FINANAS PBLICAS Prof .

Doutora NAZAR DA COSTA CABRAL (PARTE II)

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Aula de 3 /11/2008 A SECTOR PBLICO E ORAMENTAO ORAMENTAO PBLICA i) Condicionantes dos Sistemas Actuais de Oramentao

1-Uma marca deixada no sculo XIX foi a neutralidade das finanas pblicas. Com efeito, durante este perodo coincidente com o apogeu do Liberalismo, entendeu-se que o Estado no deveria intervir na Economia e como tal, o Oramento, no podia ser considerado como instrumento de interveno mas como mera lista com previses de receitas e despesas pblicas para um determinado perodo de tempo. De resto, a interveno pblica do Estado Liberal no ultrapassava muito o campo da defesa/militar. 2-Diversamente no sculo XX, sobretudo aps o New Deal, acentua-se a interveno pblica com propsitos macroeconmicos, e a poltica financeira e Oramental ressentese com esta nova viso do papel do Estado. O Oramento passa a ser uma forma de planificar a interveno do Estado na economia, e no apenas um mero documento contendo previses de despesas e receitas. Defendia-se uma interveno atravs da actividade financeira do Estado, surgindo desta forma o conceito de Finanas Activas ou Funcionais. No fundo, a ideia que atravs do Oramento possvel alterar os elementos macroeconmicos, alterando assim o prprio crescimento econmico. O Oramento enquanto dicotomia Despesas x Receitas detinha uma importante funo de estabilizao macroeconmica, conseguindo mudar os ciclos da economia. Da ser tambm instrumento para polticas anti-cclicas. 3- Os tempos actuais so de ressurgimento da ideia de Finanas Neutras e pouco intervencionismo Estatal. Defende-se uma conteno do intervencionismo financeiro. Note-se que alm de profundamente ideolgica ela acusa um certo retorno ao Liberalismo esta viso vem no seguimento de grandes aumentos na despesa pblica registados nos anos 60 e 70, de uma significativa canalizao dos recursos para o Sector Pblico, e do facto de devido a isso se terem registado ineficincias. 4 - Pode dizer-se que a mudana de poltica nos anos 80 reflecte no s alteraes ideolgicas mas tambm alteraes pragmticas: chegou-se concluso que o Estado no podia continuar a gastar tanto e concluiu-se que o que at a tinha sido gasto nem sempre o fora de forma eficiente.
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5 Preconiza-se uma certa conteno do decisionismo financeiro, justificada por factores de ordem poltica e ideolgica (o Estado deve ser o mais neutral possvel) mas tambm prtica e pragmtica. Em termos de finanas Pblicas defende-se o desintervencionismo em sede de Oramento Pblico, afirmando-se os conceitos de Finanas Demo-Liberais e Neutralidade das Finanas Pblicas. 6 Segundo este entendimento, o Estado no deveria alterar o funcionamento da Economia devendo distinguir-se os agentes econmicos do prprio Estado que deve abstrair-se de intervir como agente activo. 7 - Surge ento uma contraposio entre dois modelos:

Modelo Keynesiano cujo grande objectivo era o combate ao desemprego;

Modelo conservador neoclssico cujo grande objectivo a estabilizao de preos; Modelo Neo-clssico Finanas Pblicas Finanas Intervenientes Poltica Financeira Controlo do deficit e da dvida pblica Financeira

Modelo Keynesiano Finanas Pblicas Finanas funcionais (Abba Lerner) Poltica Financeira Intervencionista, polticas anti-cclicas

Este primeiro condicionante eminentemente ideolgico: tem a ver com a concepo poltica ideolgica que se adopte do papel do Estado e das Finanas Pblicas na Economia. 8- O fenmeno demogrfico tambm uma condicionante da deciso oramental. um fenmeno que preocupa os decisores financeiros, de algum tempo a esta parte porque o ratio entre a populao activa e a populao dependente tem vindo a diminuir. Em Estados de matriz social como os Estados da Europa Democrtica, isto coloca problemas de sustentabilidade dos Sistemas de Segurana Social. 9 Junto da Comisso Europeia surgiu o GPE que um Grupo de Trabalhado que estuda as questes conexas com o envelhecimento da populao. Na ptica do Sector Pblico os sectores mais afectados pelo envelhecimento so a Segurana Social (em perigo de ruptura por existirem menos contribuintes que dependentes) e a Sade (que se ressente com os elevados custos de assistncia populao idosa). Os cuidados de sade so sobretudo dirigidos s pessoas idosas cuidados primrios, de retaguarda ou continuados.

Estas reas, tendo um peso tradicionalmente significativo nos Oramentos dos Estados, so de grande importncia nas Finanas Pblicas. Assim, a presso que exercida com as despesas de sade por causa do envelhecimento da populao fortssimo. 10 Os grandes problemas podem surgir no longo prazo pois, por hora o Sistema de Segurana Social incluindo o Nacional ainda funciona razoavelmente. Contudo, as instncias Comunitrias esto atentas s actuaes dos Estados nestes domnios, o que vale dizer, forma como acompanham e pretendem agir para evitar um colapso do Sistema. 11 Outro problema a salientar ao nvel da dimenso inter-geracional, que actua igualmente como condicionante dos Sistemas oramentais o problema das alteraes climatricas/problema ambiental.

Pacto de Estabilidade e Crescimento

PEC
Muito importante condicionante, porque vestida de vinculatividade jurdica, o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). O enquadramento da poltica Oramental da UEM Europeia consta do art. 104 do TCE; no entanto, chegou-se concluso de aquele dispositivo no seria suficiente para se atingir o nvel ideal de coordenao em termos de poltica oramental necessria a partir da 3 fase da UEM (atingida a partir de 1 de Janeiro de 1999) pelo que, em 1997criou-se o PEC. Este impe um objectivo de mdio prazo que do alcanar situaes oramentais prximas do equilbrio ou mesmo excedentrias e consta de trs instrumentos de Direito Comunitrio Derivado: O Regulamento 1466/97; O Regulamento 1467/97; Resoluo de 17 de Julho de 1997 do Conselho;

Logo, no obstante o seu carcter poltico inegvel, tambm um instrumento dotado de vinculatividade jurdica e no mera soft law.
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O PEC incorpora duas vertentes:

a) Vertente Preventiva ou preventive arm (sediada no Reg. 1466/97) de

superviso multilateral das Finanas Pblicas dos Estados Membros com vista verificao do cumprimento dos critrios fixados, tanto quanto ao deficit oramental como quanto ao ratio da dvida pblica. Traduz-se no exerccio da superviso multilateral da Comisso e do ECOFIN das polticas oramentais dos EM. Deu origem obrigatoriedade dos EM aprovarem e apresentarem s instncias Comunitrias Programas de Estabilidade e Crescimento (PrEC) de matriz plurianual. Os pases fora da Zona Euro (Dinamarca, Reino Unido, etc) no apresentam PrECs mas apresentam Programas de Convergncia. O primeiro programa apresentado continha projeces para os anos de 1999/2003. Desde a, manteve-se o dever de apresentar outros programas: um programa diferente a cada 5 anos, e actualizaes anuais de cada um deles, actuando-se numa perspectiva de mdio prazo. Esto, portanto, em causa, programas plurianuais de uma plurianualidade deslizante ao fim de cada ano acrescenta-se um exerccio, retira-se o j realizado e actualizam-se as previses quanto aos demais. Atribui-se relevncia conjuntura cclica aos curtos e mdios ciclos econmicos. No fundo, o grande objectivo, como j ficou dito, controlar a manuteno do comportamento dos indicadores de convergncia, ou seja, dos indicadores que funcionaram como critrios de admisso dos Estados 3 fase da UEM. Na ptima do PEC a disciplina financeira implica, pelo menos, um deficit oramental de 0, secundando o dogma do modelo liberal. Do art. 2 do TCE consta tambm como objectivo da Comunidade Europeia a estabilidade de preos, pelo que o Regulamento Preventivo acabou tambm por evidenciar/dar acolhimento a esse desiderato. Na verso inicial do PEC, cabia aos Estados demonstrarem que estavam a cumprir os patamares de deficit acordados, apresentando os PrEcs.
b) Vertente Repressiva ou corrective arm (sediada no Reg. 1467/97) prev os

mecanismos de reaco face a uma situao de incumprimento do PEC, maxime o Procedimento Relativo aos deficits Excessivos (PDE). O Reg. Preventivo foi adoptado por todos os Estados embora, como se disse, d origem a obrigaes distintas consoante o seu estatuto de participantes ou no participantes na unio monetria: os participantes tm que apresentar anualmente um programa plurianual deslizante o PrEC enquanto que os no participantes apresentam programas de convergncia. H sanes para o incumprimento das metas e dos compromissos delineados, quer no caso de uns, quer no caso de outros. O Reg. Repressivo foi adoptado apenas pelos Estados da ZONA-EURO, excluindo-se pois, Dinamarca, Sucia, Reino Unido e outros que aderiram em 2004 e ficaram de fora da UEM tal o que resulta do disposto no arts. 122/3 TC e no considerando (cs.) 9 do prprio Regulamento.
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Quando surgiu o PEC era um acto de gesto poltica mais do que um instrumento normativo, utilizado de maneira diferente consoante a riqueza do Estado que se considerasse.

Aula de 5/11/2008 1 Na sequncia do Regulamento Preventivo foi elaborado um Cdigo de Conduta que os EM devem respeitar na elaborao quer dos PrECs, quer dos Programas de Convergncia. O Cdigo de Conduta foi aprovado pelo Conselho ECOFIN1 em 10 de Julho de 2001 e define o contedo e formato dos Programas de Estabilidade e dos Programas de Convergncia. Este cdigo permite, assim, a uniformizao do documento apresentado pelos diferentes 27 Estados quer quanto sistematizao, quer quanto ao contedo e modelos macroeconmicos que aliceram as projeces apresentadas. Esta uniformizao tem duas vantagens evidentes: no s torna mais fcil a anlise dos dados apresentados pelos organismos de controlo, como diminui a margem deixada aos Estados para ficcionarem o cumprimento das obrigaes assumidas recorrendo a engenharias financeiras e oramentais. 2 De acordo com o Regulamento os Programas devero incluir (art. 3/2): Os objectivos de mdio prazo que o Estado pretende atingir para a obteno de uma situao oramental prxima do equilbrio ou excedentria;

Informaes sobre a trajectria de ajustamento em direco aos objectivos oramentais de mdio prazo;

Informaes sobre a evoluo previsvel da economia;

Informaes sobre as medidas a adoptar para alcanar os objectivos oramentais instrumentais do equilbrio ou excedente oramental;

As informaes devem conter:

Uma anlise de sensibilidade, ou seja, estimativas quanto a diferentes possveis variaes dos indicadores macroeconmicos mais volteis; estimativas quanto a

O Conselho ECOFIN a formao do Conselho da Unio Europeia englobando os Ministros das Finanas dos EM.

diferentes valores possveis desses indicadores as chamadas variveis crticas, como p. ex o PIB;

