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Artigo

Indicadores sociais e as políticas públicas no


Brasil
Por Paulo de Martino Jannuzzi

O aparecimento e o desenvolvimento dos indicadores sociais estão intrinsicamente


ligados à consolidação das atividades de planejamento do setor público ao longo do
século XX. Embora seja possível citar algumas contribuições importantes para a
construção de um marco conceitual sobre os indicadores sociais nos anos 20 e 30, o
desenvolvimento da área é recente, tendo ganhado corpo científico em meados dos
anos 60 no bojo das tentativas de organização de sistemas mais abrangentes de
acompanhamento das transformações sociais e aferição do impacto das políticas sociais
nas sociedades desenvolvidas e subdesenvolvidas.

Nesse período começaram a se avolumar evidências do descompasso entre crescimento


econômico e melhoria das condições sociais da população em países do Terceiro Mundo.
A despeito do crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), persistiam altos os níveis de
pobreza e acentuavam-se as desigualdades sociais em vários países. Crescimento
econômico não era, pois, condição suficiente para garantir o desenvolvimento social. O
indicador PIB per capita, até então usado como proxy de nível de desenvolvimento
socioeconômico pelos países, mostrava-se cada vez menos apropriado como medida
representativa do bem-estar social. Nos países centrais, tal medida tampouco prestava-
se aos objetivos de monitoramento efetivo da mudança social em seus múltiplos
aspectos e de formulação de políticas sociais de cunho redistributivo ou compensatório
nas diversas áreas (Carley 1985).

Face a esse quadro, empreendeu-se um imenso esforço conceitual e metodológico para


desenvolvimento de instrumentos de mensuração do bem estar e da mudança social,
sob os auspícios das instituições multilaterais como OCDE, Unesco, FAO, OIT, OMS,
Unicef e Divisão de Estatística das Nações Unidas. A publicação dos livros Social
Indicators e Toward a Social Report, elaborados sob encomenda do governo americano
em meados dos anos 60, representaram marcos importantes no processo, inaugurando
o que viria se chamar de “Movimento de Indicadores Sociais” na época. Os sistemas
nacionais de produção e disseminação de estatísticas públicas passaram a incorporar
novas dimensões investigativas e produzir relatórios sociais de forma sistemática.
Depositavam-se grandes esperanças de que, com a organização de sistemas
abrangentes de indicadores sociais, os governos nacionais pudessem orientar melhor
suas ações, proporcionando níveis crescentes de bem estar social, redistribuindo melhor
as riquezas geradas e superando as iniqüidades do desenvolvimento econômico
acelerado (Bauer 1966).

O otimismo exacerbado com as potencialidades do planejamento governamental acabou


gerando expectativas acima do que era passível de realização em curto e médio prazo,
sobretudo no contexto de crise fiscal do Estado a partir dos anos 70. Os insucessos,
sucessos parciais e excessos do planejamento tecnocrático no período acabaram criando
um grande ceticismo com relação às atividades de planejamento público e, portanto,
com relação à finalidade e utilidade dos sistemas de indicadores sociais.

Esse descrédito durou pouco, já que em meados da década de 80, com aprimoramento
das novas experiências de formulação e implementação de políticas públicas –
planejamento local, planejamento participativo - a pertinência instrumental dos
indicadores sociais acabou sendo restabelecida. Universidades, sindicatos, centros de
pesquisa e as agências vinculadas ao sistema de planejamento público - cada um ao seu
tempo e modo - passaram a desenvolver esforços para aprimoramento conceitual e
metodológico de instrumentos mais específicos de quantificação e qualificação das
condições de vida, da pobreza estrutural e outras dimensões da realidade social, dando
origem aos sistemas de indicadores sociais, isto é, a conjunto de indicadores sociais
referidos a uma temática social específica, para análise e acompanhamento de políticas
ou da mudança social.

Mais recentemente, as informações sociais e demográficas para fins de formulação de


políticas públicas municipais vêm apresentando uma demanda crescente no Brasil, no
contexto da descentralização administrativa e tributária em favor dos municípios e da
institucionalização do processo de planejamento público em âmbito local pela
Constituição de 1988. Diversos municípios de médio e grande porte passaram a
demandar com maior freqüência uma série de indicadores sociodemográficos às
agências estatísticas, empresas de consultoria e outras instituições ligadas ao
planejamento público, com o objetivo de subsidiar a elaboração de planos diretores de
desenvolvimento urbano, de planos plurianuais de investimentos, para permitir a
avaliação dos impactos ambientais decorrentes da implantação de grandes projetos,
para justificar o repasse de verbas federais para implementação de programas sociais
ou ainda pela necessidade de disponibilizar equipamentos ou serviços sociais para
públicos específicos, por exigência legal (para portadores de deficiência, por exemplo)
ou por pressão política da sociedade local (melhoria dos serviços de transporte urbano,
por exemplo).

