Sie sind auf Seite 1von 12

Die Zemstvo – Ein Versuch der lokalen

Selbstverwaltung im zaristischen Russland

Russland vor der Zemstvo


Um die Zemstvo und Ihre herausragende, aber auch zwiespältige und
Konfliktpotential in sich tragende Rolle richtig verstehen zu können, müssen
wir uns zuerst die Situation des zaristischen Russlands vor 1864 näher
anschauen.

Die Dorfgemeinschaft
Die Dorfältesten, gewählt von der Dorfgemeinschaft, kontrollierten beinahe
jeden Bereich des öffentlichen Lebens. So waren sie nicht nur für die
Durchsetzung der Petersburger Gesetze, die Eintreibung und Überweisung
der Steuern und die Festlegung der zu sendenden Soldaten zuständig.
Nein, später übernahmen Sie auch mit Hilfe der organisierten
Dorfgemeinschaft lokal auch die soziale Absicherung kinderreicher Familien,
die Brandbekämpfung sowie den Straßenbau aber auch die Reservehaltung
von Getreide und anderen Lebensmitteln. Im Prinzip stand jedes einzelne
russische Dorf unter einer Selbstverwaltung.
Alle Regeln des dörflichen Zusammenlebens basierten dabei auf uralten,
seit Generationen überlieferten Traditionen und Gewohnheiten. Tatsache
war jedoch, dass sich die Welt weiterentwickelt hatte und veraltete
Produktionsmethoden, mittelalterliche Rechtsgrundlagen und eine
technische Ausstattung aus den Anfängen der Russischen Geschichte die
Konkurrenzfähigkeit, ja eigentlich sogar die Überlebensfähigkeit des
Russischen Dorfes in Frage stellten. Denn eine Gesellschaft, die nach dem
Prinzip „Was passiert, das passiert.“ agiert, ist nur begrenzt lebensfähig.
Ausgehend von den äußeren Veränderungen begann Mitte des 19. Jhd. die
Dorfgemeinschaft, auch skhod genannt, viel intensiver das Alltagsleben zu
gestalten. Man traf sich jetzt viel öfter, meist sogar mehrmals im Monat.
Viele Dörfer bauten ein Versammlungshaus, eine izba, um sich auch im
Winter treffen und entscheiden zu können. Dieses Haus wurde zur lokalen
Verwaltungsstelle, einem richtigen Rathaus. Die Gemeinschaft selbst wurde
nicht nur vom burmistr geleitet, sondern von einem Rat der Ältesten, bzw.
von Menschen, die für die jeweilige Aufgabe am geeignetsten erschienen.

Seite 1 von 12
Eine Bezahlung bekamen sie dafür jedoch meistens nicht; vielleicht etwas
mehr Land oder eine geringe Befreiung von der Steuer sollte jedoch Anreiz
genug sein.
Etwas darf jedoch nicht vergessen werden. Über all diesen
Selbstverwaltungs- und Selbstregulierungsorganisationen stand immer noch
der Befehl des jeweiligen Adligen, dem die Gemeinde gehörte. Das hieß,
auf der einen Seite relative Freiheit, auf der anderen Seite jedoch immer
die Gefahr des autoritären Intervenierens von Zar und Adel. Von einem Tag
auf den anderen konnten sich die Lebensverhältnisse so z.B. durch
Steuererhöhungen etc. dramatisch ändern.
Um solche Veränderungen zu verhindern bzw. abzumildern, war es nötig, in
die Dorfräte wirklich nur die kompetentesten Bewohner zu wählen. Sie
konnten dann im Gespräch mit dem Herren dafür sorgen, dass ein
Kompromiss ausgearbeitet wurde.
Man sollte jedoch etwas bedenken: Bei solchen Gesprächen hatte der Herr
immer die besseren Karten: Er war nicht ortsgebunden, meist des
Schreibens und Lesens mächtig und oft in Kontakt mit anderen, vielleicht
noch einflussreicheren Adligen. Das Kräfteverhältnis war also nicht gleich.

