de Capital, Auxílios recebidos pelo órgão ou
entidade e Outras Receitas de Capital.

a) Operações de Crédito – são fontes oriundas da realização de recursos financeiros


advindos da constituição de dívidas, através de empréstimos e financiamentos que podem
ser internos ou externos e ainda o oferta de títulos públicos.
b) Alienação de Bens – são receitas captadas através da venda de bens patrimoniais
móveis ou imóveis, e dizem respeito às conversões de bens e valores em espécie, isto é,
conversão desses bens e valores em moeda corrente.
c) Amortização de Empréstimos – são valores arrecadados, referentes a valores
concedidos anteriormente por empréstimo a outras entidades de direito público.
d) Transferência de Capital – são recursos recebidos de outras entidades de direito público
ou privado, independentemente da contraprestação direta em bens ou serviços. Podem
ser Intragovernamental (entre órgãos do próprio ente) ou intergovernamental (entre órgãos
de entes federativos diferentes) destinados a atender despesas classificáveis em
Despesas de Capital.
e) Outras Receitas de Capital – são receitas destinadas a arrecadar outras receitas que
constituirão uma classificação genérica não enquadrável nas anteriores.

 Quanto a Afetação Patrimonial:

Receitas Efetivas  são aquelas que contribuem para o aumento do Patrimônio Líquido,
pois estes recursos se integram ao Patrimônio Público, como elemento novo e positivo (Fato
Contábil Modificativo Aumentativo), pois não surgirão quaisquer reservas, condições ou
correspondência no Passivo;
Ex.: Receitas Correntes

Apostila de Orçamento e Finanças Públicas 32


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Receitas por Mutações Patrimoniais  são aquelas que não afetam o Patrimônio Líquido
(Fato Contábil Permutativo).
Ex.: Receita de Capital

 Quanto a Periodicidade ou Regularidade:

Ordinárias  são aquelas que ingressam com regularidades, por meio do normal
desenvolvimento da atividade financeira do Estado. Constituem fonte regular e permanente de
recursos financeiros necessários ao atendimento das despesas públicas;
Ex.: Arrecadação de impostos e taxas regulares.

Extraordinárias  são aquelas auferidas em caráter excepcional e temporário (não-


continuado), em função de determinada conjuntura que possuem caráter contingente, devem
ser, gradativamente, suprimidos assim que cessadas as causas de sua criação.
Ex.: empréstimos compulsórios, impostos extraordinários, heranças, doações e outras.

 Quanto a Origem (Coercitividade):

Originária  é aquela que advém da exploração, pelo Estado, da atividade econômica;


Ex.: serviços comerciais, industriais, rendimentos decorrentes das locações, aluguéis de
imóveis, inversões financeiras e outros.

Derivada  é caracterizada por constrangimento legal para sua arrecadação, são aquelas
provenientes do poder de tributar, por parte do Estado.
Obs.: a arrecadação depende da obediência ao princípio da anterioridade.
Ex.: tributos, penas pecuniárias, o confisco e as reparações de guerra, empréstimos
compulsórios e todas as demais que decorram do poder coercitivo e dependem de disposição
legal.

Repartição das Receitas Públicas

 Constituição Federal:
Art. 157  Pertencem aos Estados e Distrito Federal, 21,5% do produto da arrecadação do
imposto que a União instituir no exercício de competência que lhe é atribuída pelo Art. 154;
Art. 158  Pertencem aos Municípios, 50% do produto da arrecadação do imposto da União
sobre a propriedade territorial rural, relativamente a imóveis neles situados; 50% do IPVA;
25% do ICMS e de transportes interestadual e intermunicipal e de comunicação.
Art. 159  A União entregará vinte e um inteiros e cinco décimos por cento do Fundo de
Participação dos Estados e Distrito Federal; vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao
Fundo de Participação dos Municípios e outros.

Fases da Receita Pública:

1. Previsão
A previsão da receita corresponde à estimativa incorporada a Lei Orçamentária do quanto se
espera arrecadar durante o Exercício Financeiro, que se originam de estudos de previsão.
Com o advento da Lei da Responsabilidade Fiscal, as previsões de receita observarão as
normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do
índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante, e serão
acompanhadas de demonstrativos de evolução nos últimos três anos, da projeção para os

Apostila de Orçamento e Finanças Públicas 33


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dois anos seguintes àquele que se referirem, bem como da metodologia de cálculo e
premissas utilizadas.

2. Lançamento
É a identificação do devedor ou da pessoa do contribuinte e os respectivos valores devidos
por tais. Conforme a Lei 4.320/64 – define o “lançamento da receita como o ato da repartição
competente que verifica a procedência do crédito fiscal, a pessoa devedora e inscreve a
débito dela”.
O Conforme o Código Tributário Nacional (CTN) define esta medida como o “procedimento
administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente,
a matéria tributável, o cálculo do montante do tributo devido e a identificação do respectivo
sujeito passivo”.
O Regulamento Geral da Contabilidade Pública é mais explícito neste assunto, referenciando-
se como passíveis de lançamento:
a) Os impostos diretos e outras receitas com vencimentos determinados em leis
especiais, regulamentos ou contratos, mediante relações nominais dos contribuintes;
b) Os aluguéis, arrendamentos, foros e qualquer outra prestação periódica de serviço
pelos bens patrimoniais da União;
c) Os serviços industriais do Estado, a débito de outras administrações ou de terceiros,
quando não imediatamente indenizados;
d) Todas as outras rendas, taxas ou proventos que decorrerem de direitos pré-existentes
do Estado, contra terceiros ou que se possam originar de direito novo prescrito em lei,
regulamento ou contrato aprovado ou concluído no decurso do exercício financeiro.

3. Arrecadação
A arrecadação da receita está ligada aos pagamentos, realizados diretamente pelos
contribuintes à rede bancária autorizada e às repartições fiscais. (tributos, multas ou qualquer
outro crédito ou valor).
Cabe ressaltar que o regime contábil de caixa para receita, aplica-se com base nos dados da
receita efetivamente arrecadada “pertencem ao exercício financeiro as receitas nele
legalmente arrecadadas”.

4. Recolhimento
Compreende a entrega do produto da arrecadação pelas repartições fiscais e
estabelecimentos bancários ao Banco do Brasil para crédito da Conta Única do Tesouro
Público (Receita da União no Tesouro Nacional).
“O recolhimento da receita far-se-á por estrita observância ao princípio da unidade de caixa,
sendo proibida a criação de caixas especiais”.