Diferentemente de outros países latino-americanos, no Brasil, as estatísticas sociais,


econômicas e demográficas usadas para construção dos indicadores são produzidas,
compiladas e disseminadas por diferentes agências, situadas em âmbito federal ou
estadual. Através de uma rede capilarizada pelo território nacional, com delegacias
estaduais e agências municipais, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)
cumpre seu papel de agente coordenador do Sistema de Produção e Disseminação de
Estatísticas Públicas, como produtor de dados primários, compilador de informação
proveniente de ministérios e como agente disseminador de estatísticas. As agências
estaduais de estatística também compilam uma ampla variedade de dados
administrativos produzidos pelas secretarias de Estado e, em alguns casos, também
produzem dados primários provenientes de pesquisas amostrais. Alguns ministérios e
secretarias estaduais também têm órgãos encarregados da produção ou organização de
seus dados administrativos. Assim, IBGE, agências estaduais de estatística e
ministérios/secretarias integram, pois, o Sistema de Produção e Disseminação de
Estatísticas Públicas no Brasil.

Pela abrangência temática e possibilidades de desagregação espacial, a principal fonte


de informação para construção de indicadores municipais no país é o censo demográfico,
realizado a cada dez anos (Hakkert 1996). A finalidade original dos censos demográficos nos
séculos passados era o de contabilizar o tamanho da população de um país e suas regiões para
fins militares e fiscais. Modernamente, além de quantificar a demanda potencial de bens e
serviços públicos e privados, os censos se prestam ao levantamento de uma gama variada de
informações. No censo 2000 foram levantados mais de 65 quesitos de informações nos boletins
da amostra, versando sobre diversos temas: características demográficas da população (sexo,
idade, migração, nupcialidade, fecundidade, mortalidade), características sócio-econômicas
(rendimento, posse de bens de consumo, situação de trabalho, ocupação, escolaridade, etc) e
características dos domicílios particulares (composição material, número de cômodos,
dormitórios, banheiros, formas de ligação de água e esgoto, etc).

Além dos censos demográficos, há as contagens de população realizadas em meados do


período intercensitário. Esse tipo de censo serve para atualizar os quantitativos
populacionais municipais e melhorar a precisão das estimativas das projeções
demográficas para o resto do período intercensitário, podendo coletar um ou outro
aspecto da realidade social. O tamanho populacional cumpre uma função normativa
importante no sistema político-legal brasileiro, como na definição de vagas no sistema
de representação política e na repartição dos recursos públicos arrecadados,
especialmente no nível municipal. Daí a importância dessa fonte de dados. O primeiro
levantamento desta natureza foi realizado em 1996. Na ocasião levantou-se as
informações demográficas básicas (sexo, idade, status migratório), condição de
freqüência ou não à escola e escolaridade alcançada.

Principais Fontes de Indicadores Sociais:

Periodicidade e menor
Instituição Fonte de dados Temas investigados
desagregação
IBGE censo demográfico habitação, escolaridade decenal
mão de obra, rendimentos município
IBGE contagem populacional população, migração entre censos
município
IBGE estatísticas do registro nascimentos, óbitos anual
civil casamentos distritos
IBGE Pesquisa básica de infra-estrutura, recursos anual
infra-estutura municipal finanças, equipamentos município
Ministério do RAIS/CAGED empregos, salários anual
Trabalho admissões, demissões município
Ministério da censo escolar alunos, professores anual
Educação equipamentos município
Ministério da Datasus mortalidade, vacinações anual
Saúde equipamentos, recursos município
Fonte : Jannuzzi (2001)

Além dos censos, há outras pesquisas institucionais do IBGE e registros administrativos dos
ministérios – da Saúde, da Educação e Trabalho - que podem ser também bastante úteis na
construção de indicadores sociais, como as fontes apresentadas no Quadro 1. Vale observar
que, enquanto os censos demográficos permitem construir indicadores do tipo produto, os
indicadores elaborados a partir das fontes alternativas são, em geral, do tipo insumo ou
processo. Contudo, ainda que com essas limitações e ainda que existam problemas com
relação à cobertura populacional ou espacial de algumas dessas fontes ou mesmo dúvidas
com relação à confiabilidade das informações coletadas, não há no país muitas outras
alternativas para dispor de informação estatística mais atualizada no período inter-censitário
em âmbito municipal. Em nível estadual, no entanto, é possível atualizar-se o quadro
socioeconômico e demográfico através das edições anuais da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domicílios.
A disponibilidade de um sistema amplo de indicadores sociais relevantes, válidos e
confiáveis certamente potencializa as chances de sucesso do processo de formulação e
implementação de políticas públicas, na medida que permite, em tese, diagnósticos
sociais, monitoramento de ações e avaliações de resultados mais abrangentes e
tecnicamente mais bem respaldados. Sob esta ótica, as perspectivas são boas para o
Brasil. Só falta combinar como nossos dirigentes !!!!

Paulo de Martino Jannuzzi é professor da Escola Nacional de Ciências Estatísticas do


IBGE e do Curso de Especialização em Gestão Pública da PUC-Campinas.

Bibliografia

BAUER, Raymond. Social Indicators. Cambridge: MIT Press, 1967.


CARLEY, Michael. Indicadores sociais: teoria e prática. Rio de Janeiro, Zahar, 1985.
HAKKERT, Ralph. Fontes de dados demográficos. Belo Horizonte, ABEP, 1996.
JANNUZZI,P.M. Indicadores Sociais no Brasil: conceitos, medidas e aplicações. Campinas: Allínea/PUC-Campinas,
2004 (3ª. ed.)

A história da arte de mensurar


Por Cristina Caldas

Diariamente, uma enxurrada de indicadores com suas mais variadas siglas invade nossa
casa, o nosso trabalho, o nosso dia-a-dia. Medir e transformar essas medidas em
índices utilizados para revelar e sinalizar diversos aspectos da sociedade tornou-se parte
integrante de nossas vidas. Mas quando surgiram os indicadores? Como eles se
modificaram ao longo do tempo?

