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 Lateinamerika Analysen 7, Februar 2004, S. 89-120.

Hamburg: IIK 

Richard Ortiz Ortiz

Institutionelle Ansätze und die


Präsidentialismusdebatte in
Lateinamerika – Die Heidelberger Schule
und der historisch-empirische Ansatz

Abstract
Die in der Präsidentialismusdebatte entstandenen Grundansät-
ze und ihre unterschiedlichen Konzeptionen von empirischer
Forschung, sozialer Kausalität und die daraus praktischen Fol-
gen für die politische Beratung werden im Rahmen der Kon-
frontation zwischen dem alten und neuen Institutionalismus
analysiert. Die neoinstitutionellen Ansätze sind im Gegensatz
zu den alten dadurch gekennzeichnet, dass sie die Bedeutung
von institutionellen Faktoren relativieren, ihnen aber zugleich
eine prägende Kraft zuweisen. Dabei wird angenommen, dass
Institutionen nicht direkt auf politische Prozesse und Ereignis-
se wirken, sondern zunächst das Akteurshandeln strukturieren.
Überdies betont die Heidelberger Schule bezüglich v.a. nicht-
konsolidierter Demokratien mit fluiden Rahmenbedingungen
die Notwendigkeit der Untersuchung von Kontextvariablen,
welche die Bedeutung institutioneller Faktoren innerhalb kom-
plexer Zusammenhänge bewertet.
Schlüsselbegriffe: Neoinstitutionalismus, Lateinamerika, Präsidentialismusdebatte

Richard Ortiz Ortiz


Jurist, Doktor der Rechtswissenschaften der Katholischen Universi-
tät von Ecuador; Doktorand am Institut für Politische Wissenschaft
der Universität Heidelberg (Thema „Regierungssysteme und Demo-
kratieentwicklung in den Andenländern“). Themenschwerpunkte:
Institutionelle Ansätze, Regierungssysteme, politische Parteien und
Demokratieforschung; Länder: Bolivien, Ecuador und Peru
E-Mail: richard-ortiz@gmx.de
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Einleitung1
Mit der Transition zahlreicher politischer Systeme zur Demokratie im Zuge
der dritten Demokratisierungswelle (Huntington) und mit der Reformdebatte
über Institutionen in vielen etablierten Demokratien stehen die klassischen
Fragen der Politikwissenschaft nach der Legitimität und Stabilität von Verfas-
sungsinstitutionen wieder auf der Tagesordnung. Und mit dem Übergang von
der Transitions- zur Konsolidierungsforschung erleben diejenigen Ansätze
einen Aufschwung, „welche neben der Rolle der politischen Akteure die ei-
genständige Bedeutung institutioneller Faktoren für die politische Entwick-
lung betonen“ (Nohlen/Thibaut 1994: 209). Denn das Hauptmerkmal des
Demokratisierungsprozesses ist die „devolution of power from a group of
people to a set of rules“ (Przeworski 1991: 14).
Die Schaffung dieser rules of the political game in Form von demokratischen
Institutionen schränkt die unübersehbare Fülle von Handlungsmöglichkeiten
ein und kann somit zur Stabilisierung der durch extreme Kontingenz gekenn-
zeichneten ersten Phase eines Systemwechsels beitragen und langfristig die
Chancen der demokratischen Konsolidierung mitbestimmen. Obwohl forma-
le Regelungen niemals das spezifische Verhalten der Akteure ganz determinie-
ren, kann doch der Umstand von entscheidender Bedeutung sein, dass kon-
krete Institutionen bestimmte Handlungsmöglichkeiten ausschließen bzw.
andere eher nahe legen. Und die Tatsache, dass (formale) politische Instituti-
onen bewusster Gestaltung zugänglich sind, erklärt die Bedeutung der poli-
tikwissenschaftlichen Diskussion über die politische Reform und die Wichtig-
keit von political consulting. Ferner beeinflussen Institutionen normativ auch das,
was die Akteure als vertretbares Handeln ansehen. Damit beinhalten Institu-
tionen auch eine pädagogische Funktion bezüglich demokratischer Werte
(vgl. Dahl 1996; Nohlen 1999, Merkel 1996: 74ff.; Lauga 1999: 97; Grotz
2000: 52f.).
Dennoch bleiben die Leistungen, welche institutionelle Ansätze zur Er-
klärung von Demokratisierungs- und Konsolidierungsprozessen erbringen
könnten, zweifelhaft. Insbesondere hat sich die Heidelberger Schule2 sehr kri-

1 Ich danke an erster Stelle Dieter Nohlen für die wertvollen Empfehlungen und Anregungen.
Mein Dank gilt auch Matthias Trefs, Matthias Basedau, Matín Lauga und José Reynoso, die das
Manuskript gelesen und kommentiert haben. Für mögliche Mängel der Darstellung trägt jedoch
der Autor die alleinige Verantwortung.
2 Im Jahre 1958 wurde das Heidelberger Institut für Politische Wissenschaft von Carl Joachim
Friedrich und Dolf Sternberger gegründet. Die an diesem Institut betriebene wissenschaftliche
Arbeit wird generell durch die folgenden Aspekte charakterisiert: (1) die vergleichende Methode
wird systematisch angewandt; (2) historisch ausgerichteten Studien wird der Vorzug gegeben; (3)
ein „aufgeklärter Neo-Institutionalismus“ wird in den Vordergrund gestellt, und (4) wird konse-
quenterweise eine bewusste Distanzierung von auf rational choice-Annahmen beruhenden Ansätzen
vorgenommen (vgl. Beyme 2000b). Zu dieser Tradition gehören u.a. die Studien von Klaus von
Beyme (vgl. u.a. 1967, 1999, 2000, 2000a) und seiner Schüler. Zu der Heidelberger Schule zählen
   Institutionelle Ansätze und die Präsidentialismusdebatte in Lateinamerika 91   

tisch gegen einen „primitiven Institutionalismus“ geäußert, der die Erklärung


der sozialen Realität auf formale Strukturen reduziert. So relativiert Dieter
Nohlen erheblich die Bedeutung von politischen Institutionen für die Erklä-
rung von politischen Prozessen und Ereignissen. Ihm zufolge hätten Institu-
tionen nur eine von Kontextvariablen abhängige Wirkung (vgl. Nohlen 1998,
2000, 2003; Nohlen/Kasapovic 1996). Die Wirkungsweise von institutionel-
len Vorgaben werde durch „grundlegende Probleme der Gesellschaftsent-
wicklung und -struktur, der politischen Kultur, der bestehenden und verfes-
tigten Machtverhältnisse in der Gesellschaft, der Verhaltensmuster der politi-
schen Eliten etc.“ beschränkt (Nohlen/Kasapovic 1996: 17). Bernhard Thi-
baut, der in seiner Arbeit über die Regierungssysteme in den Cono-Sur-
Ländern eine institutionelle Perspektive anwendet, schreibt, dass es fraglich
bleibe,
„was genau der institutionelle Ansatz zum besseren Verständnis
der ins Auge gefassten politischen Entwicklungsphänomene [...]
tatsächlich beitragen kann und welche Art Aussagen sich auf der
Basis eines solchen Ansatzes erzielen lässt“ (Thibaut 1996: 16).
Florian Grotz (2000: 77ff.) unterscheidet in Anlehnung an Dahl (1996) an-
hand des Grades der Strukturiertheit des (partei-) politischen Wettbewerbs
außerdem zwischen institutionensensiblen und institutionenneutralen Kontexten, um
die Kontextabhängigkeit von institutionellen Auswirkungen systematisch zu
untersuchen. Schließlich stellt Matthias Basedau (2003), der die Erfolgsbedingun-
gen von Demokratie im subsaharischen Afrika untersucht, fest:
„Die Prüfung von institutionellen Variablen [...] eignet sich in to-
to wenig, die unterschiedliche Demokratieentwicklung der Un-
tersuchungsfälle zu erklären. [...] Erhebliche ethnische Span-
nungen und autoritäre Regressionen bzw. deren Abwesenheit
stellen sich nicht als das Resultat defizitären bzw. erfolgreichen
institutional und constitutional engineering dar“ (Basedau 2003: 203f.;
Hervorhebung im Original).3

auch die Arbeiten von Dieter Nohlen (vgl. u.a. 1978, 1991, 1992, 1994, 1995, 1998, 1999, 2000,
2003) und seiner Schülern (vgl. u.a. Nohlen/Fernández 1991, 1998; Krennerich 1996; Bendel
1996, Thibaut 1996; Hartmann 1999; Sottoli 1999; Lauga 1999; Grotz 2000; Basedau 2003;
Krohn 2003; Nwankwo 2003). Im Folgenden wird sich diese Arbeit bei der Darstellung der Hei-
delberger Schule auf die Arbeiten von Nohlen und seinen Schülern konzentrieren, denn sie haben
explizit versucht, den Heidelberger Ansatz zu systematisieren und weiter zu entwickeln. Darüber
hinaus nahmen sie an der Präsidentialismusdebatte in Lateinamerika aktiv teil.
3 Auch Beyme äußert seine Bedenken über das Gewicht institutioneller Aspekte: „Es kann Situati-
onen wenig verfestigter politischer Prozesse geben, in denen selten etwas mit den Institutionen
erklärt werden kann, und wenn, dann ist ein Ereignis nur subsidiär davon mit bedingt worden“
(2000: 103). Sogar Wolfgang Merkel, der in der Regel eher deduktiv argumentiert, fordert gele-
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Die entgegengesetzten Auffassungen über das Gewicht institutioneller Vari-


ablen entsprechen der Gegenüberstellung von alten und neuen institutionel-
len Ansätzen, welche auch die Diskussion über Regierungssysteme (Präsiden-
tialismus versus Parlamentarismus) in Lateinamerika prägte.4 Vor diesem Hin-
tergrund wird hier Folgendes thematisiert: Zunächst sind die Grundmerkmale
des alten und neuen Institutionalismus einander gegenüberzustellen. In einem
zweiten Schritt werden die verschiedenen neoinstitutionellen Ansätze darge-
legt. Danach werden die Heidelberger Schule und der historisch-empirische An-
satz in Bezug auf ihre neoinstitutionelle Ausrichtung dargestellt. Anschließend
wird die Präsidentialismusdebatte aus dem Vergleich von deduktiv-
normativem Institutionalismus und kontextbezogenem Institutionalismus
einer Bilanz unterzogen. Der Aufsatz endet mit einer Zusammenfassung der
Vorteile kontextueller Forschung.
1 Der „alte“ und der „neue“ Institutionalismus
Der Übergang von altem zu neuem Institutionalismus kann nicht als eine
lineare Entwicklung beschrieben werden. Der Neoinstitutionalismus baut
seine eigenen Grundlagen auf der Kritik der Verhaltens- und Entscheidungs-
theorien auf. Bei diesem Neuanfang spielten die klassischen Fragen der
Staatslehre kaum eine Rolle (vgl. March/Olsen 1984, 1989).