Codificação da Receita Orçamentária

1º Dígito – Indica a Categoria Econômica (Receita Corrente ou Receita de Capital);


2º Dígito – Subcategoria Econômica (Tributária, de Contribuições, Patrimonial, Agropecuária,
Industrial, de Serviços, Transferências Correntes, Outras Receitas Correntes, Operações de Crédito,
Alienação de Bens, Amortização de Empréstimos, Transferências de Capital e Outras Receitas de
Capital).
3º Dígito – Fonte –
4º Dígito – Subfonte
5º e 6º Dígitos – Rubrica
7º e 8º Dígitos – Sub-rubrica

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 Receita Corrente Líquida – é o somatório das receitas tributárias, de contribuições
patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas
também correntes, deduzidos:
a) Na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação
constitucional ou legal, e as do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada
na forma da lei, incidentes sobre, a folha de salários e demais rendimentos do trabalho
pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem
vínculo empregatício; a receita ou o faturamento e o lucro e do trabalhador e dos demais
segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão
concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201 da Constituição
Federal e A arrecadação decorrente das contribuições para o Programa de Integração
Social, criado pela Lei Complementar nº 7, de 7 de setembro de 1970, e para o Programa
de Formação do Patrimônio do Servidor Público, criado pela Lei Complementar nº 8, de 3
de dezembro de 1970, passa, a partir da promulgação desta Constituição, a financiar, nos
termos que a lei dispuser, o programa do seguro-desemprego e o abono de que trata o §
3º deste artigo;
b) Nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;
c) Na União, Estados e Municípios, a contribuição dos seus servidores para o custeio do seu
sistema de previdência e assistência social e outras
d) Obs.: a Receita Corrente Líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no
mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.

 Renúncia da Receita – representa a desistência voluntária, total ou parcial, do direito de se


cobrar determinado tributo, por abandono ou renúncia expressa do ente federativo
competente para sua instituição. A mesmo deverá estar acompanhada de estimativa do
impacto orçamentário-financeiro, no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois
seguintes.

Cálculo da Receita Corrente Líquida – é apurado somando-se as receitas arrecadadas no


mês de referência e nos onze anteriores, excluindo-se as duplicidades.

Tipos de Renuncias da Receita

1) Anistia – abrange as infrações cometidas antes da vigência da lei que a concede,


podendo ser concedida em caráter geral ou limitado. Ressalta-se que atos criminosos,
contravencionais ou praticados com dolo, fraude ou simulação, bem como infrações
resultantes de conluio, não podem ser beneficiados ou contemplados com instituto da
anistia.
2) Remissão – perdão da dívida, desonerando o devedor e seus co-responsáveis da
obrigação de pagamento.
3) Subsídio – incentivo, reforço ou auxílio e revela todas as ações que visam a socorrer
determinadas situações em que o Estado entenda imprescindível ao cumprimento de
suas obrigações constitucionais, “satisfação das necessidades públicas”.
4) Crédito Presumido – conversão de incentivo, consistindo em uma forma indireta de
exoneração fiscal.
5) Concessão de Isenção em Caráter Não-Geral – consiste em causa excludente do
crédito tributário que dispensa o sujeito passivo do pagamento do tributo devido. Este
tipo de renúncia obriga a autoridade administrativa competente a efetivá-la mediante
despacho.
6) Alteração de Alíquota ou Base de Cálculo: Redução de Tributo ou Contribuição –
as reduções relativas a tributos ou contribuições, são realizadas nas bases de cálculos
e das alíquotas decorrentes do modo de calcular o conteúdo pecuniário do dever

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tributário, determinando uma forma redutora parcial e liberatória do dever de
pagamento à generalidade dos contribuintes, como incentivo à atividade produtiva.
7) Outros Benefícios que Correspondam a Tratamento Diferenciado – conforme texto
da Constituição Federal, que determina o tratamento diferenciado ao ato cooperativo,
ao prescrever que: “cabe a lei complementar (...) III – estabelecer normas gerais em
matéria de legislação tributária, especialmente sobre: (...) c) adequado tratamento
tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas”.

 Dívida Ativa – corresponde aos créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não,
exigíveis pelo transcurso do prazo de pagamento pelo contribuinte, constituindo-se, em
direitos a receber decorrentes de receitas tributárias ou não, que não foram arrecadadas no
exercício.
1) Dívida Ativa Tributária – corresponde ao crédito da Fazenda Pública, proveniente de
obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas.
2) Dívida Ativa Não Tributária – são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como:
empréstimos compulsórios, multas de qualquer origem ou natureza (exceto as
tributárias), foros, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, serviços
prestados por estabelecimentos públicos etc.

Despesas Públicas
 Conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para
funcionamento dos serviços públicos.
 Parte do orçamento, representando, portanto, a distribuição e emprego das receitas para o
cumprimento das diversas atribuições da Administração.
 São os gastos fixados na Lei Orçamentária ou Leis Especiais e que são destinados a
prestação de serviços públicos e dos aumentos patrimoniais; à satisfação dos
compromissos da dívida pública; ou ainda à restituição ou pagamento de importâncias
recebidas a título de cauções, depósitos, consignações etc.

Necessidades das Despesas Públicas


 O volume das despesas públicas, em última análise, resulta sempre de uma decisão política,
porque a formulação do elenco de necessidades de uma sociedade, a serem satisfeitas pelo
serviço público, é matéria que se insere no âmbito de atuação do poder político.
 Ao contrário do setor privado, onde os objetivos são adequados aos recursos econômico-
financeiros existentes, no setor público, primeiramente, elegem-se as prioridades
governamentais, para depois, estudar os meios de obtenção de recursos financeiros
necessários ao atingimento das metas politicamente estabelecidas.

Classificação das Despesas Públicas

 Quanto a Natureza: as despesas quanto a sua natureza são divididas em Orçamentárias e Não
Orçamentárias;
Orçamentária  são as despesas fixadas e especificadas na LOA e/ou na Lei de Créditos
Adicionais. Estas despesas são divididas em dois grupos que são “Corrente” e de “Capital”.
São as despesas cuja realização depende de autorização legislativa.
Não Orçamentária ou Extra-orçamentária  são as despesas oriundas de recursos
financeiros transitórios, obtidos sob a forma de Receitas Extra-Orçamentárias. (Restituição de
Depósitos, Restituição de Cauções, Pagamento de Restos a Pagar, Consignações, Resgates
Relativos às Operações de Créditos por Antecipação de Receita, Empréstimos e
Financiamentos com Liquidação para prazo inferior a doze meses e outras).
É a despesa paga à margem da lei orçamentária e, portanto, independe de autorização
legislativa.