“As sociedades vêm manobrando uma série de medidas nos últimos 300 anos.
Inicialmente, dimensões sociais como a idade da população e morte eram
contabilizadas. Indicadores do panorama da população eram elementos importantes de
definição das riquezas e poder do Estado”, explica Benoit Godin, líder de um grupo de
estudos sobre o histórico dos indicadores de ciência, tecnologia e inovação da
Universidade de Quebec, no Canadá. “Em seguida, as estatísticas econômicas
começaram a ser coletadas, principalmente no começo do século XX. O mais conhecido
desses indicadores é o produto interno bruto (PIB). Finalmente, uma série de novas
estatísticas apareceu: cultura; meio ambiente; ciência, tecnologia e inovação (CTI)”,
completa.

No início da história e da evolução dos indicadores, predominava a exclusiva


quantificação, seja de pessoas, recursos ou equipamentos. Um exemplo disso são os
primeiros censos populacionais, “as estatísticas mais antigas”, segundo Juarez Rizzieri,
economista da Universidade de São Paulo. O tamanho da população de um país era
contabilizado com objetivos fiscais e militares. O matemático belga Adolphe Quételet
(1796-1874), considerado o “pai das estatísticas públicas”, fez grandes contribuições
para esta área do conhecimento, de acordo com o José Maria Pompeu Memória, da
Sociedade Internacional de Biometria, em seu artigo “Breve história da estatística”,
publicado pela Embrapa Informação Tecnológica. “Antes dele, a estatística era uma
compilação de informação numérica. Após Quételet, estatísticas mais sofisticadas,
baseadas em medidas de variação, começaram a substituir médias”, esclarece Godin.

A quantificação numérica também predominava nos indicadores de CTI. No início, o


interesse era “medir o estoque de cientistas”, lembra Godin. “Muitos acreditavam que
não havia número suficiente de cientistas. Eles estavam se reproduzindo muito menos
que as classes mais pobres, um perigo para a raça e para o desenvolvimento da
civilização”. Surgiu, então, a idéia de medir o número de homens de ciência
(demografia), sua hereditariedade, geografia, entre outros dados. A bibliométrica, ou
seja, a contagem do número de artigos científicos também apareceu nos primórdios dos
indicadores de CTI. Godin enfatiza também o papel precursor do estatístico britânico
Francis Galton (1822-1911) nesse momento.

No entanto, a partir de 1920, e particularmente depois da Segunda Guerra Mundial, a


estatística mudou completamente, saindo da mão exclusiva de cientistas e passando a
ser produzida por departamentos, agências e divisões de repartições públicas nacionais.
Em seguida, instituições como a Organização das Nações Unidas para a Educação, a
Ciência e a Cultura (Unesco), a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE) e o Gabinete de Estatísticas da União Européia (Eurostat)
desenvolveram padrões internacionais para as estatísticas locais, como é o caso do
Manual Frascati – um indicador de ciência e tecnologia – e das metas estabelecidas para
a construção de indicadores sociais, em meados dos anos 1960. Essa institucionalização
da estatística foi fundamental para a dispersão do termo e do uso dos indicadores.

Indicadores econômicos

Essa institucionalização também aconteceu com os índices da economia. Em São Paulo,


instituições públicas e privadas, como a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas
(Fipe/USP), a Federação das Indústrias do Estado (Fiesp) e o Departamento
Intersindical de Estatística e Estudos Sócio-econômicos (Dieese) tomaram a iniciativa de
produzir índices econômicos, como explica o economista Rizzieri. “A estatística
econômica mais antiga é o índice de custo de vida, de 1939, construído para
acompanhar a evolução do custo de vida na cidade de São Paulo”, completa. Em
seguida, vieram as estatísticas das contas nacionais e os índices de preços, ambos de
1945. O IPCA e o INPC, do IBGE, surgiram no final de 1979. As estatísticas da área
monetária e financeira já eram coletadas desde a primeira década do século passado
pelo Banco do Brasil, função que passou a ser desempenhada pelo Banco Central, criado
em 1964, que mantém séries de indicadores desde 1965.

Uma dimensão das modificações dos indicadores econômicos ao longo do tempo pode
ser percebida com o histórico do PIB e a ampla discussão que esse indicador propicia. O
PIB foi criado pelo russo naturalizado americano Simon Kuznets na década de 1930, o
que lhe rendeu o Prêmio Nobel de Economia em 1971. Hoje em dia, o PIB continua
sendo um indicador importante do desenvolvimento econômico de um país, embora o
próprio economista que o criou tenha pontuado, durante fala no Congresso dos Estados
Unidos, em 1932, que “a riqueza de uma nação dificilmente pode ser aferida pela
medida da renda nacional”.