Der Adel
Spätestens mit Katharinas II. Adelscharta von 1785 musste der Adel eine
tragende Rolle in der Organisation und Verwaltung des Landes einnehmen.
Im Gegensatz zu westeuropäischen Adligen waren die Rechte des Adels
nun eher Pflichten. Es zeigte sich jedoch, dass trotz intensiver Versuche,
den Adel zu motivieren öffentliche Ämter zu besetzen, dies kläglich
scheiterte. Finanzieller Anreiz und Aufwand standen für sie meist in keinem
Verhältnis. So gelang es der zaristischen Regierung zwar, die staatlichen
Institutionen quer übers Land in ihrer Zahl sehr zu steigern, jedoch
beteiligte sich nur ein geringer Teil der Adligen aktiv an deren Konstitution.
Wie sah es dann aber in den Ortsparlamenten aus? Diese hatten doch,
nach den Reformen von 1775 sehr weitgehende Befugnisse, so bestimmten
diese ja sogar die Polizei, die ausführende Gewalt der zaristischen
Zentralregierung. Jedoch: Auch hier zeigt sich einmal mehr, dass das Leben
in Russland aus zwei Paralleluniversen bestand – dem der Adligen und dem
der anderen. Auch hier hatte der Staat schlichtweg damit zu kämpfen, dass
der Adel es einfach nicht einsah, ein schlecht bezahltes, unbeliebtes Amt zu
übernehmen. Es verwundert daher nicht, dass die Adligen, automatisch in
die Lokalparlamente gewählt, oft zynisch versuchten, diese Organisation zu
Seite 2 von 12
boykottieren und zu schikanieren bzw. für ihre eigenen Zwecke zu
missbrauchen. Dies soll an einem Beispiel dargestellt werden: Katharina II.
hatte versucht, mit Hilfe ihrer neu gegründeten Sozialführsorgeorganisation
für mehr Sicherheit und Unterstützung für den armen russischen Bauern zu
sorgen. Diese Organisation führte sehr viele der Aufgaben aus, die später
die Zemstva übernahmen. Ihr Verantwortungsbereich erstreckte sich über
Kranken-, Waisen- und Irrenhäuser, Schulen und viele weitere öffentliche
Dienstleistungen. Finanziell relativ gut ausgestattet, wurden sie paritätisch
von Stadt, Bauern und Adel unter Kontrolle des Lokalgouverneurs regiert.
Die Adligen hatten kein großes Interesse daran, sich in dieser Organisation
stark zu engagieren. Wussten Sie doch, dass meist nicht sie diejenigen
waren, die von diesem Service profitierten, sondern die Armen. Wenn es
jedoch um ihren eigenen Vorteil ging, schalteten sie schnell: Eine Reform
der Zuteilung der Gelder des Sozialfonds stand an und in Folge dieser
Reform schaffte der Adel es, die Gelder fast vollständig in einen
Vorsorgefonds des Adels umzuleiten.
Das Verhältnis des Adels zu öffentlichen Organisationen und Verwaltungen
war also ambivalent: Einerseits bestand kein richtiges Interesse, dort
irgendwie optimierend mit viel Motivation einzugreifen, anderseits war man
aber darauf bedacht, wenn nötig und möglich, die Organisationen für
eigene Zwecke zu missbrauchen bzw. zu beeinflussen.