Apresentao de cenrios alternativos ou seja, quando se faam projeces de mdio ou longo prazo quanto ao comportamento de certos indicadores econmicos devem apresentar-se cenrios alternativos aos que constam da previso-principal e projectarem-se medidas para cada um destes cenrios. Exemplificando: se considerar que o comportamento do PIB ser de x apresentam-se medidas adequadas a essa eventualidade mas igualmente medidas que respondam a um comportamento mais optimista, ou mais pessimista da variao daquele indicador. Numa palavra: as previses devem ser previdentes e levar em linha de conta todas as hipteses com que se deva razoavelmente contar;

Como se disse, os Programas so fixados a cada 5 anos, com actualizaes anuais apresentadas pelos Governos aos Parlamentos nunca antes de 1 de Outubro, nem depois de 1 de Dezembro o que coincide com a apresentao pblica do prprio OE (entre ns, cfr. o art. 38 da LEO). 3 A Vertente Repressiva surge para garantir que as regras ajustadas entre os EM seriam efectivamente cumpridas. Ela motivou vrias crticas, designadamente: A de que excessivamente rgido, mas no o suficiente para que no fosse incumprido pelos Estados mais fortes sem que a isso se seguisse nenhuma consequncia: enquanto os pequenos Estados eram sistematicamente coagidos a cumpri-lo, os grandes apenas anunciavam quando que no tencionavam faz-lo, sendo sempre a sua obrigao remida, mesmo ante justificaes fracas e pouco fundamentadas;

mais um Pacto de estabilidade do que de crescimento: era draconiano em

relao situao interna e conjuntural dos diversos EM, abstraindo-se da circunstncia de estes viverem ou no situaes internas difceis. Por outro lado, obrigava a verdadeiros esforos deflacionismos para o cumprir, queles que em vez de estabilidade, necessitavam ainda de crescimento, e de maior discricionariedade das autoridades financeiras nacionais para o promover. Assim aumentava-se o fosso de desenvolvimento existente entre os membros da ZONA EURO, o que especialmente grave se atender a que o PEC se traduz numa policy mix aplicada igualmente a todos os EM abstraindo do facto do nvel de desenvolvimento das suas economias no ser idntico e de terem problemas diferentes ou problemas comuns com origens distintas (v.g. a inflao);
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 Estava muito preocupado com aspectos e indicadores quantitativos como o deficit oramental, as taxas de juro ou a dvida pblica mas pouco preocupado com indicadores qualitativos como as taxas de emprego ou o PIB que so aqueles que efectivamente permitem medir o nvel de aproximao das economias;

Era muito imediatista, apenas se preocupava com o facto de naquele ano terem ou no sido respeitados os indicadores fixados, abstraindo das perspectivas de evoluo das finanas pblicas. E podem existir perspectivas mais animadoras num Estado que tenha um deficit superior a 3% num ano, do que noutro que o tenha respeitado, p. ex se o fizer custa de engenharias financeiras (contabilidade criativa nas palavras de ANBAL CAVACO SILVA);

Ignora o tipo de despesas que esto em causa, que concorrem para a formao de um certo patamar de deficit. Ou seja, se o deficit ultrapassar os 3% j haver uma violao, teoricamente punvel, independentemente do tipo de despesas que tenham motivado essa ultrapassagem. E a verdade que existem despesas qualitativamente diferentes, e essa diferena deveria ser tida em conta: p. ex no igualmente preocupante um deficit provocado por despesas de investimento (em inovao, I&D, construo de infra-estruturas, etc) quanto um deficit gerado por meras despesas correntes (ex despesas com remunerao dos funcionrios pblicos, despesas com funcionamento de servios)2. Trata-se de uma crtica filiada na ideia Keynesiana de que as despesas de investimento so boas despesas enquanto as correntes so ms. Efectivamente, NAZAR CABRAL tambm admite que as despesas com inovao tecnolgica no devem ser depreciadas;

Tambm ignora a questo das Reformas Estruturais: certos pases podem apresentar momentaneamente um deficit porque esto a fazer reformas estruturantes que mais tarde permitiro a percepo de ganhos;

Um bom exemplo seria o da alterao o sistema de Segurana Social para um Sistema de Capitalizao: haveria naturalmente uma perda de receitas pois que os trabalhadores que descontavam para o Sistema Pblico (ou seja, que descontavam parte
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A ideia que este tipo de despesas pode ser denunciador de ineficincias. Por outro lado, elas representam custos irrecuperveis enquanto as despesas de investimento so recuperveis sobretudo se estiverem em causa despesas reprodutivas.

das suas remunerao para pagar as penses dos actualmente dependentes) iriam passar a faz-lo para um sistema privado complementar, gerando um deficit momentneo por perda de receitas. No entanto, de futuro, esta medida iria redundar num significativo e estrutural corte de despesas precisamente as despesas com as penses, que passariam a ser pagas total ou parcialmente atravs dos fundos provenientes dos descontos dos prprios beneficirios enquanto estavam na fase activa. Outros bons exemplos seriam de reformas no mbito da Administrao Pblica, como sejam a activao do quadro de mobilidade, a antecipao da reforma de trabalhadores3 4 Neste sentido, a partir de 2003 comeou a falar-se mais intensamente na necessidade de reviso do PEC. Para intensificar o debate tero contribudo, no s estas crticas de h muito apontadas mas tambm dificuldades concretas sentidas no cumprimento dos limites do deficit oramental, que vieram a desaguar no polmico Acrdo Comisso x Conselho de 13 de Julho de 2004, onde o TJCE deixou passar sem qualquer punio violaes do pacto perpetradas por alguns dos Estados mais importantes da UEM (Frana e Alemanha). Na senda desse Acrdo foram dados mais dois passos importantes at alterao que seria levada a cabo em 2005: o Relatrio da Comisso de 3 de Setembro de 2004 e o Relatrio do ECOFIN de 20 de Maro de 2005. Entre as principais adoptar, sugeria-se: linhas de fora que a reviso deveria

A desconsiderao das despesas de investimento na avaliao do cumprimento do limite do deficit oramental;

Atender apenas componente estrutural da despesa aquela parte da despesa presente em todos os exerccios, que se perpetua sempre e tem que ver com ineficincias na gesto do prprio Estado e desconsiderar a componente cclica ou conjuntural ie, a despesa feita enquanto instrumento de interveno anti-cclica, como p. ex o aumento dos subsdios de desemprego em perodos de crise econmica;4

A antecipao de reformas no momento gera um aumento de despesa porque representa um crdito de penses sociais acrescido a que o Estado tem que fazer face. Mas, para alm de ter evidentes vantagens de competitividade e inovao ( mais fcil inovar com mo-de-obra jovem e formada) pode ser uma boa forma de gerar emprego pois, para o lugar de certos funcionrios prximo da idade da reforma podem entrar outros. Se algumas tarefas asseguradas por esses trabalhadores poderem passar a s-lo por dispositivos mecnicos ou tecnolgicos o corte de custos ser mais significativo. 4 O aumento das prestaes sociais, a diminuio dos impostos e a diminuio das taxas de juro representam a trilogia de ingredientes que fazem parte da receita Keynesiana para sair de situaes de recesso ou estagnao econmica: para Keynes saa-se da

 Atender a reformas estruturais em curso;

Melhoria e reforma das instituies de superviso, intensificao da transparncia financeira e oramental. Isto passa, naturalmente, pela melhoria da informao estatstica e contabilstica (disclosure accountability). Numa palavra: transparncia oramental com os Parlamentos e com o pblico em geral;

5 A Reviso veio a operar-se efectivamente em 2005 atravs de dois mecanismos jurdicos de Direito Comunitrio Secundrio que vieram modificar os instrumentos normativos em vigor:

Do lado preventivo, o Regulamento 1055/2005, que alterou o Regulamento 1466/97; Do lado repressivo, o Regulamento 1056/2005, que alterou o Regulamento 1467/97;

6 No cmputo geral da reforma pode dizer-se que foi reforada a componente preventiva em relao repressiva. Implantou-se um sistema de Alerta Rpido que permite que, ao mnimo sinal de aproximao a uma situao de deficit excessivo, a Comisso deva avisar o EM em causa e sugerir medidas de cariz preventivo. Por outro lado, deu-se importncia a uma perspectiva e a objectivos de mdio prazo (Medium Term Budgetary Objective MTBO) tentando assim ultrapassar-se a crtica de que o pacto seria excessivamente imediatista: fixam-se objectivos de mdio prazo em termos de performance oramental dos Estados, objectivos esses que so flexveis e variveis em funo: (i) (ii) Da dvida pblica; Do crescimento econmico;

Por outras palavras, o objectivo que cada Estado deve prosseguir no o mesmo, depende de Estado para Estado, da situao econmica de cada Estado. Esse objectivo fixado numa perspectiva de mdio prazo, e at l h uma relativa flexibilidade das polticas oramentais que podem ser postas em prticas para o alcanar, embora se

recesso pressionando a procura agregada. Diversamente, para as concepes econmicas neo-liberais as atenes devem concentrar-se do lado da oferta.

mantenha a margem de segurana de 3% do PIB em termos de deficit oramental5 art. 2-A Reg. Preventivo. Descendo ao concreto, aquilo que exigido a um EM com divida pblica reduzida e crescimento econmico elevado no o mesmo que se exige a um EM onde o comportamento destes indicadores seja o inverso neste segundo caso, o Estado deve ser mais cauteloso na gesto do seu deficit porque poder, no futuro, ter que alterar o seu deficit para acomodar uma situao conjuntural negativa, ie, para poder tomar medidas anti-cclicas para sair de uma situao de crise. Um Estado que alcance a sanidade estrutural das Finanas Pblicas, que tenha uma situao financeira consolidada, tem mais condies para accionar mecanismos anticclicos ante situaes conjunturais depressivas do que o que ter um Estado com um deficit elevado6. A ideia essencial que deve reter-se a seguinte: deve tentar-se eliminar os aspectos estruturais do deficit (ou seja, os que existem sempre) para haver margem para conjunturalmente poder gerar-se novo deficit provocado por respostas anti-cclicas a uma situao de crise. 7 A reforma teve ainda em considerao a situao financeira dos Estados e o estado da dvida pblica. Assim, o PEC passou a ter em conta reformas estruturais empreendidas; deu-se tambm mais importncia conjuntura econmica permitindo-se a distino entre as despesas patolgicas e as despesas exigveis numa conjuntura negativa. Toma-se uma atitude desculpabilizante. Actualmente as Finanas Pblicas devem ser sistemas de orientao com preocupaes de longo prazo, apesar de estarmos condicionados porque pertencemos UE.

