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Campus Studium Adrienne Windhoff-Heritier


Band 570
Poliey-Analyse
Eine Einfhrung
Campus Verlag
Frankfurt/New York
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Inhalt
CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek
WlndhoffHen'tler, Adrienne.
Policy-Analyse: e. Einf. / Adrienne Windhoff
Heritier - Frankfurt/ Main; New York: Campus
Verlag, 1987.
(Campus: Studium; Bd. 570)
ISBN 3-593-32570-5
NE: Campus / Studium
Das Werk einschlielich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschtzt.
Jede Verwertung ist ohne Zustimmung des Vetlags unzulssig. Das gilt
insbesondere fr Vervielfltigungen, bersetzungen, MikroverEilmungen
und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.
Copyright 1987 Campus Verlag GmbH, Frankfurt/ Main
Umschlaggestaltung: Atelier Warminski, Bdingen
Satz: Eiling & Roth, Oberkaufungen
Druck und Bindung: Friedrich Pustet, Regensburg
Printed in Germany
Einfhrung 7
1. Entstehung und Entwicklung der Policy-Analyse 10
2_Begriffserluterung 17
Erstes Kapitel
Policies Politikinhalte: Versuch einer Klassifizierung 21
1. Policy-Typen: Nominalkategorien 21
2. Policy-Typen: Unterscheidung nach Wirkungen 22
Die distributive Policy (23) . Die redistriburive Policy (23)
3. Policy-Typen: Unterscheidung nach
Steuerungsprinzipien 27
Gebot/Verbot (28)' Anreiz (29)' Angebot (31)'
berzeugung / Aufklrung (32) . Vorbild (34)
4. Policy-Typen: Unterscheidung nach Beschaffenheit 35
Materielle Leistungen: Das Einkommens- und Finanzhilfe
programm (35)' Das Infrastrukturprogramm (37)' Das
Sachprogramm (37) . Immaterielle Leistungen: Soziale
Dienstleistungen (38) . Sachbezogene Dienstleistungen (38)
Das verhaltensnormierende Programm ohne Leistungscharakter
Die regulative Policy (39)
5. Die Merkmalsvielfalt von Policies 41
Zweites Kapitel
Policy-Netz und Politikarena 43
1. Das Policy-Netz 45
2. Die Politikarena 47
Das bersetzungsgelenk zwischen Policy und Arena (54)
3. Die Dynamisierung der Analyse 58
4. Die analytische Zusammenfhrung von Politikarena
und Policy-Netz 61
5
Drittes Kapitel
Der Policy-Zyklus 64
1. Problemdefinition 67
2. Agenda-Gestaltung 69
3. Politikformulierung 74
Policies: Folgen des politischen Entscheidungsprozesses (75) .
Policies: Voraussetzungen des Entscheidungsprozesses (81) . Politik
formulierung als Rahmenentscheidung (83)
4. Politikimplementation 86
Implementation im Policy-Zyklus (89) . Implementation als Proze:
Ziel- versus Handlungsorientierung (91) . Implementation und ihre
Akteute: Organisation, Gruppen, Individuen (92) . Implementation:
Das Programmschicksal (97) . Implementation und Programm
verflechtung (103)
5. Termination 105
6. Policy-Reaktion und politische Verarbeitung 111
Viertes Kapitel
Policy-Analyse: Wissenschaftliche Politikberatung 115
1. Problemdefinition und Zielauswahl 117
2. Auswahl von Handlungsalternativen 120
3. Implementationsplanung / Implementation
Estimate 121
4. Wirkungsanalyse 126
5. Policy-Analyse und politische Praxis 132
Anmerkungen 138
Literatur 151
Glossar 173
Register 178
Einfhrung
Public Policy als Gegenstand ffentlichen Handelns ist ein unend
lich weites Feld, das von der Rstungspolitik ber den Brckenbau
bis hin zur Obdachlosenhilfe reicht. Auch mit dem grten Aufge
bot an Phantasie sind hier keine natrlichen Grenzen zu ent
decken, denn als Substrat politischer Entscheidungen kann jeder
Lebensbereich einer Gesellschaft dienen. Damit wird Policy-Analy
se, die die Merkmale und Entwicklung einzelner Policies unter
sucht, jedoch ... really the study of everything... (Dye 1975: 283;
Brewer, de Leon 1983: 7) und droht als Forschungsgegenstand zu
zerflieen. Zur Analyse dieses diffusen Gegenstands, the study of
everything, fhlen sich viele Wissenschaften berufen, unter ihnen
die Politikwissenschaft. Worin liegt ihr besonderer Beitrag zu die
sem breiten und vielfltigen Untersuchungsfeld? Auf welcher
Brcke finden Policy-Analyse und Politikwissenschaft zueinander?
Ihre Fragestellungen verschrnken sich auf einer festen Grundla
ge, die zugleich geeignet ist, den Konturen der Policy-Analyse
zumindest aus der Sicht der Politikwissenschaft - mehr Schrfe zu
verleihen. Die Politikwissenschaft vermag dies zu leisten, indem sie
die Fragestellung der Policy-Analyse nach den Eigengesetzlichkei
ten spezifischer Policies mit einem Gerst traditioneller politik
wissenschaftlicher Fragestellungen durchzieht und nach dem Zu
sammenhang zwischen politischen Institutionen, politischem Pro
zess und Politikinhalten fragt. Die klassische politikwissenschaftli
che FragestellungWer regiert wird ausgeweitet zur Frage: Wer
regiert - mit welchen Folgen? (Clark 1968: 576)
Nicht, da dies erst in jngerer Zeit geschhe. Nein, die Fragestel
lung der Policy-Forschung ist aus politikwissenschaftlicher Sicht alt
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und neu zugleich. Alt ist sie, weil sich die Politikwissenschaft seit
eh und je mit Politikinhalten (Policies) als dem Stoff politischen
Handeins beschftigt - man denke etwa an Verfassungs- oder Ver
teidigungspolitik; neu, weil diese nun absolut ins Zentrum rcken
und der politische Proze und politische Institutionen immer nur
in Verbindung mit Politikinhalten, sei es als deren Voraussetzun
gen oder deren Folgen, interessieren.
Die Policy-Analyse steht auf zwei ungleichen Beinen. Sie ist einer
seits beschretbend-erklrend, andererseits beratend orientiert. In
den Worten eines Begrnders: Die Poliey Sciences befassen sich
mit dem Wissen ber und fr den Entscheidungsproze im ffent
lichen und privaten Sektor... (Lasswell1971: 1; eig. bers.). Dar
aus lt sich nun das besondere Interesse der politikwissenschaftli
chen Forschung an der Policy-Analyse ableiten: Einzelne Policies
sollen sowohl in ihrer Tiefenstruktur und in ihrer Besonderheit, als
auch in einer breiten systematisierenden Weise erforscht werden,
um den Vergleich zwischen verschiedenen Politikinhalten, deren sy
stematische Einbindung in den politischen Prozeablauf und die
politische Strukturanalyse zu ermglichen. Die gewonnenen Er
kenntnisse sollen tunliehst auch der politischen Praxis zugute kom
men, indem sie die Informationsgrundlagen fr politische Ent
scheidungen verbessern.
Das Anliegen dieser Einfhrung in die Policy-Forschung richtet
sich in erster Linie auf die beschreibend-erklrende Policy-Analyse
und nur am Rande auf die praktisch-beraterisch orientierte: Die
Darstellung zentraler analytischer Kategorien und Untersuchungs
hypothesen soll es ermglichen, bei aller Vertiefung in die Beson
derheiten einzelner Policies, einen Politikinhalt aus einigen Schrit
ten der Entfernung zu betrachten, ihn mit anderen Politikinhalten
zu vergleichen und ihn auf den politischen Prozeablauf und poli
tische Strukturen zu beziehen. Immer wieder zeigen Erfahrungen
an den Hochschulen, da Studenten sich oft in die Einzelheiten
sektoraler Politikinhalte, wie z. B. der Rentenpolitik, so versenken,
da sie in diesem Gebiet zwar zu kleinen Experten werden, sich
dabei aber in fachpolitischen Einzelheiten verlieren und die groen
Bezge zu anderen Policy-Typen, politischen Institutionen und
zum politischen Prozeablauf nicht mehr herstellen knnen. Daher
soll mit diesem Buch der Versuch unternommen werden, bergrei
fende Konzepte, Hypothes,n und Klassifikationen zu vermitteln,
die es ermglichen, verschiedene Policy-Bereiche analytisch zu
durchdringen.
Die Forschungsrichtung der Policy-Analyse hatte ihren Ursprung
in den Vereinigten Staaten. Nach mehreren]ahrzehnten der Erfah
rung mit der analytischen Policy-Forschung darf das Interesse, das
sie in Deutschland geweckt hat, nicht mehr nur als eine amerika
nisch inspirierte Forschungslaune betrachtet werden, die bald wie
der in Vergessenheit geraten wird. Die Policy-Analyse ist eine For
schungsperspektive, die sich mittlerweile fest e ~ a b l i e r t hat und die
mit ihrer Betonung der Politikinhalte die Fragestellungen der mehr
)traditionell orientierten Politikwissenschaft in wesentlicher Form
ergnzt. In den Vereinigten Staaten lt sich dies durch die Exi
stenz einer Vielzahl policy-orientierter Forschungs- und Lehrein
richtungen, Policy-Fachzeitschriften und unzhlige einschlgige
Publikationen dokumentieren. Nach anfnglichem Zgern setzt
sich diese berzeugung gegenwrtig auch bei einem greren Kreis
deutscher Politikwissenschaftler durch. Die Policy-Forschung ist ei
ne Untersuchungsperspektive von Politik, die heute aus Forschung
und Lehre nicht mehr wegzudenken ist. In der Deutschen Vereini
gung fr Politikwissenschaft wurde unlngst der Versuch unter
nommen, allgemein das Verhltnis der deutschen sowie der ameri
kanischen Policy-Forschung zur traditionellen politikwissen
schaftlichen Forschung zu bestimmen, was den Weg zu einer Viel
zahl fruchtbarer Verbindungen von Policy-Politics-Polity-Fragen
wies (vgl. Hartwich 1985).
Angesichts des umfassenden Anspruchs der Policy-Analyse als be
schreibend-erklrende und praktisch-beraterische Ttigkeit ist im
Rahmen einer Einfhrung eine deutliche Selbstbescheidung gebo
ten: Die Policy-Forschung in ihrer ganzen Breite ist ein multidiszi
plinres Untersuchungsprogramm. Von der Vielfalt der Diszipli
nen, die Informationen ber und fr die Verbesserung politischer
Entscheidungsprozesse beibringen knnen, wird hier nur auf den
Beitrag der Politikwissenschaft und ihre Bemhungen um eine po
litikwissenschaftliche Policy-Theorie eingegangen.
Dies soll in vier Schritten erfolgen: Zunchst wird ein Typisie
rungsversuch von Politikinhalten vorgenommen, sein analytischer
Nutzen besprochen und anhand von Beispielen verdeutlicht. In ei
8 9
nem weiteren Schritt werden die analytischen Raster zur Interpreta
tion von Policies, das Policy-Netz und die Politikarena Gegenstand
der Untersuchung sein, um in dem sich anschlieenden dritten
Schritt dann Politikinhalte, Policy-Netz und Politikarena in Ver
bindung mit den verschiedenen Phasen des Politikzyklus zu disku
tieren und den analytischen Nutzen einer phasenorientierten Poli
cy-Analyse zu errtern. Sind die drei ersten Kapitel der beschrei
bend-erklrenden Policy-Forschung gewidmet, so wendet sich das
letzte Kapitel schlielich der beratungsorientierten Policy-Analyse
zu.
Ein wichtiger Hinweis sei hier noch erlaubt: Als junges For
schungsprogramm befindet sich die Policy-Analyse noch in einer
ungefestigten, gewissermaen flieenden begrifflichen und theore
tischen Situation. Dies fhrt einerseits dazu, da manche Begriffe
unterschiedlich definiert und verwendet werden, erlaubt anderer
seits jedoch noch den gestaltenden Zugriff.
1. Entstehung und Entwicklung der Poliey-Analyse
Als Vter der Policy Sciences und Urheber der Policy-Sciences-Be
wegung gelten Daniel Lerner und Harold D. Lasswell. Sie brachten
in ihrem BuchThe Policy Sciences. Recent Developments in Scope
and Method (1951) ihr Unbehagen gegenber der Zersplitterung
wissenschaftlichen Denkens in der Nachkriegszeit zum Ausdruck
und riefen im Namen einer verstrkten Policy-Problemorientierung
zur Zusammenarbeit verschiedener Wissenschaften auf. Die Policy
Sciences sollten sich nach den Vorstellungen Lerners und Lasswells
den grundlegenden Problemen des Menschen in der Gesellschaft
widmen, diese theoretisch und interdisziplinr umfassend angehen
und sich insbesondere mit der Analyse von sozialem Wandel- In
novation, Diffusion und Revolution - befassen (Lerner, LassweIl
1951: 8).
Nun hatte diese von Lerner und Lasswell initiierte und theoretisch
untermauerte Policy-Sciences-Bewegung jedoch wichtige Wegbe
reiter in der amerikanischen Sozialwissenschaft. Mit dem beginnen
den lO.Jahrhundert bernahmen in den Vereinigten Staaten immer
hufiger Universitten Funktionen der Politikberatung. Schon die
Regierung Prsident Wilsons, insbesondere aber die New-Deal-Re
gierung F.D. Roosevelts, ffnete sich zunehmend gegenber sozial
wissenschaftlichem Beratungswissen (Dunn 1981: 17). Eine beson
dere Rolle spielte in diesem Zusammenhang der Politikwissen
schaftler Chades E. Merriam. dessen spterer Schler Lasswell war.
Er leitete als Politikwissenschaftler das National Resources Planning
Board, eines der ersten Regietungsgremien, das Planung als inter
disziplinre Policy-Forschung betrieb, ... um nationale Ressourcen,
Natur und Menschen, optimal zu nutzen (Merriam 1945: 157; eig.
bers.). Bei diesem Wirken Merriams, dessen akademisches Zen
trum die Universitt von Chicago war, trat schon die typische Ver
bindung wissenschaftlich-genauer Methoden und humanistischer
Zielsetzung zutage, die dann auch spter fr seinen Schler Lass
weIl typisch sein sollte. Damit wurde die Wertefrage wiederbelebt,
die die alte Auffassung von Politik als praktische Philosophie be
stimmt.
LassweIl meldete schon frh seine Vorbehalte gegenber einer
kurzatmig anwendungsorientierten Policy Science an, die sich nur
der kurzfristigen Verbesserung der Effektivitt staatlicher Entschei
dungen widmet. Vielmehr verstand er sie als Wissenschaft, die der
practice of democracy dienen sollte. ... Die besondere Betonung
liegt auf den Policy Sciences der Demokratie, in der die Verwirkli
chung der menschlichen Wrde in Theorie und Praxis das berge
ordnete Ziel darstelltl (Lerner, Lasswell1951: 15; eig. bers.). Als
Vorbild einer solchen Verbindung normativ-problemorientierter
Forschung und empirisch-systematischer Forschung galten Lasswell
und Lerner Gunnar Myrdals Arbeit ber die Brgerrechtspolitik
An American Dilemma (1944) sowie Theodor W. Adornos Unter
suchung The Authoritarian Personality (1950), die die Vorurteils
forschung ber Jahre entscheidend beeinflute.
Dennoch trugen zum Aufschwung der Policy Sciences im prak
tisch-beraterischen Sinn in den 50erJahren dann anwendungsorien
tierte Forscher auerhalb der Sozialwissenschaften (Ingenieure, Sy
stemanalytiker, Mathematiker und konomen) in nicht-staatlichen
Organisationen in besonderem Mae bei. Eine hervorragende Rolle
kam der Rand Corporation zu, in der beispielsweise das Planning
Programming Budgeting System (PPBS) unter Charles Hitch ent
10
11
wickelt wurde (Dunn 1981: 22). Die einseitig auftragsorientierte
Policy-Forschung wurde in den spteren Auseinandersetzungen in
der Politikwissenschaft dann abwertend als Handmaiden Ap
proach (Handlangerfunktion ) der Policy Sciences bezeichnet
(Horowitz, Katz 1975: 156/157).
Diese Vorwrfe sind nur vor dem Hintergrund der Auseinander
entwicklung zu verstehen, die in die politikwissenschaftliche Policy
Forschung der 50er und 60er Jahre den Dualismus der synoptischen
und neopluralistischen (Garson 1980/81: 538) Richtung brachte.
Die synoptische Orientierung bemhte sich um eine ganzheitliche
Sicht von Policies, ihr Widerpart hingegen, die Neopluralismusfor
schung, betonte eher die Grenzen oder Unmglichkeit der rational
Erfassung ganzer Handlungszusammenhnge. Wh
rend die synoptische Orientierung die Systemtheorie ihren Arbei
ten zugrundelegte, mit statistisch-empirischen Methoden arbeitete
und die Optimierung von Zielen anstrebte, legte die anti-synopti
sche neopluralistische Orientierung ihren Analysen die Pluralismus
Theorie zugrunde, strebte nach der Integration unterschiedlicher
Interessen und arbeitete methodisch mit Fallstudien. Die anti
synoptische Orientierung etablierte sich in der Politikwissenschaft
schnell als dominierende Richtung, die synoptische Tradition fate
strker in der Verwaltungswissenschaft und der Public-Policy-For
schung Fu.
Normative und quantitativ empirische Orientierung standen in
der synoptischen Tradition anfangs nebeneinander, fanden dann
in den Arbeiten Lasswells eine Verbindung und trugen zur Konzi
pierung des Policy-Zyklus bei. Eastons Systemtheorie lieferte das
theoretische Fundament. Hinzu traten die nationalen Planungs
modelle von Etzionis Aktiver Gesellschaft (1968) und die verfei
nerten konomischen Planungsmethoden (Ranney 1968). Diese
strkten die synoptische Tradition und trugen zu ihrer zunehmen
den Anwendung und ihrem Einflu in der US-Bundesregierung
bei.
Politische Verstrkung erfuhr sie darber hinaus durch die soziale
und politische Aufbruchsstimmung der 60er Jahre (die New Fron
tier der Kennedy-Administration und Great Society von Prsi
dent Johnson), die gleichzeitig zur scharfen Pluralismuskritik ge
riet. Man warf diesem vor, die Fhrungschwche der politisch Ver
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anrwortlichen und mangelnde Transparenz des Regierungs- und
Verwaltungshandelns unterstrichen und damit die Unfhigkeit zur
Bekmpfung sozialer Mngel gefrdert zu haben (Lowi 1967: 5ff.).
Eben dieser Fragmentierung sollten zentrale Planungsmodelle und
-methoden zur rationalen Steuerung gesellschaftlicher Entwicklun
gen entgegenwirken, die theoretisch und empirisch von der synop
tischen Tradition der Policy Sciences geliefert werden. 2
Die neopluralistisch orientierten Policy-Forscher nahmen diese
Kritik nicht kommentarlos hin, sondern geielten ihrerseits den
Empirismus und allumfassenden Systemansatz der synoptischen
Orientierung, so beispielsweise Robert A. Dahl (1967) und Charles
E. Lindbiom (1968), die den Wert umfassender rationaler Planung
und Kontrolle im politischen Entscheidungsproze grundstzlich in
Frage stellten und auf die Vorteile fragmentierter Politik, ihre An
passungs- und Integrationsfhigkeit verwiesen. Was die Analyse or
ganisatorischer Entscheidungsprozesse betrifft, konnten sie sich da
bei auf March und Simon (1958), Kaufman (1973) und Etzioni
(1967) sttzen, die die Bedeutung irrationaler Faktoren fr die
Funktionsweise von Organisationen und deren Problemlsungen
betonten. Auch das klassische Modell rationaler Entscheidung, wie
es von Max Weber entwickelt worden war, war nicht unumstritten
geblieben (Barnard 1938). So betonte Downs (1967), da die bei
einzelnen Entscheidungen anfallenden Informationskosten so hoch
sind, da viele Entscheidungen notgedrungen unter hoher Unge
wiheit gefllt werden mssen.
Nicht nur die Tragfhigkeit umfassender rationaler Planungspro
zesse im Policy-Entscheidungsproze wurde grundstzlich in Frage
gestellt, dazu gesellte sich die Kritik an der pragmatischen Veren
gung der synoptischen Policy-Forschung. Entgegen dem ursprng
lichen Engagement Lasswells fr eine Policy Science, die der dreifa
chen interdisziplinren Aufgabe der Erforschung demokratischer
Werte, der Theoriebildung sowie der Befriedigung des Informa
tionsbedarfs von Regierungen gengen sollte, hatte sich in der Poli
cy-Forschung die theorielose Auftragsforschung fr vorgegebene
Regierungszwecke breitgemacht. An akademischer Forschung we
nig interessiert, trgt sie eher den Charakter einer Beratungsindu
strie, ohne sich um die Frage der Wertsetzung zu kmmern.
3
Die Diskussion um Wertorientierung und Theorielosigkeit dieses

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Zweiges der Policy-Forschung (vgl. Dolbeare 1975; Lazarsfeld 1975;
Garson 1980/81) dauert fort und damit die Auseinandersetzung
zwischen unmittelbar praxisbezogener und analytisch-erklrender
Policy-Analyse. Die anwendungsorientierte Policy-Analyse erhielt
durch den Beratungsbedarf der reformorientierten 70er Jahre zu
stzlichen Aufschwung und prosperiert aufgrund der anhaltenden
Nachfrage in Regierungen und Verwaltungen. Ihre Bedeutung
kommt auch darin zum Ausdruck, da manche Autoren, so Quade
(1982) und Mac Rae (1976), Policy-Analyse mit beratungsorientier
ter Forschung einfach gleichsetzen.
Die Entwicklung der beschreibend-erklrenden Policy-Forschung
vollzog sich in mehr Distanz zum politischen Alltagsgeschehen und
mndete in verschiedene theoretische Fragestellungen: Die Policy
Output-Forschung analysiert unter Zugrundelegung des Easton
schen Systemmodells mit empirisch-quantitativen Methoden politi
sche und konomische Bedingungsfaktoren, die bestimmte Policy
Ergebnisse hervorbringen, und vergleicht diese Zusammenhnge
zwischen verschiedenen Stdten, Einzelstaaten und Gesamtstaaten.
Dies erfordert eine relativ hohe Abstraktionsebene in den vergliche
nen Merkmalen (Dye 1976, Clark 1968, Sharkansky 1967, Hoffer
bert 1974, Jacob und Lipsky 1968). Sie erfahren eine wichtige Er
gnzung. durch qualitative Fallstudien, in denen en detail Entschei
dungsprozesse in Regierungsinstitutionen und deren Auswirkun
gen auf Politikinhalte erforscht werden (Heclo 1977; Hanf, Scharpf
1978). Auch diese arbeiten hufig auf der Basis des internationalen
,
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,
Vergleichs, was sich als besonders fruchtbar erwies, um die Frage zu
I
beantworten: Wie beeinflussen unterschiedliche politische Institu
tionenarrangements und die Anwendung unterschiedlicher Pro
gramminstrumente Policy-Ergebnisse (Heidenheimer u. a. 1983;
Jones 1984)?
Auch von der rational-planerisch orientierten Policy-Forschung
gingen Impulse zur Herausbildung eines weiteren Forschungszwei
ges aus, der an die praktischen Planungserfahrungen in den 60er
und 70er Jahren anknpfte und seinerseits wieder theoretische Am
bitionen entwickelte: die Implementations- und Evaluationsfor
schung. Sie entdeckt die institutionellen Grenzen wieder, auf die
die Verwirklichung von Policy-Zielen stt, und setzt die logische
Fragekette im Policy-Zyklus fort, indem sie nach den Ursachen des
zuweilen nur bescheidenen Erfolges politisch rational geplanter ge
sellschaftlicher Vernderung fragt. Beginnend mit der klassischen
Studie Pressmans und Wildavskys ber die Durchfhrung des Eco
nomic Opportunity Act in Oakland (1973) erlebte die Implemen
tationsfragestellung eine beinah hektische Forschungsblte , die vie
le Fallstudien hervorbrachte, die sich den durchfhrungsbedingten
institutionellen und prozessualen Ursachen eines mangelnden Pro
grammerfolges widmen. Whrend die Implementationsforschung
versucht, den Programmvollzug und die Vernderungen von Poli
cy-Inhalten im Verlaufe der Durchfhrung nachzuzeichnen, be
grifflich zu fassen und theoretisch zu erklren (Mazmanian, Saba
tier 1981), stellt die Evaluations- oder Wirkungsforschung die me
baren Resultate eines Programmes den ursprnglich formulierten
Soll-Vorstellungen gegenber. Sie erlebte einen schnellen Aufstieg
und eine relativ lange Blte in den 70er Jahren. Seit der Verschr
fung der Finanzkrise der ffentlichen Haushalte sind Fragen der
Programmterminierung (siehe S. 105ff) und De-Implementation in
den Vordergrund getreten (Hansen 1983: 30).
Da die deutsche Politikwissenschaft mit der wissenschaftlichen
Aufarbeitung der politischen Erfahrungen und Folgen des Natio
nalsozialismus befat war und Politikwissenschaft zunchst bewut
als Demokratiewissenschaft betrieb, entwickelte sich die Policy
Forschung in der Bundesrepublik zeitlich verzgert, durch eine po
litische Entwicklung angestoen, nach einem hnlichen Muster wie
in den USA. Allerdings stand am Anfang keine Policy-Bewegung
mit umfassendem interdisziplinren Anspruch, wie dies ursprng
lich der Vision von Merriam und Lasswell entsprach. Die deutsche
Policy-Forschung erwuchs in Anlehnung an die synoptische Policy
Forschung, die sich eine ausgreifende rationale Planung und politi
sche Steuerung gesellschaftlicher Entwicklung zum Ziel gesetzt hat
te. Der analytische Akzent lag daher zunchst auf der Politikformu
lierung. Auch hier war es der gestiegene Planungsbedarf einer re
formorientierten Regierung, der den Ruf nach einer bewuteren
und umfassenderen Gestaltung von Gesellschaft, nach Aktiver Po
litik (Mayntz, Scharpf 1973) aufkommen lie. Daran knpfte sich
die Forderung nach einer Neustrukturierung von Regierung und
Behrden, die erst eine umfassende, sektorenbergreifende Ziel
planung ermglichen sollte. Wegweisend war hier die Arbeit der
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Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform, die 1968 einge
setzt wurde (Mayntz, Scharpf 1973). Der Einflu der amerikani
schen Planungskonzepte und -praxis, insbesondere des Planning
Programming Budgeting Systems (PPBS), machte sich in dieser
Phase stark geltend. Aber auch in der Bundesrepublik mndete die
Planungsbegeisterung nach einigen Jahren der Erfahrung in eine re
lative Ernchterung und die Mglichkeiten einer gezielten, inte
grierten Planung von Policies werden skeptischer beurteilt (Mding
1986). Ehrgeizige Planungsziele werden immer bescheidener ange
sichts der vielzhligen Hemmnisse, auf die die praktische Umset
zung stt, und die nur in alltglicher administrativer Krrnerar
beit berwunden werden knnen.
Aus dem Bedrfnis, die Steine aus dem Wege zu rumen, die
der glatten Durchfhrung der anspruchsvollen Programme einer
aktiven Gesellschaftspolitik im Wege stehen, erwuchsen dann
auch die deutsche Implementationsforschung und Wirkungsanaly
se. Eine der einflureichsten theoretisch angeleiteten empirischen
Untersuchungen war in diesem Zusammenhang die Arbeit von
Scharpf, Reissert und Schnabel (1976) ber die Politikverflechtung
in der Bundesrepublik, die die Durchfhrung und den Erfolg der
gemeinsamen Planungsaufgaben von Bund und Lndern unter
suchte. Eine Vielzahl weiterer Implementationsanalysen werfen
Licht auf die jeweils besonderen Umsetzungschwierigkeiten in so
unterschiedlichen Policy-Bereichen wie Umweltschutz (Mayntz
1980, 1983), Sozialpolitik (Kaufmann, Grunow, Hegner 1976),
Stdtebaufrderung und Wohnungspolitik (Hellstem, Wollmann
1982) sowie Arbeitsschutz (Windhoff-Heritier 1980).
Whrend Impiementations- und insbesondere Evaluationsfor
schung schon von ihrer Fragestellung her geeignet sind, den Gra
ben zwischen der praxisorientierten und der praxisfernen Policy
Analyse zu berbrcken, haben sich auch in der deutschen Policy
Forschung Fragestellungen entwickelt, die sich von der politischen
Beratungspraxis bewut distanzieren. Auch hier existiert eine
Policy-Output-Forschung, die mit Hilfe mathematisch-statistischer
Verfahren Aggregat-Daten analysiert, um die relative Bedeutung
'I
konomischer und politischer Variablen fr die Erklrung von Re
gierungsmanahmen zu erforschen (Schmidt 1982). In diesen Zu
sammenhang sind auch die Arbeiten der deutschen Neokorporatis
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musforschung zu stellen, die die wirtschaftspolitischen Erfolge neo
korporatistisch strukturierter politischer Systeme westlicher Prgung
untersuchen (Lehmbruch, Sehmitter 1982, Czada 1986, Arminge
on 1983).
2. Begriffserluterung
Die Begriffliehkeit der Poliey-Analyse ist durch eine verwirrende
Vielfalt gekennzeichnet. Zum einen spiegelt sich darin die Hilflo
sigkeit der deutschen Sprache bei der bersetzung des Begriffes Po
liey wider, zum anderen der Umstand, da Begriffs- und Theorie
bildung sich noch im flu befinden. Whrend wir im Englischen
auf die handliche Begriffsrriade Policy, Politics und Polity zurck
greifen knnen, um Politikinhalte, politischen Proze und politi
sche Institutionen und formale Regeln voneinander abzugrenzen,
verfgen wir im Deutschen nicht ber eine so handliche Differen
zierungsmglichkeit. Dies war nicht immer so. Der alte Begriff Po
liceyen steht erst nicht mehr zur Verfgung, seit er im liberalen
Staatsverstndnis des 19. Jahrhunderts auf die Herstellung innerer
und uerer Sicherheit und schlielich auf Polizei reduziert wur
de (Maier 1966, von Beyme 1985). Damit enthlt die deutsche
Sprache keinen gesonderten Begriff mehr zur Bezeichnung von Po
litikinhalten. Beide Bedeutungsinhalte, Politics und Policy, sind
heute im Begriff der Politik vereint.
Darber hinaus wird jedoch versucht, mit Hilfe verschiedener
Begriffsbildungen Policy auf deutsch zu bersetzen: Politikinhal
te, Politikfelder, sektorale Politik, Politiken, materielle Po
litik sollen dies gleichermaen leisten. Hufig wird auch einfach
der englische Begriff Policy oder Policies selbst verwendet. Wh
rend die brigen genannten Begriffe als Synonyme verstanden wer
den knnen, beziehen sich die Begriffe Politikfeld und sektorale
Politik auf die Abgrenzung von Policies nach nominellen Kriterien
wie beispielsweise Sozialpolitik, Verkehrspolitik, Bildungspolitik
ete. (zur Unterscheidung von nominellen und analytischen Policy
Typen siehe S. 21). Im folgenden werden im wesentlichen die Be
griffe Policy, Politik oder Politikinhalt verwendet.
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Wie aber wird nun inhaltlich Policy bzw. Politikinhalt definiert?
Gegenber dem englischen Begriff bietet der deutsche Begriff ~ P o
litikinhalte den Vorteil, da unmittelbar deutlich wird, da Inhal
te staatlichen oder ffentlichen Handelns, also Public Policy, ge
meint sind. Der Pionier der Policy Sciences, Harold Lasswell, defi
niert Policy als public order decisions, aber auch civic order deci
sions , also auch Entscheidungsinhalte gesellschaftlicher Organisa
tionen und betont die flieende Grenze zwischen beiden (Lasswell
1971: 1). Dye beschrnkt sich bei seiner Definition von Policy ein
deutig auf ffentliche Entscheidungen, auf die Ttigkeit von Regie
rungen und ffentlichen Verwaltungen: Public Policy is whatever
governments choose to do or not t9 do (1976: 1). Auch wir bezie
hen uns schwerpunktmig auf die Public Policy, in all ihren ab
gestuften Konkretisierungen als politischer Entwurf, Plan oder
Programm und Einzelentscheidung zur Gestaltung gesellschaftli
cher Verhltnisse, als Strategie und konkretes Handeln (Blanken
burg, Schmid, Treiber 1974: 38). Die Beschrnkung auf ffentliche
Entscheidungen ist aber nur soweit mglich, als ffentliche Ent
scheidungstrger involviert sind; private Entscheidungen mssen
dann miteinbezogen werden, wenn es um die Durchfhrung dieser
Entscheidungen geht und gesellschaftliche Organisationen, Grup
pen und Individuen beteiligt sind.
Der Policy-Begriff unterliegt auch einer zeitlichen Differenzierung
im Verlaufe des Politikzyklus. Das Ergebnis des formalen Entschei
dungsprozesses, der Politikformulierung, sind die Politikinhalte,
Programme oder Policy-Outputs; die Resultate des unmittelbaren
Durchfhrungshandelns werden als Policy-Ergebnisse oder Policy
Outcomes bezeichnet; diese schlagen sich schlielich in mittel- und
langfristigen Policy-Wirkungen oder Policy Impacts, in Vernde
rungen menschlichen Verhaltens und der lngerfristigen Vernde
rung der Lebensumgebung nieder.
Die zweite zentrale Definition, die uns zu beschftigen hat, ist das
Forschungsprogramm selbst, die Policy Sciences oder die Policy
Analyse. Schon die Vielfalt der Begriffe Policy Analysis, Policy Stu
dies, Public Policy Research, Policy Sciences mit sich berlappen
dem Bedeutungsinhalt (Wollmann 1984: 28) weist auf die Un
schrfe der Abgrenzung dieser Begriffe hin sowie auf den Umstand,
da in diesem jungen Forschungszweig noch vieles in Bewegung ist.
Schaubtld 1: Policy im Politikzyklus
. ( Politiktnhalte (Policy Outputs)
PolitikformuiJerung Programm (z. B.: Gesetze, Verordnung,
Erla)
Policy-Ergebmsse (Policy Outcomes)
z.B.: - Allokation von
Finanzmitteln
- Einstellung von
Personal
Implementation Policy- Wirkungen (Policy Impacts)
z.B.: - Vernderung
menschlichen Ver
haltens
-- langfristige Vern
derung der Ver
haltensumgebung
Wie erwhnt, bestimmt LassweIl, da das Forschungsprogramm der
Policy Sciences ... sich mit dem Wissen ber und fr den Entschei
dungsproze im ffentlichen und privaten Sektor befat (Lasswell
1971: 1; eig. bers.). Damit sind - so Lasswell - systematische
problem-orientierte Studien gemeint, die sich zum einen der Ent
stehung, Bedingung und Entwicklung von Policies widmen, zum
anderen aber auch die Bereitstellung von relevanten Informationen
fr den politischen Entscheider vorsehen, indem sie ... den Bedarf
der politischen Entscheidungstrger antizipieren und Informatio
nen, dann und da beschaffen, wo es sich als ntzlich erweist (Lass
well 1971: 2; eig. bers.).
Whrend bei Lasswell die analytisch-beschreibende Orientierung
der Policy-Analyse gleichberechtigt neben der prskriptiv-normati
ven Orientierung steht, dominiert aus der Sicht eines anderen klas
sischen Vertreters der Policy-Forschung, Yehezkel Dror, die prak
tisch-beratende Funktion der Policy-Analyse: Policy Sciences sind
ein ... bergeordneter Begriff, der eine weite Spanne von Studien,
Disziplinen und Professionen umfat, die sich alle um die Anwen
dung von Wissen und Rationalitt bei der Behandlung sozialer Pro
19
18
bleme bemhen (Dror 1971: 49; eig. bers.). Er unterscheidet
zwischen den Policy Sciences als Gesamtprogramm und der Policy
Analysis im engeren beratenden Sinn, die wesentlich auf der Mana
gementtheorie und der Systems Analysis basiert, deren Ziel es ist,
Policy-Alternativen und -Entscheidungskriterien zu entwickeln
(Dror 1971: 55). Noch weiter geht ein anderer bekannter Vertreter
der Policy-Forschung, E. S. Quade, der Policy-Analyse Insgesamt
mit der praktisch beratenden Forschung gleichsetzt, di( Tnformatio
nen erhebt und aufbereitet, um die Urteilsbasis fr dCI' politischen
Entscheider zu verbessern (Quade 1982: 4).
Die definitorische Unterscheidung zwischen Policy Sciences als
Gesamtforschungsprogramm und Policy-Analyse als beratende Va
riante dieser Forschungsrichtung entwickelte sich in der deutschen
Policy-Forschung nicht so ausgeprgt, inhaltlich zum Teil jedoch
gerade umgekehrt zu Drors Definition: Policy Sciences wird als
wissenschaftliche Politikberatung und Policy-Analyse als beschrei
bend-erklrende Forschungsrichtung (Hartwich 1985) definiert.
Dies erklrt sich aus der uneinheitlichen Begriffsverwendung in der
amerikanischen Literatur. In dieser Einfhrung wird unter dem Be
griff Policy-Analyse sowohl die analytisch-erklrende als auch die
praktisch-beraterische Ttigkeit erfat und im einzelnen jeweils als
prskriptive oder deskriptive Variante gekennzeichnet.
Erstes Kapitel
Policies - Politikinhalte :
Versuch einer Klassifizierung
Policies lassen sich unter einer Vielzahl von Gesichtspunkten klassi
fizieren, und theoretisch sind hier der Phantasie keine Grenzen ge
setzt. Aus der Vielfalt der Klassifizierungen haben sich einige her
auskristallisiert, die unter analytischen Gesichtspunkten besonders
interessant erscheinen. Es handelt sich um die Zuordnung nach der
nominellen Bezeichnung, nach der Wirkung einer Policy, nach
dem zugrundeliegenden Steuerungsprinzip sowie der Beschaffen
heit einer Policy. Die vier Aspekte ergeben in ihrer wechselseitigen
Ergnzung ein relativ vollstndiges und umfassendes Bild, indem
sie verschiedene Facetten ein- und derselben Policy beleuchten. Die
Policy als Nomina/kategorie verbindet sich analytisch mit dem zu
stndigen Institutionengefge, die Klassifizierung nach Wirkungen
mit der Struktur der politischen Arena, die Klassifizierung nach
dem Steuerungsprinzip mit den Funktionszusammenhngen des
Implementationsprozesses, und die Frage nach der Beschaffenheit
wirft Licht auf die konkrete (physische) Gestalt der Policy. In ihrem
Zusammenwirken ermglichen diese Gesichtspunkte die taxonomi
sche Erfassung einer Policy unter strukturell und prozessual interes
santen Fragestellungen.
1. Policy-Typen: Nominalkategorien
Banal, jedoch nicht unwichtig sind die der Alltagssprache ent
nommenen Nominalkategorien von Policies wie Sozialpolitik,
Energiepolitik, Agrarpolitik. Sie bezeichnen einzelne Politik/eider,
20
21
deren Grenzen durch bestimmte institutionelle Zustndigkeiten
und eine sachliche Zusammengehrigkeit gezogen werden. Sie um
reien also mehr oder weniger genau die Gegenstandsbereiche von
Policies. (Manche Nominal-Policies erhalten ihren Namen von den
Zielgruppen ihrer Politik, z.B. Auslnderpolitik, und benennen
damit die Klientel als wichtigen Aktor in diesem Politikfeld.) Fr
die politik- und verwaltungswissenschaftliche Analyse sind sie wich
tig, weil sie hufig auf die institutionellen Grenzen der Bearbei
tung hinweisen, also beispielsweise Ministerien, Dezernate und
mter identifizierbar machen, die fr eine Policy zustndig sind.
(Eindeutige institutionelle Hinweise bieten diejenigen nominellen
Policies, die direkt die politische Ebene bezeichnen, auf der sie im
wesentli(hen formuliert werden: Landespolitik, Kommunalpoli
tik. ) Sie heben auf Polity ab. Oder anders formuliert: Nominell
bezeichnete Policies stellen das Ausgangsfeld dar fr die Analyse
institutioneller Zustndigkeiten und Handlungsgeflechte. Denn
die Herausbildung staatlicher Aufgaben, die die Nominalkategorie
bezeichnen, vollzog sich in Wechselwirkung mit der Herausbildung
institutioneller Kompetenzen, und beide sind nicht voneinander
zu trennen. Sie stellen also den definitorischen Rahmen dar, von
dem ausgegangen werden mu, um die Zustndigkeiten von be
stimmten Institutionen in diesem Gebiet suchend festzustellen.
2. Policy-Typen: Unterscheidung nach Wirkungen
Die Diskussion ber die Wirkungen einer Policy wird von der Di
chotomie distributiv - redistributiv beherrscht
4
, die ebensoviel
Faszinationskraft ausbt, wie sie zu Kritik veranlat. Diese Unter
scheidung von Lowi (1964) trifft einen zentralen Nerv des politi
schen Geschehens, weil sich Politik wesentlich um die Frage dreht:
Wer erhlt was auf welche Weise? und gesellschaftliche Gruppen
und Individuen, wenn sie sich mit einer geplanten Policy befassen,
immer die Frage stellen: Cui bono? Wem ntzt es? Ist etwas zu ge
winnen? Die Antwort auf diese Frage ist ausschlaggebend - so Lo
wi - fr die Reaktion des einzelnen auf eine Policy und damit be
deutsam fr die politische Szene, in der eine Policy entsteht.
Die distributive Poliey
Wesentlich ist, da Lowi die Bestimmung, ob eine Policy distribu
tiv oder redistributiven Charakter hat, davon abhngig macht, wie
der einzelne die damit verbundenen Nutzen und Kosten (durchaus
subjektiv) betrachtet. Distributive Politik besteht danach aus teil
baren Leistungen, teilbaren Ressourcen (es knnen auch Rechtsti
tel, z.B. Patente sein), die einzelnen Empfngern oder Empfnger
gruppen zugedacht werden, ohne da dies auf Kosten eines ande
ren Beteiligten geht. Distributive Policy gibt in den Augen der f
fentlichkeit jeder Gruppe das, was sie haben mchte, ohne da eine
andere Gruppe dadurch einen Nachteil erleiden wrde. Sie ist ein
Spiel, bei dem alle gewinnen. Zumindest vordergrndig erscheinen
die vorhandenen Ressourcen unerschpflich zu sein (Lowi 1974:
320). Staatlicher Zwang, der einen wichtigen Aspekt staatlichen
Handelns im Rahmen von Policy erfhrt, wirkt bei distributiver Po
licy nur ganz entfernt oder fehlt ganz (Lowi 1972: 300). Als klassi
sches Beispiel distributiver Policy gilt Andrew Jacksons Landvertei
lungspolitik im 19. Jahrhundert (Beer 1973: 60), als weitere sind
Zuschsse an Universitten fr Forschungsaktivitten, Zuschsse an
Kommunen fr Infrastrukturmanahmen, Steuerbefreiungen fr
den Eigenheimbau oder Patente fr Erfinder zu nennen.
ber Lowi hinausgehend ist auf die distributive Policy hinzuwei
sen, die sich nach dem Gleichbehandlungsprinzip an alle Personen
in einem regionalen Umkreis oder einer Gruppe richtet,jedoch
nicht teilbar und dem einzelnen zurechenbar ist. Dies sind die kol
lektiven Gter, Einrichtungen fr die Allgemeinheit, deren Nut
zung allen offen steht und deren distributiver Charakter eben darin
besteht, da keiner ausgeschlossen werden kann.
Die redistributive Poliey
Redistributive Politik hingegen schichtet aus der Sicht der Betroffe
nen Nutzen und Kosten zwischen Gruppen um. In der Perzeption
der Betroffenen etabliert die politische Manahme eine deutliche
Kosten-Nutzen-Relation: Eine Gruppe kann nur deswegen einen
Nutzenzuwachs erfahren, weil gleichzeitig eine andere Gruppe ei
22
23
nen Verlust erleidet (Lowi 1964: 711). Den gleichen Sachverhalt
meinen Riker, wenn er von Null-Summen-Politik (Riker 1962),
und Beer, wenn er von Klassenpolitik (Beer 1973: 71) spricht. In
der ffentlichen Diskussion werden beispielsweise die progressive
Besteuerung und die Gewhrung von Sozialhilfe als redistributiv
eingestuft und lsen entsprechende Befrwortung und Kritik aus.
Diese beiden Beispiele machen deutlich, da in einem Fall (pro
gressive Besteuerung) nur die Belastung, der Kostenaspekt, hervor
tritt, jedoch nicht der Nutzenaspekt; die Frage Wem kommen die
zustzlichen Steuereinnahmen zugute? wird ausgespart. Beim
zweiten Beispiel, der Sozialhilfe, wird umgekehrt nur der Nutzen
aspekt und die Zuteilung des Nutzens beleuchtet. Dennoch lsen
diese halbierten Umverteilungsmanahmen in der ffentlichkeit
deutliche Pro- und Contra-Reaktionen aus, auch wenn die Kosten
und Nutzen-Umschichtung nur zur Hlfte offengelegt wird. Ihren
Umverteilungscharakter gewinnt diese halbierte Manahme dar
aus, da nur einige Brger als Nutzen-Empfnger oder, hufiger,
als Kostentrger genannt werden (Windhoff-Heritier 1982a: 78).
Eine relativ klare Kosten-Nutzen-Umverteilungsrelation wird bei
dem aktuellen Beispiel des Wasserpfennigs in Baden-Wrttem
berg etabliert: Alle Steuerzahler werden in Form des Wasserpfen
nigs belastet, um die zustzlichen Ressourcen den Landwirten als
Belohnung fr die geringere Verwendung von Dnge- und
Spritzmitteln zukommen zu lassen.
Eine weitere Besonderheit redistributiver Policy beleuchtet die
Einfhrung der Gesamtschule. Hier werden nicht materielle Res
sourcen umverteilt, sondern immaterielle Gter (die sich mittel
und langfristig jedoch in materiellen Nutzen bzw. Kosten nieder
schlagen knnen). Die Einfhrung der Gesamtschule ruft den Pro
test der bildungsprivilegierten Eltern hervor, weil sie befrchten,
da diese neue Schulform nicht die gleiche Qualitt der Ausbil
dung wie das traditionelle Gymnasium gewhrleiste und daher die
Lernchancen ihrer Kinder beeintrchtige, whrend gleichzeitig die
weiterfhrenden Bildungschancen bildungsferner Gruppen stei
gen. Indem berdies vermehrt Abiturienten aus unteren sozialen
Schichten auf den Arbeitsmarkt drngen, verliert das Positionsgut
5
Abitur an Wert, was wiederum einen Nutzenverlust traditionell ge
bildeter Gruppen bedeute.