O uso desses indicadores, cuja base essencial é o dinheiro, difundiu-se durante a


Segunda Guerra Mundial, como uma forma de mensurar a produção voltada para o
conflito, segundo a colunista internacional e consultora de desenvolvimento sustentável
Hazel Henderson, autora dos livros Mercado ético e Construindo um mundo onde todos
ganhem, entre outros. Em seu artigo “PIB: um indicador anacrônico”, publicado no Le
Monde Diplomatique, Henderson acrescenta que “numa lógica idêntica à do capital, o
PIB enxerga custos sociais e ambientais como ‘externalidades'”. Por exemplo, um país
pode cortar toda a sua floresta e registrar o valor da venda da madeira como ganho no
PIB sem que nenhuma perda seja computada. “O PIB verde da China é um caso
emblemático: as taxas de crescimento chinesas, em torno de 10% ao ano há mais de
duas décadas, caíam a pouco mais de zero, quando descontadas as perdas ambientais”,
acrescenta Henderson.

Ativista da rede mundial Ethical Markets, Henderson resgata as discussões ocorridas


desde a Cúpula da Terra, ou ECO-92, realizada no Rio de Janeiro, e incentiva grupos da
sociedade civil a pressionar seus governantes, acadêmicos e estatísticos a criar
indicadores mais abrangentes de progresso e qualidade de vida. Segundo documento da
conferência Beyond PIB, promovida pelo parlamento europeu em novembro do ano
passado, “não são necessárias alternativas ao PIB, e sim indicadores adicionais que o
complementem”. Ainda é importante saber quão forte uma economia é, mas é
necessário levar em consideração questões ambientais e sociais. Para Henderson,
“talvez as 27 nações da União Européia sejam as primeiras a avançar além do modelo
de crescimento do PIB e incorporem todas as estatísticas disponíveis sobre saúde,
educação, desigualdade e direitos humanos, que foram abandonadas nas ‘contas-
satélites' do PIB”.

Seguindo a temática do deslocamento do foco estritamente econômico dos indicadores


da década de 1930, foi elaborado o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). Criado
por Mahbub ul Haq com a colaboração do economista indiano Amartya Sen, o IDH tem o
objetivo de ser uma medida sintética do desenvolvimento humano, segundo o Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Sen foi laureado com o Prêmio
Nobel de Economia em 1998, mais um ligado ao mundo dos indicadores. Além de
incorporar medidas sociais – como longevidade e educação –, o IDH reflete a evolução
dos índices, por ser um exemplo de indicador agregado, diferentemente das primeiras
quantificações presentes no início da história.

Indicadores sociais

Abrangência é um termo que figura também nos aprimoramentos dos indicadores


sociais. Embora dimensões sociais já viessem sendo contabilizadas ao longo da história,
o termo “indicadores sociais” se dispersou apenas na década de 1960. Na ocasião, o
governo dos Estados Unidos encomendou aos comitês responsáveis o desenvolvimento
de estatísticas e indicadores sociais para mapear o progresso social no país. A
publicação de relatórios, como “Towards a social report” e “Social indicators”,
representaram marcos importantes do chamado “Movimento dos Indicadores Sociais”.

Esse movimento chega ao Brasil entre o final dos anos 1960 e começo dos anos 1970,
de acordo com Luiz Antônio de Bento Oliveira, coordenador de população e indicadores
sociais, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). “Na época, o interesse
era estabelecer indicadores que refletissem o ‘Estado Social da Nação', muito mais um
retrato social do país”. As primeiras Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílios
(PNADs) eram pesquisas de mão-de-obra e, com o passar do tempo, outros quesitos
passaram a ser incorporados.

Para Oliveira, essa ampliação do leque das pesquisas, ocorrida a partir dos anos 1980,
foi a principal modificação dos indicadores sociais no Brasil. Com a ajuda da informática
e os processamentos de dados cada vez mais rápidos e complexos, os indicadores vêm
avançando para problemas mais pontuais, setoriais, como questões emergentes dos
direitos humanos, uso do tempo, entre outros. “A modelagem estatística mudou muito
nos últimos anos, face aos avanços da computação. Nos dias de hoje, pode-se elaborar
modelos mais amplos para analisar dados e construir indicadores, outrora nunca
sonhados. Os métodos para avaliar os indicadores econômicos e sociais estão cada dia
mais sofisticados”, explica Gauss Cordeiro, da Universidade Federal Rural de
Pernambuco.

O movimento “Nossa São Paulo - outra cidade” é um exemplo. Concebido no final de


2006 pelo empresário e filantropo Oded Grajew, conta hoje em dia com a participação
de 400 organizações da sociedade civil e tem como objetivo a construção de um
conjunto de indicadores de qualidade de vida. Cerca de 130 indicadores contemplam as
seguintes áreas: assistência social, cultura, educação, esporte, habitação, meio
ambiente, orçamento, saúde, trabalho e renda, transporte – incluindo acidentes de
trânsito e mobilidade urbana – e violência.

Indicadores e intangibilidade

Partindo de contabilizações e passando por medidas agregadas cada vez mais


complexas, os indicadores “começam agora a tecer a teia da intangibilidade”, pontua
Oliveira. Um exemplo é o índice de felicidade mundial, que incorpora em sua medida
três indicadores: um ecológico, um de expectativa de vida e um de satisfação pessoal.
Uma das perguntas feitas durante as coletas de dados para compor o indicador
satisfação pessoal é: “Quão satisfeito você está com a sua vida ultimamente?”, o que
carrega um alto grau de subjetividade. Essa entrada em áreas conceituais e temáticas
intangíveis, como a cultura, uso do tempo, direitos humanos, tem sua importância
reconhecida. No entanto, para Oliveira, “ainda há um caminho para operacionalizar
indicadores que incorporem essas medidas”. Embora indicadores culturais, por exemplo,
já tenham sido estabelecidos no Brasil, eles ainda tem um viés muito econômico, com a
medida de gastos em cultura, número de pessoas, entre outros.