1.1 Merkmale des Altinstitutionalismus


„Political thinking has its roots in the analysis and design of institutions”
(Peters 1999: 3). In der Tat begann das Studium der Politik mit institutionel-
len Fragen nach der guten Ordnung. Institutionen und ihre Gestaltung standen
im Zentrum der politikwissenschaftlichen Diskussion seit der griechischen
Antike. Das Erkenntnisinteresse und -ziel der klassischen Perspektive richtete
sich auf die Beschreibung der jeweiligen Institutionen eines Staates, auf die
Erfassung ihrer gegenseitigen Beziehungen und auf ihre Klassifizierung und
Bewertung unter Rückgriff auf verfassungs- und demokratietheoretische
Konzepte. Ihre Zielsetzungen waren somit vorwiegend normativ ausgerichtet.
Mit dem Aufkommen des Behavioralismus und der makrostrukturellen
Ansätze wurden die institutionellen Untersuchungen in den Randbereich des
Interesses sozial- und politikwissenschaftlicher Forschung gedrängt. Der von

gentlich, dass „die institutionellen Strukturen an jene Kontextstrukturen rückgebunden werden


[müssen], innerhalb derer sie operieren” (1996: 106).
4 So konstatiert Peters: „[…] the old institutionalism argued that presidential systems are signifi-
cantly different from parliamentary systems based upon the formal structures and rules. The new
institutionalism goes father and sets about trying to determine if these assumed differences do in-
deed exist, and if so in how the two ways of organizing political life differ, and what difference it
makes for the performance of the systems” (1999: 1).
   Institutionelle Ansätze und die Präsidentialismusdebatte in Lateinamerika 93   

den Rechtswissenschaften sehr geprägte Institutionalismus wurde an ver-


schiedenen Stellen angegriffen und kritisiert:
(a) Einer der Hauptkritikpunkte war der enge, formal-legalistische und
starre Institutionenbegriff, der sich im Sinne der Staatslehre auf die rechtli-
chen Regelungen beschränkte, welche die politischen Verfassungsstrukturen
in den westlichen Demokratien festlegten (polity) (vgl. Peters 1999: 6ff.; Bey-
me 2000: 97).
(b) Der alte Institutionalismus war gekennzeichnet durch ein monokau-
sales und undifferenziertes Erklärungsmuster. Dieser Ansatz „ging meist von
einer mechanistischen und wenig komplexen Systemvorstellung aus“ (Beyme
2000: 97). Konsequenterweise wurde angenommen, dass institutionelle Ar-
rangements symmetrische und gleichförmige Effekte unabhängig von Raum
und Zeit entfalten (vgl. Monsalve/Sottoli 1998: 42f.).
(c) Es wurde auch die Überbetonung von formalen Strukturen demokra-
tischer politischer Ordnung kritisiert. Vernachlässigt wurden damit andere
Vorgaben, seien sie traditioneller oder lokal-situativer Natur (vgl.
Mayntz/Scharpf 1995). Diese Überschätzung erfolgte oft im Zeichen eines
optimistischen Glaubens, wonach die politischen Institutionen einer repräsen-
tativen Demokratie sogar unter widrigen Kontextbedingungen nicht nur über-
leben, sondern auch effektiv funktionieren können, wenn sie nur rational, d.h.
im Sinne verfassungsmäßiger und demokratischer Prinzipien, „sachgemäß“
aufgebaut sind (vgl. Thibaut 1996: 38; Lauga 1999: 100f.).
(d) Der Altinstitutionalismus nahm an, dass Normen meist bereitwillig
entsprochen wird, sei es, weil es aufgrund von Sanktionen keine aussichtsrei-
chen Alternativen gibt, sei es, weil aufgrund von Sozialisationsprozessen diese
Normen so internalisiert sind, dass die Betroffenen ohnehin nichts anderes
wollen, als diesen Zwängen zu entsprechen. Freie Räume für Handlungsalter-
nativen der Akteure wurden nicht bedacht (vgl. Hasse/Krücken 1999: 9).
(e) Die alten institutionalistischen Ansätze erachten Vorgaben als fest-
stehend und vernachlässigen den wichtigen Aspekt des Wandels. Institutio-
neller Wandel, sofern er überhaupt zur Sprache kommt, wird als zielgerichte-
tes Projekt einer Höherentwicklung menschlicher Gesellschaften interpretiert,
so dass Wandlungsprozesse nur als evolutionärer Fortschritt denkbar sind.
Überdies wurden design und re-design von formalen Institutionen nur als ein
Ergebnis von „kompetenter Kopfarbeit“ auf der Basis von idealisierten Mo-
dellen angesehen, ohne die Grenzen der zur Verfügung stehenden Optionen
zu berücksichtigen.5

5 Zu den älteren institutionellen Ansätzen in der Lateinamerikaforschung s. Lauga (1999: 99-112).


 94 Richard Ortiz Ortiz   

1.2 Merkmale des Neoinstitutionalismus


Die neuere Akzentuierung des institutionellen Faktors der Politik muss als
Gegenreflex zur Behavioralismus-Bewegung angesehen werden, die politische
Phänomene und Prozesse auf individuelle Entscheidungen reduzierte. Zu-
sammengefasst erhält man ungefähr die folgende Darstellung zentraler An-
nahmen des Neoinstitutionalismus:
(a) Es wurde ein erweiterter und vor allem dynamischer Institutionen-
begriff eingeführt, „wonach Institutionen das Ergebnis gesellschaftlicher
Erfahrungen, geschichtlicher Prozesse, politischer und kultureller Traditionen
sowie kontingenter Faktoren darstellen“ (Lauga 1999: 115). Das Untersu-
chungsfeld wurde auf die Sekundärinstitutionen des politischen Systems, wie
organisierte Gruppen und Netzwerke, erweitert. Die Interaktionen von öf-
fentlichen und privaten Akteuren unter spezifischen institutionellen Arran-
gements sind ins Zentrum der Aufmerksamkeit gerückt. Entscheidungs- und
Koordinationsmechanismen wurden in Verbindung gebracht (politics) (Beyme
2000: 104; Mayntz/Scharpf 1995).
(b) Ein komplexes und multikausales Erklärungsmuster tritt in den Mit-
telpunkt wissenschaftlicher Aussagen über institutionelle Variablen. Nicht
alles wird mit Institutionen erklärt. Sie stellen auch nicht die einzigen und oft
sogar nicht einmal die wichtigsten Faktoren dar, welche die Struktur und den
Wandel eines politischen Systems erklären können. Außerdem wird die An-
sicht vertreten, dass sich die verschiedenen institutionellen Komponenten
gegenseitig bedingen. Damit werden Institutionen als unabhängige und ab-
hängige Variable konzipiert (vgl. Nohlen 2000, 2003).
(c) Formale Vorgaben in Form von expliziten Vorschriften sind ein
wichtiges Handlungsregulativ, aber nicht das einzige. In vielen Gesellschafts-
bereichen sind nicht-hinterfragte Traditionen, Ideale und Grundüberzeugun-
gen ein ebenso wichtiger Faktor zur Erklärung bestimmter Verhaltensweisen
und Entwicklungen (vgl. March/Olsen 1984; North 1992).
(d) Akteure unterliegen institutionellen Beschränkungen nicht immer
mechanisch. In vielen Situationen sind verschiedene und zuweilen unverein-
bare Erwartungsstrukturen zu berücksichtigen, die die Prioritäten und das
Handeln von Akteuren je nach Situation mitbestimmen. Ungeachtet dieser
Vielzahl institutioneller Beschränkungen verbleiben Freiräume für Entschei-
dungen, insbesondere auf der Ebene praktischen Handelns. Eine a priori
festgelegte, institutionelle Wirkung, die unausweichlich ist, gibt es nicht (vgl.
Mayntz/Scharpf 1995; Hasse/Krücken 1999: 10f.).6

6 Die Akteure können in ihrer Freiheit „gute“ Institutionen verzerren und instrumentalisieren.
Anders ist nicht zu erklären, dass es mit derselben institutionellen Ordnung effiziente und ineffi-
ziente Regierungen gibt.
   Institutionelle Ansätze und die Präsidentialismusdebatte in Lateinamerika 95   

(e) Die Frage des institutionellen Wandels ist ein zentrales Thema. Dabei
wird eine Prozessperspektive eingenommen, um Genese, Entwicklung und
Persistenz von institutionellen Faktoren unter expliziter Berücksichtigung von
historischen und strukturellen Variablen zu beschreiben und zu erklären.
Institutioneller Wandel verfolgt außerdem eine Pfadabhängigkeit und ist von
Machtkonstellationen und -kämpfen determiniert (Thelen/Steinmo 1992;
Thelen 1999; Hall/Taylor 1996; Nohlen 2000; Nohlen/Kasapovic 1996).
Der New Institutionalism versucht mithin, die zeitgenössischen Theorien
mit einer institutionellen Perspektive zu verbinden und die relative Bedeutung
von institutionellen Faktoren zu betonen, die nur ein Faktor unter mehreren
sind, die den politischen Prozess und Politikergebnisse beeinflussen.
2 Neue institutionelle Ansätze in der
Politikwissenschaft
Der Neoinstitutionalismus ist kein einheitlicher Ansatz: „Es gibt nicht ‚einen’
Neoinstitutionalismus, sondern die Bezeichnung beherbergt vielfältige Mixtu-
ren von theoretischen Elementen und Methoden“ (Beyme 2000: 106).
Grundsätzlich werden drei neoinstitutionelle Varianten unterschieden: (1) der
soziologische Ansatz, (2) der rational choice-Ansatz, und (3) der historische
Ansatz (vgl. Peters 1999; Hall/Taylor 1996: 939f.; Schulze 1997).7

2.1 Soziologischer Institutionalismus


Der soziologische Institutionalismus basiert auf der Kritik an den reduktio-
nistischen und utilitaristischen Ansätzen. So bemängelten March und Olsen,
die als Vorläufer des politischen Neoinstitutionalismus gelten, die Widersprü-
che zwischen den Annahmen des Behavioralismus und empirischen Beobach-
tungen: „what we observe in the world is inconsistent with the way in which
contemporary theories ask us to talk“ (1984: 747). Ferner betonten sie „that
the organization of political life makes a difference” (ebd.). Die Hauptannah-
men des soziologischen Neoinstitutionalismus fassen sie folgendermaßen
zusammen:
„The new institutionalism emphasizes the relative autonomy of
political institutions, possibilities for inefficiency in history, and
the importance of symbolic action to an understanding of poli-
tics” (March/Olsen 1984: 734).