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 Quanto a Categoria Econômica ou Legal: são as Despesas Correntes e de Capital.

Despesas Correntes  são as despesas que abrangem o Custeio, que correspondem às


dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, obras de conservação e
adaptação de bens imóveis, e as, transferências correntes, que correspondem às dotações
para despesas sem contraprestação direta em Bens ou Serviços.
São os gastos de natureza operacional, realizados pela administração pública, para a
manutenção e o funcionamento dos seus órgãos.
Estas despesas possuem como característica, não produzirem acréscimo patrimonial, e muito
pelo contrário, geram diminuição do patrimônio, e são divididas em:

• Despesas de Custeio – são as dotações destinadas a manutenção de serviços


anteriormente criados, obras de conservação e adaptação de bens imóveis,
pagamento de serviços de terceiros, pagamento de pessoal e seus encargos,
aquisição de material de consumo, etc.
• Transferências Correntes – são as dotações para despesas, às quais não
corresponda uma contraprestação direta em bens e serviços. Ex.: assistência e
previdência social (PASEP), pagamento de salário família, juros da dívida pública,
repartição de receitas tributárias, transferências intragovernamentais, transferências
intergovernamentais, transferências a instituições privadas, encargos da dívida interna
e externa, etc.
 Transferências constitucionais oriundas de repartição das receitas tributáveis;
 As decorrentes de simples autorização orçamentária ou de origem legal,
quando criadas por uma lei ordinária; e
 As decorrentes de convênios, devendo a aplicação dos recursos obedecer ao
disposto na cláusula que dispõe sobre o seu objetivo, ou seja, despesa
corrente.

Despesas de Capital  são aquelas que abrangem os investimentos que englobam


planejamento e execução de obras, as inversões financeiras (aquisição de imóveis, aquisição
de títulos representativos de capital de empresas em funcionamento e etc).
São os gastos realizados pela administração publica, cujo o propósito é o de criar novos bens
de capital ou mesmo de adquirir bens de capital em uso, como é o caso de inversões
financeiras.
Contrariamente as Despesas Correntes, estas geram um aumento patrimonial, e são divididas
em:

• Investimentos – são as dotações para o planejamento e execução de obras, incluindo


aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, aquisição
de instalações, equipamentos e material permanente e a constituição ou aumento do
capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. “Estas
despesas contribuem para o acréscimo ou incremento do PIB.
Ex.: construção de escolas, hospitais, aquisição de veículos e outros equipamentos
(material permanente), etc.

• Inversões Financeiras – são as dotações destinadas à aquisição de imóveis ou bens


de capital já em utilização; obtenção de títulos representativos do capital de empresas
ou entidades, já constituídas, quando a operação não importe aumento de capital; etc.
Ex.: aquisição de imóvel já em utilização, aquisição de ações de uma empresa,
concessão de empréstimo, bens para revenda, títulos de crédito, depósitos
compulsórios, etc.

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• Transferência de Capital – são as dotações destinadas a investimentos ou inversões
financeiras que outras pessoas de Direito Público ou Privado devam realizar,
independentemente da contraprestação direta em bens ou serviços.
EX.: transferências voluntárias para construção de hospitais, escolas, creches e
pagamento principal da dívida pública.

 Quanto a Regularidade ou Periodicidade: para alguns autores as Despesas são classificadas


em Despesas Ordinárias e Despesas Extraordinárias e para outros em Despesas Produtivas,
Reprodutivas ou Improdutivas;

Ordinárias  são as que constituem, normalmente, a rotina dos serviços públicos e que são
renovados anualmente;
Ex.: despesas com pessoal, serviços de terceiros, material de consumo (exceto material de
consumo para estoque), encargos, e outras.

Extraordinárias  são aquelas destinadas a atender a serviços de caráter esporádico,


oriundos de conjunturas excepcionais e que, por isso mesmo não se renovam todos os anos.
Ex.: calamidades públicas, guerra, comoção interna e outras

Produtivas  limitam-se a criar utilidades por meio da atuação estatal (policial / jurisdicional e
etc.)

Reprodutivas  são as que representam o aumento da capacidade produtora do país


(construção de escolas, estradas, hidroelétricas e etc.)

Improdutivas  são as despesas inúteis (pagamento de juros de dívida).

 Quanto a Competência Constitucional

União (Federal)  são as que competem privativamente a União, nos termos do Art 21 da
C.F.;
Estado (Estadual)  são aquelas relacionadas às atribuições dos Estados-Membros,
conforme § 1º do Art. 25 da C.F.
Município (Municipal)  são as de competência municipal, prevista no Art. 30 da C.F.

Obs.: Este critério pode ser considerado como falho pois não só existem matérias de competência
das três esferas políticas (Art. 23 C.F.), como também aquelas de competência concorrente (Art. 24
da C.F.), levando a superposição de serviços públicos, implicando na duplicação ou triplicação
desses serviços para o mesmo fim.

 Quanto a Afetação Patrimonial – estas podem ser classificadas em Efetivas e Por Mutações
Patrimoniais ou Não Efetivas

Efetivas  são as despesas que alteram o Patrimônio Líquido do Estado, uma vez que
contribuem para o seu decréscimo, provocando um fato contábil permutativo, sem respectiva
produção de mutação patrimonial;
Ex.: despesas de custeio (pessoal, encargos e outras), despesas de capital destinadas a auxílio,
contribuições de capital, investimentos em bens de uso comum do povo, e outras.

Por Mutações Patrimoniais ou Não Efetivas  são as despesas que não alteram o
Patrimônio Líquido do Estado, uma vez que possuem como fundamento um fato contábil
permutativo.

