PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE GOIÁS.

DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS.

DIREITO CONSTITUCIONAL II
UNIDADE V - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – Noções e Princípios
Constitucionais.
Professora MS Isabel Duarte Valverde

1. O Termo “Administração” – “administrar significa não só

prestar serviço ou executa-lo, mas também, dirigir, governar,
exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil”.
(Oswaldo Aranha Bandeira de Mello apud Sylvia Di Pietro)

2. A expressão administração pública.

a) Sentido subjetivo, formal ou orgânico: conjunto de

entes que exercem a atividade administrativa;
b) Sentido objetivo, material ou funcional: natureza da
1
atividade exercida (função administrativa);
c) Sentido amplo = órgãos que exercem o poder político
(órgãos constitucionais);
d) Sentido estrito = órgãos administrativos.

Administração = Poder Público

administração = atividade administrativa

3. Administração Pública e Governo: Funções do Estado:

legislativa, administrativa, judiciária.

1
 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, além de
suas funções principais, exercem também funções
administrativas, pois a estrutura que os mantém e permite o
exercício de suas funções típicas é mantida pelo patrimônio da
sociedade.

O poder do Estado é uno e, dessa forma, governo em

sentido amplo é o conjunto de funções do Estado representadas
pelos órgãos representativos do poder estatal. Entretanto,
Governo em sentido estrito é considerado como o conjunto de
funções típicas atribuídas ao Poder Executivo. E, para o
exercício dessas funções, todo um aparelhamento é criado.
Esse aparelhamento é a Administração Pública.

4 Princípios Constitucionais que regem a Administração

Pública (caput do artigo 37 da Constituição Federal de
1988:

a) Legalidade: a Administração Pública presa aos

mandamentos da lei em todas as suas atividades, sob
pena de invalidação do ato praticado;
b) Impessoalidade: a atividade administrativa deve ser
destinada a todos os administrados, sem determinação de
pessoa ou qualquer discriminação;
c) Moralidade: a Administração deve obedecer não só à lei,
mas também à moral, pois nem tudo que é legal é honesto
(bom administrador, que leva em conta o que for melhor e
mais útil ao interesse público);

1
 d) Publicidade: os atos administrativos devem ser
divulgados, devem ser públicos expressando a
transparência da atividade administrativa e possibilitando
o controle pela sociedade. Com exceção dos atos
legalmente e justificadamente sigilosos. A publicação deve
ser em órgão oficial para alcançar os efeitos desejados;
e) Eficiência: “dever de boa administração”. O princípio
impõe que o serviço público deve ser realizado com
rapidez, perfeição e rendimento. Com a EC n. 19/98 o
princípio ganhou status constitucional;

5. Administração Pública no sentido objetivo:

“administração Pública é a atividade concreta e imediata que o
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Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para
a consecução dos interesses coletivos”. (Di Pietro)

5.1) Funções:

a) fomento: subvenções, financiamento, favores fiscais,

desapropriações;

b) a polícia administrativa: toda atividade de execução das

restrições impostas por lei ao exercício de direitos individuais
em benefício do interesse coletivo (limitações administrativas);

c) serviço público: atividades executadas pela Administração

(direta ou indireta) visando à necessidade coletiva, sob regime
jurídico predominantemente público;

1
d) intervenções: regulamentação e fiscalização da atividade
econômica de natureza privada, assim como a atuação direita
do Estado no domínio econômico por meio das empresas
estatais.

6. Administração Pública em sentido subjetivo: “conjunto

de pessoas jurídicas ao qual a lei atribui o exercício da função
administrativa do Estado”. (Di Pietro)

Compõem a Administração Pública, em sentido subjetivo,

todos os órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Essas entidades
e seus órgãos compõem a Administração Direta do Estado
brasileiro. 4

Também fazem parte da Administração Pública as

entidades criadas pelas unidades federativas para a execução
da atividade administrativa: autarquias, fundações,
paraestatais. Essas entidades compõem a Administração
Indireta do Estado brasileiro.

7. Administração Pública Direta: (Dec-lei 200/67). A

Administração Direta é o conjunto dos órgãos integrados na
estrutura administrativa das entidades estatais. A
Administração Pública Direta é a efetivada imediatamente pelas
entidades estatais, através de seus próprios órgãos.