7 Es ist auch von dem ökonomisch-historischen Institutionalismus (North 1992) und von dem
akteurzentrierten Institutionalismus (Mayntz/Scharpf 1995; Scharpf 2000) die Rede (vgl.
Hall/Taylor 1996; Schulze 1997; Peters 1999). Diese werden hier jedoch nicht behandelt, da die
in dieser Arbeit dargestellten, neo-institutionalistischen Ansätze als paradigmatisch gelten.
 96 Richard Ortiz Ortiz   

Dieser institutionelle Ansatz betrachtet also die Wichtigkeit von übergreifen-


den institutionellen Faktoren für die Reproduktion von Organisationen, sowie
die Bedeutung von taken for granted-Annahmen für die Wahrnehmung und
Interpretation institutioneller Vorgaben. So betont der soziologische Ansatz
vor allem die Einbettung der Akteure in handlungsleitende institutionelle
Strukturen. Dementsprechend verfügen Institutionen über eine logic of ap-
propriateness “that define[s] what behavior is appropriate for members of the
institution and which behavior is not” (Peters 1999: 35). Politisches Handeln
kann somit als Verbindlichkeiten und Pflichten (obligations and duties), Rollen
und Regeln beschrieben werden. Zudem gelten die Präferenzen der Akteure
nicht als stabil und können sich im und durch den Prozess des Entscheidens
wandeln. Akteure verfügen auch nur über eine bounded rationality, die den
Spielraum für Wahrnehmungen und Entscheidungen begrenzt (March/Olsen
1984, 1989).
Die Entstehung von Institutionen wird innerhalb dieses Ansatzes nicht
explizit behandelt. Es wird überdies davon ausgegangen, dass sich Institutio-
nen prinzipiell nicht verändern. Institutioneller Wandel, wenn es dazu käme,
resultiert eher aus dem Bemühen um eine Erhöhung gesellschaftlicher Legi-
timation, als aus der Steigerung von Effizienz. Wandel ist meist eher zufällig
als geplant und das Resultat einer Menge von Aktivitäten und Möglichkeiten
innerhalb der Institution (vgl. Peters 1999: 33; Rothstein 1996: 152).
Die Bedingungen für politische Stabilität werden hier nicht explizit the-
matisiert. Der soziologische Ansatz betont jedoch die Bedeutung von Lern-
prozessen als Mittel der Anpassung und damit des Überlebens von Institutio-
nen. Das Grundargument ist, dass die Existenz einer Institution von ihrer
Fähigkeit abhängt, die Modifikationen in der Umwelt zu erkennen und sich
entsprechend anzupassen (vgl. Peters 1999: 33f.). Es ist dagegen festzuhalten,
dass der Anpassungsraum für demokratische Institutionen sehr begrenzt ist,
denn die bloße Anpassung an die Umwelt könnte das Wesen der demokrati-
schen Institutionen gefährden. Darüber hinaus haben politische Institutionen
auch den Zweck, den Veränderungen der Umwelt nicht einfach zu folgen,
sondern diese auch zu steuern.
Der wichtigste Beitrag des soziologischen Institutionalismus ist die Wie-
derentdeckung von institutionellen Aspekten und die Betonung von kollektiven
gegenüber instrumentellen Faktoren des politischen Verhaltens (vgl. Peters
1999: 41). Zu kritisieren ist der sehr breit angelegte Institutionenbegriff der
soziologischen Variante, da es mit diesem Begriff unmöglich ist, zwischen Kul-
tur und Institutionen zu unterscheiden, und dadurch geht die analytische Nütz-
lichkeit des Institutionenbegriffs verloren (vgl. Kaiser 1999: 196). Ferner werfen
Mayntz und Scharpf den Verfechtern dieses Ansatzes vor, dass die „Logik der
Angemessenheit“ deterministisch sei, weil nicht nur die Normen des angemes-
   Institutionelle Ansätze und die Präsidentialismusdebatte in Lateinamerika 97   

senen Verhaltens, sondern auch die handlungsleitenden kognitiven und symbo-


lischen Aspekte als Institutionen aufgefasst werden. Sie stellen fest:
„wenn gar die nicht hinterfragten Praktiken des Alltagslebens
auch noch unter dem Begriff der Institutionen gefasst werden,
dann gibt es überhaupt keine Handlungsspielräume der Akteure
mehr“ (Mayntz/Scharpf 1995: 45f.).
Überdies ist die „logic of appropriateness” so vage und allgemein, dass es sehr
schwierig ist, sie als solche empirisch zu bestimmen (vgl. Peters 1999: 38ff.).

2.2 Rational choice-Institutionalismus


Die neoinstitutionalistischen Varianten innerhalb des rational choice-Ansatzes,
die unter der Sammelbezeichnung Neue Institutionelle Ökonomie geführt wer-
den,8 thematisieren die politisch-institutionellen Voraussetzungen politischer
Entscheidungsabläufe unter Reformaspekten und führen auch den Staat als
Metainstitution in den fachwissenschaftlichen institutionentheoretischen
Diskurs wieder ein. Entscheidende Erklärungsvariablen sind die Interessen
von Akteuren, deren strategische Interaktion und die von den Institutionen
festgelegte Reihenfolge der Entscheidungsfindung (vgl. Hall/Taylor 1996:
942ff.; Immergut 1997: 332ff.).
Diesem Ansatz zufolge entstehen Institutionen aus der rationalen Hand-
lungswahl der Akteure, die nach Arrangements mit möglichst niedrigen
Transaktionskosten suchen. Damit sind sie zumindest auf lange Sicht effizient
und bleiben stabil, wenn niemand das Interesse hat, sie zu verändern. Wandel
ist somit das Ergebnis von Einzelentscheidungen der Akteure im Zuge einer
Präferenzveränderung, die aus einer Neubewertung der Situation herrührt
(vgl. Rothstein 1996: 152; Peters 1999: 43ff.).
Dem rational choice-Ansatz nach wirken Institutionen mithin stabilisie-
rend, sie schaffen Erwartungsstabilität und ermöglichen dadurch Interaktion
zwischen politischen Akteuren. In diesem Sinne behauptet Przeworski (1991:
11ff.), dass demokratische Institutionen politischen Konflikten eine Langzeit-
perspektive verleihen, denn sie ermöglichen den Akteuren, ihre Interessen
ebenso in der Zukunft wie in der Gegenwart zu vertreten. Die Stabilität der
Demokratie ist demnach abhängig davon, dass keiner der relevanten Spieler
zu der Überzeugung gelangt, dass er außerhalb des institutionellen Rahmens
seine Ziele besser realisieren könne (Nash equilibrium9) (Przeworski 1991: 11ff.;

8 Die zentralen Ansätze der Neuen Institutionellen Ökonomie sind die Theorie der Verfügungsrechte,
die Agenturtheorie und der Transaktionskostenansatz (vgl. Schulze 1997: 8-14).
9 Jede Kombination von Strategien der Spieler, die gegenseitig die beste Lösung ergibt, verwirklicht
ein Nash-Gleichgewicht. Solche Gleichgewichte sind tendenziell stabil, da kein Spieler den Anreiz
hat, von dieser Lösung abzuweichen. Dies entspricht auch der Annahme, dass „Verträge automa-
 98 Richard Ortiz Ortiz   

vgl. dazu Thibaut 1996: 36f.). Ein Modell institutioneller Stabilität sollte daher
zwei Voraussetzungen erfüllen: (1) Das Modell sollte erlauben, dass Instituti-
onen von den Akteuren reformiert werden können und (2) auch zeigen, wa-
rum den Akteuren gegebenenfalls Anreize dazu fehlen.
Der rational choice-Ansatz bietet eine klare modellhafte Analyse der Bezie-
hungen zwischen Akteuren und Institutionen, denn Institutionen besitzen die
Fähigkeit, die Strategien der Individuen zu formen und die vorhandenen
Anreize zu verändern. Aber er problematisiert nicht die Faktoren, die zur
Verzerrungen der Einzelentscheidungen führen. So ist es mit diesem Ansatz
schwierig, das hohe Maß an Standardisierung der Ziele und Präferenzen der
Akteure zu erklären. Auch die Bereitschaft als Agenten für andere Individuen
solidarisch aufzutreten und dadurch kollektive Handlungsfähigkeit zu generie-
ren, ist nicht ohne Schwierigkeiten zu erfassen. Die historische Dimension
wird von diesem Ansatz auch systematisch vernachlässigt, denn er ist bereit,
Spezifitäten für Generalisierungen, und Einzelheiten für Logik zu opfern
(Thelen 1999: 372; Peters 1999: 60f.).

2.3 Historischer Institutionalismus


Den beiden vorherigen Ansätzen sind die Vernachlässigung der Zeitdimensi-
on und die monokausale Erklärungskonzeption gemeinsam. Während der
rational choice-Ansatz die Struktur als Produkt individuellen Verhaltens betrach-
tet, resultiert das individuelle Verhalten aus Sicht der soziologischen Variante
aus der bereits existierenden institutionellen Struktur (Schulze 1997: 16). Der
historische Institutionalismus ist der Versuch, diese Einseitigkeit zu überwin-
den, und repräsentiert die erste Variante, die sich in Verbindung mit politik-
wissenschaftlichen Fragestellungen im Bereich von Wirtschaftspolitik entwi-
ckelt hat (vgl. Thelen/Steinmo 1992; Peters 1999: 63ff.).
Der historische Ansatz stellt die Themen „Macht“ und „Interesse“ in
den Mittelpunkt der Untersuchung, und wendet sich gegen jede Form eines
strukturellen Determinismus. Ausgehend von der pluralistischen Annahme,
„that conflict among rival groups for scarce resources lies at the heart of poli-
tics“ (Hall/Taylor 1996: 937), verweist dieser Ansatz auf die vielfältigen Varia-
tionen nationaler Konfliktlösungen, deren Ursache im institutionellen Rah-
men des jeweiligen politischen Systems, insbesondere in der Beziehung zwi-
schen Staat und Gesellschaft, gesucht wird. Stärker als beim soziologischen
Ansatz wird allerdings betont, dass das Akteurshandeln damit keineswegs
strukturell determiniert ist. Struktur und Handlung werden als wechselseitig
aufeinander einwirkende Größen angesehen (Kaiser 1999: 197).

tisch erfüllt [werden], wenn es für die Vertragspartner lohnend ist, ihren Verpflichtungen nachzu-
kommen“ (North 1992: 66).
   Institutionelle Ansätze und die Präsidentialismusdebatte in Lateinamerika 99   