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Ex.: investimentos, inversões financeiras, amortização da dívida interna e externa, despesa
corrente para formação de estoque de material de consumo e outras

Execução das Despesas Públicas

• nenhuma despesa pode ser realizada sem previsão orçamentária.;


• é expressamente vedada a realização de despesas ou assunção (assumir) de obrigações
diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (Inciso II – Art. 167 da C.F.);
• a abertura de Crédito Suplementar ou Especial depende de autorização legislativa e da
indicação de recursos correspondentes (Superávit, anulação de outra dotação e
operações de crédito) (Inciso V do Art. 167 da C.F.);
• é vedada a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização
legislativa (Inciso VI do Art. 167 da C.F.);
• a realização das despesas deverá todos os princípios constitucionais, mas deve ter como
base principal do Princípio da Legalidade, no caso da inobservância poderá resultar ao
agente público que o mesmo seja enquadrado no crime de responsabilidade (Lei 1.079/50
e Dec. Lei 201/67 – específico para o crime de responsabilidade dos prefeitos), ainda
dentro do contexto, ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em Lei
ou regulamento, constitui ato de improbidade administrativa (Inciso IX – Art. 10 – Lei
8.429/92)

Fases da Despesa

1. Fixação – “estágio consagrado em virtude da interpretação de dispositivos constitucionais.


Esta consiste na autorização dada pelo poder Legislativo ao Poder Executivo, mediante a
fixação das dotações orçamentárias aprovadas na LOA.

2. Empenho - para efetuar uma despesa é o empenho, que cria para o Estado a obrigação de
pagamento pendente de implemento de condição (Art. 58 - Lei 8.429/92). O empenho visa
garantir os diferentes credores do Estado, na medida em que representa reserva de recursos
na respectiva dotação inicial ou saldo existente. O empenho materializa-se pela emissão da
Nota de Empenho, na qual constará o nome do credor, a representação e a importância da
despesa (Art. 61 - Lei 8.429/92);

O empenho necessita da observância das seguintes etapas:

1 – autorização – consiste na manifestação ou despacho do Ordenador de Despesas;


2 – indicação da modalidade licitatória, sua dispensa ou inexigibilidade; e
3 – formalização – comprovada pela emissão da Nota de Empenho e a respectiva
dedução do valor da despesa efetuada no saldo de dotação.

Modalidades de Empenho

• Empenho Ordinário – despesas com montante conhecido previamente e cujo


pagamento se dará de uma única vez;
• Empenho Global – despesas com montante conhecido previamente e cujo
pagamento se dará de forma parcelada;
• Empenho por Estimativa – as despesas não possuem previamente o
conhecimento de seu montante (impossibilidade de determinar ou identificar). Ex.:
abastecimento de água, energia elétrica, telefone, gratificações, diárias e outras.

Apostila de Orçamento e Finanças Públicas 39


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Anulação de Empenho – a anulação do empenho poderá ocorrer de forma parcial
(quando seu valor exceder o montante da despesa realizada) ou de forma total (serviço
não prestado, material não entregue ou empenho emitido incorretamente).
Ainda deverá ser anulado o empenho, que no encerramento do exercício, referir-se a
despesas não liquidadas, salvo aquelas enquadradas nas condições de restos a pagar.

3. Liquidação - que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os
títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito (Art. 63 - Lei 8.429/92). É a
comprovação, dada pela Administração Pública, de que o credor cumpriu todas as obrigações
constantes do empenho.
A Liquidação pode ser de três tipos: Ordinária ou Normal, Global e por Estimativa.

4. Pagamento – último estágio da realização da despesa, o pagamento consiste na entrega dos


recursos (numerário) equivalente à dívida líquida, ao credor, mediante ordem bancária ou
ordem de pagamento, caracterizado pelo despacho da autoridade competente (Ordenador de
Despesas) determinando que a despesa seja paga.

Restos a Pagar – também chamado de resíduos passivos, são as despesas devidamente


empenhadas, mas não pagas dentro do exercício financeiro

1. Classificação - conforme sua natureza os Restos a Pagar são classificados em:

• Processados – são aqueles em que o credor já cumpriu suas obrigações. E o


mesmo já passou pela fase da Liquidação.

• Não Processados – são aqueles ainda pendentes de prestação de serviços ou


entrega de materiais, resumindo, são aqueles que ainda não passaram pela fase de
Liquidação.

2. Inscrição – só devem ser inscritos em Restos a Pagar os empenhos “Processados”, pois


aqueles não liquidados devem ser devidamente anulados no dia 31 de dezembro do
exercício vigente, exceto quando:

a) Ainda vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor;


b) Vencido o prazo de cumprimento da obrigação, esteja em curso a liquidação da
despesa;
c) Se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas, e
corresponder a compromisso assumido no exterior.

Obs.: no Governo Federal, os empenhos não anulados, bem como os referentes a


despesas já liquidadas e não-pagas, serão automaticamente inscritos em Restos a
Pagar no encerramento do exercício, pelo valor devido, o no caso do valor não ser
conhecido, pelo valor estimado.
É vedada a reinscrição de empenhos em restos a pagar.

Validade e Prescrição – os valores inscritos em Restos a Pagar terão validade até 31 de


dezembro do ano subseqüente. Findo este prazo, os saldos serão automaticamente
cancelados, permanecendo em vigor, o direito do credor por cinco anos, a partir da inscrição.

3. Pagamento – será automático, da mesma forma que ocorre com o pagamento de qualquer
despesa pública, exigindo-se apenas as observâncias legais.

Apostila de Orçamento e Finanças Públicas 40


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4. Validade e Prescrição – a inscrição em Restos a Pagar terá validade até 31 de dezembro
do ano subseqüente. Após esta data os saldos remanescentes serão automaticamente
cancelados, permanecendo em vigor, no entanto, o direito do credor por cinco anos, a partir
da inscrição.

Despesas de Exercícios Anteriores – são as dívidas resultantes de compromissos gerados em


exercícios anteriores àqueles que ocorreram os pagamentos.

1. Ocorrência

a) Despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava


crédito próprio com saldo suficiente para atendê-las e que não se tenham processado
na época própria;
b) Restos a Pagar com prescrição interrompida (despesas cuja inscrição em Restos a
Pagar foi cancelada, mas ainda é vigente o direito do credor);
c) Compromissos decorrentes de obrigação de pagamento criada em virtude Lei e
reconhecidos após o encerramento do exercício. (promoção com data retroativa,
nascimento de filho, com o salário família, sendo solicitado só no exercício seguinte
com data retroativa ao nascimento da criança)

2. Validade e Prescrição – as dívidas de exercícios anteriores que dependam de requerimento


do favorecido, prescreve em cinco anos, contados da data do ato ou fato que tiver dado
origem ao respectivo direito.

