Nº 123 - Ano 2011

ISSN 0103-8109

A V A L I A Ç Ã O D E P R O J E T O S D E L E I

PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 306/08

E ste número de NOTAS exa-

mina o Projeto de Lei Com-
plementar nº 306/08, aprovado em
transferências para a saúde e as nor-
mas de fiscalização, avaliação e con-
trole das despesas com saúde nas
mos das receitas correntes brutas
a serem aplicadas em ações e ser-
viços públicos de saúde pela União,
maio de 2008 pelo Senado Federal três esferas de governo. Por isso pelos Estados e Distrito Federal e
e encaminhado à Câmara dos mesmo, os artigos 17, 18 e 19 pelos Municípios; são definidas as
Deputados, onde em junho do definem o que são despesas com receitas correntes brutas para a
mesmo ano recebeu uma su- ações e serviços públicos de União e para cada uma das demais
bemenda substitutiva na Comissão saúde, assim como as despesas unidades político-administrativas;
de Finanças e Tributação de auto- que não podem ser incorporadas fica determinado o prazo de qua-
ria do deputado Pepe Vargas, e ou- às exigências dessa lei, de modo tro anos (até o final do exercício
tra, na Comissão de Seguridade a evitar procedimentos que de 2011) para que todos os entes
Social e Família, de autoria do de- venham a ampliar o conceito de federativos apliquem em saúde pelo
putado Rafael Guerra. Ambas já dis- gastos com saúde. menos o mínimo exigido pela lei.
cutidas em plenário. As modifica- Nos cinco primeiros artigos são
ções introduzidas pelo deputado estabelecidos os porcentuais míni-
Rafael Guerra são marginais e não
alteram a substância do PLC apro-
vado pelo Senado. O mesmo não
pode ser dito da subemenda do
deputado Pepe Vargas que propõe
a instituição de um novo tributo,
nos moldes da extinta CPMF. A aná-
lise de NOTAS está centrada no pro-
jeto aprovado pelo Senado, embo-
ra as novidades introduzidas pelo
substitutivo do deputado Pepe
Vargas sejam também comentadas.
O Projeto de Lei Complemen-
tar nº 306/08, do Senado, regula-
menta a Emenda Constitucional 29
que vinculou receitas da União, dos
estados, dos municípios e do Dis-
trito Federal a gastos na área da saú-
de. Mais especificamente, dispõe so-
bre os valores mínimos a serem apli-
cados anualmente por Estados, Dis-
trito Federal, Municípios e União em
ações e serviços públicos de saúde,
os critérios de rateio dos recursos de
 O artigo 2 estabelece que a
União aplicará, anualmente, em
ações e serviços públicos de saúde,
no mínimo o montante equivalente
a dez por cento de suas receitas bru-
tas correntes, as quais estão devi-
damente caracterizadas no primei-
ro parágrafo, enquanto que o se-
gundo parágrafo veda a dedução ou
exclusão de qualquer parcela de re-
ceita vinculada à finalidade específica
ou transferida aos demais entes da
Federação a qualquer título. O pa-
rágrafo terceiro estabelece o ajus-
tamento da União a essa exigência
entre 2009, quando deveria aplicar
8,5%, e a partir de então, aumen-
tar essa participação em 0,5 ponto
percentual a cada ano para atingir
10% em 2011.
Segundo o art. 3, os Estados
terão que aplicar, anualmente, em
ações e serviços públicos de saú-
de, montante igual ou superior a
12% da arrecadação dos impostos
mais os recursos que lhes forem
transferidos pela União conforme
a Constituição, menos as parcelas
que sejam transferidas para os res-
pectivos Municípios. Os Estados
que em 2008 estivessem aplican-
do um montante inferior ao míni-
mo definido nessa lei deveriam se
ajustar até 2011, cobrindo a cada
ano pelo menos 25% da diferença.
As exigências para os Municí-
pios (art. 4) são semelhantes às
aplicadas aos Estados, inclusive o
período e a forma de ajustamento
ao percentual mínimo de gastos em
saúde, gastos esses definidos nos
mesmos termos usados para os
Estados e que nesse caso corres-
pondem a 15% da arrecadação de
impostos mais as transferências
recebidas. Para o Distrito Federal
(art. 5) o montante mínimo a ser
aplicado em saúde, gastos esses
definidos nos mesmos termos usa-
dos para os Estados, deve corres-
ponder a 27% das receitas, isto é,
a soma dos porcentuais exigidos
para os Estados com o percentual
exigido para os Municípios.