24
Die Rentenversicherung, die nach dem Umlageprinzip finanziert
wird, bietet ein weiteres Beispiel von Umverteilungspolicy: Die jn
gere Generation zahlt Beitrge an die Rentenversicherung, die zur
Finanzierung der Rentenzahlungen an Alte, Hinterbliebene etc.
verwendet werden. Allerdings verluft hier die Konfliktlinie, die
aus der Nutzen-Umschichtung fliet, nicht nach den Kriterien
arm und reich, sondern jung und alt. Umverteilung kann
sich somit auf verschiedenen Ebenen und in verschiedenen Formen
abspielen: als Umlenkung von Finanzmitteln, als normative Rege
lung (z.B. Quotensystem) und als Infrastrukturleistung (Hicks,
Swank 1984: 266). Ebenso unterschiedlich sind die Bezugspole der
Umschichtung: Whrend Arme und Reiche als die klassischen
Umverteilungspartner gelten drfen, sind ebenso eine Vielzahl an
derer Adressaten denkbar.
So verfhrerisch es ist, Reaktionen auf politische Manahmen
mit Hilfe der analytischen Begriffe distributiv / redistributiv zu deu
ten, so unbersehbar sind die methodischen Untiefen eines solchen
Versuchs. Die Kritik entzndet sich in erster Linie daran, da der
Charakter eine Policy nur aus ihrer subjektiven Wahrnehmung als
distributiv oder redistributiv abgeleitet wird. Die Gefahr besteht,
da redistributive und distributive Policy sich in Subjektivitt auf
lsen: Was dem einen seine Verteilungspolitik, ist dem anderen sei
ne Umverteilungspolitik - je nach dem, wie er Kosten und Nutzen
subjektiv einschtzt. In dieser Subjektivitt liegt die Schwche, aber
auch die Strke des analytischen Begriffspaars. Der individuellen
Wahrnehmung des Nutzens kommt eine Schlsselrolle zu, wenn
sich die Frage stellt: Wie reagieren Individuen und Gruppen auf
vorgeschlagene Policies?
Daher wurde in den letzten Jahren zunehmend versucht, die
analytischen Nachteile in Vorteile umzumnzen und die Begriffe
zu objektivieren, indem subjektiv wahrgenommene und objektiv
anfallende Kosten und Nutzen - so weit mglich - in die Errte
rung einbezogen und einander gegenbergestellt werden (Green
berg u.a. 1977). Gerade das Spannungsverhltnis zwischen beiden
Aspekten vermag interessante Schlaglichter darauf zu werfen, ob
die politische Diskussion dieser Policies gefhlsbeladen , kontrovers
oder sachlich verluft.
Praktisch bedeutet dies, da bei einem in der ffentlichen Diskus
25
g L
sion als distributiv oder redistributiv gehandelten Problem subjekti
ve und objektive Betroffenheit verschiedener Gruppen ausgelotet
werden mssen. So kann beispielsweise eine Erhhunng der Steuer
progression wegen der zustzlichen Kostenbelastung der hheren
Einkommensgruppen als Umverteilungsmanahme zugunsten so
zial Schwacher bekmpft werden. Sie kann sich jedoch aufgrund ei
ner Gesamtbilanz, die alle Belastungen und Nutzenzuwchse auf
rechnet, als verteilungsneutral erweisen. Diese objektive Aufrech
nung von Kosten und Nutzen stt, wie wir von den Bemhungen
der Transferkommission her wissen, auf erhebliche Hindernisse
(Transfer-Enquete-Kommission 1981: 18). Sie ist insbesondere
dann schwierig, wenn - wie im Fall der Gesamtschule - Kosten
und Nutzen nicht leicht zu quantifizieren sind und erst nach langer
Zeit anfallen. Unproblematischer ist sie, wenn die Verbindung zwi
schen dem Nutzenzuwachs und der Kostenbelastung deutlich her
gestellt wird (z.B. Wasserpfennig). Auch fr distributive Policy
gilt: Was sich - vordergrndig betrachtet - als Gleichverteilung
aus unerschpflichen Ressourcen darstellen mag, braucht nicht den
objektiven Tatsachen zu entsprechen, wenn man eine genaue und
umfassende Rechnung ber Finanzierungslast und Nutzeninzidenz
aufstellt.
6
ber eine analytische Unterscheidung zwischen subjektiver und
objektiver Betroffenheit hinaus gilt es auch, die Vernderung einer
Policy im Verlaufe der Zeit im Auge zu behalten. Was zunchst als
redistributive Manahme gilt, kann sich nach einiger Zeit als distri
butive Manahme entpuppen oder umgekehrt. So stellen sich Si
cherheitsvorkehrungen im Arbeitsschutz zu Beginn als redistributi
ve Manahmen zugunsten der Belegschaft dar. Treten jedoch weni
ger Arbeitsunflle auf, so werden die Beitrge zur Unfallversiche
rung gesenkt, damit reduzieren sich die Kosten fr die Arbeitgeber
und Arbeitsschutzmanahmen verlieren unter Umstnden ihren
Umverteilungscharakter. Umgekehrt kann im Laufe der Jahre die
Betrachtung einer Policy als distributiv verloren gehen, wenn in der
ffentlichen Diskussion auf Nachteile kostentragender Gruppen
hingewiesen wird. Sie wird dann als redistributive Policy wahrge
nommen, die den Ruf nach entsprechenden Gegenmanahmen
laut werden lt (Mann 1975: 117). So kann die distributive Ma
nahme der Bundesbezuschussung des Straenbaus mit steigendem
26
Volumcll lind zunehmenden negativen Auswirkungen des Auto
verkehrs auf die Umwelt zu einer vernderten, redistributiven Sicht
dieser Poliey fhren, die die Kosten der Nichtautomobilisten und
kologisch Bewuten betont.
Schaubtfd 2: Klassifizierung von Politikinhalten nach Wirkungen
Wirkungsart Beispiele
distributiv - Zuschsse des Staates an Kommunen
- Zuschsse an Universitten fr Forschung
redisrributiv -
-
Investitionsabgabe
Sozialhilfe
-
-
Rentenversicherung
Gesamtschule
3. Policy-Typen: Unterscheidung nach
Steuerungsprinzipien
Nach den Wirkungen einer Policy zu fragen erffnet zwar den ana
lytischen Einstieg in die Prozesse der Politikarena, sagt jedoch ber
die konkrete Gestalt einer Policy noch wenig aus. Aufschlureicher
ist da die Beschreibung des Steuerungsprinzips, das einer Polic}' zu
grundeliegt. Es gibt Auskunft darber, wie, mit Hilfe welcher In
strumente, die Wirkung erzielt werden soll: beispielsweise mittels
Zwang und Strafe, bloer Ermunterung oder eines guten Vorbil
des? Der analytische Akzent wird hier primr auf die Art der Ein
wirkung gesetzt und nur sekundr auf die damit erzielte Wirkung.
Es ist kein Zufall, da die Steuerungsprinzipien oder verschiede
nen Programme7 im wesentlichen in der Implementationsfor
schung entwickelt wurden, bezieht sich deren Frage doch eben dar
auf, aufgrund welcher staatlicher Einwirkungsweisen bestimmte
Verhaltens- und Umgebungsvernderungen hervorgerufen werden.
Unterschieden werden im wesentlichen die Steuerungstypen des
Gebots/Verbots, des Anreizes, des Angebots, der berzeugung/
Information/ Aufklrung sowie des Vorbilds.
r
i
~ :
27
------- I - - - - - - - ~
Steuerung durch Gebot/Verbot
Gebote/Verbote, die hufig mit regulativer Politik gleichgesetzt
werden, wollen Verhalten direkt beeinflussen und enthalten zu die
sem Zweck Verhaltensvorschriften (directives; Mitnick 1980: 383)
oder bedingte Erlaubnisse, die fr alle Angehrige einer Gruppe
verbindlich sind. Hufig werden sie mit einer Sanktionsdrohung,
einer Strafe, verbunden (Balch 1980: 45), um dem Gebot/Verbot
Nachdruck zu verleihen. Strafen sind direkt in gesellschaftlichen
Wertvorstellungen verankert und konstituieren den moralischen
Aspekt des Gesetzes (Sedgwick 1980: 89/90).8
Die Gebots- / Verbotssteuerung wird in der Regel dann als ange
messen erachtet, wenn nur wenige Handlungsmglichkeiten ver
fgbar sind, um das angestrebte Verhalten herbeizufhren, und
das angestrebte Verhaltensziel klar bestimmt und leicht kalkulier
bar ist (Balch 1980; 59). Adressaten der Gebots-/Verbotssteuerung
sind beispielsweise Wirtschaftsunternehmen (Arbeitsschutz und
Verbraucherschutz), einzelne Brger (Straenverkehrsordnung) so
wie Behrden (inneradministrative Verfahrensvorschriften) (Mayntz
1983: 52). Die an den einzelnen Brger gerichteten Gebote/Verbo
te gehren im wesentlichen zu den Aufgaben der Ordnungsverwal
tung (Mayntz 1983: 52).9 Hufig wenden sich Gebote/Verbote an
einen zweigestuften Adressatenkreis: Problematische Verhaltensfol
gen werden direkt bei den Verursachern unterbunden, richten sich
in ihrem Nutzeneffekt jedoch an andere Zielgruppen. Wenn etwa
Unternehmen im Verbraucherinteresse Kennzeichnungspflichten
auferlegt werden, dann soll damit zwar letztlich das Verbraucher
verhalten (indirekt) geregelt werden, aber >normiert< wird das Ver
halten der Unternehmen (Mayntz 1983: 53).
Die staatliche Intervention qua Gebot / Verbot kann zu unter
schiedlichen Zeitpunkten ansetzen: vor der Durchfhrung einer
Ttigkeit, wenn diese ganz allgemein untersagt wird (z.B. Abbiege
verbot) oder nur unter bestimmten Bedingungen aufgenommen
werden darf (bedingtes berholverbot). Die bedingte Erlaubnis
kann entweder allgemein formuliert sein oder von einem Genehmi
gungsverfahren abhngig gemacht werden, so bei der Baugenehmi
gung fr ein privates Eigenheim (Mayntz 1983: 54). Gebote und
Verbote, die whrenddes Vollzugs als gesetzte Standards ihre Wir
28
kung entfalten, beziehen sich dagegen oft auf Merkmale laufender
Ttigkeiten oder Prozesse, so die Geschwindigkeitsbegrenzung im
Straenverkehr oder Qualitts- und Verfahrensvorschriften fr be
stimmte Produktionsprozesse (Mayntz 1983: 59), jedoch auch auf
die negativen Folgen solcher Prozesse, wie die Gesundheitsgefhr
dung bei bestimmten Arbeitsprozessen.
Die Qualitt dieser direkten Beeinflussung von Verhalten wird
mit Hilfe verschiedener empirischer Merkmale ausgelotet (Mayntz
u.a. 1982, Senn 1983). Mit der Eingriffsbreite wird die Spannweite
der Intervention ermittelt, die sich im internationalen Vergleich
... aus einem Vergleich mglicher, abgrenzbarer Eingriffsbereiche
innerhalb eines Problemfeldes mit den in einem Land tatschlich
geregelten ... (Mayntz u.a. 1982: 18) ergibt. Die Eingriffsdichte
gibt Aufschlu ber die Anzahl der Kontrollpunkte . Schlielich
wird durch die Eingriffsintensitt beurteilt, wie przise die Verhal
tensnormen vorgeschrieben sind (ebd.).
Die umverteilende Policy operiert mit Geboten und Verboten,
wie die Beispiele progressive Besteuerung oder Mitbestimmung
klar machen, in denen obligatorische Leistungsanforderungen und
Verhaltensweisen formuliert werden. Im Rahmen distributiver Poli
cy wird dieses Steuerungsprinzip sehr viel seltener angewandt; hier
kommt mehr die Anreizsteuerung zum Tragen.
Steuerung durch Anreiz
Im Unterschied zum Gebot/Verbot, dem mittels Strafen Nach
druck verliehen wird, sucht die Steuerung durch Anreiz Verhalten
nur indirekt zu beeinflussen, indem bei Verhaltensentsprechung
Belohnungen, meist materieller Art
10
, in Aussicht gestellt werden.
Positive Anreizprogramme sollen das Verhalten ihrer Adressaten
beeinflussen, indem sie es im Sinne der Programmziele verndern
oder indem sie unerwnschte (aber andernfalls wahrscheinliche)
Verhaltensnderungen verhindern (Scharpf 1983: 101). Analytisch
lassen sich eine Regelungskomponente und eine Motivations
komponente unterscheiden (Dahme u.a. 1980: 163). Die Rege
lungskomponente beschreibt das von den Adressaten erwartete Ver
halten und die Frderungsvoraussetzungen. Die Motivationskom
29
ponente defin ien den dafr gebotenen (zumeist finanziellen) An
reiz. Damit Anreize wirksam sind, mssen die bei den Komponen
ten genau austariert werden, so da das angestrebte Verhalten we
gen des zustzlich gebotenen Anreizes bei den Adressaten zum Tra
gen kommt. Verhaltensunwirksam bleibt das Programm sowohl
dann, wenn das erwnschte Verhalten trotz des gebotenen Anreizes
unterbleibt, als auch dann, wenn der Adressat das erwnschte Ver
halten auch ohne zustzlichen Anreiz aus eigenem Interesse ge
whlt htte (>Mitnahme-Effekt<) (Scharpf 1983: 102). Die Wirk
samkeitskalkle basieren auf einer Kombination von Lerntheo
rie (Skinner 1966) und Kosten-Nutzen-Theorie (Utility Theory;
Brown, Stover 1977), wonach Individuen sich fr diejenige Verhal
entscheiden, die ihnen den hchsten Nutzen ver
spricht.
Das Anreizprogramm basiert auf einer Vertragsbeziehung: Der
Mittelempfnger mu als Gegenleistung fr die Bezuschuung be
stimmte Aktivitten einleiten (Stone 1980: 254). Die Adressaten
sind frei, ob sie auf den Anreiz eingehen wollen oder nicht. Die
Annahme geht jedoch mit der Erwartung des Finanzgebers einher,
da der Empfnger die Leistung erbringt, die im ffentlichen Inter
esse liegt. Durch das Setzen von Anreizen soll also ein bestimmtes
Verhalten erzeugt werden.
Die Vergabe von Finanzhilfen als Anreiz ist an relativ aufwendige
Auflagen, Bedingungen und Voraussetzungen gebunden, mittels
derer eine Mittelverwendung im Sinne des Programmzwecks gesi
chert werden soll (Hucke 1983: 76ff). Aus der Sicht der Adressaten
liegt der Vorteil der Finanzhilfe als Anreizprogramm im Umstand,
da er in den Genu zustzlicher Mittel gelangt. Die Einschrn
kung der eigenen Handlungsmglichkeiten durch Verhaltensange
bote wird insoweit in Kauf genommen, als die finanziellen Vorteile
die Kosten der Auflagen berwiegen. Prinzipiell unterliegen die
Empfnger bei der Verwendung der Frdermittel einer Kontrolle
der Vollzugsbehrde, verfgen jedoch ber einen gewissen Spiel
raum des Mitteleinsatzes. Die Auflagen fr die Mittelverwendung
werden nicht so przise formuliert, da die Annahme der Frder
mittel nur eine Handlungsmglichkeit des Empfngers offen lt
(Hucke 1983: 80).
Die Umgestaltung von staatlichen Manahmen weg von der Ge
botssteuerung hin zu auf Kosten-Nutzen-berlegungen basieren
den Anreizen wurde von SchuItze (1977) und Levine (1972: 19) her
vorgehoben und theoretisch begrndet. Anreize werden als beson
ders geeignet betrachtet, das Verhalten dezentraler Entscheidungs
strukturen zu beeinflussen (Schultze 1977: 13). Indem der Staat ei
nen preishnlichen Mechanismus fr die erwnschten Gter,
Dienstleistungen und Verhaltensweisen einfhrt, fdelt er sich in
das Marktgeschehen ein und berlt es im brigen den Produzen
ten und Konsumenten, die Hhe von Angebot und Nachfrage zu
bestimmen (BaIch 1980: 46). ber seine Bezuschuungspraxis be
einflut er jedoch die Preis-Kosten-Verhltnisse (Stone 1980: 256).
Auch bei der Steuerung durch Anreiz finden wir einen zweistufi
gen Adressaten-Zielgruppenkreis, wobei die staatliche Steuerung
primr den Nutzen der letzten Zielgruppen im Auge hat (Neimann
1980: 36). Mittels Anreizen wird das Verhalten bestimmter Adres
saten beeinflut, die letztlich intendierte Wirkung soll aber ...
nicht bei den unmittelbaren Programm-Adressaten eintreten, son
dern bei einer durch deren Verhalten begnstigten >Zielgruppe<
etwa bei den Arbeitslosen, die von den Arbeitgebern (den unmit
telbaren Adressaten) wegen des Angebots von Lohnkostenzuschs
sen eingestellt werden (Scharpf 1983: 102). Gang und gbe ist das
Setzen von Anreizen bei distributiver Policy, so beispielsweise im
Fall der regionalen Winschaftsfrderung.
Steuerung durch Angebot
Abweichend von der Anreizsteuerung, bei der ein bestimmtes er
wnschtes Verhalten der Adressaten gefrdert werden soll, wird bei
der Steuerung durch Angebot eine Leistung direkt zum Nutzen der
Zielgruppen bereitgestellt, die in Anspruch genommen werden
kann (oder auch nicht), ohne da sich damit spezifische Verhaltens
wnsche verbinden. Vielmehr soll das individuelle Wohl in einem
sehr allgemeinen Sinn gesteigert werden. So werden Sozialhilfelei
stungen dem in Not Geratenen als letzte finanzielle Untersttzung
angeboten, die der Bedrftige in Anspruch nehmen kann, ohne
da er in der Regel sein Verhalten staatlich gesetzten Zielen anpas
sen mu.
30
31
Die Angebote haben jedoch nicht nur Geldcharakter. Hufig
handelt es sich auch um Infrastruktureinrichtungen oder Dienstlei
stungs- oder Sachangebote wie beispielsweise Beratungsstellen oder
Kleiderkammern . Im Fall eines konkreten Angebotes wird aller
dings der Nutzungszweck definiert.
Im Unterschied zur Steuerung durch Anreiz wendet sich das An
gebot direkt an den Letztadressaten. Der Wirkungscharakter einer
Policy nach dem Angebotsprinzip kann redistributiv (Sozialhilfe,
Bafg) oder distributiv (ffentlicher Park) sein.
Steuerung durch berzeugung / Aufklrung
Im Unterschied zu den Geboten/Verboten, den Anreizen und den
Angeboten wird bei dieser vierten Steuerungsform nicht versucht,
qua rechtlicher Normierung, durch Geld, Naturalien oder Dienst
leistungen Verhalten mit mehr oder weniger staatlichem Zwang zu
steuern. Vielmehr beruht dieser Versuch, ein bestimmtes Verhalten
hervorzurufen, auf der Vermittlung von sachbezogenen oder emo
tional eingefrbten Informationen. berzeugung lt sich definie
ren als ... politische Interventionsform ... , die das Verhalten der
(End- )Adressaten ausschlielich oder berwiegend mit Hilfe von
Aufklrung, Informations- und berzeugungsarbeit steuern will
(Dahme, Grunow 1983: 119), wobei individuelle und kollektive
Nutzenkriterien deutlich benannt werden. Zu diesem Zweck wer
den Informationen angeboten, aber auch mittels ... Angst- oder
Furchtappellen, indirekten Zwangsandrohungen, der Aktivierung
latenter Vorurteile u. . Einstellungs- und Verhaltensnderungen
zu bewirken versucht (ebd.). Die verfgbaren Methoden reichen
von dem Setzen groer Signale (idiot lights), z.B. ber die Ge
fhrlichkeit bestimmter Produkte, bis hin zur anspruchsvollen Ver
mittlung wissenschaftlicher Informationen (Balch 1980: 53). Bei
staatlichen berzeugungsprogrammen sind die Ziele und Instru
mente einer solchen Einflunahme nicht beliebig, sondern unter
liegen einer ffentlichen Kontrolle. Klassische Beispiele fr ber
zeugungsstrategien stellen die Gesundheitserziehung und die Ver
braucherberatung dar.
berzeugungsprogramme haben in der Regel prventiven Cha
raher (z.B. 100 km/h -Tempolimit), d.h. sie sollen der Entstehung
oder Verschrfung eines Problems vorbeugen. Charakteristisch ist
die individuell-prventive Orientierung, die auf die Vernderung
individuellen Verhaltens abstellt und nicht auf gesellschaftliche
Vernderungen, die mglicherweise den zu behebenden Problem
zustnden zugrundeliegen. So gehen beispielsweise die berzeu
gungsprogramme im Gesundheitsbereich berwiegend von selbst
verschuldeten Gesundheitsrisiken aus (Dahme, Grunow 1983:
127). Redistributive Policy-Ziele lassen sich mit Hilfe dieser sanften
staatlichen Steuerung schwerlich einlsen, denn die Programmver
lierer werden sich hten, freiwillig auf Nutzen zu verzichten, um
ihn anderen zukommen zu lassen.
Dem berzeugungsprinzip kommt jedoch eine wichtige Funk
tion als Komplementrstrategie zu: Es soll die Wirkung eines ande
ren Steuerungstyps erhhen. So werden beispielsweise beim Gebot,
Rundfunkgebhren zu bezahlen, periodisch berzeugungskam
pagnen durchgefhrt, dieser Verpflichtung nachzukommen. Auch
Anreizprogramme werden, um ihre Effektivitt zu erhhen, hufig
von einer berzeugungsstrategie begleitet (Scharpf 1983: 102), so
beispielsweise arbeitsmarktpolitische Programme zur Fort- und
Weiterbildung.
Hufig gelangen die verschiedenen Instrumente in zeitlicher Fol
ge zur Anwendung: Zeitigt der sanfte staatliche Druck durch ber
zeugung keine Erfolge, so wird zu materiellen Anreizen gegriffen;
zeigen diese keine Wirkung, so kommen schlielich Zwang und
Strafandrohung zur Anwendung. Ein klassisches Beispiel dafr bie
tet die Anschnallpflicht mit Sicherheitsgurten fr Autofahrer.
Wenn ein schwaches Instrument sich in seiner Wirksamkeit er
schpft hat, folgt das nchst strkere (exhaustion of tools; In
gram, Ullery 1980: 670).
Allerdings darf diese Sequenz des Instrumenteneinsatzes nicht
als zwangslufig betrachtet werden. Es lassen sich Beispiele des um
gekehrten Ablaufs finden. So weist die gegenwrtig postulierte De
regulierung in vielen Policy-Bereichen eher darauf hin, da man
von Geboten/Verboten Abstand zu gewinnen sucht, um mehr an
die Verantwortung und freiwillige Initiative des einzelnen zu ap
pellieren.
32
33
Schaubtfd 3: Klassifizierung von Policies nach Steuerungsprinzip
Steuerungsprinzip Beispiele
Gebot/Verbot
Anreiz
Angebot
berzeugung /
Information
Vorbild
- Straenverkehrsordnung
- Baurecht
- Umweltschutz
- Arbeitsschutz
- Sozialstationen
- Eingliederungsbeihilfen nach Arbeitsfr
derungsgesetz
- Katalysatorauto (Senkung der Kraftfahr
zeugsteuer fr Katalysatorautos)
- Sozialhilfe
- Erziehungsberatungsstelle
- Verbraucherberatung
- Gesundheitserziehung
- Staatliche Lehrwerksttten
Steuerung durch Vorbild
Bei der Steuerung durch Vorbild handelt es sich, ebenso wie im Fall
der berzeugungsstrategie , um eine milde Form der staatlichen
Steuerung. Sie versucht allein dadurch Verhaltensnderungen her
beizufhren , da sie sich von einer staatlichen Modellmanahme
oder -einrichtung einen Nachahmungseffekt auf nichtstaatliche
Trger erhofft. So beispielsweise in Form der Einstellung von Be
hinderten in ffentlichen Betrieben, der Einrichtung staatlicher
Lehrwerksttten fr jugendliche Arbeitslose und die Durchfhrung
von Arbeitsbeschaffungsmanahmen.
4. Policy-Typen: Unterscheidung nach Beschaffenheit
Die Gestalt einer Policy wird nicht nur durch die angewendeten
Steuerungsprinzipien bestimmt, sondern ebenso durch die konkre
te Beschaffenheit eines Programms. Hier stellt sich die ebenso tri
viale wie zentrale Frage: Woraus besteht eigentlich die Policy? Han
delt es sich um eine materielle oder immaterielle Leistung oder be
steht sie in einer verbalen Regulierung menschlicher Interaktion?
Unter dein Gesichtspunkt der Beschaffenheit lassen sich die mate
riellen Leistungen unterscheiden, die sich in Geld-, Infrastruktur
und Sachprogramme aufgliedern, die immateriellen Leistungen,
die sich in Humandienstleistungen und sachbezogene Dienstlei
stungen aufteilen lassen, sowie schlielich der Typ der verhaltens
normierenden Programme ohne Leistungscharakter.
Materielle Leistungen
Das Einkommens- und Finanzhi/feprogramm
Der Kern eines positiven Einkommensprogrammes besteht darin,
da seitens des Staates oder ffentlich-rechtlicher Krperschaften
direkt an Einzelpersonen, sei es in periodischer Form oder einmalig,
eine bestimmte Geldsumme bezahlt (bzw. als Steuervergnstigung
gewhrt) wird. Die Empfngergruppen und die Leistungsvorausset
zungen sind genau definiert. Die Verwendung der vermittelten
Geldleistung ist nicht zweckgebunden - oder nur in einem sehr
allgemeinen sektoralen Sinn: So werden beispielsweise Ausbil
dungsfrderungsmittel nur fr Personen ausgegeben, die sich in
der Ausbildung befinden, sind also an diese Aktivitt gekoppelt.
ll
Verbindet sich die positive Einkommensleistung mit keiner przi
sen Verhaltensauflage, kann sie als angebotsgesteuert betrachtet
werden. Die Inanspruchnahme des positiven Einkommensprogram
mes ist demzufolge freiwillig. Grundstzlich kann jeder Brger der
anspruchsberechtigten Merkmalsgruppe einen Antrag auf eine sol
che individuelle Einkommensleistung stellen, allerdings mu er sei
ne Anspruchsberechtigung nachweisen. Rein (1972: 688) nennt das
angebotsgesteuerte Einkommensprogramm eine universal-formale
311
35
Strategie, die durch gleichmige Allokation von Ressourcen die
Handlungsmglichkeiten der Brger zu erweitern such t, ohne de
ren Verhalten im einzelnen beeinflussen zu wollen.
Die positive Einkommensleistung in der Richtung Staat - Brger
gelangt insbesondere in der Sozialpolitik zur Anwendung, so bei
spielsweise im Bereich der Sozialversicherung (Renten), der Versor
gungsleistungen (Wohngeld, Ausbildungsfrderung) und Frsor
geleistungen (laufende Hilfe zum Lebensunterhalt). Ihnen liegt die
berlegung zugrunde, da der Staat oder parastaatliche Instituti
onen den einzelnen fr einen erlittenen Schaden entschdigen (z. B.
Kriegsopferversorgung), in einer Notsituation auffangen (Sozialhil
fe) oder in Lebensphasen ohne Erwerbsttigkeit ein Ersatzeinkom
men anbieten sollen (Arbeitslosengeld, -hilfe). Von Experten wird
immer wieder die Frage aufgeworfen, ob angebotene Einkommens
leistungen geeignete Mittel sind, um sozialpolitische Ziele zu ver
wirklichen, oder ob das Angebot von Sach- und Dienstleistungen
nicht angemessener sei.
Vom positiven Einkommensprogramm ist das negative zu unter
scheiden. Beim negativen Einkommensprogramm flieen die Fi
nanzmittel nicht vom Staat zum einzelnen Brger, s o n d e r r ~ der
Staat nimmt dem einzelnen Brger finanzielle Mittel weg. So mu
der einzelne Brger nach genau spezifizierten Bedingungen eine
bestimmte Summe seines Einkommens in Form einer Steuer oder
einer Abgabe an den Staat entrichten. Diese Leistung des Brgers.
basiert auf einem Gebot. Die Abgabe ist meist nicht zweckgebun
den, sondern fliet ins allgemeine Steueraufkommen.
Nur ein subtiler Unterschied liegt zwischen Einkommens- und
Finanzhilfeprogramm vor. Beide vermitteln finanzielle Leistungen
vom Staat an private Personen. Whrend jedoch Einkommenspro
gramme Angebote darstellen, sind Finanzhilfemanahmen anreiz
gesteuert. Adressaten sind grere Organisationen privatrechtlicher
oder ffentlicher Natur, hinter denen als Zielgruppe des ffentli
chen Handelns nochmals die Brger als Adressaten (zweistufiger
Adressatenkreis) stehen. Ein Beispiel dafr bietet die Mietwoh
nungsbaufrderung. Den unmittelbaren Empfngern werden Fi
nanzmittel zur Verfgung gestellt, damit diese Aktivitten unter
nehmen, ... deren Aufnahme, Erhaltung oder Ausweitung im f
fentlichen Interesse liegt ... (Hucke 1983: 76), wie auch beispiels
weise die Durchfhrung arbeitsintensiver Investitionen zur Schaf
fung von Arbeitspltzen. Die Frderung kann die Form verlorener
Zuschsse von Darlehen, Zinszuschssen oder aber der Steuerver
gnstigung annehmen (Hucke 1983: 77).
Das Infrastrukturprogramm
Im Rahmen des Infrastrukturprogramms bieten der Staat oder halb
ffentliche oder private Trger (im Auftrag des Staates) Einrichtun
gen als kollektive Gter an, die der Nutzung durch die Allgemein
heit oder einer spezifischen Bevlkerungsgruppe offen stehen. Das
Infrastrukturprogramm beschrnkt sich auf sogenannte harte In
frastrukturen, also Einrichtungen, Anlagen, Straen, Verkehrsmit
tel usw. und schliet soziale Dienstleistungen und Personal nicht
mit ein. Klassische Infrastruktureinrichtungen sind beispielsweise
Verkehrswege und -mittel, Schulgebude (vgl. Mding 1978: 27),
zu den neueren Infrastrukturen zhlt beispielsweise das Fernmelde
netz.
Die Infrastruktureinrichtungen werden in der Regel zur freiwilli
gen, eigenttigen Nutzung (Kaufmann 1979: 273) angebotenY
Hufig sind sie von marginalen Dienstleistungen (Park mit Auf
sichtspersonal, Schwimmbad mit Bademeister) begleitet. Werden
sie jedoch umgekehrt durch Dienstleistungsangebote erst nutzbar,
kommt den Einrichtungen selbst nur randstndiger Charakter
zu (Schulen und Unterricht, Theater und Schauspiel).
Aufgrund des statischen Charakters vieler Infrastrukturen sind
die Mglichkeiten der Inanspruchnahme lokal gebunden. Ihre
rumliche Nhe spielt fr die Nutzung daher eine wichtige Rolle.
Das Sachprogramm
Das Sachprogramm wird - im Unterschied zur Infrastruktur
nicht als kollektives Gur angeboten, sondern in Form individueller,
teilbarer Gter, die zur Nutzung nach Hause mitgenommen wer
den. Sachleistungen sind beispielsweise die Bereitstellung von Lern
mitteln, die Einrichtung von Kleiderkammero fr Sozialhilfeem
36 37
pfnger, die Versorgung mit Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln durch
die Krankenkassen. Nicht ausgeschlossen ist eine gewisse Eigenbe
teiligung in einzelnen Fllen (Arzneimittel).13 Die Adressaten sol
cher Sachprogramme sind jeweils genau spezifizierte Gruppen. Als
Anbieter fungieren Staat und Kommunen, ffentlich-rechtliche
Krperschaften sowie private und freigemeinntzige Organisatio
nen.
Immaterielle Leistungen
Soziale D/enstleistungen
Von ihrer Programmbeschaffenheit her stellen die Humandienstlei
stungen das Gegenteil der materiellen Leistungen dar, denn sie
sind physisch nicht greifbar. Diese sozialen Dienstleistungen wer
den in der Kommunikation und Interaktion zwischen Programm
anbieter und Programmklient erbracht. Das Resultat der Pro
grammdurchfhrung schlgt sich im Verhalten des Programmklien
ten nieder (Uno-actu-Prinzip). Der Klient handelt als Ko-Produzent
bei der Leistungserbringung. Humandienstleistungen werden ent
weder freiwillig in Anspruch genommen (ErziehungsberatungssteI
len), oder aber ihre Nutzung ist obligatorisch (Schulunterricht).
Abgesttzt werden Humandienstleistungen hufig durch Fi
nanzhilfeprogramme des Staates, die qua Anreizprinzip und Rege
lungsauflagen versuchen, die Art der Leistungserbringung zu be
einflussen.
Sachbezogene Dienstleistungen
Soziale Dienstleistungen sind immer in zwischenmenschliche Kom
munikation eingebunden. Dies trifft fr sachbezogene Dienstlei
stungen nicht zu, denn diese erstrecken sich in erster Linie aufDin
ge. Kommunikation zwischen Personen spielt, wenn berhaupt,
nur eine randstndige Rolle fr die Leistungserbringung, die als
freiwilliges Angebot (Altpapiersammlung) oder aber als obligato
risch zu nutzende Dienstleistung (Mllabfuhr) erbracht werden
38
kann. Weitere Beispiele sind Reparaturarbeiten am Telefonan
schlu durch die Post, Bauarbeiten zum Anschlu an das ffentli
che Kanalnetz, Straenteinigung etc. Der Adressatenkreis dieser
sachbezogenen Dienstleistungen ist breit und diffus, jedoch hufig
regional und rtlich gebunden. Sachbezogene Dienstleistungen
werden durch Staat und Kommunen oder aber vom Staat beauf
tragten privaten Organisationen erbracht. 14
Verhaltensnormierende Poliey ohne Leistungseharakter
Die regulative Poliey
Viele staatliche Manahmen implizieren berhaupt keine Leistun
gen irgendwelcher Art, sondern versuchen mit verschiedenen Steu
erungsinstrumenten menschliches Verhalten zu regulieren. Zu die
sem Zweck werden auf der prozeduralen und inhaltlichen Ebene
allgemeine Verhaltensnormen gesetzt, die nicht im Hinblick auf
viele kleine Einzelforderungen zerkleinert werden knnen (Lowi
1964: 694). Sie richten sich an einzelne Brger und Organisationen
(Mit nick 1980: 383).
Viele solcher Normierungen zwischenmenschlichen Verhaltens
werden unter den Begriff sozialregulative Policy gefat (Smith
1975: 90), so Diskriminierungsverbote gegenber Frauen, religi
sen und rassischen Minderheiten. Dazu gehren auch die Straf
rechtsnormen, als ... staatlich sanktionierte Sittennormen ... und
Ausdruck eines nicht weiter begrndungsbedrftigen Werts
(Mayntz 1983: 53).
Als alte oder kompetitiv-regulative Policy (Ripley, FrankEn
1982: 109), die als erste erforscht wurde, gelten Manahmen zur
Regelung der Bedingungen des Marktverhaltens, in erster Linie des
Marktzutrittsverhaltens (Wilson 1980, Salarnon 1981a: 150, Lehner
u.a. 1983: 361f.), z.B. die Schutzzollpolitik, die Vergabe von Ei
senbahnlizenzen. Die neuere regulative Policy oder protektiv
regulative Policy (Ripley, Franklin 1982: 132) hingegen konzen
triert sich mehr auf die negativen Konsequenzen der Produktions
weise (Lilley, Miller 1977; Wilson 1980), und sucht bestimmte Per
sonengruppen, wie Frauen, Arbeitnehmer und jugendliche Ver
braucher vor den Folgen wirtschaftlicher Produktionsttigkeit und
39
.
Ioc
Schaubild 4: Klassifizierung von Policies nach Beschaffenheit
Beschaffenheit Beispiele
moderner Technik zu schtzen (Maynrz 1983: 53). Unmittelbar er
strecken sich diese Verhaltensregulierungen nicht auf die Interak
tion zwischen Menschen, sondern auf den Umgang mit Sachen
(Bayer, Hochhausen 1985: 14).
Eine andere Gruppe verhaltensnormierender Manahmen, zu
denen beispielsweise die Mitbestimmung gehrt, bezieht sich auf
die Gestaltung von Entscheidungsprozessen und die relative Vertei
lung von Entscheidungsrechten zwischen verschiedenen gesell
schaftlichen Gruppen (entscheidungsprozedurale Policy, consti
tuent policy; Lowi 1972: 300, Mitnick 1980: 383). Einen besonde
ren Fall stellt der Typ der selbst-regulativen Policy (Salisbury, Heinz
1970: 39) dar, die gesellschaftlichen Organisationen Selbstndig
keit und Freiheit von staatlicher Intervention garantiert und damit
das Recht auf die eigenstndige Regelung ihrer Angelegenheiten.
Beispiele dafr bieten soziale Selbstverwaltung in der Sozialversi
cherung und das Tarifvertragsgesetz. Staatlich geregelt werden hier
durch prozedurale Verhaltensvorschriften nur die Formen der Ent
scheidungsfindung, jedoch nicht die Inhalte der Entscheidungspro
zesse.
5. Die Merkmalsvielfalt von Polieies
Eine Policy ist ein vielschichtiges Gebilde, das analytisch nie restlos
bestimmt werden kann. Jedoch erffnen die Merkmale Nominalbe
zeichnung, Wirkung, Steuerungsprinzip und Beschaffenheit wich
tige Einsichten: Jeder Policy lassen sich entsprechend vier Merkmale
!I'
zuordnen, die ihrerseits wiederum als Ausgangspunkt rur die Ana
li
lyse politisch-administrativer Prozesse und Institutionen dienen. I1
Whrend die Nominalkategorien zur Analyse von Policy-Netzen 1
1
geeignet sind. dienen die. Wirkungskategorien zur Untersuchung
der politischen und administrativen Arena, in die ein Programm
e1rtgebettet ist. Die Klassifizierung nach Steuerungsprinzipien ist in
erster Linie wichtig rur die Analyse des Implementationsprozesses,
!I"
aber auch relevant fr Prozesse der Politikformulierung. Die Be
schaffenheit schlielich ist eine notwendige Voraussetzung rur die
Analyse der Durchfhrungsprozesse. Gewisse Schwierigkeiten erge
41
Materielle Leistungen
positives Transfer- /
Einkommensprogramm
negatives Transfer- /
Einkommensprogramm
Finanzhilfeprogramm
Infrastrukturprogramm
Sach-Programme
Immaten'e/le Leistungen
Human-Dienstleistungen
(soziale Dienstleistungen)
Sach-Dienstleistungen
Verhaltensnormierung
, ohne
Regulative Poliey
- Sozialhilfe
- Rentenversicherung
- Bundesausbildungsfrderung
- Steuern
- Abgaben
- Subventionen
- kommunale Wirtschafts
frderung
- Schulen
- Straen
- Kleiderkammer
- Arzneimittelversorgung durch
durch Krankenkassen
- Ausbildung
- Drogenrehabilitation
- Sozialpsychiatrische Dienste
- Mllabfuhr
- Straenreinigung
- Arbeitsschutzvorschriften
- Kartellrecht
- Leihmtter-Frage
I
40
ben sich bei der Zuordnung nach Wirkungen, weil in erster Linie
auf die subjektive Kosten-Nutzen-Einschtzung, aber auch die ob
jektive Bilanzierung von Kosten und Nutzen abgehoben wird.
Die Vidschichtigkeit einer Policy hat berdies zur Folge, da
auch auf einer Ebene zwei oder gar mehr Merkmale kombiniert auf
treten knnen, so die Verbindung von Geboten und berzeugung
bei der Anschnallpflicht, von Anreizen und Geboten bei Sozialsta
tionen. Regulativ verhaltensnormierende Elemente - etwa fr die
administrative Durchfhrung - finden sich fast in allen Policies,
auch wenn sie im brigen einen reinen Leisrungscharakter aufwei
sen.
15
.
I
42
Zweites Kapitel
Poliey-Netz und Politikarena
Die Beschreibung und Erfassung von Politikinhalten ist kein Selbst
zweck fr die Policy-Analyse, vielmehr sucht sie die systematische
Rckbindung von Policies an zentrale Fragen der politikwissen
schaftlichen Disziplin und ist bestrebt,
Policies und politischem V
sehen Institutionen zu Eine Schlsselrolle spielen dabei
dieanalytischeii Begriffe des Poiicy-Netzes und der Politikarena,
Whrend sich der Begriff Policy-Netz auf die
tionalisierten Beziehungen-iwlsche-n.Akteuren in eine!p_p.Qlitikf.eld..
beziehr, .:P.r9:
zess, Konfli'tcrund'Kodsensus whrend Entstehung une! ..
'rung el"ner Pl'icy ab,--",_ ..,"
Laufen wir mit der Verwendung dieser Begriffe Gefahr, einer
amerikanisch inspirierten Forschungsmode aufzusitzen, oder han
ddt es sich um tragfhige analytische Konzepte, die dabei behilf
lich sein knnen, komplexe politische und administrative Prozesse
in verschiedenen Politikfeldern zu erschlieen und zu systematisie
ren? Bergen diese a;nalytischen Schemata nicht die Gefahr, der
komplexen politischen Wirklichkeit bergestlpt zu werden, sich
diese gewaltsam anzupassen und damit mehr zu verhllen als zu
enthllen?
Man mu den neuen analytischen Bemhungen zugutehalten,
da sie in verfeinernd differenzierender Absicht unternommen wer
den: Gemeinsam ist ihnen die Abkehr von einer zentralen politi
schen Bhne, einem einheitlichen politischen Prozess. Der Blick
richtet sich auf einzelne Nebenschaupltze der Politik, auf verschie
dene Policy-Bereiche, wie z.B. die Krankenhausfinanzierung oder
43
die Agrarpolitik u.a.m. Leitend ist der Gedanke, da man der
Vielfalt und politischer Prozesse nicht gerecht wird,
wenn man im Sinne des traditionellen politikwissenschaftlichen
Lehrbuchs nur den wichtigsten politischen lnstiturionen wie Re
gierung, Parlament, Parteien und Verbnden Aufmerksamkeit
zollt, da es in verschiedenen Politikfeldern vielmehr unterschied
liche Konflikt- und Kooperationsmuster zwischen den beteiligten
Gruppen und Institutionen gibt, deren Bedeutung nur erfat
werden kann, wenn die Kamera auf die einzelnen Policy
Schaupltze einschwenkt. So ist etwa die Einflunahme der Indu
strie eher auf der kleinteiligen Ebene einer Policy, wie bei der
Aushandlung von DIN-Normen, festzustellen als in einer Debatte
ber den Bundeshaushalt (Hucke 1985: 103). Whrend der Be
griff Policy-Netz relativ einfach die Akteure, die an der Entste
hung und Durchfhrung einer Policy beteiligt sind und deren Be
ziehungen umfat, erweisen sich die analytischen Probleme, die
mit dem Konzept der Politikarena verbunden sind, als sehr viel
schwieriger, weil der Arenabegriff sich daraus ableitet, wie Betrof
fene die Wirkungen ffentlicher Manahmen betrachten und dar
auf reagieren. Er schliet damit dynamische Konflikt- und Kon
sensusprobleme ein.
Frhe Vorlufer findet die Diskussion um Policy-Netz und Poli
tikarena in den Arbeiten der amerikanischen Pluralismusforscher.
Sie beschreiben politische Entscheidungsinseln in Gemeinden
und meinen damit unterschiedliche Politikarenen und Akteur
Netze in den Grenzen funktionaler Policybereiche. Diese sind re
lativ autonom und werden nur durch die Aktivitten einiger ge
samtkommunaler Parteipolitiker und Verbandsfunktionre ver
bunden. Jedes (politische System, A.W.H.) setzt sich aus ver
schiedenen Entscheidungsinseln zusammen. Von jeder solchen
Insel geht ein Strom von Entscheidungen und Handlungen aus.
Die Strme sind nur locker miteinander verbunden, alle sind rela
tiv autonom. Jede >Insel< besteht aus einer Gruppierung von Be
teiligten, die sich besonders mit den Entscheidungen befassen,
die von dieser >Insel< ausgehen (Kauman 1963; 110; eigene ber
setzung).
Unter Policy-Vorzeichen wurde die Diskussion um die Politik
arena von Lowi (1964) weitergefhrt, der Begriff des Policy-Netzes
erst etliche Jahre sp;iter wieder aufgegriffen. Als dem analytisch ein
facheren Konzept wenden wir uns zuerst dem letzteren zu.
1. Das Policy-Netz
Der Begriff des Policy-Netzes (Policy Network oder Issue Network)
wurde von Heclo
16
entwickelt und definiert als Zusammenwirken
der unterschiedlichsten exekutiven, legislativen und gesellschaftli
chen Institutionen und Gruppen bei der Entstehung und Durchfh
rung einer bestimmten Policy (Heclo 1978: 102).17 Auf der Vertika
len erstrecken sich Policy-Netze ber verschiedene Ebenen des poli
tisch-administrativen Systems, auf der Horizontalen reichen sie von
legislativen und exekutiven Institutionen und Interessensverbnden
bis tief in die Gesellschaft hinein.
Die Frage nach der Beteiligung in einem Policy-Netz entscheidet
sich nach dem funktionalen Beitrag zur Entstehung und Durchfh
rung einer Policy. In der Literatur finden sich in dieser Hinsicht ver
schiedene Auffassungen. Heclo grenzt den Kreis der Teilnehmer
weit ab und bezieht auch interessierte Wissenschaftler mit ein,
whrend Jordan und Richardson (1983: 609), die von der Policy
Community18 in einem Policy-Sektor sprechen, die Grenzen etwas
enger ziehen. Beim Begriff des policy subgovernment (bezogen
auf den Iron Triangle von Kongrefachausschu, Fachbehrde
und Fachverband in den USA) ist die Vorstellung der Exklusivitt
gegeben. 19
Die Exklusivitt eines Policy-Netzes wird auch durch die Bezeich
nung abgeschottetes, geschlossenes Policy-Netz
20
zum Aus
druck gebracht, das durch die relativ geringe Zahl von Beteiligten
und den erschwerten Zugang zu diesem Kreis charakterisiert ist.
Die Beziehungen zwischen den wenigen Beteiligten sind intensiv,
eingeschliffen und hufig institutionalisiert (z.B. Geldpolitik).
Such ,internalized< decisions ... do not emerge from group-depart
mental machinery ... , but are evolved by competition inside go
vernment 00rdan, Richardson 1983: 610). Schon vor lngerer Zeit
haben Stokes und Miller auf die relative Abschottung der Entschei
dungsprozesse in der US-Auenpolitik hingewiesen, bei denen sich
44
45
Abgeordnete des Kongresses von ihrer Whlerschaft lsen. Bezogen
auf kommunale Enlscheidungsprozcsse hob Kjellberg die Exklusivi
tt komplexer Planungsprozesse hervor (Kjcllberg 1977: 566).
Das Gegenstck zum engen Policy-Netz mit exklusivem Charak
ter ist dasoffene Policy-Netz mit vielen Akteuren und einem relativ
hohen Grad an Fluktuation und kaum institutionalisierter Zusam
menarbeit. Jordan und Richardson beschreiben das offene Netz als
external disorder, bei dem eine Vielfalt von Interessen auftreten,
deren Beteiligung nicht regelmig institutionalisiert ist
21
Oordan,
Richardson 1983: 610) und eine dominante Koalition fehlt (Heclo
1978: 192).