1
7.1) Entidades estatais: “são pessoas jurídicas de Direito
Público que integram a estrutura constitucional do Estado e
têm poderes políticos e administrativos”. (Hely Lopes Meirelles)

As entidades estatais na organização do Estado brasileiro

estão determinadas pela Constituição Federal de 1988, no
caput do artigo 18: “A organização político-administrativa da
República Federativa do Brasil compreende a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos,
nos termos desta Constituição”.

7.2) Os Órgãos Públicos: “são centros de competência

instituídos para o desempenho de funções estatais, através de
seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que 5

pertencem”. (Hely Lopes Meirelles)

Os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica.

Não há entre a entidade e seus órgãos relação de
representação ou de mandato, mas sim de imputação. A
atividade dos órgãos identifica-se e confunde-se com a da
pessoa jurídica a qual pertencem.

Todavia, a capacidade processual de certos órgãos

públicos para a defesa de suas prerrogativas funcionais está
atualmente pacificada na doutrina e jurisprudência. Mas, essa
capacidade processual só é encontrada nos órgãos
independentes e nos autônomos, pois os órgãos superiores e os
subalternos, em razão de sua hierarquização não podem
demandar em juízo com outros órgãos, visto que, seus conflitos

1
de atribuições são resolvidos administrativamente pelas chefias
a que estão subordinados.

O Código de Defesa do Consumidor (artigo 83, III) confere

legitimidade a órgãos da Administração Pública para a defesa
do consumidor.

7.3) Agentes Públicos: “São todas as pessoas físicas

incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de
alguma função estatal” (Hely Lopes Meirelles: 2006).

Órgão publico -> cargo -> função -> agente

a) cargo: lugar criado no órgão para ser preenchido (provido)

por um agente. “O cargo [e lotado no órgão e o agente e 6
investido no cargo].” Os órgãos, as funções e os cargos são
criações da lei; o agente e a pessoa humana;

b) função: e o encargo atribuído ao órgão, cargo e agente.

Toda função e atribuída e delimitada por norma legal e essa
atribuição e delimitação funcional configuram a competência do
órgão, do cargo e do agente.

Obs.: todo cargo tem função, mas nem toda função possui um
cargo.

7.3.1) Classificação dos agentes públicos:

1
a) agentes políticos: são as pessoas que compõem o
Governo nos seus primeiros escalões, com investidura em
cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação,
eleição, designação, ou delegação para o exercício de
atribuições determinadas pela Constituição.

• Os agentes políticos possuem plena liberdade

funcional, desempenhando suas atribuições com
prerrogativas e responsabilidades próprias
designadas no texto constitucional ou em leis
especiais. Exercem funções governamentais, judiciais
e quase-judiciais.
• “Os agentes políticos têm plena liberdade funcional,
equiparável à independência dos juizes nos seus
7
julgamentos, e, para tanto, ficam a salvo de
responsabilização civil por seus eventuais erros de
atuação, a menos que tenham agido com culpa
grosseira, má-fé ou abuso de poder.”
• São os Chefes do Executivo e seus auxiliares, os
membros das Corporações Legislativas, os membros
o Poder Judiciário, is membros do Ministério Publico,
os membros dos Tribunais de Contas, os
representantes diplomáticos e outras autoridades que
atuem com independência funcional no desempenho
de atribuições governamentais, judiciais e quase-
judiciais.
b) agentes administrativos: “são todos aqueles que se
vinculam ao Estado ou as suas entidades autárquicas e

1
fundacionais por relações profissionais, sujeitos a hierarquia
funcional e ao regime jurídico determinado pela entidade
estatal a que servem”.

• Os agentes administrativos não são membros de

Poder de Estado e nem o representam; não exercem
atribuições políticas ou governamentais; são
servidores públicos, com maior ou menor hierarquia.
• Nessa categoria se incluem os dirigentes de
empresas estatais, como representantes da
Administração indireta do Estado, os quais, nomeados
ou eleitos, passam a ter vinculação funcional com
órgãos públicos da Administração direta,
controladores da entidade.
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• Os agentes administrativos estão sujeitos ao regime
da entidade a que servem e as normas especificas do
órgão em que trabalham, e, para efeitos criminais,
são considerados funcionários públicos (artigo 327,
CP).
• As modalidades de agentes administrativos admitidos
na CF./88 são: servidores públicos concursados (art.
37, II, b); servidores públicos exercentes de cargos ou
empregos em comissão titulares de cargo ou
emprego publico (art. 37, V), servidores temporários,
contratados por tempo determinado para atender
necessidade temporária de excepcional interesse
publico (art. 37, IX).