Nos artigos 6 a 13 o projeto
caracteriza, para todos os níveis da
administração pública, as receitas
sobre as quais incidirão as exigên-
cias, em termos percentuais, míni-
mas de gastos com saúde. Carac-
teriza, também, o que pode ser
contabilizado como gasto com
“A UNIÃO APLICARÁ, ANUAL-
MENTE, EM AÇÕES E SERVI-
ÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE,
NO MÍNIMO, O MONTANTE
EQUIVALENTE A DEZ POR
CENTO DE SUAS RECEITAS
BRUTAS CORRENTES, AS
QUAIS ESTÃO DEVIDAMENTE
CARACTERIZADAS NO PRIMEI-
RO PARÁGRAFO, ENQUANTO
QUE O SEGUNDO PARÁGRAFO
VEDA A DEDUÇÃO OU
EXCLUSÃO DE QUALQUER
PARCELA DE RECEITA VINCU-
LADA À FINALIDADE ESPE-
CÍFICA OU TRANSFERIDA AOS
DEMAIS ENTES DA FEDERA-
ÇÃO A QUALQUER TÍTULO.”
saúde, procurando dessa forma
evitar desvios decorrentes de pos-
síveis interpretações. Ao conside-
rar os gastos com saúde providos
financeiramente por meio de em-
préstimos, corretamente, dentro
do espírito do projeto, para efeito
do cumprimento das exigências
estabelecidas, somente os gastos
com juros e amortizações devem
ser incluídos.
As particularidades da adminis-
tração dos recursos do Fundo Na-
cional de Saúde constam dos arti-
gos 14 a 16. Os critérios de rateio
2
dos recursos a serem transferidos
pela União aos Estados, ao Distri-
to Federal e aos Municípios, assim
como dos recursos dos Estados a
serem transferidos aos Municípios,
são genericamente definidos e de-
pendem de aprovação do Conse-
lho Nacional de Saúde, no caso do
FNS, e do respectivo Conselho
Estadual de Saúde, no caso de
transferência do Estado para Muni-
cípios. As metodologias de alo-
cação dos recursos a serem trans-
feridos, seja no caso do FNS,
seja no caso dos Estados, serão
pactuadas entre os entes adminis-
trativos envolvidos e sujeitas à
aprovação pelos correspondentes
Conselhos de Saúde.
Curiosamente, o projeto apre-
senta uma preocupação com a ne-
cessidade de reduzir as desigualda-
des regionais no processo de dis-
tribuição dos recursos do FNS.
Assim é que o primeiro parágrafo
do art. 15 estabelece: A equali-
zação dos recursos transferidos a
cada Estado e ao Distrito Federal será
atingida, progressivamente, até o
exercício financeiro de 2011. Ora,
se conforme o próprio projeto o
rateio dos recursos transferidos
será realizado segundo o critério da
necessidade de saúde da população
e levará em consideração as dimen-
sões epidemiológica, demográfica,
socioeconômica, espacial, a capaci-
dade de oferta de ações e de servi-
ços de saúde e a necessidade de re-
duzir as desigualdades regionais,
como será possível impor a equa-
lização de recursos a serem trans-
feridos para os Estados e o Distrito
Federal?
Transparência, por meio da mais
ampla divulgação, controle e fisca-
lização, por meio de sistema pró-
prio de registros de receitas e des-
pesas, assim como pela elaboração
de plano de saúde anual e relató-
rios de execução orçamentária, e
avaliação, por meio de indicadores
de desempenho e relatório de ges-
tão examinados a cada quadri-
mestre pelo correspondente Con-
selho de Saúde, são considerados
nos artigos 20 a 29. O projeto pre-
vê a manutenção de registro contábil
auxiliar relativo às despesas efe-
tuadas com ações e serviços públi-
cos de saúde. Além disso, o poder
Executivo manterá um sistema de
registro eletrônico centralizado das
informações referentes aos orça-
mentos públicos de saúde da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, garantido o acesso públi-
co às informações. Os frequentes
desvios de conduta de administra-
dores públicos justificam a preocu-
pação do legislador em introduzir
esses mecanismos, embora não
garantam os resultados pretendi-
dos. Entretanto, o desenvolvimen-
to e a operação desses sistemas
implicarão em maiores custos que
deverão ser contabilizados como
gastos com saúde, desviando esses
recursos de seu objetivo final.
Os artigos 30 e 31 estabelecem
como os entes da Federação, em
situação de não cumprimento do
percentual mínimo, poderão pro-
mover o ajuste à norma, assim
como as punições às quais estarão
sujeitos.