Auf welchen Policy-Aspekt lt sich der Begriff des Policy-Netzes
analytisch beziehen? In der Regel werden die Akteure eines Politik
feldes, deren Zahl und die Hufigkeit ihrer Kontakte nach nomi
nellen Politikfeldcrn dargestellt. Man spricht vom Policy-Netz der
Gesundheitspolitik und meint damit die Gesamtheit der in diesem
Bereich an der Policy-Entstehung und -Durchfhrung Beteiligten.
Wir finden hier jedoch deutliche Unterschiede in der Reichweite
von Policy-Netzen: Issue networks beziehen sich auf relativ
schmale, przis abgesteckte Policy-Fragen (wie z.B. den 218
StGB), Policy-Netze auf breitere Policy-Gebiete (wie z.B. Kran
kenhauspolitik).
SchaubzJd 5: Bezugsfeld Policy
Poliey (nominell) Netz
Beispiele - Gesundheirspolitik - Community
- Bildungspolitik - Subgovernment
Was aber bringt dies aus politikwissenschaftlicher Sicht? Analytisch
interessant sind die Policy-Netze nur, wenn sie als Faktoren politi
scher Konflikt- und Koalitionsprozesse auftauchen. Und dies wird
in der politischen Wirklichkeit westlicher Demokratien immer hu
figer beobachtet.
22
Intern - innerhalb eines Policy-Netzes - riva
lisieren die Akteure durchaus miteinander, nach auen solidarisie
ren sie sich jedoch.
1()
Der Umstand, da sich Angehrige verschiedener politischer In
stitutionen und Verwaltungseinrichrungen in der Interessen-Sphre
eines Policy-Bereiches bewegen, ihre wechselseitige Kontrolle ver
mindern und nach auen zusammenhalten, hat zu einer Erstarrung
und gegenseitigen Abschottung von Policy-Netzen gefhrt. So
wehren Politiker und Verwaltungen, die sich einem Programmsek
tor verpflichtet fhlen, gemeinsam Krzungsangriffe auf ihr Lei
stungssystem ab. 23
Die Entstehung von Policy-Netzen wird im wesentlichen auf die
Neigung gewhlter Politiker zurckgefhrt, grere Policy-Blcke
in Einzelleistungen zu disaggregieren, diese gleichbehandelnd
auf verschiedene Gruppen zu verteilen, um damit die befriedende
politische Wirkung der distributiven Policy zu erzielen und die
Stimmen der Leistungsempfnger zu gewinnen (Lowi 1964: 677f.).
Daher wird distributive Policy als der fruchtbarste Boden betrach
tet, auf dem diese Netze gedeihen und wahre Leisrungsseilschaften
bilden. Im Laufe der Zeit wurde die Anwendung des Begriffs je
doch auf smtliche Policy-Typen ausgedehnt.
Die Ausrichtung politischen Handeins an einzelnen Poliey
Netzen, die berlagerung von Partei- und Organ-Loyalitten durch
Policy-Loyalitten haben zur Folge, da die wechselseitige Kontrol
le vermindert wird. Allerdings wirken in parlamentarischen Demo
kratien die verbindende Funktion der Volksparteien sowie hetero
gene Interessen integrierende Verbnde (z.B. Industriegewerk
schaften) einer allzu starken Verselbstndigung von Policy-Netzen
entgegen.
2. Die Politikarena
Bildet das Policy-Netz die Akteure und die Beziehungen zwischen
diesen Akteuren in einem Politikfeld ab, so hebt der Begriff der Po
litikarena strker auf die politischen Konflikt- und Konsensuspro
zesse innerhalb eines Policy-Bereichs ab. Will man das Konzept
Politikarena verstehen, so wie es Lowi entwickelt hat, mu man
die Wirkung einer Poliey im Auge behalten. Denn dem Arenabe
griff liegt die These zugrunde, da ffentliche Manahmen auf
47
grund ihrer antizipierten Wirkungen bei den Betroffenen bestimm
te Reaktionen und Erwartungen auslsen, die dann die politische
Auseinandersetzung, den politischen Entscheidungsproze (aber
auch den Durchfhrungsproze) prgen. Zentrale Bestimmungs
faktoren einer Politikarena sind somit Kosten und Nutzen, die von
den Betroffenen erwartet werden, sowie die Steuerungsstrategie ,
mittels deren Kosten und Nutzen vermittelt werden. Damit sind
wir wieder bei dem Begriffspaar distributive / redistributive Policy
angelagt, die Lowi eben unter dem Gesichtspunkt der Arenastruk
tur entwickelt hat.
Da distributive Policy Leistungen vermittelt, um bestimmte (pri
vate) Aktivitten zu steigern, und hufig mittels Anreizen und An
g e b o t e ~ arbeitet, impliziert sie ein geringes Ma an Zwang. Sie
wird in der ffentlichkeit als Manahme angesehen, die nur Nut
zen verteilt und keine Kosten fr irgendeine Gruppe verursacht.
Dies erklrt, warum in der Politikformulierung distributive Policies
nicht als miteinander konkurrierend beurteilt werden (Ripley, Fran
klin 1982: 71) und die Politikarena, in die sie gebettet sind, durch
Konsensus und freundliche Gleichgltigkeit geprgt sind. Es arti
kuliert sich keine Opposition gegen einzelne distributive Manah
men. SoUte dies unerwarteterweise doch geschehen, so werden po
tentielle Opponenten in die Leistungsverteilung einbezogen. Wil
son nennt Policies, die Nutzen breit verteilen, wie beispielsweise
das Kindergeld, majoritarian politics (Wilson 1980: 366). Im poli
tischen Proze ergeben sich kaum Auseinandersetzungen, kmpfe
rische, widerstreitende Organisationen treten nicht auf, weil eine
groe Zahl von Adressaten in nur gerin'gem Umfang begnstigt
wird.
24
Handelt es sich nicht um gleichartige, sondern unterschiedliche
Leistungen an verschiedene Gruppen, die auf niemandes Kosten
gehen, so entfaltet sich die distributive Policy in einer ebenso ge
ruhsamen politischen Szene, in der verschiedene Forderungen
friedlich nebeneinander stehen und die Empfnger sich wechselsei
tig untersttzen, um in den Genu ffentlicher Zuwendungen zu
gelangen. Es ist die Situation des klassischen Kuhhandels der
Pork-Barrel-Politik: Vielfltige Einzelforderungen werden in ei
nem Paket zusammengeschnrt und nach dem Prinzip der wech
selseitigen Nichteinmischung (Schattschneider 1935: 135) gemein
sam verabschiedet. ... is a politics of every man for hirnself (Lowi
1964: 692); es sind Geschfte auf Gegenseitigkeit. 2 ~
Im Unterschied dazu strebt redistributive Policy die bewute
Umlenkung und Verlagerung von finanziellen Mitteln, Rechten
oder anderen Werten zwischen sozialen Schichten und Gruppen
der Gesellschaft an. Zwangslufig werden einige zu Gewinnern, an
dere zu Verlierern dieses Umverteilungsspiels. Um die Umvertei
lung durchzusetzen, sind highly coercive techniques (Lowi 1964),
d.h. staatliche Zwangsmanahmen erforderlich. Daher versteht es
sich von selbst, da der politische Proze bei Umverteilungsent
scheidungen sich nicht harmonisch und konsensual gestaltet, son
dern konfliktreich und polarisiert verluft. Dauerhafte, tiefgreifen
de Widersprche zwischen Arm und Reich, die weltanschaulich un
termauert sind, geben ihr das Geprge. Das Abstimmungsverhal
ten der Parlamentarier bleibt konstant innerhalb der festgefgten,
ideologisch berformten Strukturen und ist leicht kalkulierbar. Es
gibt selten wechselnde Koalitionen.
Auch regulative Policies - obwohl ohne Leistungscharakter
bringen mittelbar bestimmte Kosten-Nutzen-Verwerfungen her
vor. Indem sie die Bedingungen setzen, unter denen private Aktivi
tten stattfinden drfen, implizieren sie eine Einschrnkung oder
Ausweitung von Handlungsmglichkeiten, die einigen zum Nut
zen, anderen zum Schaden gereichen (Ingram, Ullery 1980: 666).
Die Konfliktlinien, die sich in der Politikarena herausbilden, wech
seln jedoch hufig - je nach Regulierungsbetroffenheit - und
verlaufen nicht nach den klassischen Konfliktlinien von Haves
und Have-Nots.
Konzentrieren sich Kosten und Nutzen auf kleinere Einheiten,
deutlich abgrenzbare Gruppen, Industriezweige oder Regionen,
gedeihen Konflikte zwischen kleinen, schlagkrftigen Organisatio
nen. Regulierungen zugunsten abgrenzbarer, durchsetzungsfhiger
Gruppen setzen fr diese Anreize, sich zu organisieren und fr den
Nutzen bzw. gegen die Belastung zu kmpfen. Die breite ffent
lichkeit verhlt sich in solchen Fllen indifferent (Wilson 1980:
368). Als Beispiel einer solchen gruppenkonzentrierten KostenNut
zen-Umschichtung lt sich die Auseinandersetzung um die Tarif
gesetzgebung anfhren, auch die Regelung des Marktzugangs von
Unternehmen und deren Preisverhalten, die alte regulative Politik
49
48
(Salamon 1981a: 1')0). Zwischen den abgrenzbaren Betroffenen
gruppen werden mittelbar Kosten und Nutzen umgeschichtet. Von
den Verlierern werden diese Manahmen als (mittelbar) redistri
butive Politik bekmpft.
Eine breite Verteilung von Kosten bei gleichzeitiger Konzentra
tion des Nutzens veranlat die Gewinner, sich zu organisieren,
whrend die Masse der in geringem Mae negativ Betroffenen kei
nen Anreiz sieht, sich in organisierter Form zu wehren. Jedoch hat
te die Entstehung von Public Interest Groups, die fr die vielen
Betroffenen handeln, ohne da sich diese organisieren, zur Folge,
da der normale Nutzen der Nutznieer-Gruppe geschmlert
wird (Wilson 1980: 369). Als Beispiel dieser Kosten-Nutzen-Vertei
lung lassen sich Umwelt-, Konsumenten- und Arbeitsschutz anfh
ren; sie ist die neue regulative Politik, die vor allem die Folgen in
dustrieller Produktionsprozesse fr die Allgemeinheit zu regeln
sucht (Salamon 1981a: 150).
Streut ein relativ geringer Nutzen breit, und kumulieren sich die
Kosten bei einer relativ kleinen Gruppe, so ist das Interesse der letz
teren hoch, sich zur Bekmpfung dieser Manahmen zu organisie
ren. Ein politischer Entrepreneur
26
mu sich als Mentor der Ma
nahme besttigen, die einer breiten Mehrheit Nutzen verschaffen
soll. Beispiele seiner solchen Politik sind Umwelt- und Konsumen
tenschutz (Wilson 1980: 370).
Es wrde nun jedoch zu kurz greifen, wenn man die Auswirkun
gen regulativer Politik und die dadurch ausgelsten politischen Re
aktionen nur auf der Ebene materiellen Nutzens und materieller
Kosten sehen wrde. So im Falle der sozial-regulativen Policy. Die
se Art von Politik sucht gesellschaftliche Wertvorstellungen, Nor
men Verhaltens und institutionellen Verhal
tens zu beeinflussen, etwa durch die Gesetzgebung zur gesellschaft
lichen Gleichstellung der Frau, und ruft so emotionale Unterstt-'
zung und Ablehnung fr tief verankerte gesellschaftliche Werte
hervor (Smith 1975: 90).
Die politische Szene der sozialregulativen Policy ist durch ihre
ideologische Orientierung, das Auftreten von Single Issue
Groups, die herausragende Rolle der Justiz (Tatalovich, Daynes
1984: 209-212) sowie das Fehlen eingespielter Policy-Netz-Interak
tionen gekennzeichnet. Aufgrund der emotionalen Aufladung sind
Konflikte hufig und heftig in dieser Arena. Da es schwieriger ist,
in moralischen Fragen Kompromisse zu schlieen als in Fragen der
Verteilung von Leistungen, ist Konsensus nur schwer herzustellen.
Einige formale Policy-Aspekte tragen wesentlich dazu bei, die
Wirkungen von Manahmen zu erhhen oder abzuschwchen, den
Programmwiderstand zu verstrken oder zu mildern. So die Sicht
barkeit einer Policy: Eine sichtbare Umverteilungsmanahme lst
in der Politikarena mehr Kritik seitens der Programmverlierer aus
als eine unauffllige Manahme. So erlangte das Bundesausbil
dungsfrderungsgesetz als Umverteilungsprogramm Sichtbarkeit in
der ffentlichkeit, weil es eine bestimmte Summe Geldes pro Mo
nat an Schler und Studenten bezahlt, und wurde dadurch poli
tisch verletzbarer als die Umverteilung von Ressourcen, die durch
Kinderfreibetrge in der Steuergesetzgebung ermglicht wird. Die
se vollzieht sich im Versteckten und damit unangefochtener. Dar
ber hinaus spielt bei der Entstehung der Sichtbarkeit auch die
klare soziale Abgrenzbarkeit der Empfnger eine Rolle, wie bei
spielsweise ein Vergleich von Bafg und Wohngeld deutlich macht.
Edelman bewertet die Unsichtbarkeit von staatlichen Manahmen
als den wichtigsten Grund fr die relative Unfhigkeit relativ groer
Gruppen, ihre materiellen Forderungen in der Politik durchzuset
zen. Er geht davon aus, da ... staatliche Manahmen der Marktre
gulierung, z. B. die Erlangung von Vorteilen durch idenrifizierbare,
organisierte Gruppen auf Kosten von Steuerzahlern, Verbrauchern
und sonstigen nichtorganisierten Gruppen letztlich begnstigen,
nur mglich sind, weil letztere berhaupt nicht wissen, was gespielt
wird. Was fr sie unsichtbar ist, stt weder auf Interesse noch auf
politische Sanktionen (Edelman 1976: 32).
Ebenso abschwchend bzw. verstrkend auf die Konflikte in det
Politikarena wirkt die Langfristigkeit bzw. Kurzfristigkeit einer
Manahme. Ist eine Umverteilungsmanahme erst langfristig ge
plant, so verliert sie an Brisanz. Soll sie jedoch kurzfristig in Kraft
gesetzt werden und von langer Dauer sein, so wird sie leicht zum
Zndpunkt von Auseinandersetzungen.
Auch die Abgrenzbarkeit einer Policy beeinflut die politischen
Reaktionsmglichkeiten. Ist sie fabar, so ist die unmittelbare Re
aktion, die Artikulation von Befrwortung und Widerspruch leich
ter. Schneidet eine Manahme jedoch durch viele nominelle Poli
50 l _
51
Schaubz/d 6: Poliey und Politikarena
Poliey Aren<l Poliey Arena
distributiv - konsensual
regulativ - wechselnde Koalitionen und
Steuerungsprinzzp:
Anreiz - keine Opposition, weil keine
SteuerungsprinzIp:
- Zwang
Konfliktlinien
Kosten gesehen werden - Uberzeugung
Merkmale:
(- Vorbild)
Unendliche Teilbarkeit
der Leistungen
Beispiele:
- potentielle Opposition wird
in Leistungsspektrum integriert
(Pork Barrel Politics)
Merkmale:
Allgemeine Verhaltensregeln fr
Gruppen oder Allgemeinheit
Beispiele:
- Kartellrecht
- Forschungszuschsse an - Dominanz von Policy Commu - Preisregulierung
-
Universitten
Zuschsse an Kommunen
nities (Subgovernments)
Leistungsgemeinschaften
-
-
Arbeitsschutz
Frauenrechte
- Steuererleichterungen Auf klar abgrenz bare, kleinere - konfliktintensiv
fr Hausbau Gruppen (Einheiten) entfallende - starker Anreiz, sich zu
- Patente an Erfinder
Nutzen und Kosten orgal11S1eren
Beispiele: - General Public indifferent
Nutzen (distributiv) und
Kosten breit streuend
Beispiele:
- Kindergeld
- Krankenversicherung
- Mehrheitspolitik (Wilson 1980)
- keine kmpferischen
Organisationen
- Krankenhausfinanzierung
- Tarifgesetzgebung
--------
Breite Streuung relativ geringer
Kosten; Konzentration von
Nutzen auf eine kleine Gruppe
(kompetitiv-regulative Politik)
- Nutznieer organisiert
- Masse relativ indifferent,
wenn nicht Public interest
Gruppe versucht, Nutzen
Beispiel: zu reduzieren
- Kartellrecht
redistributiv - konfliktorientiert
Steuerungspn"nZlp: - Polarisierung zwischen
Breite Streuung eines relativ
geringen Nutzen; Konzentration
- kostentragende Gruppe
organisiert
staatlicher Zwang Gewinnern und Verlierern der Kosten - Groe Nutznieergruppe
- Gebot, Verbot
Merkmale:
(protektiv-regulative Politik)
Beispiele:
- Konsumentenschutz
durch politischen
Entrepreneur mobilisiert
Relation zwischen Kosten - ideologisch untetmauert - Umweltschutz
und Nutzen deutlich
sozial-regulativ - konfliktreich
Betip/ele: nicht auf materielle Nutzen - ideologisiert
- Progressive Besteuerung
- Sozialhilfe
- Rentenversicherung
- Gesamtschule
- von organisierten Gruppen
(z.B. Gewerkschaften und Ar
beitgeberverbnden dominiert)
und Kosten bezogen, sondern
auf Formen der sozialen
Interaktion
Betipiele:
- Brgerrechtspolitik
-
-
-
-
geringe Konsensusfhigkeit
Single Issue Groups
soziale Bewegung
zentrale Rolle der Gerichte
- Mitbestimmung - Abtreibungspolitik
')2 53
eies hindurch, wird die politische Reaktion erschwert, die Mglich
keit, die Betroffenen zu mobilisieren, ist begrenzt (Sheffer 1977:
535), so z.B. bei der Verwaltungsvereinfachung.
hnliches bewirkt eine hohe sachliche Interdependenz von Poli
eies. Sie behindert die Herausbildung einer politischen Arena um
einen Issue. Wenn dies unter Umstnden dennoch geschieht, so
deshalb, weil die Betroffenen die Verflochtenheit nicht wahrneh
men. Ebensowenig politisch aktivierend wirkt die vage Rahmenre
gelung einer Policy, denn diese ermglicht es allen Beteiligten, sich
als Nutznieer einer ffentlichen Manahme zu sehen oder zumin
dest nicht als explizite Verlierer. Die heikle und konflikttrchtige
Przisierung von Manahmen wird auf den Durchfhrungsproze
verschoben. Eine Rahmengesetzgebung lt sich beschreiben als
... verbale Formel, die die Mehrheit der Kongressmitglieder als Ba
sis akzeptieren, um weitere Auseinandersetzungen auszutragen. Sie
setzt neue Grundregeln fest, nach denen der Konflikt um eine Sa
che ausgefochten wird (Bauer, Dexter, Pool 1963: 426f.; eig.
bers.) Durch das Abtreten breiter Gestaltungskompetenz an die
durchfhrenden Verwaltungen und Gruppen sind die Volksvertre
ter nicht gezwungen, zwischen konfligierenden Interessen zu wh
len und die Strafe eines Verlustes an Whlerstimmen hinzuneh
men. Gleichzeitig knnen sie diejenigen zufriedenstellen, die nach
einer Vernderung von Politik rufen, indem sie dem Rahmenbe
schlu eine Note von Reformpolitik verleihen (Lowi 1971: 59). So
kann das Rahmengesetz auch von widerstreitenden Beteiligten je
weils als Sieg verbucht werden.
Das bersetzungsgelenk zwischen Policy und Arena
It is not the actual outcomes but the expectations as to what the
outcomes can be that shape the issues and determine their politics
(Lowi 1964: 707). Die Behauptung, da ein Zusammenhang zwi
schen der Perzeption einer bestimmten Policy durch die Betroffe
nen und der Struktur der Politikarena besteht, basiert auf der An
nahme, da die Betroffenen Kosten oder Nutzen mit dieser Ma
nahme verbinden. Je nach dem drckt der Brger/Whler ffentli
chen Protest / ffentliche Zustimmung oder ein positives oder nega
tives Votum in Sachplebisziten aus oder aber entzieht seinem Re
prsentanten oder seiner Partei die Stimme. Nun gibt es verschiede
ne Verfremdungsmomente, die den glatten Ablauf dieser berset
zungslogik stren. So hat die Kritik der konomischen Kosten-Nut
zen-Theorie politischen Verhaltens auf die geringe Sachbezogen
heit und hufige Irrationalitt des Whlerverhaltens hingewiesen
und die Orientierung der Whler an Persnlichkeitsmerkmalen von
Politikern und diffusen Parteibildern (Butler, Stokes 1969) betont.
Im Fall der sozialregulativen Policy liegen die Grenzen einer mate
riellen Kosten-Nutzen-berlegung offen auf der Hand. Trotz aller
Einschrnkungen bilden materielle Kosten-Nutzen-Kalkle fr
weite Bereiche politischen Verhaltens eine wichtige Erklrung fr
die Reaktion auf verschiedene Policies, deren Grenzen jedoch im
Auge behalten werden mssen.
Auer der Irrationalitt politischen Verhaltens tragen noch wei
tere Verfremdungs- oder Strfaktoren dazu bei, den einfachen
Zusammenhang von Kosten-Nutzen-Erwartung und politischer Re
aktion zu verwischen. Sie liegen zum einen im Charakter von Poli
eies selbst, zum anderen in bestimmten institutionellen Merkmalen
des politischen Prozesses begrndet.
Policies sind nur schwer in analytisch eindeutige und unter
scheidbare Kategorien einzuteilen. Dies ist in erster Linie darauf
zurckzufhren, da eine Policy vielschichtig ist, mehrere Aspekte
umfat, die jeweils unterschiedlichen Policy Kategorien zugeordnet
werden knnen. Von den verschiedenen Merkmalen erweist sich in
der politischen Auseinandersetzung ein Element als dominant und
bestimmt die politische Reaktion auf die Policy. So kann eine Ma
nahme gleichzeitig manche Gruppen begnstigen und andere bela
sten, sie kann Steuerungsprinzipien kombinieren, um zu einer be
stimmten Nutzen- oder Kostenverteilung zu gelangen. Welches
Element dies ist, ist eine Frage der politischen Definitionsmacht
(Windhoff-Heritier 1983b: 355). Denn in politischen Konflikten
einigen sich die Gegner nicht wie in akademischen Auseinanderset
zungen relativ frh auf die Definition von Fragen. Im Gegenteil,
die Definition von Alternativen stellt das entscheidende Machtin
strument dar. Die Gegenspieler finden selten Konsensus darber,
welches eigentlich die zentralen Fragen sind, weil die Definition
Macht impliziert. Derjenige, der bestimmt, worum es in der poli
54
55
tischen Auseinandersetzung geht, regien das Land, denn die Defi
nition von Alternativen ist gleichzeitig die Wahl von Konflikten
und die Wahl von Konflikten verteilt Macht ... (SchattSchneider
1967: 68; eig. bers.)
Die Sichtweise einer Policy kann sich im Verlaufe der Zeit n
dern. Allerdings bieten nicht alle Policies gleichviel Spielraum zur
beliebigen Interpretation und Perzeption eines dominierenden
Elementes. Einfache, ))harte Programme bieten weniger, weiche,
komplexe Programme bieten mehr Mglichkeiten fr Umdefini
tion. Gruppenkonflikte verschrnken sich mit der Definition von
Policies, einmal geschaffene harte Policy-Elemente wirken auf
den politischen Proze zurck. So analysiert Eckstein am Beispiel
des britischen Gesundheitssystems, wie der Umverteilungsimpetus
des Programms geschwcht wurde durch die Abhngigkeit der
Nutznieer von den ))Programmverlierern, den rzten. Unbe
merkt verlor das Programm im Verlaufe der Durchfhrung einige
seiner redistributiven Stacheln. Jedoch schrnkten umgekehrt die
einmal gefllten gesundheitspolitischen Entscheidungen auch die
Handlungsmglichkeiten der rzteverbnde ein (Eckstein 1963:
408).27 Gerade bei Umverteilungspolitik lt sich beobachten, da
sich - soweit mglich - kontinuierlich ein behutsamer Umdefi
nierungsproze vollzieht, dessen Ziel es ist, Umverteilung in vertei
lende Politik abzuwandeln.
Hufig wird redistributiven Programmen dadurch die Spitze ge
nommen, da ihnen distributive Elemente hinzugefgt werden,
um Widerstnde gegen das Programm abzubauen. Der Begriff des
legitimatorischen Umverteilungsparadoxon (Grortian) bringt die
sen Zusammenhang zum Ausdruck,wonach Umverteilungspolitik
nur dann politisch durchsetzbar ist, wenn sie selbst nicht als Umver
teilungsmanahme thematisiert und politisch diskutiert wird.
Schweisfurth stellt anhand des Beispiels Bundesausbildungsfrde
rung die reformpolitische oder umverteilungspolitische Umweg
Thematisierung dar. Erst die letztere bietet Chancen der politi
schen Realisierung: ))Umverteilende Ausbildungsbeihilfeprogram
me wie BAFG (werden) nur dann politisierungs- und durchset
zungsfhig ... , wenn der Umverteilungsaspekt gerade nicht zum
Gegenstand des Politisierungsprozesses wird und mittels Issue
Labeling in ein krisenlsendes Spill-over-Programm umdefiniert
werden kann (Umweg-Thematisierung) (Schweisfurth 1985: 32).
Das Umetikettieren, das ))Issue-Relabeling, erfolgt so, da eine
mglichst breite Legitimationsbasis geschaffen wird (Nelson 1978:
20). Im Falle der Ausbildungsfrderung versuchte man nach dem
Sputnikschock 1957 die breite Frderung als Manahme darzu
stellen, die zur Mobilisierung von Begabungsreserven und zur Ga
rantierung der wirtschaftlichen Konkurrenzfhigkeit der Bundesre
publik ntig sei (Schweisfurth 1985: 64). Das Beispiel macht deut
lich, da der Kosten-Nutzen-Aspekt einer Policy nicht immer klar
hervortritt, zuweilen gar bewut verhllt wird.
Ein klarer Zusammenhang zwischen Kosten und Nutzenaspekten
einer Policy und deren politischer Ablehnung oder Untersttzung
wird nicht nur durch die Vielschichtigkeit von Policies verwischt,
sondern auch durch bestimmte institutionelle Momente des politi
schen Prozesses. Rein theoretisch liee sich argumentieren, da der
politische Entscheider, der Volksvertreter, die individuellen Nut
zenperspektiven seiner Whler aggregiert und in seinen Entschei
dungsproze mnden lt, weil er nach dem Prinzip der Stimmen
maximierung handelt. Die Reinheit dieses Zusammenhangs wird
allerdings durch die Parteigebundenheit und die Fraktionsdisziplin
getrbt, denen der einzelne Reprsentant Rechnung tragen mu,
was nicht immer auch eine Untersttzung seiner Whlerinteressen
bedeutet. Auerdem fhlen sich manche Reprsentanten von eini
gen Fragen nicht berhrt, weil sie nicht zentrale Interessen ihrer
Whlerschaft tangieren. Sie nutzen in dieser Situation ihre Unter
sttzungsbereitschaft als politische Ressource, die sie Kollegen an
bieten, um wiederum deren Untersttzung in sie unmittelbar be
treffenden Fragen zu gewinnen. Auch hier wird die individuelle
Stimmenmaximierungslogik des einzelnen Reprsentanten ver
wischt.
Werden Zusammenhnge zwischen Policies und Struktur der
Entscheidungsarena betrachtet, so mssen bei der Analyse einzel
ner Issues diese mglichen Verfremdungseinflsse bedacht und
Aussagen entsprechend differenziert werden.
56
57
3. Die Dynamisierung der Analyse
Eine Policy ist keine statische, konstante Gre, vielmehr ein flie
endes, ungefestigtes Phnomen, das sich im Verlaufe der Zeit
wandelt. Diese Vernderung gilt es nachzuvollziehen, damit auch
die Struktur der Politikarena und des die Policy tragenden Netzes.
So kann das Policy-Netz der Politikformulierung bei der Imple
mentation anders aussehen: Manche Akteure treten in den Hinter
grund, andere tauchen auf oder spielen eine gewichtigere Rolle als
vorher, was fr die Policy-Substanz von groer Bedeutung ist. So
mag ein Policy-Netz in der Formulierungsphase tragfhig und ko
hrent sein, fllt aber in der Implementation auseinander, insbe
sondere dann, wenn fundamentale Fragen whrend der Politikfor
mulierung ausgeklammert und in die Durchfhrungsphase ver
schoben wurden Gordan, Richardson 1983: 608). Ein neues Netz
bildet sich heraus; damit kann sich auch der Inhalt der Policy vern
dern.
Auch die Politikarena ist Vernderungen unterworfen. Ur
sprnglich auf die Politikformulierung bezogen, ist es durchaus
sinnvoll, den Begriff auch auf die Durchfhrung anzuwenden und
den Proze der politischen Auseinandersetzung zwischen verschie
denen Implementationsakteuren um die Ausgestaltung des Pro
grammes nachzuzeichnen. So lt sich beobachten, da das, was
auf Bundesebene als distributives Programm konzipiert wurde, sich
in der Durchfhrung auf der regionalen Ebene als redistributives
Programm darstellt, weil beispielsweise eine begrenzte Summe von
Zuschssen an eine groe Zahl von Bewerbern verteilt werden mu,
die um die Mittel konkurrieren (Gemeindeverkehrsfinanzierung).
Vollziehen sich diese Vernderungen im Verlaufe eines Politik
zyklus, so lt sich ein Wandel auch ber mehrere Politikzyklus
Durchlufe feststellen. Im Verlaufe der Lebensgeschichte einer
Policy werden verschiedene Instrumente eingesetzt, die sich in der
Struktur der Politikarena niederschlagen. Wir erinnern an die ex
haustion of tools (Ingram, Ullery 1980: 670), die eine Anwendung
immer strkerer Politikinstrumente impliziert. Diese gehen je
weils mit einer Erhhung der Anwendung staatlichen Zwanges ein
her. Wird beispielsweise zunchst mittels Anreizen und distributi
ver Politik versucht, ein bestimmtes Verhalten zu induzieren, und
bleibt dies erfolglos, so bietet sich als nchster Schritt die Verhal
tensvorschrift an, die noch durch distributive Anreize verst
werden kann, um dann von den Anreizen ganz abzusehen und zu
einer strengen regulativen Politik mit entsprechenden Sanktionen
fortzuschreiten.
Vernderungen in der Policy-Entwicklung lassen sich auch durch
das Konstrukt Arenawechsel erklren. Das Konzept setzt voraus,
da wir uns von der Vorstellung lsen, da in einem Policy-Bereich
nur ein Policy-Netz entscheidungsrelevant ist. Vielmehr knnen
zwei oder mehrere Policy-Netze dafr zustndig sein, eine Policy ei
ner abschlieenden Entscheidung zuzufhren. Die Arenen werden
in unterschiedlichen Phasen der Entwicklung einer Policy aktuali
siert. Ein Wechsel wird von denjenigen herbeigefhrt, die sich in
einer Politikarena alsVerlierer sehen oder die die Policy-Entwick
lung als zu langsam und stagnierend empfinden. Durch den Arena
wechsel knnen diese Betroffenen unter Umstnden eine gnstige
re Handlungsposition gewinnen und in der Auseinandersetzung
das Policy-Ergebnis strker beeinflussen.
Wilsford setzt dem offenen, fragmentierten Policy-Netz
28
das ge
schlossene Policy-Netz gegenber: In der offenen Arena tummeln
sich eine Vielzahl von Akteuren, die konfligierende Interessen ver
folgen und sich in einem offenen Entscheidungsproze auseinan
dersetzen. Dies hat zur Folge, da nur inkrementale Policy-Vern
derungen herbeigefhrt werden knnen, was manche Akteure ver
anlassen kann, aus dem offenen Policy-Netz auszusteigen und die
Entscheidung in einem alternativen geschlossenen Policy-Netz vor
anzutreiben. Denn in der geschlossenen Arena knnen substantiel
le Entscheidungen leichter herbeigefhrt werden, weil die Zahl der
Teilnehmer begrenzt ist (Wilsford 1984: 431). Als Beispiel fr eine
Flucht aus der Stalemate-Situation der offenen Politikarena lt
sich die Einschaltung der Gerichte in den Entscheidungsproze
nennen. Durch diesen Arenawechsel wurde beispielsweise in den
USA die Brgerrechtspolitik fr die Schwarzen gefrdert. Die ff
nung der Politikarena in den 60er Jahren zog das Auftreten einer
Vielzahl von politischen Gruppen nach sich, brachte jedoch keine
subtantiellen Policy-Fortschritte. Erst mit der Aktualisierung einer
alternativen, geschlossenen Arena, die vom Obersten Gerichtshof
(und nachher von einzelnen Prsidenten) beherrscht wurde, gelang
58
59
selbstndige: Netze mit entsprechenden Arena-Strukturen verfg
eine Beschleunigung der Policy-Entwicklung. Umgekehrt wird
bar sind, die einen Enrscheidungsproze zum Abschlu bringen
durch die bewute Erweiterung des Policy-Netzes, das Umsteigen
knnen. Die Teilnahme an den zwei oder mehr Netzen (Arenen)
in eine offene, pluralistisch strukturierte Arena, die Policy-Entwick J
lung bewut verlangsamt. Allerdings kann die damit verbundene
Publizittserhhung auch eine Beschleunigung der Policy-Entwick
lung vorbereiten, indem sie den Bekanntheitsgrad der Policy und
das diesbezgliche Problembewutsein erhht. Zu dieser Auswei
tung eines Konflikts, the socializing of conflict (Schattschneider
1967: 36) nehmen hufig schwache Verlierer einer Politik Zu
flucht, indem sie sich neue politische Verbndete suchen, die
durch die Umdefinierung eines Issues oder die Hervorhebung bis
lang wenig bercksichtigter Aspekte gewonnen werden, also durch
die Umetikettierung einer Policy.
Der gngigen Auffassung, da fragmentierte politische Systeme
nur kleine Policy-Vernderungen herbeifhren knnen, stellt die
These vom mglichen Arenawechsel die Perspektive gegenber,
da die weite Streuung von Ressourcen und Entscheidungsszenen
Gelegenheiten bieten und auch die Motivation frdern, Policy-In
novationen zu erproben. Ein fragmentiertes offenes Policy-System
erffnet mehr Chancen, in diesem Feld Reputation, Einflu und
Fachkompetenz zu entwickeln (Ingram, Ullery 1980: 672). Bauen
sich in einer Arena bedeutsame Widerstnde gegen Neuerungen
auf, wenn der angestrebte Wandel Kosten fr eine Betroffenen
gruppe impliziert, stehen immer alternative Policy-Arenas als Aus
weichmglichkeiten offen. 29 So knnen dieVerlierer in einer Are
na sich in einer anderen Entscheidungsszene trsten lassen: Nach
dem die Ausbildungsfrderung auf Bundesebene reduziert wurde,
legten einzelne Lnder neue Frderprogramme auf. Auf diese Wei
se kann das fragmentierte Policy System mehr und vielfltigere In
teressen einbinden, als dies in einem integrierten, hierarchischen
politischen System mglich ist. Die Verteilung kompensierender
Leistungen ... is often more feasible for aseparate organization .. ,
rather than the organization which allocates costs (Ingram, Ullery
1980: 677).
Insgesamt erscheint das Konzept des Arena- oder Policy-Netz-
Wechsels durchaus brauchbar, um Vernderungen, Brche, Be
schleunigungen oder Verlangsamungen von Policy-Entwicklungen
zu erklren. Voraussetzung dafr ist, da zwei oder mehr relativ
: i ) ~
11
1
I
1 60
kann sich bei einigen (wenigen) Akteuren auch berlappen.
Fr die Langzeitentwicklung von Policy-Netzen und Politikare
nen sind somit drei analytische Perspektiven wichtig: Erstens mu
die Entwicklung eines Policy-Netzes und einer Politikarena im Rah
men des Politikzyklus (siehe S. 64ff) untersucht werden und nach
Vernderungen whrend der Politikformulierung gegenber der
Politikimplementation gefragt werden. Zweitens mssen typische
Policy-Sequenzen und Instrumenteabfolgen ber mehrere Politik
zyklen hinweg herausgearbeitet werden. Drittens erscheint es inter
essant, Policy-Vernderungen unter dem Gesichtspunkt des Policy
Netz- bzw. Arenawechsels wichtiger Akteure zu analysieren.
4. Die analytische Zusammenfhrung von
Politikarena und Poliey-Netz
Es erscheint wnschenswert, das Policy-Netz als die objektive Struk
, tur, das Skelett einer Policy, und die Politikarena als Ausflu sub
jektiver Erwartungen der Betroffenen gegenber einer Policy und
der dadurch ausgelsten politischen Reaktionen strker aufeinander
zu beziehen. Denn die Politikarena - ohne harten, objektivierba
ren Kern - steht in Gefahr, zwischen den Hnden zu zerflieen:
Die analytischen Policy-Kategorien distributiv / redistributiv konsti
tuieren keine Policy an sich, sondern ergeben sich nur aus den
Perzeptionen von Betroffenen und deren politischen Reaktionen
(Untersttzung oder Widerstand).30 Ebenso wie bei der Analyse der
Policy-Wirkungen vorgeschlagen wurde, diese so weit wie mglich
zu konkretisieren, erscheint es sinnvoll, dem Arenabegriff Lowis ei
nige objektive Streben einzuziehen, d.h. die konkreten Elemente
des Policy-Netzes mit den aus Erwartungen flieenden politischen
Verhaltensweisen der Arena zu verbinden. Zu diesem Zweck ist es
erforderlich, die konkreten Elemente, also die beteiligten Akteure
und Institutionen, deren Zahl und Art der formalisierten Bezie
hungen (Policy-Netz) zu analysieren. Diese objektive Struktur wird
61
den politischen Reaktionen gegenbergestellt, die aus der Perzep
tion bestimmter Kosten und Nutzen oder allgemeiner Wirkungen
einer Policy resultieren. Sie stellen sich als Zustimmung, Wider
spruch, Gleichgltigkeit dar und machen die Verhaltensdemente
der Arenastruktur aus.
Was bringt eine solche Zusammenfassung und Gegenberstel
lung objektiver und subjektiver Elemente von Policy-Netz und Are
na? Die Arena wird nicht nur durch das Konflikt- und Konsensus
verhalten bestimmt, sondern auch durch objektive Akteure und In
stitutionen und deren formalisierte Beziehungen, erhlt dadurch
ein festes Gerst. Die Darstellung der ganzen objektiven und sub
jektiven Merkmalsvielfalt einer Policy und einer Arena kann deut
lich machen, an welchen strittigen Elementen einer Policy sich die
politische Diskussion emotional entzndet und politische Reaktio
nen auslst, welche Elemente stillschweigend akzeptiert werden.
Gerade in einer Langzeitanalyse von Policy-Entwicklungen kann
mit Hilfe dieser Gegenberstellung von subjektiv perzipierten und
objektiven Policy- und Arenaaspekten nachvollzogen werden, wie
sich die Wahrnehmung einer Policy und die Arena verndert.
Die Unterscheidung zwischen Akteuren- und Institutionenstruk
tur und politischem Verhalten einer Arena mag auch erklren, wa
rum im internationalen Vergleich die gleichen Policies von sehr un
terschiedlichen, historisch gewachsenen Institutionen und Institu
tionengefgen getragen werden. Damit wird nicht die These wider
legt, da Policy-Merkmale die Arena prgen knnen (Ashford
1978), denn auf der subjektiven Arenaebene des politischen Ver
haltens lassen sich durchaus hnliche politische Reaktionen auf ver
gleichbare Policy-Probleme konstatieren, wie in der deutschen und
amerikanischen Diskussion ber die Finanzkrise der Rentenversi
cherung. Obwohl institutionell unterschiedlich gestaltet, fielen die
politischen Reaktionen auf die Krzungsbestrebungen hnlich aus.
In beiden Lndern stieen sie auf vehementen politischen Wider
stand seitens der Betroffenen und aller Parteien, fhrten zur politi
schen Patt-Situation und zur Bildung einer Allparteienkommission
zur Lsung der Rentenfinanzierungsfrage. Schlielich wurde eine
politische Lsung auf der Ebene des kleinsten gemeinsamen Nen
ners zwischen den Optionen der Beteiligten herbeigefhrt.
So sehr der Arena-Begriff analytisch-methodische Stacheln hat, so
wenig ist er zuknftig aus der poJitikwissenschaftlichen Diskussion
wegzudenken , weil er den Blick auf policyspezifische Nebenschau
pltze der Politik lenkt, die bisher von der Politikwisscnschaft zu
wenig beachtet wurden.
62
63
Drittes Kapitel
Poliey-Zyklus
Die Policy-Analyse richtet ihre Aufmerksamkeit auf die Vernde
rung von Politikinhalten, indem sie eine dynamische, prozeorien
tierte Sicht von Policies einnimmt und nach der Entstehung,
Durchfhrung und eventuellen Neuformulierung oder Beendigung
einer Policy fragt. Diese zyklusorientierte Analyse von Palieies und
politischem Handeln und die schwerpunktmige Untersuchung
bestimmter Policy-Entwicklungsphasen haben die politikwissen
schaftliche Diskussion der letzten Jahre - man denke beispielswei
se an die Implementations- und die Evaluationsforschung - stark
geprgt.
Eingebettet ist dieses Phasenmodell in eine allgemeine System
Umwelt-Theorie: Das politisch-administrative System erbringt
Steuerungsleistungen gegenber dem soziokulturellen und kono
mischen System, whrend die soziokulturellen und konomischen
Umweltbedingungen ihrerseits wiederum prgend auf Strukturen
und Verhalten des politischen Syste'ms einwirken. Das politisch-ad
ministrative System besteht nicht nur aus den verfassungsmigen
politischen Institutionen, sondern auch aus intermediren Organi
sationen der politischen Willensbildung wie Interessenverbnden
(vgl. Scharpf 1974: 4). Herausgehoben aus dem politisch-admini
strativen System wird der engere Begriff des Policy Making-Sy
sterns, das den engeren staatlichen Entscheidungsapparat umfat,
an den Brger, Parteien und Verbnde ihre Wnsche herantragen
und der verbindliche Entscheidungen fllt (Konversionsproze)
(Easton 1969: 1058f.).
Welches sind denn nun im einzelnen die Entwicklungsstadien ei
ner Policy, die deren Lebensgeschichte kennzeichnen? Jenseits aller
64
terminologischen Vielfalt zcid1l1el sich in der Literatur ein Konsen
sus ab, folgende Phasen zu unterscheiden: die Problemformulie
rung, die Agenda-Gestaltung, die Politikformulierung, die Poli
tikimplementation sowie die PoJitik-Novellierung oder -Terminie
rung, die von einer Politik-Evaluation,l begleitet werden knnen,
Konkreter ausgedrckt: Ein Problem tritt als solches ins ffentliche
Bewutsein, wird aufgrund der Forderungen bestimmter Gruppen
und dominanter gesellschaftlicher Wertvorstellungen als hand
lungsrelevantes Problem definiert und auf die politische Entschei
dungsagenda gesetzt. Begleitet von Auseinandersetzungen und
Aushandlungsprozessen zwischen verschiedenen politischen Grup
pen wird das Problem in die Form einer politisch-administrativ
verbindlichen Entscheidung gebracht, die dann im Durchfhrungs
proze durch nachgeordnete politische und administrative Akteu
re, gesellschaftliche Gruppen und Organisationen sowie Einzelbr
ger ihre konkrete Ausgestaltung erfhrt. Die daraus resultierenden
konkreten Policy-Ergebnisse und -Wirkungen (die wissenschaftlich
untersucht werden knnen: Evaluation) schlielich rufen eine poli
tische Reaktion der Zustimmung oder Ablehnung hervor, die wie
derum politisch umgesetzt wird und zur Weiterfhrung, Vernde
rung oder Beendigung der Policy fhrt.
Schaubtld 7: Phasen des Politikzyklus
Problemdefinition
!
Agenda-Gestaltung
!
Politikformulierung
!
Politikimplementation
'\. Evaluation
Politik-Terminierung / Policy-Reaktion
oder Neuformulierung und politische
Verarbeitung
65
I ber der Verlockung, mirrels dieses Phascnmodells den Poli,y- 11 1. Problemdefinition
Ablauf suberlich zu ordnen, vergit man leicht, da in der politi
schen Wirklichkeit die einzelnen Stadien nicht klar unterschieden
und deutlich getrennt werden knnen. Zwar treten die Phasen ten
denziell und in der Regel in der beschriebenen Abfolge auf, jedoch
berschneiden sie sich hufig und laufen teilweise parallel. Die
komplexe Realitt sperrt sich im konkreten Fall gegenber einer
eindeutigen phasenmigen Untergliederung.
Dennoch bietet die Unterscheidung von Policy-Phasen groe
analytische Vorteile. Die dynamische Prozesicht von Policies ver
hindert, da Policies als etwas Statisches, Feststehendes verstanden
werden und gebietet es, diese als sich wandelnde, interpretationsf
hige Phnomene zu sehen. So legt die Phasenunterscheidung den
Vorher-Nachher-Vergleich eines Politikinhaltes nahe, der in die
Frage mndet: Wie verhlt sich das Wollen zur Wirklichkeit? Was
ist aus der statuierten Policy, sei es Gesetz, Verordnung oder Erla,
im Verlaufe einer langwierigen, hrdenreichen Implementation ge
worden? Welche konkrete Gestalt hat die ursprnglich formulierte
Policy letztendlich gewonnen?
In eben diesen analytischen Vorteilen grnden auch die metho
dischen Untiefen der Prozesicht in der empirischen Einzelanalyse:
Was ist denn nun eigentlich die Policy? Das, was ein Parlament als
Manahme verabschiedet hat, oder das, was der Brger schluend
lich an der eigenen Person erfhrt (Greenberg U.a. 1977: 1536)?
Sowohl als auch lautet die Antwort: Sowohl der rechtlich verbind
liche Beschlu des verfassungsmig zustndigen Organs als auch
die organisatorischen Manahmen und Brger-Verwaltungs-Inter
aktionen konstituieren ein und dieselbe Policy, nur in jeweils unter
schiedlicher Gestalt zu einem unterschiedlichen Zeitpunkt. Die
rechtlichen Bestimmungen werden als Bezugsrahmen analytisch
mitgefhrt, der Akzent liegt in spteren Phasen jedoch auf organi
satorischen, interpersonellen Elementen der Policy. Im folgenden
seien daher die verschiedenen Policy-Phasen in ihren Grundzgen
dargestellt und die typischen Fragestellungen und Forschungsper
spektiven skizziert, die ihnen zugrundeliegen.