1
c) agentes honoríficos: “são cidadãos convocados,
designados ou nomeados para prestar, transitoriamente,
determinados serviços ao Estado.” (Hely Lopes Meirelles:
2006, p.80).

• Os agentes honoríficos não são servidores públicos,

mas temporariamente exercem uma função publica,
podendo receber pro labore pela função prestada e
contar o período de trabalho como de serviço publico.
• Sobre esses agentes não incidem as proibições
constitucionais do artigo 37, incisos XVI e XVII.
• O serviço prestado pelo agente honorifico não gera
vinculo empregatício, obrigações trabalhista ou
previdenciárias. “E a atividade não remunerada
9
prestada por pessoa física a entidade publica de
qualquer natureza ou instituição privada sem fins
lucrativos com objetivos cívicos, culturais,
educacionais, científicos, recreativos ou de
assistência social.” (Lei 9608, de 18/02/98 – serviço
voluntário).
• Conforme a lei, as despesas autorizadas pela
entidade a que foi prestado o serviço poderão ser
ressarcidas, desde que, devidamente comprovadas.
• Todavia, para fins penais, os agentes honoríficos são
equiparados a funcionários públicos quanto aos
crimes relacionados com o exercício da função (art.
327, CP).

1
d) agentes delegados: “são particulares que recebem a
incumbência da execução de determinada atividade, obra ou
serviço publico e o realizam em nome próprio, por sua conta e
risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente
fiscalização do delegante.” (Hely Lopes Meirelles: 2006, p.80).

• Como exemplo: os concessionários e permissionários de

obras e serviços públicos, os serventuários de ofícios ou
cartórios não estatais, os leiloeiros, os tradutores e
interpretes públicos.
• Esses agentes devem responder civil e criminalmente sob
as mesmas normas da Administração Publica de que são
delegados (responsabilidade objetiva – art. 37, parágrafo
sexto, CF./88), quando, no exercício de suas atividades,
10
lesam direito de terceiros.
• A Lei 1533/51, em seu art. primeiro, parágrafo primeiro
(Lei de Mandado de Segurança) considera esses agentes
como “autoridade”, para fins de impetração da medida
processual.
• O Estado tem responsabilidade subsidiaria
(responsabilidade supletiva e não, solidária) quanto à
conduta dos agentes delegados, desde que se comprove a
insolvência destes.
• Nenhuma responsabilidade terá o delegante pelos atos
negociais do delegado para a execução da obra ou do
serviço, pois “quem com o agente delegado contrata, o faz
em termos particulares, sem qualquer vinculação com o
Poder Publico delegante”.

1
e) agentes credenciados: “são os que recebem a
incumbência da Administração para representá-la em
determinado ato ou praticar certa atividade especifica,
mediante remuneração do Poder Publico credenciante”. Ex.:
os hospitais da rede particular que prestam serviços à
coletividade sob credenciamento do Poder Publico.

8. Administração Pública Indireta:

A administração é constituída também de serviços

atribuídos a pessoas jurídicas diversas da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios. Essas entidades compõem a
Administração Indireta. São vinculadas a um Ministério, mas
são autônomas administrativa e financeiramente.

A Administração Pública Indireta é efetivada de forma 11

mediata através de entidades a ela vinculadas: Autarquias;

Fundações (públicas e privadas) mantidas pelo Poder Público;
Entidades Governamentais (ou Paraestatais): Empresa Pública
e Sociedade de Economia Mista; Consórcios Públicos
(constituídos como associações públicas).

Os serviços públicos podem ser prestados pela

Administração de maneira centralizada e descentralizada. O
serviço centralizado é aquele prestado pelos próprios órgãos da
Administração Direta, em seu nome e sob sua exclusiva
responsabilidade. Os serviços descentralizados são aqueles em
que o Poder Público transfere sua titularidade ou, simplesmente
sua execução, por outorga (criação de entidades específicas

1
para a prestação do serviço) ou por delegação ( entrega do
serviço aos particulares).

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BIBIIOGRAFIA

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito

Administrativo. 17 ed. RJ: Lumen Juris. 2007.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19 ed.

SP: Atlas. 2006

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32 ed.

12
SP: Malheiros. 2006.