Contar já não é fácil, embora o número de pessoas e investimentos sejam dimensões


tangíveis. “A dificuldade aumenta quando se quer medir coisas intangíveis como
conhecimento, cultura científica, inovação e impactos”, completa Godin. Para o
pesquisador canadense, embora essa seja a nova tendência dentro dos indicadores,
ainda não há padrões para tais medidas. Norteando a questão dos indicadores está a
definição do que se quer medir: a estatística sempre depende de definições. Perguntas
como: “O que é ciência? O que é pesquisa? O que é cultura? O que é qualidade de
vida?” suscitam discussões importantes. Um esforço maior de definição é requerido
quanto mais subjetivo e intangível o que se quer medir é. “Definições são as bases para
qualquer medida”, conclui Godin.
A impossibilidade de medir tudo sob o sol
Por Luciano Valente

Definir índices que vão determinar políticas públicas, decisões, investimentos e


negociações de contratos são algumas das funções dos indicadores socioeconômicos. A
tarefa não é fácil, tanto que ao tratar das metodologias dos diferentes índices de
inflação, o economista Fernando Costa lembra a impossibilidade de se descrever “tudo
que há sob o sol”, citando a famosa expressão cunhada pelo economista sueco Knut
Wicksell (1851-1926). A frase sumariza bem as dificuldades, divergências e polêmicas
que estão presentes na elaboração desses números, que objetivam facilitar a
compreensão da nossa realidade. Ou, pelo menos, nos aproximar um pouco dela.

No livro Síntese de indicadores sociais 2007, do IBGE, o capítulo sobre trabalho e


rendimento afirma que os números ali apresentados são um reflexo do comportamento
da economia e da geração e distribuição de renda no país. E que a compreensão de tais
dados é fundamental no processo de formulação de políticas públicas. Os indicadores
traçam um panorama do Estado brasileiro e funcionam como base para o planejamento
de metas e investimentos governamentais.

Antigo pesquisador do IBGE, ex-vice-presidente da Caixa Econômica Federal e


atualmente professor do Instituto de Economia da Unicamp, Fernando Costa tenta
definir a função dos indicadores: “Estatística e indicadores são instrumentos para se
aproximar da realidade. Mas, assim como a teoria, a estatística nunca consegue
englobar a inalcançável verdade total. Os indicadores são uma descrição, mas não a
realidade. A ciência econômica faz partições da realidade para estudá-la. Mas para
voltar a ela, é preciso reincorporar as outras áreas extraídas, como a política, a
sociologia, etc. E depois, é preciso incorporar a história, situar a economia no aqui e
agora – colocar a história na ciência”, explica.

Definindo a inflação

Durante muitos anos, os dados acompanhados mais atentamente foram os índices de


inflação. A hiperinflação foi um mal que assombrou os brasileiros por quase um quarto
de século. Ela mudava da noite para o dia o poder de compra da população e impunha
renegociações e atualizações de preço quase diárias. Salários, contratos de aluguel,
acordos de venda eram constantemente reavaliados. O índice de inflação serve para
indicar a evolução do custo de vida e do poder aquisitivo das rendas.

Para medir a evolução do custo de vida, é preciso, primordialmente definir uma cesta de
consumo que seja representativa das compras da população. Para isso, são
considerados itens alimentícios, de transporte, habitação, saúde, vestuário, enfim, tudo
o que uma família consome. A partir disso, mede-se a evolução dos preços de cada um
destes itens durante os meses do ano. Tem-se, assim, o índice de inflação. No Brasil,
existem alguns indicadores de inflação. Os mais importantes são: o Índice Nacional de
Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), calculado pelo IBGE, o Índice Geral de Preços
(IGP), da Fundação Getúlio Vargas e o Índice de Preços ao Consumidor (IPC) da Fipe.

Fernando Costa afirma que o maior desafio é justamente compor uma cesta de consumo
que represente as compras de todo brasileiro. “Isso é de uma gigantesca complexidade.
Se o preço da carne subir para uma família que consome o produto diariamente, o
impacto será enorme. Entretanto, para um vegetariano, será zero. O índice consiste na
formação de uma cesta de consumo padrão para todas as famílias. Tenta-se
homogeneizar o consumo do brasileiro”, afirma.

O economista explica que para definir a cesta é preciso estudar o padrão de consumo de
milhares de famílias, representantes das diversas faixas de renda e de todas as regiões
do país. “O custo de uma pesquisa como esta é muito alto”, afirma Costa. É preciso
também levar em conta as sazonalidades, como feriados de Carnaval, Natal, períodos
em que a cesta de compras se altera. O segredo, em termos conceituais, é a média
ponderada. É preciso ponderar a distribuição familiar por faixa de renda e considerar a
proporção demográfica das diferentes faixas etárias e regiões”, sentencia.

Costa acredita que, dentre os índices de inflação no Brasil, o mais representativo


nacionalmente seja o IPCA, aferido pelo IBGE. “O IBGE tem o maior orçamento para
fazer esta pesquisa da cesta de consumo. O entrevistador deve acompanhar a mesma
família durante um ano. Tanto que a última atualização ocorreu em 2003, quase vinte
anos depois da anterior de 1984. O custo disto é muito alto. Não existe problema de
falta de conhecimento técnico em nenhum instituto, mas sim o de custo. Quanto mais
abrangente em termos amostrais, mais preciso será o índice”, avalia.