6()
Whrend der Problemdefinition , die logisch am Anfang eines Poli
cy-Zyklus steht, allerdings nie endgltig abgeschlossen ist, kristalli
siert sich heraus, welches von einer unendlich groen Zahl von Pro
blemen als politisch handlungsrelevant betrachtet werden soll und
einer politischen Lsung zugefhrt wird. Indem einigen gesell
schaftlichen Problemen die Wrde politisch handlungsrelevanter
Fragen verliehen wird, erfolgt gleichzeitig die Ausgrenzung eines
Nichtentscheidungsbereichs (Bachrach, Baratz 1970: 39ff.), wer
den andere gesellschaftliche Probleme in den Vorhof der politi
schen Entscheidung nicht eingelassen.
Obwohl die Problemdefinition immer selbstverstndlich als inte
graler Bestandteil des Policy-Zyklus verstanden wird, gibt es - im
Unterschied zu anderen Phasen des Policy-Zyklus - kaum systema
tische Untersuchungen darber. Ein Grund dafr mag darin liegen,
da die Problemdefinition nur schwer fabar ist, sie lt sich keinen
institutionellen Strukturen zuordnen, die fr Problemformulie
rung zustndig sind. Vielmehr beteiligen sich beliebige gesell
schaftliche Gruppen, Individuen und Institutionen an diesem Pro
ze, der sich auf subtile, flieende, informelle und schwer objekti
vierbare Weise im ffentlichen Bewutsein vollzieht, ohne da klar
gesagt werden kann, wer daran in welcher Rolle mitwirkt. Die ge
ringe Institutionalisierung der Problemdefinition hebt diese von
der Politikformulierung und der Politikimplementation ab, die
durch vergleichsweise hochgradig verfestigte Entscheidungs- und
Durchfhrungsstrukturen gekennzeichnet sind.
Unsicheres analytisches Terrain ist die Problemdefinition darber
hinaus, weil Probleme keine objektiven Gren sind oder, differen
zierter ausgedrckt, neben objektiven, erhrtbaren Bestandteilen
auch immer subjektive Elemente aufweisen, die subjektive ber
zeugung, da eine Situation gendert werden sollte (Etzioni 1976:
5). Probleme entstehen, weil private und staatliche Ttigkeiten
nicht beabsichtigte Folgen zeitigen (Offe 1975: 160). Diese Folgen
aber werden durch Individuen und Gruppen unterschiedlich und
selektiv perzipiert. Probleme existieren nicht an sich und bedr
fen einer bloen Feststellung. Was wir vor dem Hintergrund einer
unendlichen Vielfalt sozialer Phnomene als Problem wahrneh
67
men, ergibl sich aus einem normativ bestimmten Auswahlprozc.
Nach bewuten und unbewuten Auswahlkriterien fgen wir spe
zifische gesellschaftliche Einsichten in der Definition eines Policy
Problems zusammen, und zwar in der Weise, da sich ein Ansatz
punkt zum politischen Handeln bietet. Durch dieses Merkmal der
politisch-administrativen Handlungsrelevanz unterscheiden sich
Probleme in einem rein analytischen Sinn
32
von Policy-Proble
men. Erst die berzeugung, da ein gesellschaftliches Problem
politisch-administrativ zu bewltigen ist, lt dieses zum Policy
Problem werden.
Wie stellt sich gem solchen berlegungen Armut als Policy
Problem dar? Wird sie selektiv als niedriges Einkommen verstan
den? Wenn ja: Welches sind die Ursachen des geringen Einkom
mens, die einen Ansatz zum Handeln bieten, um eine so definierte
Armut zu bekmpfen? Basiert es auf mangelnder persnlicher Ini
tiative, auf regionalen konomischen Ungleichgewichten oder auf
Bildungsmangel? Entscheidet man sich fr das letztere, so mu Ar
mut auf dem Wege von Bildungsrnanahmen bekmpft werden,
trifft das zweite zu, mssen strukturelle wirtschaftspolitische Ma
nahmen eingeleitet werden (Ritte!, Webber 1973: 161).
Die Definition von Policy-Problemen und die Festlegung von
handlungsrelevanten Problemaspekten wird durch normgeleitete
Auswahlprozesse bestimmt, und es hngt vom politischen Durch
setzungsvermgen ab, wer sich mit seiner Auswahl durchsetzt.
Hinter einer Problemdefinition stehen jeweils die politischen For
derungen unterschiedlicher gesellschaftlicher Gruppen (Schatt
schneider 1967: 68). Ein Policy-Problem bezeichnet also einen ge
sellschaftlichen Zustand, aus dem Teilaspekte hervorgehoben und
als politisch lsbar und lsungsnotwendig erachtet werden. Da
durch wird es zum Policy Issue.33
Es gibt verschiedene Motive, die den Bemhungen, eine gesell
schaftliche Situation als Policy-Problem zu definieren, zugrundelie
gen. Hufig gibt die berzeugung den Ansto, da eine ungleich
gewichtige Verteilung von Ressourcen oder Positionen zwischen
verschiedenen Gruppen vorhanden ist. Oder ein Politiker oder eine
politische Gruppe heftet sich einen Issue auf die Fahnen und fr
dert ihn in der ffentlichkeit, um den eigenen Nutzen zu erhhen
und ein ffentliches Amt zu gewinnen. Eine Issue-Initiierung kann
Mj
auch durch ein unvorhergesehenes Ereign is erzwungen werdcn.
Schlielich steht bei der Propagierung eines Policy-Problems zuwci
Ien schlicht cine Verpflichtung gegenber dem Gemeinwohl im
Vordergrund (Cobb, Eider 1983: 82ff.)34 oder aber, wie die Diffu
sionshypothese behauptet: Gleichartige politische und gesellschaft
liche Systeme lernen voneinander und gleichen sich im Zuge des
sen in ihrer Perzeption und politischen Bearbeitung von Policy-Pro
blemen an.
Die Aufmerksamkeit der Medien, spezielle Meinungsumfragen,
programmatische Erklrungen von Parteien und Verbnden sowie
die Entstehung von Single Issue Groups, d.h. politischen Grup
pierungen, die sich ausschlielich dieser Policy-Frage widmen, deu
ten darauf hin, da einem Problem in der ffentlichkeit zuneh
mendes Gewicht zukommt (Enloe 1975: 27/28).
2. Agenda-Gestaltung
Ein gesellschaftliches Problem als Policy-Problem zu verstehen, ist
also gleichbedeutend mit der Aufforderung, politisch und admini
strativ zu handeln und Lsungsvorschlge zu entwickeln. Damit
rckt das Problem in die Nhe der politischen Entscheidungsorga
ne, ist aber noch nicht in den engen Kreis derjenigen Probleme vor
gedrungen, ber die dann rechtlich verbindliche Entscheidungen
gefllt werden, denn es steht noch nicht auf der politischen Tages
ordnung. Hier wird ein weiteres Filter wirksam, in dem viele Policy
Probleme verbleiben und damit nie zum Gegenstand offizieller po
litischer Entcheidung werden. Im Politikzyklus bildet die Agenda
Gestaltung die Brcke zwischen der Problemdefinition und der Po
litikformulierung, der formal verbindlichen Entscheidungsfin
dung.
Die institutionelle, formelle oder governmental Agenda wird
definiert als diejenigen Fragen, die fr die politischen Entscheider
zur aktiven und ernsthaften Behandlung anstehen (Cobb, Eider
1983: 86).35 Theoretisch lassen sich eine Vielzahl von Agenden der
verschiedensten politischen und administrativen Institutionen un
terscheiden.
69
Politische Agenden umfassen eine reiche Vielfalt von lssues. Al
te Fragen, fr die schon Handlungsalternativen aufgezeigt wur
den, lassen sich wiederum in Fragen aufteilen, die jhrlich zur Ent
scheidung anstehen (habitual items), und solche, die von Zeit zu
Zeit, aber unregelmig behandelt werden (recurrent issues;
Walker 1977: 423). Der grte Teil einer Agenda setzt sich aus wie
derkehrenden und Routinefragen zusammen, die bei den politisch
Entscheidenden Vorrang genieen. Allerdings drngen sich zuwei
len, durch pltzliche, uere Ereignisse bedingt, Entscheidungen
vor. Gesellschaftlich kanalisierte neue Fragen, die sich langsam aus
einer breiten politischen Diskussion herausschlen, Konturen ge
winnen und sich langsam Zutritt zur Agenda verschaffen, bilden ei
ne kleine Minderheit auf den politischen Tagesordnungen.
36
Neue
Fragen werden, weil sie als Handlungsalternativen noch unerprobt
sind, hufig in die Form von Ermessensfragen (discretionary
issues) gebracht, die fr eine flexible Interpretation Spielraum bie
ten (Walker 1977: 423):
Hat ein neues Policy-Problem einmal erfolgreich den Zugang
zur politischen Agenda gefunden, bereitet es damit den Weg fr
verwandte Fragen, so da neue Policies hufig als })Cluster auftre
ten (Nelson 1978: 30; Walker 1977: 435ff.). Denn ist eine neue Po
licy einmal arriviert, besteht die Neigung, sie in Einzelfragen auf
zugliedern. Noch wichtiger aber: Der Agendaerfolg einer politi
schen Koalition veranlat andere Gruppen mit hnlichen Proble
men, dieselbe Koalition wieder fr ihre eigenen Zwecke zu aktivie
ren.
37
Warum einige })neue Policy-Probleme bis in den Innenhof politi
eher Entscheidung vordringen, andere aber nicht, erklrt sich wie
derum aus normativen Auswahlprozessen. Politische Agenden re
flektieren gesellschaftliche und institutionelle Prferenzen, doch
nicht in einem einfachen Abbildungsvorgang. Um einem Policy
Anliegen zum Status einer formalen Entscheidungsfrage zu verhel
fen, mssen politische Ressourcen verfgbar sein, mittels derer eini
ge Schlsselakteure im Entscheidungsproze gewonnen werden
knnen..Diese Handwerker der Macht verhandeln mit anderen
Politikern ber den Inhalt der Agenda. Von der Vielzahl mglicher
Issues, die um ihren politischen Einsatz und ihre Aufmerksamkeit
konkurrieren, schieben sie einige in den Vordergrund und bauen
70
milreis berzeugen und berreden, Drohung und Bargaining eine
politische Koalition auf, die die lssues trgt.
Jedoch gehen mannigfache Policy-Anregungen auch von politi
schen Organen selbst aus.
38
Als erfolgversprechend gilt die Metho
de, einen Policy-Vorschlag aus einer Behrde heraus auf den Weg
zu bringen (Cobb u.a. 1976: 128).39 Das Vorhandensein brachlie
gender, insbesondere personeller Ressourcen kann eine Behrde
veranlassen, in die Rolle des politischen Entrepreneurs zu schlpfen
(Walker 1977: 445), Policy-Probleme in Policy-Vorschlge zu klei
den und diese auf die politische Agenda zu bringen 00hansen
1984: 74). Solche Initiativen verbinden sich oft mit dem spekulati
ven Blick auf einflureiche Behrdenklientele. Zunchst stuft die
Behrde den Issue als potentiellen Handlungsgegenstand (Erken
nung), dann als aktuelles, zu befrderndes Handlungsproblem ein.
Manahmen werden geplant (Annahme). Zwei Voraussetzungen
mssen zu diesem Zweck allerdings erfllt sein: Die Behrde ist fr
das Politikfeld zustndig und der berzeugung, da das Problem
angemessen behandelt werden kann. Ist dies der Fall, werden klare
Prioritten gesetzt und die behrdliche Entscheidungsagenda neu
geordnet. Schlielich wird abgetastet, ob das Problem lngerfristig
Aufmerksamkeit binden kann (Aufrechterhaltung). Wenn ja, wird
darber entschieden (Nelson 1978). Auch wenn diese Entscheidung
positiv ausfllt, mu die Lsung des Policy-Problems auch ln
gerfristig auf Akzeptanz stoen, um zum Bestandteil der politi
schen Agenda zu werden.
Es bedarf also der politischen Macht und des politischen Einflus
ses, um neue Policy-Fragen auf die Entscheidungsagenda zu hieven.
Dies ist der insttumentelle Aspekt. Dieser lt sich nicht von dem
kulturell-normativen Aspekt eines Policy-Anliegens trennen. Denn
nur ein Vorschlag, der sich innerhalb eines normativen Konsensus
bewegt, kann Agendawrde erlangen. Kulturell geprgte Auswahl
mechanismen bewirken, da Policy-Probleme in politische Pro
gramme aufgenommen und in die Nhe der Entscheidungszentren
transportiert werden. Je strker ein Policy-Problem zentrale Grund
werte eines gesellschaftlichen Systems tangiert, umso dringlicher er
scheint die Problembearbeitung durch den Staat (Cobb, EIder
1983). Die positive Selektion von Policies stellt sicher, da system
notwendige Politikinhalte auch auf die Tagesordnung und zur Ent
71
scheidung gelangen. In der Sicht des einzelnen Politikers nehmen
sie die Form einer Policy-Landkarte an. Sie besteht aus wahrge
nommenen Problemen, akzeptierten Zielen und beschlossenen
Policy-Positionen (Moskowitz 1978: 67).
Der Eintritt in die Agenda, die ber eine Behrde fhrt, ist nur
eine der erfolgreichen Zugangsstrategien . Eine andere Vorgehens
weise wird durch das Policy-Labeling erffnet, das von der berle
gung ausgeht, da die Darstellung eines Policy-Problems in der
ffentlichkeit ausschlaggebend ist fr seine politischen berlebens
chancen. Wenn eine Policy schn eingekleidet wird, erhhen
sich deren Aufnahmechancen in die Politikagenda. Schn einklei
den heit in aller Regel, da einer Policy zumindest der Anschein
verliehen wird, einer breiten ffentlichkeit zu nutzen, auch wenn
sie nur kleineren Gruppen zugute kommt. Policy-Etiketten richten
sich daher nicht nur an die direkt Betroffenen, sondern enthalten
auch eine Botschaft fr diejenigen, die nur mittelbar von der Policy
tangiert werden (Nelson 1978: 36). Bei der gegebenen Vielschich
tigkeit einer Policy ist es meist kein Kunststck, diejenigen Aspekte
in der politischen Diskussion besonders hervorzuheben, die kon
sensustrchtig erscheinen. So wird hufig an zentrale gemeinsame
Wertvorstellungen und Emotionen appelliert, die auch bei dem
nicht unmittelbar interessierten Publikum eine Saite erklingen las
sen und so die Untersttzung fr die Policy ausweiten. Policies mit
einer umverteilenden Zielsetzung bedrfen - wie schon erwhnt
- einer solchen populren Einkleidung besonders dringlich: Sie
werden in ihrer Wirkung als distributiv dargestellt, um sie einer
breiteren ffentlichkeit schmackhaft zu machen. Die Einkleidung
als distriburive Policy liefert eine Handhabe, um ffentliche Mit
tel in einer fragmentierten Gesellschaft zu verteilen; denn mit dem
Glanz einer gerechten, gleichbehandelnden staatlichen Aktivitt
versehen (Mann 1975: 117), stellt sie den Kitt dar, der partikulare
Interessen zusammenhlt.
Jedoch hat die Policy-Etikettierung auch ihre Tcken. So zweck
dienlich sie sein kann, um zumindest kurzfristig einen Konsensus
in der politischen Arena herzustellen, so ambivalent kann sie sich
erweisen, wenn die verliehene Werteetikette mittelfristig als unecht
empfunden wird oder die apostrophierte Wertvorstellung ihre Zug
kraft vetl iert (Nelson 1978: 37). Di(' tragende Koal it ion brckelt
ab. Die Policy gert ins Abseits.
Es wre falsch, die allgemeine bung, Policies schn und mehr
heitsbildend einzukleiden, als konspiratives Unterfangen zu wer
ten, bei dem eine Gruppe von politischen Drahtziehern der naiven
ffentlichkeit eine Policy mittels einer falschen Etikette unter
schiebt. Vielmehr handelt es sich um den schlichten Umstand, da
bei vielschichtigen Policies diejenigen Elemente in der ffentlich
keit hervorgehoben werden, die konsensusfhig sind. Angesichts
solcher Inszenierungen sei vor einer politikwissenschaftlichen Ana
lyse gewarnt, ... die politische Ereignisse sozusagen zu ihrem
Nennwert akzeptiert und darauf verzichtet, deren verschwiegene
Dramarurgie aufzudecken, eben jenen laufend miterzeugten Strom
von Realittsdeurungen und Relevanzmustern, den man sehr wohl
als >Propaganda der Tat< der herrschenden Klasse kennzeichnen
knnte ... (Offe 1976: VIII). Nur die Erfassung beider Facetten des
politischen Geschehens, Machtkampf und Tuschung ber diesen
Machtkampf, Nachricht und Deutung der Nachricht, strategische
Rationalitt und symbolische Mystifikation (ebd.) wird der Zwie
spltigkeit der Auseinandersetzung um eine Policy, wie Edelman
sie mit seiner symbolischen Politik beschrieben hat, gerecht.
Von diesen Erklrungen, warum und wie Policies sich in den
Kreis entscheidungswrdiger Fragen reihen, weicht die Betonung
einer relativeigendynamisch verlaufenden Entwicklung von Policies
und deren Politisierungsfhigkeit ab. Policy-Probleme - so die
Annahme - durchlaufen spezifische Karrieren, sie unterliegen ei
nem zyklischen Aufstieg und Niedergang in der ffentlichen Auf
merksamkeit (Issue-Attention-Cycle; Downs 1972: 42f.), die
stark von den Medien beeinflut werden. Daher sind Policy-Fragen
kontinuierlich einer krisenhaften Entwicklung ausgesetzt, nmlich
dann, wenn ein Issue 1. auf ein relativ geringes Problembewutsein
stt, weil die breite Bevlkerung davon nicht betroffen ist, wenn
dieser Issue 2. die Interessen einflureicher Gruppen berhrt und
wenn 3. die Medien sich wieder von dem Issue abwenden, weil ihm
die dauerhafte aufregende Qualitt fehlt.
40
Whrend im Zuge der Problemdefinition Policy-Netz und Politik
arena nur in schwachen Umrissen erkennbar sind, kristallisieren sie
sich whrend der Auseinandersetzungen um den Agendazutritt,
72
73
der gleichbedeutend mit dem Eintritt in die Politikarena ist, klarer
heraus. Es zeichnen sich die mutmalichen politischen und admini
strativen Zustndigkeiten ab, die sich bei einer Verwirklichung der
Policy ergeben wrden, ebenso wie die wahrscheinlichen Kosten
und Nutzen, die fr verschiedene Betroffene auftreten wrden. Be
frwortung und Widerstand gegen die diskutierte Policy-Manah
me formieren sich und Konfliktlinien werden erkennbar.
In der nchsten Phase, der Politikformulierung, verfestigen sich
die Strukturen und die Auseinandersetzungen, die sich zunchst
nur darauf erstreckten, ob einem Issue berhaupt die Chance einer
formalen Entscheidungsfindung geboten werden soll. Nunmehr
konzentrieren sie sich auf die konkrete Ausgestaltung der Policy
oder den Versuch, ihn aus der Agenda zu entfernen.
3. Politikformulierung
In der Politikformulierung ziehen die politischen Entscheider all
die Fden, die vorbereitend geknpft und gespannt worden waren,
zusammen. Eine Policy wird beschlossen. Informationen werden
gesammelt, verarbeitet und zu Programmvorschlgen verdichtet,
die sodann einem politischen Organ zur Entscheidung vorgelegt
werden. Aus Konflikt- und Einigungsprozessen geht schlielich ei
ne Mehrheitsentscheidung hervor, die dem Programm einen recht
lich-verbindlichen Charakter und Legitimitt verleiht.
Der Politikformulierung gilt seit jeher das besondere Interesse
der politikwissenschaftlichen Forschung: Auf die Gestalt und Funk
tionsweise von Regierungsystemen und deren normative Grundla
gen, die Dynamik von Machtprozessen, die der Entstehung von Po
licies zugrundeliegen, richten sich klassische Fragen der Politikwis
senschaft. Vielzhlig sind die Untersuchungen, die sich auf die Re
geln und den Ablauf von Entscheidungsprozessen in politischen
Gremien beziehen, seien sie legislativen oder exekutiven Charak
ters. Ebenso zahlreich die Arbeiten, die sich mit der Struktur inter
medirer Organisationen wie Parteien und Verbnden befassen und
die formale Entscheidungsfindung in den zustndigen Gremien zu
beeinflussen suchen. Doch obwohl sie sich den normativen, institu
tionellcn und MaclHaspekten der Polilikformulierung widmen,
gehren sie nicht zur Policy-Analyse, weil sie nicht immer die syste
matische Verbindung zwischen dem Wie und Warum der Entschei
dung einerseits und den subStantiellen Policy-Folgen und Policy
Voraussetzungen anderseits suchen.
Policies: Folgen des politischen Emscheidungsprozesses
Die Erforschung der politischen Proze- und Institutionenanalyse
und deren Entscheidungsresultate ist es insbesondere, die typisch
fr die politikwissenschaftliche Policy-Forschung in der Politikfor
mulierung ist.
I
Ein traditionsreicher Forschungszweig widmet sich hier der Fra
ge: Welcher Zusammenhang existiert zwischen politisch-institutio
nellen Strukturen und konkreten Policy-Entscheidungen? Sind bei
spielsweise zentralistisch regierte Gemeinden reformfreudiger als
dezentral strukturierte Kommunen? Fallen Entscheidungen durch
Parlamente? Wie wirken sich die parteipolitische Zusammenset
zung einer Regierung, die Form der Interessenmediation, das Wh
lerverhalten u.a. politische Strukturvariablen auf die Politikinhalte
aus? So widmen sich beispielsweise die amerikanische und die deut
sche Gemeindernachtforschung dem Zustandekommen konkreter
I Policy-Entscheidungen (Dah11967; Bachrach, Baratz 1970; Mayntz
1958; Zoll u.a. 1975; Kevenhrster u.a. 1980). Sie mndet in zwei
gegenlufige Thesen: Whrend die eine behauptet, da eine kom
munale Elite die Entscheidungen bestimmt, geht die andere davon
aus, da ein Ausgleich unterschiedlicher Interessen stattfindet.
Die Fallstudien ber einzelne Entscheidungsprozesse und deren
Ergebnisse wurden zunehmend von breiten Untersuchungen abge
lst, durch Querschnittsvergleiche, in deren Rahmen eine grere
Zahl von Stdten und Einzelstaaten im Hinblick auf bestimmte
Entscheidungsleistungen verglichen werden (Policy-Output-For
schung) (Clark 1968; Dye 1975; Windhoff-Heritier 1977: 325ff.).
Im Vordergrund der Analyse steht die Frage, welche Auswir
kungen der Parteienwettbewerb und die Einparteien-Dominanz auf
Politikinhalte, gemessen an der Hhe der Wohlfahrtsausgaben,
zeigen. Gleichzeitig wird aber auch die Bedeutung soziokonomi
75 74
scher Bedingungen (z.B. Pro-Kopf-Einkommen) fr das Zustande
kommen bestimmter Policy-Entscheidungen anerkannt (Sharkans
ky, Hofferbert 1969: 867 ff.; Sharpe, Newton 1984).
In jngerer Zeit wird dieser Fragezusammenhang durch die Neo
korporatismus-Forschung aufgegriffen, die sich mit den Auswir
kungen politischer Ordnungen und Willensbildungsprozesse auf
die Substanz und Folgen politischer Entscheidungen beschftigt. so
die Untersuchungen ber die neokorporatistische Interessenver
mittlung durch Gewerkschaften, Unternehmensverbnde und Staat
in liberal-kapitalistischen Staaten (Tripartism) und wirtschafts
und sozialpolitischen Handlungsinhalten (Lehmbruch , Schmitter
1982; Schmidt 1982; von Alemann, Heinze 1981). International ver
gleiche'nd gemessen werden die Erfolge. die OECD-Lnder in ver
schiedenen sektoralen Politikbereichen erzielen, und in Zusam
menhang mit starkem (sterreich, Schweden, Norwegen, Nieder
lande), mittlerem (Irland, Belgien, Bundesrepublik Deutschland,
Dnemark, Finnland) und schwachem (Grobritannien, Italien)
Korporatismus sowie pluralistischen (USA, Kanada, Australien,
Neuseeland) politischen Strukturen (Armingeon 1983; Czada
1986; Lehmbruch 1985: 88) gestellt.
Was die obigen Untersuchungen von anderen Policy-Untersu
chungen unterscheidet, ist das Fehlen der Zyklus-Perspektive, die
ber einen lngeren Zeitraum die Entstehung und Entwicklung ei
ner Policy verfolgt. Unter dieser Langfristperspektive ist die Politik
formulierung interessant, weil sie die Weichen stellt fr das Policy
Handeln in der sich anschlieenden Implementation, Termination
und Novellierung. Die Forschungsfrage lautet: Wie schlagen sich
Konflikte und Einigungsbemhungen zwischen den Akteuren, die
die Problemdefinition und die Agenda-Gestaltung bestimmten,
auf die Politikformulierung und die weitere Entwicklung der Policy
nieder?
Dieses Langzeitschicksal einer Policy beschftigt die Forschungs
richtung , die sich staatlichen Steuerungsttigkeiten und der aktiven
Gestaltung von gesellschaftlichen Lebensverhltnissen widmet.
Hierbei stehen nicht - wie bisher - Legitimations- und Konsen
susaspekte im Vordergrund, sondern die brokratische Steuerung
lngerer Policy-Entwicklungen. Diese vollzieht sich in Bros, Kon
ferenzrumen, Restaurants unter Beteiligung von parlamentari
sehen und exekutiven Experten, wissenschaftlichen Stbtn, Ver
bandsrepsemanten, wobei die Spezifika der Manahmen erarbei
tcr werden, mit denen eine Regierung ein ffentliches Problem in
Angriff nimmt und gesellschaftliche Entwicklungen lngerfristig zu
beeinflussen sucht.
41
Insbesondere interessieren die organisatorischen Aspekte der po
litisch-administrativen Entscheidungsstfuktur und deren mangeln
de Fhigkeiten, zusammenhngende gesellschaftliche Probleme
(Scharpf 1973: 73ff.) zu verarbeiten (Mayntz, Scharpf 1973: 115f.).
Zentral ist die These, da das politisch-administrative System nur
beschrnkt und selektiv Interessen zu bercksichtigen vermag und
die Organisationstruktur von Regierung und Verwaltung den ver
flochtenen Charakter vieler Probleme, die sie bearbeitet, nicht wi
derspiegelt (ebd.: 122f.). So werden Informationen nach dem Prin
zip der negativen Koordination, nur in Strungsfllen, zwischen
administrativen Einheiten ausgetauscht und nicht nach dem Prin
zip der positiven Koordination. Dies erlaubt es nicht, sachlichen
Problemzusammenhngen Rechnung zu tragen, hat vielmehr ihre
ressortmige Fragmentierung zur Folge und behindert die Vertei
lung von Ressourcen aus der Sicht einer zentral-rationalen Aufga
benplanung (Scharpf 1973: 135ff.).
Whrend dieser Erklrungsansatz sich in erster Linie auf binnen
und zwischenorganisatorische Restriktionen der zentralen lnger
fristigen Steuerung von Policyentwicklungen konzentriert, befat
sich die politkonomisch orientierte Steuerungstheorie staatlichen
Handelns mit den Schranken, die im konomischen System be
grndet liegen (Offe 1975; Schmid, Treiber 1975). Sie schtzt die
Handlungsspielrume des politischen Systems zur Steuerung von
Policy-Prozessen aufgrund der funktionalen Abhngigkeit von wirt
schaftlichen Interessen als relativ gering ein (Offe 1975).
Die Analyse der organisatorischen Probleme, die einer zielgerich
teten, an Rationalittskriterien orientierten Policy-Steuerung entge
genstehen, wurde spter ausgeweitet auf die Fragmentierung des
politischen Handlungssystems der Bundesrepublik, die aus den de
zentralisierten, fderalistischen Strukturen resultiert. Die Vielzahl
von Handlungszentren bringen eine Entscheidungsvielfalt hervor,
die mit Hilfe von Politikverflechtung abgeschwcht wird. Ausge
hend von verschiedenen Dezentralisierungsproblemen wie Niveau
77
76
fixierungsproblemen , Verteilungsproblemen und lnleraktionspro
blemen (Scharpf u.a. 1976: 25)42 werden logisch verschiedene Steu
erungsinstrumente entwickelt, die fr die Lsung dezentralisie
rungsbedingter Probleme geeignet sind. Das normative Steue
rungskonzept Politikverflechtung kommt in der fragmentierten
politischen Wirklichkeit jedoch nicht hinreichend zur Anwendung,
insbesondere weil die Neigung, Konflikte zu vermeiden und ein
vernehmlich zu entscheiden, sehr ausgeprgt ist. Steuerungsdefizi
te sind die Folge (ebd.: 21f ),43 die beispielsweise die Durchsetzung
von Umverteilungszielen erschweren.
Die Gemeinschaftsaufgaben und Investitionshilfen des Bundes
als wichtige Beispiele der Politikverflechtung zeigen dies auf So lie
en sich beim Stdtebaufrderungsgesetz die ursprnglichen Um
verteilungsziele des Bundes nicht erreichen: Nach dem Prinzip der
Gleichbehandlung setzten die Lnder einen weitgehend konstanten
finanziellen Verteilungsschlssel durch (ebd.: 153). Auch die Er
fahrungen mit dem Kooperativen Fderalismus im Bildungssek
tor zeigen, da das politische Konflikmiveau gerne dadurch ge
senkt wird, da konflikttrchtige Entscheidungsfragen auf das Ni
veau distributiver Politik heruntergezont wurden (Lehmbruch
1976: 153).44 Auch in den USA brachen sich Umverteilungsziele
des Bundes im Rahmen der Mischfinanzierung am Widerstand der
Einzelstaaten, die auf einer distributiven Politik beharrten. Die
ser Widerstand lie sich nur in der Zeit des New Deal beugen, in
der der Bund die politische Szene strker beherrschte (Beer 1973:
69f).
Die Frage nach dem Zusammenhang von politischer Institutio
nenstruktur und daraus flieenden Politikinhalten stellt sich nicht
nur unter dem Gesichtswinkel Zentralisierung / Dezentralisierung,
Form der Interessenvermittlung und parteipolitischer Mehrheiten.
Analysiert wurde sie auch unter dem Aspekt: Welches sind die typi
schen Unterschiede zwischen Entscheidungen demokratisch ge
whlter Parlamente und Entscheidungen, die durch die Brger di
rekt gefllt werden? Dieser systematische Vergleich ist noch weitge
hend politikwissenschaftliches Neuland, so da sich nur grobe Ten
denzen andeuten lassen: Die Ergebnisse direktdemokratischer Poli
tik sind konservativ, die Brger neigen dazu, innovative Manah
men zu verwerfen. Umverteilungsentscheidungen zugunsten be
nachlciligter Minderheiten werden hufig abgelehnt. In ihren Ent
scheidungen orientieren sich die Abstimmenden an der kleinrumi
gen sozialen und kulturellen Lebensumwelt. Die These vom Kon
servatismus der Brger, der sich als mangelnde Innovations bereit
schaft, Umverteilungsfeindlichkeit und parochiale Tendenzen
(Kirchturmpolitik) uert, basiert im wesentlichen auf empiri
schen Untersuchungen ber plebiszitre Erfahrungen in den Verei
nigten Staaten, der Schweiz sowie einzelnen Lndern der Bundesre
publik. In den amerikanischen Kommunen und Einzelstaaten er
weist sich das Volk - trotz gegenteiliger Befrchtungen - nicht
als radikaler politischer Entscheider linksradikaler oder ultra-kon
servativer Natur.
45
Vielmehr zeigt sich direktdemokratische Politik
als eine gemigt beharrende Kraft und beschrnkt sich auf gering
fgige Vernderungen schon bestehender Politikinhalte (vgl. be
reits Cottrell 1939: 38).46
Auch die Geschichte der Volksinitiativen in der Schweiz zeigt,
da innovative Vorschlge in 90% der Flle der Ablehnung unter
liegen. Erst wenn sie in stark abgemilderter Form durch die Regie
rungen vorgelegt werden, haben sie in den Volksabstimmungen ei
ne Erfolgschance. Ein reger Gebrauch des Brgerenrscheids in
den Gemeinden Baden-Wrttembergs wurde im Zeitraum von
1950-70 nur dann gemacht, wenn es um die Verhinderung von Re
formen der kommunalen Neugliederung und der Verfassungsnde
rung ging (Ardelt, Seeger 1973: 115).
Ebenso gering wie die Neuerungsfreude direktdemokratischer
Politik erweist sich ihre Neigung, sich zum Anwalt der Armen und
schwachen Minderheiten zu machen und eine Politik der Umvertei
lung zu betreiben. Im Gegenteil, ber lange Jahre hinweg wurden
in den amerikanischen Einzelstaaten liberal-progressive Entschei
dungen von Parlamenten mit Hilfe von Volksentscheidungen wie
der aus den Angeln gehoben (Wolfinger, Greenstein 1968: 753ff).
Ein klassisches Beispiel des Konfliktes von parlamentarisch-pro
gressiver und direktdemokratisch-konservativer Politik stellt die
Aufhebung der Rassentrennung im Wohnungswesen dar. Fair
Housing impliziert eine Umverteilung materieller und immateriel
ler Gter zwischen den Rassen, rhrt damit an tief verwurzelte Ge
fhle und Vorurteile und besitzt dadurch eine besondere Brisanz.
Whrend das kalifornische Parlament dieses Gesetz einstimmig be
79
78
frwortete, erlitt diese Entsc!Jridu ngsvorlage in vielen Kommunen
eine Niederlage.
Die Schwierigkeit, Umverteilungsentscheidungen auf dem Wege
der direkten Demokratie zu verwirklichen, lt sich auch aus den
Funktionsmechanismen dieser Institution erklren. Der Brger als
politischer Entscheider wird in erster Linie durch berlegungen, die
seine persnlichen Interessen berhren (self-regardingness), gelei
tet. Der Parlamentarier als Volksvertreter hingegen ist aufgerufen,
auch die Belange des gesamten Volkes (public regardingness)
wahrzunehmen (Wilson, Banfield 1964: 876ff.). Dies hat zur Fol
ge, da das Intensittsproblem der Demokratie (Kendall, Carey
1968: 5ff.), die Tatsache, da manche Whlergruppen durch ein
Problem besonders stark betroffen, ihre Stimmen im Entschei
dungsproze jedoch nicht strker gewichtet werden, durch parla
mentarische Gremien eher lsbar ist, als im Rahmen von Volksab
stimmungen.
47
Im parlamentarischen Entscheidungsproze kann
die besondere Problembetroffenheit einer Gruppe in Rechnung ge
stellt und im Rahmen langer Verhandlungsprozesse bei den politi
schen Lsungsvorschlgen mitbedacht werden (Kendall, Carey
1968: 16).48
Der beharrende Charakter direktdemokratischer Policies spiegelt
sich auch in der Neigung wider, an hergebrachten sozialrumlichen
Strukturen festzuhalten. So erwies sich die unmittelbare Demokra
tie als wirksame Waffe zur Verteidigung kleinrumig orientierter
Lebensweise (Neidhart 1977: 56). In Baden-Wrttembergs Ge
meinden wurden, bei einem sonst eher schwachen plebiszitren In
teresse, whrend der Territorialreformen von 1971 und 1974 eine
ganze Welle von Brgerantrgen initiiert (Ardelt, Seeger 1977:
115). Auch in der Schweiz, in der die politische Miniaturisierung
der Kommunen besonders ausgeprgt ist, fllt die kleinrumig-pa
rochiale Orientierung ins Auge. Lange Jahrzehnte wurden Gemein
dezusammenlegungen als Verrat an der berlieferten Selbstndig
keit betrachtet (Neidhart 1977: 59) und mit Hilfe des Referen
dums erfolgreich verhindert. In den Vereinigten Staaten gilt das di
rektdemokratische J acksonsche Politikverstndnis als das entschei
dende Hindernis fr eine Vereinfachung und Rationalisierung der
politisch-administrativen Strukturen in den Stadtregionen (Greer
1962). Schon in den 20er Jahren wurde die mangelnde Bereitschaft
80
der Brger beklagt, das Gemeindtgcbiet zu reformieren und ffent
liche Einrich tungen zu zentralisieren, obwohl Sparberlcgu ngen
und die Umlandverflechtung dies nahelegten (Reed 1923: 419).
Zurckhaltung gegenber Policy-Neuerungen und Umvertei
lungspolitik ebenso wie die Verhaftung in der unmittelbaren sozial
rumlichen Umgebung stellten sich somit als typische Merkmale
der Politikinhalte heraus, die durch direktdemokratische Struktu
ren erzeugt werden.
Policies: Voraussetzungen des Entscheidungsprozesses
Haben wir bislang immer die Fragerichtung verfolgt: Welche poli
tischen Strukturen bringen typischerweise welche Policies hervor?,
so gilt es den Blick nun zu wenden und gem der pointierten Aus
sage Lowis zu fragen: 00 policies determine politics (Lowi 1972:
299)? Lowis Begriff der Politikarena ist der Kristallisationspunkt der
analytischen Perspektive, die Policies als die unabhngige, Politics
als die abhngige Variable betrachtet, denn er basiert auf der An
nahme, da Kosten- und Nutzenmerkmale einer Policy ablehnen
des oder zustimmendes politisches Verhalten bei den Betroffenen
auslsen. So wurde die These von der polarisierten Arena im Falle
der redistributiven Politik und dem freundlich gleichgltigen Ver
halten der Akteure in der befriedeten distributiven Arena ent
wickelt, in der der individuelle Nutzen einzelner Gruppen unter
Umstnden durch wechselseitige politische Untersttzung gesichert
wird.
Nun darf dieser Zusammenhang nicht als einseitiger Determinis
mus und schon gar nicht als Automatismus verstanden werden.
Vielmehr sind Prgendes und Geprgtes im Wechselspiel zu sehen,
denn der einfache und glatte Zusammenhang zwischen Politikin
halt und politischer Reaktion wird, wie wir gesehen haben (vgl. S.
54ff.), durch institutionelle und Gruppen-Loyalitten gebrochen. So
kann beispielsweise ein umverteilendes Programm, das von einer
konservativen Partei zur Verabschiedung vorgeschlagen wird, allein
aufgrund dieser Tatsache von der linken Oppositionspartei abge
lehnt werden. Die inter-institutionelle Eigendynamik verbietet es,
vom Politikinhalt direkt auf das politische Verhalten zu schlieen,
81
sondern erfordert'ein sorgfltiges Nachzeichnen politischer Pro- und
Kontra-Gruppierungen bei der Verabschiedung eines Programmes.
Ein Beispiel mag diesen Zusammenhang verdeutlichen. Das Be
triebsverfassungsgesetz von 1952 wurde gegen die Stimmen der So
zialdemokraten im Bundestag verabschiedet. Isoliert betrachtet er
staunt diese Tatsache zunchst, da das Gesetz durch verhaltensnor
mierende Politik den Arbeitnehmern und ihrer Vertretung neue
Entscheidungsrechte, einen immateriellen Nutzen, einrumt, der
auf Kosten der Entscheidungsrechte der Unternehmer geht. Die So
zialdemokraten, untersttzr vom Deutschen Gewerkschaftsbund,
verwarfen die Gesetzesvorlage aber, weil sie die Reichweite der Um
verteilung als zu gering erachteten. Die einfache logische, isolierte
Zuordnung von Policy-Inhalt und Konfliktlinien htte also die
wirklichen politischen Mehrheitsverhltnisse nicht getroffen. Die
logische Zuordnung nach individuellen Kosten-Nutzen-berle
gungen mu also durch eine differenzierte Prozeanalyse (Vorstel
lungen den Partei X - Gegenvorstellungen der Partei Y - Verab
schiedung von - gemessen an den Maximalforderungen - be
scheidenen Manahmen) ergnzt werden.
Diese Verkehrung von Positionen, die rationalen Kosten-Nut
zen-berlegungen der Beteiligten zu widersprechen scheint, kann
auch durch einen Proze der Eskalierung herbeigefhrt werden.
Konfrontiert mit einer drohenden radikalen Alternative von Um
verteilungsbefrwortern, kann ein zentraler kostentragender Akteur
pltzlich einen Seitenwechsel vollziehen, um das Schlimmste zu
verhten. So wurde die 1984 verabschiedete Vorruhestandsrege
lung von den Arbeitgebern, die die Kosten dieser Regelung zum
Teil zu tragen haben, solange bekmpft, bis die Alternative 35
Stundenwoche von den Gewerkschaften in die politische Debatte
eingebracht wurde, was wiederum dem Vorschlag Vorruhestandsre
gelung ntzte, den die Arbeitgeber nun strker befrworteten,
um greres bel zu vermeiden. Auch bei diesem Beispiel wrde
eine rein logische Folgerung aus den Kosten-Nutzen-Aspekten zu
einer falschen Einschtzung der Konfliktstruktur in der Politikarena
fhren, wrde sie nicht von einer, den Prozeablauf genau abbil
denden Analyse sich wandelnder Positionen und Gegenpositionen
begleitet. Ist vom prgenden Einflu, den Policy auf Politics hat,
die Rede, so mssen diese Vorbehalte bedacht werden.
H2
Politikformulierung als Rahmenentscheidung
In der Politikformulierung wird ein llandlungsauftrag fr die Ak
teure der folgenden Phase, der Implementatioll, erteilt. Dieser
Handlungsauftrag kann vom vagen Aufruf bis hin zu przisen Vor
schriften reichen. Gerade bei Umverteilungsentscheidungen dient
eine nur vage, rahmenhnliche Gestaltung der Policy hufig dazu,
den politisch Entscheidenden die Last der KonfliktauStragung ab
zunehmen. Unter der Decke vordergrndiger Programmharmonie
jedoch lauern Konflikte und die politische Brisanz solcher Rahmen
entscheidungen entdeckt erst, wer diese Leitstze in konkrete Poli
tik umgieen mu. Denn die Entscheidung darber, wem diese Po
litik in welchem Umfang ntzt und wer welche Kosten zu tragen
hat, wird den Durchfhrenden berantwortet. Politische Gremien
neigen angesichts widerstreitender Interessen hufig dazu, keine
endgltige Kosten-Nutzen- Verteilung zu beschlieen, sondern nur
die Grundregeln, nach denen diese Verteilungsentscheidungen
durch die Betroffenen herbeigefhrt werden sollen (Bauer u.a.
1976: 426f.).49 Dieses legislative Fluchtverhalten ist als Policy
Wirhout-Law bezeichnet worden (Lowi 1969: 125), die das Parla
ment dazu veranlat, breite Gestaltungsmglichkeiten an die Ver
waltung abzutreten. Der regelungsfreien Policy wird die Policy
entgegengestellt, die explizite Ausfhrungsstandards und damit
die Kosten- und Nutzenverteilung klar festlegt (Rule of Law)
(ebd.).
Der politische Nutzen der Rahmenregelung liegt auf der Hand:
Der Parlamentarier mu sich nicht zwischen konfligierenden Inter
essen entscheiden und luft nicht Gefahr, sich bei der redistributi
ven Politik den Zorn der Verlierer zuzuziehen. Er kann sich auch
die Aura des Reformwilligen verleihen (Lowi 1971: 59), weil die
Schmerzlichkeiten des Wegnehmens der Aufmerksamkeit der zen
tralen Politikarena entzogen und in die unbersichtlichen Pfade
der administrativen Durchfhrung verlagert werden. Das Verschie
ben materieller Entscheidungsbefugnisse in die Implementation
birgt darber hinaus den Vorteil, da keine Fraktion sich als Verlie
rer versrehen mu, sich vielmehr alle Gruppierungen in der politi
schen ffentlichkeit als Gewinner darstellen knnen. So hatte die
Errichtung groer Wohlfahrtsbrokratien mit weitreichenden
83
I
I
~ I '
11
!,
Kompetenzen whrend des Krieges gegen die Armut in den USA
eben diese Entlastungsfunktion : Angesieh t s widerstreitender Forde
rungen der politisch organisierten Armen und der konservativen
Mittelschicht wurde die Entscheidungsgewalt darber, ob und in
welchem Mae umverteilt wird, vertrauensvoll in die Hnde der
Wohlfahrtsbrokratie gelegt (Piven, Cloward 1982: 7ff.).
Einige rechtliche Begriffe eignen sich vorzglich dafr, Kosten
und Nutzenentscheidungen der Politikformulierung in der Schwe
be zu halten. So erffnen Bestimmungen wie nach dem gegenwr
tigen Stand der Technik im Umweltschutz oder soweit wirtschaft
lich vertretbar im Arbeitsschutz den durchfhrenden Brokratien
weite Handlungsspielrume. Die Zweideutigkeit juristischer Spra
che ist weder nebenschlich noch Zufall. Fr Anwlte und ihre or
ganisierte Klientel ist sie der allerntzlichste Bestandteil der juristi
schen Sprache. Fr die direkt Beteiligten unterliegt die Bedeutung
'l
!" des Rechts einer dauernden und beobachtbaren Wandlung je nach
11
vernderten Machtpositionen der beteiligten Gruppen (Edelman
11
1976: 175).
Jedoch darf Politikformulierung in der Form vager Rahmenge
setzgebung nicht nur als Bemhen verstanden werden, politische
Kosten zu vermeiden, sondern mu ebensosehr als Ergebnis einer
Ratlosigkeit in der Sache gesehen werden, des Unwissens darber,
wie ein Problem bei vielfltigen Lebensverhltnissen angemessen
gelst werden kann. In der nicht unbegrndeten Hoffnung, da
problemgerechte Lsungen eher in enger Zusammenarbeit mit den
betroffenen Brgern als aus der Ferne durch die Zentralregierung
zu lsen sind, werden nachgeordneten Verwaltungsinstitutionen Ge
staltungskompetenzen eingerumt (Wollmann 1983; Frst, Hesse
1978; Windhoff-Heritier 1983).
Wie gezeigt, bezieht sich der Begriff Politikarena in erster Linie
auf die Phase, in der politische Entscheidungen entstehen und for
mal verbindlich gestaltet werden, also auf die Politikformulierung.
Auch der Begriff des Policy-Netzes spielt eine wichtige Rolle bei der
Interpretation von Handlungszusammenhngen, die einer Policy
zum Durchbruch und zur schlielichen Verabschiedung verhelfen.
Er lenkt die Aufmerksamkeit auf die Akteure, die an der Formulie
rung einer Policy beteiligt sind und das Feld beherrschen, darauf,
" 11:'1
ob eingespielte Netze sich wechselseitig bei der politischen Durch
84
setZlIng einn Poliey erg;inZCll. Der Umstand, da neue Poliey-ha
gen hiiufig in C1ustns auf die politische Bhne treten, deutet dar
auf hin, da hnliche Akteur-Netze in verwandten Fragen die ber
Jahre hinweg gewobenen Machtfden dazu benutzen, um verwand
ten Policy-Issues zum politischen Durchbruch zu verhelfen. Die
Gre der tragenden Koalition, deren Stabilitt und die Tragfhig
keit des Konsensus ber die zu ergreifenden Manahmen (Naka
mura, Smallwood 1980: 40) sind ausschlaggebend fr das Schicksal
einer Policy.