Programa de Estabilidade e Crescimento Portugus O PrEC portugus contem projeces quanto ao comportamento futuro de alguns indicadores macroeconmicos relevantes como sejam a inflao, as taxas de emprego e desemprego, a taxa de juro, o PIB. Estruturalmente o documento contem desdobra-se em cinco grandes partes dedicadas respectivamente (v. arts. 1 a 12, ttulo V):

Por seu turno, na vertente repressiva tambm se procedeu a uma flexibilizao do conceito de excesso excepcional de deficit para levar em linha de conta uma perspectiva evolutiva de mdio prazo e factores conjunturais que perturbem a economia de forma significativa. 6 Segundo CAVACO SILVA esse seria um dos argumentos a favor do PEC e da poltica restritiva em matria de deficit: obrigar os Estados a serem mais rigorosos na sua poltica Oramental, sobretudo em tempos favorveis (quando podia haver alguma tentao para o despesismo) para assim lhes permitir terem mais recursos para intervir (investir, gastar) na economia quando necessrio em perodos depressivos.

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Ao enquadramento macroeconmico condictio sine qua non para se fixarem objectivos de mdio prazo; A Desenvolvimentos e projeces oramentais; Anlise de sensibilidade; Anlise de sustentabilidade de longo prazo das finanas pblicas; Qualidade das finanas pblicas;

Aula de 10 /11/2008 ii) Tendncias Actuais da Oramentao Pblica

1 Nos dias de hoje A. SCHICK distingue trs planos de Oramentao:

i) Macro-Oramentao o grande objectivo a disciplina financeira

agregada. Alcana-se atravs da criao de um conjunto de regras financeiras ou fiscal rules afloramento do princpio rules rather than descritiv.

ii)

Oramentao Distributiva tem como objectivo assegurar a eficincia lucrativa e garantir a boa gesto/gesto eficiente dos dinheiros pblicos. A via actualmente utilizada para prosseguir este objectivo o decrementalismo partindo da mesma perspectiva utilitarista do incrementalismo tem o objectivo contrrio: um corte gradual nas despesas, reduzir um pouco a despesa pblica a cada exerccio, o que corresponde ao chamado Autback budgeting relacionado com o lema do value for Money (que significa conseguir fazer o mesmo com o mesmo, em termos de medidas do poder pblico, com menos dinheiro).

iii)

Eficincia Oramental tem como objectivo a boa gesto dos recursos e dos servios pblicos. A ideia que os servios devem ser cada vez mais eficientes e responsveis pela sua actuao. Leva ao desenvolvimento da Oramentao por Objectivos e da Oramentao de
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Performance (Performance Budgeting). A Oramentao por Objectivos corresponde atribuio a cada servio de um envelope de dinheiro (em sentido simblico) enunciando-se os objectivos que esse servio tem que cumprir com aqueles fundos;

2 As regras oramentais clssicas, sem perder a sua importncia, esto a ceder lugar s regras financeiras. As novas regras financeiras, ao contrrio das clssicas, no condicionam necessariamente o Oramento, uma vez que esto a montante deste. No entanto, fazem-no frequentemente. As regras clssicas condicionam a elaborao do OE, enquanto as novas regras, tendencialmente, condicionam a sua execuo. 3 Alm de condicionarem a aprovao do Oramento, as novas regras financeiras condicionam tambm a sua execuo. As regras financeiras fundamentais so duas: (i) (ii) transparncia ; estabilidade;

Caractersticas das Regras Financeiras

De acordo com o seu grau de vinculatividade jurdica, podemos encontrar regras financeiras de duas ndoles:
o o

Hard law, isto , dotadas de vinculatividade e efectividade; Soft law, ou seja, no vinculativas nem (tendencialmente) efectivas. No entanto preciso ter em conta que em certos Estados, apesar de vigorar apenas este tipo de regras, h efectividade no seu cumprimento. O que vale dizer que embora o seu cumprimento no seja juridicamente exigido atravs dos meios coactivos normais do Estado ele ainda assim observado e escrupulosamente. Diversamente h Estados que dotados de regras rgidas que, ainda assim, no so respeitadas.

As normas financeiras podem ser determinadas externa ou internamente. Quer dizer: podem ter origem em fontes endgenas ou exgenas relativamente ao ordenamento onde tenham que ser aplicadas. Note-se, porm, que a maioria das regras de que hoje dispomos de fonte externa, nomeadamente de fonte Comunitria. Existem no entanto outras fontes como sejam as regras provenientes do FMI cujo cumprimento escrupuloso condio essencial para que um Estado possa aceder a crdito disponibilizado por esta instituio;

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Podem distinguir-se consoante a sua incidncia. Assim, tanto podem incidir sobre agregados especficos (como sejam o deficit, a dvida pblica, etc) como perante a totalidade do Oramento; De acordo com a fonte em sentido instrumental, as regras podem ser escritas ou consuetudinrias. O exemplo mais conhecido de regra consuetudinria a golden rule do direito oramental britnico que permite o recurso ao crdito apenas para fazer face a despesas de investimento e nunca a despesas correntes; Distinguem-se as regras quantitativas, das regras qualitativas consoante determinem ou no certos patamares ou valores rgidos que no podem ser ultrapassados. O exemplo da regra de ouro inglesa citado h pouco, cai no tipo qualitativo; como igualmente cairia uma regra que utilizasse p. ex o conceito de gesto prudente ou que recomendasse que se mantivesse a mesma despesa ao longo de todo um ciclo econmico. Exemplos de regras quantitativas encontramos na Lei da Estabilidade Oramental (Lei Orgnica n 2/2002). As regras quantitativas, por seu turno, ainda podem subdistinguir-se em regras de durao limitada ou de durao ilimitada (como ser p. ex o caso daquelas que constam da CRP).

4 Ainda no domnio da macro-oramentao SHICK refere, alm da prevalncia das novas regras financeiras, a exacerbao dos Planos. Estes podem ser no s Instrumentos de Programao Oramental (v.g. o PrEC), como de Programao Financeira (cfr. os arts. 4/2/3 e 18 LEO quanto apresentao, no OE, das projeces de despesas sob a forma de programas). 5 Actualmente o Oramento um documento globalizado: influenciam-no, condicionam-no e impem-se-lhe regras vrias de provenincia internacional (regras da UE, do FMI, guidlines da OCDE), o que tem como consequncia uma maior semelhana entre os Oramentos dos vrios Estados. Aula de 12 /11/2008 Programao Oramental e Financeira 1 A programao Oramental e Financeira tem quatro patamares distintos de incidncia, com caractersticas, instrumentos de concretizao, objectivos e princpios condutores diferentes. Vamos pass-los em revista, esquematizando primeiro cada um destes aspectos face aos diferentes patamares e tecendo posteriormente algumas consideraes complementares sobre eles.
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Patamares

Caractersticas

Institutos e Instrumentos
. Projeces de longo prazo da despesa pblica e do seu fim; . Relatrios; Arts. 36 als. a) a d) e 37 LEO. Lei de Bases da Segurana Social Programas de Estabilidade e Crescimento Art. 36/2 d) LEO

Objectivos de poltica a gesto financeira

Sustentabilidade de longo prazo das Finanas Pblicas

Novos princpios e Regras Oramentais

Equidade Intergeracional (art. 10 LEO)

Planeamento de Longo Prazo das despesas pblicas (despesas da segurana social)

II

Programao macroeconmica de mdio prazo

Consolidao Oramental da disciplina financeira

Estabilidade Oramental Cfr. Ttulo V da Lei Orgnica 2/2002 ( Lei da Estabilidade Oramental)

III

Programao Financeira de mdio prazo (Medium Term Fiscal Framwork) Art. 37 al. b) LEO Oramentao por Objectivos Arts. 18 e 19 LEO.

Programao Financeira

Consolidao Oramental e disciplina financeira

Estabilidade Oramental Art. 86 LEO

IV

Programao de actividades e gesto por objectivos (MTBO) Arts. 14, 15 e 48 da Lei n 48/2004

Performance (value for Money)

.Economia . Eficcia .Eficincia Art. 42 LEO

1 Patamar Um bom exemplo de planeamento de longo prazo da despesa pblica, regido pelo princpio da equidade intergeracional (art. 10) so as despesas com a Segurana Social. Agir atendendo quele princpio significa procurar garantir que os gastos actuais podem ser assegurados e cobertos pelas geraes futuras. O Estado tem que agir com cautela e parcimnia nos clculos no domnio da SS para que os custos que est a criar no venham a ser insuportveis para as geraes futuras. A este nvel, umas das

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preocupaes actuais reside nas regras aplicadas ao clculo das penses: deve haver uma poltica de conteno do crescimento destas. Esta regra implica que se substitua a tradicional contabilidade de caixa em que se faz uma mera contabilizao dos gastos e das despesas correntes do ano pela contabilidade de compromissos7 atravs de determinados mecanismos, devem contabilizar-se no s os gastos a realizar no ano do exerccio Oramental, mas tambm os custos totais dos compromissos efectuados, das medidas e projectos que pretendem executar-se em todos e cada um dos anos da sua execuo. Por outras palavras: as polticas oramentais neste domnio, embora de curto prazo, tm que ser objecto de um enquadramento plurianual; quando se assume um compromisso, este deve ser registado oramentalmente mesmo que as despesas a ele inerentes no se realizem naquele ano, nem no mdio prazo. No domnio da segurana social, as responsabilidades plurianuais no constam do mapa XVII v. art. 32., devem ser um controlo do prprio Governo. As projeces e os relatrios que dem corpo ao planeamento de longo prazo da despesa pblica devem revelar compromissos intergeracionais. 2 Patamar No mdio prazo, a programao oramental orienta-se de molde a prosseguir um objectivo de estabilidade oramental, que corresponde ao desiderato principal que enforma a LEO. alm disso um bom exemplo de uma das novas regras financeiras que h pouco referamos em sede de macro-oramentao. A novidade que esta regra passa a ser imposta em dois momentos: tanto na elaborao, como na prpria execuo do Oramento. As disposies do Ttulo V da LEO regulam todas a estabilidade oramental e aplicamse no s Administrao Central, mas a todos os subsectores do SPA Administrao local, regional etc (art. 82/1). Isto remete-nos para o princpio da solidariedade recproca, expressamente consagrado pelo art. 84 e que se impe a todo o SPA, tanto em sede de elaborao do Oramento como de execuo oramental segundo este, todos os subsectores devem contribuir para o desiderato geral de equilbrio, todos devem procurar atingi-lo nas suas contas prprias, a todos incumbem tarefas de rigor oramental e todos so responsveis pela consecuo do objectivo final do equilbrio devendo fazer tudo o que for necessrio para que ele se alcance. O SPA deve ser pensado como um todo harmnico em que todos concorrem para o mesmo fim todos os subsectores prosseguem a estabilidade e consolidao oramental, nomeadamente atravs de:

Reflecte-se no art. 10/2 LEO.