Suprimento de Fundos – consiste na entrega de numerário a servidor para realização de despesa


precedida de empenho ou dotação própria de despesa a realizar, que por sua natureza ou
urgência, não possa subordinar-se ao processo normal da execução orçamentária e financeira.

1) Concessão – são passíveis de realização por meio de suprimento de fundos, as despesas:

a) Com serviços que exigem pronto pagamento em espécie;


b) Despesas eventuais, extraordinárias e urgentes;
c) Que devam ser feitas em caráter sigiloso;
d) De pequeno vulto, obedecidos limites estabelecidos na legislação.

2) Vedação – não será concedido suprimento a servidor que se encontre em uma das seguintes
situações:

a) Responsável por dois suprimentos;


b) Servidor que não esteja em efetivo exercício ou que seja responsável por suprimento,
que esgotado o prazo, não tenha prestado contas de sua aplicação.
c) Servido declarado em alcance (que não prestou contas de suprimento em prazo
regular, ou não teve suas contas aprovadas por motivo de desvios, desfalque ou má
aplicação dos recursos), ou que esteja respondendo a inquérito administrativo.

3) Comprovação – os documentos comprobatórios das despesas efetuadas nessa categoria


serão extraídos em nome da repartição onde o suprido esteja em exercício, exigindo-se
documento fiscal sempre que a operação estiver sujeita à tributação.
Decorrido o período de aplicação, geralmente sessenta dias, o servidor possui trinta dias para
prestar contas do suprimento recebido. Se esta quantia for aplicada até o encerramento do
exercício, a despesa deverá ser comprovada até 15 de janeiro do exercício seguinte.

Apostila de Orçamento e Finanças Públicas 41


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Diárias – destinada a servidor que se afastar da sede em caráter eventual e transitório, para outro
ponto do território nacional, em razão da exigência do serviço, fará jus a passagem e a diária, para
cobrir despesas com estadas em hotéis, alimentação e locomoção urbana.

1 – Concessão – o servidor fará jus à diárias correspondentes aos dias de deslocamento e


somente a metade do valor da diária quando:

a) O afastamento não exigir pernoite fora da sede;


b) No dia de retorno a sede;
c) Quando fornecido alojamento ou outra forma de pousada, em imóvel próprio da
Fazenda Pública.

2 – Pagamento – as diárias deverão ser pagas antes do deslocamento do servidor, de uma só


vez, exceto nas seguintes situações:

a) Em casos de emergência, em que poderão ser processadas no decorrer do


deslocamento;
b) Quando o período de deslocamento for superior a quatorze dias, caso em que serão
pagas parceladamente.
Obs.: quando do retorno a Sede , o servidor terá o prazo de cinco dias, contados da data de
retorno, para restituir as diária em excesso, ou na sua totalidade, quando por qualquer motivo
não ocorrer o afastamento.

Codificação da Despesa - a codificação das despesas foi reformulada com base na Portaria Interministerial
nº 163/2001.

1º Dígito – Indica a Categoria Econômica (Despesa Corrente ou Despesa de Capital);


2º Dígito – Natureza da Despesa (Pessoal e Encargos Sociais, Juros e Encargos da Dívida, Outras
Despesas Correntes, Investimentos, Inversões Financeiras e Amortização da Dívida).
3º e 4º Dígitos – Modalidade de Aplicação – (Transferências: Intragovernamentais, à União, a
Estados e Distrito Federal, a Municípios, a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos, a Instituições
Privadas com Fins Lucrativos, a Instituições Multigovernamentais, ao Exterior; Aplicações Diretas)
5º e 6º Dígitos – Elemento da Despesa (Aposentadorias e Reformas, Pensões, Contratações por
Tempo Determinado, Vencimentos e Vantagens Fixas (pessoal civil ou militar), Material de
Distribuição Gratuita, e outras)
7º e 8º Dígitos – Desdobramento, facultativo, do Elemento da Despesa

Critérios para Realização de Despesas Previstos na LRF (101/2000)

Um dos critérios mais significativos constantes na LRF, foi a necessidade de se demonstrar a


efetiva disponibilidade financeira, evitando que gastos fiquem sem pagamentos.
A geração de despesa ou assunção de obrigações que não atendam aos requisitos definidos
na LRF serão considerados não-autorizados, irregulares e lesivas ao Patrimônio Público.

a) Despesas com a Expansão da Ação Governamental – são destinadas a esse grupo as


despesas, para criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental, devendo
obedecer aos seguintes requisitos:

• Estimativa do impacto orçamentário-financeiro, no exercício em que deva entrar em


vigor e nos dois subseqüentes, acompanhado das premissas e metodologia de cálculo;
• Declaração do Ordenador de Despesas de que o aumento tem adequação
orçamentária e financeira com a LOA, observando não ultrapassar os limites
estabelecidos para o exercício;

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• Declaração do Ordenador de Despesas de que o aumento possui, também,
compatibilidade com o PPA e com a LDO.

b) Despesa Obrigatória de Caráter Continuado – são as despesas correntes derivadas de lei,


medida provisória ou ato administrativo, que fixem para o ente a obrigação de sua execução
por período superior a dois exercícios e atendam aos seguintes requisitos:

• Os atos que as criarem ou aumentarem deverão ser instruídos com a estimativa do


impacto orçamentário-financeiro, no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois
subseqüentes, acompanhado das premissas e metodologia de cálculo;
• Comprovação de que a criação ou o aumento da despesa não afetará as metas de
resultados fiscais previstos no Anexo de Metas Fiscais da LDO;
• Compensar seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, pelo aumento
permanente de receita proveniente de elevação de alíquotas, ampliação da base de
cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição, e, ainda, pela redução
permanente de despesa.
Ex.: provimento de cargo público, aumento de salário, bolsa escola, bolsa família e
outros.

c) Despesas com Pessoal – considera-se despesa total com pessoal o somatório dos gastos
com ativos e inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou
empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias,
tais como: vencimentos e vantagens fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria,
reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de
qualquer natureza, bem como os encargos sociais e contribuições recolhidas pelos entes às
entidades de previdência. Exceto: verbas de caráter indenizatório, como diárias e ajudas de
custo, etc.