Die Bildung von Institutionen geht grundsätzlich einher mit nicht-


intendierten Konsequenzen, welche die Akteure aufgrund hoher Unsicherheit
nicht vollständig absehen können. Ursachen institutioneller Dynamik sind: (1)
Wandel der sozioökonomischen Rahmendaten; (2) Eintritt neuer Akteure, die
die Machtverteilung verändern; (3) eine durch einen exogenen Wandel her-
vorgerufene Veränderung der Strategien und Ziele der bestehenden Instituti-
onen; und (4) Anpassung von individuellen Strategien infolge eines Wandels
der Institution (Thelen/Steinmo 1992: 17). Wandel kommt v.a. in Augenbli-
cken akuter historischer Krisen zustande, welche als punctuated equilibrium
bezeichnet werden.
Der historische Institutionalismus hat sich nicht direkt mit der Frage der
Demokratieentwicklung befasst (vgl. Peters 1999). Er betrachtet Institutionen
als relativ stabile Merkmale der historischen Landschaft und als eine der Vari-
ablen, die sich innerhalb einer Pfadabhängigkeit10 wandelt. Diesem Ansatz
nach kann die institutionelle Trägheit anhand von drei Faktoren erklärt wer-
den: (1) Institutionen etablieren Positionen, die bestimmte Akteure privilegie-
ren. Diese Akteure stabilisieren dann in ihrem Bemühen um den Erhalt ihrer
Privilegien das bestehende institutionelle Gefüge. (2) Aufgrund unvollkom-
mener Information und begrenzter Rationalität sind die Kosten des Wandels
sowie die Verteilung zukünftiger Gewinne nur schwer zu bestimmen. Deshalb
tendieren die Akteure dazu, das Bekannte zu erhalten. Und (3) befürchten die
Akteure den Verlust von Erwartungsgewohnheiten und akkumulierter Infor-
mation, der mit institutioneller Renovation verbunden ist (vgl. Schulze 1997).
Daraus kann man ableiten, dass es Akteure oder Gruppen in der Gesellschaft
geben kann, welche die Einführung und Durchsetzung demokratischer Re-
geln als Gefahr ihrer zementierten Privilegien oder als Verlust ihrer alten
Lebensweise und „Traditionen“ empfinden und somit politische Entwicklung
blockieren.
Obwohl der historische Ansatz ausdrücklich den Entstehungsprozess
von Institutionen und deren Einbettung in einen konkreten Kontext betont,
wird ihm vorgeworfen, dass er Wandel nicht hinreichend erklären könne,
denn ihm zufolge sind die Institutionen tendenziell stabil. Ferner ist seine
Vorgehensweise zu deskriptiv (storytelling), was die Theoriebildung erschwert.
Und obwohl historische Prozesse hervorgehoben werden, ist der historische
Institutionalismus mit einem gewissen Determinismus behaftet, denn er legt
die Vermutung nahe, dass sich politische Prozesse einfach aus den institutio-
nellen Konfigurationen ablesen lassen (vgl. Thelen/Steinmo 1992: 12ff.; Pe-
ters 1999: 73ff.).

10 Path dependency deutet auf eigenständiges Verständnis sozialer Kausalität hin: „it rejects the traditi-
onal postulate that the same operative forces will generate the same results everywhere in favor of
the view that the effect of such forces will be mediated by the contextual features of a given situa-
tion often inherited from the past” (Hall/Taylor 1996: 941).
 100 Richard Ortiz Ortiz   

3 Die Heidelberger Schule


und der historisch-empirische Ansatz
Nach den bisherigen Ausführungen ist zunächst zu konstatieren, dass nach
dem „Untergang“ des Altinstitutionalismus unterschiedliche Theorierichtun-
gen wiederum versuchten, den Einfluss von strukturierenden Faktoren auf
soziale und politische Phänomene nachzuweisen und zu betonen. Zudem
mag deutlich geworden sein, dass der Neoinstitutionalismus, wie er hier dis-
kutiert wurde, keineswegs eine bloße Neuformulierung der klassischen Fragen
der Regierungslehre ist. Die erneut auf die Analyse der polity-Dimension von
Politik und deren Bedeutung für politische Prozesse und Ergebnisse gerichte-
te Renaissance der Institutionenforschung entstand erst im Rahmen der ver-
gleichenden Systemanalyse. Institutionen werden dabei als eine Variable unter
vielen, und je nach Fragestellung als abhängige oder unabhängige Variable
behandelt (Beyme 2000: 103). Diese Auseinanderentwicklung ist von den
meisten Forschern, die sich mit Institutionen in der Transitions- oder Konso-
lidierungsforschung beschäftigten, nicht zur Kenntnis genommen worden.
Ungeachtet der theoretischen Entwicklungen innerhalb des Neoinstitutiona-
lismus, wurden weiterhin Analysen betrieben, die sich eher altinstitutionalisti-
scher und starrer Argumentationen bedienten (vgl. Lauga 1999: 96ff.).
Im Folgenden soll gezeigt werden, dass der historisch-empirische Institu-
tionalismus der Heidelberger Schule viele Gemeinsamkeiten mit den vorgestell-
ten neoinstitutionalistischen Ansätzen, insbesondere mit der historischen
Variante, teilt, und dass er viele analytische Vorteile bietet, um vergleichend
die Funktionsweise von institutionellen Arrangements zu bewerten.

3.1 Epistemologische und theoretische Prämissen


Der in der Tradition von Max Weber gegründete, historisch-empirische An-
satz wurde von Dieter Nohlen und der Heidelberger Schule angewandt und wei-
terentwickelt (vgl. u.a. Nohlen 1970, 1978, 1991, 2000, 2003; Noh-
len/Fernández 1991, 1998; Nohlen/Kasapovic 1996; Thibaut 1996; Bendel
1996; Grotz 2000).11 Schlüsselbegriffe sind hier: Konzepte, Kontexte und Kontin-
genzen. Der Heidelberger Ansatz wird durch einen mittleren Weg zwischen Indi-

11 Die Heidelberger Schule baut ihre epistemologischen, methodologischen und theoretischen Grund-
lagen u.a. auf Popper (1981) (Falsifizierbarkeit von wissenschaftlichen Annahmen und empirische
Offenheit); Weber (1972, 1992; vgl. dazu Kalberg 2001) (historischer Vergleich, angemessene
Entfernung von Begriffen zur Realität und komplexe Multikausalität); Sartori (1984) (sorgfältige
Konstruktion von Begriffen, Definitionen und Klassifikationen), und auf Dahl (1971, 1996)
(Demokratietheorie und Sensibilität für kontextuelle Unterschiede) auf (s. Fußnote 2). Es soll
auch an dieser Stelle, an den wichtigen Beitrag zur Systematisierung und Weiterentwicklung des
historisch-empirischen Ansatzes erinnert werden, den Martín Lauga (1999: 123-126, 245-248) und
Florian Grotz (2000: 76-84) geleistet haben.
   Institutionelle Ansätze und die Präsidentialismusdebatte in Lateinamerika 101   

vidualisierung und Generalisierung gekennzeichnet (Nohlen/Thibaut 1994:


195).12
Die historisch-empirische Forschung ist qualitativ-historisch und induktiv
ausgerichtet. Der genetischen Dimension wird eine zentrale Rolle zugewiesen,
da historische Bezüge und Herleitungen, welche die Kontinuitäten und Dis-
kontinuitäten institutioneller Konfigurationen, ihre Verwerfungen und Um-
brüche aufzeigen, unverzichtbar sind. Denn die Vernachlässigung der geneti-
schen Dimension kann dazu führen, dass Ursachen als Wirkungen deklariert
werden und umgekehrt. Deshalb muss nach den gesellschaftlichen und politi-
schen Entstehungsbedingungen von Institutionen gefragt werden, denn diese
Faktoren und der jeweilige Kontext13 bilden entscheidende Voraussetzungen
für das spezifische Wirken von Institutionen (Pfadabhängigkeit) (vgl. Nohlen
2000: 412ff., 1999, 2003).
Der Ansatz ist methodenbewusst und vergleichend, d.h., dass er für die Anwen-
dung verschiedener Methoden offen bleibt (Methodenpluralismus). Unter-
schiedliche Ansätze werden „in der historischen-empirischen Analyse keines-
wegs [...] kategorial einander gegenüberstehend oder gar ausschließend ge-
dacht“ (Nohlen/Kasapovic 1996: 160). Doch wird die vergleichende Methode
bevorzugt, denn:
„Die methodologische Intention des empirisch-historischen
Ansatzes ist [...] komparativ im Sinne des qualitativen Ver-
gleichs ausgesuchter, theoretisch fruchtbarer Fälle. Der Einzel-
fall ist deswegen wichtig, weil nur durch induktives Vorgehen
zu einem theoretischen Verständnis zu gelangen ist, das auch
empirisch fundiert ist“ (Nohlen 2000: 64).
Die vergleichende Methode wird in ihrer Funktion der systematischen Über-
prüfung von Hypothesen angewendet, um zu vorläufigen Aussagen mittlerer
Reichweite zu gelangen, die jedoch eine größere, externe Validität genießen
(Nohlen 1994, 2003: 23; Nohlen/Thibaut 1994). Bei der vergleichenden Ana-
lyse sind begriffliche Vorarbeit, präzise Beschreibung und klassifikatorische Zu-
ordnungen von großer Wichtigkeit (Nohlen 1994). Die Definitionen sind
kontextbezogen und individualisierend in dem Sinne, dass die Unterschiede

12 Die empirische Ausrichtung bedeutet auch die Abgrenzung zu normativ-deduktiven Ansätzen,


und die historische Orientierung distanziert sich von statistisch-quantitativen Vorgehensweisen,
welche die Zeit- und Raumdimension nicht ausreichend berücksichtigen.
13 Kontext ist ein sehr umfassender und komplexer Begriff, der auf die zwischen spezifischen Vor-
gängen und Sachverhalten bestehende innere Beziehung eines sozialen Phänomens und deren his-
torische Spezifitäten hindeutet. Die Bedeutung der Problematisierung des Kontextes in einer Un-
tersuchung hängt mit der Tatsache zusammen, dass ein politischer Sachverhalt niemals isoliert
auftritt, sondern stets in eine historische Situation eingebettet ist, mithin in einem komplexen
Wechselverhältnis zu einer Vielzahl unterschiedlicher Faktoren steht.
 102 Richard Ortiz Ortiz   

über die Gemeinsamkeiten dominieren. Denn „ein Zuviel oder Zuwenig an


Differenzierung kann indes weitreichende Folgen für die Forschungsergeb-
nisse haben“ (Nohlen/Kasapovic 1996: 12).
Die soziale Kausalität wird konzipiert als:
„zirkulär oder kreisförmig, d.h. Wirkungen wirken auf Verursa-
cher zurück, und sie ist relativ in dem Sinne, dass in einem kon-
kreten Kausalverhältnis [...] die Anteile der in Beziehung zuein-
ander gesetzten Faktoren [...] an dem, was Ursache und dem,
was Wirkung in der Wechselbeziehung ist, unterschiedlich sind“
(Nohlen 2000: 70f.).
Für die Kausalanalyse ist es also unverzichtbar,
„den zirkulären Verursachungszusammenhang zu perzipieren,
weil sich aus ihm jene weiteren Faktoren ergeben, denen Aus-
wirkungen auf die als abhängig gedachte Variable unterstellt
werden können“ (Nohlen/Kasapovic 1996: 37).
Die multikausale Analyse ist somit auch Bestandteil der empirisch-historischen
Forschung, weil
„politische Entwicklung in der Regel Folge einer Vielzahl von
(miteinander verwobenen) Faktoren unterschiedlicher Herkunft
ist. Auf einen einzigen kausalen Faktor abhebende Erklärungen
führen deshalb durchweg in die Irre“ (Nohlen 2000: 55).14
Die zwingende Folge von komplexer sozialer Kausalität ist die Überzeugung,
dass eine bestimmte Menge von Faktoren, ihre Kombination und ihr Zu-
sammenspiel in einem konkreten Kontext politische Phänomene am besten
erklären können. Und dabei geht es um die Bestimmung und Hierarchisierung des
Gewichts jeder relevanten Variable, die für die Prägung der abhängigen Variable
von Bedeutung ist. Zudem wird die Veränderung der Bedeutung der Variab-
len im Laufe der Zeit in einem dynamischen Kontext stets beobachtet (vgl.
Nohlen 1991b: 34). Dies gilt insbesondere für nicht-konsolidierte Systeme.
Der Heidelberger Ansatz besteht darauf, dass die Untersuchung von Demokra-
tien in fluiden Kontexten die Analyse von Kontextvariablen und die Zeitdimensi-
on mit einbeziehen muss (vgl. Grotz 2000).