Fr das Langzeitschicksal einer Policy ist es von zentraler Bedeu
tung, da die sie tragenden Elemente eines Policy-Netzes ihre Auf
merksamkeit dem Programm nicht entziehen, auch wenn es die
Hrden in den politischen Entscheidungsgremien glcklich ber
wunden hat, sondern sie ihre wohlwollende Untersttzung aufrecht
erhalten, jederzeit bereit, bei allflligen Durchfhrungsstrungen
zu intervenieren (Bardach 1977: 268).
Da zuweilen alternative Policy-Netze vorhanden sind, um einen
Issue zur politischen Verabschiedung zu bringen (Einschaltung des
Bundesverfassungsgerichts, Verlagerung von der Bundes- auf die
Lnderebene und umgekehrt) mu sich das analytische Interesse
auch darauf richten, ob die Schaupltze der politischen Auseinan
dersetzung sich verndern. Ein Beispiel fr das Umsteigen in ein
alternatives Policy-Netz und eine alternative Politikarena bietet die
experimentelle Politik (Hellstern, Wollmann 1983). Sie wird in der
Absicht unternommen, einen politischen Konflikt um eine Policy
zu dmpfen, so bei Geschwindigkeitsbegrenzungen auf Autobah
nen oder bei der Anwendung kostspieliger Technologien wie im
Fall der Verkabelungstechnik (Baumheier 1985) oder der Magnet
schwebebahn (Grbener 1984). Die Policy-Vorhaben werden be
wut in einen kleinen regionalen Rahmen, auf eine kleine politi
sche Bhne verlagert und probeweise angewendet, damit finanziel
le Risiken und politische Konflikte abgeschwcht werden.
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4. Politikimp1ementation
Was wird aus einem Gesetz, nachdem es die politische Bhne ver
lassen hat? Welche Hemmnisse mu es berwinden, bis es prakti
sche Wirklichkeit wird? Dies sind die Fragestellungen der Imple
mentationsforschung. Das Interesse an der Politikimplementation
als systematischer Forschungsfrage erwachte zuerst in den Vereinig
ten Staaten, und zwar aus aktuellem politischen Anla: Anfang der
70er Jahre verbreitete sich zunehmend die berzeugung, da vie
len der ambitisen Programme zur Bekmpfung der Armut der
60er Jahre vor allem deswegen geringer Erfolg beschieden war, weil
man die brokratischen Schwierigkeiten der Durchfhrung zu we
nig bedacht hatte.
Als Implementation, wrtlich Erfllen, Ausfllen, wird in der
Politikwissenschaft die Durchfhrung von rechtsverbindlichen Ent
scheidungen bezeichnet, die durch politische und administrative
Organe beschlossen wurden, seien es Gesetze, Verordnungen, Er
lasse u.a.m. Die Entscheidungen, in vager oder prziser Weise for
muliert, werden unter Beteiligung verschiedener ffentlicher und
privater Organisationen, von Gruppen und Einzelpersonen mit
durchaus divergierenden Zielen, konflikthaft oder konsensual,
schematisch oder frei gestaltend in die Praxis umgesetzt. Im Policy
Zyklus stellt sich Implementation, idealtypisch gesehen, als diejeni
ge Phase dar, deren Handlungsauftrag durch die vorangehende
Phase der Politikformulierung gesetzt wird, und die ihrerseits wie
derum bestimmte Policy-Ergebnisse und -Wirkungen hervorbringt.
ber diese rudimentre inhaltliche Bestimmung des Begriffes
Implementation herrscht Konsensus. ber die Art und Weise frei
lich, wie konkrete Implementationsprozesse analytisch angegangen
werden sollen, herrscht eine Meinungsvielfalt, wenngleich es sich
mehr um unterschiedliche Akzentsetzungen als um tiefgreifende
Differenzen theoretischer Natur handelt.
so
So spielt die Zielorien
tiertheit in der Analyse von Politikimplementation eine unter
schiedliche Rolle: In einem Fall bildet die zentrale Normsetzung,
das Programm, den Ausgangspunkt der Untersuchung, aus dem
sich die Frage ableitet: Wieviel von dem oben beschlossenen Auf
trag wird unten erfllt? Ein Soll-1st-Vergleich wird angestellt, ge
setzlicher Auftrag und Durchfhrungswirklichkeit werden einander
86
kritisch gegenbergestellt und den impkmentalionsbedingten Ur
sachen der Ziclabweichung wird nachgegangen (Ripley, Franklin 1982:
10) (programmon'cntierter Im anderen Fall wird Imple
mentation als ein Proze verstanden, in dessen Verlauf ein nur vage
definierter Programmauftrag Schritt fr Schritt unter Mitwirkung
der Durchfhrenden ausgestaltet wird. Auf induktiv-empirische
Weise wird beschrieben, was sich vollzieht, welche Akteure mit
welchen Motiven und welchen Ergebnissen handeln (struktur- oder
akteuron'entierter Ansatz). Einmal steht also die Frage nach dem
Grad der Einhaltung von geplanten Durchfhrungsschritten, Zeit
und Finanzplnen durch die implementierenden Akteure im Vor
dergrund, das andere Mal einfach die Beschreibung des Wie und
/ die Erklrung des Warum eines bestimmten Implementationsver
laufes.
Diese in den Policy-Zyklus eingebetteten prozessualen Sichtwei
sen der Implementation, die das Programmschicksal aus entge
gengesetzten Perspektiven verfolgen, sind jedoch ergnzungsbe
drftig: Sie erfordern darber hinaus eine strukturell-institutionelle
Analyse der handelnden Organisationen, Personen und Gruppen
(Policy-Netz), deren Handeln und Zusammenwirken die Policy-Er
gebnisse whrend der Durchfhrung erst hervorbringen. Auch hier
divergieren die analytischen Perspektiven: Die zentrale Steuerungs
perspektive untersucht die strukturellen Voraussetzungen eines
mglichst effektiven Regierens, Durchsteuerns von oben nach un
I
ten. Die Sicht von unten hingegen betont die Notwendigkeit ei
ner lockeren (loosely-coupled; Weick 1976) Implementations
struktur, weil nur diese den rtlichen Besonderheiten bei der Pro
grammsetzung gerecht werden knne. Die Struktur- und Pro
grammanalyse sucht ein weiterer Forschungsansatz zu verbinden,
der Programmerkmale idealtypischen Durchfhrungsstrukturen
so zuordnet, da der Programmerfolg optimiert wird.
Alle diese grob skizzierten analytischen Fragestellungen, die uns
im weiteren noch beschftigen werden, nhern sich dem komplexen
Untersuchungsgegenstand Implementation auf ihre eigene Weise.
Die erste Welle der Implementationsforschung in den Vereinigten
Staaten brachte zunchst eine Vielzahl von Fallstudien, die akri
bisch und informativ die jeweiligen Grnde fr das Scheitern ein
zelner armutpolitischer Programme erforschten. Die Ausbeute an
87
verallgemeinerungsfhigen Aussagen ber den Implementations
verlauf generell blieb mager, wenn man von relativ trivialen Fest
stellungen absieht wie beispielsweise: Je hher die Zahl der Ent
scheidungsstellen, die ein Programm zu durchlaufen hat, umso ge
ringer dessen Durchfhrungschancen (Pressman , Wildavsky 1973).
Schon relativ frh existierten allerdings einige sehr umgreifende sy
stemtheoretische Erklrungsanstze fr den Implementationspro
ze, die jedoch so weitmaschig waren, da ihre Erklrungskraft wie
derum gering blieb: Der Programmerfolg ist von den investierten
Ressourcen der Durchfhrungsorganisationen sowie von deren Zie
len abhngig (van Meter, van Horn 1975). In jngerer Zeit gestal
ten sich die theoretischen Erklrungsversuche differenzierter (Maz
manian, Sabatier 1981; Ripley, Franklin 1982) und bieten przisere
Hypothesen ber den Zusammenhang zwischen Programmtyp, Im
plementationsstruktur, -prozess und Programmerfolg an.
Der Weg, den die deutsche Implementationsforschung ein
schlug, war genau umgekehrt. Auf Theorie erpicht, suchte sie zu
nchst, mglichst viele zusammenhngende, empirisch berprf
bare Aussagen ber den Implementationsprozess schlechthin zu
entwickeln. So wurde relativ frh sowohl ein Katalog von Pro
gramminstrumenten entwickelt, die den Verlauf des Implementa
tionsprozesses mitbestimmen (Mayntz 1980, Mayntz 1983), als
auch Programmziele , -instrumente und Implementationsstruktu
ren typisiert und miteinander verbunden (Windhoff-Heritier
1980). Die immer zahlreicher werdenden empirischen Fallstudien
ber einzelne Implementationsverlufe, die die Singularitt von
Programmschicksalen hervortreten lieen, und die Unmglichkeit,
breite reprsentative Untersuchungen ber gleichartige Implemen
tationsprozesse durchzufhren, schwchten jedoch den ursprngli
chen Theorieimpetus und legten die resignative Frage nahe, ob
man sich nicht lieber auf individuelle institutionelle Untersuchun
gen von Implementationsverlufen beschrnken solle (Mayntz
1983: 8).
Implemenration im Policy-Zyklus
Das praktische Anliegen, die durrhfhrungsbedingten Ursachen
fr den mangelnden Erfolg von Reformprogrammen Zu ergrnden,
legt nahe, das Phasenmodells zugrunde zu legen: Aus der Politik
formulierung geht ein Policy-Auftrag hervor, der von den Dutch
fhrenden in der Folge genau befolgt, gestaltend interpretiert oder
ignoriert wird. Doch lt sich in der politischen Wirklichkeit eine
klare Abgrenzung von Politikformulierung und -implementation
nicht finden, vielmehr stoen wir regelmig auf eine berlap
pung der beiden Phasen; die Grenze zwischen ihnen ist eine offe
ne. Dies gilt sowohl fr die beteiligten Akteure als auch fr die Po
licy-Entwicklung: Akteure des Implementationsprozesses versuchen
hufig, schon whrend der Politikformulierung Einflu auf die Ge
staltung des politischen Auftrags zu nehmen, und umgekehrt fllt
auf, da Konflikte, die den Politikformulierungsprozess bestimm
ten, nicht ausgetragen oder nur notdrftig berdeckt wurden und
sich daher whrend der Durchfhrung neu entzndeten. Werden
Konflikte aber umgangen, erhht sich whrend der Implementa
tion
52
(Lowi 1969, 1971; Derthick 1972) das Gewicht der durchset
zungsstarken Gruppen mit przisen Interessen, der administrativen
Akteure und der Gerichte. Politikformulierung plus Legitimation
und Implementation streng als logisch und chronologische Sequenz
zu verstehen, wrde somit eine unzulssige Vereinfachung der
komplexen Wirklichkeit bedeuten, die insbesondere die Bedeu
tung von hohen Verwaltungsbeamten in der Programmkonzipie
rung verkennt (Hedo 1977; Aberbach u.a. 1981).
Die wechselseitige Durchdringung besteht auch auf der Ebene
der Politikinhalte: Dies macht schon die einfache Frage Was wird
implementiert? deutlich. Gegenstand der Implementation sind
idealtypisch gesehen - die Policies, die in der Politikformulierung
beschlossen wurden. Sie erfahren jedoch whrend der Durchfh
rung eine entscheidende Mitgestaltung. Das gesamte Ergebnis der
Aktivitten beider Phasen schlgt sich im Policy-Ergebnis (outcomes)
und in den Policy-Wirkungen (impacts) nieder. Die Einflsse aus
der politischen Entscheidungs- und der Durchfhrungsphase ver
knueln sich untrennbar und erschweren die Beantwortung der Fra
ge: Woran liegt es denn nun eigentlich, da ein Programm mi
88
89
lang? An der Konzipicrung des Programms, an der Politikformulie
rung oder aber an den Unzulnglichkeiten der Durchfhrung? So
knnen zwar Ineffektivitten entdeckt, deren Ursachen, seien es
Programmfehler oder brokratische Ineffizienzen, aber nicht sicher
geortet werden (Derlien 1984: 269). Die enge Verflechtung beider
Phasen lt es als geboten erscheinen, die Akteure und Policy-Inte
ressen entlang des gesamten Prozesses zu erfassen (KnpfeI, Weid
ner 1980: 86). Implementationsforschung darf mithin nicht erst
einsetzen, wenn ein politisches Programm vorliegt, sondern mu
die Konflikte und Einigungen des politischen Entscheidungspro
zesses mit bercksichtigen. Dies bedeutet nicht, da die Implemen
tationsfragestellung unter den Hnden zerfliet, denn die Politik
formuEerung stellt nur eine wichtige Voraussetzung des eigentli
chen Untersuchungsfeldes Implementation dar.
Die wechselseitige Durchdringung fllt bei verschiedenen Pro
grammen jedoch unterschiedlich aus. Werden nach turbulenten
Kontroversen in der Politikformulierung die Leinen festgezurrt, in
dem das Programm in eine przise Form mit rigider Steuerung ge
gossen wird, so erschwert dies erheblich das Wiederaufleben von
politischen Konflikten. Whrend der Durchfhrung besteht dann
wenig Gestaltungsspielraum. So wurde beim Ausbildungsfrde
rungsgesetz versucht, die Implementation von den Konflikten der
Politikformulierung mit Hilfe der Programmkonstruktion abzu
schotten: Nach jahrelangen Auseinandersetzungen um Ziele und
Kompetenzaufteilungen zwischen Bund und Lndern (Schweis
furth 1985) wurde schlielich das Programm so hart und przise
gezimmert, da eine Neuauflage der alten politischen Auseinan
dersetzungen in der Durchfhrung und eine Abwandlung des Pro
grammzieles in den Nischen der Implementation nicht erfolgen
konnten. Eine Vernderung mute ber die Programmnovellie
rung, also die Korrektur in einer erneuten Politikformulierung vor
genommen werden, was beim Bafg ja auch hufig geschah. Im
Gegensatz dazu ist der bergang zwischen den beiden Phasen bei
nur weich formulierten Rahmenprogrammen, wie beispielsweise
dem Arbeitssicherheitsgesetz , flieend, so da Programmgestal
tung und -durchfhrung fast ineinanderfallen. Die politischen Ein
flumglichkeiten ragen tief in die Implementation hinein. Hier
wird die tatschliche Kosten-Nutzen-Verteilung bestimmt. 53
90
,
Implementation als Proze:
Ziel- versus Handlungsorientierung
Der Soll-Ist-Vergleich und die Analyse der Grnde, warum wh
rend der Durchfhrung von Zielvorgaben abgewichen wurde,
kennzeichnen die traditionelle Sicht der Implementationsfor
schung. Sie verknpft sich eng mit der Evaluationsforschung, der
Wirkungsforschung, will jedoch nicht eine methodisch anspruchs
volle Gegenberstellung von Soll- und Ist-Werten von Policies lei
sten, sondern ergrnden, auf welche Weise die Umsetzung gesetz
ter angestrebter Ziele erfolgt. Die priiskriptiv orientierte Implemen
tationsforschung unterstellt idealtypisch einen einheitlichen Willen
mit klaren Prferenzen und daraus ableitbaren Durchfhrungsma
nahmen (Scharpf 1978: 346). Przise Standards werden genannt,
mit deren Hilfe die Programmleistung gemessen wird. Aus der Ein
sicht in Umsetzungsschwierigkeiten soll geschlossen werden, wie
ein zuknftiges Programm von vornherein so gestaltet werden
kann, da seine Ziele besser zu verwirklichen sind.
Es liegt auf der Hand, da diese ehrgeizigen Steuerungsabsichten
schnell in schwieriges Gelnde geraten. Denn die Ziele, die in der
Politikformulierung ihre Legitimation erfahren, weisen hufig dif
fusen, vielfltig deutbaren, zum Teil gar widersprchlichen Cha
rakter auf (Ripley, Franklin 1982: 28).54 Darber hinaus sind die
Umstnde, die ein Programm milingen lassen, nicht smtlich im
Durchfhrungsproze anzusiedeln. uere Rahmenbedingungen
wie konjunkturelle Einflsse oder ein starker Trend in der ffentli
chen Meinung knnen ebenso bedeutsam sein. Die Trennlinie zwi
schen ihnen und den institutionell-prozessualen Bedingungen der
Implementation ist nicht klar zu ziehen. Sind schon die institutio
nellen Durchfhrungsbedingungen nicht leicht beeinflubar , so
gilt dies in noch viel strkerem Mae fr die allgemeinen Bedingun
gen des gesellschaftlichen Umfeldes.
Die deskriptiv orientierte Implementationsforschung bt sich in
Selbstbescheidung und begngt sich damit, mittels empirisch-ana
lytischer Methoden den Programmablauf nachzuvollziehen, ohne
sich um dessen Verbesserung zu bemhen. Die Handlungsstrnge
der unterschiedlichen Implementations-Beteiligten werden ver
folgt, in ihrer Verflechtung und ihrem Zusammenwirken mit dem
91
Handeln und den Zielen anderer nachgezeichnet. Dennoch kann
auch hier nicht von einer totalen Zid- unJ Praxisabstinenz gespro
chen werden, denn die Vernachlssigung des Zides wrde jedes
Kriterium fr die Auswahl relevanter Aspekte aus den erdrcken
den empirischen Daten eliminieren (Scharpf 1978: 349). Also auch
hier liegt - wenn auch in sehr zurckgenommener Form - eine
Auswahl von zu analysierenden Elementen des Implementations
prozesses vor, die sich an einem vagen Programmziel orientieren.
Ebensowenig lassen sich praktische Wirkungen ganz ausschlieen:
... Praktischer Nutzen liee sich ... schon ... aus der Bercksichti
gung der in exemplarischen Studien identifizierten Voraussetzun
gen und Restriktionen wirksamer staatlicher Intervention ziehen
(Mayntz 1983: 87). Der Unterschied zwischen der zielorientierten
und rein handlungsbeschreibenden Implementationsforschung ist
somit nicht grundstzlicher, sondern gradueller Natut: Eine
wenn auch im letzten Fall nur implizite- Orientierung an Zielen,
die in der Politikformulierung gesetzt werden, ist immer vorhan
den.
Implementaon und ihre Akteure:
Organisationen, Gruppen, Individuen
Im Mittelpunkt des struktut- oder akteurorientierten Ansatzes ste
hen die Organisation, Gruppen und Individuen, die mit ihren Ak
tivitten, ihren wechselseitigen formalisierten oder nicht formali
sierten Beziehungen den Proze der Implementation tragen (Naka
mura, Smallwood 1980: 18). Der strukturelle Ansatz hebt auf das
Policy-Netz der Implementation ab. Implementation wird auch be
stimmt dutch die Zahl der Ebenen, der Behrden und der Beteilig
ten, die etwas bei der Gestaltung dieses Prozees zu sagen haben
oder ihn gar blockieren knnen (Rein, Rabinovitz 1978).
Nach ihrem Handlungsbeitrag lassen sich grundlegend drei ver
schiedene Gruppen unterscheiden, die am Implementationsproze
beteiligt sind: erstens die Programmkonzipierer oder Politikfor
mulierer, die eine Policy gestalten und rechtsverbindlich be
schlieen; zweitens die Durchfhrenden, die eine Zulieferer
funktion erfllen, indem sie eine Programmleistung fr eine wei
lne Cruppe erbringen. Der lrnplclllenlationsmanager errichtTl
die Koalit ion, die die Implemental ion tr;igt, formuliert Hand
lungsrichtlinien und -anweisungen, verteilt finanzielle Mittel fr
die Durchfhrung (Sorg 1983: 391), schliet Vertrge ab, sammelt
und verteilt Informationen, stellt Personal ein und schafft neue or
ganisatorische Einheiten (Edwards, Sharkansky 1978: 203). Die
Durchfhrenden vor Ort hingegen, die Straenbrokraten
(Streetlevel Bureaucrats; Lipsky 1980) oder Frontline Implemen
ters (Sorg 1983: 391), wie beispielsweise Lehrer, Sozialarbeiter, Po
lizisten etc., setzen die Policy in direktem Kontakt mit den Ziel
gruppen um. 55 Schlielich sind drittens die Adressaten oder eigent
lichen Zielgruppen eines Programms zu nennen, denen der Nut
zen oder generell die Botschaft eines Programmes zugedacht ist
(Empfngerklientele). Am Beispiel der laufenden Hilfe zum Le
bensunterhalt nach dem Bundessozialhilfegesetz lassen sich folgen
de Akteure unterscheiden: Bundesregierung und Bundestag sind
die Programmkonzipierer oder Politikformulierer, auch der Deut
sche Verein fr ffentliche und private Frsorge, der auf die Wa
renkorbdiskussion Einflu nimmt; Durchfhrende sind die Landes
regierungen, die kreisfreien Stdte und Kreise als rtliche Trger
~
I der Sozialhilfe und deren Sozialmter; zur Gruppe der Adressaten
1
schlielich gehren die einzelnen Empfnger von laufender Hilfe
zum Lebensunterhalt.
ffentliche Programme stiften so einen Handlungszusammen
hang, ein Interaktionsnetz zwischen verschiedenen Akteuren. Da
bei greifen sie hufig auf schon bestehende Organisationen zurck,
aber rufen auch neue Organisationen ins Leben. 56 In diesen Netzen
entwickeln sich hufig Interessenkonflikte zwischen verschiedenen
Gruppen; so ist es zur nicht seltenen, traurigen bung geworden,
da der eigentliche Programmnutzen hufig in den Netzen der
durchfhrenden Zulieferklientele hngenbleibt und die Empfnger
oder Letztadressaten nur unzureichend von einern Leistungspro
gramm profitieren. 57 Denn in der Regel wissen die Zulieferer
klientele sich besser zu organisieren und ihre Interessen zu artiku
lieren als die Empfngerklientele.
Insbesondere den Durchfhrungsorganisationen wurde in der
Implementationsforschung viel Aufmerksamkeit gewidmet. Ihnen
kommt groe Bedeutung zu, weil sie hufig ein krftiges Eigenle
93
92
ben entfalten, das das Programmschicksal entscheidend beeinflus
sen kann. Der Politiker mu dem (;ewicht der Einze!organisatioll
und deren Handlungskalklen daher Rechnung tragen, wenn er das
Programm plant. Jede Organisation ist darum bemht, ihre Res
sourcen zu vermehren, um ihr Weiterbestehen zu garantieren und
die Unsicherheit in ihrer Umwelt zu reduzieren. Zu diesem Zweck
unterhlt sie Tauschbeziehungen zu anderen Organisationen
(White u.a. 1975: 185). Tauschobjekt sind Ressourcen im weitesten
Sinn, d.h. also Informationen, Legitimitt, Rohstoffe, Halb- und
Fertigwaren, Geld, Dienstleistungen personaler und technischer Art
und Personen. Eine Organisation ist von einer anderen umso ab
hngiger, je weniger sie deren Ressourcen die fr sie von Bedeutung
sind, substitutieren kann. Entspricht das Personal einer Organisa
tion in Ausbildung, Expertenturn und organisatorischem Status
nicht dem Personal der Bezugsorganisationen, so ist die Durchset
zungsfhigkeit der ersten gemindert (Evan 1972: 196). Nicht am
Markt orientierte Organisationen beziehen ihre Ressourcen ber
wiegend von staatlicher Seite und nur zum Teil von ihrer Klientel
(White u.a. 1975: 189). Bei profitorientierten Organisationen ver
hlt es sich gerade umgekehrt: Die Mehrheit ihrer (Geld- )Ressour
cen stammt von den Adressaten ihrer Leistungen, wodurch sie ge
genber staatlichen Steuerungsversuchen im Implementationspro
ze resistenter werden (Evan 1972: 183).
Wie wird das Handeln der verschiedenen Akteure koordiniert?
Eine wechselseitige Anpassung kann im Rahmen gemeinsamer Zie
le erfolgen (einfaches Koordinationsspiel , Schelling 1963; mutual
adaptation, McLaughlin 1978). Nach dem Verhandlungsszenario
werden gemeinsame und divergierende Ziele festgelegt und durch
Verhandeln eine fr alle relativ gnstige Policy definiert. Im poli
tischen Macht-Szenario wird ein Konflikt durch die einseitige Aus
bung von Macht gelst: Die Policy-Prferenzen eines Akteurs wer
den dem anderen auferlegt; er mu sich fgen (Nakamura, Pinder
hughes 1980: 1096 f.). So herrscht, spiel theoretisch gesprochen, ex
treme Kooperationsfeindlichkeit bei einem Null-Summen-Kon
flikt, weil die Verwirklichung der Ziele von A die Nichterfllung der
Ziele von B voraussetzt (Thompson 1967: 138), wie im Falle der
f
einander umgehen, bl ul1tCfschiedliche idealtypische interorgani
satorische Strukturen entstehen. Im koalitillllshnlichelllmplemen
tationskollLext wirken mehrere Organisationen ffentlicher oder pri
vater Natur zusammen, um ein gemeinsames Programm zu realisie
ren. Die Zusammenarbeit ist vorbergehend und nicht institutio
nalisiert (Waffen 1967: 407), so bei der vertraglichen Verpflichtung
eines Transportunternehmens im Rahmen der kommunalen Abfall
beseitigung. Die fderalistische Implementationsstruktur umfat
ein lngerfristiges gemeinsames Entscheidungsorgan fr einen be
stimmten Zweck. Jede Entscheidung erfordert die Zustimmung al
ler oder zumindest der Mehrheit der Beteiligten. Als Beispiel sei die
Selbstkoordinierung der Lnder und die Zusammenarbeit zwischen
Bund und Lndern im Rahmen des Kooperativen Fderalismus
bei der Bewltigung von Gemeinschaftsaufgaben genannt.
59
Im
hierarchischen Handlungszusammenhang werden die Grundzge
eines Programmes allein durch die Zentralinstanz vorgegeben, je
doch nicht in allen Einzelheiten, sondern in Form allgemeiner Be
stimmungen und Restriktionen (Scharpf u.a. 1976: 35). So voll
zieht sich die Ausfhrung mancher Bundesgesetze durch die Ln
der, die Bundesauftragsverwaltung, im hierarchischen Kontext.
Der Bund bt die Rechts-, Gesetz- und Zweckmigkeitskontrolle
ber den Vollzug aus. Im Rahmen der zentralistischen Implemen
tationsstruktur zieht die bergeordnete Instanz die Mehrzahl der
Entscheidungen an sich, so da der einzelnen Suborganisation kei
ne nennenswerten Entscheidungsfreirume bleiben. Die Unterein
heiten, fr die Erledigung przis bestimmter Aufgaben geschaffen,
arbeiten in strenger Arbeitsteilung nach detaillierten Anweisungen
(Waffen 1967: 404). Zentralistische oder unitaristische Implemen
tationsstrukturen finden wir im Rahmen der bundeseigenen Ver
waltung' beispielsweise im Post- und Fernmeldewesen, der Steuer
verwaltung. So wird aus Grnden der Gleichbehandlung und der
Einheitlichkeit des Wirrschafts- und Finanzsystems eine einheitli
che (unitarische) Implementation der Steuergesetze angestrebt.
Idealtypische Implementationsstrukturen werden unterschie
den, um diese ex ante bestimmten Programmtypen zuzuordnen
und so im vornherein einen mglichst strungslosen Ablauf der
klassischen redistributiven Policy. 58
Durchfhrung zu sichern. In Abweichung von diesen berlegun
Die Art, wie Organisationen whrend der Implementation mit
gen geht die Netzwerk-Analyse davon aus, da formale Struktur-
I
j
I
d 94 95
muster der Implementation die vielschichtig verf10chtenen Bezie
hungen zwischen den Beteiligten nicht widerzuspiegeln vermgen.
Um die Vielzahl der unbersichtlich angeordneten Akteure im Im
plementationsfeld zu erfassen, sei es vielmehr sinnvoll, von einem
kollektiven Aktor60 auszugehen, der in Funktion tritt, wenn ein
Programm Signalwirkungen erzeugt (Mller 1985: 101), so da ein
selbstorganisiertes Gebilde zur Durchfhrung ffentlicher Pro
gramme entsteht, das wiederum auf das Programm einwirkt. 61
Diese Art von Netzwerk-Analyse (Hjern, Porter 1978) bietet
Vorteile bei der Beschreibung eines unbersichtlichen Implemen
tationsfeldes, das den Durchfhrenden viel Gestaltungsspielraum
erffnet, wie beispielsweise bei sozialen Dienstleistungen. Es gibt
jedoch Programme, bei denen einer solchen Selbstselektion bei der
Teilnahme enge Grenzen gesetzt sind und bei denen die Durch
fhrungskompetenzen von Anfang klar und przise feststehen, wie
in der Straenverkehrsordnung oder in der Steuergesetzgebung. So
wichtig es ist, empirisch das tatschliche Feld der Implementa
tionsbeteiligten Schritt fr Schritt abzubilden, so unumgnglich
ist es fr den Politiker, die Eignung bestimmter Implementations
strukturen fr spezifische Programme ex ante einzuschtzen. Es
liegt auf der Hand, da ein umverteilendes Besteuerungspro
gramm in der Planung nicht ohne die Vorstellung einer angemes
senen organisatorischen Implementationsstruktur auskommt, in
der die Beteiligten durch das gewhlte Steuerprinzip verbunden
werdtn. Sinnvoll erscheint es daher, beide analytischen Anstze zu
kombinieren: Die prskriptive Zuordnung von Programm und Im
plementationsstruktur erfolgt durch den Programmplaner. Wer an
der Durchfhrung dann tatschlich beteiligt ist, wird mittels der
Netzwerk-Analyse herausgearbeitet und der ex ante-Einschtzung
gegenbergestellt.
Bei dem Versuch, Durchfhrungsstruktur und Programmtyp ein
ander anzupassen und eine zielgerechte Implementation zu si
chern, lassen sich zwei Sichtweisen unterscheiden: Die Sicht von
oben: Wie knnen Programm und Durchfhrung gestaltet wer
den? wird immer hufiger durch die Sicht von unten ergnzt:
Sollten zentrale Steuerung und Kontrolle nicht mglichst stark zu
rcktreten, um Spielraum fr eine klientengerechte Durchfhrung
vor Ort zu gewhren? Diese Entwicklung wurde gefrdert durch die
I
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Erkenntnissc, die aus einer schnell wachsendeIl Zahl von lmpk
I11Clll at iOllsstud ien gewonncn wurdcll. Sic verstjrkt Cll d jc Einsich t ,
da die Ziele vieler politischer Manahmen, wje die sozialer und
personeller Dienstleistungen, diffus sind und zentral nicht przise
vorgegeben werden knnen, vielmehr erst wiihrend des Durchfh
rungsprozesses individuell spezifisch und rtlich variabel Gestalt
gewinnen.
ber das Trgerische der Top-Down-Sicht und die Notwendig
keit einer zumindest programmspezifischen Relativierung dieser
Perspektive
62
herrscht heute in der Implementationsliteratur weit
gehend bereinstimmung. 63 Die Programmgestaltung whrend
der Durchfhrung, auf die alle mglichen Beteiligten Einf1u neh
men, wird mit den unterschiedlichsten Umschreibungen versehen:
wechselseitige Anpassung von Programmzielen und rtlicher
Durchfhrung (mutual adjustment; McLaughlin 1978), auf den
Kopf gestellte Implementation (Lipsky 1980), adaptive Imple
mentation (Berman 1980), Politikimplementation als Lernerfah
rung vor Ort, als kreativer Proze im Rahmen eines lose gekoppel
ten sozialen Netzes, als backward mapping (Elmore 1979/80).
Immer deutlicher schlte sich die Schlsselfunktion der Durchfh
rungstrger vor Ort, der Straenbrokraten (Lipsky 1980) bei
der Gestaltung staatlicher Politik heraus.
Implementation: Das Programmschicksal
Nicht Organisationen, sondern die Vernderung der Policy wh
rend der Durchfhrung interessieren beim programmorientierten
Ansatz in erster Linie. Schon frh wurden in der deutschen Imple
mentationsforschung Programminhalte nach den ihnen zugrunde
liegenden Steuerungsinstrumenten klassifiziert, denn diese bieten
die Antwort auf die Knigsfrage der Implementationsforschung:
Wie versucht der Staat, bestimmte Verhaltenswirkungen bei den
Zielgruppen hervorzurufen? Geschieht dies durch Gebot/Verbot,
Anreiz, Angebot, Information, berzeugung oder Vorbild? Auch
die Art der intendierten Wirkungen (distributiv / redistributiv) und
die Beschaffenheit von Programmen (Einkommensprogramm, ver
96 97 I
haltensregulierendes Programm etc.) bietet Aufschlu ber die
Konflikthaftigkeit und den organisatorischen Aufwand whrend
der Durchfhrung (vgl. Kapitel 1).
Welche Erkenntnisse ber typische Implementationsschicksale
hat die empirische Forschung zutage gefrdert? Die Durchfhrung
distributiver Programme gestaltet sich problemlos und konsensual,
wenn auf allen politischen Ebenen der gleichbehandelnd verteilen
de Charakter aufrecht erhalten wird, Mittel afonds perdu zur Ver
fgung stehen. bersteigen auf der untersten Implementationsebe
ne jedoch die Nachfragen der Leistungsbewerber die verfgbaren
Ressourcen, verliert die Policy ihren distributiven Charakter und
wird zum Null-Summen-Spiel (Ripley, Franklin 1982: 71). So re
sultiert keine Konkurrenz unter den Bauern, wenn ein agrarpoliti
sches Programm jede produzierte Milcheinheit bezuschut, verfgt
jedoch eine Stiftung nur ber eine begrenzte Summe, um universi
tre Forschung zu frdern, so entsteht zwischen den vielen Antrag
stellern ein Umverteilungskonflikt.
Die distributive Policy trifft in der Durchfhrungsphase auf ein
aktives Gestaltungsinteresse, das sich um die Aufrechterhaltung des
Leistungsflusses an die Adressaten konzentriert. Denn die Lei
stungsverteilung ist dazu geeignet, politische Sympathien zu ge
winnen und zu pflegen. Das Interesse an der Durchfhrung mn
det in wahre Leistungsseilschaften zwischen staatlichen Behrden,
kommunalen mtern, Ausschssen, interessierten Klienten sowie
deren Verbnden.
Wenn distributive Politik auf geringen Implementationswider
stand trifft, so gilt fr Politik genau das Gegenteil.
Der Dutchfhrungsweg eines Umverteilungsprogrammes ist voller
Gefahren und Untiefen. Entweder bleibt es ein Torso der Politikfor
mulierung, das nie in die Praxis umgesetzt wird, oder es wird unter
der Hand mit Elementen angereichert, die es in die Nhe eines
gleichbehandelnden distributiven Programmes rcken. Denn die
Programmverlierer, die die Kosten der Umverteilung zu tragen ha
ben, mobilisieren - sofern Spielraum besteht - erneuten Wider
stand gegen die Umverteilungsziele. Dies fllt dann leicht, wenn
ein Programm nur als Rahmengesetz formuliert wurde, das der
Konkretisierung whrend der Implementation bedarf. Unter der
Decke der vordergrndigen Harmonie des Rahmengesetzes lauern.
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Konflikte und Zwist, die sich zwischen Programmverlierern und
Programmgewinnern im Verlauf der Durchfhrung erneut ent
znden.
64
So wrde die konsequente Anwendung des Bundesimmissions
schutzgesetzes wirklich eine Umverteilung von Kosten zu Lasten
der Industrie bedeuten, wenn nicht grozgige Abschreibungsmg
lichkeiten und staatliche Zuschsse fr Umweltinvestitionen wh
rend der Durchfhrung diese Last breiter streuen wrden. 65 Insbe
sondere eine sanfte staatliche Steuerung mittels Anreizen, Ange
boten oder berzeugung ffnet den Abwandlungsbemhungen
der Programmgegner Tr und Tor und lt die Realisierungschan
cen redistributiver Politik von vornherein als gering erscheinen, es
sei denn, die Nutznieer der Umverteilungspolitik ben organisier
ten Druck aus, um in den Genu des ihnen zugedachten Nutzens
zu gelangen. Ein Beispiel dafr bietet das Arbeitssicherheitsgesetz ,
das Leistungen von Sicherheitsfachkrften und Betriebsrzten vor
sieht, die vom Arbeitgeber finanziert werden und den Arbeitneh
mern zugute kommen. Diese Leistungsansprche werden umso
besser erfllt, je nachdrcklicher der Betriebsrat und die gewerk
schaftlichen Vertrauensleute sich dafr stark machen. Dies gilt ins
besondere fr die prvenriven Dienstleistungen des Betriebsarztes
und die Mitwirkung der Sicherheitsfachkrfte bei geplanten Pro
duktionsanlagen, weniger fr przise vorgeschriebene Arbeitssi
cherheitsmanahmen, wie beispielsweise die obligatorischen, perio
disch vorgeschriebenen Kontolluntersuchungen (Windhoff-Heri
tier 1980: 200).66 Chancen zur Abwandlung redistibutiver Policy
whrend der Implementation sind geringer, wenn Umverteilungs
politik mit genauen Vorschriften arbeiten, wie im Fall der Steuer
gesetzgebung. Es fllt dann schwerer, whrend der Durchfhrung
gegen die Politik zu whlen, denn das Programm gleitet auffesten,
vorgelegten Schienen.
Jedoch ist eine detaillierte Gebotssteuerung, wie dies bei einem
standardisierten Einkommensprogramm geschieht, nicht immer
mglich, so beispielsweise bei Humandienstleistungen. Sie werden
an der Person erbracht und schlagen sich im Verhalten der Person
nieder, setzen also deren freiwillige Mitwirkung voraus. Bei diesen
Programmen stoen wir dann hufig auf die Tatsache, da sie nicht
primr durch die Bedrftigsten genutzt werden, sondern durch
99
08
sprach- und kommunikationsstarke Mittelschichtskliemcn (Keven
hrster, Windhoff-Heritier 1981: 248 f.). Dies kann auch durch die
Verwaltungspraxis des Creaming bedingt sein, den Umstand, da
Verwaltungsangehrige Leistungen hufiger den relativ Begnstig
teren einer Zielgruppe zukommen lassen.
67
Die ziel gerechte Durchfhrung regulativer Policy hngt von ei
ner Vielzahl von Bedingungen ab, wie der Vielfalt und Gre der
zu beeinflussenden Zielgruppen und dem Ausma der gewnsch
ten Verhaltensvernderung (Mazmanian, Sabatier 1981: 7 f.): Je
verschiedenartiger das zu regulierende Verhalten und je umfassen
der die angestrebte Vernderung, umso geringer die Wahrschein
lichkeit der Zielerreichung. Je kleiner und leichter abgrenzbar die
Gruppe, .deren Verhalten beeinflut werden soll, umso hher die
Implementationschancen.
Hufig verbinden sich Strafandrohungen mit Verhaltensgebo
ten, deren Wirksamkeit von zwei Bedingungen beeinflut wird:
Das geforderte Verhalten mu von einem normativen Grundkon
sensus in der ffentlichkeit getragen werden. Denn wirksame Ver
haltensangebote sind immer stark in sozialen Wertvorstellungen
verhaftet (Handberg 1980: 104). Entsprechend kommt der Strafe
nicht nur ein instrumenteller Abschreckungscharakter zu, sondern
auch die Funktion der sozialen Verdammung, die klar macht, da
sozialen Normen zuwidergehandelt wurde (Brigham, Brown 1980:
13).68
Auf der Ebene der Abschreckung hngt di'e Gesetzeskonformitt
von der Wahrscheinlichkeit, Schnelligkeit, Hufigkeit und Strenge
der Bestrafung ab, die bei Nichtbeachtung der Vorschrift ausge
sprochen wird. Ebenso bedeutsam sind die Kosten, die der Ziel
gruppe bei Nichtbercksichtigung der Vorschrift erwachsen (Maz
manian, Sabatier 1981: 22; Rodgers, Bullock 1976: 5; Tullock
1974). Die Anwendung von Strafen setzt einen erheblichen Auf
wand an behrdlicher Kontrolle voraus, deren Kapazitt jedoch nie
den Anforderungen der zu berwachenden Umwelt entspricht. Da
her mu der Staat sich weitgehend auf den freiwilligen Gehorsam
(self-compliance) der Gesetzesadressaten verlassen; umso mehr
fllt die normative Bejahung der regulativen Vorschrift durch die
Zielgruppe ins Gewicht. So macht das Beispiel der Straenverkehrs
ordnung, die sich an cin breites Publikum wendet, deutlich, da
eine wirksame lmplememation nicht auf dem Kontrollvermgen
der Behrden beruhen kann, sondern auf die freiwillige Befolgung
der Verhaltensvorschriften durch die Adressaten angewiesen ist.
Im Fall protektiv-regulativer Policy wie Umwelt- und Arbeits
schutz nehmen die Regulierten eher eine abwehrende Haltung
ein, suchen unauffllig zu bleiben, in der Hoffnung, da die Be
hrden gar nicht oder nur langsam aktiv werden. Oder die Unter
nehmen entfalten Widerstand gegen die regulativen Manahmen
und versuchen die Behrden ber Verhandlungen zu Zugestnd
nissen zeitlicher oder sachlicher Art zu bewegen, indem sie gute Be
ziehungen zu ihnen pflegen, gar Versuche der Inbesitznahme un
ternehmen und eigenes Personal in die Brokratie einschleusen
(Frankfurter 1930: 45; Bernstein 1955; Wilson 1980: 364).
Genau umgekehrt verhlt es sich bei der Durchfhrung kompeti
tiv-regulativer Policy, die den Marktzugang und das Marktverhalten
gestalten will. Hier sind es die Klienten, die an einer aktiven Imple
mentation interessiert sind. Die Implementation schafft ein Kon
kurrenzverhlrnis zwischen den Adressaten, denn es gibt immer
mehr Interessenten als angebotene regulierte Gter und Dienstlei
stungen, wie beispielsweise Radiofrequenzen und Fernsehkanle:
pie Gewinner werden ausgewhlt, erhalten damit eine verkappte
Bezuschussung, wobei allerdings ihre Standards der Leistungser
bringung berprft werden. Die Quasi-Bezuschussung zieht die
Pflicht der Lizenzinhaber nach sich, eine Leistung auch zu erbrin
gen, enthlt also ein Zwangselement (Franklin, Ripley 1982: 73).
Wider Erwarten zeigt die empirische lmplementationsforschung
auch, da Behrden, auch wenn sie hoheitliche Anweisungen ertei
len knnen, darauf verzichten und mit den Klienten verhandeln,
um eine gtliche Einigung zu suchen. Statt Gebote/Verbote wer
den Handlungsanreize gesetzt. So erweist sich die imperative Steue
rung in einem Problembereich wie dem Umweltschutz oder dem
Arbeitsschutz, der dutch Komplexitt, Technizitt und Interessen
konflikte bestimmt ist, als nicht angemessen. Denn die Anordnung
von Manahmen setzt eine genaue Kenntnis der Problemsituation
und deren mglichen Lsungen voraus, Spezialkennrnisse, ber die
die Behrden hufig nicht verfgen (Bohne 1978: 9). Die Ressour
cen (Personal, Spezialwissen) der kontrollierenden Instanzen ent
sprechen somit hufig nicht denjenigen der kontrollierten Klien
100 101
ten. Folglich ist die Brokralic auf den freiwilligen Gesetzesgehor
sam der Adressaten angewiesen oder mu sich auf Verhandlungen
mit den mchtigen Klienten einlassen.
Haben wir bisher Gebot/Verbot in ihrer praktischen Anwendung
betrachtet, so stellt sich dieselbe Frage nun fr die Steuerung durch
Anreize, Angebote, Information und berzeugung: Die Wirksam
keit von Anreizen kann nur ber eine individuelle Kosten-Nutzen
Bilanz eingeschtzt werden. Heben sich Kosten und Nutzen eines
Programms gerade auf, bedarf es einer Verstrkung der Nutzen
komponente, um eine Verhaltenswirkung zu erzielen (Scharpf
1983: 101); jedoch werden Kosten-Nutzen-berlegungen durch in
dividuelle Lernerfahrungen berlagert. Die Steuerung durch An
reiz gilt als wenig aufwendige Steuerungsform, weil der Vollzug im
wesentlichen der Entscheidung des Nutznieers berlassen bleibt
(Baich 1980: 61). Anreize verringern die Notwendigkeit, komple
xe Informationen darber zu beschaffen, was wem wieviel wert ist,
denn die Produzenten und Konsumenten lsen dies durch den
Tausch, den sie vornehmen (Balch 1980: 62; eig. bers.). So glie
dert sich die Steuerung per Anreiz in marktwirtschaftliche Mecha
nismen ein und vollzieht sich in einem dezentralen Handlungskon
text. Sie ist insbesondere in Gestalt der Steuerbefreiung politisch
unauffllig und viel weniger sichtbar als die Steuerung durch Ge
bot/Verbot mit ihrem administrativen berwachungsapparat. Ein
mal geltendes Recht, gert ein Anreiz in Form einer Steuerbefrei
ung nicht so schnell in die Schulinie der Kritik wie eine imperative
Verhaltenssteuerung, die sichtbar mit der Kontrollttigkeit einer
Behrde verbunden ist (Neiman 1980: 39).
Auch die Durchfhrung von Angeboten beruht auf der freiwilli
gen Entscheidung der Adressaten, einen Nutzen in Anspruch zu
nehmen, ohne da damit spezifische Verhaltensauflagen verbun
den wren. Die mangelnde Ausschpfung solcher Angebote ist
durch mangelnde Information, Unsicherheit im Umgang mit Be
hrden und Formularen, zuweilen auch die stigmatisierende Wir
kung bedingt, die die Inanspruchnahme eines Angebots-Program
mes (z.B. Sozialhilfe) nach sich ziehen kann. Zahlreiche Vorschlge
wurden formuliert und praktisch angewendet, um Verwaltungen
brgernher zu gestalten (Grunow u.a. 1978; Windhoff-Heritier
1982) und die Nutzung angcbolsgesl tuteter Programme in der So
zialpolitik zu erhhen.
Eine erfolgreiche Verhaltenssteuerung durch berzeugung und
Information hngt in erster Linie von der Klarheit und Angemes
senheit der gesendeten Botschaft ab. Ihre Wirksamkeit beim indi
viduellen Adressaten ist dann am hchsten, wenn das Problem in
einem ausgeprgten Informationsmangel liegt (BaIch 1980: 54)
und wenn die Information die Werthaltung des einzelnen ver
strkt. Organisatorisch sind Aufklrungs- und berzeugungsstrate
gien dann wenig aufwendig, wenn sie sich im Verteilen von Infor
mationsmaterial erschpfen (Der Bundesminister fr Gesundheit
macht darauf aufmerksam: Rauchen ist gesundheitsschdlich); sie
sind jedoch mit erheblich grerem Aufwand verbunden, wenn sie
in Form einer personellen Dienstleisrung, als Erziehungsmanahme
(Beispiel: Verbraucherberarung) durchgefhrt werden.
Implementation und Programmverflechtung
Die ebenso simple wie unleugbare Tatsache, da die Verdichrung
und Verkettung bestehender Policies selbst einen wichtigen Faktor
erfolgreicher Politikimplementation darstellen, hat als systemati
scher Aspekt der Implementationsforschung bisher wenig Interesse
geweckt. Dies ist umso erstaunlicher, weil politische Manahmen
sich mit der zunehmenden Dichte von Manahmen wechselseitig
behindern, widersprechen, neutralisieren oder negativ verstrken.