A subemenda substitutiva do
deputado Pepe Vargas, com 66 ar-
tigos, tem os mesmos propósitos
do PLC 306 do Senado Federal,
mas institui uma contribuição social
destinada à saúde. Quanto aos
percentuais mínimos de receita a
serem aplicados há marcantes di-
ferenças no que se refere à União.
Conforme o artigo 5, a União de-
verá aplicar anualmente, em ações
e serviços públicos de saúde, o mon-
tante correspondente ao valor em-
penhado no exercício financeiro an-
terior, apurado nos termos desta Lei
Complementar acrescido de, no mí-
nimo, o percentual correspondente
à variação nominal do Produto Inter-
no Bruto – PIB, ocorrida no ano an-
terior ao da lei orçamentária anual.
Ressalvado o caso do PIB nominal
apurado apresentar uma variação
negativa, quando a despesa com
saúde deve ser mantida.
À primeira vista, o montante de
recursos destinado, pela União, à
saúde não seria muito diferente do
projeto original – um crescimento
no PIB nominal de 10% poderia
ocorrer com um crescimento real
de 6% e uma inflação de preços
de 4%. Em primeiro lugar, a varia-
ção do produto se refere ao ano
anterior ao da votação da lei orça-
mentária e, portanto, correspon-
derá, no ano da execução do orça-
mento, a uma defasagem de dois
anos. Isso pode implicar em maio-
res gastos com saúde em um ano
em que a arrecadação tributária
seja menor devido ao desaque-
cimento da economia. Segundo, as
receitas provenientes da Contribui-
ção Social à Saúde, a nova versão
da CPMF, não serão incluídas na
definição de despesas empenhadas,
o que significa que a CSS será re-
passada para o Fundo Nacional de
Saúde. Isso abre a possibilidade do
Executivo usar tais recursos como
desejar, desde que mantenha em dia
os registros no FNS. Uma forma
óbvia de uso de tais recursos é a
compra, pelo FNS, de títulos da dí-
vida pública, possibilidade permi-
tida pelo projeto.
No caso dos Estados, a exigên-
cia é a mesma, tanto em termos
percentuais quanto na definição de
receita, apresentada no projeto
original. Já o Distrito Federal tem
um tratamento mais complexo;
sobre as receitas similares às dos
Estados deve destinar à saúde
3
12% e para as receitas similares
às dos Municípios deve destinar
o mesmo percentual que estes,
isto é, 15%. Como esses contro-
les devem ser feitos separada-
mente, isso acarretará maiores
custos de administração. Entre-
tanto, por cinco anos a partir da
entrada em vigor dessa lei com-
plementar os recursos destina-
dos pelos Estados e pelo Dis-
trito Federal para compor o
Fundo de Valorização dos Pro-
fissionais da Educação – Fundeb
serão excluídos da base de cál-
culo do percentual a ser aplica-
do em saúde.
A Contribuição Social à Saúde é
imagem e semelhança da CPMF.
Todas as organizações e pessoas
imunes à tributação doméstica es-
tão isentas dessa contribuição, as-
sim como a União, os Estados, o
Distrito Federal, os Municípios,
suas autarquias, fundações e os con-
sórcios e outras formas legais de
cooperativismo estabelecidos por
esses entes federativos para a exe-
cução conjunta de ações e serviços
de saúde. A subemenda define em
seu artigo 17 a alíquota de 0,1%.
Quinze alíneas do artigo 18 defi-
nem as situações para as quais essa
alíquota será zero. Em três desses
casos sua caracterização depende
de normas a serem emitidas pelo
Banco Central. É dado ao poder
Executivo o poder de estabelecer
limite do valor do lançamento para
que a alíquota zero seja aplicada. A
responsabilidade administrativa em
relação à CSS, em todos os aspec-
tos, é atribuída à Secretaria da Re-
ceita Federal.
A análise desse PLC deixa clara
a necessidade de uma reforma de
nosso sistema público de saúde.
Ainda que se desconsiderem as
deficiências dos serviços de saúde
promovidos pelo setor público por
meio do SUS, a cultura do remen-
do institucional está tornando nos-
sa Constituição inócua em seu pa-
pel fundamental de proteger o ci-
dadão contra a concentração de
poder pelo Estado. Como os ser-
viços públicos de saúde não aten-
dem minimamente o cidadão, mais
e mais brasileiros são levados à
participação em planos de saúde
privados. Isso por si só não é ruim.
O mal está no evento que motiva
essa escolha do cidadão, a não
confiabilidade dos serviços públicos
que ele sustenta pagando impostos.