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1. Medidas de Carcter Preventivo como p. ex as que constam do art. 88 nos

termos do qual, por fora da necessidade de cumprimento do PEC as transferncias para as autarquias locais e para as RAs podem ser limitadas ou restringidas. Eis uma ideia de solidariedade: para evitar que se chegue a uma situao de desequilbrio, todos partilham igualmente as dificuldades. E numa ptica preventiva: porque se tenta evitar a priori o desequilbrio, no se espera que ele seja atingido para procurar remediar;
2. Medidas de Carcter Sancionatrio para cumprir o equilbrio oramental

no quadro do PEC o art. 87/1 autoriza a que se fixem limites ao endividamento das RAs e das Autarquias Locais mais restritivos do que os que resultam das leis financeiras aplicveis a cada um destes subsectores (87/2). No caso de incumprimento daqueles limites, pode ser desencadeada uma sano materializada em cortes nas transferncias de fundos operadas pelo Estado para o subsector infractor, cortes esses aplicados na exacta medida da infraco (art. 92/4). 3 Patamar Os meios de programao financeira de mdio prazo podem ser uma lei ordinria (Lei de Programao Financeira plurianual), com plurianualidade rgida ou deslizante ou o elemento informativo que acompanha a proposta de Lei do OE, conforme acontece em Portugal. Esse elemento informativo referido nos arts. 37/1 b) e 86/1/2 LEO e, nos termos do art. 17 uma vinculao externa do Oramento. 4 Patamar A performance o objectivo da nova Oramentao. Definem-se programas de actividades a desenvolver pelos servios e atribui-se-lhes uma verba (dotao global) com vista ao desenvolvimento dessas mesmas actividades. Essa verba gerida pelo prprio servio, com flexibilidade, mas tendo em conta o triplo critrio de economia, eficincia e eficcia, esperando-se que o resultado alcanado no termo do exerccio seja o mais prximo possvel da meta desejada e previamente fixada. Os arts. 14 e 15 LEO foram introduzidos pela reforma de 2004 e reflectem a gesto por objectivos. H ainda que ter presente o que se dispe no art. 64; e indirectamente nos arts. 18 ss. O Oramento, actualmente, est cada vez mais limitado por instrumentos plurianuais e programas de mdio prazo, que do corpo aos desideratos de estabilidade e consolidao oramental resultantes das novas regras financeiras. Quer isto dizer que na programao de mdio prazo um instrumento para prosseguir o objectivo do equilbrio oramental. Mas ao lado deste existem outros objectivos a prosseguir atravs dos mecanismos plurianuais, a saber:
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A Sustentabilidade das Finanas Pblicas atravs de um esforo por parte do Estado para garantir que a longo prazo as suas finanas so sustentveis, nomeadamente atravs de reformas estruturais. A Consolidao Oramental que se trata de um objectivo intermdio., a prosseguir numa perspectiva de mdio prazo (3 anos, segundo a UE). Deve haver uma melhoria do saldo primrio, ajustado pelo ciclo em 3% do PIB ao longo de 3 anos consecutivos.

Numa concepo liberal, que a que impera a nvel comunitrio, ALESINA defende que a consolidao oramental se relaciona e no pode desligar-se da componente do deficit. Este autor distingue a consolidao devida a cortes na despesa (diminuindo-se o peso do Estado), da consolidao derivada do aumento da receita (aumentando o peso do Estado). Salienta tambm que no indiferente se o aumento da despesa se deve a factores estruturais ou a despesa corrente. Legislao importante: DL 26/2002 (classificador econmico); DL 171/94.

Aula de 17 /11/2008 B DINMICA ORAMENTAL ORGANIZAO E APROVAO DO ORAMENTO i) Valor Reforado 1 A Lei de Enquadramento Oramental autoqualifica-se como lei de valor reforado (art. 3, em remisso para o 112/3 in fine CRP, o qual refere as diferentes categorias de leis de valor reforado). Tal, partida, significaria que se trata de uma lei com fora paramtrica superior a outras leis em matria oramental, que por elas no poderia ser atingida. Note-se porm que a lei de enquadramento no nem uma Lei Orgnica, nem uma lei que exija maioria especial de aprovao. 2 Apesar da qualificao legal, a seu pesar, o valor agravado da lei de enquadramento tem sido controvertido pela doutrina. Coloca-se, concretamente, a questo de saber at que ponto vai a sua supremacia/at que ponto ela conseguida e se h possibilidade de a prpria Lei do Oramento contrariar ou no alterar a lei de enquadramento. Em termos de direito positivo a nica pista que nos dada resulta do disposto no art. 164 r) CRP: daqui se retira que h uma reserva absoluta de competncia legislativa da AR na aprovao da LEO; mas da no decorre que o Oramento no possa alter-la, desde logo porque um acto que tambm reveste a forma externa de lei e em relao ao qual se observa a mesma reserva (embora, quanto iniciativa
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legislativa, neste domnio, seja atribudo um direito exclusivo de iniciativa ao Governo art. 161g) CRP). 3 Neste sentido, TIAGO DUARTE considera que a prpria proposta de Lei do OE pode introduzir alteraes na Lei de Enquadramento. E mais que isso: que poderia fazlo simultaneamente, ou seja, altera-se a LEO e aprova-se o OE no mesmo acto, devendo o novo OE seguir a lei de enquadramento que ele prprio altera. Esta posio tem consequncias directas a propsito da matria dos cavaleiros oramentais, como se ver infra. 4 No deve confundir-se a proposta de Lei do Oramento com a prpria Lei, nem o OE no seu todo com a lei de OE que objecto de publicao em DR o que publicado uma verso condensada que no integra os desenvolvimentos oramentais os quais desenvolvem, desagregam e pormenorizam os mapas oramentais. 5 A proposta elaborada e apresentada pelo Governo sendo, como se disse, um caso de iniciativa legislativa reservada. Os elementos informativos a que a LEO se refere como devendo ser apresentados no momento em que desencadeada essa iniciativa legislativa, fazem parte da proposta mas no so parte integrante do prprio OE que venha a ser aprovado. 6 Coloca-se a questo de saber o que sucede na hiptese de o governo no apresentar esses elementos informativos que por lei est obrigado a apresentar. Existiram, naturalmente, irregularidades no procedimento que no so graves, e que, na hiptese de ocorrerem no seriam suficiente fundamento para que a lei de OE fosse declarada inconstitucional pois eram sanveis (e, como tal, a lei era vlida). Na ausncia destes elementos informativos, h assim que considerar duas hipteses: ou os prprios Deputados os dispensam/dispensam alguns deles por se considerarem suficientemente esclarecidos, ou, no dispensando, haveria inconstitucionalidade formal que redundaria em mera irregularidade e portanto no afectaria a validade da lei.

Aulas de 19, 24 e 26 /11/2008

ii)

Princpio Oramentais

I.

Princpio da Anualidade (arts. 4 LEO; 106/1 CRP)

A lei do Oramento de Estado anual (art. 4 LEO). Em princpio, a parte do articulado caduca no dia 31 de Dezembro do ano correspondente ao oramento. Reflexo disso, so os mapas do art. 32 LEO, quase todos com dimenso anual. Contudo, os Mapas XV, XV-A e XVI tm uma durao plurianual. H algumas dcadas, numa prtica corrente nos anos 30, a anualidade no coincidia com o ano civil, mas com o ano agrcola. Isto ainda acontece em certos
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Estados federados nos EUA. Em Portugal, o ano econmico coincide com o ano civil (art. 4/4 LEO). Uma importante excepo regra da anualidade a estruturao das despesas por programas (arts. 18 e ss. LEO). A tradio dos oramentos de programas remonta a 1977, com o surgimento do PIDDAC (actualmente consagrado nos Mapas XV e XVA). Surge no perodo ureo da planificao econmica no pas, traduzindo o princpio da oramentao do plano: as despesas do plano, nomeadamente das Grandes Opes do Plano, devem ser objecto de oramentao. O PIDDAC , primordialmente, um programa para realizao de despesa de investimento, embora tambm contemple alguma despesa de funcionamento, ainda que pouco significativa. Foi baseado num princpio keynesiano, o investimento como motor da economia (finanas funcionais). No fundo, a ideia de que um dfice de investimento saudvel. Apesar de ser um programa da administrao central, h uma concretizao local do PIDDAC. Da o mapa XV-A (repartio regionalizada dos programas e medidas) e a diviso por NUTS. O PIDDAC est associado aos Quadros Comunitrios de Apoio; actualmente vigora o QCA III. O Quadro de Referncia Estratgico Nacional (QREN), que constitui o enquadramento para a aplicao da poltica comunitria econmica e social em Portugal, concretizado atravs do PIDDAC. Como j foi referido, o PIDDAC tem uma concretizao plurianual. Contudo, no uma plurianualidade rgida, deslizante. Os perodos de tempo variam consoante o tipo de investimento. Por exemplo, se temos um plano 2006-2009, no ano de 2006 (sendo o ano n) a dotao vinculativa, porque includa na lei do oramento para esse ano. Nos anos seguintes j pode haver ajustes, embora seja desejvel que as dotaes sejam prximas, pois significa que houve uma boa oramentao. A lei exige que as despesas de investimento devem ser feitas por programas (art. 18/3 a) e b) LEO). Isto claramente um avano em relao lgica da anualidade estrita. Para alm disso, a tradio do ps-25 de Abril sempre foi no sentido de apoiar a planificao. Apesar desta importncia do PIDDAC, o controlo das despesas em geral, incluindo as de investimento, ocorre sobretudo para cumprimento do PEC. Neste sentido, o Plano perde gradualmente importncia face ao Oramento. Ainda se diz que so factores de vinculao externa do Oramento, mas tm cada vez menor importncia, o que se reflecte no decrscimo de importncia do PIDDAC. Alm disso, os QAC vo acabar em 2013, agravando-se a tendncia de falta de capacidade planificadora do Oramento. Deve ser feita uma distino entre dois tipos de programas: os de investimento e os de actividade, sendo que estes ltimos esto a crescer. Ao contrrio dos primeiros, os ltimos partem de uma perspectiva micro, de gesto interna dos servios, na linha de pensamento de Allen Schick.