Die städtische Bevölkerung


Spricht man von der Stadtbevölkerung im russischen Sinne, so spricht man,
das ist Tatsache, von einer Minderheit. Die Zahl der Stadtbürger war klein.
So besaßen nur 23 Städte Mitte des 19. Jahrhunderts über 25.000
Einwohner. Ein kompliziertes Recht, das definierte, wer wirklich
Stadtbürger, d.h. Bürger mit vollen Rechten war, führte schließlich dazu,
dass z.B. nur 2% der Bevölkerung St. Petersburgs wählen durfte.
Wichtigstes Auswahlkriterium war auch wieder Geld- und Landbesitz. Ein
altes russisches Prinzip wurde wieder einmal nicht abgelegt, sondern weiter
traditionell fortgesetzt. So war also wieder der Adel die größte Gruppe,
gefolgt von den Kaufleuten und Handwerkern. Die Kaufleute waren es
auch, die dafür sorgten, dass Schulbildung, sanitäre und medizinische
Versorgung in der Stadt immer besser wurden. Es war klar, dass nur mit
einer guten Ausbildung internationaler Handel möglich sein konnte. Doch
hatten sie mit ihren Forderungen einen schweren Stand, ja bis 1870 hinein
war die Entwicklung eher so, dass, ging es um die Entscheidung: „Stadt
Seite 3 von 12
oder Land“, sich die Regierung meist für das Land und die Bewahrung
seiner Rechte entschied. Motivierend ist so etwas nicht, viele Kaufleute und
Stadtbewohner begannen zu resignieren. Erst recht, als 1807 der Adel auch
das Recht bekam, Manufakturen und Handelsorganisationen innerhalb der
Stadt zu gründen. Damit wurde auch dieses letzte Privileg den
Stadtbewohnern beschnitten.
Um sich wenigstens vor den Steuereintreibern des Staates zu schützen,
machten es die Stadtbewohner wie alle anderen Schichten der
Bevölkerung: Sie logen. Nur so war es den Städten möglich, einen
bescheidenen Wohlstand zu erreichen. Auch die Stadt versuchte, vom Staat
so viel wie möglich Geld zu erhalten, jedoch so wenig wie möglich zu
zahlen. St. Petersburg zahlte z.B. von 1785 bis 1815 überhaupt keine
Steuern – und das als Hauptstadt! Man kann sich leicht ausrechnen, dass –
wenn alle Schichten dies taten – dies zum Bankrott jedes, nicht nur des
russischen Staates führen musste.

Gemeinsamkeiten und Unterschiede


Die Dorfgemeinschaft war vielleicht der vollständigste Versuch, eine
Selbstverwaltung aufzubauen. Kein anderer Gesellschaftsteil traf und
organisierte sich so oft, wie die Bauern. Niemand übernahm zugleich so
viele Aufgaben und Verantwortung. Die Einflussnahme auf die Mitglieder
der Gemeinschaft war weitaus größer als jede Form der Selbstverwaltung
innerhalb der anderen beiden Schichten. Und – was nicht selbstverständlich
ist – all dies taten sie mit einem hohen Maß an Autonomie und Autorität.
Den Bauern jedoch hatten die Adligen und Städter etwas voraus: Sie
handelten mit weitaus mehr Geld. Der Umgang mit großen Summen war
ihnen vertrauter. Den Bauern lag eher die praktische Umsetzung von
Aufgaben, wurden sie doch oft statt mit Steuern auch mit Arbeitsaufgaben
betraut.
Allen drei Ständen war aber eins gemeinsam: Sie waren in ihrem
Selbstbewusstsein aufgrund vieler Fehlentscheidungen des Staates stark
gestört. Die Bauern, eigentlich die Mehrheit und von entscheidender
Bedeutung für den Staat, wurden mit extremen Steuern und
Verpflichtungen klein gehalten, jegliche Versuche ihrerseits, diesen Zustand
zu ändern, verfolgte der Staat mit außerordentlicher Härte. So
demoralisiert, verschwand Eigeninitiative und Arbeitsbereitschaft über das
Soll hinaus.

Seite 4 von 12
Der Adel wiederum, obwohl eine eigene Schicht, abgehoben von allen
anderen, wurde vom Staat insoweit enttäuscht, als er eigentlich nie mit
essentiellen, besonders wichtigen Aufgaben betreut, dagegen in ein dichtes
Netz von Bürokratie eingesponnen wurde. Außerordentliche Aufgaben
übergab man in St. Petersburg lieber Ausländern bzw. externen Leuten vom
Fach. Der Adel war es auch, welcher am meisten durch Gesetze und
Normen beschränkt wurde, sein ganzes Leben war vom Anfang bis zum
Ende ein Schwimmen auf traditionellen Regeln und neu formulierten
Verpflichtungen dem Zaren gegenüber.
Allen drei Parteien war gemeinsam, dass sie Erfahrungen im Wählen ihrer
Vertreter hatten. Schon vor Einführung der Zemstvo wurde der Großteil
ihrer Vertreter gewählt und nicht bestimmt. Des Weiteren hatten alle
bewiesen, dass sie sich vor der direkten Einflussnahme des Staates mehr
oder weniger schützen konnten, ja sogar manchmal den Staat und seine
Weisungen direkt umgehen konnten. Z.B. im Angeben falscher Steuerwerte
waren alle drei geübt. Aber: Diese relative Autonomie nutzten sie alle drei
nicht, um sich wirklich frei zu machen vom Staat bzw. zu versuchen, ein
weitaus größeres Mitspracherecht zu bekommen. Daran sollte auch die
Zemstvo nicht viel ändern, basierte sie doch auf diesen fest eingefahrenen
Regeln, die in der Zeit Katharinas II. entstanden.