14 Die aus forschungspraktischen Überlegungen getroffene Fixierung auf eine bestimmte Richtung
der Relation zwischen Variablen ist nicht als statisch zu betrachten, denn es kann sein, dass im
Laufe der Untersuchung die ergänzende Gegenwirkung der abhängigen Variable berücksichtigt
werden muss. Dementsprechend ist „die Sowohl-als-auch-Annahme sicherlich wissenschaftlich
angemessener und fruchtbarer“ (Nohlen 2000: 55), als der eindimensionale Kausalzusammenhang
der Entweder-oder-Denkweise.
   Institutionelle Ansätze und die Präsidentialismusdebatte in Lateinamerika 103   

Auf der operativen Ebene geht der Heidelberger Ansatz sowohl von der
Begrenztheit der potenziellen Alternativen zur institutionellen Reform aus als
auch von der Knappheit des Spielraums für ihre Durchsetzbarkeit und lässt
sich demnach vom Gedanken der inkrementalistisch funktionalen Anpassung
vorhandener Institutionen leiten (Nohlen 2003: 21). Der historisch-
empirische Ansatz ist somit vorsichtiger im political consulting. Für diese Hal-
tung spricht die Tatsache, dass
„our knowledge about the different effects of deliberative insti-
tutional change is simply too limited and the risk for mistakes
leading to unexpected, contradictory and even perverse results
too great” (Rothstein 1996: 155).
Das Ergebnis dieser theoretischen, methodologischen und forschungsprakti-
schen Überlegungen ist ein integrativer Ansatz mit einer institutionellen Perspektive,
der komplex genug ist, um die Funktionsweise der Institutionen in konkreten
Kontexten zu untersuchen.15

3.2 Institutioneller Ansatz


Dieter Nohlen (2000: 368; 2002) bezeichnet diesen Forschungsansatz als
kontextgebundenen oder -bezogenen Institutionalismus (institucionalismo contextualizado),
um die Bedeutung von kontextuellen Variablen zur Untersuchung von spezi-
fischen Funktionsweisen institutioneller Arrangements zu beschreiben und zu
bewerten. Die Machtfrageproblematik und die Pfadabhängigkeit des instituti-
onellen Wandels sind Themen, die der kontextbezogene Institutionalismus
mit der historischen Variante gemeinsam hat.
Die kontextbezogene Forschung plädiert für einen eng fokussierten Beg-
riff von Institutionen im Einklang mit den klassischen Fragen des politischen
Institutionalismus, aber mit einer Neuformulierung, die von den gegen den
Altinstitutionalismus gerichteten Kritiken und der Entwicklung der modernen
politikwissenschaftlichen Theorie profitiert. So umfassen politische Instituti-
onen die grundlegenden Strukturen des politischen Systems und beziehen sich
auf den Bereich der Herstellung allgemeinverbindlicher Entscheidungen und
ihrer Durchsetzbarkeit. Dennoch konzentriert sich der Heidelberger Instituti-
onalismus zunächst auf die formalen Institutionen (v.a. auf Staatsstruktur, Regie-
rungsform und Wahlsystem) und auf das von formalen, organisationalen,

15 In seinem Buch Wahlrecht und Parteiensystem verwendet Nohlen (2000, jüngste Auflage 2004) diese
Betrachtungsweise in der Analyse der Beziehungen zwischen Wahlsystem und Parteiensystem, bei
der andere politische und gesellschaftliche Faktoren berücksichtigt werden: „Wahlsysteme wirken
in einem komplexen Zusammenhang verschiedener Faktoren, der nach Ländern und Zeiten un-
terschiedlich sein kann. Diese weiteren Faktoren können Wirkungsrichtungen und -intensität von
Wahlsystemen entscheidend bestimmen. Wahlsysteme sind nicht nur unabhängige, sondern ab-
hängige Variablen“ (2000: 59).
 104 Richard Ortiz Ortiz   

prozessualen, politisch-strukturellen und politisch-kulturellen Merkmalen


geprägte Parteiensystem (vgl. Nohlen 2000, 2003; Thibaut 1996; Bendel 1996;
Grotz 2000; Basedau 2003: 170ff.). Der soziologische Institutionenbegriff
wird als ungeeignet betrachtet und seiner unreflektierten Übertragung in die
Politikwissenschaft kritisch begegnet. Denn bei einem allzu umfassenden
Institutionenbegriff, bei dem fast jede Form von Verhalten oder Routine
berücksichtigt wird, geht der für die Politikwissenschaft relevante analytische
Gehalt von Institutionenbegriff verloren.16
Die Beziehung zwischen Institutionen und Akteuren wird als reziprok
konzipiert und von nicht-institutionellen Faktoren mitbestimmt. Politische
Institutionen sind nicht nur Zwänge und Restriktionen für die Akteure, son-
dern auch notwendige Handlungsvoraussetzungen. Andererseits kann ein
Wechsel auf der Ebene des Verhaltens zu einem besseren (oder schlechteren)
Funktionieren der institutionellen Ordnung beitragen. Kurz:
„Die Institutionen prägen das politische Verhalten, und umge-
kehrt, die politischen Stile beeinflussen die institutionelle Struk-
tur, und man sollte auch eine gewisse Autonomie beider Variab-
len annehmen“ (Nohlen 1995: 20).
Institutionen sind infolgedessen als abhängige und unabhängige Variablen zu ana-
lysieren. Ihre Funktionsweise muss zudem anhand historischer Situationen
und konkreter Akteurkonstellationen bestimmt werden (Nohlen 2000: 59).
Die Bedingungen, unter denen Institutionen entstehen und sich verän-
dern bzw. reformiert werden, werden ausdrücklich thematisiert, denn sie
können helfen, die Funktionsweise institutioneller Variablen besser zu verste-
hen und Kausalzusammenhänge realitätsnäher zu rekonstruieren (vgl. Noh-
len/Kasapovic 1996: 38). Bei der Entstehung und Reform von Institutionen
spielen Machtverhältnisse und Machtasymmetrien, wie bei der historischen
Variante des Neoinstitutionalismus, eine entscheidende Rolle, denn üblicher-
weise „bewerten soziale Kräfte bzw. politische Gruppen Wahlsysteme [und
andere politische Institutionen] danach, ob sie durch diese begünstigt oder
benachteiligt werden“ (vgl. Nohlen 2000: 60). Aufgrund traumatischer Erfah-
rungen (wirtschaftlicher Krisen, politischen Chaos) ist es auch möglich, dass
die Akteure ihr Verhalten innerhalb derselben institutionellen Arrangements
ändern (dazu gehört auch learning by doing) oder dass sie versuchen, die Institu-

16 Die Problematik der so genannten „informalen Institutionen“ (vgl. dazu North 1992: 43ff.;
Merkel/Croissant 2000) wird von den Heidelberger Forschern eher der Kulturforschung zuge-
rechnet. Denn es erscheint sinnvoller und ergiebiger, den Institutionenbegriff nur auf die zentra-
len Strukturen des politischen Systems zu konzentrieren, um seine analytische Schärfe und
Brauchbarkeit zu erhalten. So kann man gezielter fragen, wie bestimmte Elemente der politischen
Kultur die Funktionsweise von Institutionen beeinflussen (vgl. Thibaut 1996: 23).
   Institutionelle Ansätze und die Präsidentialismusdebatte in Lateinamerika 105   

tionen so zu reformieren, dass bestimmte Effekte erzielt oder vermieden


werden (vgl. Nohlen/Kasapovic 1996: 162).
Eine Rationalisierung von Politik („introduction of democracy by dec-
ree”) ist jedoch nicht nur durch Institutionenreformen erreichbar, die immer
an Durchsetzungs- und Vollzugsproblemen scheitern können.17 „Für rationa-
le Lösungen ist viel weniger Raum, als es die wissenschaftliche Debatte zum
institutional design unterstellt“ (Nohlen/Kasapovic 1996).18 So kann die Heidel-
berger Schule der Feststellung von Goodin nur zustimmen:
„A well-designed object is one that fits its environment well. A
well-designed institution, in particular, would be one that is
both internally consistent and externally in harmony with the
rest of the social order in which it is set” (1996: 37).
Die Frage nach der Bedeutung politischer Institutionen für die Konsolidie-
rung der Demokratie kann dem Heidelberger Ansatz zufolge nur empirisch
beantwortet werden. Dabei wird danach gefragt: Von welchen gesellschaftli-
chen und politischen Faktoren sind die Auswirkungen der politischen Institu-
tionen abhängig? In welchen Kontexten machen Institutionen den Unter-
schied? Um diese Fragen zu beantworten, sollte man bedenken, dass nicht-
institutionelle Variablen für die Frage der Funktionsfähigkeit und Konsolidie-
rung der Demokratie von größerer Bedeutung sein können als die institutio-
nellen Variablen und dass Institutionen in verschiedenen Kontexten unter-
schiedliche Auswirkungen entfalten. Deshalb wird für eine Makrotypologie von
Kontexten plädiert, um institutionelle Effekte zu systematisieren (vgl. Nohlen
2000: 19; Grotz 2000).
Alles zusammengenommen reflektiert der kontextbezogene Institutiona-
lismus am ehesten die Kritik am alten Institutionalismus und leistet wichtige
Beiträge zum Neoinstitutionalismus in Bezug auf die Diskussion über die
Rolle institutioneller Aspekte in „jungen Demokratien“ (vgl. Lauga 1999:
99ff.; Thibaut 1996; Grotz 2000). Ihm wird wegen seiner deskriptiven Vorge-
hensweise geringere Fähigkeit zur Theoriebildung vorgeworfen. Im Mittel-
punkt dieses Ansatzes steht jedoch eher die bewusste Betonung von Spezifitä-