Programme als isolierbare, autonome Gren zu analysieren - ei
ne Versuchung, wozu die Proze-Perspektive verleitet - ist daher
trgerisch, weil die mglichen Strfaktoren in der Policy-Umge
bung nicht bercksichtigt werden (Marvel, Marvel 1984: 204; Heclo
1975: 404f.).
In jedem Fall ist die Verflechtung so zu verstehen, da durch eine
Manahme externe Wirkungen erzeugt werden, die als positive Er
gnzung gelten kann, sofern eine inhaltliche Abhngigkeit von
Manahmen im Rahmen einer gemeinsamen Zielsetzung besteht.
Bei sequentiellen Verflechtungen liegt eine zeitliche Abhngigkeit
hnlicher Leistungen vor, bei einer Pool-Interdependenz addieren
102
sich die Manahmen gleichartig bis zu einem gewissen Niveau mit
103
positiver Wirkung. Im negativen Fall knnen sich Pol icics in ihrer
inhaltlichen Zielsetzung widersprechen. Schwerer festzustellen ist
die nicht intendierte widersprchliche Wirkung. Ein Beispiel stellt
die negative Pool-Interdependenz dar, in deren Rahmen sich ver
schiedene Policies in der gleichen Weise addieren, ber ein ge
wnschtes Ma hinausgehen und damit die Storichtung der Policy
ins Negative verkehren.
Schaubzld 8: Policy-Verflechtung
Positive Verflechtung Beispiele
inhaltlich - Park- and-Ride-System
zeitlich / sequentiell - Lohnfortzahlung/ Krankengeld
Pool - Verschiedene Subventionen fr die
Landwirtschaft (Flurbereinigung, Wirt
schaftswege u.a.m.)
- Arbeitslosengeld/-hilfe / Sozialhilfe
Negative Verflechtung Beispiele
inhaltlich - Krzung der Kranken- und Rentenver
sicherungsbeitrge von Arbeitslosen /
Kostendmpfung im Gesundheitswesen
zeitlich / sequentiell - Ausbildungsanmeldungstermine
Betriebe / Studienplatzvergabe
Pool - Verschiedene Qualifikationsangebote fr
(zuviel/zuwenig)
jugendliche Arbeitslose; gemeinsamer
Bezugspunkt: knappe Stellen
- Bau von Untergrundbahnen und im
Zuge der Bauarbeiten Erneuerung der
Straen, die darberfhren
Die Unstimmigkeit von Policy-Manahmen wiegt nicht auf allen
politischen Ebenen gleich schwer. Lassen sich in der Politikformu
lierung Ziele noch so wolkig darstellen, da deren mgliche Wider
sprchlichkeit zu anderen Policy-Zielen nicht auffllt, schlen sich
Unstimmigkeiten auf der Strategieebene schon deutlicher heraus
und lassen sich auf der konkretcn Anwclldungsebene vor Ort schlie
lich nicht mehr leugnen. So knnen inkongruente Programrnstrate
gien, die aufein hnliches Programmziel ausgerichtet sind, sich in ih
rer Wirkung aufheben. Ein Anreiz, neben ein Gebot / Verbot gesetzt,
verliert seine Wirkung, denn der strkere Steuerungsmechanismus
stellt den schwcheren in Frage. Bei den konkreten Programmanwei
sungen fallen Widersprche schlielich ganz deutlich ins Auge.
Da Behrden in der Regel mehr als eine Programmanahme
durchfhren, flieen bei ihnen konkrete Policy-Anforderungen zu
sammen, die in Widerstreit stehen knnen. Sie mssen eine Viel
zahl von Programmbestimmungen kennen, simultan verarbeiten
(SprouIl1981: 455) und wirken so als Clearingstellen unterschiedli
cher Policy-Anforderungen, indem sie manche Regelungen ab
schwchen, manche ganz herausfiltern, um neue Manahmen in
das Policy-Umfeld einzufhren (O'Brien 1980: 85). Damit wchst
ihr Entscheidungsspielraum.69
Die eigentlich Leidtragenden mangelhaft abgestimmter Policies
sind die Zielgruppen, denen Leistungen zukommen sollen oder an
die sich Verhaltensanforderungen richten. Sie haben den Schaden
(oder den Nutzen), wenn sich Manahmen in ihrer Wirkung nega
tiv oder positiv kumulieren. Sie mssen zwischen Programmen
whlen, die sich wechselseitig ausschlieen, und die jeweiligen Op
portunittskosten tragen. Richtet die Implementationsforschung
ihren Fokus nur auf ein Einzelprogramm und ignoriert alle inhalt
lich verbundenen Policy-Manahmen, mit denen sich eine Organi
sation auseinanderzusetzen hat, werden die Programmverwirkli
chungschancen falsch eingeschtzt.
5. Termination
Die Beendigung eines Programmes, die Programmtermination,
entwickelte sich als Fragestellung aus eigenem Recht mit der Krise
der ffentlichen Haushalte und dem zunehmenden Druck, ffent
liche Mittel einzusparen. Erst dann begann man sich systematisch
der Frage zuzuwenden: Welches sind die Voraussetzungen, Rah
menbedingungen und Mechanismen der Programmbeendigung?
105 104
Ein Grund fr d a ~ spte Interesse an der Termination als For
schungsgegenstand liegt zum einen darin, da die Beendigung und
Vernderung einer Policy implizit in vielen Implementationsstu
dien angesprochen wird, zum andern darin, da Termination sich
hufig als schleichender Proze auf Katzenpfoten vollzieht, der sich
ber viele Jahre erstreckt und wenig greifbar ist (Bothun, Corner
1979: 542). In vielen Fllen geht er auch mit der Konzipierung ei
ner neuen alternativen Policy einher, die als solche einen attraktive
ren Untersuchungsgegenstand darstellt als die Programmbeendi
gung (de Leon 1978: 281f.).
Logisch schliet sich die Frage der Termination an diejenige der
Implementation an. Sofern diese von einer Erfolgskontrolle beglei
tet wurde, kann deren Ergebnis als eine Entscheidungsgrundlage
dafr dienen, ein Programm oder einige Programmteile auslaufen
zu lassen. Ebenso beeinflut die Reaktion der ffentlichkeit das
weitere Policy-Schicksal. Zeitlich knnen Implementation und Ter
minierung/Vernderung eines Programmes sich durchaus gleich
zeitig vollziehen: Artikuliert sich whrend der Durchfhrung Un
zufriedenheit mit Qualitt und Handhabung einer Manahme, so
kann dies Anla bieten, bereits vor einer natrlichen Zsur (Ende
der Legislaturperiode, Ende des Haushaltsjahres) Programmnde
rungen in die Wege zu leiten.
Unschrfe kennzeichnet Termination auch als Begriff, denn er
umfat das vollstndige Einstellen eines Programmes ebenso wie
die Vernderung von Programmteilen und deren Neugestaltung.
Die partielle Vernderung bildet somit einen flieenden bergang
zur Politikformulierung. Nur wenn das Programm als ganzes
stirbt, endet der Policy-Zyklus mit ihm.
Was konkret ist denn nun Gegenstand von Terminierungsbestre
bungen? Es sind Policy-Manahmen, hinter denen sich jedoch Or
ganisationen verbergen, denen die Durchfhrung obliegt. Pro
gramme als solche sind viel verletzbarer gegenber Krzungsbestre
bungen als Organisationen, die sich deutlich resistenter gegenber
Abbaubemhungen erweisen. Denn an sie knpfen sich mannig
faltige individuelle und organisatorische Interessen, die diesen ein
zhes Leben bescheren und die Auflsung einer bestehenden Insti
tution zu einem schwierigen Unterfangen geraten lassen. Insbeson
dere sind die Organisationen wenig anfechtbar, die fr mehrere
106
Programme verantwortlich sind. Geriit nmlich eines in die Schu
linie politischer Kritik oder luft auf natrliche Weise aus, indem
beispidsweise die Klienten ausstnben (z. B. Lastenausgleichspro
gramm), so kann die Organisation, um ihre Existenz zu legitimie
ren, sich auf die Abwicklung der brigen berufen.
Terminierungsbemhungen grnden auf den unterschiedlich
sten Ursachen und Motiven. Da Manahmen eines natrlichen
Todes sterben, weil ihr Zweck erfllt und das Problem gelst ist,
darf als Ausnahme gelten. Denn die meisten Probleme, mit denen
ein Staat sich auseinandersetzt, zeichnen sich durch ein langes Le
ben aus. Terminierungen stellen daher oft Substitutionen dar: Eine
Manahme lst die andere ab. Woraus resultiert der Wunsch, eine
Policy partiell oder ganz zu beenden? Verschiedene Grnde sind
dafr ausschlaggebend: so der Wunsch, neue Problemlsungen
auszuprobieren (Bothun, Corner 1979: 542), finanzielle Engpsse,
Effektivittsberlegungen und politisch-ideologische Motive (de
Leon 1983: 634). Auch technische Forschritte drngen zu neuen
Problemlsungen (z.B. TBC-Impfung). Im konkreten Fall treten
diese Ursachen hufig in vermischter Form auf. Insbesondere die
sich ausweitenden Haushaltsdefizite stellen seit mehreren Jahren ei
ne wichtige Triebkraft fr Programmeinschrnkungen dar, denen
hufig durch politisch-ideologische berzeugungen zustzliche
Schubkraft verliehen wird.7
Im Proze der Beendigung treten typische Verfahrensweisen und
Schicksale hervor. Bei Krzungsangriffen auf ein Programm lt
sich zunchst hufig eine Solidarisierung unter den Angehrigen
des Policy-Netzes feststellen71. Dieser Schulterschlu resultiert
nicht aus dem selbstlosen Wunsch, Klienteninteressen zu verteidi
gen, die in diesen Leistungen eingebunden sind. Handfeste Eigen
interessen der beteiligten Organisationen spielen auch eine Rolle,
denn ihr Schicksal ist eng verknpft mit dem Bestand von Lei
stungsprogrammen. Die Kontinuitt und Stabilitt brokratischer
Organisationen, die normalerweise als deren Vorzge gelten ms
sen (Ellwein 1981: 240), knnen sich in Zeiten finanzieller Knapp
heit und schwindenden Aufgabenbestands als Nachteile erweisen.
Institutionen wehren sich gegen Mittelkrzungen, Personalabbau
und Aufgabenreduzierung, denn eine schrumpfende Organisation,
zumal wenn sie nicht mit vielfltigen Aufgaben beauftragt ist
107
(Lambright, Sapolsky 1976: 213), gil t als eine erfolglose Organisa
tlon.
Aus diesen Grnden ist es leichter, das Messer bei freischweben
den Klienten anzusetzen, die nicht im Schutz einer starken Durch
fhrungsorganisation stehen und deren Widerstand gegen Krzun
gen gering ist. Die institutionelle Einbindung in eine Leistungsor
ganisation dagegen erleichtert die Kommunikation ber die Kr
zungsbetroffenheit und Gegenmanahmen. Ein Beispiel dafr bie
tet die Wiederaufhebung der Krzung des Taschengeldes fr AI
tenheiminsassen.
Es sind die schwachen Schwestern unter den Programmen, die
die Krzungsaxt am meisten zu frchten haben; Schwche be
deutet geringe politische und administrative Untersttzung, die
sich typischerweise mit folgenden Policy-Merkmalen verbindet:
dem Querschnittsaspekt einer Manahme bzw. die erschwerte
Zuordnung zu einer Gruppe,
der Dauer eines Problemzustandes,
der sozialen (latenten oder manifesten) Stigmatisierung eines
Problems sowie
der Neuheit oder fehlenden Tradition.
Interessen sind leichter organisierbar und durchsetzbar, wenn sie
deutlich abgrenzbaren, exklusiven Charakter haben. Treten sie hin
gegen gleichmig verteilt und breit gestreut auf, so handelt es sich
um inklusive, schwer organisierbare und durchsetzbare Interessen
(Olson 1965). Als Beispiel einer quer durch die gesamte Bevlke
rung verteilten Leistung kann das Kindergeld genannt werden. Kei
ne Elternlobbies bildeten sich 1981, um gegen die Krzung des
Kindergeldes zu kmpfen. Ebenso gering ist Organisationsbereit
schaft, wenn die Betroffenen ihr Problem als vorbergehendes be
trachten, wie beispielsweise die Arbeitslosigkeit.
Da Empfnger spezifischer Leistungen hufig Minderheiten in
der Bevlkerung darstellen, sind sie auf die Untersttzung anderer
gesellschaftlicher Gruppen angewiesen, um sich politisch durchzu
setzen. Die Bereitschaft in der ffentlichkeit, sich fr Fremdinter
essen einzusetzen, hngt nun weitgehend von der normativen Ein
schtzung von Problemen ab. Rhrt die Forderung nach einer
Leistung aus dem Durchlaufen einer normalen Lebensphase oder
eines normalen Zustandes wie Alter LInd Krankheit, so ist die Un
tersttzungsbereitschaft hoch. Fliet der Leistungsbedarf aus einem
manifest oder latent stigmatisierten sozialen Zustand, wie Obdach
losigkeit, Drogenabhngigkeit (oder auch Arbeitslosigkeit), so fllt
die ffentliche Solidaritt mit den Problemtrgern gering aus. Die
ser Nachteil knnte nur durch eine schlagkrftige Organisation
kompensiert werden. Gerade diese fehlt jedoch hufig bei diesen
Gruppen.
Gegenber Beendigungsbestrebungen resistenter zeigen sich
auch alte im Vergleich zu jungen Programmen, denn in der Regel
schafft sich ein Programm mit Leistungscharakter einen Stamm von
Klientelen, die nicht nur aus den direkten Nutznieern von Lei
stungen bestehen, sondern auch aus den Erbringern von Leistungen
im Rahmen dieser Manahme (Zuliefererklientele). Gerade die Zu
liefererklientele, fr die staatliche Leistungsprogramme, wie bei
spielsweise Gesundheitsleistungen, Einkommensquellen ersten
Ranges darstellen, wehren sich besonders vehement gegen die Aus
dnnung oder gar Beendigung von Programmen (Piven, Cloward
1982: 5). Ist eine Gruppe erst in jngerer Zeit in den Genu ffent
licher Bezuschussungen gekommen, ist die Chance, da sie aus
dem Kreis der Alimentierten bald wieder herausfllt, grer als bei
alten, etablierten Problemgruppen. Die Zuletztgekommenen lau
fen eher wieder Gefahr, aus dem Verteilungssystem ausgeschlossen
zu werden, sofern dem nicht Rechtsansprche im Wege stehen. Er
fordert ein Programm hohe Kosten, um es berhaupt in Gang zu
setzen, so ist es besonders schwierig, dieses wieder auer Kraft zu
setzen. Man denke an innovative Manahmen nicht-inkrementalen
Charakters, die anfangs betrchtliche Summen binden, um ber
haupt in Funktion treten zu knnen. Eine Terminierung stellt alle
bisherigen Investitionen in Frage (Schulmann 1980: 140).
Welche Strategien der Programmbeendigung kommen nun zur
Anwendung, um Terminierungshemmnisse zu berwinden? Wird
von vornherein die Geltungsdauer eine Policy auf einen bestimm
ten Zeitraum festgelegt (sunset legislation), erbrigen sich poli
tische Auseinandersetzungen um deren Fortbestand. Dasselbe gilt
fr die experimentelle Policy mit ihrem vorlufigen Charakter.
Auch kann ein Programm selbst die Kriterien fr seine Beendigung
108 109
li
I
Ii
I'
I
oder Weiterfhrung liefern, welln ihm durch Gesetzgebung Er
6. Policy-Reaktion und politische Verarbeitung
folgsmastbe eingebaut werden, beispielsweise als statistische
I'
Erfassung der behandelten Flle, Werden bestimmte Schwellenwer
I,
te nicht berschritten und das Programm-Soll nicht erfllt, luft
I,
die Manahme automatisch aus (de Leon 1978: 294f). Mu je
doch eine politische Entscheidung ber die Beendigung/Weiter
j,
fhrung herbeigefhrt werden, so werden zu diesem Zweck meist
j'
I
die natrlichen Abbrechpunkte (wie ein Regierungswechsel) be
nutzt.
Ein Programm langsam auslaufen zu lassen bietet den Vorteil,
j
! ~ ,
da sich Zulieferer- und Empfngerklientele daran gewhnen kn
! (
nen, sich in ihren Forderungen und Bedrfnissen umzuorientieren,
a
und da die politische Untersttzung des Programmes kontinuier
~ '
lich abnimmt (Bardach 1977: 125). Diese dekrementalistische Stra
tegie lt den betroffenen Durchfhrungsorganisationen auch Zeit,
sich neuen Aufgaben zuzuwenden und neue Ressourcen zu er
schlieen. Der pltzliche Abbau eines Programmes hingegen stt
hufig auf mehr Widerstand und erfordert eine sorgfltige Vorbe
reitung. So mu das Personal der durchfhrenden Organisationen
darauf vorbereitet und alternativen Aufgaben zugefhrt werden, so
da die Programmbeendigung nicht gleichbedeutend mit ihrer
Entlassung wird (Lambright, Sapolsky 1976: 202f).
Diskussionen um eine Programmbeendigung sind hufig von ei
ner ideologischen Aufheizung des politischen Klimas begleitet.
Verfolgt man Terminierungsabsichten, so erweist es sich als zweck
dienlich, die betreffenden Manahmen in der ffentlichkeit ideo
logisch zu delegitimieren, sie als Gefahr fr zentrale gesellschaftli
o
,!
che Werte darzustellen und ihnen damit die Existenzberechtigung
abzusprechen und ihre politische Untersttzung zu vermindern. 72
Das Mobilisierungspotential der Ideologie wird dann genutzt, um
die Programme zu reduzieren oder abzubrechen.
Noch weitgehend im Dunkeln liegt die Frage: wie reagieren Teile
der ffentlichkeit auf bestimmte Policies? Wie bringen sie Zustim
mung oder Mifallen gegenber dem Programm in ihrem politi
schen Verhalten zum Ausdruck, um es erneut in die Politikformu
lierung einflieen zu lassen (Mller-Rommel 1985: lOsE.)? Policy
Reaktionen und deren politische Verarbeitung - nicht die Imple
mentation - sind heute das fehlende Glied (Hargrove 1975) in
der Policy-Zyklus-Forschung.
Bei genauer Betrachtung handelt es sich bei diesem Problem, das
in der Systemtheorie schwungvoll als Feedback-Loop bezeichnet
wird, um mehrere, miteinander verflochtene Fragestellungen. Wie
nehmen Zielgruppen eine ihnen zugedachte Manahme auf? u
ern sie sich zustimmend, ablehnend oder indifferent? Dieser Frage
geht die Evaluationsforschung nach. Auch die Programmreaktion
weiterer Bevlkerungskreise, die nur mittelbar betroffen sind, wer
den unter Umstnden von ihr noch unter die Lupe genommen.
Mittels verschiedener Methoden werden Programmklienten darauf
hin befragt, wie sie die Qualitt einer Policy und deren administra
tive Vermittlung beurteilen. Die Untersuchungsergebnisse knnen
den politisch Verantwortlichen als Entscheidungsgrundlage die
nen.
73
In den 60er Jahren beauftragten die groen Stdte in den
USA hufig Institutionen wie die Urban Observatories, das Urteil
der Brger ber verschiedene kommunale Dienstleistungen auf
breiter empirischer Basis zu erforschen. So ergaben frhe Erhebun
gen,74 da das Angebot von Dienstleistungen in ethnisch und ras
sisch unterschiedlichen Wohngebieten in ihrer Qualitt erheblich
auseinandergehen, nach der Formel Mehr Schulen, Parks und Stra
enreinigung fr die Reichen, oder Wer hat, dem wird gegeben
(Mladenka 1975, Rich 1979). Folgeuntersuchungen jedoch best
tigen diese Diskriminierung nicht (Rosentraub, Thompson 1981:
990). Auch in der Bundesrepublik wurde im Zuge der Bemhun
gen, die Brgernhe der ffentlichen Verwaltung zu verbessern, ana
lysiert, wie verschiedene Verwaltungsleistungen von betroffenen
Brgern beurteilt werden. Darber hinaus waren auch objektive
Merkmale der Leistungserbringung, wie die rumliche Verteilung
111
11
110
von Infrastruktureinridll ungen, Gegenstand von Untersuch ungen
(Kaufmann 1979).
Stellt die Frage Wie perzipiert der Brger eine Leistung und de
ren Vermittlung? ein noch relativ einfaches analytisches Problem
dar, so erweist sich die daran anschlieende Frage Wie schlgt sich
die Reaktion auf eine einzelne konkrete Policy im politischen Ver
halten des Brgers nieder? als dorniges Untersuchungsproblem.
Welche politische Artikulationsform whlen Betroffene, wenn
berhaupt, um ihre Programmreaktion in den politischen Entschei
dungsproze einflieen zu lassen? Werden dadurch ihre Wahlent
scheidungen beeinflut? Schlieen sie sich einer Single-Issue
Gruppe oder einem Verband mit vielfltigen Zielsetzungen an?
Oder benutzen sie Parteikanle, um ihrer Meinung Ausdruck zu
verleiheu ? Damit sind nur einige mgliche Wege der Artikulierung
genannt. Eine partielle Antwort auf diese Frage bietet u.a. die Er
forschung des retrospektiven Whlerverhaltens (Fiorina 1981): Wie
reagieren Whler auf einzelne Policy-Issues der vergangenen Legis
laturperiode und wie auf die politischen Entscheidungen regieren
der Parteien? Die Schwierigkeit, die hier interessierenden Pro
grammeinflsse analytisch von anderen Einflssen zu trennen, liegt
auf der Hand. Es mag in den Fllen gelingen, in denen einer politi
schen Frage in einem Wahlkampf berragende Bedeutung zu
kommt, wie es tendenziell bei der Ostpolitik der sozialliberalen
Bundesregierung im Wahlkampf von 1972 war. Auch die Whler
reaktion auf staatliche Konjunkturpolitik wurde erforscht (Schmidt
1983). Jedoch antwortet der Brger auf nur wenige Programme
intensiv und deutlich. Da er Adressat einer Vielzahl staatlicher
Manahmen ist, vermischen sich diese in ihrer Bedeutung fr seine
Wahlentscheidung. Darber hinaus beeinflussen traditionelle Par
teibindungen und -bilder sowie die Persnlichkeiten von Politikern
seine Entscheidung, die berdies durch das soziale Gefge geprgt
ist, in dem sich der Whler bewegt. Programmerfahrungen und
den politischen Reaktionen darauf liegen somit komplizierte Wech
selwirkungen zugrunde, die auf keine einfache Formel gebracht
werden knnen.
Zu dem komplizierten bersetzungsschritt Policy-Erfahrung
politische Meinungsuerung gesellt sich ein weiterer: Was macht
der politisch Entscheidende mit einer Policy-Stellungnahme von Be
112
troffenen
t
Wie deutet und selzt er sie in rechtlich verbindliche Be
schlsse um? Auch dieser Zusammenhang basien auf komplexen
Transformationsprozessen und einer Vielzahl von Einflssen, die
verschiedene Forschungsanstze analylisch zu erfassen suchen: So
stellen die Whlerprferenzen einen wichtigen unabhngigen Ein
flufaktor des Entscheidungsverhaltens der politischen Reprsen
tanten dar (Luttbeg 1968; Eulau, Prewitt 1973; Cnudde, McCrone
1966; Miller, Stokes 1963). Jedoch machen sie sich auf mittelbare
Weise bemerkbar (Zeigler, Jennings 1974) und werden durch die
individuelle Einstellung des Politikers, die Haltung des politisch
aufmerksamen Publikums und durch die Parteien und deren Pro
grammatik gefrbt. Das Verhltnis zwischen Whlermeinung und
politischem Entscheidungsverhalten von Parlamentariern ist eine
Knigsfrage der Demokratieforschung, die ihren Bogen von der
Diskussion ber valante generale und valanti de taus ber das freie
und imperative Mandat bis hin zur responsiven Demokratie
schlgt.
Mit der Terminierung und der Policy-Reaktion/Verarbeitung
kommen wir ans Ende des Policy-Zyklus. Natrlich verluft dieser
Proze nicht so glatt, wie die Darstellung der logischen Phasense
quenz dies nahelegt. Weder geordnet, indem ein Phasenschritt
dem anderen folgt, noch strungslos, sondern zgerlich und
schwerfllig vollzieht sich die Entwicklung einer Policy in unserem
fragmentierten politischen Entscheidungssystem. Policy-Initiativen
entstehen aus den unterschiedlichsten Quellen, werden versuchs
weise in der ffentlichkeit thematisiert und verschwinden hufig
wieder in der Vergessenheit. Einigen jedoch gelingt es, Zutritt zu
einer politischen Bhne zu gewinnen und damit in den Strom der
politischen Entscheidungen einzumnden. Diese Klippe kann
leichter berwunden werden, wenn ein ueres Ereignis zu schnel
lem politischen Handeln drngt. In der Regel bedarf es jedoch vie
ler politischer Vorste, eines vorsichtigen Abtastens der Mehrheits
fhigkeit einer Frage und vieler Abstriche an den ursprnglichen
Policy-Forderungen, um sie politisch durchzusetzen. Whrend der
Politikformulierung treten die Krfte, die sich fr eine Policy inter
essieren, gebndelt auf und wirken zusammen, um die ursprng
lich zerstreuten Policy-Initiativen im Rahmen einer Entscheidung
in den zentralen Politikflu Eingang finden zu lassen. Danach
113
whrend der Implementation - verzweigt sich die Poliey-Entwick
',r
lung erneut. Denn die Notwendigkeit, eine Policy-Entscheidung an
Tausende oder Millionen von Adressaten heranzutragen und sie an
ihnen zu verwirklichen, fhrt erneut zu einer vielfachen Ausdiffe
renzierung des Policy-Flusses, wobei die einzelnen Entwicklungen
- je nach Programm - durchaus variabel sein knnen. Whrend
die einen in der Dutchfhrung munter weiterflieen, verdnnen
sich andere zu kleinen Rinnsalen, die schluendlich austrocknen
und zum unbemerkten Policy-Stillstand fhren: Ob der Policy neu
er Schwung verliehen wird durch eine Neuformulierung oder neue
Mittelzuweisung, oder ob sie insgesamt gestoppt und die damit ver
I,
bundenen Mittel in neue Bahnen gelenkt werden, entscheidet sich
fi
'li
aus der Policy-Reaktion der Durchfhrenden und Adressaten und
der allgemeinen Haushaltslage.
In dem Ma, als eine Policy nicht als statisches, sondern als dyna
misches Phnomen betrachtet wird, entsteht die Notwendigkeit,
auch begriffliche Formen und analytische Schemata anzubieten,
die eine Policy in ihrer Vernderlichkeit erfassen. Im Verlaufe ihres
Lebens tritt sie in unterschiedlichen Gewndern auf. Zwischen
ihnen besteht jedoch ein Zusammenhang im Sinne einer logischen
Fortentwicklung. Einige Hypothesen darber, warum sich eine Po
licy in einer bestimmten Weise wandelt, wurden hier dargestellt.
114
Viertes Kapitel
Policy-Analyse:
Wissenschaftliche Polikberatung
Die Policy-Analyse hat zwei Gesichter. Das eine ist der Beschrei
bung von Policies und der Erklrung ihrer Entstehung, Entwick
lung und Vernderung zugewandt; das andere der praktischen Be
ratung von Politik, dem Bereitstellen von wissenschaftlichen Infor
mationen fr den politischen und administrativen Entscheidungs
proze. Erinnern wir uns an die Worte Lasswells: Die Policy Scien
ces befassen sich mit dem Wissen ber und fr den Entscheidungs
proze im ffentlichen und privaten Sektor ... (Lasswell 1971: 1;
eig. bers.). Das Wissen fr den politisch Handelnden ist es, was
uns hier nun interessiert.
Welche Ziele und welche Methode impliziert das Bereitstellen
von Wissen fr den politischen Entscheidungsproze? E.S. Qua
de, einer der fhrenden Theoretiker der Policy-Analyse und frhe
res Mitglied der Rand Corporation, macht die Vielfalt der Ziele und
Instrumente deutlich: Das Wort Analyse umfat den Gebrauch
von Intuition und Urteil und bedeutet nicht nur die Erforschung ei
ner Policy, indem man sie in ihre Teile zerlegt, sondern auch der
Entwurf und die Synthese von Handlungsalternativen. Die Aktivit
ten, die damit einhergehen, reichen von der wissenschaftlichen For
schung, um Einsicht in einen antizipierten Issue oder ein Problem
zu gewinnen, bis hin zur Evaluation eines abgeschlossenen Pro
grammes. Einige Policy-Analysen sind informell und stellen nicht
mehr dar als hartes und sorgfltiges Denken, whrend andere eine
breite Datenbeschaffung und elaborierte Berechnungen verlangen,
die auf komplizierten mathematischen Methoden basieren (Quade
1982: 4).
Die prskriptiv orientierte Policy-Analyse lt sich somit als eine
115
angewandte sozialwissenschaftliche Forschung definieren, die eine
Vielfalt von Forschungsmethoden verwendet, um polieyre!evante In
formation hervorzubringen und so aufzubereiten, da diese in einer
politischen Entscheidungssituation benutzt werden kann, um vor
liegende Policy-Probleme zu lsen (MacRae 1976: 277f.). Es liegt
auf der Hand, da diese Probleme sich nicht den Grenzen der fach
wissenschaftlichen Erkenntisse einfgen, sondern nur interdiszipli
nr zu lsen sind. Das Ziel der Rationalisierung politischen Han
delns ergibt sich hufig aus aktuellen Problemen, kann aber auch
ein Element oder einen mittelfristigen Schritt in einem bergrei
fenden innovativen Handlungsplan darstellen Oantsch 1970: 31f.).
Die beraterische Ttigkeit der Policy-Analyse lt sich grob in
vier analytische Schritte aufgliedern:
- die Problemdefinition und Zielauswahl,
- die Darstellung alternativer Methoden zu Erreichung dieser
Ziele,
- die Einschtzung der Durchfhrungschancen der vorgeschlage
nen Lsungswege , und
- die simultane oder nachtrgliche (ex post) Erfolgskontrolle ber
die durchgefhrten Programme.
Logisch und sachlich laufen diese analytischen Schritte, die die Be
ratungspraxis strukturieren, parallel zum dargestellten Policy-Zy
klus. Wenn also in der ersten Phase des Policy-Prozesses Probleme
thematisiert, definiert und damit Ziele festgelegt werden, so gilt
dies auch fr die Beratungsttigkeit. Allerdings vollziehen sich hier
Problem- und Zielformulierung auf wissenschaftlich-systematischer
Basis und erfllen als wissenschaftliche Entscheidungshilfe nur eine
Zulieferfunktion im politischen Entscheidungsproze.
Im Idealfall erstreckt sich die wissenschaftliche Beratung aus ei
nem Gu von Frhinformationen ber gesellschaftliche Entwick
lungen ber ein Instrumentarium zur rationalen Entscheidungsfin
dung bei aktuellen Problemen bis hin zur Einschtzung der Durch
fhrungschancen der beschlossenen Manahmen und der Erfolgs
kontrolle, die die bereinstimmung von angestrebter und tatschli
cher Policy untersucht. Whrend die mittlere Phase der rationalen
Entscheidungsvorbereitung, der Analyse von Handlungsalternati
ven und deren Konsequenzen viel wissenschaftliche Aufmerksam
keit gezollt wurde, entwickelte sich die Abstimmung von Politik
formulierung und Vollzug nur zgernd.
1. Problemdefinition und Zielauswahl
Die Auffassungen darber, was die Policy-Analyse in der Zieldis
kussion zu leisten hat, divergieren. Wird einerseits postuliert, die
Policy-Analyse solle bei der Suche und Festlegung erstrebenswerter
politischer Handlungsziele aktiv mitwirken, wird andererseits em
phatisch davor gewarnt, da Policy-Analytiker sich in politische
Wertdiskussionen einschalten. So empfiehlt der normativ orientier
te Ansatz, durch die Erforschung von Werten und alternativen
Handlungswegen, die der Zielerreichung dienen, praktische Vor
schlge zu entwickeln (Dunn 1981: 36). In dieser Funktion einer
Policy Advocacy sollten die Forscher jedoch Zurckhaltung ben
und sich vor emotional-ideologischem Aktivismus hten, um be
stimmten Policy-Zielen zur Durchsetzung zu verhelfen. Denn die
Entwicklung von Empfehlungen darber, was getan werden knn
te, sei nicht gleichzusetzen mit der Aufforderung, etwas zu tun
(Baier 1969: 53).
Von der Policy Advocacy abzuheben sind diejenigen normativ
orientierten Theoretiker, die eine kreative, in den Beratungsproze
integrierte Wertediskussion fr ntig halten. So sprechen sich
Yarmolinsky, Etzioni, Wildavsky und ]antsch dafr aus, da der
Wissenschaftler sich der Neubeurteilung von Problemen, damit der
etwaigen Neufestsetzung von Werten innerhalb des demokrati
schen Grundkonsensus (mixed efficiency) nicht entziehen sollte.
Auch Dror betrachtet es als eine Chance fr die Policy-Analyse, die
Spanne mglicher Handlungsalternativen phantasievoll zu erwei
tern (Policy Preferization)l5. Dies weist auf die Notwendigkeit
hin, ganz neue Techniken und Methoden zu entwickeln, um Policy
durch rationale Mittel und nicht-rationale Prozesse zu verbessern,
die damit ein integrales Element der prskriptiven Policy-Analyse
darstellen (Dror 1975: 251; eig. bers.).
Als tragische Verwirrung bezeichnet es ]antsch, die systemanaly
tischen Entscheidungstechniken (Ziel-Mittel-Strategien) mit Policy
116 117
Analyse gleichzusetzen, ... tragisch, weil wir in der mchtigen Dy
namik linearen Denkens und Handclns verhafteT bleiben, wenn wir
nicht lernen, unsere Werte und Normen in einer Weise neu zu ord
nen, die es uns erlaubt, die problematischen Situationen zu bewl
tigen, die sich aus der Komplexitt unserer sozialen Systeme erge
ben Gantsch 1970: 31f.; eig. bers.). Wenn kein Konsensus ber
Zielvorstellungen bestehe und das Problemverstndnis diffus sei,
liefen die raffiniertesten analytischen Techniken ins Leere. Daher
sei die vornehmste Aufgabe der Policy-Analyse diejenige der intel
lektuellen Innovation (ebd.: 38f.), das Planen nach dem Human
Actions-Modell (Ozbekhan 1969) im Gegensatz zum mechanisti
schen Modell. Whrend beim mechanistischen Planungsmodell die
Werte und Ziele von auen vorgegeben werden, bildet nach dem
Human Actions-Modell die Zieldefinition ein integrales und
alle weiteren Schritte prgendes Element der Beratung. Bei der De;
finition von Werten werden alternative Modelle fr die Zukunft
entworfen (Dror 1970: 143). Durch die systematische Bercksichti
gung der Wertebasis soll die Policy-Analyse nicht Gefahr laufen,
... immer besser die falschen Dinge zu tun (ebd.; eig. bers.).
Im Gegensatz dazu vertritt die wertabstinente Richtung die Auf
fassung, da es nicht Aufgabe des Policy-Analytikers sei, gesell
schaftliche Probleme antizipativ zu umreien und konkrete Ziele
zu empfehlen (Coleman 1972: 10), seine Sache sei es nur, vorgege
bene Ziele und Probleme zu analysieren, die innere Konsistenz der
Ziele und der daraus abgeleiteten operativen Manahmen zu disku
tieren sowie solche Strategien auch aufzuzeigen. Die Auswahl der
Ziele und Methoden aus dieser Sicht jedoch sei ausschlielich den
politischen Entscheidern zu berlassen. Die Policy-Analyse sollte
von der Vertretung bestimmter Policy-Positionen [Policy Advocacy,
A.W.H.] unterschieden werden. Im Gegensatz zur Policy-Analyse,
die sich mit der systematischen Untersuchung, Erklrung und der
Entwicklung von theoretischem und Tatsachenwissen befat, ist es
das Anliegen der Policy Advocacy, zu bestimmen, was Regierungen
tun sollten, und politische Untersttzung fr spezifische Policies zu
schaffen ... (Anderson 1976: 2, eig. bers.; vgl. Quade 1982: 21).
Insbesondere die frhe Policy-Analyse war es, die sich diese Forde
rung nach wertfreien Untersuchungen zu eigen machte. Dies war
unter anderem dadurch bedingt, da sie sich berwiegend mit
I1 H
leicht quanrifizierbaren lnvestitionsprojekten befate. Je strker die
Beratungspraxis sich jedoch weichen Problemen, wie der Armuts
problematik, zuwandte, umso deutlicher traten die Bezge zu
bergeordneten Wertvorstellungen hervor (Nelson 1974: 382).
Darberhinaus erweist sich in manchen Beratungssituationen Task
Order Research, die Auftragsforschung mit genau umrissener Auf
gabensteIlung , als unmglich, weil der Auftraggeber oft nur vage
wei, da etwas nicht stimmt, ohne die Grnde dafr zu kennen
und przise Fragen formulieren zu knnen. Erst im Laufe der Zeit
findet der Berater heraus, was zu tun ist, um dem Klienten zu hel
fen. Ein Task-Order-Vertrag htte den Policy-Analytiker mgli
cherweise an eine Strategie gebunden, die dem Problem wenig
angemessen gewesen wre (Lowry 1972: 57).
Die Problemerrterung, sofern sie als Aufgabe des Policy-Analy
tikers betrachtet wird, findet in der Inventions- oder Initiations
phase (Brewer 1974: 240) statt. Es werden Probleme analysiert
und mgliche Problemlsungen gesichtet. Ein Policy-Problem re
sultiert aus einer nicht realisierten Wertvorstellung, einem nicht be
friedigten Bedrfnis. Es wird als Problem erkannt, das zu ffentli
chem Handeln herausfordert Gones 1984: 41f.). Die Entscheidung
darber, welches Problem zu lsen ist, setzt Informationen ber die
Problementstehung und Kenntnisse ber gesellschaftliche Werthie
rarchien voraus. Die Bestimmung und Beschreibung des Policy
Problems ist weichenstellend fr die Policy-Gestaltung, denn die
Art und Weise der Problemdefinition steckt den Handlungsrahmen
fr die Lsungsvorschlge weitgehend ab.
Fr die Beratungspraxis stellt sich damit eine doppelte berset
zungsaufgabe. Das Problem mu aus der Wirklichkeit in die
Form einer wissenschaftlich-systematischen Problemdefinition
bertragen werden. Dann mu diese Problembestimmung an die
Gegebenheiten und Zwnge des politischen Alltagsgeschfts ange
pat werden. An beiden bergngen droht die Gefahr der Pro
blemverzerrung.
77
Um eine bersetzungsschwierigkeit aufzuheben
- und hier stoen wir wieder auf die Wertediskussion - sprachen
sich manche Policy-Analytiker dafr aus, die Bestimmung des Un
tersuchungsproblems der auftraggebenden Verwaltung (Task Or
der Research) zu berlassen (Coleman 1972: 10).
Zur Ermittlung und Diskussion von Zielen gibt es eine Vielzahl
119
analytischer Methoden, die in der Planungsliteratur im einzelnen
dargestellt und errtert werden (Bhret 1975), so die Inhalts- und
Dokumentenanalyse, die Befragung (z.B. Delphi-Methode), das
Morphologische Verfahren oder die Entwicklung eines Zielbaumes
zur Systematisierung von Zielen und andere mehr (vgl. Jantsch
1970, Bhret 1975). Die wissenschaftliche Analyse des Zielsystems
setzt voraus, da relativ przise Zielbestimmungen gegeben sind
(Hellstem, Wollmann 1977: 25).
2. Auswahl von Handlungsalternadven
An die wissenschaftliche Diskussion von Problemen und daraus ab
geleiteten Policy-Zielen schliet sich die Frage nach den Handlun
gen an, die geeignet sind, diesen Zielen nherzukommen. So wich
tig es ist, da man sich bei der Konzipierung eines Programms ber
die Entstehungsursachen eines Problems im klaren ist, so hufig lie
gen sie auerhalb des Bereichs der politischen Einwirkungsmglich
keiten und scheiden daher als Gegenstand politischen Handelns
aus. Was als machbar erscheint, wird durch den gesellschaftlichen
Wertekonsensus, die Ressourcenlage und die politischen Kosten
Nutzen-berlegungen von Schlsselakteuren bestimmt.
Im verbleibenden Gestaltungsspielraum werden auf der Stufe
der strategischen Planung dann verschiedene Handlungsalternati
ven formuliert, die im Hinblick auf eine optimale Ressourcenallo
kation und ihre Systemeffektivitt beurteilt werden. Zur Anwen
dung kommen in diesem ersten Schritt Methoden wie die System
Simulation und integrative Planungsanstze (wie das Planning-Pro
gramming-Budgeting System) sowie Entscheidungstheorien. Die
explizite Aufgeschlossenheit gegenber Policy-Strategien ist ein
wichtiges Merkmal der Policy-Analyse, dadurch unterscheidet sie
sich von der gegenwrtigen Systemanalyse (Dror 1970: 143; eig.
bers.).7
8
An die Phase der bergeordneten strategischen Planung schliet
lytischen Methoden der Managell1enttheorie, linearer konomi
scher Prognosen, der konornetrie, verschiedener Arten von Ko
sten-Nulzen-Analysen und der Operalions Research verglichen und
bewertet werden. 79
3. Implementationsplanung / Implementation Estimate
Zumindest dem Anspruch nach unterscheidet sich die Policy
Analyse von Systems Analysis/Operations Research dadurch, da
sie bei der Bewertung von Handlungsalternativen nicht nur deren
Kosten und Nutzen ermit, sondern auch deren Durchfhrbarkeit
einschtzt, um Wollen und Erreichen zusammenzufhren (Dror
1970: 140). In der Implementationsliteratur wurde allerdings viel
mehr Aufmerksamkeit darauf verwendet, den Implementationsver
lauf eines Programmes expost zu beschreiben und zu erklren als ex
ante die Programmabwicklung mit Hilfe analytischer Raster und Mo
delle zu antizipieren. Doch hngt der Programmerfolg wesentlich
davon ab, ob man die politischen Gegebenheiten und administrati
ven Zwnge bedenkt, mit denen eine Policy bei ihrer Umsetzung
zu rechnen hat. Innerhalb der Grenzen, die durch die Durch
fhrungsmglichkeiten gezogen werden, gibt es bessere und
schlechtere Manahmen zur Erreichung eines gesetzten Policy
Zieles (Hargrove 1976: 14).
Um die Durchfhrungschancen eines Policy-Vorschlages einzu
schtzen, ist es notwendig, systematisch Fragen zu formulieren, die
sich auf mgliche Engpsse und kritische Stellen des Implemen
tationsprozesses erstrecken. Eine Prfliste fr den Hindernis-Par
cours, den ein Programm durchlaufen mu, mte folgende Fragen
umfassen:
1. Sind die Programmziele przise formuliert und - wenn es sich
um mehrere Ziele handelt - in eine klare Rangordnung gebracht
worden? Stimmen die Entscheidungsregeln in dem Programm mit
den allgemeinen Programmzielen berein? Wird beispielsweise die
sich die konkrete operationale Planung an, die sich in den Rahmen
der bergeordneten Ziele einfgt. Die formulierten Strategien wer
den in operative Manahmen bersetzt, die dann mit Hilfe der ana-
I
!
I
I
Genehmigung von Lizenzen und Erlaubnissen von Befunden ab
hngig gemacht, die sich den bergeordneten Programmzielen lo
gisch einfgen? Liegen der Zielformulierung Konflikte zugrunde,
120 121
,
.---0
die nur vorlufig beigelegt wurdl'n;> Besteht die Gl'fah r, da sie sich
whrend der Durchfhrung erneut entznden?
2. Beruht das Programm auf einer tragfhigen Wenn-Dann-, oder
Ursache-Wirkungs-Annahme oder bestehen Zweifel hinsichtlich der
Gltigkeit der Programmtechnologie ?
3. Kann die Verantwortung fr die Durchfhrung des Programms
einer Institution bergeben werden, die die Programmziele unter
sttzt und dem Programm hohe Prioritt einrumt? Welchen Stel
lenwert hat dieses neue Programm im gesamten Aufgabengefge
der Behrde? Soll das Programm einer neu zu schaffenden Behrde
anvertraut werden oder einer schon bestehenden Organisation?
4. Verfgen die Vollzugsinstitutionen ber ausreichende finanziel
le Ressourcen, um das geplante Programm durchzufhren und die
allgemeinen Programmziele auf Tausende von Einzelfllen anzu
wenden und den Gesetzesgehorsam (Compliance) der Adressaten
zu kontrollieren (Mazmanian, Sabatier 1981: 25)?
5. Wie viele Behrden und andere Organisationen mssen zusam
menarbeiten, F um die Manahmen durchzufhren (Hatry u.a.
1976: IOO)? Ist deren Kooperation bereits eingespielt? Sind Dom
nenkonflikte oder Koordinationsschwierigkeiten zu erwarten (Gor
harn 1970: 170)?
6. Wie verhalten sich die Handlungsbeteiligten auf anderen poli
tisch-administrativen Ebenen? Welche sind die staatlichen Parame
ter fr kommunale Akteure und umgekehrt (Linebery, Masotti
1975: 319)1
7. Fgt sich das neue Programm in die organisatorische Arbeitsrou
tine der zustndigen Organisationen leicht ein oder setzt es be
trchtliche Verhaltensnderungen der Organisationsangehrigen
voraus (Hatry u.a. 1976: IOO)?
8. ber welche Sanktionsmglichkeiten (positive und negative)
verfgen Organisationsangehrige, die die Policy untersttzen, um
sie gegen den eventuellen Widerstand ihrer Kollegen und von Ziel
gruppen durchzusetzen (Mazmanian, Sabatier 1981: 25)?
9. In welchem Ma setzt sich die Organisationsspitze fr die Durch
fhrung der neuen Manahme ein (Gross u.a. 1971: 203)?
10. Welche Programm-Klientele schafft die Policy? Stehen sie dem
Programm befrwortend oder ablehnend gegenber? ber welche
Ressourcen verfgen die verschiedenen Klientele?
122
It,,_ L
11. Welche Voraussetzungl'n (AntTize, Drohungen) sind notwen
dig, um sie zum Handeln zu veranlassen (Wortmann 1975: 42). In
welchem Mae rumen die Programmbestimmungen den Klienten
die Mglichkeit ein, Einflu auf die Gestaltung des Implementa
tionsprozesses zu nehmen?
12. Wie knnen Klientele, die die Policy befrworten, aktiviert
werden und dazu befhigt werden, die Implementation kritisch zu
verfolgen und sich aktiv daran zu beteiligen?
13. Sehen die Programmbestimmungen verbindliche Erfolgskon
trollen durch unabhngige Organisationen vor?