Warum lokale Initiative russlandweit scheitern musste


Eine Frage muss man sich im Hinblick auf die spezielle Entwicklung in
Russland jedoch stellen: Warum scheiterten gute Ideen, egal ob ausgehend
vom Zarenhof oder von einer lokalen Initiative in einer Provinz meist so
kläglich, wenn sie auf ganz Russland angewandt werden sollten?
Dies hat mehrere Gründe, wobei der wohl einleuchtendste der ist, dass es
im zaristischen Russland noch bis in die 1860er Jahre kein durchgehend
gleich strukturiertes Regierungs- und Beamtenwesen gegeben hat, welches
als Kopie des autokratischen Staatsapparates in allen Provinzen, kleineren
Organisationseinheiten etc. wirken konnte. So war es noch bis 1860 völlig
normal, dass Befehle, von der Zentralregierung in St. Petersburg
ausgesprochen, nicht etwa von lokalen Ministerialbeamten umgesetzt
wurden, sondern immer noch lokale Größen, meist aus einer historischen
Tradition heraus als Ansprechpartner gesucht wurden, die dann wiederum
ihrerseits versuchten, das Gesetz möglichst so auszulegen, dass zum einen
sie die meisten Vorteile und die wenigsten Nachteile hatten und zum
anderen möglichst ihre Klientel sich auch nicht mehr zu beschweren
Seite 5 von 12
brauchte. Am Ende wurde aus dem ursprünglichen Gesetz eine Art
Rumpfgesetz, und noch nicht mal dies wurde vollständig durchgesetzt.
Solange jedoch dadurch keine lokale Unzufriedenheit bzw. Labilität des
Systems entstand, versuchte man in St. Petersburg, die Folgen dieses
Dilemmas nur einzudämmen ohne das Übel an sich abzustellen.
Daher fürchtete man umso mehr, wenn es eine der drei o. g. Schichten
wagte, eine eigene Aktion zum Beheben bestimmter Probleme zu starten.
Man sah darin nämlich einen Versuch von unten nach oben und nicht
umgekehrt das Regierungssystem zu verändern. Also, wenn es nicht der
Staat schafft, dann vielleicht die lokalen Selbstverwaltungen, letztendlich
kulminierend in einer landesweiten Zemstvo.
Genau aus diesem Grund hatte die Regierung eigentlich kein Interesse
daran, dass sich am Staatssystem etwas änderte, außer durch
Eigeninitiativen des Staates. Deren Erfolgsquote war jedoch bekanntlich
nicht sehr hoch.
Dass dadurch das Land international immer mehr in Rückstand kam und
Innovation und Fortschritt auf den Nullpunkt sanken, kann man sich
vorstellen. Allein deshalb konnte es sich ein fortschrittlicher Zar wie
Alexander II. nicht mehr leisten, auf der Ebene der lokalen
Selbstverwaltung auf eine Reform zu verzichten. Das Ergebnis dieser
Reform ist der Aufbau der Zemstva, die beginnend 1864 bis 1917
existierten und die höchste jemals im zaristischen Russland erreichte
Autonomie der lokalen Verwaltungsbehörden initiierte.