Limites para Despesa com Pessoal – os entes deverão observar o critério quanto a limites
de gastos com pessoal não podendo exceder a um percentual da Receita Corrente Líquida,
conforme a seguir:
União – 50% de limite Global, sendo distribuído da seguinte forma: 40,9% com o Executivo;
2,5% com o Legislativo + TCU; 6,0% com o Judiciário e 0,6% com o Ministério Público
Federal.
Estados – 60% de limite Global, sendo distribuído da seguinte forma: 49,0% com o
Executivo; 3,0% com o Legislativo + TCE; 6,0% com o Judiciário e 2,0% com o
Ministério Público Estadual.
Municipal – 60% de limite Global, sendo distribuído da seguinte forma: 54,0% com o
Executivo; 6,0% com o Legislativo + TCM.

Obs.: não são computados para as despesas total com pessoal os gastos:
1) Decorrentes de indenização por demissão de servidores e empregados;
2) Relativos a incentivos a demissão voluntária – PDV;
3) Decorrentes da convocação extraordinária do Congresso Nacional, quando feita pelo
Presidente da República, pelos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal, ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, em caso de
urgência ou interesse público relevante;
4) Decorrentes de decisão judicial e da competência de um período anterior ao da apuração
da despesa total com pessoal;
5) Com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeado por recursos
provenientes da arrecadação de contribuições dos segurados.

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Receitas Públicas

 É o ingresso de dinheiro aos cofres do Estado para atendimento das suas finalidades.
 É o capital arrecadado, coercitivamente, do povo, tomado por empréstimo ou produzido
pela renda dos seus bens ou pela sua atividade, de que o Estado dispõe para fazer face
às despesas públicas.
 Todo e qualquer recolhimento feito aos cofres públicos, quer seja efetivado através de
numerário ou outros bens representativos de valores.

• Classificação Funcional e por Programas – a estrutura programática, no Brasil, surgiu com


o advento do orçamento programa na reforma administrativa de 1967.
O orçamento deve ser estruturado de forma a agrupar despesas e receitas, obedecidos
determinados critérios, que são definidos com o objetivo de atender às necessidades de
informações.
Cada despesa possui uma função ou finalidade específica baseada em um objetivo original,
que justifica a sua criação.

1) Classificação Institucional – também é denominada classificação departamental ou


organizacional, indica a quantidade financeira que cada órgão ou unidade
orçamentária poderá gastar no exercício financeiro.
Conforme o Manual Técnico do Orçamento do Governo Federal, obedece a seguinte
configuração:
1º e 2º Dígitos – Indicam o Órgão;
3º, 4º e 5º Dígitos – indicam a Unidade Orçamentária, onde o 3º dígito indica se a
Unidade Orçamentária pertence a Administração Direta, Indireta ou Fundos.
1 – Administração Direta
2 – Administração Indireta
3 - Fundos

2) Classificação Funcional – é considerada uma condição essencial para a implantação


do orçamento-programa. Essa classificação possibilita a identificação de grandes
áreas de atuação do Estado, fixando objetivos para cada uma delas, e vinculado aos
objetivos, as ações que serão realizadas para a consecução dos objetivos
determinados.
Conforme legislação vigente a Classificação Funcional possui a seguinte configuração:
1º e 2º Dígitos – Função;
3º, 4º e 5º Dígitos – Sub Função.

3) Classificação por Programas – também definido como estrutura programática,


centrado no modelo de Gerenciamento de Programas, que passou a ser adotado em
1999, para o PPA referente ao período de 2000 a 2003 e para a LOA de 2000.
Obs.: cada programa deverá dar solução a um problema ou atender a uma demanda
da sociedade, por intermédio de um conjunto articulado de projetos, atividades e
demais ações que assegurem a consecução de objetivos propostos.

Finalidade – demonstrar as ações do governo, considerando o resultado final de seu


trabalho em pró da sociedade.

Categorias:

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• Programa – instrumento de organização da ação governamental. No modelo
atual são considerados um conjunto de ações voltadas para um objetivo
preestabelecido no PPA.
Estes programas são distribuídos no PPA em: Programas Finalísticos;
Programas de Gestão de Políticas Públicas, Programas de Serviços do Estado
e Programas de Apoio Administrativo.

• Projeto - é o instrumento utilizado para atingir os objetivos de um programa,


envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resultarão
uma melhoria na ação governamental.

- Características de um Projeto:

 é o desdobramento de um programa do governo, deve obrigatoriamente


sempre estar vinculado a um programa;
 possui objetivos concretos, que podem ser mensurados física e
financeiramente;
 possui limitação no aspecto tempo;
 representa, sempre, expansão, modernização ou aperfeiçoamento da
ação governamental;
 geralmente dá origem a uma atividade ou permite a expansão e/ou
aperfeiçoamento de atividades existentes.

• Atividade - é o instrumento utilizado para atingir os objetivos de um programa,


envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e
permanente, necessárias para a manutenção da ação governamental.

- Características de uma Atividade:

 é parte do desdobramento de um programa do governo, deve


obrigatoriamente sempre estar vinculado a um programa;
 possui objetivos concretos, que podem ser mensurados quantitativa
e/ou qualitativamente;
 é permanente e contínuo no tempo;
 representa os esforços para a manutenção da ação governamental
(operação de serviços públicos ou administrativos, já existentes);

• Operações Especiais – são ações que não geram despesas que não
contribuem para a manutenção de ações do governo, e também não resultam
em produtos e nem tão pouco geram a contraprestação direta em bens ou
serviços. Geralmente são denominadas “encargos especiais”, que corresponde
a um código vazio do tipo, “0000”.
Ex.: Amortização de Encargos, Aquisição de Títulos, Pagamento de Sentenças
Judiciais, Transferências a Qualquer Título, Fundos de Participação, Operações
de Financiamento (empréstimos) etc.

Estrutura do Código
1º ao 4º Dígitos – Programas;
5º ao 8º Dígitos – Projetos, Atividades ou Operações Especiais

Obs.: quando o 1º dígito for:

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 Par, (2,4,6 e 8) – Atividade
 Ímpar (1,3,5 e 7) – Projeto
 Zero – Operação Especial
 Nove – ação não-orçamentária, sem dotação na LOA, mas consta no PPA.

Subtítulo – representa o menor nível de categoria de programação, consistindo no


desdobramento das atividades dos projetos e operações especiais.