O IPCA abrange a faixa de renda mais ampla, de 1 a 40 salários mínimos. A evolução


dos preços é acompanhada em Belém, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre,
Recife, Rio de Janeiro, Salvador, São Paulo, Goiânia e no Distrito Federal. Já o IPC, da
Fipe, considera uma faixa de 1 a 20 salários mínimos e só mede o custo da cesta de
consumo na cidade de São Paulo; e a FGV, por sua vez, faz a averiguação em São Paulo
e no Rio de Janeiro, considerando uma renda de 1 a 30 salários mínimos.

Márcio Nakane, coordenador do Índice de Preços ao Consumidor da Fipe, explica que


existem quatro pontos em que os índices de inflação podem ter diferenças. O primeiro,
é na definição do público alvo, que pode variar geograficamente e em faixa de renda.
Cada grupo terá uma cesta de consumo de bens e serviços distinta. Um segundo, é a
ponderação de peso dos itens desta cesta. Ou seja, o quanto cada um contribui para o
valor final. O local e a data em que é feita a coleta de dados também influem; os preços
diferem, por exemplo, entre feiras e supermercados. Por fim, mesmo que todos os
dados anteriores sejam iguais, podem existir diferenças na metodologia de cálculo. A
forma como serão agregados todos os valores para se chegar a um índice final pode
variar.

“Para fechar um índice mensal, nós coletamos cerca de 90 mil preços. Nossa cesta de
consumo tem 7 grupos: alimentação, transporte, habitação, despesas pessoais, saúde,
vestuário e educação. Dentro de cada um, nós temos subgrupos, por exemplo, em
alimentação, nós temos alimentação fora, produtos in natura, industrializados e semi-
elaborados. São 29 subgrupos no total. Para cada subgrupo, nós temos os itens, por
exemplo, dentro dos alimentos industrializados, temos os derivados do leite, panificados
etc. Finalmente, nos itens, como os panificados, existem os subitens, que são o pão
francês, o de forma, a torrada etc. São 525 subitens no IPC da Fipe. Cada subitem tem
uma ponderação, e dentro deles existe a ponderação por marcas e locais de compra”,
esclarece Nakane, detalhando a complexidade do cálculo da inflação para cada mês.

O IPCA, do IBGE, é o índice usado pelo governo para o controle das metas de inflação, e
negociações de aumentos salariais pelos sindicatos. Costa afirma que o IPC, da Fipe, é
interessante para negociações na cidade de São Paulo e definição dos preços de veículos
para seguradoras; e o IGP, da FGV, usado para o reajuste dos aluguéis e contas de luz,
teria, segundo ele, um erro técnico. “Ao meu ver, ele possui um erro conceitual. Ele
arbitra uma ponderação do índice de preço ao atacado, e determina, por puro arbítrio,
que isso pesa 60%. O índice de preço ao consumidor, pesa 30% e a construção civil
10%. Acredito que ele perdure por estar vinculado a contratos de aluguel e companhias
elétricas”, diz o economista.

Índices de pobreza

A determinação de uma cesta de consumo também é um ponto essencial para a


elaboração de dados estatísticos sobre a pobreza. Seguindo o modelo proposto pela FAO
(Food and Agriculture Organization), ligada às Nações Unidas, o ponto de partida, em
termos nutricionais, é a definição dos nutrientes mínimos requeridos para a
sobrevivência de uma população. A partir daí, formula-se uma cesta alimentar capaz de
atender essas necessidades e calcula-se o preço dela. Esse valor é o equivalente à
“linha de indigência”, ou seja, os indivíduos que têm renda abaixo dele passam fome.

Da linha de indigência para a de pobreza, são acrescentados os custos das demais


necessidades consideradas básicas, como vestuário, habitação, transporte, saúde,
educação, etc. Sônia Rocha, pesquisadora do Instituto de Estudos do Trabalho e
Sociedade, no Rio de Janeiro, afirma no livro A pobreza no Brasil: afinal, de quê se
trata? que “estabelecer a linha de pobreza a partir do consumo observado consiste em
ter uma base teórica, como as necessidade nutricionais estabelecidas pela FAO. Já o
valor do consumo não-alimentar é frequentemente aceito como uma fragilidade
inevitável. Não existe uma base teórica para estabelecer o que seja o consumo mínimo
adequado em termos de vestuário, habitação, transporte, etc.”

Segundo o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (Ipea), em 2005, o Brasil


possuía 20.598.495 pessoas abaixo da linha de indigência e mais 34.778.336 abaixo da
linha de pobreza. Esses números têm por base a metodologia desenvolvida pela
comissão formada pelo IBGE, pelo Ipea e pela Comissão Econômica para a América
Latina ( Cepal) para se definir uma cesta básica de alimentos que satisfaça os requisitos
nutricionais em cada região brasileira. O levantamento base foi a Pesquisa de
Orçamento Familiar, também realizada pelo IBGE.