Die Zemstvo im Überblick


Mit Beginn des Jahres 1864 trat die Zemstvo durch ein Statut Alexanders II.
in Kraft. Auf Provinz- und Distrikt-Niveau sollte eine lokale Selbstverwaltung
eingerichtet werden. Die sog. Zemstvo. Diese Regionalverwaltung hatte die
Aufgabe, sich mit der wirtschaftlichen Entwicklung und allen anderen
Bedürfnissen der jeweiligen Provinz zu beschäftigen und anstehende
Probleme zu lösen.
Der Aufbau der Zemstvo gestaltete sich folgendermaßen: Bestehend aus
einem Parlament (sobranie) mit gesetzgebender Gewalt und einem Apparat
(uprava) mit ausführender Gewalt sollte sie für die lokale Ordnung sorgen.
Das Parlament bestand aus Abgeordneten (glasnye), welche auf
Distriktebene von den jeweiligen Einwohnern und auf Provinzebene von
den Abgeordneten der jeweiligen Distrikte gewählt wurden. Vorsitzender
des jeweiligen Parlaments sollte der Vorsteher des Adels der Region sein.
Seite 6 von 12
Diese Parlamente bestimmten dann den Apparat, die uprava. Jedoch hatte
die Zemstvo keine Zwangs- und Polizeigewalten inne.
Dieser neuen Institution schlossen sich schon bald viele bestehende
Sozialführsorge-, Handels- und Verwaltungsinstitutionen an. Jedoch: Die
lokale Regierungsgewalt ging nicht vom Gouverneur über auf die Zemstvo.
Noch nicht einmal die lokale Staatsverwaltung fühlte sich durch die
Gründung der Zemstvo überflüssig. Hier entwickelte sich also eine
Parallelbürokratie: auf der einen Seite der Einflussbereich des
Innenministeriums mit seinem höchsten Vertreter, dem Gouverneur, auf
der anderen Seite die neue lokale Selbstverwaltung der Zemstva. Um das
Chaos perfekt zu machen, muss man sich jetzt nur noch die vielen
bevölkerungsschichtspezifischen Organisationen und Vereinigungen, wie
Adelsvereinigungen, Dorfgemeinschaften und städtische Händlerringe dazu
denken. Nicht zu vergessen die Kirche und ihre Unterorganisationen. Man
kann sich vorstellen, dass jeder, der in der Zemstvo etwas erreichen wollte
nun vor einer wirklich schwierigen Aufgabe stand: Überall konkurrierende,
parallel existierende Organisationen mit eigener Klientel, eigenen Zielen
und Prinzipien.

Gründung, Ausbreitung und Dauer der Zemstvo-Organisation


Mit dem Ausrufen der Gründung der Zemstva 1864 wurde nacheinander in
34 Provinzen mit dem Aufbau solcher Institutionen begonnen. Alle
ausgewählten Provinzen befanden sich im Europäischen Russland, westlich
des Ural; nur einige wenige, erst viel später (1911) gegründete Zemstva
befinden sich in den anderen Landesteilen. Innerhalb dieser 34 Provinz-
Zemstva wurden 359 Distrikt-Zemstva gegründet. Es ist natürlich erklärtes
Ziel des Zaren gewesen, die Zemstva im ganzen Land, so z.B. auch in den
neun westlichsten Provinzen, einzuführen. Aber z.B. in den baltischen
Staaten war dies völlig unmöglich, da man so eine deutsche
Mitregentschaft quasi gefördert hätte. Der deutsche Adel war so
einflussreich, dass er schnell alle wichtigen Posten inne gehabt hätte.
Bis 1912 schaffte es die Regierung jedoch, sechs der neun Provinzen,
darunter Kiew und Minsk mit einer Zemstvo-Verwaltung auszustatten. In 43
von 84 Provinzen (ausgenommen acht finnische und neun polnische
Provinzen) funktionierte kurz vor Ausbruch des ersten Weltkrieges die
Zemstvo. Mehr als 2/3 der Bevölkerung Russlands lebte in den von der
Zemstvo beeinflussten Regionen.

Seite 7 von 12
Mit dem Ausbruch der sozialistischen Revolution 1917 schlug auch die letzte
Stunde der Zemstvo. Bis 1922 verschwanden alle lokalen
Selbstverwaltungsinstitutionen und wurden von den neuen Sowjet-Räten
abgelöst.