17 Bezüglich der Grenzen der Gestaltung von intelligenten Institutionen stellt Rothstein seinerseits fest:
„[the] history is also abundant with example of mistakes, where agents miscalculate what type of
institutions they should establish to further their interest” (Rothstein 1996: 154).
18 Nohlen vertritt ergo ein „entendimiento más evolucionista de la génesis y del desarrollo institucio-
nal, influenciados ambos procesos por un sinnúmero de factores [...] que imponen resistencias y
limitaciones a la implementación de diseños científicos por más excelentes y recomendables [teó-
ricamente] que éstos sean” (Nohlen 2003: 24). Er fügt hinzu: „La propuesta de reforma tiene que
respetar tradiciones políticas, culturas políticas y estructuras políticas, características propias de
cada caso nacional” (ebd.: 57).
 106 Richard Ortiz Ortiz   

ten und Unterschieden der untersuchten Fälle als die vereinfachte Darstellung
der Realität zur Entwicklung eleganter Theorien.
Anhand einer konkreten Fragestellung über Auswirkungen präsidentiel-
ler Regierungssysteme auf die Demokratieentwicklung, die vor allem in La-
teinamerika heftig diskutiert wurde, werden die aus unterschiedlichen institu-
tionellen Annahmen ergebenden Positionen anschließend konfrontiert. Die
praktischen Folgen, die diese Positionen bezüglich der Vorgehensweise, der
Annäherung an den Gegenstand, der Berücksichtigung anderer Faktoren, der
Konzeption sozialer Kausalität und der politischen Beratung entfalten kön-
nen, werden dabei deutlich gemacht.
4 Präsidentialismusdebatte:
deduktiv-normativer Institutionalismus versus
kontextbezogener Institutionalismus
Die Analyse der institutionellen Struktur der Regierungssysteme19 und deren
Beziehung zu den Konsolidierungsproblemen der jungen Demokratien wur-
den durch die Arbeiten von Juan Linz angeregt (Linz 1990, 1994;
Linz/Valenzuela 1994). In der politikwissenschaftlichen Behandlung der
„Präsidentialismusfrage“ entwickelten sich allerdings bald zwei entgegengesetzte
Grundansätze: der von Linz vertretene normativ-deduktive Ansatz und der von
der Heidelberger Schule und Dieter Nohlen (1991, 1991a, 1992) kritisch formu-
lierte empirisch-historische Ansatz.20 Die von Nohlen (1998: 24f.) beschrie-
benen „Antagonismen“ in zentralen Aspekten dieser Positionen lassen sich
jeweils folgendermaßen zusammenfassen:
(a) Erkenntnisinteresse: Normative Ablehnung des Präsidentialismus, ande-
rerseits historische Bewertung der Erfolge, Ressourcen, Beschränkungen und
Schwächen des Präsidentialismus unter der bewussten Berücksichtigung der
Zeit- und Raumdimension der jeweiligen Länder.
(b) Methode: deduktive und spekulative Analyse der institutionellen Struk-
tur präsidentieller Systeme und ihrer „theoretischen Gefahren“ (Linz 1990),
andererseits bewusste Anwendung der induktiv geleiteten, systematisch-
vergleichenden Methode (Nohlen 1994, 1998; Thibaut 1996).

19 Zur Unterscheidung parlamentarischer und präsidentieller Regierungssysteme siehe v.a. Steffani


(1983) und Shugart/Carey (1992).
20 Die anhaltende Relevanz von Fragen der Reform des Regierungssystems und die provokativen
Thesen von Linz führten in den 1990er Jahren zu einer weiteren Differenzierung dieser beiden
Grundansätze. Es wird von einem statistisch-vergleichenden Ansatz (s. u.a. Suárez 1982; Hadeni-
us 1994; Mainwaring 1995) und von dem von Sartori (1997) vertretenen constitutional engineering-
Ansatz gesprochen (vgl. Lauga 1999: 112ff.). Zu den Beiträgen, die der Debatte Auftrieb gaben,
siehe die Sammelbände: Consejo para la consolidación de la democracia (1988), Comisión Andina
de Juristas (1993, 1993a), Nohlen/Fernández (1991, 1998), Lijphart (1992), Linz/Valenzuela
(1994) und Mainwaring/Shugart (1997).
   Institutionelle Ansätze und die Präsidentialismusdebatte in Lateinamerika 107   

(c) Kausalitätskonzeption: monokausale und lineare Analyse basierend auf


Überbetonung der Relevanz von institutionellen Variablen (Linz 1990), ande-
rerseits komplexe multikausale Diagnose stützend auf die Überzeugung, dass
eine Interaktion und Interdependenz zwischen den unterschiedlichen Fakto-
ren bestehe und dass politische Institutionen in dieser Wechselwirkung nur
eine von den anderen Variablen relativierte Bedeutung besäßen (Nohlen
1991, 1998; dazu vgl. auch Monsalve/Sottoli 1998).
(d) Operative Ebene: Radikale und undifferenzierte Empfehlung der totalen
Ersetzung des Präsidentialismus durch den Parlamentarismus (Linz 1990,
1994), andererseits realitätsnahe und machbare Empfehlung der inkrementa-
listischen Reform des Präsidentialismus und seiner Anpassung an die Erfor-
dernisse einer besseren Funktionalität und Regierbarkeit (presidencialismo reno-
vado), immer unter Berücksichtigung der Machtkonstellationen in den jeweili-
gen Ländern (Nohlen/Fernández 1998).
(e) Maßstab zur Evaluierung der Reformoptionen: Entfernung zwischen den
Reformempfehlungen und dem pauschal erwünschten Parlamentarismus
(Linz 1994), andererseits Bewertung der verschiedenen Reformvorschläge
anhand der Vergleichenden Regierungslehre stets unter systematischer Berücksich-
tigung konkreter Kontexte und spezifischer Eigenschaften des jeweiligen
Landes (Nohlen 1991, 1998, 1999, 2000, 2003; Thibaut 1996).
Zusammenfassend: Die Debatte fand statt zwischen einer pro Parlamen-
tarismus gerichteten Position und einer auf methodologischen und theoreti-
schen Bedenken aufgebauten Forschungsperspektive, welche dafür plädierte,
die Frage der Demokratietauglichkeit von Regierungssystemen vergleichend
in konkreten historischen Situationen zu ergründen.

4.1 Die theoretisch-normative Präsidentialismuskritik


Juan Linz (1978) hatte bereits in seinen Studien The Breakdown of Democratic
Regimes institutionalistisch argumentiert. Er betonte vor allem den Zusam-
menhang zwischen breakdown sowie Transitions- und Konsolidierungsprob-
lemen der Demokratie einerseits und dem in Lateinamerika dominierenden
Präsidentialismus andererseits. Er empfahl dementsprechend den Parlamenta-
rismus als die unter allen Umständen bessere Alternative. Linz stellte fest,
dass der Präsidentialismus insgesamt einen extrem destabilisierenden Faktor
in der demokratischen Entwicklung darstelle und die Konsolidierungschancen
der Demokratie in Lateinamerika stark beeinträchtige.21 Linz zufolge legt der
Präsidentialismus mit (1) seiner „dualen demokratischen Legitimität”, (2)
seiner Rigidität und (3) dem „Nullsummen-Spiel-Charakter” des wahlpoliti-
schen Wettbewerbs um die Präsidentschaftswahl institutionelle Rahmenbe-

21 Für eine ausführliche Auseinandersetzung mit den Thesen von Linz siehe Nohlen (1991, 1991a,
1992, 1998), Nohlen/Fernández (1991, 1998) und Thibaut (1996).
 108 Richard Ortiz Ortiz   

dingungen an, innerhalb derer die politischen Akteure in Regierung und Par-
lament höchstwahrscheinlich kooperationsfeindliche Handlungsstrategien
verfolgen würden. Daraus resultierende Tendenzen zu „Blockaden” des poli-
tischen Entscheidungsprozesses könnten zu militärischen Interventionen
anregen und die Demokratie begraben (Linz 1990, 1994; vgl. dazu Thibaut
1996: 55-61; Lauga 1999: 244f.; Schultz 2000: 61-124).
Im Jahre 1994 gab Juan Linz mit Arturo Valenzuela den Sammelband
The Failure of Presidential Democracy heraus, aber mehrere, im Buch enthaltene
Beiträge unterstützen nicht die normativ-deduktiv gewonnene Kritik am Prä-
sidentialismus. So erkennt Jonathan Hartlyn (s. Linz/Valenzuela 1994, vol. 2:
220-253) in seiner Analyse des Zusammenhangs zwischen Regierungssystem
und Regierbarkeit in Kolumbien, die Schwierigkeit „[…] to point to presiden-
tialism as the insurmountable obstacle” (ebd.: 243). Catherine M. Conaghan (s.
ebd.: 254-285) deutet in ihrem Beitrag über Ecuador an, dass im Falle einer
Reform die Handhabung des Parlamentarismus den politischen Akteuren
erhebliche Schwierigkeiten bereiten und bestehende Probleme verschärfen
könnte (ebd.: 277f.). Schließlich weist Cynthia McClintock (s. ebd.: 286-321)
in ihrem Beitrag über Peru u.a. darauf hin, dass der Parlamentarismus „[…]
spoils-oriented activities among elites” fördern würde (ebd.: 315).
Angesichts der Tatsache, dass präsidentielle Regierungssysteme v.a. in
Lateinamerika nicht im Sinne der Präsidentialismuskritik ersetzt wurden und
dass die Funktionsweise des Präsidentialismus Anpassungsfähigkeiten auf-
weist (vgl. die Beiträge bei Mainwaring/Shugart 1997; Nohlen/Fernández
1998; Lanzaro 2001), hat sich Linz über das Thema nicht mehr geäußert, nur
in einem Aufsatz von 1997 versucht er seine ursprüngliche Position leicht zu
relativieren.