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Enquanto os programas de investimento partem de uma perspectiva top-down, os de actividade podem ser bottom-up: a administrao central verifica qual a dotao mais adequada para cada servio. O art. 21 LEO remete para legislao complementar as regras relativas ao modo e forma de definio concreta dos programas e medidas a inscrever no Oramento de Estado. Esse decreto-lei o DL 131/2003. No mbito do PIDDAC temos os seguintes nveis de desagregao: - Programa - Medida -Projecto 1; - Projecto 2. Para alm destes programas tradicionais de investimento, a Lei de Enquadramento do Oramento tambm consagra programas de actividades, baseados na oramentao de performance. Trata-se de obrigar a que os servios faam o seu prprio oramento, baseado nos objectivos que querem prosseguir. Isto s est consagrado no Mapa XVI, mas a Professora diz que deve ser a tendncia orientadora da prxima reforma. O programa COFOG (Classification of the functions of the government) nas Naes Unidas a base da classificao funcional do Oramento de Estado. a classificao das grandes funes, que constitui o ponto de partida da definio de objectivos; dentro destes, as medidas e as dotaes financeiras. Estes objectivos podem ter base anual ou plurianual, o que conduz alterao do modo de especificao oramental, que hoje em dia ainda muito rgida (por exemplo, diz-se ao servio que ele pode gastar X em papel, Y em electricidade, etc.). Mas essa rigidez no o que a programao pretende: deve flexibilizar-se, atribuir um envelope de dinheiro, deixar o servio decidir como o vai gerir. Como excepo regra da anualidade, importante referir tambm o perodo complementar. Este est consagrado no art. 4/5 LEO, e permite fechar contas. Certos pagamentos s podem ser feitos no ano seguinte, mas podem fazer parte do oramento do ano que terminou. Ver, por exemplo, no Oramento de Estado para 2008, o art. 9 do DL 41/2008. Tambm possvel, em casos muito excepcionais (art. 41/1 LEO), que haja uma prorrogao da vigncia da Lei do oramento. A regra da anualidade da lei oramental tem consagrao constitucional, no art. 106/1 CRP).
II. Princpio da Unidade e Universalidade (art. 5) remisso III. Princpio da no Compensao (art. 6) remisso

IV. Princpio da no Consignao (art. 7) no referido nas tericas V. Princpio da especificao (art. 8) remisso VI. Princpio do Equilbrio (art. 9; art. 105/4 CRP):

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O equilbrio pode ser encarado de duas perspectivas:

Equilbrio Formal que postula a estrita igualdade (igualdade contabilstica)

entre receitas e despesas. Tal traduz-se na interdio dos dfices excessivos e dos excedentes de receitas8;
Equilbrio Substancial que se baseia nas teorias do dfice sistemtico e dos

oramentos cclicos. Para determinar em que consiste este tipo de equilbrio surgiram quatro teorias ou critrios:
1. Critrio Clssico trabalha a partir da distino entre receitas e despesas

normais (as patrimoniais e as tributrias) e receitas e despesas no normais (as creditcias). Segundo este entendimento haveria equilbrio se as receitas normais cobrissem todas as despesas (normais e no normais);
2. Critrio do oramento Ordinrio este critrio distingue as receitas e

despesas ordinrias das receitas e despesas extraordinrias e levanta, desde logo, o problema de saber o que entender por umas e outras. Testaram-se dois critrios: o da variao dos montantes (seriam ordinrias se no houvesse variao) e o da repetio qualitativa das despesas e receitas em mais do que um exerccio (seriam ordinrias se se repetisse e extraordinrias se se esgotassem no perodo anual). Face a esta proposta haveria equilbrio se: - as receitas ordinrias cobrissem as despesas ordinrias; - as despesas extraordinrias fossem cobertas, ou pelas receitas ordinrias, ou pelo excedente das receitas e despesas ordinrias, em caso de o haver;

A proibio de excedentes de receitas funda-se em duas razes. Em primeiro lugar, devido filosofia prpria do Estado liberal contemporneo do perodo em que tal acepo do princpio vingou que apontava no sentido de uma interveno mnima do Estado na economia: como tal, apenas deveria cobrar as receitas necessrias realizao das suas funes, no mais do que isso. E realizadas essas funes, no ficaria com qualquer excedente. [Note-se que as receitas vm essencialmente dos impostos os quais representem uma restrio da liberdade dos cidados: ora, num Estado Liberal, entendia-se que a interveno dos poderes pblicos redundava necessariamente numa diminuio da liberdade das pessoas; como tal devia ficar nos limites do indispensvel]. A outra razo de mais difcil alcance: tem que ver com a crena de que os excedentes de hoje eram o deficit de amanh, dado que o excedente de receitas permite a sua perdurao.

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3.

Critrio do Activo Patrimonial do Estado esta cambiante contrape as receitas e despesas correntes s receitas e despesas de capital. o critrio utilizado pelo chamado classificador econmico (o diploma que regula a forma como devem classificar-se e as rubricas onde devem lanar-se os diversos agregados de R e D nos mapas oramentais DL 26/2002)9. Isto facilita-nos bastante o trabalho com estes indicadores dado que o prprio diploma que determina que despesas e receitas devem considerarse como correntes ou como de capital. No entanto, a doutrina apresenta a sua prpria explicao: as R e D sero de capital ou correntes consoante alterem ou no a situao activa do patrimnio do Estado; De acordo com este critrio h equilbrio quando: - as receitas correntes cobrem as despesas correntes; - as despesas de capital so cobertas, ou pelas receitas de capital, ou pelo excedente entre as receitas e as despesas correntes, caso o haja;

4.

Critrio do Activo de Tesouraria a esta luz distinguem-se as R e D efectivas das E e D no efectivas. Doutrinariamente as primeiras so aquelas que representam um efectivo aumento ou uma efectiva diminuio do patrimnio monetrio do Estado; as segundas as que redundam numa alterao do patrimnio de tesouraria que, por sua vez, provoca um acrscimo ou uma diminuio idnticas. Bons exemplos encontramos no crdito: as receitas pblicas provenientes de crdito so no efectivas pois, muito embora d entrada nos cofres do Estado aquele montante em dinheiro, gera-se ao mesmo tempo um dbito correspondente ao mesmo valor acrescido de encargos (encargos da dvida pblica, maxime juros). De outra sorte, pode dizer-se que o mesmo se passa com as despesas de crdito prprias das situaes em que o Estado assume a posio de mutuante: h uma despesa contrabalanada por um crdito que se gera imediatamente a favor do Estado no mesmo montante; Refira-se que, de acordo com este ponto de vista, haver equilbrio quando: - as despesas efectivas forem cobertas pelas receitas efectivas; - as despesas no efectivas forem cobertas , ou pelo as receitas no efectivas, ou pelo excedente das receitas efectivas com as despesas efectivas;

ANEXO I (Receitas); ANEXO II (Despesas).

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O critrio faz apelo ao cmputo do saldo das contas pblicas, e assume uma de duas vertentes: Saldo global nos termos que expusemos supra; Saldo primrio em que a ponderao do equilbrio se faz com os dados expostos supra mas desconsiderando os encargos da dvida pblica; Na Constituio o princpio do equilbrio aparece sob a veste de equilbrio formal. No entanto, na LEO, muito embora partida pudesse ser outro o entendimento, deve entender-se (OLIVEIRA MARTINS) que foi consagrada a vertente de equilbrio substancial, por trs razes: Porque se prescreve a observncia de um equilbrio global, de um equilbrio dos saldos de todos os subsectores o saldo global, apurado a partir da consolidao dos saldos de todo o SPA; Porque se respeitam os limites ao endividamento das RAs; Porque no art. 23/1 in fine se fixa uma clusula de salvaguarda; A anlise do respeito pelo princpio do equilbrio implica que se apure o saldo de todos os subsectores para depois se fazer um cmputo geral. Sucede porm que, parte da consagrao genrica do princpio no art. 9, o legislador estabeleceu diferentes directrizes de apuramento do saldo, consoante o subsector do SPA concretamente em causa. A cada um deles dedicado um preceito especfico que enuncia essa directriz, tal que: Para os SI (Administrao Directa) o critrio o do activo de tesouraria na vertente de saldo primrio, nos termos do art. 23 Deste modo, haver que contrabalanar D e R efectivas e no efectivas excluindo os encargos da dvida Pblica (art. 23/1 2 parte). Quer isto dizer que estes encargos, apesar de serem de facto despesas efectivas, so tratados como despesas no efectivas; so contabilizados do lado das despesas no efectivas. Assim se permite o recurso ao crdito, sem se pr em causa o equilbrio, no apenas para financiar a dvida pblica (para amortizar o capital mutado), mas tambm para cobrir os seus encargos. O Estado pode endividar-se, sem perigo de deficit, para pagar tanto a dvida pblica, como o servio corrente daquela (em contraveno regra de ouro do direito oramental britnico). parte das classificaes doutrinrias, o art. 23/3 determina com toda a segurana quais so as despesas e receitas efectivas: so todas excepo dos passivos financeiros. Esta expresso corresponde a um dos Agrupamentos Econmicos previstos no Classificador econmico: ento, primeiro devemos lanar as diversas despesas e receitas de acordo com as indicaes daquele classificador; depois disso saberemos quais so as no efectivas: so aquelas que tiveram de ser reconduzidas ao agrupamento dos passivos financeiros, ex vi art. 23/3. Na posse destes dados, ponderam-se separadamente receitas e despesas efectivas e no efectivas, com a ressalva de que, havendo deficit na ponderao entre receitas e
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despesas no efectivas, ele poder ser suprido com um eventual excedente que resulte da outra ponderao (e nunca o contrrio) evitando-se um deficit. Porm, mesmo na hiptese de feitas todas estas operaes subsistir um deficit, s deve entender-se que o princpio do equilbrio no foi respeitado se no puder aplicar-se ao caso a chamada clusula de salvaguarda constante do art. 23/1 in fine. No h ainda labor jurisprudencial bastante que permita densific-la correctamente mas parece que se destina a situaes de recesso econmica ou outras turbulncias conjunturais. Note-se que vale aqui um princpio de substancialidade: no bastar ao governo invocar que a conjuntura do perodo a que se refere o oramento justificadamente permite um deficit: tem que demonstrar porque que assim sucede em dois momentos: no relatrio da proposta de lei do OE (quando apenas estima que v haver deficit) e no relatrio da Conta Geral do Estado (quando esse deficit j se verificou de facto). Saliente-se, porm, que apesar da frequente invocao deste normativo, esta ideia de substancialidade nem sempre particularmente atendida. O cumprimento desta norma no susceptvel de fiscalizao da constitucionalidade (NAZAR CABRAL): parece que os juzes do TC no tm a formao econmica para julgar se o conceito indeterminado em que ela assenta est ou no preenchido. A menos que haja uma situao claramente ostensiva v.g. deficit com crescimento econmico na ordem dos 4 ou 5%.
Para os FSI (art. 25) e a SS (art. 28) o critrio adoptado tambm o do activo

de tesouraria, mas na verte de saldo global. Quer dizer: na pureza dos princpios; O critrio do art. 23 , portanto, o mais generoso.

VII.

Princpio da Equidade Intergeracional (art. 10)

Expressa a ideia de que O OE deve subordinar-se ao princpio da equidade na distribuio de benefcios e custos entre geraes. Na previso de receitas e despesas mas, sobretudo das segundas h que levar em conta os interesses das geraes vindouras. Este princpio visa responder ao problema colocado pela circunstncia de algumas decises oramentais poderem deixar encargos para o futuro que sero assegurados por uma gerao que no aquela que autorizou o recurso a certa despesa ou receita: quando assim acontea, se uma gerao presente impe encargos no s a ela prpria como tambm a geraes futuras, manda este princpio que os benefcios provenientes desses encargos possam aproveitar igualmente tanto gerao que os criou com quela que os h-de suportar. Do art. 10/2 constam as incidncias oramentais do princpio, ou seja, os domnios da oramentao onde ele deve ser necessariamente ponderado. Entre os mais importantes contam-se o endividamento, o investimento pblico (onde a lei manda atender no s ao investimento fsico e infra-estrutural mas tambm ao investimento na
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qualificao do capital humano; o investimento deve traduzir-se em despesas reprodutivas) e ao nvel das penses de reforma a este ltimo nvel h um intenso debate: a questo que est em cima da mesa assegurar a sustentabilidade do sistema pblico de reformas em tempos em que cada vez mais difcil, dada a quebra demogrfica, assegurar que ele se mantm funcionando com base nos fundamentos em que at aqui se tem alicerado. VIII. Princpio da Publicidade (art. 12)

No deve confundir-se com o princpio da transparncia que tem a ver com a prestao de contas e informaes dos servios aos Ministrios, ao prprio Governo e AR. Significa que o Oramento deve ser publicado, tal como qualquer outra lei, em DR.