O principal programa governamental para combater a pobreza é o Bolsa Família, que


atende 11,1 milhões de famílias, com benefícios que variam entre R$ 18 e R$ 112,
dependendo da renda per capita, número de filhos e gestantes. A linha de indigência
considerada pelo programa federal fica em R$ 60 per capita (ou seja, por cabeça),
enquanto a de pobreza, em R$ 120. O orçamento total do programa, em 2006, foi de R$
8,6 bilhões.

A maior crítica feita à linha de pobreza estabelecida pelo programa federal é que ela não
varia de região para região, como o custo da cesta. O próprio Ipea, por exemplo,
divulga dados que revelam uma grande variação no valor da linha de pobreza. Na região
metropolitana de Recife, o valor é de R$ 135,64, enquanto na área rural de Minas
Gerais, ele fica em R$ 78. “É essencial, portanto, estabelecer linhas de indigência e
pobreza tão espacialmente específicas quanto permita a base de dados”, afirma Sônia
Rocha. O Ipea possui o cálculo dos valores para 24 regiões do país.
Ponderação das despesas no IPCA do IBGE, que abrange 9 capitais e duas cidades:

Tipo de Gasto Peso % do Gasto


Alimentação 25,21
Transportes e comunicação 18,77
Despesas pessoais 15,68
Vestuário 12,49
Habitação 10,91
Saúde e cuidados pessoais 8,85
Artigos de residência 8,09
Total 100

Ponderação das despesas no IPC da Fipe, medido na cidade de São Paulo:

Tipo de Gasto Peso % do Gasto


Habitação 32.79
Alimentação 22.73
Transportes 16.03
Despesas Pessoais 12.30
Saúde 7.08
Vestuário 5.29
Educação 3.78
Total 100

Artigo
De onde vêm os números da realidade social
Por Rodrigo Stumpf Gonzalez

É comum, quando lemos um jornal, ou estamos assistindo ao noticiário na televisão


tomar contato com notícias como "O Brasil subiu dois pontos no ranking do IDH da ONU
ou a aprovação do presidente da República subiu dois pontos percentuais ou que a
escolaridade média no Brasil melhorou nos últimos anos mas ainda está abaixo da de
países como Cuba e Argentina”. Freqüentemente somos inundados com números, sem
saber exatamente o que significam e de onde foram retirados.

O que essas notícias têm em comum? Todas se referem a alguma forma de indicador
social. Os indicadores servem para traduzir em números situações que ocorrem na
realidade, permitindo comparações entre dois momentos diferentes no mesmo local, ou
entre locais diferentes, como municípios ou países.

Os indicadores são parte de uma construção teórica complexa das ciências sociais, que
exige vários passos até chegar-se no resultado numérico que é apresentado na
imprensa ou utilizado pelos governos.
Na base desse processo temos os conceitos. Um conceito é uma forma abstrata com a
qual representamos um objeto real ou mesmo um conjunto de relações sociais
intangíveis. Articulando os conceitos entre si são criadas teorias para explicar as
relações sociais, ou mesmo para intervir na sociedade buscando realizar
transformações.

Às vezes um conceito pode ser representado por uma palavra que é incorporada à
linguagem comum, mas nem sempre como o mesmo significado dado ao conceito no
seu uso científico. Por exemplo, quando dizemos que uma pessoa é educada, podemos
estar nos referindo ao fato que ela é cortês no tratamento com os outros, ou tem um
amplo conhecimento de diversos assuntos. Se no entanto formos transformar educação
em um conceito, propondo, por exemplo, uma articulação com o conceito de renda,
para afirmar que pessoas com maior nível educacional tendem a ter uma renda mais
alta, temos de definir o termo de forma mais estrita. Poderíamos definir, por exemplo,
como educada uma pessoa que acumula uma maior quantidade de conhecimentos e
habilidades que outras na mesma comunidade.

Essa definição também é necessária se queremos transformar o conceito abstrato em


algo que possa ser mensurado, quantificado. É o que se chama operacionalização do
conceito. No exemplo dado, a diferenciação pode ser necessária para a tomada de
decisões na aplicação de verbas governamentais, ou na concessão de determinados
benefícios. Neste caso é comum passar a chamar o conceito de variável, porque ele tem
propriedades que variam conforme a pessoa ou o caso.

O meio encontrado para mensurar um determinado conceito ou variável é o seu


indicador. A variação do indicador nos mostra como está se comportando a variável, e
através da análise dessa variação podemos conhecer melhor a realidade e tomar
decisões.

Pode haver diferentes formas de operacionalizar um determinado conceito. O indicador


usado para medir um determinado conceito pode provocar grandes diferenças no
resultado e a escolha de qual indicador é mais adequado pode ser uma questão de
debate teórico sem respostas fáceis.

Por exemplo, se o conceito que queremos operacionalizar é o de pobreza. O que define


se uma pessoa é pobre? Um dos indicadores mais comuns é a renda. Alguns definem
que é pobre se tem uma renda inferior a meio salário mínimo per capita por mês. Essa
medida é relativamente fácil de ser feita, mas dificulta a comparação com outros países.
Outras instituições consideram que é pobre que tem uma renda de menos de um dólar
americano por dia. Mas ainda assim, como fica a comparação entre o campo e a cidade?
Pessoas podem ter mais acesso ao dinheiro no meio urbano, mas viver em piores
condições que os que vivem no campo e não tem renda, mas tem alimentos para
consumir. Assim há uma terceira forma de medir pobreza, pelo número de calorias que
a pessoa consome com os alimentos a que tem acesso.