4.2 Paralogismen der Präsidentialismuskritik


Obwohl die Heidelberger Schule die sich aus der präsidentiellen Regierungsweise
in Lateinamerika resultierenden Probleme grundsätzlich nicht bestreitet, wer-
den die folgenden von Linz vorgetragenen Argumentationen aus theoreti-
schen und methodologischen Gründen kritisiert:
(a) Unzulässige Vermengung von unterschiedlichen Logiken: Es ist locus
communis, dass es strukturelle Differenzen zwischen präsidentiellen und parla-
mentarischen Regierungssystemen gibt. Aber es ist ein Missgriff, wenn die
deduktiv gewonnenen, theoretischen Annahmen der perils of presidentialism
(Linz 1990, 1994) ohne eine systematische Untersuchung der historischen
Funktionsweise des Präsidentialismus und des konkreten Gewichts des insti-
tutionellen Faktors bei den Demokratiezusammenbrüchen – im Zusammen-
hang mit anderen makrostrukturellen und mikro-akteurspezifischen Faktoren
– in Verbindung mit der Realität gebracht werden. Man darf nicht von der
Logik der theoretischen Deduktion ohne weiteres zur Logik der empirisch-
   Institutionelle Ansätze und die Präsidentialismusdebatte in Lateinamerika 109   

wissenschaftlichen Forschung übergehen, vor allem wenn es darum geht, die


politische Geschichte spezifischer Länder zu bewerten (Nohlen 1991, 1991a,
1998, 1999, 2003: 46f.).22
(b) Menschenbild à la Hobbes: Linz geht davon aus, dass die politischen
Akteuren ohne „institutionelle Ketten“ nicht in der Lage sind, sich kooperativ
zu verhalten, von der eigenen Erfahrung zu lernen und innerhalb der gleichen
Institutionen neue Praktiken zu entwickeln. Der Präsidentialismus ist „böse“,
weil er die egoistischen und eigennützigen Triebe des Menschen nicht unter-
binden kann. Der Mensch gilt als asozial und eigennützig.
(c) Methodologische Einseitigkeit und monofunktionale Analyse: Es
wird von perils of presidentialism (Linz 1990) und virtues of parliamentarism (Linz
1992) gesprochen. Es wird allerdings nicht nach den spezifischen Gründen
des Scheiterns der parlamentarischen Demokratien vor dem Zweiten Welt-
krieg in Europa gefragt, ebenso wenig nach den Leistungen der erfolgreichen
präsidentiellen Demokratien in den USA und Lateinamerika (Costa Rica,
Venezuela, Bolivien, Chile). Die Präsidentialismuskritiker reduzieren überdies
ihre Analyse auf eine einzige Funktion (Regierbarkeit) und vergessen, dass
politische Systeme vielfältige und sogar widersprüchliche Funktionen erfüllen
müssen, ebenso dass politische Stabilität von unterschiedlichen Faktoren
abhängt (vgl. dazu Diamond 1990; Merkel/Puhle 1999).
(d) Selektive Behandlung der historischen Daten: Linz zieht sehr selektiv
aus der lateinamerikanischen Geschichte mehrere „Belege“, um die eigenen
Annahmen zu bestätigen. Die Fälle, welche die eigenen Überzeugungen „stö-
ren”, werden beiseite gelassen. Die historischen Beispiele werden außerdem
unter der Annahme ceteris paribus dem jeweiligen Kontext entfremdet.23 Die
historischen und sozioökonomischen Bedingungen sowie die Akteurkonstel-
lationen vor den Demokratiezusammenbrüchen werden nicht thematisiert.
(e) Undifferenzierte Behandlung der Vielfalt institutioneller Komponen-
ten: Linz übersieht die Vielfältigkeit institutioneller Arrangements moderner
Demokratien und argumentiert auf der Ebene der Grundtypen. Obwohl es

22 Die Logik und die Philosophie der Sprache differenzieren unterschiedliche Ebenen der Sprache
(Alltagssprache, technische Sprachen, Metasprache, Meta-Metasprache, usw.) und jede hat ihre
Eigenschaften, Funktionen und ihre eigene Logik. Der Übergang von einer Ebene zur anderen
muss jedoch bestimmten Regeln folgen, denn die unreflektierte Mischung der Ebenen führt zu
Widersinnigkeiten! Nohlen entdeckt gerade diese Inkonsistenz in der Argumentationsweise von
Linz: „La fuerza sugestiva del pensamiento de Juan Linz radica en el supuesto de que sería posible
pasar sin más del análisis sistemático propio del gobierno comparado al análisis causal del desa-
rrollo político. Se trata pues de la mezcla de dos lógicas distintas, algo que difícilmente puede ser
percibido por quienes descuidan cuestiones metodológicas o solo recientemente se incorporan al
debate” (Nohlen 2003: 46).
23 So klingt beispielsweise der Vergleich zwischen Margaret Thatcher und Alán García (Linz 1994:
15, 28f.) oder zwischen Raúl Alfonsín und Alán García einerseits, und Adolfo Suárez, Konrad
Adenauer und Charles de Gaulle andererseits (ebd.: 29f.), sehr befremdend.
 110 Richard Ortiz Ortiz   

aus systematischen Gründen sinnvoll ist, grob zwischen präsidentiellen und


parlamentarischen Regierungsformen zu unterscheiden, ist diese dichotomi-
sche Trennung unbrauchbar für die Bewertung und Erklärung der Funkti-
onsweise konkreter institutioneller Gestaltung in unterschiedlichen Kontexten
(vgl. Nohlen 1991, 1998; Thibaut 1996; Basedau 2003: 178ff.).
(f) Unverhältnismäßige Überbetonung von institutionellen Faktoren: Die
Form des Regierungssystems erhält bei Linz eine übermäßige Bedeutung bei
der Erklärung von politischer Stabilität. Es wird ein verkürzter und verein-
fachter Kausalzusammenhang zwischen dem Regierungssystem und der
Struktur und Dynamik politischer Entscheidungsprozesse postuliert. Interve-
nierende Faktoren, die möglicherweise zur Erklärung notwendig sind, werden
dabei systematisch ignoriert.
(g) Pauschale Reformvorschläge: Die pauschale Empfehlung des Parla-
mentarismus als die „beste“ Regierungsform übersieht die Gefahren einer
politischen Reform, ohne die Machtkonstellationen und die politischen Kos-
ten in den jeweiligen Ländern zu berücksichtigen.24 Eine Einführung des
Parlamentarismus ohne eine durchdachte Analyse von Nachteilen und Vortei-
len, wie auch Sartori (1984: 136ff.) warnt, könnte destabilisierend wirken und
irreparable Folgen haben.25
Alles in allem sollte die von Linz formulierte Kritik am Präsidentialismus
eher dem alten Institutionalismus zugerechnet werden, denn es wird weder
thematisiert, wie die institutionellen Vorgaben des Präsidentialismus das Ver-
halten, die Interaktionen und die Strategien der politischen Akteure tatsäch-
lich beeinflussen, noch wie nicht-institutionelle Faktoren ihre intervenierende
Wirkung entfalten.

24 Die Tendenz zu allgemeinen Reformempfehlungen findet man auch u.a. bei Sartori (1997) mit
seinem Semipräsidentialismus und bei Jones (1995). Jones kam zu dem Ergebnis dass eine institu-
tionelle „Optimierung” des Präsidentialismus generell durch die Einführung folgender institutio-
neller Komponenten erreicht werden könne: „[…] (1) the plurality electoral formula to select the
president, (2) presidential and legislative elections held concurrently, (3) proportional representa-
tion with (4) multi-member districts with a moderate effective magnitude to elect legislators, and
(5) a unicameral legislature” (Jones 1995: 161). Schultz (2000: 120ff.) macht sich auch auf die Su-
che nach einem „idealen Präsidentialismus“.
25 Bezüglich der Mittelberechnung (cálculo de los medios) auf der operativen Ebene stellt Sartori klar:
„[...] la ciencia política es un saber operativo en cuanto asegura que los medios son adecuados y
que se adaptan a los fines propuestos. [...] No basta decir: quiero este fin. Habrá que determinar
también si el fin puede obtenerse; y por lo tanto, la elección de los fines queda condicionada por
la disponibilidad de los medios” (Sartori 1984: 136). Er teilt die cálculo de los medios in vier Phasen:
„1) asegurarse que los medios son suficientes; 2) asegurarse que los medios son idóneos; 3) determi-
nar el efecto sobre otros fines; 4) determinar si los medios sobrepasan la finalidad” (ebd.: 136f.).
   Institutionelle Ansätze und die Präsidentialismusdebatte in Lateinamerika 111   

4.3 Das Gegenprogramm der Heidelberger Schule


Die Heidelberger Schule distanziert sich explizit und bewusst von den Annah-
men und Argumentationen von Linz und entwickelt ein eigenes Programm
zur Bewertung und Erklärung der Funktionsweise von Regierungssystemen:
(a) Empirischer Test theoretischer Annahmen: Die Heidelberger Schule betrachtet
die Konklusionen der theoretischen Präsidentialismuskritik als testbare Hypothe-
sen. Denn es lässt sich keine a priori und kontextlose Überlegenheit von einem
bestimmten institutionellen Arrangement nachweisen. Dementsprechend
müssen die normativ modellierten Annahmen dem harten Test der Realität
unterzogen werden (vgl. Nohlen 1991, 1992, 1998, 2003; Thibaut 1996). Die
von Aristoteles systematisierte Logik darf weder die empirische Untersuchung
ersetzen noch an der Realität vorbeireden.
(b) Aufgeklärtes Menschenbild: Die Rolle der politischen Akteure (der Faktor
Mensch) und deren Interaktion innerhalb des institutionellen Rahmens werden
als eine entscheidende Größe für die Funktionsfähigkeit politischer Instituti-
onen betrachtet; insofern können Wandelprozesse auf der Ebene der Einstel-
lungen und Verhaltensmuster der politischen Eliten Veränderungen in der
Funktionsweise der präsidentiellen Regierungssysteme bewirken (Nohlen
1998: 16; Nohlen/Kasapovic 1996).
(c) Historische und multifunktionelle Bewertung von Regierungssystemen in spezifi-
schen Kontexten: Die Heidelberger Forschungen richten sich sowohl gegen die
normativ künstliche Konstruktion von idealen institutionellen Modellen als
auch gegen die deduktiven Spekulationen auf der Ebene der „reinen“ Regie-
rungstypen. Der historisch-empirische Ansatz zielt vielmehr darauf ab,
„die in den Demokratien vorzufindenden institutionellen Vari-
anten durch die systematische Beschreibung konkreter instituti-
oneller Arrangements und ihres jeweils spezifischen, histori-
schen, gesellschaftlichen, politischen und kulturellen Kontexts
qualitativ-vergleichend herauszuarbeiten“ (Lauga 1999: 124).
Dabei ist außerdem zu berücksichtigen, dass politische Systeme eine Vielzahl
von Aufgaben zu erfüllen haben, die sich zum Teil widersprechen und daher
nicht alle in gleichem Maße gelöst werden können. „Je nach Politikbereich
und historischer Situation kommt diesen Funktionen unterschiedliche Bedeu-
tung zu“ (Thibaut 1996: 53f.). Deswegen ist es zwecklos, endgültige Kausal-
beziehungen zu formulieren.
(d) Umfassende Bewertung von Erfolgen, Schwächen und Potenzialen der Regierungs-
systeme: Der Heidelberger Institutionalismus fokussiert seine wissenschaftli-
chen Anstrengungen auf die Untersuchung von historisch gemachten Erfah-
rungen mit präsidentiellen Systemen nicht nur in an sich instabilen Demokra-
tien sondern auch in bewährten Demokratien. Er fragt darüber hinaus nach
den Faktoren, welche die Funktionsweise von Regierungssystemen bestim-
 112 Richard Ortiz Ortiz   