O seguro saúde ou os planos de
saúde têm uma importante contri-
buição a dar não só satisfazendo as
demandas pelos serviços de saúde,
mas também provendo maior
tranquilidade às famílias brasileiras.
Essas organizações estão sufocadas
pela regulamentação que as tem
impedido de oferecer a redução de
risco desejada pelos clientes.
Nesse contexto, o cidadão que
participa de um plano ou seguro de
saúde paga duas vezes para ter
acesso a esses serviços, assim
como ocorre com a educação.
O artigo 6 de nossa Constitui-
ção garante ao cidadão um conjun-
to amplo de direitos sociais: São
direitos sociais a educação, a saúde,
a alimentação, o trabalho, a mora-
dia, o lazer, a segurança, a previdên-
cia social, a proteção à maternidade
e à infância, a assistência aos desam-
parados, na forma desta Constitui-
ção. Na tentativa de garantir tais
direitos as autoridades públicas têm
falhado. Felizmente, a alimentação
é em grande parte provida pelo
mercado, e onde o governo tem
agido, como no caso da merenda
escolar, pululam os casos de des-
vio de recursos e corrupção. Um
sistema de saúde fundado nos mes-
mos princípios que permitem à
maioria dos brasileiros ter acesso
a alimentos muito certamente
produzirá, no provimento de ser-
viços de saúde, melhores resulta-
dos a menores custos. Não con-
fundir o sistema de mercado com
as atuais parcerias público-privadas
que dominam uma série de servi-
ços de saúde sob as bênçãos do
apadrinhamento e tráfego de
influência.
O orçamento da União impõe
ao administrador público uma sé-
rie de exigências que retiram dele
“MUITO PROVAVELMENTE,
CONSTRUÇÕES E EQUIPA-
MENTOS SOFISTICADOS
DOMINARÃO OS GASTOS POR
DUAS RAZÕES: O INTERESSE
ESPECÍFICO DOS MÉDICOS
POR CERTAS TECNOLOGIAS E
O INTERESSE DOS POLÍTICOS
NA CAPITALIZAÇÃO DE GASTOS
SOB A FORMA DE VOTOS.
É PRECISO DESCENTRALIZAR
O SISTEMA PÚBLICO DE
SAÚDE INTEGRANDO
SUA ADMINISTRAÇÃO AO
AMBIENTE DE SEU CLIENTE.”
sua função principal, qual seja, a de
alocar os recursos públicos. Impor
percentuais mínimos de gastos
para certas atividades só produzi-
rá mais restrições à ação do admi-
nistrador público, alem de promo-
ver situações de desperdício pela
necessidade de gastar para cumprir
exigências legais. Embora o argu-
mento corrente seja o de que fal-
tam recursos públicos para o pro-
vimento de serviços de saúde, o
presente PLC não resolverá o pro-
blema. Recursos, por definição, são
escassos. A convivência com esse
fato exige seu uso econômico. É
verdade que o projeto procura evi-
tar burlas e estabelece todo um sis-
tema de fiscalização e controle. Po-
rém, para o cliente os procedimen-
tos serão os mesmos, uma vez que
o sistema provedor dos serviços
não será afetado, ainda que seja
enriquecido com a contratação de
pessoal, construções e aquisição de
novos equipamentos. Muito prova-
velmente, construções e equipa-
mentos sofisticados dominarão os
gastos por duas razões: o interes-
se específico dos médicos por cer-
tas tecnologias e o interesse dos
políticos na capitalização de gastos
sob a forma de votos. É preciso
descentralizar o sistema público de
saúde integrando sua administração
ao ambiente de seu cliente.
Embora não seja politicamente
correto argumentar contra alo-
cação de mais recursos para saúde
pública, NOTAS recomenda que o
PLC 306 não seja aprovado como
está por entendermos que sem uma
reforma do sistema aumentar seus
recursos financeiros é colocar di-
nheiro bom em projeto ruim. En-
tretanto, o caos no sistema talvez
pudesse ser reduzido com algum
aporte de recursos. Nesse senti-
do, o PLC 306 deveria incorporar
um artigo que determinasse sua
validade por três anos e que ao lon-
go desse período fosse desenvol-
vido um estudo para a reforma do
sistema de saúde pública, o qual
deveria ter como características: o
provimento dos serviços de saúde
pelo mercado, amparado por um
sistema de seguro saúde e com a
ação do setor público centrada na
União limitada ao provimento de
vacinas e de um plano básico de
saúde para todos os cidadãos.
Com relação ao substitutivo do
deputado Pepe Vargas, NOTAS re-
comenda sua completa rejeição.