Esses exemplo mostram como criar um indicador que seja aceito de forma geral não é
fácil. Pode haver muita discussão se estamos realmente medindo o que queremos. Por
isso, é comum que sejam utilizados índices. Um índice é construído com a utilização de
diversos indicadores agregados.
Um exemplo conhecido é o Índice de Desenvolvimento Humano, da ONU. Durante muito
tempo o desenvolvimento dos países foi medido por fatores econômicos, como o
Produto Interno Bruto (PIB), a soma de toda a riqueza produzida no país em
determinado período. Também era utilizada a renda per capita, isto é a divisão do PIB
pela população do país. Mas saber que um país é mais rico realmente significa que as
pessoas vivem melhor? Como alternativa foi criado o conceito de desenvolvimento
humano e um índice para medi-lo, que inclui não apenas a renda, mas a escolaridade e
a expectativa de vida. Desta forma, passam a ser considerados mais desenvolvidos os
locais em que as pessoas não só tem uma renda melhor, mas estudam mais e vivem
mais tempo.

Muitos desses indicadores são coletados através de pesquisas periódicas feitas por
organizações governamentais especializadas. A mais importante do Brasil, nesse campo,
é o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, o IBGE. Entre as pesquisas mais
importantes feitas pelo IBGE está o Censo, feito a cada dez anos, que coleta
informações sobre o tamanho e as características da população brasileira. Também
realiza anualmente a Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar - PNAD, que coleta
informações sobre questões como escolaridade, emprego e renda da população, ano a
ano. Seus dados são públicos e podem ser consultados nos seus escritórios e através da
internet.

Além do IBGE há diversas outras instituições que coletam e mantêm bancos de dados
sobre diversos aspectos da vida no país. Muitos estados da federação possuem
instituições encarregadas de coletar e divulgar estatísticas. Por outro lado, há sistemas
de informação específicos em diversas áreas. Por exemplo, o Ministério da Saúde
mantém o Datasus, com informações sobre mortalidade, morbidade e outros aspectos
do funcionamento do sistema de saúde. O Ministério da Justiça possui informações
sobre criminalidade e violência. O Ministério das Cidades mantém o Sistema Nacional de
Indicadores Urbanos, sobre a gestão dos municípios do país.

Porém, nem todos os indicadores são resultado da coleta cotidiana de estatísticas pelos
institutos públicos. Muitas vezes o que se busca é a análise da opinião ou do
comportamento da população em determinado momento.

Para isso é necessária a realização de uma coleta específica de dados, conhecida pelo
nome de pesquisa do tipo survey. Esse tipo de pesquisa é feita com a aplicação de
questionários a uma amostra que representa a população.

Nesses questionários podem ser feitas perguntas com respostas opostas, como sim e
não, ou criadas escalas que permitam graduar o resultado.

Por exemplo, pode se perguntar, em relação a determinada política, se o indivíduo está


satisfeito ou não. Ou diferenciar se ele está muito ou pouco satisfeito, indiferente ou
muito ou pouco insatisfeito. Outra graduação possível é apresentar uma escala de 1 a
10, em que um ponto signifique satisfação e outra a insatisfação e pedir a pessoa para
apontar onde ela se colocaria na escala.

Esse tipo de pesquisa é importante para compreender aspectos da cultura que


interferem na vida e nas instituições do país. Quando as pesquisas são repetidas
periodicamente, permitem a comparação e a identificação de mudanças.

Uma das pesquisas deste feito desenvolvida há mais tempo é o World Values Survey
(Pesquisa Mundial de Valores), que se desenvolve desde a década de 1980, coordenada
pelo cientista político estadunidense Ronald Inglehart e que se desenvolve em mais de
uma centena de países a cada cinco anos. No Brasil, atualmente, essa pesquisa é
desenvolvida pela Universidade de Brasília. Os dados das pesquisas anteriores são
disponíveis on-line.

Outra fonte de informação sobre surveys, disponível no Brasil é o Centro de Estudos de


Opinião Pública da Unicamp, que reúne como depositário pesquisas de opinião
desenvolvidas por diferentes institutos públicos e privados no país.

A utilidade dada aos indicadores sociais pode variar. Podem ser a base de estudos
acadêmicos, que tentam entender a sociedade e explicar as relações sociais. Podem ser
o fundamento para a construção de políticas públicas, permitindo diagnosticar
necessidades de intervenção ou avaliar seus resultados. E também podem contribuir na
avaliação e mesmo no direcionamento do comportamento das lideranças políticas,
quando servem de demonstração do nível de satisfação ou insatisfação da população
com os rumos tomados por uma administração.

Qualquer que seja o seu uso e mesmo que muitas vezes este esteja fora de nossa
percepção cotidiana, são uma importante criação das ciências sociais que podem ajudar
na construção de uma sociedade melhor e mais justa.

Rodrigo Stumpf Gonzalez é cientista político, consultor do CNPq e da Capes e ex-


professor da Universidade Vale do Rio Sinos (Unisinos)

Fontes de indicadores sociais

Fundação IBGE: www.ibge.gov.br


Datasus: www.datasus.gov.br
Sistema Nacional de Indicadores Urbanos: http://www.cidades.gov.br
Pesquisa Mundial de Valores: http://www.worldvaluessurvey.org
Cesop/Unicamp: http://www.cesop.unicamp.br/site/htm/apre.php

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