Die Zemstvo-Verfassungen von 1864 und 1890


In zwei Statuten (Polozhenie) wurde der gesetzliche Rahmen für das
Funktionieren der Zemstvo geschaffen. In einem äußerst umfangreichen
Werk (120 Artikel 1864, 138 Artikel 1890) wurde bis ins kleinste Detail
festgelegt, wie man sich in St. Petersburg eine ideale lokale
Selbstverwaltung vorstellte.
Die erste Theorie ging davon aus, dass es immer einen Konflikt zwischen
Lokal- und Staatsinteressen geben wird. Jede Seite hatte von ihren
Sichtpunkten heraus Recht. Um dieses Problem zu lösen, gab der Staat den
lokalen Verwaltungen das Recht, außerhalb der Regierungshierarchie
selbstständig zu agieren. Diese lokale Selbstverwaltung verstand sich
ähnlich einer Privatperson im modernen Sinne und hat somit keine
polizeiliche Gewalt und musste stattdessen auf eine Zusammenarbeit mit
der Polizei setzen, um Kooperation und Hilfe zu erreichen.
Aus dieser Theorie entwickelte sich eine zweite, welche den Gedanken des
selbständigen Agierens der lokalen Verwaltungen weiterspann, jedoch nun
diesen zutraute, dass sie für den Staat positiv wirkende Entscheidungen
trafen, sprich in das System integriert werden konnten. Es gab nur noch
Interessen des Staates, keine Differenzierung mehr. Lokale Probleme waren
auch Staatsproblem. Eine lokale Selbstverwaltung war nur deshalb
überhaupt nötig, weil der Staat meinte, dass die Zemstvo dank ihrem
Wissen vor Ort die besseren Ergebnisse als Gesandte der Zentralregierung
erzielen würden. Mit Einführung des neuen Statuts 1890 hatten viele die
Hoffnung, dass nun endlich alle an einem Strang ziehen würden. So meinte
der Gouverneur von Voronezh: „Jetzt ist es endlich nicht mehr möglich zu
sagen: Das ist meine Angelegenheit, und das da – deine.“
Jedoch, wie sich im Nachhinein herausstellte, war es wie so oft in Russland:
Die Theorie klang recht vielversprechend, das Ergebnis war jedoch eher
dissonanter Natur.

Seite 8 von 12
Wahlen in der Zemstvo
Die Abgeordneten für die jeweiligen Zemstvo-Parlamente wurden nach
einem hochkomplizierten Schlüssel gewählt. Dies änderte sich auch nicht
mit der Einführung des Ukaz von 1890. Gemeinsam ist beiden Perioden,
dass die Auswahl, wer wählen durfte, nach Grundbesitz und finanzieller
Ausstattung erfolgte. Bis 1890 wurden die Wähler noch nach der Art ihres
Besitzes eingeteilt, danach dann nach ihrem Stand. Parallel dazu führte
man auch eine Reform der Parlamentshäuser durch. War es bis 1890
Tradition, dass jede Bevölkerungsgruppe, auch die bäuerlichen
Landbesitzer jeweils einen Teil der Wählerschaft stellten, so beschränkt sich
das Mitbestimmungsrecht nun nur noch auf die Abgesandten der
Dorfgemeinschaft. Dies hatte zur Folge, dass der Anteil, den der Adel an
den Gesamtstimmen des Parlamentes inne hatte bis 1906 um 10% von 40
auf 50% in den Städten und von 80 auf 90% auf dem Land, stieg. Erst
1906 als direkte Folge der Revolution wurde den Bauern wieder dieses
Recht eingeräumt.

Aufgaben und Funktionieren der Zemstvo


In den beiden Statuten von 1864 und 1890 ist jeweils festgelegt, dass sich
die Zemstvo um die „lokalen Wirtschaftsentwicklung und alle anderen
lokalen Bedürfnisse“ kümmern sollte. Die 1890er-Erklärung lässt sogar das
Wort „Wirtschaft“ weg und spricht nur noch von „Lokaler Entwicklung und
Problemlösung“.
Doch was sind nun genau die Aufgaben der Zemstvo? 1864 werden 14
Punkte festgelegt:
1. Verwaltung des Landbesitzes, Geldanlagen und Schulden der Zemstvo
2. Neubau und Instandhaltung von Zemstvo-Gebäuden sowie anderen
wichtigen Einrichtungen
3. Maßnahmen, um die Nahrungsmittelversorgung der Zemstvo-Bewohner
sicher zu stellen
4. Einrichtung und Verwaltung von öffentlichen Gebäuden, wie z.B.
Bibliotheken, Kirchen, Theatern
5. Betreuung von Gemeinschaftsbesitz der Zemstvo
6. Ankurbeln von Handel und Industrie
7. Unterstützung, vor allem ökonomischer Art der öffentlichen Ausbildung,
Gesundheitsführsorge und der Gefängnisse
8. Tierseuchenvorsorge und Insekten- und Schädlingsbekämpfung