men und wie sich diese Funktionsmuster auf die politische Entwicklung aus-
wirken.
(e) Ausdifferenzierung von institutionellen Arrangements innerhalb der jeweiligen
Grundformen von Regierungssystemen: Die Heidelberger Schule insistiert darauf, die
auffällige Vielfalt institutioneller Gestaltung innerhalb des Präsidentialismus
zu berücksichtigen, denn spezifische institutionelle Komponenten und ihre
Kombination innerhalb bestimmter historischer und politischer Konstellatio-
nen können von entscheidender Bedeutung sein.
(f) Relativierung des institutionellen Faktors in fluiden Kontexten: Dem histo-
risch-empirischen Ansatz zufolge können weder Demokratisierung noch
demokratische Stabilität, Regierbarkeit und Konsolidierung ausschließlich
oder auch nur hinreichend durch die Analyse der politischen Institutionen
erklärt werden. Der kontextbezogene Institutionalismus betont, dass
„Institutionen immer eine relative Bedeutung haben, insofern
Funktion, Auswirkungen und Angemessenheit institutioneller
Arrangements stets nur kontextuell, d.h. im Zusammenhang mit
den entsprechenden historischen Bedingungen, politischen
Traditionen, soziostrukturellen und -kulturellen Faktoren be-
stimmt werden können; und [...] dass die Bedeutung von Insti-
tutionen kontingent ist, denn die konkrete Konfiguration der
gesellschaftlichen, politischen und kulturellen Rahmenbedin-
gungen politischer Institutionen kann sich immer ändern“
(Lauga 1999: 124f.).
Dies gilt insbesondere für nicht konsolidierte Demokratien. Denn in diesen
Gesellschaften können Institutionen ihre volle Strukturierungskraft nicht
entfalten. Ebenso erschwert die nicht leicht zu erfassende Dynamik die Stabi-
lisierung von Handlungsregelmäßigkeiten. Unter diesen Umständen gewinnen
nicht-institutionelle Faktoren an Erklärungskraft.
(g) Reformvorschläge nach Maß: Hinsichtlich des Reformspielraums geht der
kontextbezogene Institutionalismus
„von der Komplexität und Begrenztheit der Reformmöglichkei-
ten aus und lässt sich vom Gedanken der inkrementalistischen
funktionalen Anpassung historisch oder international vorhan-
dener Institutionen leiten“ (Lauga 1999: 126).26

26 Auch Beyme hütet sich vor radikalen und pauschalen Reformvorschlägen. Seine Studie über Das
präsidentielle Regierungssystem der Vereinigten Staaten in der Lehre der Herrschaftsformen endet mit dem Ur-
teil: „Die ideologischen und praktischen Anpassungsschwierigkeiten auf die das präsidentielle Sys-
tem in Europa stößt, lässt seine Einführung in den meisten europäischen Staaten – trotz mancher
Vorteile, die der Präsidentialismus bietet – nicht ratsam erscheinen“ (1967: 78).
   Institutionelle Ansätze und die Präsidentialismusdebatte in Lateinamerika 113   

Angesichts der tiefen Verwurzelung des Präsidentialismus in Lateinamerika


und der Schwierigkeiten der Einführung des Parlamentarismus plädiert die
Heidelberger Schule für eine parlamentarismusartige Reform des Präsidentialis-
mus, vor allem durch Stärkung der Parlamente und Verbesserung der Bezie-
hungen zwischen Exekutive und Legislative. Die Reformvorschläge richten
sich vor allem auf die Schaffung von institutionellen Anreizen für die Bildung
von Mehrheitsregierungen mit festen Koalitionen im Parlament, auf die Ein-
richtung des Amtes des Premierministers, der sich auf eine parlamentarische
Mehrheit stützt und die Beziehungen zwischen Regierung und Parlament
pflegt und aufbaut.
Zusammengenommen kann die Heidelberger Schule mit ihrer institutionel-
len Perspektive der neoinstitutionalistischen Strömung zugerechnet werden.
Denn sie beschäftigt sich nicht nur „von neuem“ mit politischen Institutio-
nen, sondern sie nimmt die zentralen Förderungen des Neoinstitutionalismus
ernst: (1) Institutionen haben eine relative Bedeutung, denn sie sind ein Faktor
unter vielen; (2) Institutionen entfalten unterschiedliche Auswirkungen in
unterschiedlichen Kontexten; (3) Institutionen bestimmen nicht direkt politi-
sche Prozesse oder Ergebnisse, sondern indirekt, in dem Sinne, dass sie das
Handeln der Akteure strukturieren. Der wichtigste Beitrag der Heidelberger
Schule zur neoinstitutionellen Diskussion besteht in der Erkenntnis, dass die
Erklärungskraft von Institutionen in Gesellschaften, in denen die politischen
Prozesse relativ wenig verfestigt sind, nicht zu überschätzen ist (Lauga 1999:
117; vgl. dazu auch Grotz 2000; Basedau 2003: 178ff.).

4.4 Das Ergebnis der Debatte


Trotz der pessimistischen Prognosen über die Stabilität der präsidentiellen
Demokratien in Lateinamerika sind die meisten politischen Systeme in der
Region seit der letzten Welle der Demokratisierung nicht kollabiert. Der Prä-
sidentialismus hat sich als bevorzugtes Regierungssystem gleichzeitig bestätigt
und den neuen Herausforderungen angepasst. In diesem Sinne ist die Be-
zeichnung presidencialismo renovado (Nohlen/Fernández 1998) zu verstehen.
Dies bestätigt die These, wonach politische Institutionen eine bessere Funkti-
onalität aufweisen, wenn sich der Kontext ändert und die Akteure imstande
sind, von der Geschichte zu lernen und auf die neuen Herausforderungen
moderner Demokratien zu reagieren. Zu ähnlichen Überlegungen kamen
auch Mainwaring und Shugart (1997) in ihrem Aufsatz Presidentialism and De-
mocracy in Latin America: Rethinking the Terms of the Debate, in dem sie fast vor-
behaltlos die von der Heidelberger Schule vertretenen Thesen übernahmen, ohne
jedoch die ursprünglichen Quellen zu zitieren.27

27 Als Beleg reicht es, die Arbeiten von Nohlen (1991, 1991a, 1992) und Nohlen/Fernández (1991)
mit dem Aufsatz von Mainwaring/Shugart (1997) zu vergleichen.
 114 Richard Ortiz Ortiz   

Die Frage, welche Regierungsform auf der Ebene der abstrakten Kon-
frontation von strukturellen Vor- und Nachteilen „ideal“ wäre, kann am
Schreibtisch und mit der deduktiven Logik sicherlich beantwortet werden.
Die Frage, ob es einen Zusammenhang zwischen Präsidentialismus und poli-
tischer Entwicklung gibt, ist jedoch eine empirische Frage und kann nur mit
der Anwendung der Methoden der empirischen Sozialforschung beantwortet
werden, unter Berücksichtigung der anderen Faktoren, die für die Stabilität
demokratischer Systeme von Bedeutung sind. Die Frage, welches System das
beste für ein bestimmtes Land ist, kann nur nach genauer Untersuchung und
Evaluierung der historischen Vorbedingungen, der bestehenden sozioöko-
nomischen Strukturen, der prägenden Machtkonstellationen und der spezifi-
schen Präferenzen und Verhaltensmuster der politischen Akteure beantwortet
werden.
Der Heidelberger Ansatz hat sich in der politologischen Diskussion und
Forschung von Regierungssystemen in nicht-konsolidierten Demokratien
bewährt und mit seinem Plädoyer für die Untersuchung der institutionellen
Auswirkungen in konkreten historischen Situationen und für eine parlamenta-
rismusartige Reform des Präsidentialismus durchgesetzt.28 Denn es ist klar
geworden, dass
„über die Vorzüge und Nachteile von Regierungssystemen und
Verfassungsreformen nicht abstrakt diskutiert werden kann,
sondern die konkreten historischen Rahmenbedingungen in Po-
litik und Gesellschaft in die Analyse einbezogen werden müs-
sen“ (Nolte 2000: 2).

5 Theoretische und methodische


Schlussfolgerungen
Der entscheidende Vorteil des kontextbezogenen Institutionalismus besteht
darin, dass „Kontextvariablen nicht aufgrund theoretisch-methodologischer
Prämissen aus dem Begründungszusammenhang ausgeklammert, sondern
explizit berücksichtigt werden“ (Grotz 2000: 77). Die Problematisierung des
Kontextes ist in Gesellschaften, in denen die dynamischen Rahmenbedingun-
gen die Auswirkungen von Institutionen erheblich beeinflussen, von ent-

28 Bezüglich der neuerlichen Präsidentialismusforschung in Lateinamerika, welche die Heidelberger


Thesen im Großen und Ganzen bestätigt, vgl. u.a. Thibaut (1996), Mainwaring/Shugart (1997),
Nolte (2000), Schultz (2000), Serrafero (1999), Carpizo (1999), Burbano/Rowland (1999), Lanza-
ro (2001) und Valadés (2003). Schultz (2000) lässt jedoch in ihrer Untersuchung unverständli-
cherweise die letzten Arbeiten der Heidelberger Schule über den lateinamerikanischen Präsidentia-
lismus (Thibaut 1996; Nohlen/Fernández 1998) außer Acht. Die Berücksichtigung dieser Litera-
tur hätte sicher zu einem systematischeren Vergleich und zu einer stärkeren Berücksichtigung von
nicht-institutionellen Faktoren geführt.
   Institutionelle Ansätze und die Präsidentialismusdebatte in Lateinamerika 115   

scheidender Bedeutung für die Qualität einer empirischen Untersuchung.


Denn in diesen Gesellschaften macht der Kontext doch den Unterschied
(Nohlen 2003).
Empirische Offenheit, die das Ergebnis der Untersuchung nicht von vorn-
herein „verunreinigt“, die bewusste Anwendung von Methoden, der systema-
tische Einsatz des Vergleichs und die gezielte Behandlung der Spezifitäten der
untersuchten Fälle sind auch gewiss wichtige Stärken des kontextbezogenen
Institutionalismus (Nohlen 1994, 2000; Bendel 1996; Thibaut 1996; Grotz
2000). So bleibt er lernfähig und offen für die Rezeption neuer Erkenntnisse,
denn das einzige, was nicht relativiert wird, ist die Maxime, dass es wichtiger
ist, der „objektiven Wahrheit“ näher zu kommen als Recht zu behalten (Pop-
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