Aula de 3 /12/2008 iii) Contedo do Oramento 1 O Oramento inclui uma parte de articulados e outra parte de mapas oramentais da que se discuta a sua natureza jurdica. A questo que se coloca a de saber quais as matrias de inscrio necessria no Oramento, e a contrario quais as matrias e que tipo de disposies dele no devem constar. Isto remete-nos para a questo dos

Cavaleiros Oramentais.
2 Os Cavaleiros so disposies parasitrias que so inseridas na lei do Oramento, embora dela no devessem constar, para aproveitar o valor reforado daquela e, eventualmente, o prprio mecanismo-travo do art. 167/2 CRP. Divisam-se, assim, partida, dois tipos de cavaleiros: por um lado as disposies no financeiras (pois o OE s deveria incluir disposies de tipo financeiro); por outro as disposies referentes a outros anos econmicos que no aquele a que o Oramento se refere ou destinadas a vigorar por um perodo de tempo superior quele, aqui em contraveno ao princpio da anualidade. 3 Numa acepo muito ampla, como tudo gera receitas e despesas tudo seria matria oramental. Ora, isto incompatvel com o Oramento dos dias de hoje (pois implicaria um documento com uma extenso incalculvel) e colocaria at problemas do ponto de vista da relao entre actos normativos, na medida em que a lei do OE tem valor reforado. 4 Assim sendo, o art. 31/1 enuncia as matrias que se consideram especificamente oramentais de uma forma no taxativa (a al. p) uma clusula aberta); do nmero 2 retirar-se-ia a proibio de cavaleiros oramentais: no se podem incluir mais matrias do que as estritamente necessrias para a execuo oramental: ou seja, do que as enunciadas nas als. a) a o) do nmero 1 ou que, no o sendo, passem no crivo da al. p)
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indispensabilidade para a gesto do SI, dos SFA e da SS no ano econmico a que respeitam. 5 Simplesmente, dentro destas matrias incluem-se Cavaleiros, isto , matrias quem no so especificamente financeiras nem respeitam estritamente a anualidade mas que por fora da prpria LEO tem que estar no OE. Em Frana surgiu a Teoria dos Cavaleiros Oramentais Obrigatrios que parece ter sido acolhido pelo legislador portugus. Nessa linha, exemplos de normas que actualmente tm que constar do OE, embora no sendo matrias especificamente oramentais podemos encontrar: 1) Cavaleiros Obrigatrios Permanentes

Nas als. f) a i) do art. 31/1 em matria de endividamento, montantes mximos do mesmo e recurso ao crdito

O art. 161 h) CRP determina que cabe AR autorizar o Governo a contrair e conceder crdito (operaes passivas e activas) quando isso d origem a dvida pblica fundada e tambm a fixar o limite mximo dos avales que o Estado pode conceder a outras entidades. Na Constituio no se exige que estas autorizaes e fixao de limites constem do OE poderia perfeitamente ser aprovada uma lei ordinria para o efeito mas tornou-se costume que assim acontecesse e a LEO assumiu esse costume e deu-lhe dignidade legal, tornando-o obrigatrio. NAZAR CABRAL salienta que estas matrias nada tm que ver com matrias atinentes ao OE: so meras fontes geradoras de despesa e receitas e estas no tm que ver com o Oramento; poderiam constar de Lei ou DL como acontece com outras fontes, constando do OE apenas uma dotao para lhes dar cobertura.

Em matria de transferncia de fundos para subsectores al. m)

Actualmente, por fora das novas lei das finanas das Autarquias Locais e das Regies Autnomas o OE j no fixa os montantes das transferncias mas antes fazia-o com fundamento nesta alnea.

Na al. n) ao abriga da qual todos os anos o OE dedica um preceito do seu articulado a definir os valores mnimos para os contratos fiscalizados pelo Tribunal de Contas.

2) Cavaleiros Obrigatrios Eventuais Nas regras sobre gesto e alienao do patrimnio do Estado; Noutras regras que se insiram no OE ao abrigo da clusula aberta constante da al. p);
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Outras normas, apesar de no representarem Cavaleiros Obrigatrios surgem permanentemente e do corpo a uma verdadeira praxis no direito oramental portugus: por exemplo as autorizaes legislativas e legislao conexa. Outras ainda so meros cavaleiros permitidos eventuais: p. ex em matria de orgnica dos servios, quadros de disponibilidade, etc. No fundo so matria completamente fora do art. 31, mas que so aceites a nvel poltico, doutrinrio e jurisprudencial desde que tenham alguma conexo com OE. Conforme j se disse, o interesse de trazer cavaleiros oramentais para a Lei do OE aproveitar que aquela ser seguramente aprovada naquele momento e vai estar todo um perodo de tempo sem poder ser alterada, aumentando-se assim a segurana jurdica em relao s matrias que dela constem. 6 Grandes problemas levantam os Cavaleiros que devam ser considerados proibidos pelo art. 31/2 pois coloca-se a questo de saber at que pondo que aceitvel que constem da Lei do Oramento e que disponham do seu valor reforado. Entramos numa questo de Direito constitucional: a incluso numa lei de valor reforado de normas a que o legislador constitucional no quis dar esse valor. Encontramos aqui trs teses: JORGE MIRANDA defende que no devem ser admitidos porque a lei do OE uma lei de valor reforado em razo da matria; Doutrina mais recente, sobretudo BLANCO DE MORAIS admite a irrelevncia dos Cavaleiros Oramentais. Contudo afirma que a matria a que estes se reportam no perde a sua natureza ordinria: isto significa que as normas que contm estes cavaleiros no caducam no final do ano econmico conforme sucede s restantes; H quem entenda que a prpria lei do Oramento pode derrogar o art. 31/2. De um modo mais amplo, como vimos, TIAGO DUARTE sufraga essa tese; Resumindo, o quadro a traar em termos de disposies inseridas no OE o seguinte:

H matrias especificamente Oramentais contidas no art. 31 (as contidas nas als. a) e d) e as matrias atinentes gesto financeira da al. p) estas no so cavaleiros; H matrias no especificamente Oramentais, a que o art. 31 faz referncia, e que por fora dele devem constar obrigatoriamente do Oramento. Mais que isso: devem constar de todos os Oramentos, ano aps ano so os Cavaleiros Obrigatrios Permanentes;

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H matrias no especificamente oramentais que por fora do art. 31 podem constar da Lei do Oramento so os Cavaleiros Obrigatrios Eventuais; H matrias no especificamente Oramentais que no constam do art. 31 mas so permanentemente inseridas no Oramento por fora de uma praxis. Estas, ou tm a sua insero no OE legalmente habilitada (ex as autorizaes legislativas art. 165/5 CRP), ou no constando do art. 31 tm, ainda assim, alguma conexo com o OE e so politica, doutrinal e jurisprudencialmente aceites so os Cavaleiros Permitidos Permanentes; H matrias no especificamente Oramentais que no constam do art. 31 mas que podem ser (ou no) inseridas no Oramento por fora de uma praxis se habilitados nos termos do ponto anterior, so os Cavaleiros Oramentais Permitidos Eventuais;

S as normas relativas a matrias cobertas por uma al. do art. 31/1 beneficiam do regime especfico da lei do OE. Estas beneficiam dele indistintamente, sejam ou no Cavaleiros. Aula de 10/12/2008 Endividamento e Crdito Nos termos do art. 161 h) da CRP, em matria de endividamento e crdito, compete AR autorizar o Governo a: Contrair emprstimos, ie, assumir a posio muturio, endividar-se; Conceder emprstimo assumir a posio de mutuante; Conceder avales funcionando como garante de dvidas contradas por outras entidades (assim, p. ex os avales que o Governo actualmente concede s Instituies Bancrias, no quadro das medidas delineadas para fazer face recesso econmica, para obterem crdito junto de instituies bancrias estrangeiras, seguiram este procedimento de aprovao); Na prtica desde o 25 de Abril essas autorizaes, muito embora pudessem efectivar-se a partir da mera aprovao de uma lei ordinria, constam do OE: um verdadeiro costume a que em 2001 o legislador deu cobertura legal, podendo discutir-se se se trata ou no de um Cavaleiro obrigatrio10. Descendo ao concreto, constam do art. 31/1 trs situaes concretas:
1. Quanto concesso de emprstimos, a fixao de limites ou patamares mximos

do valor dos mesmos, nos termos da al. i);

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Tendo presente o que ficou dito na aula anterior parece que NAZAR COSTA CABRAL propende a defender que Cavaleiro Obrigatrio.

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2. Quanto contraco de emprstimos, rectius ao endividamento do Estado, as

operaes enunciadas nas als. e), f), g) e m) especificamente paras Regies Autnomas;
3. Quanto prestao de garantias pessoais (fiana ou aval11), a fixao do limite

mximo dos mesmos que pode ser concedido pelo Estado ou pelos SFA. Complementarmente a dvida pblica regulada por dois diplomas extravagantes: a Lei 7/98 (dvida pblica directa a principal) e a Lei 112/97 (dvida pblica indirecta ou acessria). As condies gerais de emisso de dvida pblica esto dependentes de fixao pela AR, enquanto as condies complementares so definidas pelo Conselho de Ministros e as condies especiais so gizadas pelo Instituto de Gesto do Crdito Pblico. A L 7/98 trabalha a partir da subdistino entre dvida pblica flutuante (que a paga no decurso do ano oramental em que foi contrada) e divida pblica fundada (cuja amortizao ocorre num exerccio oramental diferente daquele em que a dvida foi emitida).

Modelos de Criao de Despesas e Receitas

O que est em causa a determinao da fonte da criao das despesas e das receitas ou mais concretamente, saber se o Oramento se limita a prev-las ou pode tambm crilas.

Podemos conceber trs modelos de criao de despesas: Segundo o modelo dualista o OE no pode criar despesas ex novo nem pode alterar as j existentes. O sistema italiano, de alguma forma, encaixa-se neste modelo; Segundo o modelo monista o Oramento ao mesmo tempo que procede inscrio e contabilizao das despesas, pode alterar as despesas j existentes ou criar outras ex novo;
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O aval , semelhana da fiana, uma garantia pessoal das obrigaes caracterstica dos ttulos de crdito. Distingue-se desta porque no pressupe acessoriedade. Assim, funciona como um verdadeiro negcio jurdico abstracto atravs do qual um terceiro avalista se apropria de uma dvida alheia e passa a responder solidariamente com o devedor pelo seu cumprimento, sem que aquele ou o credor lhe possam opor vitoriosamente as causas que afectam a validade ou a existncia da relao causal.