Seite 9 von 12
9. Einlösung aller Forderungen an die Zemstvo, was Zivil- und
Militärauflagen angeht
10. Eintreibung der Steuern, die vom Staat für die Zemstvo vorgesehen
sind
11. Beschließen, Eintreiben und Verteilen von lokalen Steuern und
Ausgaben, jeweils orientiert an der Bedürfnissen der Zemstvo
12. Berichte an die Regierung, die aktuelle Situation betreffend sowie das
Recht, Eingaben und Antrage zu stellen
13. Wahlen abhalten
14. Spezielle Aufgaben, die per Sonderukaz bestimmt werden

Um all diese Aufgaben bewältigen zu können, benötigte die Zemstvo-


Verwaltung natürlich etwas ganz besonders: Zuwendungen vom Staat, zum
einen in Form von Geld, aber auch Materialien und Arbeitsdiensten.
Mit dem Jahre 1864 gingen alle materiellen Zuwendungen und ein Anteil
aller Steuergelder in die Verantwortung der Zemstvo über. Über einen
komplizierten Schlüssel wurden diese Gelder zum einen an die Zemstvo,
aber auch die lokale Staatsbürokratie sowie andere Gruppen verteilt.
Vom Staat bekam die Zemstvo vor allem Gelder für den Straßenbau, die
militärische Sicherung und den Unterhalt von Polizei und
Sicherheitsdiensten.
Selber Steuern erheben durfte die Zemstvo auch, jedoch sehr
eingeschränkt und nur zu einem geringen Prozentsatz. Trotzdem erreichten
die Zemstva bis zur Jahrhundertwende einen gewissen Wohlstand. So steigt
z.B. der Gesamthaushalt der Zemstvo Tver von 1,3 auf 8 Millionen Rubel
an. Und dies, obwohl der Stadt seine Zuwendungen Jahr für Jahr immer
mehr zurückschraubt (50% auf ca. 15%).
Eingeschränkt hatte die Zemstvo-Verwaltung auch das Recht, neue Gesetze
mit regionalem Geltungsbereich zu erlassen. Schritt für Schritt übergab der
Staat der Zemstvo immer mehr Aufgaben und damit auch das Recht, zur
Erfüllung dieser die jeweiligen Gesetze an die lokalen Bedürfnisse
anzupassen. Gerade in den lebenswichtigen Bereichen musste die Zemstvo
nun Verantwortung übernehmen (z.B. Feuerbekämpfung, Krankenhäuser,
Kommunikation, Nahrungsmittelversorgung sowie Messen und Märkte).
Trotz dieser Aufgaben versäumte es der Staat, der Zemstvo-Verwaltung
auch die nötige Autorität zu geben, die Entscheidungen durchzusetzen. Die
uprava, der ausführende Apparat der Zemstvo wurde zwar immer
kompetenter und einflussreiche, was sich alleine schon an der ausufernden
Anzahl der Mitarbeiter und der entstehenden Bürokratie erkennen lies. Im
Seite 10 von 12
ganzen Land stellte die uprava immer mehr Leute ein, z.B. Lehrer,
Doktoren und Agrarspezialisten. Um 1908 waren bis zu 70.000 Menschen
landesweit in Zemstvo-Upravas angestellt. Der Einfluss musste, so könnte
man meinen, sehr groß gewesen sein – jedoch weit gefehlt. Die polizeiliche
Gewalt blieb weiter unter staatlicher Kontrolle und wenn es hart auf hart
kam war die Zemstvo wie ein zahnloser Tiger: Sie konnte zwar Fauchen
und sich beschweren, jedoch ihr Anliegen meist nicht gegen den Willen des
Staates durchsetzen. Erschwerend wurde auch die Zusammenarbeit mit
anderen Zemstva bis zu Beginn des 20. Jahrhunderts noch unterbunden.
Ganz besonders störend war jedoch die Tatsache, dass weiterhin der
Gouverneur – und damit der Staat – direktes Einspruchsrecht besaß und so
Entscheidungen der Zemstvo einfach annullieren konnte. Jeder Beschluss,
auch wenn er nicht zwingend dem Gouverneur zum Absegnen vorgelegt
werden musste, konnte nachträglich rückwirkend noch ausgesetzt werden.
Und dies aus nur zwei Gründen: Bruch eines anderen Gesetzes durch den
Beschluss oder aufgrund eines speziellen Interesses des Staates.
Mit Einführung des zweiten Statutes 1890 wurde zusätzlich noch ein
spezielles Organ zur Kontrolle der Zemstvo eingeführt: Die Provinzbüros für
Zemstvoangelegenheiten. Diese Büros sollten unterstützend für den
Gouverneur wirken, da er allein durch die Anzahl eingehender Anträge
völlig überlastet war. Damit kam ein weiterer Bürokratieapparat hinzu, der
wichtige Entscheidungsprozesse noch weiter in die Länge zog. Doch – es
wäre auch überraschen – dies ist noch nicht alles: Auch der Staat in Form
von Senat und Innenminister hat noch ein Kontroll- und Einspruchsrecht.
Man muss sich nur mal vorstellen, wie lange ein beantragtes Gesetz durch
die Mühlen der Ämter lief, bis es vielleicht nach einem Jahr dann doch nicht
in Kraft treten durfte. Erst nach 1905 änderte sich die Situation zu Gunsten
der Zemstvo. Nun durften Beschwerden gegen Zemstvo-Beschlüsse nur
noch über den korrekten Rechtsweg laufen, wobei die betroffenen
Beschlüsse jedoch schon in Kraft treten durften, solange noch nicht das
Gericht davon überzeugt war, dass die Beschlüsse rechtswidrig seien. Auch
die Zemstvokontrollbüros sowie doppelt vorhandene Verwaltungsapparate
im Staatsdienst, deren Arbeit schon längst Zemstvobeamte übernommen
hatten, wurden abgeschafft.