Localização Espacial – está poderá ser de abrangência nacional, no exterior, por


regiões (NO, NE, CO, SD e SL), por Estados ou Municípios ou, excepcionalmente, por
um critério específico, quando necessário.

4) Classificação Quanto a Natureza das Despesas – considera-se a categoria


econômica, o grupo a que pertence, o elemento e a modalidade da aplicação.

Estrutura do Código
1º Dígito – categoria econômica da despesa;
2º Dígito – grupo de natureza da despesa;
3º e 4º Dígitos – modalidade de aplicação;
5º e 6º Dígitos – elemento de despesa.

5) Fontes de Recursos – as fontes de recursos compõem-se de três dígitos, sendo que


o primeiro indica o grupo e os dois seguintes, a sua especificação.

Ex.: 1 – Recursos do Tesouro – exercício corrente;


2 – Recursos de Outras Fontes – exercício corrente;
3 – Recursos do Tesouro – exercícios anteriores;
6 – Recursos de Outras Fontes – exercícios anteriores
9 – Recursos Condicionados

Crédito Público e Endividamento


O crédito público gera como contrapartida um endividamento. Estes recursos consistem em
ingressos financeiros que deverão ser devolvidos no futuro, podendo ser acrescido de juros e demais
encargos.
Esta é a origem do “risco país”, por meio do qual os investidores estrangeiros definem o grau de
confiabilidade do governo de honrar os seus compromissos.

1 – Classificação dos Empréstimos – os empréstimos obtidos pelo governo podem ser


classificados em Compulsórios e Voluntários e em Internos e Externos.

a) Compulsórios – também denominados empréstimos obrigatórios, conforme


estudado anteriormente, são aqueles utilizados em situações de calamidade
pública, guerra ou mesmo quando ocorre grave crise de liquidez na economia.
b) Voluntários – são os empréstimos contraídos com fundamento na livre
manifestação de vontade do investidor, de forma contratual.
c) Internos – são os empréstimos obtidos no âmbito do seu território, regidas por
normas de Direito Público internas (Dívida Interna).
d) Externos – são os empréstimos obtidos junto a instituições internacionais, públicas
ou privadas, regidos pelas normas de Direito Internacional Público (Dívida Externa).

Apostila de Orçamento e Finanças Públicas 46


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2 – Dívida Pública Passiva – são as decorrentes dos empréstimos obtidos pelo governo,
firmados por contrato com terceiros, sejam nacionais ou internacionais. Contabilmente
falando, a dívida pública passiva consiste no reconhecimento da obrigação, no passivo, dos
compromissos vinculados aos empréstimos obtidos como juros, amortização do capital (curto
e longo prazo), assumidos e devidos pelo Estado.

a) Dívida Flutuante – são os compromissos cujo pagamento independe de


autorização orçamentária.

• Restos a Pagar – excluídos os Serviços da Dívida. Os Restos a Pagar


Não Processados não deverão constar da dívida flutuante, uma vez que
não refletem obrigações reais.
• Serviços da Dívida a Pagar – compreendem as parcelas de
amortização de juros da dívida pública fundada ou consolidada,
consistindo em dívida flutuante por conversão da dívida fundada.
• Depósitos – consistem nas cauções ou garantias de terceiros, em
virtude da execução de obras ou fornecimento de produtos e serviços,
recebidos em dinheiro, bem como arrecadações recebidas por conta de
terceiros (consignações)
• Débitos de Tesouraria – correspondem às dívidas de natureza extra-
orçamentária, realizadas para atender insuficiência de caixa ou de
tesouraria, provenientes das chamadas operações de crédito por
Antecipação da Receita Orçamentária.

b) Divida Fundada – compreende os compromissos e exigibilidades com


prazo superior a doze meses, contratada mediante a emissão de títulos ou
celebração de contratos para atender a desequilíbrio orçamentário, ou a
financiamento de obras e serviços públicos, e que dependam de autorização
legislativa para amortização ou resgate.

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3 – Critérios Definidos pela LRF

• Dívida Pública Consolidada ou Fundada – consiste no montante total, apurado sem


duplicidade, das obrigações financeiras assumidas em virtude de lei, convênios ou
tratados e da realização de operações de crédito (para amortização em prazo superior
a 12 meses).
Obs.: devem compor também a dívida pública consolidada à emissão de títulos de
responsabilidade do Banco Central do Brasil e as operações de crédito de prazo
inferior a 12 meses, cujas receitas tenham constado no orçamento.
• Dívida Pública Mobiliária – consiste na dívida pública representada pelos títulos
emitidos pela União.
• Operações de Crédito – são os compromissos assumidos por mútuo, abertura de
crédito, emissão e aceite de títulos, aquisição de bens de forma financiada,
arrendamento mercantil, etc.
• Concessão de Garantia – compromisso de adimplência de obrigação financeira ou
contratual assumida pelo Governo ou entidade a ele vinculada.
• Refinanciamento da Dívida Mobiliária – consiste na emissão de títulos para
pagamento do principal, acrescido da atualização monetária.

4 – Limites ao Endividamento Público - “o atendimento ao limite para apuração do


montante da dívida consolidada, será verificado ao final de cada trimestre”.
Se a dívida consolidada, ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre,
deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subseqüentes, reduzindo o excedente em
pelo menos 25% no primeiro quadrimestre.

• Operações de Crédito – deve ser formalizada por meio de pedido do ente


interessado, fundamentado em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos,
apresentando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação,
devendo atender as seguintes condições:
- Existência de prévia e expressa autorização para a contratação, na LOA, nos
Créditos Adicionais ou Lei Específica;
- Inclusão na LOA ou nos Créditos Adicionais, dos recursos provenientes da operação,
exceto no caso de operações por antecipação de receita;
- Observar os limites e condições fixados pelo Senado Federal;
- Quando se tratar de operações de crédito externo, o mesmo deve possuir autorização
específica do Senado Federal
- É vedada operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital,
salvo as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais, com finalidade
precisa e aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.
• Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária – é classificada
como despesa extra-orçamentária, consistindo em empréstimo bancário com o ônus
do pagamento de juros e demais encargos pelo ente público, e tem por finalidade
atender a insuficiência e caixa durante o exercício, devendo atender as seguintes
condições:
- realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício financeiro;
- deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia 10 de cada
ano;
- não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da
operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira, ou a que
vier esta a substituir;

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- estará proibida, enquanto existir operação anterior da mesma natureza não
integralmente resgatada ou que se dê no último ano de mandato do Presidente,
Governador ou Prefeito.
- Quando as operações forem realizadas por Estados e Municípios as mesmas
ocorreram por processo eletrônico promovido pelo Banco Central do Brasil, com a
instituição financeira vencedora realizando a abertura do crédito respectivo;
- Compete ao BACEN manter o sistema de acompanhamento e controle dos saldos
credores abertos, aplicando as sanções cabíveis, quando não forem observados os
limites.