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Uma soluo intermdia passa por o OE no poder criar despesas ex novo, mas poder alterar as regras de clculo e as prprias despesas j existentes. NAZAR CABRAL considera-o um modelo menos plausvel em termos prticos, mas aceitvel em termos tericos; Por seu turno, a discusso do lado das receitas a controvrsia entre quatro alternativas possveis: O OE no poder nem criar tributos novos, nem alterar os j existentes; No se poder criar tributos novos, nem alterar directamente os j existentes, mas poder alterar-se as regras de clculo daqueles (o que equivale, entenda-se, uma alterao indirecta); O OE no poder alterar nem criar tributos ex novo, mas poder conter autorizaes, dirigidas ao Governo, para que este a tal proceda se assim entender; O OE poder alterar e criar novas tributaes e, por maioria de razo, conter autorizaes legislativas nesse sentido; Estas consideraes vm a propsito da matria dos Cavaleiros Oramentais. A lei portuguesa optou pela quarta cambiante em sede de receitas, e pela segunda em sede de despesas. Efectivamente, a Constituio d expressamente cobertura insero de autorizaes legislativas ao Governo na prpria Lei do Oramento (art. 165/5 CRP). Podemos conceber dois tipos de autorizaes: as autorizaes em matria fiscal (que consistem num verdadeiro Cavaleiro Oramental permitido) e as autorizaes noutras matrias como sejam no domnio da contratao na funo pblica. O legislador preocupou-se em fixar um regime especfico para as primeiras no qual se denota que ter aceitado a tese de que estas apesar de no serem disposies especificamente financeiras beneficiavam do regime prprio da Lei do Oramento. Tal recorta-se dos arts. 165/5 CRP in fine (que determina a sua caducidade no termo do ano econmico a que se reporta o Oramento) e do art. 41/3 a) LEO que dobra esta previso determinando que elas no subsistem em caso de eventual prorrogao de vigncia do oramento. Pode perguntar-se: e o que acontece aos outros tipos de autorizaes legislativas? Segundo NAZAR CABRAL o regime , aparentemente, o ordinrio caducam, nos termos do 165/4 CRP, apenas com a demisso do Governo, o termo da legislatura ou ante dissoluo parlamentar o que denuncia, na perspectiva da Professora que, entre as teses da proibio e da irrelevncia dos cavaleiros o legislador ter optado pela 2 opo. Verifica-se, afinal um monismo pois que o Oramento tanto funciona como suporte para a inscrio de receitas e despesas (nos mapas), como como fonte criadora das mesmas (no articulado). Aula de 15/12/2008
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Execuo Oramental Princpios da Execuo oramental: Quando se fala em execuo Oramental o art. 42 remete-nos para uma ideia de dupla legalidade da execuo: Por uma banda, legalidade geral no sentido em que nenhuma receita ou despesa pode ser realizada se no estiver prevista na Lei: esta lei tanto pode ser a lei do Oramento, como qualquer lei ordinria. A realizao de despesas e receitas tem que ocorrer nos termos da lei; Por outra banda, legalidade especfica pois que as receitas e despesas para serem realizadas tm que estar inscritas no OE. Desta feita no qualquer lei, a lei oramental; Na ordem jurdica portuguesa tm que estar preenchidos os dois requisitos: a despesa ou a receita tem que constar de lei latu sensu, e tem que contar do OE. E o que acontece se uma despesa ou receita for criada pelo prprio Oramento (ex criar um novo imposto)? possvel porque os dois requisitos de legalidade tero sido respeitados: a legalidade genrica estar no prprio Oramento que, antes de mais, tambm uma lei. Resumindo: a legalidade especfica est s no oramento; a legalidade genrica pode estar em qualquer lei e necessariamente tambm no Oramento! A legalidade especfica remete-nos para uma ideia de tipicidade legal : quer dizer, as despesas e as receitas que podem realizar-se esto enumeradas taxativamente no podendo extrapolar-se essa enumerao. E ho-de estar enumeradas em lei cronologicamente prvia aos actos de realizao/efectivao das mesmas. Esta tipicidade tem natureza distinta consoante falemos de receitas ou despesas: Receitas uma tipicidade qualitativa. Ou seja: s tem que ser objecto de inscrio a qualidade da receita, no havendo quaisquer limites quantitativos sua cobrana. A ideia a de que a cobrana de receitas relativamente imprevisvel. Embora j existam alguns mecanismos de previso medianamente seguros, basta uma alterao da conjuntura econmica para que todas as previses possam gorar-se (p. ex a cobrana ficar aqum do esperando ao nvel do IVA porque estamos num perodo de recesso econmica, que se traduz na quebra do consumo, e este um imposto sobre o consumo ou sobre as transaces).

Despesas uma tipicidade quantitativa. Significa isto que nenhuma despesa pode ser realizada para alm do montante previsto, para alm da dotao oramental. Atingido esse limite no podero realizar-se mais despesas, sob pena de se desaguar numa situao de irregularidade financeira.
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A relativa rigidez deste regime pode ser temperada por duas vias : (i) pelo recurso dotao provisional que uma inscrio de verbas feita anualmente, no oramento do Ministrio da Finanas, para fazer face a despesas imprevisveis e inadiveis (art. 8/5) e (ii) pela possibilidade de alterao do Oramento (arts. 49 ss) a utilizar sempre que no estejam preenchidos os requisitos de recurso quela dotao, ou ela no permita satisfazer os encargos financeiros com que o Estado se debata. Portanto, o primeiro princpio o da legalidade, com a sua projeco especfica que a tipicidade. Um outro princpio importante em sede de execuo oramental das despesas o triplo princpio da economia, eficincia e eficcia a regra dos trs Es (art. 42/6 c).) As despesas tm que se realizadas obedecendo a estes trs critrios que querem dizer, respectivamente: Que as despesas devem ser realizadas com parcimnia economia; Que deve procurar fazer-se o mais possvel usando os mesmos recursos ou at menos eficincia; Que, confrontando os resultados obtidos em sede de execuo, com os resultados traados no momento da elaborao do Oramento, deve fazer-se com que os resultados obtidos se aproximem tanto quanto possvel dos traados. Que deve haver uma anlise custo-benefcio na realizao da despesa eficcia (eficcia da aco pblica); Princpio da Segregao de Funes (art. 42/1) comum execuo oramental das despesas e das receitas. Tem que ver com um critrio de controlo, de controlo oramental. A ideia a seguinte: quem autoriza uma despesa no pode ser a mesma entidade que a paga; quem liquida um imposto ou outra qualquer receita, no pode ser o mesmo ente que o cobra. Ex as despesas realizadas por um determinado servio do SPA so autorizadas, via de regra, pelo Chefe de Servio, mas no pode ser a mesma pessoa que autoriza o seu pagamento (autorizao para se fazer a despesa vs autorizao para se pagar.). desejvel promover a interveno de duas entidades no mesmo processo porque assim h controlo um controlo recproco. Quem autoriza a despesa normalmente o dirigente mximo do servio (o Director-geral), a menos que estejam em causa valores to elevados que tenham que ir ao Ministro ou ao secretrio de Estado da pasta. Mas quem paga e processa o chefe de seco esta entidade confere a legalidade da despesa e manda pagar. Para os franceses isto exprime-se na tradicional dicotomia entre o ordinateur (aquele que d a ordem) e o comptable (aquele que autoriza o pagamento).
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Princpio do cabimento Oramental um princpio apenas atinente s despesas. Exprima a ideia de que toda e qualquer despesa, para poder ser realizada, tem que caber no cabimento (passe a redundncia), na afectao que lhe foi dada. Se se autorizar a realizao de uma despesa sem cabimento, estaremos diante de uma infraco financeira. Deve distinguir-se: O cabimento simples (art. 42/5, 42/6 b) ) tem que ver com o facto de a despesa caber ou no na dotao oramental. Ex se h uma dotao de 50 para vencimentos de um servio, isto quer dizer que s podem ser pagos 50 de vencimentos nesse servio. Pode pagar-se menos, mas no mais; O duplo cabimento (art. 42/9) s se pe em relao s despesas que tenham, atrs de si uma receita consignada. Ex faz-se uma dotao de 50 em obras de manuteno de uma auto-estrada prevendo-se que se vo cobrar esses mesmos 50 em receitas das portagens. Duplo cabimento significa que, por um lado, no se pode gastar mais de 50 porque isso ultrapassaria a dotao; por outro, se a receita obtida for inferior a 50, o tecto mximo do que se pode gastar no corresponde a 50 mas receita efectivamente obtida (suponha-se: apenas 30 em portagens). Trabalha-se com dois tectos: o valor da dotao limitado pelo valor efectivamente cobrado da receita que estava consignada para a realizao daquela despesa.

O art. 43 nmeros 2, 3, 5 e 6 regula do DL de Execuo Oramental. Todos os anos o Governo tem que aprovar este DL que regula o processo de execuo entre outros aspectos prximos. um DL nico que serve para todo o SPA, incluindo a SS. Este ano o DL 41/2008 de 10 de Maro: que j foi aprovado com atraso!

Princpio da Utilizao por duodcimos (art. 42/6 b)) Apenas se reporta s despesas. Significa que as despesas previstas devem ser parceladas por 12 meses e em cada ms s podem ser gastas as verbas previstas (o 13 e o 14 ms das aposentaes so indexados s dotaes dos meses de Janeiro e Novembro), s se pode gastar a duodcima parte do total apresentado. O princpio pode ter excepes que resultam do DL de execuo oramental: os casos sintomticos so os de obras pblicas representativas de grandes encargos: assim aconteceu com a EXPO98 e a construo dos estdios do EURO 2004.
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Princpio da Cativao de Verbas (art. 41/3 do DL 71/95 e 43/5 b) LEO). Igualmente exclusivo das despesas: exige-se que face a determinadas despesas, uma parte da dotao fique cativa e a sua libertao s possa ocorrer em casos excepcionais. No fundo o seguinte: se p. ex se fizer uma dotao de 50 para a aquisio de bens e servios mas houver uma cativao de verbas de 50%, isto significa que na prtica s se vo gastar 25! Este princpio motiva uma crtica frequente das oposies aos Governos: a de que esto a fazer bluff anunciando verbas elevadas de despesa, maxime de investimento, quando na verdade essa despesa no vai ser feita se houver uma cativao significativa. A sua admissibilidade controvertida na doutrina: a ideia que o AR aprovou aquele montante de despesa, no mais, mas tambm no menos. A boa doutrina parece ser a de que, se a cativao vier no prprio OE admissvel (a AR aprovou formalmente, no materialmente); se vier fora dele j parece no ser. Resumindo, temos trs tipos de princpios a observar na execuo Oramental: 1. Princpios da execuo das Despesas: Tipicidade 42/5 e 46 b); Dupla legalidade despesa tem que estar prevista na lei (legalidade genrica) e tem que estar inscrita no Oramento e correctamente classificada (legalidade especfica ou financeira); Cabimento ou Duplo Cabimento; Execuo por duodcimos; Tripla autorizao ou segregao de funes (42/1) trs fases realizadas por rgos distintos: autorizao da despesa, autorizao do pagamento e pagamento; Economia, eficincia e eficcia; Gesto flexvel ou cativao (43/5 b)); 2. Princpios da execuo das Receitas: Segregao de funes aqui apenas duas funes: liquidao e cobrana; Legalidade; Tipicidade qualitativa: 3. Princpios Comuns: Legalidade; Tipicidade; Segregao de Funes;