Seite 11 von 12
Abschließende Bemerkungen
Ursprünglich gegründet, um eine überschaubare Anzahl von ausgesuchten
Aufgaben zu bewältigen und daher auch mutwillig mit einigen sehr
restriktiven Kontroll- und Einflussmöglichkeiten von Seiten des Staates
ausgestattet wurde die Zemstvo im Laufe ihrer Existenz eine immer
wichtigere Institution des Landes, die schließlich trotz aller Unkenrufe
akzeptiert und geachtet wurde.
Natürlich hatte die Zemstvo Schwächen, da wäre z.B. die Auswahl der
Abgesandten für Verwaltung. Eine kleine Minderheit sollte die Interessen
der großen Mehrheit vertreten. Dies klappte nicht immer, aber: Trotz allem
nahm die Zemstvo ihre Rolle ernst und versuchte Wohlstand und
Gesundheit nicht nur der eigenen Klientel sondern auch der großen Masse
zuteil zu werden.
Trotz des Ungleichgewichts im Wahlsystem behaupten einige Forscher wohl
zu Recht, dass die Zemstvo als die Vorstufe einer ersten russischen
Demokratie bezeichnet werden kann.
Ohne Umschweife lässt sich sagen, dass – hätte man am zaristischen Hof
mehr Mut zu noch mehr Reformen gehabt – die Zemstvo noch weitaus
produktiver hätte arbeiten können. Die Übergabe der Polizeitgewalt an die
Zemstva, eine gerechtere Zusammensetzung des Zemstvoparlaments und
eine Separierung von größeren Städten aus dem Zemstvoeinflussbereich
sind nur einige der Vorschläge, die nicht umgesetzt wurden.
Man sollte die Zemstvo aber nicht zu sehr verurteilen – bedenkt man die
schweren Umstände unter denen sie entstanden ist. Vergleicht man die
Situation Russlands vor der Zemstvo mit danach, so kann festgestellt
werden, dass es endlich einmal einen relativ großen Schritt hin zu einem
modernen Staat und einem aktiven sich politisch einbringenden Bürger
gegeben hat.
Geht man also realistisch denkend an die Sache heran, so muss man
feststellen, dass die Zemstvo fast all das erfüllt hat, was sie ursprünglich
versprochen hatte – und noch ein bisschen mehr.

Seite 12 von 12

Das könnte Ihnen auch gefallen