Subvenções e Transferências de Recursos


 Subvenções Financeiras – consiste em transferências correntes de recursos destinados a
cobrir as despesas de custeio das entidades beneficiadas e visam à suplementação dos
recursos de origem privada destinados à prestação de serviços essenciais de assistência
social, médica, educacional, sociais, e ainda, para cobrir o déficit de empresas públicas. Estas
podem ser divididas em Sociais e Econômicas.
• Subvenções Sociais – são as destinadas a instituições públicas ou privadas de
caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa, visando a prestação de
serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a
suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos revelar-se
mais econômica;
• Subvenções Econômicas – são as destinadas a empresas públicas ou privadas de
caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril, visando a cobertura de déficits de
manutenção das empresas pertencentes à Administração Pública Indireta (Autárquicas
ou Não), sendo classificadas como Despesa Corrente.

 Transferências Voluntárias – são os valores financeiros correntes ou de capital, entregues a


outros entes da federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não
decorra de determinação constitucional, legal ou destinados ao Sistema Único de Saúde.
• Condições para Recebimento (do Governo Federal) – sob pena de ficarem
impedidos de receber, os entes devem enviar suas contas ao Poder Executivo Federal,
nos prazos previstos, para fins de consolidação, nacional e por esfera do governo, das
contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior. Os prazos a serem
cumpridos são: para o Estado 31 de maio e para os Municípios 30 de abril, de cada
ano, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Estado.
Após o encerramento de cada bimestre deve ser publicado o relatório resumido da
execução orçamentária e após o encerramento de cada quadrimestre, publicar o
Relatório de Gestão Fiscal, sendo facultado aos Municípios com população inferior a
50 mil habitantes optar por divulgar o mesmo semestralmente, até trinta dias após o
encerramento do semestre.
Os limites de gastos com pessoal deve ser observado, e caso ocorra de ultrapassar o
limite estipulado e não alcancem a redução dentro do prazo estipulado, e enquanto
perdurar o excesso o ente ficará impedido de receber as Transferências Voluntárias.
• Exigências para o Recebimento – para o recebimento, no ato da assinatura o ente
deve comprovar que instituiu regulamentou e arrecada os tributos previstos nos artigos
155 e 156 da Constituição Federal, comprove que existe dotação específica, declarar
que os recursos não serão destinados ao pagamento de despesas com pessoal ativo,
inativo e pensionista ou Estado, Distrito Federal e Municípios.
Comprovar que não é inadimplente quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e
financiamentos devidos a União (Certidão Negativa de Débitos, emitida pela Secretaria
da Receita Federal, Comprovante de inexistência de Débito junto ao INSS e o
Certificado de Regularidade de Situação junto ao FGTS e a Comprovação de

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Regularidade do PIS/PASEP. Comprovar o atendimento no que tange a legislação,
referente ao cumprimento dos limites constitucionais relativos a educação e saúde.

 Convênio – é um instrumento que disciplina a transferência de recursos públicos e viabiliza a


descentralização, visando à execução de programa, projeto ou evento com duração certa,
consistindo no compromisso firmado por um órgão ou entidade da Administração Pública
Federal, Estadual, ou Municipal, de repassar determinado montante de recursos a uma
instituição de qualquer esfera de governo ou a uma organização particular, que se
comprometa a realizar as ações constantes das cláusulas conveniadas de conformidade com
o respectivo Plano de Trabalho, e prestar contas posteriormente.
Obs.: os recursos oriundos de convênios são de origem vinculada e serão destinados à
execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse comum ao
concedente e ao convenente em regime de mútua cooperação.
• Proponente – instituição pública ou privada que dirige ao titular do Ministério, órgão ou
entidade responsável pelo programa, mediante a apresentação de um plano de
trabalho, e propõe a celebração de convênio. Após a aprovação o Proponente passa a
figurar como Convenente.
• Concedente – é o órgão da Administração Pública Direta, autárquica, fundacional,
Empresa Pública ou Sociedade de Economia Mista, que aprova o programa de
trabalho e concede os recursos.
• Convenente – é o órgão da Administração Pública Direta, autárquica, fundacional,
Empresa Pública ou Sociedade de Economia Mista, ou Organização Particular tendo
como responsabilidade, executar e prestar contas da utilização dos recursos
recebidos.
• Executor – é o responsável direto pela execução do convênio, podendo ser ou não o
convenente, devendo indicar o instrumento de convênio.
• Interveniente – pessoa ou ente, embora não obrigatório, podendo intervir em alguns
casos no convênio ou instrumento similar, para manifestar o seu consentimento na
participação de outros órgãos no convênio ou para assumir obrigações em nome do
próprio, tais como: acompanhamento da execução, supervisão, fiscalização e
gerenciamento.

 Contrato de Repasse – é o instrumento utilizado para transferências de recursos financeiros


da União para os Estados, Distrito Federal e Municípios por intermédio de instituição ou
agência financeira oficial federal, destinados à execução de programas governamentais.

 Transferências Legais – são as transferências definidas em leis específicas que disciplinam


os critérios de habilitação, formas de transferências, formas de aplicação e de prestação de
contas. (Transferências Automáticas, Programa Nacional de Alimentação Escolar e Programa
Dinheiro Direito na Escola).

 Fundos Especiais – pode-se afirmar que vem se destacando a modalidade fundo a fundo,
onde os recursos de um fundo federal são repassados para um fundo estadual ou municipal.
Ex.: Fundo Municipal de Saúde (repasse do SUS); Fundo de Desenvolvimento da Educação
Fundamental (FUNDEF).

 Transferências Constitucionais – são os recursos arrecadados pela União e transferidos


para os Estados / Distrito Federal e Municípios. Ex: Fundo de Participação dos Estados;
Fundo de Participação dos Municípios etc.

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