14. Wie kann sichergestellt werden, da Parlamentarier und exeku
tive Politiker, die dem Programm wohlwollend gegenberstehen,
die Durchfhrung aktiv begleiten und, wenn ntig, im Implementa
tionsproze intervenieren, sofern eine unerwnschte Zielverschie
bung droht? Ist ein Akteur bereit, als Fixer (Bardach 1977: 268f.)
aufzutreten und verfgt er ber die notwendigen Ressourcen, um
dies in effektiver Weise zu tun?
Eine Beantwortung der aufgefhrten Fragen, die sich aUe auf neu
ralgische Stellen des Durchfhrungsprozesses beziehen, lassen das
Implementationsschicksal einer Policy erahnen. Aus dem Imple
mentation Estimate werden dann Rckschlsse fr eine geeignete
Implementationsstrategie gezogen. Sie berechnet die politische
und administrative Untersttzung, mit der eine Programmvariante
rechnen kann und ermit die Opportunittskosten, mit denen eine
Entscheidung verbunden ist (Allison 1975: 369f.).
Aus der zentralen Steuerungsperspektive sind es also in erster Li
nie die Przision und Strke einer rechtlichen Regelung, das Ma
der hierarchischen Integration der Durchfhrungsstruktur , das En
gagement der Durchfhrenden, die Anwesenheit eines Fixers im
Falle der Programmstagnation sowie die Ressourcen der verschiede
nen Adressaten, die den Durchfhrungserfolg eines Programms be
stimmen. Eine ebenso wichtige RoUe spielen die Untersttzung der
Programmzielgruppen, eine wohlwoUende oder zumindest freund
lich-gleichgltige Haltung der breiten ffentlichkeit sowie gnsti
ge soziokonomische Rahmenbedingungen (Mazmanian, Sabatier
1981: 28).
Der Manahmenplanung von oben (Forward Mapping) steUt
123
7
Elmore die Manahmenplanung von unten (Backward Map
ping) entgegen. Sie geht von rtlich auftreteOlkn Problemen aus
und definiert aus lokaler Sicht den staatlichen Handlungsbedarf.
Die Programmplanung beginnt an der Nahtstelle, an der admini
stratives und privates Handeln zusammenstoen, und entwickelt
daraus in verschiedenen analytischen Schritten das Gesamtpro
gramm:
- Zunchst wird das Problem, so wie es sich vor Ort przisiert,
beschrieben.
- Danach wird das Handlungsziel, das durch die Manahme er
reicht werden soll, przise definiert.
- Diesem Ziel werden organisatorische Manahmen zur Seite ge
stellt, dann werden die Mglichkeiten der Zusammenarbeit zwi
schen den Zielgruppen und zustndigen Organisationen ein
geschtzt.
- Erst dann richtet sich der Blick nach oben mit der Frage: Wel
chen Beitrag knnen verschiedene berrtliche Instanzen zur er
folgreichen Problembewl tigung vor Ort
- Schlielich wird der Ressourcenbedarf geschtzt und nach Fi
nanzierungsquellen Ausschau gehalten (Elmore 1979/80: 604).
Neue Akzente werden bei der Planung von unten, insbesondere
bei der Einschtzung der Durchfhrungsorganisation gesetzt. 80 Or
ganisationen gelten nicht als mgliche Usurpatoren einer glatten
Implementation, sondern als deren Kapital: Der organisatorische
Handlungsspielraum bietet eine Chance, die Problemgerechtigkeit
und Brgernhe von Politik zu erhhen (Elmore 1979/80: 604).
Um einzuschtzen, ob eine Organisation willens und in der Lage
ist, eine neue Aufgabe durchzufhren, mu die Bedeutung der
Programmanforderung aus ihrer Sicht, aus ihrem spezifischen
Handlungskontext heraus beurteilt werden. Wie erlangt die neue
Aufgabe .die Aufmerksamkeit der Organisation, und wie wird sie
verarbeitet? Kann sie standardisierten Arbeitsvorgngen eingeglie
dert werden, oder erfordert sie die Einrichrung neuer Probleml
sungseinheiten (Sproull 1981: 455)?81
Welche analytischen Instrumente stehen nun zur Verfgung, um
Informationen ber das wahrscheinliche Durchfhrungsverhalten
von Organisationen und anderen Programmakteuren zu gewinnen?
124
I
I
I
i
I
I
Der Irnplementationsverlauf kann mitlels Planspielen wie Compu
tcr-Simulationen, Szenarien und Rollenspielen antizipiert werden.
Alternatives Enrscheidungsverhalten und dessen Konsequenzen las
sen sich auch mit Hilfe eines Entscheidungsbaumes erfassen und
beurteilen (Bhret 1975: 193). Obwohl immer nur einer begrenz
ten Zahl von Handlungsmglichkeiten und deren Folgen nachge
gangen werden kann, deckt das Vordenken einiger Handlungs
strnge Lcken und Widersprche in der Programmgestaltung auf,
die zunchst der Aufmerksamkeit entgingen.
In der Bundesrepublik wurden schon hufiger Planspiele veran
staltet, um die Durchfhrbarkeit von Gesetzen zu erproben. Diese
Praxistests (Bhret, Hugger 1977) von Gesetzen bezogen sich vor al
lem auf die administrative Handhabung dieser Programme. Im
Planspiel zur Novelle des Bundesbaugesetzes beispielsweise wur
de mit unterschiedlichen Methoden gearbeitet, so im Bereich der
Planungsintegration und Brgerbeteiligung mit Rollenspielen,
bei der Analyse der Auswirkungen des Planungswertausgleichs mit
aufwendigen Datenerhebungen (Schfer 1978: 385f.). Das Durch
spielen der Entwrfe bis in letzte verwaltungstechnische Details fr
derte Probleme zutage, die von den Gesetzesformulierern, aber
auch von den kommunalen Spitzenverbnden trotz ihres Praxishin
tergrundes so nicht gesehen worden waren (Schfer 1978: 401). Als
vorteilhaft erwies sich, da das Implementationsplanspiel bereits im
Referentenstadium des Gesetzes begonnen wurde. Denn damit be
stand die Mglichkeit, noch Vernderungen vorzunehmen und de
ren Auswirkungen in weiteren Untersuchungen zu beobachten.
Wird das systematische Vordenken des Durchfhrungsprozes
ses zum integralen Bestandteil der Policy-Analyse, so mssen in
die Kosten-Nutzen-Analyse ber die verschiedenen Programmop
tionen konsequenterweise auch die Kosten eventueller Implernenta
tionsschwierigkeiten einflieen. Programminhalte werden dann
auch unter dem Gesichtspunkt alternativer Durchfhrungsstrate
gien analysiert und beurteilt und die Programmoptionen auf einer
Durchfhrbarkeitsrangskala angeordnet.
Von der ex-ante-Beratung anllich der Vorbereitung eines Pro
grammes ist die begleitende wissenschaftliche Politikberatung bei
der Programmdurchfhrung zu unterscheiden. Im Rahmen der Si
multanberatung werden Interimskontrollen ber den bisherigen
J 125 a
-
Implementationsverlauf vorgenommen und die Programmresultate
laufend berprft. Treten eindeutige lmplementationsrnngel zu
tage, werden unter Umstnden korrigierende Manahmen wiihrend
der Durchfhrung vorgenommen (Williams 1971: 270).
4. Wirkungsanalyse
Yehezkel Dror, einer der Begrnder der Policy-Analyse, stellte
1968 nchtern fest, da in der Politik systematisches Lernen aus Er
fahrung selten sei. Trotz der allgemein verbreiteten Neigung, poli
tische Manahmen mit Hinweis auf Erfahrungen zu rechtfertigen,
habe Lernen aus Erfahrungen nur sporadischen und zuflligen Cha
rakter, da nur wenig systematische Evaluationen politischen Han
delns vorliegen (Dror 1968).
Dies hat sich grndlich gendert
82
, und die Wirkungsforschung
stellt zumal in den USA mittlerweile eine prosperierende For
schungsindustrie dar. Whrend anfnglich ein starker Optimismus
die Evaluationsforschung (Rivlin 1971; Campbelll975) durchdrang
und man auf eine deutliche Verbesserung von Policies in einer Ex
perimentiergesellschaft hoffte, traten im Verlaufe der Zeit jedoch
immer strker die methodischen Schwierigkeiten hervor, die mit
Wirkungsanalysen insbesondere bei weichen Programmen mit dif
fusen Zielsetzungen verbunden sind, und trugen zu einer relativen
Ernchterung bei.
Ziel der wissenschaftlichen Erfolgskontrolle ist es, ffentliche
Programme anhand verschiedener Indikatoren zu berprfen und
an ihren ursprnglichen Zielsetzungen zu messen. Programmeva
luation ... mit (1) die Wirksamkeit eines laufenden Programmes
bei der Erfllung der gesetzten Ziele, arbeitet (2) mit wissenschaft
lichen Untersuchungsmethoden, um Wirkungen, die auf das Pro
gramm zurckzufhren sind, von Wirkungen zu unterscheiden,
die durch andere Situationsvariablen bedingt sind, und strebt (3)
eine Verbesserung des Programmes an, indem laufende Programm
handlungen verndert werden (Wholey u.a. 1970: 23; eig. bers.).
Das berwachen der Programmergebnisse kann parallel zur Pro
grammabwicklung laufen (Monitoring) oder nach einer bestimm
,
:
126 I
i
7 J
ten Dauer der Programmerfahrung, nach einer ersten Abwicklungs
phase stattfinden. Aus der Zyklus-Perspektive gesehen wird ent
weder eine Vorher-Nachher-Aufnahme gemacht (Ergebnis- und
Wirkungsevaluation) oder aber der Abwicklungsproze, also die
Implementation, in die Analyse der Programmergebnisse einbezo
gen (Proze-Evaluation oder comprehensive evaluation; Bern
stein, Freeman 1975: 13).
Da alle Policy-Empfehlungen auf hypothetischen Wenn-Dann
Annahmen ber die Auswirkung spezifischer Policy-Manahmen
basieren (Wenn A getan wird, resultiert daraus B), stellen sie so
lange informierte Vermutungen dar, bis sie durch Programmerfah
rungen besttigt oder widerlegt werden (Dunn 1981: 277). Die
methodischen Mglichkeiten, Programmergebnisse und Pro
grammwirkungen zu untersuchen, sind so vielfltig, da deren
Darstellung leicht zum Nachschlagewerk ber Methoden der em
pirischen Sozialforschung geraten kann. Alle Systematisierungsver
suche der methodischen Optionen strukturieren zwar die Vielfalt,
verschrfen aber auch die Meinungsunterschiede zwischen verschie
denen Schulen (Maynard-Moody, McClintock 1981: 644). Grob
lassen sich vier Forschungsstrnge unterscheiden: Das social syste
ms accounting, soziale Experimente, das social auditing (die
soziale Rechnungskontrolle) sowie die Auswertung vorhandener Er
gebnisse der Sozialforschung zur berprfung vermuteter Kausal
zusammenhnge (Sekundranalyse) (Dunn 1981: 277f.).
Die vier Untersuchungsanstze unterscheiden sich dadurch, da
nur beim sozialen Erxperiment die politische Steuerung und deren
Auswirkungen auf Policy-Ergebnisse bewut beeinflut wird. Die
anderen drei Anstze kontrollieren die politische Intervention
(Programm-Inputs) nur indirekt, indem sie feststellen, wieviel einer
beobachteten Policy-Vernderung auf eine politische Manahme
zurckzufhren ist. Dritte uere Einflsse, die nicht direkt mit
der Programmhandlung verbunden sind, werden konstant gehal
ten. Bei der Durchfhrung sozialer Experimente und des social
auditing bedarf es der Erhebung eigener Daten, whrend dies im
Falle der Sozialbilanzen (Sozialindikatoren) (Sheldon, Freeman
1970: 97f.). nicht unbedingt erforderlich ist und bei der Sekundr
analyse nur auf vorhandene Forschungsresultate zurckgegriffen
wird (Dunn 1981: 285).
127
5 FT . ~ .., ~ _ ...._ - ~ - ~
Die Sozialbilanz oder das Sozialindikatoren-System sind fr die
Policy-Forschung, die sich fr die Analyse von Einzelprogrammen
interessiert, nicht so wichtig, weil sie die aggregierten Wirkungen
einer Vielzahl von Policy-Manahmen im Hinblick auf bestimmte
soziale Zustnde mit. Diese werden mittels Indikatoren ber ln
gere Zeit hinweg periodisch untersucht. Hingegen sind soziale Ex
perimente zur Messung der Wirkungen von Einzelprogrammen
geeignet: Es wird beobachtet, wie sich die Manipulation einer Va
riable, die Einfhrung der Policy-Manahme, auf bestimmte Merk
male auswirkt. Die Programmhandlungen werden entweder direkt
beeinflut und so stark wie mglich variiert, um eventuelle abwei
chende Auswirkungen zu beobachten. Oder es werden Kontroll
gruppen verwendet: Die experimentelle Gruppe erfhrt eine beson
dere Behandlung, whrend die anderen Gruppen, die Kontroll
gruppen , keiner Behandlung oder einer stark abweichenden Be
handlung unterzogen werden. Faktoren, die auerhalb der interes
sierenden Programmeinwirkung Vernderung hervorrufen knn
ten, werden dadurch konstant gehalten, da die Mitglieder der
Experiment- und Kontrollgruppen nach Zufallsprinzip ausgewhlt
werden und die experimentellen Stimuli, die Programmbehand
lung , nach dem Zufallsprinzip innerhalb dieser Gruppen erfolgen
(Campbell, Stanley 1966; Riecken, Boruch 1974). Im Idealfall wer
den Daten ber den Zustand vor und nach der Intervention erho
ben. Wenn die Datenerhebung zu verschiedenen Zeitpunkten
mglich ist, wird dies in einer unterbrochenen Zeitreihenanalyse
(Roos 1974: 109) getan.
83
Eine &-post-facto-Untersuchung (mit
Kontrollgruppen) wird gewhnlich durchgefhrt, wenn Daten ber
den Zustand vor der Intervention nicht verfgbar sind (Roos 1974:
109) (cross-sectional comparison; Jones 1973: 110).
Soziale Experimente und Quasi-Experimente werden in den USA
seit dem New Deal angewandt (Stephan 1935: 515f), verstrkt je
doch nach dem Zweiten Weltkrieg zur berprfung der Wirkun
gen sozialpolitischer Programme. Das soziale Experiment ermg
licht es, relativ przise die Wirkungel1 einer Programmhandlung
zu messen. Die Methode zeichnet sich durch ihre Strke in der
kausalen Inferenz (Programmhandlung - Programmergebnis/Wir
kung) aus oder durch ihre hohe interne Validitt (Campbell,
Stanley 1966: 5f; Hellstern, Wollmann 1983a). Ihre externe Validi
tiit hingegen ist kritischer zu beurteilen: Die Mglichkeit, ihre kau
salen Folgerungen ber das enge Untersuehungsfeld hinaus zu ver
allgemeinern, ist begrenzt. Darberhinaus stt die methodisch
bedingte Notwendigkeit, Gruppen ungleich zu behandeln, hufig
auf ethische Bedenken. Auch sind viele Poliey-Manahmen in ihrer
Abwicklung zwischen Brgern und Behrden so komplex, da sie
in sozialen Experimenten nur gewaltsam vereinfacht abgebildet
und untersucht werden knnen.
So stellt der Umstand, da Policies hufig mit breiter diffuser
Zielsetzung (Broad-Aim-Programme) verabschiedet werden, um
politisch mehrere Gruppen zu bedienen, ein Hindernis fr eine
streng experimentelle Ursachen- Wirkungs-berprfung dar
(Weiss, Rein 1971: 287ff). Viele Programm-Durchfhrende ha
ben ... im wesentlichen eine >Programm-Enveloppe< erhalten, die
nur wolkige Wnsche und Geld enthielt. Nun waren detaillierte
Ziel beschreibungen nicht ntig, um das Geld auszugeben, jedoch
sind sie unabdingbar, um den Programmproze und das Pro
grammergebnis auszuwerten (Nay u.a. 1974: 303; eig. bers.).
Entsprechend mssen die Evaluatoren das Programm ziel aus der
Sicht unterschiedlicher Zielgruppen interpretieren (Hofferbert
1982: 290) und mit Hilfe subjektiver Indikatoren deren Zufrieden
heit messen (Shin 1981: 981). Die verschiedensten Methoden der
empirischen Sozialforschung von der teilnehmenden Beobach
tung, Gruppen-Interviews bis hin zu Delphi-Befragungen (Patton
1976; Hellstern, Wollmann, 1977) werden herangezogen, um
berdies die Zielvorstellungen wichtiger Positionstrger im Pro
grammproze zu ermitteln. Alternativ bieten sich dem Forscher
somit verschiedene Melatten: die Gesetzesvorschriften, die Ge
setzgebungstradition im Politikfeld, die Interpretation der Policy
durch betroffene Gruppen und andere aufmerksame Publika
(Radin 1977). Orientierungspunkte stellen auch die Ziele dar, die
Durchfhrungsbeteiligte whrend der Implementation ent
wickeln, die Policy-Ziele, die sich fr technische Evaluationsme
thoden besonders gut eignen (van Meter, van Horn 1975: 445), so
wie das aktuelle Verstndnis eines Policy-Ziels durch Politiker (Na
kamura, Smallwood 1980: 74).
Der dritte Ansatz der sozialen Rechnungskontrolle (social au
diting) stellt Manahmen, insbesondere die Allokation von Fi
128
129
1
1
nanzmitteln
84
, Durchfhrungsproze und Programmwirkungen in
i
einen Zusammenhang. Sie mndet in eine enge Verzahnung von
i
Evaluation und Implementation und eine berwachung der admi

nistrativen Durchfhrung, das Im Unterschied zum
i
"
sozialen Experiment und Quasi-Experiment wird die Black Box
I
der institutionellen Durchfhrung systematisch in die Analyse
einbezogen.
Die Wirkungsanalyse mit Hilfe der Auswertung vorhandener so
zialwissenschaftlicher Forschungsresul tate (sekundranalytische
i
Evaluation) basiert nicht auf der eigenen quantitativen und qualita
I
tiven Erhebung von Daten, sondern impliziert die systematische
Zusammenstellung, den Vergleich und die Beurteilung von
Implementations- und Wirkungsanalysen. Als Informationsquellen
stehea primr einzelne Fallstudien zur Verfhgung, die sich mit
der Entstehung, Verabschiedung, Implementation und Wirkung
einzelner Programme befassen. Im Rahmen der Case Survey-Me
thode werden die Faktoren herausgestellt und analysiert, die Ver
nderungen in der Entstehung, Durchfhrung und Wirkung von
Policies erklren (Yin, Heald 1975: 371ff.; Lucas 1974). Ein Fall
Codierungsschema mit seinen Kategorien /Indikatoren bildet die
wesentlichen Merkmale der Programmformulierung, der Imple
mentationsergebnisse und -wirkungen ab.
86
Die Verwendung von
Fallstudien erffnet die Chance, vielfltige Dimensionen des Poli
cy-Prozesses zu beleuchten und eine Vielzahl von Faktoren zu erfas
sen, die fr die Entstehung bestimmter Policy-Ergebnisse verant
wortlich sind. Werden umfassende empirische Untersuchungen se
kundranalytisch ausgewertet, mu ein Raster konstruiert werden,
das ihren Vergleich mglich macht: Die gemessenen Variablen und
verwendeten Methoden werden systematisiert, um die Forschungs
ergebnisse vergleichend zu bewerten (Dunn 1981: 298).
Die Entscheidung fr eine Evaluationsmethode erfolgt unter Be
rcksichtigung der besonderen Programmerkmale, die es zu unter
suchen gilt. Allzu oft wird jedoch versucht, viereckige Bolzen in
runde Lcher zu stecken (Maynard-Moody, McClintock 1981:
644f.). So lt die Anwendung harter quantitativer Methoden bei
der Evaluation von Humandienstleistungen den Erfolg des Unter
nehmens als fraglich erscheinen, und allzu oft werden Studien ohne
ausreichende einschlgige Fakten- und Theoriekenntnisse durchge
130
fhrt (ebd.: 645). Mit Rcksicht auf den weichen Programmcha
rakter schlagen Weiss LInd Rein anstelle der experimentellen Wir
kungsanalyse fr politische Programme mit diffuser Zielsetzung die
Comprehensive Evaluation vor, also eine Evaluation und Imple
mentationsanalyse. Obwohl sie eine prozeorientierte, qualitative,
historische Einzelfall- oder Mehrflle-Vergleichsstudie ist, ... brau
ehen quantitative Daten nicht ausgeschlossen werden (Weiss, Rein
1971: 105).
Ebenso unerllich ist es fr den Analytiker, sich mit dem politi
schen und organisatorischen Kontext vertraut zu machen, in dem
eine Evaluation entsteht und (hoffentlich) Verwendung findet (Na
gel 1975),87 Als Gegenstand von Erfolgskontrollen besonders be
liebt sind umfassendere, innovative Policy-Manahmen. Der politi
sche Alltag bringt jedoch in der Regel nicht diese spektakulren
Manahmen hervor, sondern nur geringfgige Vernderungen ge
genber dem Status quo, die im Hinblick auf ihre Auswirkungen
schwerer zu erfassen und damit undankbare Gegenstnde von Wir
kungskontrollen sind 00nes 1973: 110). Auch gehen die beraten
den Wissenschaftler oft flschlicherweise davon aus, da Entschei
dungen durch klar identifizierbare Personen zu przisen Zeitpunk
ten gefllt werden. Jedoch sind Policy-Entscheidungen das Resultat
schrittweisen Vorankommens ; sie fgen sich aus kleinen Einzelent
scheidungen zusammen, auf einige kleine Optionen wird verzich
tet und das Spektrum der Alternativen allmhlich eingeengt. So
entsteht eine Policy oft aus kleinen Einzelentscheidungen, die als
einzelne wenig spektakulr sind und sich mit scheinbarer Unver
meidlichkeit zu der Vernderung verdichten, die unter den gegebe
nen Umstnden als einzig machbare erscheint (Weiss 1976: 226).
Diese Wirklichkeit des politischen Entscheidungsprozesses, die
glatte und klare Policy-Neuerungen nur in den seltensten Fllen er
laubt, kann den geduldigsten wissenschaftlichen Berater der Ver
zweiflung nahe bringen.
Natrlich ist die Haltung der Organisation, die eine Untersu
chung in Auftrag gibt, nicht neutral gegenber deren Resultaten.
Sie verfolgt vielmehr institutionelle und programmatische Interes
sen und ist als verantwortliche Durchfhrungsorganisation auf Er
folg bedacht. Natrlich ist es fr den Praktiker in erster Linie inter
essant, diejenigen Programmelemente auswerten zu lassen, deren
131
Durchfhrung er auch beeinflussen kann. Hufig sind daher fr
ihn kurzfristige, qualitative Programmevaluationen aufschlurei
cher als langfristige, elaborierte, quantitative Erfolgskontrollen
(Nielsen 1975: 386). Politiker, die ein Programm untersttzen, zie
hen prozeorientierte Erfolgskonrrollen vor, da sie ihnen Rck
schlsse darber erlauben, wie die Programmdurchfhrung verbes
sert werden kann (Clark 1976: 15).88 Den Programmgegnern hinge
gen ist eine umfassend-przise, an Einzelheiten orientierte Evalua
tion willkommen, deren Ergebnisse unter Umstnden geeignet
sind, ein Programm in der ffentlichkeit in einem ungnstigen
Licht erscheinen zu lassen.
89
5. Policy-Analyse und politische Praxis
Die Diskrepanz zwischen dem hohen wissenschaftlichen For
schungsaufwand und der geringen Nutzung dieser Informationen
in der Praxis wird nicht nur fr die Evaluationsforschung beklagt,
sondern fr die Policy-Analyse insgesamt. Woran liegt das? Der
Erfolg der wissenschaftlichen Politikberatung hngt wesentlich von
der Fhigkeit ab, komplexe Zusammenhnge zu erfassen und die
Datenanalyse auf diejenigen Faktoren zu konzentrieren, die durch
politische Handlungen gestaltbar sind. Da wir es aber kaum je mit
einfachen Fragen zu tun haben, sind selten erschpfende syste
matische Daten oder deduktive Modelle gerade dann zur Hand,
wenn in unserem schwerflligen politischen Entscheidungsproze
das Eisen hei ist und geschmiedet werden kann. Auch auf metho
discher Ebene bestehen hufig Meinungsunterschiede, und die Po
litiker kritisieren, die Wissenschaftler wrden die Sauberkeit und
Rigorositt der angewandten empirischen Methode hochhalten auf
Kosten der Ntzlichkeit der Informationen fr das Programm
(McGowan 1976: 243f.). Skepsis erweckt oft auch die Ungewiheit
darber, welche normativen Annahmen in die Analyse eingeflossen
sind. Dies trifft insbesondere dann zu, wenn die Praktiker mit ab
strakten, komplizierten analytischen Modellen und statistischen
Auswertungsmethoden konfrontiert werden (Wolanin 1976: 390).
Obwohl sich auch die Wissenschaftler eingestehen mssen, da die
Anwendbarkeit der elaborierten quantitativen Methoden sehr be
schrnkt ist, dominieren diese dennoch in Curricula und Publika
tionen. Der Grund hierfr drfte darin liegen, da sie der Policy
Forschung eine Aura von Objektivitt, Expertise und gleichzeitig
Professionalitt ... verschaffen Gann 1986: 31). Allerdings sieht
sich der Policy-Analytiker auch einem Dilemma ausgesetzt: Folgt er
streng wissenschaftlichen methodischen Standards, unterschtzt er
politische und administrative Zwnge, trgt er oft zur politischen
Nutzlosigkeit seiner Analyse bei. Pat er sich jedoch zu stark Pro
grammideologien und organisatorischen Eigeninteressen an, so ge
raten seine wissenschaftlichen Mastbe und sein professionelles
Selbstverstndnis in Gefahr.
Die hufig frustrierenden Erfahrungen in der Zusammenarbeit
von Wissenschaft und Praxis boten Anla, sich ber dieses Verhlt
nis Gedanken grundstzlicher Natur zu machen. Weiss unterschei
det verschiedene Modelle der Zusammenarbeit: Forschung kann
zunchst in einem breit angelegten Rahmen betrieben werden
(knowledge-driven), die fr Policy-Entscheidungen relevant
sind, dann zu angewandter Forschung fhren, die die Erkenntnisse
testet. Besttigen sich diese, werden daraus Handlungstechnologien
abgeleitet (Weiss 1976: 427). Das Problemlsungsmodell zielt
unmittelbar auf die Anwendung wissenschaftlicher Ergebnisse im
politischen Entscheidungsproze hin. Danach ist es die Hauptauf
gabe des Analytikers, angemessene Mittel anzubieten, um ein spe
zifisches Ziel zu erreichen.
90
Das Enlightenment(Aufklrungs)
Modell bescheidet sich damit, das allgemeine Policy-Wissen von
politisch Handelnden zu erweitern und nur sehr mittelbar auf Poli
cy-Entscheidungen einzuwirken.
Den drei Modellen entsprechen drei Beratertypen: Der streng
akademisch orientierte Policy-Analytiker betreibt seine Arbeit
nach rigoros wissenschaftlichen Mastben und kmmert sich nur
wenig um die praktische Verwertung der Resultate. Der klinisch
orientierte Policy-Analytiker behandelt den Praktiker-Kunden wie
einen Patienten und bezieht dessen organisatorische und politi
sche Situation in seine Analyse mit ein. Der Berater als Stratege
schlielich strebt danach, eine Brcke zwischen systematisch wissen
schaftlicher Recherche und praktischen Handlungszwngen, denen
sich der Klient ausgesetzt sieht, zu schlagen (Archibald 1970: 7ff.).
133
!
132
Bei der wissenschaftlichen Politikberatung stoen somit zwei un
terschiedliche Handlungsrationalitten aufeinander (Caplan 1lJ76:
233), die in Einklang gebracht werden mssen, ohne da die wis
senschaftliche Seite zur Selbstaufgabe gezwungen wird. Whrend
die innere Logik sozusagen im luftleeren Raum beschreibt, wie
die Policy funktionieren knnte oder sollte, bezieht die externe
Logik demgegenber politische, ideologische und ethische Zusam
menhnge mit ein, in die eine Policy gebettet ist. Der Politiker
kann sich bei der Verwertung von Informationen an verschiedenen
Gesichtspunkten orientieren: Hufig sucht er einen Kompromi
zwischen konkurrierenden Gruppenforderungen herbeizufhren
oder von der mutmalichen Reaktion der Durchschnittsbrger auf
eine Policy-Manahme auszugehen. Er kann aber auch akribisch
Kosten und Nutzen einer Manahme kalkulieren, nach seinen eige
nen normativen und ethischen Mastben entscheiden oder sich
den Erwartungen von Fraktionskollegen und/oder der Exekutive
anpassen. Jeder dieser Entscheidungsmodi erfordert eine unter
schiedliche Mischung von Informationen, eine unterschiedliche Mi
schung von interner und externer Logik in einem Policy-Issue
(Caplan 1976: 23of.).
Bei aller Schwierigkeit, die Handlungsrationalitten von Wissen
schaft und Praxis in bereinstimmung zu bringen, lassen sich doch
einige praktische Manahmen, zum Teil durchaus trivialer Natur,
denken, mit deren Hilfe diese Zusammenarbeit erleichtert wird: So
sollten die Untersuchungsergebnisse am Schlu fr den Praktiker
klar und kurz zusammengefat werden, Policy-Studien einerseits
kurzfristig und zeitgerecht vorgelegt werden, gleichzeitig aber auch
als Longitudinalanalysen weitergefhrt und in ihrer Validtt ver
bessert werden. Zumal die klinisch orientierte Policy-Analyse soll
te mglichst enge Arbeitsbeziehungen zwischen Beratern und Pra
xis herstellen: Die Forschungsaufgabe wird mglichst przis ge
meinsam mit dem Auftraggeber definiert und ein kontinuierlicher
Informationsflu zwischen Klient und Berater aufrechterhalten
(Ballard u.a. 1976: 265).
Wichtig ist auch, da die wissenschaftliche Beratungsttigkeit die
Untersttzung der betroffenen Durchfhrungsorganisationen ge
niet. Nicht nur ist der Rckhalt durch die Organisationsspitze zen
tral; als ebenso unverzichtbar mu auch die gedeihliche Zusam
menarbeit mit Organisationsangehrigen auf unteren Ebenen gel
ten. Unter keinen Umstnden darf sich der Policy-Analytiker in der
Organisation, die er bert, isolieren lassen; vielmehr mu er das
Gesprch mit allen Beteiligten suchen, an Haushaltsgesprchen
und mglichst vielen internen administrativen Besprechungen teil
nehmen. Nur auf diese Weise kann er auch an Informationen ge
langen, die nicht schriftlich fixiert, sondern nur in den Kpfen der
Beamten vorhanden sind, die hufig eiferschtig ber ihre Ein
flusphre wachen (Lowry 1972: 57).
Die Zusammenarbeit zwischen Wissenschaft und Politik voll
zieht sich unter sehr unterschiedlichen institutionellen Rahmenbe
dingungen. Policy-Analytiker, die in der Hochschule verankert
sind, haben den Vorteil, da durch die Autonomie der Hochschule
die Unabhngigkeit ihrer wissenschaftlichen Arbeit erleichtert
wird
91
. Allerdings tendiert der Hochschulforscher zu weitreichen
den, innovativen nderungsvorschlgen, weil das akademische
Sanktionssystem neue Perspektiven und Originalitt belohnt. So
sehr dies der wissenschaftlichen Reputation des einzelnen Forschers
zugute kommt, so wenig fgen sich solche nderungsvorschlge
dem zhflssigen politischen Alltagsgeschehen ein, denn dieses er
laubt nur Vernderungen der kleinen Schritte (Weiss 1976: 226).
Die Analyse von Policy-Problemen setzt die Zusammenarbeit ver
schiedener Fachdisziplinen voraus, die die Sttuktur der Universit
ten zwar ermglicht. Sie setzt jedoch keine besonderen Anreize,
um die Barrieren zwischen den Disziplinen zu berwinden (Bickner
1972: 195). Das Prinzip der Verffentlichung von wissenschaftli
chen Arbeiten, das fr die individuelle berufliche Karriere im
Hochschulsektor unverzichtbar ist, kann mit dringenden Interessen
der zu beratenden Klienten in Konflikt geraten (Coleman 1972:
12). Die unabhngige Forschungsinstitution des Think Tank ist
eine nicht-profitorientierte Organisation zur wissenschaftlichen Po
litikberatung. Da diese Art von Organisation nicht an das Verf
fentlichungsprinzip gebunden ist, hat sie Zugang zu einer gre
ren Spannbreite von Entscheidungsproblemen als die Universitt.
Auch erlaubt die hierarchische Struktur dieser Forschungsinstitu
tion eine genauere und zuverlssigere Zeitplanung und eine eindeu
tige Verankerung der Forschungsverantwortung, als dies in der
Hochschule mglich ist. Wissenschaftliche Beratungsorganisatio
134 135
nen in der Verwaltung verfgen ber den Vorteil, dem administra
tiven Entscheidungsproze nher zu sein und mehr Informationen
gewinnen zu knnen, als dies externen Beratern mglich ist. Dem
steht der Nachteil gegenber, da sie in ihrer wissenschaftlichen
Gutachterrtigkeit nicht so unbefangen sind wie die beiden ersten
Institutionen und Gefahr laufen, selbst in organisatorische Ausein
andersetZungen hineingezogen zu werden oder sich dem Willen
der Organisationsspitze anbequemen zu mssen.
Die Analyse der unterschiedlichsten Policy-Probleme von der Ge
sundheitserziehung bis zum Straenbau setzt Spezialkenntnisse aus
den verschiedensten Fachwissenschaften voraus. Folgerichtig wurde
in der Policy-Analyse die Notwendigkeit einer interdisziplinren
Zusammenarbeit besonders betont. Welche Rolle kommt nun der
Politikwissenschaft im Kreis der Fachdisziplinen Zu? Ist die resigna
tive Schlufolgerung Lowis: In Policy-Fragen wird auch der beste
Politikwissenschaftler schnell zum Amateur (Lowi 1973: 61) ge
rechtfertigt oder verkennt sie die besondere Chance, durch politik
und verwaltungswissenschaftliche Analysen die Beratungsttigkeit
der Policy-Analyse wirklichkeitsnher zu gestalten? Ich meine ja,
denn durch die politikwissenschaftliche Erforschung der politischen
Mehrheitsfhigkeit und die verwaltungswissenschaftliche Erfor
schung der praktischen Umsetzbarkeit einer Policy leisten diese
Disziplinen einen unverzichtbaren Beitrag dazu, einen Policy
Vorschlag vom Schreibtisch in die Politikarena und durch das wag
nisreiche Gelnde der Implementation zu geleiten, um ihn prakti
sche Politik werden zu lassen. Gerade die frhe Policy-Beratungs
praxis, die in den USA stark von den konomen
92
dominiert wur
de, zeichnete sich durch eine bemerkenswerte Naivitt gegenber
den mglichen Fallstricken und Untiefen der politischen und admi
nistrativen Durchfhrung aus (Foss 1975: 276).93
Eine wichtige Domne fr Politik- und Verwaltungswissenschaft
ler kann die beratende Policy-Analyse zumal dann werden, wenn
sich zum politik- und verwaltungswissenschaftlichen Grundlagen
wissen, den quantitativen Methodenkenntnissen, mikro-konomi
schen Modellen und Managementtheorien noch Spezialkenntnisse
in einzelnen Problembereichen gesellen (ebd.). So wichtig es je
doch fr den Politikwissenschaftler sein mag, Fachkenntnisse in
einzelnen Bereichen, wie beispielsweise dem Gesundheitswesen, zu
erwerben, so unerllich ist es fr ihn, zunchst sich politikwissen
schaftliche Grundkenntnisse anzueignen - those who do not start
out with the !arger perspective, are not likely to get it all ... und
diese giere Perspektive entwickelt nur, wer sich zunchst in die
klassischen Fragestellungen der Politikwissenschaft einarbeitet, in
die politische Theorie und die politische Soziologie, und sich harte
politische Institutionenkenntnisse aneignet.
94
Nur dann wird es
ihm mglich sein, nicht nur die Durchfhrbarkeit von Policy-Vor
schlgen zu ermessen, sondern darber hinaus - was jedem Poli
tikwissenschaftler am Herzen liegen sollte, will er seine Wissen
schaft nicht auf die Analyse des Machbaren reduzieren - die
Rckwirkungen bestimmter Policy- Vernderungen auf die lnger
fristige Politik einer Regierung, auf einzelne politische Institutio
nen und das politische System insgesamt einzuschtzen.
136
137
Anmerkungen
The policy approach is not to be confounded with the superidea that
social scientists ought to desert science and engage full time in practical
polities. Nor should it be confused with the suggestion that social scien
tists ought to spend most of their time advising policy-makers on imme
diate questions. (Lerner, LassweIl 1951: 7)
2 Obwohl die Aufgabenplanung (insbesondere das Planning Program
ming Budgeting System) spter in der Bundesregierung wieder abge
schafft wurde, werden auch heute noch die Methoden der Kosten-Nut
zen-Berechnung und der Programmevaluation aus der Sicht vieler Re
gierungen auf den verschiedensten Ebenen mit Policy-Analyse gleichge
setzt.
3 Schon 1952 kritisierte der langjhrige Herausgeber der Public Admini
stration Review, Dwight Waldo, den kurzatmigen Empirismus der
mchtigen synoptischen Tradition in der Policy-Forschung, die sich da
zu verleiten lt, die Frage der Werte zu vernchlssigen und sie dem
politischen Auftraggeber zu berlassen (Waldo 1952).
4 Lowis Klassifizierung ist nicht die einzige, die unter dem Gesichtspunkt
der Wirkungen vorgenommen wurde. Jedoch stellt sie, was ihren Ein
flu auf die Policy-Diskussion anbelangt, alle anderen in den Schatten.
So unterschied beispielsweise Froman zwischen segmentren und fl
chenhaften Auswirkungen von Policies in einer Gemeinde, die ein un
terschiedliches Konfliktpotential bergen (Froman 1967).
5 Ein Positionsgut definiert die Stellung auf einer oder explizi
ten Hierarchie. Gewinne sind nur durch Verlust des anderen mglich
(Hirsch 1980: 84).
6 Die Forderung nach der Differenzierung in subjektive und objektive
Betroffenheit gibt Anla zur Frage, wie diese beiden Ebenen der Wir
kungsweise von Policies denn empirisch-methodisch erfat werden sol
len. Die Ebene der subjektiven Betroffenheit lt sich aus positiven und
negativen Stellungnahmen von Gruppen ermitteln, wie sie sich in der
138
Presscberichlerstattung lind Diskussion in poli,ischen Entscheidungs
gremien niederschlagen. Repr;isenlative Befragungen knnen darber
hinaus Widerstand und Befrwortung von Manahmen bedeuten. Die
objektive Dimension distributiver und redistributiver Politik hingegen
kann nur mittels genauer Erhebung und mglichst realistischer Scht
zung der Hhe von Kosten und Nutzen fr verschiedene Betroffenen
gruppen ermittelt werden, sei es auf der Basis von amtlichem Dokumen
tenmaterial, sei es auf der Basis wissenschaftlicher Gutachten.
7 Das Progtamm ist aus der Sicht des Politikzyklus unter die policy out
puts, d.h. die Politikinhalte zu subsumieren, die zur Durchfhrung an
stehen.
8 The long-term effectiveness of law in modifying social behavior de
pends on the ability of law to create and nurture a sense of morality or
right and wrong that transcends immediate self-interest or fear of pu
nishment (Sedgwick 1980: 89f.).
9 Das Verhalten des Regulierenden selbst kann jedoch auch anreizgesteu
ert sein. In the regulator's general organizational setting, there may be
in practice a variety of incentives and directives that may be manipula
ted to influence his or her behavior. They may, however, be scarce; the
controlling principals may face an >economy of incentives< in which ne
cessary >inducemenrs< must be carefully distributed and balanced with
>contributions< received in return. The inducements would include sta
tus reward, covered assignment or task rewards, organizations facilities,
threats of removal of any of the above ... (Mitnick 1980: 386).
10 Es sind aber auch Belohnungen immaterieller Art denkbar. Um bei der
Planung des Kabelpilotprojekts in Ludwigshafen Angriffe auf die Kom
merzialisierung des Fernsehens abzuschwchen, wurde ein Offener Ka
nal eingerichtet, der vor allem als Mittel zu einer verbesserten Brger
partizipation, aber auch als Mglichkeit zur Entwicklung individueller
Kreativitt propagiert wurde (Baumheier 1985: 8i.).
11 Eine genauere, aber seltene Zweckbindung eines Einkommensprogram
mes ist bei der Hilfe zur Pflege im Rahmen des BSHG bei Altenheim
bewohnern gegeben.
12 Eine Ausnahme stellt die Einrichtung Schule (plus Dienstleistung) dar,
deren Besuch auf einem Gebot beruht.
13 In Ausnahmefllen gibt es auch Sachprogramme, deren Inanspruch
nahme durch Gebot gesteuert wird, so beispielsweise die Versorgung
mit Lernmitteln in Schulen.
14 Es gibt auch negative sachbezogene Dienstleistungen, die von den
Brgern an den Staat erbracht werden mssen, so bei einer Volkszh
lung, in der den Brgern Informationen abgefordert werden (Hart
mann 1985: 7).
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139
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.)
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15 Manche Autoren unterscheiden zwischen administrativer und sub
stantieller regulativer Policy (Dubnick, Gitelson 1982: 43).
16 lssue networks ... comprise a large number of participants with quite
variable degrees of mutual commitment or of dependence on others in
their environment; in fact it is almost impossible to say where a network
leaves off and its environment begins (Hedo 1978: 102).
17 Policy lssue-Netze sind an spezifische Issues gebunden, nicht an allge
meine Policy-Bereiche, wie z.B. die Umweltpolitik (Kirst u.a. 198: 29).
18 We use the term ... to denote those individuals and groups (be they
public or private) who regularly interact in a given policy area Oordan,
Richardson 1983: 609).
19 The notion of iron triangles and subgovernmems presumes small circles
of participams who have succeeded in becoming largely autonomous ...
lron triangles and subgovernments suggest a stabil' set of participants
coalesced to control fairly narrow public programs which are in the di
rect economic interest of each party to the alliance ... Issue networks are
almost the reverse image in each respecL Participants move in and out
of the network constantly. Rather than groups united in dominance over
a program, no one, as far as one can tell, is in control of the policies and
issues. Any direct material imerest is often secondary to commitment
(Heclo 1978: 102).
20 Genauigkeitshalber mu hier darauf hingewiesen werden, da einige
Autoren dafr den Begriff der geschlossenen bzw. offenen Politikarena
gebrauchen (z.B. Wilsford 1984), d.h. Policy.Netz und -Arena als Syno
nyme verwenden.
21 Als typischerweise offenes Policy-Netz mit relativ freiem Zugang und
einer Vielzahl wechselnder Akteure kann die Schulpolitik verstanden
werden.
22 ) ... it is now widely accepted that the sectorization and segmentation of
policy-making and implementing is a well-established feature of the
modern state. We ourselves have earlier characterized the British policy
process as exhibiting strang boundaries between subjeet mauers and in
distinct, merged relationsships between departments and relevant
groups within individual policy areas Oordan, Richardson, 1983: 603).
23 Derselbe Partikularismus reproduziert sich auch im Sozial bereich zwi
schen den einzelnen Leistungssystemen. So wehren sich beispielsweise
Renten- und Krankenversicherung vehemem gegen die geplante Kr
zung der Beitrge des Staates zur Kranken- und Rentenversicherung der
Arbeitslosen. Die AOKs und die Angestellten-Ersatzkassen, die sich in
nerhalb des Policy-Netzes als Konkurrenten gegenberstehen, sind sich
bei diesem Angriff von auen einig. In Zeiten wirtSchaftlichen Wach
stu ms respektieren die Akteure der verschiedenen Leistungssysteme
140
w('chselseirig ihrc Dorn;incn une! CSiIZSI;il1c!t- und achtcn darauf, da
finanzielle Mittel tunliehst distributiv-gleich behandelnd auf die Sckto
ren verteilt werden.
24 In umgekehrter Richtung knnen auch die Kosten, die eine Policy im
pliziert, gleichbehandelnd distributiven Charakter haben, wie z.B. die
Abgaben fr die Mllabfuhr.
25 Der Pork-Barre!-Mechanismus und die damit verbundene Politik der
Einzelfragen (unrelated interests) wurde von einem Mitglied des US
Kongresses als Mnnlichkeitsritual bezeichnet, das alle neuen Kon
gremitglieder durchlaufen mssen. Every new member '" must bring
his projeets to the appropriate chairman, who will welcome the legisla
tion and attach it to a giant omnibus bill. But there's one rule of thumb
. You keep your mouth shut and all other projects in the bill. The sy
stem thrives on the quid pro quo (Newsweek 1982/8). Zur Diskussion
standen Bundeszuschsse fr die Sanierung der ffentlichen Infrastruk
tur (Brcken, Straen, Abwassersysteme ete.) in den verschiedenen
Staaten: Einzelne Abgeordnetengruppen und Senatoren setzten sich
fr Zuschsse in ihren Wahlbezirken und Staaten ein. Es handelt sich
also um typisch distributive Issues: Our state wants such a small per
cemage that it doesn' t count, and it means so much to our state
(Newsweek 1982/9). Dieses Entscheidungsverhalten - als congressio
nal back-scratching ironisiert - konvergiert mit den Verteilungsinte
ressen abhngiger Behrden, deren Selbsterhaltungswillen die Pflege
ihrer Klientelgruppen gebietet.
26 Po!icy Entrepreneurship umfat Handlungen von Beamten, Gruppen
oder Individuen mit leichtem Zugang zu Verwaltungsangehrigen, die
die Formulierung neuer Programme anstreben, die dem breiten Publi
kum zum Nutzen gereichen, obwohl kein nennenswerter Teil des Pu
blikums dies explizit fordert (Brimnall 1979: 577 f.).
27 hnlich das Schicksal einer Gesundheitsreform in den Vereinigten
Staaten: Medicare, zunchst deutlich als redistributive Manahme kon
zipiert, die - mit Hilfe einer zustzlichen Lohnsteuer finanziert _ Ge
sundheitsleistungen fr Alte vorsieht, wurde durch die American Me
dical Association in der ffentlichkeit als Versuch dargestellt, das ame
rikanische Gesundheitswesen staatlicher Lenkung zu unterwerfen. Die
allgemeine Perzeption dieser Policy wurde durch diese Kampagne des
einflureichen rzteverbandes nicht unerheblich beeinflut (Greenberg
u.a. 1977: 1535).
28 Wilsford (1984) differenziert nicht zwischen Policy-Netz und Politik.
arena, sondern spricht nur von Politikarena.
29 Darber hinaus kann eine gewisse Konkurrenz der Institutionen die
Leistungsqualitt erhhen. Wird einer Institution der Entscheidungs
141
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I
vorrang in einem Feld streitIg gemacht, sucht sie mit Poliry-nderun
gen zu reagieren (lngram, Ullery 1980: 676).
30 KitscheIr spricht in diesem Zusammenhang vom sclbstzerstrenden
i Relativismus der Lowischen Theorie (1980: 15).
31 Brewer und de Leon (1983) sprechen vom Zyklus der initiation, estima
tion, selection, implementation , evaluation, termination; vgl. auch
May, Wildavsky (1978); Ru-Mohl unterscheidet, in Anlehnung an
Downs, Problementstehung, Problemidentifikation, Priorittenbil
dung, Alternativauswahl, Implementation und Evaluierung. Bezogen
auf den typischen Zyklus einer Reformpolitik spricht er von dem Vor
stadium, der Initialphase, der Aufschwungphase, Umschwungphase,
Abschwungphase und dem Terminalstadium (1981: 73).
32 Werden problematische Zustnde unter einer mglichst breiten und
umfassenden Einbeziehung der wahrscheinlichen Entstehungsursachen
analysiert, so fhrt dies nicht zwangslufig zur Darstellung eines Policy
Problems, denn in der Regel sind nur eine geringe Anzahl der problem
beeinflussenden Faktoren politisch manipulierbar (Dery 1984:
62/63).
33 Der Begriff Policy Issue wird allerdings nicht einheitlich definiert. Fr
van der Ejk und Kok (1975: 282) ist ein Policy-Problem erst dann ein
Issue, wenn es auf einer politischen Entscheidungsagenda steht.
34 Cobb und EIder sprechen in diesem Zusammenhang von der ffentli
chen Diskussionsagenda (1983): It consists of all issues that are com
monly perceived by members of the political community as meriting
public attention and as involving matters within the legitimate jurisdic
tion of existing governmental authority (Cobb, EIder 1983: 85). Drei
Voraussetzungen mssen erfllt sein, damit ein Policy-Problem Zugang
zu dieser Agenda der ffentlichen Diskussion findet: Eine weitverbrei
tete ffentliche Problemaufmerksamkeit mu vorhanden sein, die sich
mit der berzeugung verbindet, da politisches Handeln erforderlich
ist. Darber hinaus mu Konsensus herrschen, da die Angelegenheit
ein Problem ist, die in den Zustndigkeitsbereich der politischen Ebene
fllt, die angesprochen ist.
35 Aktiv und ernsthaft wird besonders betont, um diese Issues von Fragen
abzuheben, die als pseudo agenda items bezeichnet werden, da sie
nur eine symbolische Funktion erfllen und zur bloen Legitimationssi
cherung, nicht aber zur konkreten Durchfhrung bestimmt sind.
36 Ein Policy-Problem kann auf die politische Tagesordnung gesetzt wer
den, ohne da es davor in der ffentlichkeit gro diskutiert wurde. Soll
es jedoch als Issue von manifester sozialer Tragweite lnger auf der
Agenda verbleiben, so ist dies nur mit Hilfe der untersttzenden Aner
kennung in der ffentlichen Diskussion mglich (Cobb, EIder 1983: 87).
142
)7 Thlls the arreptal1ce 01' one issue 011 the ... agenda may substamially li
mit the sizc and tlexibility of that agenda, not only because of the dirert
consequences of the first isslle, but also because the first issue's sibling
may demand attentions (Nelson 1978: 38).
38 Congress is not a passive body, registering already existent public views
forced on its attention by public pressures. Congress, second only to the
presidents, is, rat her the major institution for initiating and creating
political issues and projecting them into anational civic debate (Bauer
u.a. 1963: 478).
39 Inside-access model of policy development Uohansen 1984: 74).
40 Each will rise into public view, capture center stage for a while, and
then gradually fade away as is replaced by more fashionable issues mo
ving into their erisis phase (Downs 1972: 43)
41 Whrend die Legitimation viele Akteure involviert, die nicht unbe
dingt ber Expertenwissen in diesem Bereich verfgen, sttzt sich die
Programmkonzipierung und -ausformulierung auf ein Netz der direkt
Interessierten und Sachkundigen, der administrativ und politisch Zu
stndigen (Heclo 1978, Robertson 1984: 395).
42 Niveauprobleme erfordern eine globale Steigerung oder Verminderung
des Leistungsniveaus dezentraler Einheiten, Niveaufixierungsprobleme
die Variation oder Kontingentierung des Leistungsniveaus, Verteilungs
probleme die Kontingentierung und Interaktionsprobleme die gemein
same Planung (Scharpf u.a. 1976: 21/22).
43 Schon LindbIom (1968) hatte die typischen Merkmale eines pluralisti
schen, fragmentierten Entscheidungsprozesses in westlichen Demokra
tien beschrieben und auf den Begriff des disjointed incrementalism
gebracht. Dieser Typ von Entscheidungsproze erlaubt keine systemati
sche Planung, die an einer Zielhierarchie orientiert ist. Vielmehr sind
die einzelnen Entscheidungschritte das Resultat eines Bargaining-Pro
zesses zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen oder politi
schen Einheiten mit divergierenden Zielsetzungen. Programmentschei
dungen basieren auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner der divergie
renden Zielsetzungen aller Beteiligten und knnen damit nur bedingt
,
~
innovativen Charakters sein. Vielmehr stellen sie meist eine nur gering
fgige Vernderung gegenber dem Ist-Zustand dar. LindbIom ver
weist aber - im Unterschied zu den Politikverflechtungsautoren '---- auf
die Vorteile des Entscheidungsfocus des muddling through fr ein
politisches Gemeinwesen, die er in der geringen Interessenverletzung
und der hohen Integrationskraft sieht.
44 Dies zeigt der erste Rahmenplan fr den Hochschulbau. Formal war er
am Konzept der Gesamthochschule orientiert, lie aber einen breiten
Wahlspielraum. Die Mglichkeiten reichten von der integrierten Ge
143
samt hochschule ber die Verbindung der Hochschulen durch gemein
same Organe bei Aufrechterhaltung ihrer Selbstndigkeit bis zum blo
en Zusammenwirken in den Fllen, in denen Gesamthochschulen
nicht oder noch nicht gebildet werden konnten (Feuchte FJ72: 212).
45 Trotz einhelliger Befrwortung durch die Kommunalparlamente und
die Fachwelt stie beispielweise die Fluorisierung des Trinkwassers
(Clark 1968: 558) - eine wissenschaftlich-innovative Entscheidung
in den Stdten mit hohem soziokonomischen Niveau und hohem Par
tizipationsgrad auf Widerstand. Die Gegner der Fluorisierung erzwan
gen Volksabstimmungen, die in vielen Fllen zur Verwerfung der Ent
scheidung fhrten. Auf diese Weise scheiterten viele ehrgeizige Plne
kommunaler Eliten zur industriellen Entwicklung der Stadt, zur Re
form der Gemeindeverfassung u.a.m. an der plebiszitren Hrde (Ha
milton 1970: 136).
46 Diese Zurckhaltung direktdemokratischer Politik gegenber Innova
tionen wird durch Ergebnisse der Policy-Output-Forschung besttigt,
die darauf hindeuten, da in Gemeinden mit zentralisierter Macht
struktur eher innovative Entscheidungen gefllt werden als mit Ge
meinden mit dezentraler Machtstruktur und einem hohen Grad von
Brgerbeteiligung (Crain, Rosenthai 1966: 169f.).
47 Its [populistic democracy, A. W.-H.] ... only possible answer to the
question ,Suppose the majority doesn't much care, while the minority
cares intenselyl< is: ,So much the worse for the minority. If it feels so
strongly about the matter, let it get out and let it win the majority over
to its side.<<< (Kendall, Carey 1968: 10)
48 The condition does not require that a democratic system weigh ,prefe
rences< instead of counting them. Jedoch: The system must have
built-in facilities for correct reciprocal anticipations, on the part of
groups ... of the intensity of each other's reactions, favorable or un
favorable, to the alternative courses, of political action open to each
(Kendall, Carey 1968: 16).
49 The ground rules will refleet the balance of forces, but the minority is
seldom so weak on a major issue that it has to accept a once-and-for-all
decision. The formula must usually offer them the change of a later re
versal, keeping the big issue alive... (Bauer u.a. 1972: 455).
50 So unterscheidet Elmore zwischen vier verschiedenen institutionellen
Modellen zur Erklrung des Implementationsprozesses: das Systems
Management-Modell, das den Implementationsproze als geordneten,
zieloriemierten Proze versteht; das brokratische Prozemodell, das
Implementation als administrative, kontinuierliche Routinekontrolle
von Handlungsrumen versteht; das Organisationsentwicklungsmodell ,
rnenteure sich das Programm zu eigen machen und es nach eigenem
Gutdnken ausgestalten; das Konflikt- und Verhandlungsmodell, das
Implcmentation als konflikthaften Proze und wechselseitige Annhe
rung dureh Verhandlungen versteht (Elmore 1978: 168ff.).
51 Students of implementation warn policy architeets against the expecta
tions of program dreams becoming reality, for the realisation of policy
hopes depends upon implementars tao overburdened, hurried, self
inrerested, and involved to execute programs as designers intend (Ro
bertson 1984: 391).
52 The bargaining and maneuvering, the pulling and hauling of the
policy-adoption process carries over into the policy implementation pro
cess. Die-hard opponents of the policy who lost out in the adoption sta
ge seek to find means to continue their opposition when, say, admini
strative regulations and guidelines are being written. Many who suppor
ted the original policy proposal did so only because they expected to be
able to twist it in the implementation phase to suit purposes never con
templated or desired by others who formed part of the original coalition
(Bardach 1977: 38).
53 Einen Sonderfall der Phasengleichschaltung oder gar Umkehrung fin
den wir bei der experimentellen Politik. Als riskant beurteilte Policy-In
novation, deren Auswirkung und politische Untersttzung in der f
fentlichkeit als fraglich erscheinen, werden zuweilen im begrenzten, re
gionalen Raum zunchst erprobt, um deren Folgen und politische
Akzeptanz im kleinen zu berprfen. Vor der endgltigen Festle
gung der Policy wird eine regionale oder lokale Politikarena bestimmt,
in der die Policy durchgefhrt und gleichzeitig gestaltet wird (Nakamu
ra, Pinderhughes 1980: 1089). Als Beispiele einer experimentellen In
frastrukturpolitik seien hier die Magnetschwebebahnprojekte des Bun
desverkehrs- und Bundesforschungsministeriums genannt, eine experi
mentelle Politik, die bis heute nicht auf breiter Basis gefahren wird
(Grbener 1984). Ein anderes Beispiel der regionalen Experimentierung
mit einer als einschneidend empfundenen regulativen Policy stellt das
Tempolimit auf Bundesautobahnen dar. Die Parallelitt von Imple
mentation und Politikformulierung mag in einem Fall dazu dienen, die
politische Untersttzung fr eine Politik auszuweiten, den Fu in die
Tr zu schieben, im anderen Fall um energische Forderungen einer ar
tikulationsstarken Gruppe zumindest in einem begrenzten Rahmen
Folge zu leisten und gleichzeitig Argumente aus dem Experiment zu
gewinnen, die bei der Politikgestaltung auf breiter Basis dienlich sein
knnen.
54 Congress, in an attempt to respond to the demands of various groups,
and working within a context of limited resourses, formulates a bill that
145
das Implementation als Beteiligungsproze versteht, in dem die Imple
144
sceks to kill two, three, or more birds with one stone by packihg a num Schwachstellen des intergouvernementaJen Handelns hin und fordene,
ber of goals or objectives inta thc same program. Limitcd attention can der Bundesstaat msse vor Ort intervenieren, um die Programmerfl
be given to the question of whether the goals are compatible during the lung zu gewhrleisten (1 Y72: 84), gleichzeitig sei jedoch nichl sklavisch
legislative stage of the programs development because the major hurdle an der zelllralen Zielsetzung festzuhalten : In the process of adjust
to be faced at this point is securing passage of a bill that adresses as ma ment to local inrerests, purley )federal, purposes are compromised: ide
ny of the demands as possible. It then becomes the uneviable task of fe als expressed at the federallevel are revised to suit local realities (Dert
deral officials in the department responsive for implementing the pro hick 1972 97).
gram to devise regulations and strategies that will ensure that the pro 64 So waren die Hilfen fr die Armen in der Great Society Johnsons nur
gram is implemented in a way that satisfied congressional objectives. It als vage Ziele vorgegeben, die sich zum Teil als in sich widersprchlich
is almost inevitable that at this point one or more of the principal goals erwiesen (Ripley, Franklin 1982: 160). Die Investitionen involvierten zu
of the program will be emphasized at the expense of the others (Bau einem bedeutenden Anteil die einzelstaatliche und lokale Ebene sowie
mer 1978: 192). private Organisationen. Gerade weil neue Problemlsungesmethoden
55 Diese klientennahen Durchfhrenden . .,interact direcdywith citizens in erprobt werden sollten, war Spielraum erforderlich.
the course of their jobs. Typically, personal and organization resources 65 Die Chance, Kosten abzusetzen, verbessert sich fr die Industrie mit
ars severely limited... and the demand for their services is always greater zunehmender Verschlechterung der wirtschaftlichen Rahmenbedin
than their ability to supply services.... They must find ways of accomo gungen.
dating the demands on them... They do this by routinizing, modifying 66 Where programs seem likely to have a chance of success almost inevita
goals, rationing their services, redefining or limiting the dienteIe to be ble someone - probably at the locallevel - has taken the lead in buil
served, controlling dients, asserting priorities... (Weatherly 1979: 5f.). ding a network of supporting actors and institut ions and simultaneously
56 ... An imputed interest group organizes as a result of government ac in neutralizing at least much of the potential opposition... Such net
tion ... and acts to maintain the program in existence once the program work building is essential in the redistributive arena (Ripley, Franklin
has been adopted (Colarulli, Berg 1983: 13). 1982: 186).
57 So kritisieren Piven und Cloward 1971, da die Armutsprogramme in 67 Als Standardbeispiel drfen hier psychotherapeutische Beratungspro
den USA u.a. den Wohlfahrtsbrokratien, jedoch nicht den Armen gramme gelten. Hier wird den Startvorteilen der Mittelschicht durch
ntzten. ein selektiv-begnstigendes Verhalten des professionellen Personals
58 Vgl. typische Spielsituationen im Implementationsproze bei Bardach Nachdruck verliehen. Das YAVIS-Syndrom bietet besonders gute Be
1977 teiligungsvoraussetzungen Therapist like people who are Young, At
59 Zur Erfllung der Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Lndern nach tractive, Verbal, Intelligent and Successful (Gruber 1980: 70). Oder
Art.91a Abs.1 GG werden durch eine besondere Institution, den Pla bei Arbeitsmarktprogrammen in den USA: Throughout its history
nungsausschu, die Rahmenplne fr das zuknftige Investitionsver and in virtually all programs its (Comprehensive Educational Training
halten festgelegt (Laufer 1974: 115). Act's, A. W .-H.) funds ... natural tendency has been to serve the relative
60 A collective actor is a set of members of public or private organizations Iy least disadvantaged part of the eligible population in most, but not
who made decisions on how to use combined resources in some dass of all, localities (Ripley, FrankIin 1982: 171).
problems, having a widely shared set of constraints and who are in a 68 At one level the law is an expression of the society' s central moral va
communication network with one another (Hjern 1978: 22). lues; at that level, law must reply primarily on coercion, not incentives
61 Ausfhrlich dazu: Hjern, Porter 1980: 15ff. (Handberg 1980: 104). Die Steuerung durch Anreize kann eine solche
62 Der Widerstand gegenber zentralstaatlicher Steuerung ist insbesonde Ausrichtung an positiv formulierten Normen nicht ersetzen. ... Vie
re dann gro, wenn lokal-administrative Routinen verndert werden wing coercion versus noncoercion as only alternative techniques obscures
sollen: ... well-defined procedures that preceded decisions . ., they often the moral and ethical dimension of human affairs and the role of rule
lead decision-makers to ignore innovation inputs (Sharkansky 1970: 9). making and punishment as important sources of a moral consciousness,
63 Schon Martha Derthick wies 1972 mit einer Untersuchung auf die Fhr something that the ethics of economic transaetions cannot provide
nisse bundesstaadicher Steuerung in den USA und die typischen (Neiman 1980: 33).
146 147
-
6(} In most public welfare departmellts regulations are encydopedic, yet at
the same time, they are constantly beillg changed with such rules adhe
rence w anything but the most basic and fundamental precepts of eligi
bility cannot be expected ... Federal civiJ rights compliance officers have
so many mandated responsibilities in comparison to their resources that
they have been free to determine their own priorities (Lipsky 1980:
30),
70 Tbe necessary impetus for a significant redirection in policy is provided
by ideology (Cameron 1978: 305).
71 So klagen jngst die Sozialpolitiker einer Bundestagsfraktion darber,
da der Ressort- und Policy-Partikularismus auch die Arbeit der Frak-
I tion beherrsche. Wenn im Sozial bereich zur Konsolidierung des Haus
\ halts krftig gestrichen wird, ist man in anderen Bereichen froh dar
ber, nicht selbst getroffen zu sein (Sddeutsche Zeitung, 23. 6.
1982).
72 So konnten beispielsweise die staatlichen psychiatrischen Anstalten in
Kalifornien nur geschlossen werden, weil die Befrworter sich auf die
Frage konzentrierten, ob dem Staat das Recht eingerumt werden darf,
Brger gegen ihren Willen in solchen Institutionen unterzubringen.
Die zentrale Frage war individuelle Freiheit und Selbstbestimmung
und nicht die Schlieung der staatlichen psychiatrischen Anstalten (Ca
meron 1977: 24f.). Cameron fragt im Unterschied zu anderen Autoren
nach den Auswirkungen der Programmbeendigung, der De-Implemen
tation und der De-Institutionalisierung (Cameron 1978: 324).
73 ... Subjective indicators are useful in making government officials mo
re responsible to citizen-consumers and rendering their effortS more pu
blicly accountable (Shin 1981: 983).
74 Z. B. durch die National Commission of Civil Disorders (1968)
75 Der wissenschaftliche Policy-Vorschlag besteht den Preferization Test
dann, wenn der materielle Policy-Gehalt ohne die Vorschlge der Stu
die schlechter ausfallen wrde als mit der Studie.
76 Primary methods of value analysis include: testing of value consistency,
checking the completeness of a value set, explication of tacit value di
mensions, value mapping, consideration of value futures, design of va
lues andgoal taxonomies ... (Dror 1975: 251).
77 Konflikte zwischen Politikern und Policy-Analytikern ergeben sich
leicht daraus, da die letzteren ihre Wertmastbe in eine leicht opera
tionalisierbare Form bringen, und damit die Ziele aus Politikersicht
verflschen. So werden Erziehungsziele beispielsweise in Form der da
mit verbundenen Verdienstmglichkeiten gemessen (Nelson 1974:
383).
78 Obwohl die Policy-Analyse als Instrument der Entscheidungshilfe viel
mit der Syslems Analysis gemeinsam hat, we-ist sie - ber die strategi
sche Gesamtplanullg hinaus - berdie-s den Vorteil auf, sich analytisch
auch mit komplexen sozialen Situationen zu befassen, weiche soziale
Variablen in Betracht zu ziehen, den institutionell-politischen Hinter
grund der vorgeschlagenen Handlungsalternativen und deren Durch
fhrungschancen mit zu bercksichtigen sowie innovative Handlungs
mglichkeiten zu untersuchen.
79 Vgl. dazu die umfangreiche Planungsliteratur, so beispielsweise Bhret
1970, 1975; Jantsch 1970; Kaiser 1965ff.
80 Die traditionelle Policy-Anaylse mit ihren zentralen Steuerungsabsich
ten ist mitrauisch gegenber den Durchfhrungsorganisationen. Sie
sieht in ihnen leicht die potentiellen Zielabweicher von politischen
Programmzielen. Ein klassisches Beispiel fr einen solchen analytischen
Ansatz bietet Herbert Kaufmans organizational feedback, der in
strategische berlegungen darber mndet, wie die organisatorische
Spitze Organisations.Pathologien, d.h. abweichendes Verhalten der
unteren Organisationsebenen, unterbinden kann (Kaufman 1973).
81 Sofern informelle organisatorische Prozesse tangiert sind, entstehen fr
den Policy-Analytiker jedoch erhebliche Probleme. Wie soll er sich als
Auenstehender Informationen ber subtile Mechanismen und wech
selseitige Abhngigkeiten verschaffen? Trotz dieser Vorbehalte kann
davon ausgegangen werden, da die lokalen Akteure besser darber in
formieren knnen, ob eine rtliche Organisation imstande ist, eine
Aufgabe befriedigend zu erfllen, als dies politischen Akteuren der
zentralen Ebenen mglich ist.
82 Whrend schon die New Deal-Programme zum Teil einigen Effektivi
ttskontrollen unterzogen wurden (Stephan 1935), ist die Evaluations
forschung im ausgedehnten Mastab ein Produkt der 60er und 70er
Jahre.
83 The time series design are by far best suited for major policy changes.
Such designs need a minimum of three time-series observations of the
dependent variable both before and after the introduction of the new po
licy. Yet budgetary and personnel changes oceur so frequently that the
re are rarely more than one or impact measure observation between one
budgetary or personnel shift and the next. Gones 1973: 110)
84 ... from the point at which they are disbursed to the point at which
they are experienced by the ultimate intended recipient of those resour
ces (Coleman 1972: 18).
85 Moniroring answers the question ,What happened?< Evaluation, by
contrast, is addressed to the question >Has policy made any difference?<<<
(Gibbons 1984: 478).
86 Beispielsweise der Einflu der Brger (oder anderer Prozevariablen)
14H
~ , - - - - - ~ . = = . ~ . _ . _ " ' - . " ,
149
auf die Erbringung kommunaler Dienstleistungen (Yates 1978: J ') 7f.).
87 As a matter of record, relatively few evaluation srudies have had a noti
ceable effect on the making and remarking of public p o l i c y ~ (Weiss
1973: 181; Bernstein. Freeman 1975: 5). Sysrematische empirische Un
tersuchungen ber die Inanspruchnahme von wissenschaftlichen Eva
luationsergebnissen wurden von Rothman (1980). Patton (1978) durch
gefhrt. Allerdings variiert der empirische Befund ber das 'Ausma
der Nutzung mit dem zugrundeliegenden Nutzen-Begriff (Pat
ton 1978: 20). der hufig zu schmal ist.
88 Im Gesamtzusammenhang des Policy-Zyklus sind die Zugangsmglich
keiten fr wissenschaftliche Erfolgskontrollen sehr unterschiedlich und
mssen jeweils auf der Basis der Handlungsmotive der Beteiligten in
den verschiedenen Stadien klar kalkuliert werden (Nachmias. Felbinger
1982: 30of.).
89 Verwaltungsbeamte auf der kommunalen Ebene, iflsbesondere in klei
nen und mittelgroen Kommunen, betrachten die Meinstrumente der
wissenschaftlichen Programmevaluation in der Regel mit Mitrauen.
Sie ziehen die Messung von Arbeitsbelastung und Output der Mes
sung von Effektivitt, Effizienz, Angemessenheit und Gleichbehand
lung vor (Daily 1983: 292). Als Verwertungshindernis erweist sich hu
fig der Umstand, da der Policy-Beratungsauftrag von einer Behrde
vergeben wird (z.B. einer Bundesbehrde), die bei der Umsetzung der
Erkenntnisse der Studie auf dezentraler Ebene wenig zu sagen hat (Co
leman 1972: 4ff.).
90 Weiss (1976), Caplan u.a. (1976: 229f.) nennen dieses Modell das In
strumentelle Verwendungsmodelk
91 Die Unabhngigkeit des Forschenden an der Universitt vermindert al
lerdings auch den Zwang, sich dem Zeitplan des politischen Handlungs
ablaufs anzupassen.
92 Tullock und Wagner sprechen vom konomischen Imperialismus in der
Policy-Analyse (1976: 408).
93 One cannot help but take note of the fact that Policy Sciences are in
danger of falling inro the same trap that plagued classical management
theorists and Business Policy theorists, with their illusion of an Olympic
decision maker who sets policy that is executed by personnel below
(Radnor 1971: 4')4).
94 Die feste Rckbindung von fachspezifischen Policy-Fragen aus dem
Grundkanon politikwissenschaftlicher Fragestellungen bewahrt die Po
licy-Analyse auch davor, auszuufern und ihr Profil zu verlieren. Schon
immer lief sie Gefahr, da die Untersuchung von Public Policy ... is
really the srudy of everything (Dye 1975: 283).
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Glossar
Agenda-Gestaltung bezeichnet eine Auseinandersetzung und Eini
gung darber, welche Policy-Probleme zum Entscheidungsgegen
stand eines politischen oder administrativen Organs erhoben wer
den und welche nicht.
Angebot als Steuerungsprinzip stellt Leistungen zum Nutzen von
Zielgruppen zur Verfgung, ohne da damit eine spezifische Ver
haltensweise gefrdert werden soll.
Anreiz als Steuerungsprinzip basiert auf einer indirekten Verhal
tenssteuerung, indem Belohnungen meist materieller Art in Aus
sicht gestellt werden, um ein bestimmtes Verhalten auszulsen.
Beschreibend-erklrende Policy-Analyse setzt sich das Ziel, Policies
zu klassifizieren, sie in ihrer Entstehung, Entwicklung und Vern
derung im Zusammenhang mit dem politischen Proze und politi
schen Institutionengefgen zu beschreiben und erklren.
Einkommens- und Finanzhtlfeprogramm: Das positive Einkom
mensprogramm sieht eine Leistung des Staates an einzelne Empfn
ger vor, ohne da damit spezifische Verhaltensauflagen verbunden
sind. Dies steht im Unterschied zum Finanzhilfeprogramm, das be
stimmte Verhaltenserwartungen nach sich zieht. Beim negativen
Einkommensprogramm mu der einzelne umgekehrt eine be
stimmte Summe an den Staat bezahlen.
Entscheidungsprozedurale Policy regelt den Ablauf und die relati
ven Entscheidungsanteile von Gruppen und Personen, im Rahmen
eines Entscheidungsprozesses.
173
"
I
"
172
i
Gebot/Verbot als Steuerungsprinzip (hufig mit regulativer Politik
gleichgesetzt) sucht Verhalten direkt zu beeinflussen, indem es
Verhaltensvorschriften setzt, die im Falle ihrer Miachtung mit
Strafen verbunden werden.
Infrastrukturprogramm: Hier bietet der Staat Einrichtungen als kol
lektive Gter an, von deren Nutzung der einzelne (als Angehriger
einer Gruppe oder der Allgemeinheit) nicht ausgeschlossen werden
kann (z.B. Straen).
Kompetitiv-regulative Policy umfat Manahmen, die das Marktver
halten und Marktzutrittverhalten von privaten Unternehmen re
geln (z.B. Kartellrecht).
Neopluralistische Orientierung der Poliey-Analyse betont die Gren
zen oder Unmglichkeit der rational-analytischen Erfassung ganzer
Handlungszusammenhnge, legt ihrer Analyse die Pluralismustheo
rie zugrunde, strebt nach der Integration verschiedener Interessen
und arbeitet methodisch mit Fallstudien.
Nominalkategorie der Policy bezeichnet ein Politikfeld, dessen
Grenzen durch bestimmte institutionelle Zustndigkeiten und
Isachliche Zusammengehrigkeit gezogen werden.
Policy-Etikettierung bezeichnet den Umstand, da derjenige
Aspekt einer Manahme, die zur Entscheidung ansteht, hervorge
hoben wird, der am ehesten akzeptiert wird und mehrheitsfhig ist.
Da Policies immer eine Vielfalt von Aspekten umfassen, liegt hier
eine normativ bestimmte Auswahlentscheidung zugrunde.
Policy-Netz: Es besteht aus verschiedenen exekutiven, legislativen
und gesellschaftlichen Institutionen, Gruppen und Individuen, die
bei der Entstehung und Durchfhrung einer Policy zusammenwir
ken.
Policy-Problem: Seine Definition fgt nach bestimmten Auswahl
kriterien gesellschaftliche Einsichten so zusammen, da sie einen
Ansatz zum politischen und administrativen Handeln bietet.
Pollcy-Reaktion undpolitische Verarbeitung bezeichnet die Phase,
in der die Brger auf eine bestimmte Programm-Manahme reagie
ren, und diese Reaktion wiederum in das Entscheidungsverhalten
der Verantwortlichen einfliet.
174
Policy-Zyklus: Die Poliey-Entwicklung unterscheidet verschiedene
Phasen, die von der Problemformulierung, Agendagestaltung, Po
litikformulierung, Implementation ber die Termination / Novel
lierung bis zur Policy-Reaktion und politischen Verarbeitung rei
chen.
Politikarena: Sie bildet sich in den politischen Konflikt- und Kon
sensusprozessen bei der Entstehung und Durchfhrung einer Policy
heraus. Objektiviert wird der Begriff durch die gleichzeitige Dar
stellung des Policy-Netzes, d.h. der institutionellen Struktur und
Akteurkonstellation eines Programms.
Politikformulierung ist die Phase im Policy-Zyklus, in deren Rah
men ein Entscheidungsvorschlag ausgestaltet, verbindlich entschie
den und legitimiert wird.
Politikimplementation stellt die Phase dar, in deren Rahmen eine
politische oder administrative Entscheidung durch die Beteiligung
verschiedener ffentlicher und privater Organisationen, von Grup
pen und Einzelpersonen mit u.U. durchaus divergierenden Zielen
konflikthaft oder konsensual, schematisch oder frei gestaltend in
die Praxis umgesetzt wird.
Praktisch beratende Policy-Analyse setzt sich das Ziel, Informatio
nen ber politische Entscheidungen wissenschaftlich aufzubereiten
und sie dem Politiker als Entscheidungsgrundlage zur Verfgung
zu stellen.
Programm bezeichnet eine Policy-Manahme, die von den zustn
digen Entscheidungsgremien beschlossen wurde und die zur
Durchfhrung ansteht.
Programmverflechtung bezeichnet die Tatsache, da viele politi
sche Manahmen sich in ihren Zielen, Durchfhrungsstrategien
und Wirkungen berlappen. Die horizontale Verflechtung ver
schiedener Manahmen kann sich positiv oder negativ auswirken.
Protektiv-regulative Policy konzentriert sich auf die Regulierung
der negativen Konsequenzen wirtschaftlicher Produktionsttigkeit
und versucht, bestimmte Personengruppen davor zu schtzen (z.B.
Arbeitsschutz, Umweltschutz).
175
Redistn'butive Policy schichtet aus der Sicht der Betroffenen Kosten
und Nutzen zwischen Gruppen um. Eine deutliche Kosten
Nutzen-Relation wird gesehen: Eine Gruppe erfhrt einen Nutzen
zuwachs, weil gleichzeitig eine andere Gruppe Kosten auf sich
nImmt.
Sachbezogene Dienstleistungen erstrecken sich auf Dinge, an de
.nen eine Vernderung vorgenommen wird; die Kommunikation
'zwischen Personen spielt nur eine randstndige Rolle (z.B. Mllab
fuhr).
Sachprogramm: Es wird als individuelles, sachliches, teilbares Gut
angeboten (z.B. Arzneimittelversorgung).
Selbst-regulative Policy bertrgt gesellschaftlichen Organisationen
und Gruppen das Recht, Angelegenheiten eigenstndig zu regeln
und zu entscheiden (z.B. Tarifvertragsrecht).
Soziale Dienstleistungen basieren auf der Kommunikation und In
teraktion von Programmanbieter und Programmklient. Das Resul
tat der Programmdurchfhrung schlgt sich im Verhalten des Emp
fngers nieder (z.B. Drogentherapie).
Sozial-regulative Polz'cy erstreckt sich auf die Normierung zwischen
menschlichen Verhaltens (z.B. Diskriminierungsverbote).
Steuerungsprinzip einer Policy: Die Frage nach dem Steuerungs
prinzip gibt Auskunft darber, mit Hilfe welcher Instrumente eine
Programmwirkung erzielt werden soll.
Synopttsche Onrmtierung der Policy-Analyse bezeichnet einen ana
l lytischen Ansatz, der sich um eine ganzheitliche Sicht von Policies
bemht, die Systemtheorie seinen Arbeiten zugrundelegt, mit
statistisch-empirischen Methoden arbeitet und die Optimierung
von Zielen anstrebt.
Termination ist die Phase im Politikzyklus, in der ein Programm
ganz ausluft oder Teile dieses Programmes beendet werden.
berzeugung / Aufklrung als Steuerungsprinzip vermittelt sachbe
zogene oder emotional gefrbte Informationen, um bestimmte
Verhaltensweisen bei den Adressaten hervorzurufen.
Vaha/temregu/ierendn Programm: Regulative Policy geht nicht
mit der Erbringung einer LeisLUng einher, sondern sucht mt"l1schli
ches Verhalten mit verschiedenen Steuerungsmitteln zu beeinflus
sen.
Vorbtld als Steuerungsprinzip versucht durch staatliche Modell
manahmen einen Nachahmungseffekt bei privaten Organisatio
nen und Personen auszulsen.
176
177
Register
Adressaten 28, 30, 38, 101, 102
- kreis, zweistufiger 28, 31
Agenda 72, 74
- Gestaltung 65,69,76
Aktive Gesellschaft 12
Aktor, kollektiver 96
Angebot 27, 31f., 48, 97, 100,
I 102
. Anreiz 27,29-32,36,38,42,48,
52, 58f., 97, 100, 102,105,
123
programme 33
- steuerung 29
Arbeitssicherheitsgesetz 90, 99
Arbeitsschutz 16, 26, 28, 50
Arena, distributive 81
Arenawechsel 59f.
Armut 68
Aufklrung 27, 32
Auftragsforschung 13
Auftragsorganisation 131
Backward-Mapping 97, 124
Baden-Wrttemberg 79f.
Befragung 120
Behrden 28, 72
Belohnung 29
Beobachtung, teilnehmende 129
Beratungsbedarf 14
1 178
Beratungspraxis 119
Besteuerung, progressive 24, 26,
29
Betriebsverfassungsgesetz 82
Betroffenheit, subjektive! ob
jektive 26
Broad-Aim-Programm 129
Bhne, politische 85
Bund 16
Brger 28, 39
Brgerentscheid 79
Bundesausbildungsfrderungsge
setz 51, 5M., 90
Bundesimmissionsschutzgesetz 99
Bundessozialhilfegesetz 93
Comprehensive Evaluation 127,
131
Creaming 100
De-Implementation 15
Delphi-Methode 120
- Befragung 129
Demokratie
- parlamentarische 47
- responsive 113
Deutsche Vereinigung fr Politi
sche Wissenschaft 9
Deutschland (Bundesrepublik) 9,
1(" I I I, 12)
Dezentralisierung 78
Dienstleisrungen 36f.
- sachbezogene 35, 58
Dienstleistungsangebot 32
Dokumentenanalyse 120
Domnenkonflikte 122
Durchfhrbarkeit 121, 125
Durchfhrungschancen 116
erfolg 123
organisation 124
prozesse 41, 130
struktur 96
Effektivitt 11, 33
Eingriffsbreite 29
- dichte 29
- intensitt 29
Einkommensleistungen 36
- programme 35f., 97, 99
Empfngerklientel 93, 110
Entrepreneur, politischer 50, 71
Entscheidungen, ffentliche!
private 17
Entscheidungsagenda 71
arena 57
- theorien 120
- vorbereitung 116
Erfolgskontrolle 116, 131
Erla 66, 86
Evaluation 132
- sekundranalytische 130
Evaluator 129
Evaluationsmethode 129f.
Experimente 129
- soziale 127f., 130
Experimentiergesellschaft 126
Fair Housing 79
Finanzhilfen 30
Finanzhilfeprogramme 35f., 38, 40
Fixer 123
Fderalismus, koorerativer 78, 95
Forward Mapping 123
Gebot 27-29, 32f., 36,42 52, 97,
lOH., 105
Geldprogramme 35
Gemeindemachtforschung 75
Gemeinschaftsaufgabe 78
Gesamtschule 24, 26
Gesellschaftspolitik, aktive 16
Gesetz 66, 86
Gesetzesgehorsam 102, 122
Gesetzeskonformitt 100
Gesundheitserziehung 32
Great Society 12
Gruppen-Interview 129
Gter
kollektive 23, 37
private 37
immaterielle 24
Handlungsalternativen 116
Humandienstleisrungen 35, 38,
40, 99
Implementation 15, 21, 27,41,
58,67, 86f., 89f., 92f., 97, 99,
101, 103, 106, 114, 130
- koalitionshnlich 95
adaptive 97
Implemation Estimate 123
Implementationsanalyse 131
I. -ergebnis 130
I.-forschung 14, 16, 64, 66, 92
- akteur- bzw. strukturorien
tiert 87, 92
- deskriptiv! prskriptiv 91
empirische 101
programmorientiert 87
I.-planung 121
I.-proze 88, 123
I. -struktur 88, 96
179
- frderalistisch/ zentralistisch 95
I.-verlauf 125
Inbesitznahme 101
Indikatoren 128
Information 27, 97, 102f.
- wissenschaftliche 15
Infrastruktur 32
- einrichtung 112
- programm 35, 37, 40
Inhaltsanalyse 120
Institutionen 21, 41
- politische 7f., 17, 43
Instrument 27
Instrumenteneinsatz 33
Interaktion 35
Intervention, staatliche 28
Investitionshilfen 78
Iron-Triangle 45
Issue 74
Issue-Attention-Cycle 73
lssue-Labeling 56
Issue-Initiierung 68
Issue-Network 45f.
Issue-Relabeling 57
Klassenpolitik 24
Klient 38
Klientel 22, 123
- interesse 107
Komplementrsrrategie 33
Konfliktprozesse 47
Konsensusprozesse 47
Konsumentenschutz 50
Kontrolle, behrdliche 100
Kontrollvermgen 101
Koordination 94
Konversionsproze 64
Koordinationsschwierigkeiten 122
Ko-Produzent 38
Kosten 23f., 26, 31,42,48-50,
52-55,57,81-84,90, 100,
102, 121
Kosten-Nutzen-Theorie 230
Krieg gegen die Armut 84
Lnder 16
Langzeitanalyse 61
Leistungen, materielle / imma
terielle 35, 38, 40
Majoritarian Politics 48
Managementtheorie 20, 121
Mandat 113
Manahmenplanung 123f.
Mitnahmeeffekte 30
Modell
- Human-Actions-Modell 118
- mechanistisches 118
Monitoring 126
Morphologisches Verfahren 120
Motivationskomponente 29
Mutual Adjustment 97
National Resources Planning
Board 11
Neokorporatismusforschung 16
Netzwerk-Analyse 95f.
New-Deal 11, 78, 128
New-Frontier 12
Nominalbezeichnung 41
Nominalkategorien 21, 41
Nominal-Policies 22
Null-Summen-Konflikt 94
Nullsummenspiel 24, 98
Nutzen 23f., 26, 31f., 42, 48
50-52, 55, 58, 81-83,90,
100, 102, 122
konometrie 121
Operations Research 121
Organisation 39
- in termedire 64
Parteien 44, 74
Parlamcnt 14, 0(,
Planning Programming Budgeting
System 11, 16, 120
Planung, strategische/ operatio
nale 120
Planungsansatz, integrativer 120
Planungsbedarf 15
Planungsverfahren 14
Planungsliteratur 120
Planungsmodell 12, 13
Planspiel 125
Pluralismus 44
Policeyen 17
Policy
- analytisch 17, 42
constituent 41
direktdemokratische 80
distributiv 22f., 25f., 29, 32,
47f., 52, 61, 78, 97f.
entscheidungsprozedural 41
experimentell 129
kompetitiv-regulativ 39, 53
nominell 17, 20, 51
protektiv-regulativ 53, 101
- redistributiv 22-27, 29,
32, 48f., 61, 97, 100
regulativ 39, 49, 100
selbst-regulativ 41
sozialregulativ 39, 50, 53, 55
umverteilende 29
P.-Advocacy 117
P. -Alternativen 20
P.-Analyse
anwendungsorientiert 14
- beschreibend-erklrend
8f., 19f.
prskriptiv-normativ 20, 115,
117
praktisch-beratend 8-10, 20
P.-Analytiker 117, 119, 133
P.-arena 60, 62
P.-Beendigung 65
P.-lkrcich 43,47, 59
P.-beschaffenheit 21
P.-Comrnunity 45
P. -EOlscheidungskriterien 20
P. -Erfahrung 112
P.-Ergebnis 14, 18,65, 8M., 89
P. -Etiketten 72f.,
P.-Forderungen 113
P. -Forschung
amerikanische 9
auftragsorientierte 12
beratungsorientierte 14
- deutsche 9, 15f.
interdisziplinre 11
neopluralistische 12f.
synoptische 12f., 1)
P.-Impact 18
P.-Initiativen 113
P.-Issues 85f., 112, 134
P.-Labeling 72
P.-Landkarte 72
P.-Making-System 64
P.-Merkmale 108
P.-Netz 10,44, 54, 58,60-62,
73, 84f., 87, 92, 107
- geschlossen 59
- offen 46, 59
P.-Ouccomes 18
P.-Output 18
P.-Output-Forschung 14, 16, 75
P.-phasen 65
P.-problem 68f., 71,73, 119
P.-Reaktion 111, 113
P.-Sciences 13
P.-Sciences-Bewegung 10
P. -Sektor 45
P.-Subgovernmenr 45
P.-typen 47
P. -verdichtung 103
P.-wirkung 21, 27,41, 65, 86,
89
P.-Ziel 129
181
~
180
P.-Zyklus 12, 64, 67, 8M., 89,
106, 111, 113, 116
Politisch-administratives System
64, 77
Politik
alte regulative 49, 59
direktdemokratische 78f.
experimentelle 85
neue regulative 50
P.-agenda 72
P.-arena 10, 27, 41, 44, 47f., 54,
58f., 73f., 81, 84f., 136
P.-beratung 11, 20, 132
p.-feld 17, 21, 43
- nominell 46
P.-formulierung 15, 18,48,65,
67,86,89,90, 113,41,58,
69, 74f., 76, 83f., 92,
106
P. -inhalte 9, 17
P.-Novelliening 65
P.-terminierung 65
P.-verflechtung 16, 77f.
P. -wissenschaft 7, 9, 12, 15,
43, 86, 136
P.-zyklus 10, 18, 58, 61, 69
Politiken 17
Polity 22
Polizei 17
Pool-Interdependenz 103
Pore-Barrel-Politik 48
Positionsgut 24
Praxis, politische 8
Praxistest 125
Problemdefinition 67, 69, 76, 116
Problemformulierung 65
Programme 18, 96
angebotsgesteuert 103
- distributiv 58
redistributiv 58
verhaltensnormierend 35
Programm, politisches 90
182
P.-beendigung 105, JO()
P.-durchfhrung 132
P. -erfolg 15, 87f., 12 I
P.-ergebnis 128
P. -formulierung 130
P.-inhalt 17, 97
P.-instrumente 14, 88
P.-klient 111
P. -klientele 122
P.-leistung 91
P.-novellierung 90
P.-schicksal 87, 97
P.-strategie 105
P. -terminierung 15
P.-typ 88, 95f.,
P.-wirkung 130
P.-ziel 88, 121, 129
P.-zielgruppe 123
Prognosen 121
Proze, politischer 7f., 17, 41, 43
Prozeanalyse 75
Public Interest Groups 50
Public-Regardingness 80
Quasi-Experiment 128, 130
Rahmengesetzgebung 83f., 98
Rahmenprogramm 90
Rahmenregelung 54
Rand Corporation 11, 115
Reformprogramm 89
Rechnungskonrrolle, soziale 127,
129
Regeln, formale 16
Regelungskomponente 29
Regierung 44
- reformierte 15
Regulierung 49
Rentenversicherung 25, 40
Reprsentant 57
Ressourcen 24
Rollenspiel 125
Sachangebot)2
Sachdienstleistungen 40
Sadlleiscungen 36
Sachprogramme 35, 37, 40
Sanktionen 8, 59, 122
Sanktionsdrohung 28
Schweiz 79f.
Selbstverwaltung, soziale 41
Self-Compliance 100
Self-Regardingness 80
Sekundranalyse 127
Simulationen 125
Single-Issue-Group 50, 69, 112
Social Auditing 127
Social Systems Accounting 127
Sozialbilanz 128
Sozialhilfe 24, 31, 40, 102
Sozialindikatoren 128
Sozialpolitik 16
Sozialversicherung 36
Sozialwissenschaften 11
Stdtebaufrderung 16, 78
Steuer 36, 40
Steuerung 99
Steuerungsinstrument 39, 97
mechanismus 105
prinzip 21, 27, 29, 35,
41, 52
- strategie 48
- typ 33
Strafandrohung 33, 100
Strafe 27f.
Straenbrokratie 93
Streetlevel Bureauerats 93
Strukturen, politische 8
Subventionen 40
Sunset Legislation 109
Systemanalyse 20, 120f.
Systemsimulation 120
Systemtheorie 12
System-Umwelt-Theorie 64
Szenario 125
Tarifvemagsgcserz 41, 49
Task-Order-Research 119
Termination 105, 106
Terminierung 107
Territorialreform 80
Top-Down-Sicht 97
Transfer 40
Transfer-Enquete-Kommission 26
berzeugung 27, 32,42, 53, 97,
99, 102f.,
berzeugungsprinzip 33f.
Umverteilung 56, 78, 83, 99
Umverteilungskonflikt 98
U. -paradoxon, legitimatorisches
56
U. -feindlichkeit 79
U.-manahmen 24, 51
U.-policy 26
Universitt 11, 135
Untersuchungsprogramm, multi
disziplinres 9
Uno-actu-Prinzip 38
Urban Observatories 111
Utility Theory 30
Validitt, externe / interne 128
Verbnde 44, 74
Verarbeitung, politische 111
Verbot 27-29,32,52,97, 10If.,
105
Verbraucherberatung 32
Verbraucherschutz 28
Vereinigte Staaten 9f., 15, 59,
78, 80, 84, 111, 126, 128
Vergleich, internationaler 14, 29
Verhaltensauflagen 102
Verhaltensgebot 100
Verordnung 66, 86
Verwaltung, auftraggebende 119
Volksinitiativen 79
Vollzugsinstitutionen 122
183
Volonte generale 113
Volonte de tous 113
Vorbild 27, 34, 53, 97
Vorruhestandsregelung 82
Whlermeinung 113
Whlerprferenzen 113
Whlerschaft 57
Whlerverhalten , retrospektives
112
Wahrnehmung, subjektive 25
Wertediskussion 117, 119
Werrorientierung 13
Werrvorstellungen 28, 50
Wirkungen 42, 41f., 44, 47f.,
126, 128
Wirkungsanalyse 16, 126
Wirkungsforschung 15, 91
Wirrschaftsunternehmen 28
Wissenschaft, interdisziplinr 10
Zentralisierung 78
Zielauswahl 116
Zielbaum 120
Zielgruppenkreis 31
Ziel-Mittel-Strategie 117
Zielverschiebung 123
Zuliefererklientel 93, 109, 110
Zwang 27,33,48,53,58
Zweiter Weltkrieg 128
184