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Aula de 17/12/2008 Alteraes Oramentais e Lei-Travo Esto reguladas nos arts. 49 ss. A ideia que a alterao do Oramento segue as mesmas regras do procedimento oramental originrio assim o diz o princpio do paralelismo (art. 50). As alteraes esto assim vinculadas: s regras formais e procedimentais aplicveis ao procedimento oramental originrio art. 50; a respeitar as obrigaes decorrentes de lei e contrato e as despesas obrigatrias v. art. 16; a serem publicadas, como o o Oramento originrio (art. 52); A iniciativa da alterao do Governo (espelha-se aqui o princpio do paralelismo). Mas, em desvio s regras aplicveis ao procedimento originrio, no procedimento derivado a competncia de aprovao tanto pode ser da AR como do prprio Governo, dependendo das matrias em causa: Alteraes da competncia do Governo tm uma dupla base legal: o art. 51 LEO e o DL de Execuo Oramental. Ex vi do disposto no art. 49/2 o governo fica habilitado a, na prpria lei de Execuo oramental, elencar um conjunto de matrias que pode ser ele prprio a alterar. Essas matrias so enumeradas num anexo do DL de Execuo. H, portanto, uma margem de significativa liberdade. O art. 51, por seu turno, proporciona mais segurana jurdica ao enunciar taxativamente quais as alteraes que habilita o Governo a fazer: o Desenvolvimentos oramentais que no impliquem alteraes dos mapas de base al a) o Alteraes de transio de saldos al b); o Reduzir ou anular despesas que no considere justificadas nmero 2, ex vi nmero 1 al c). Ideia importante: o Governo no est obrigado a realizar efectivamente as despesas aprovadas, pode deixar de o fazer se no as considerar necessrias e desde que no correspondam a despesas obrigatrias (art. 16);

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Alteraes da competncia da AR residualmente, so todas as outras. Esquematizando, porm, esto em causa alteraes que: o Concretizem modificao aos desenvolvimentos oramentais geradora de alterao dos mapas de base; o Redundem na inscrio de novos programas ou no aumento do valor total de despesa de cada programa; o Envolvam acrscimo dos limites do endividamento do Estado fixados no OE que se pretende alterar, por fora do art. 31/1. Note-se que, sob pena de passarem a ser da competncia do Governo, estas alteraes no podem ter como contrapartida12: o Aumento de receitas efectivamente consignadas; o Saldos de gerncias ou dotaes de anos anteriores; o Dotao provisional;

Resumindo, so dois os cenrios de interveno paradigmtica da AR: Aumento da despesa por ex em virtude de um cenrio de crise. uma alterao necessria por fora da tipicidade quantitativa das despesas. Pode ser dispensada se a dotao provisional for suficiente para acorrer aos encargos; Teoricamente pode ser tambm um aumento da receita, mas no provvel; Transferncias Oramentais; As alteraes da competncia do Governo, por seu turno, podem ser feitas atravs de um mero acto material, despacho, etc (v. DL 71/95), sendo desnecessrio o recurso a um acto legislativo estamos falando de situaes menos importantes e alteraes em mapas que no so de base. A alterao opera simplesmente ao nvel do Ministro das Finanas e do Ministro da Pasta. Direito de Emenda Quando a competncia para a alterao pertence AR tudo mais complicado e colocam-se especialmente dois problemas: (i) o de saber quem tem competncia para propor a alterao; e (ii) o de determinar os limites do poder parlamentar de modificao (emenda) dessa proposta. Repare-se que o art. 161 g) CRP parece no poder ser aplicado directamente: no est em causa um procedimento originrio, mas um procedimento derivado; uma alterao de um Oramento j aprovado. Todavia, doutrina e jurisprudncia defendem a
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O que est aqui em causa essencialmente so situaes em que a alterao visa permitir ao Governo gastar mais, mas esse aumento de despesa compensado por receitas de qualquer uma daquelas provenincias (dotao de anos anteriores ou dotao provisional). No aumento de receitas consignadas, segundo me parece, a ideia a seguinte: est-se a pensar nos casos excepcionais em que se pode consignar uma receita a uma despesa concreta. Se aumenta a receita, parece que tambm pode aumentar a despesa (NOTA DE EXPLICAO PESSOAL, NO FOI REFERIDO PELA PROFESSORA).

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aplicao analgica deste preceito13 resolvendo assim o problema: a iniciativa tem que partir do Governo pois s ele tem competncia para executar o Oramento; logo, s ele que sabe quando e em que medida se justifica uma alterao (o seu timing, os seus limites e extenso). Mais delicado saber at onde vai o poder de interveno do Parlamento? Limitar-se- simples aprovao ou rejeio em bloco da proposta apresentada? Poder introduzir-lhe modificaes? Se sim, com toda a liberdade ou com alguns limites? Segundo a doutrina maioritria (SOUSA FRANCO, NAZAR CABRAL, OLIVEIRA MARTINS) a AR pode introduzir alteraes, ou seja, tem um direito de emenda da proposta legislativa do Governo, tanto no Oramento originrio como nas propostas de alterao. S que esse direito no est regulado e o problema saber quais so os seus limites e extenso. Uma dificuldade adicional: ser esse direito de emenda diferente em termos de extenso e intensidade consoante esteja em causa um procedimento originrio ou derivado? Parece que sim. Proposta de OE . grande liberdade/possibilidade de subverso da proposta do Governo vs necessidade de limitao (TIAGO DUARTE); Proposta de Alterao do OE . como a execuo da exclusiva competncia do Governo, a subverso da proposta de alterao por ele apresentada inaceitvel; . Lei-Travo; Proposta de OE A LEO e a Constituio nada dizem mas h jurisprudncia constitucional antiga (ex. Acs. 317/86 e 297/86) que admite a existncia de uma grande liberdade no direito de emenda admitindo-se alteraes mesmo que vo completamente ao arrepio da proposta original (ex o Governo propor um OE muito contido e ser aprovado um OE despesista). Mais recentemente h vozes que se manifestam em sentido contrrio (TIAGO DUARTE14) afirmando que tem que haver um certo limite; e o limite seria a reserva de iniciativa do Governo. Seriam, a esta luz, inconstitucionais as alteraes aprovadas no exerccio do direito de emenda, que subvertessem completamente o contedo essencial da proposta. Lamentavelmente aquele autor no concretiza at onde iriam esses limites Proposta de Alterao Neste caso a jurisprudncia do TC mais prudente exigindo mais limites ao exerccio do direito de emenda. No sero aceitveis as alteraes que subvertam o
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Como vimos h pouco a propsito do princpio do paralelismo parece que nem era preciso ir to longe. Uma remisso legal quanto baste. 14 Pelos rascunhos no consegui apurar se seria TIAGO DUARTE ou TIAGO LOBATO. Mas presumo que seja a primeira hiptese.

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sentido da iniciativa do Governo (ex o governo quer aumentar a dotao do Min. Educao e o Parlamento baixa a desse Ministrio e aumenta a de outro; o Executivo pretende aumentar a despesa e a AR diminui). No haveria essa subverso na hiptese de a AR aceitar diminuir ou aumentar as receitas ou as despesas mas no na proporo que o Governo pedia. Mais uma vez o argumento recorta-se do direito de iniciativa exclusivo e do poder exclusivo de execuo. Um ltimo argumento colhe-se da prpria existncia da lei-travo em termos que veremos infra. Note-se que, tanto neste caso como no da proposta de OE, o problema mais delicado surge face aos governos minoritrios pois que estes, a admitir-se uma ampla margem de discricionariedade no exerccio do direito de emenda, poderiam ser confrontados com a aprovao de um OE ou de uma alterao a um OE, que, de tanto alterada, j em nada correspondesse ao seu Oramento. No faria pois muito sentido que o Governo, a quem compete a Execuo oramental, tivesse que executar um oramento que no o seu!

Lei- Travo Em rigor no uma lei, mas uma norma constitucional: a do art. 167/2 CRP. Visa bloquear as iniciativas legislativas do parlamento que, no ano econmico em curso, envolvam aumento de despesas ou diminuio de receitas relativamente aos patamares oramentados. Esta norma est pensada para iniciativas dos Deputados que no tenham que ver com o OE, mas que indirectamente o afectem (ex imagine-se que os Deputados apresentam, para vigorar no ano econmico em curso, uma proposta de aumento de um subsdio: estaria vedada porque iria implicar um aumento da despesa em relao ao que estava oramentado). A ratio este preceito a seguinte: visa impedir que os Deputados possam pr em causa a execuo Oramental que levada a cabo pelo Governo. Resumindo, quanto ao mbito de aplicao do art. 167/2 CRP deve ficar assente que: A Lei-Travo aplica-se iniciativa legislativa dos Deputados e dos grupos parlamentares, mas no do Governo; No se aplica a iniciativa daqueles que envolva diminuio de despesas e aumento de receitas; No se aplica s iniciativas legislativas que no hajam de produzir efeitos no ano econmico em que sejam aprovadas as competentes leis; A lei-travo tem implicaes no prprio processo de alteraes oramentais (nesse sentido, NAZAR CABRAL). Aplicando-se nestes casos, deve entender-se que se os Deputados no podem apresentar projectos de lei que envolvam aumento de despesas
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ou diminuio de receitas para o perodo correspondente ao exerccio em que vai entrar em vigor a lei em que esse projecto desaguar, ento tambm no podem apresentar propostas de alterao a propostas de alterao do OE feitas pelo Governo nesse sentido. Assim, p. ex poderiam aprovar uma alterao que aumente as despesas para 500 (em vez de 400 na verso originria), se apresentada pelo governo, mas no poderiam mutuo proprio aument-las para 600 se a proposta do Executivo se ficasse pelos 500: entende-se que, se o fizessem, isso seria uma iniciativa legislativa originria (no uma alterao). E iniciativas originrias deste tipo esto vedadas pelo art. 167/2 CRP. O dispositivo-travo tem sido muito criticado na doutrina. simultaneamente acusado de ser pouco e demasiado exigente, em aparente contradio: seria demasiado brando em relao aos aspectos onde deveria ser exigente e muito exigente nos casos em que, razoavelmente, isso se no justificaria. No caso concreto da excessiva rigidez ela advir da circunstncia de no se avanar com qualquer fasquia nominal, mas se vedar qualquer tipo de aumento de despesas, sem atender ao contexto em que este pode operar. que o aumento das despesas podia no ser muito significativo e alm disso, ser compensado por outros mecanismos (ex um aumento das receitas). Nessa eventualidade a limitao em que o art. 167/2 se traduz no seria, provavelmente muito razovel. Mas, da forma como o preceito se apresenta (relativamente acrtica e fechada) o intrprete no poder fazer este tipo de juzos quanto oportunidade da sua aplicao. Fiscalizao Oramental o ltimo momento de vida do Oramento a qual, compreende, recorde-se, trs fases: 1. Uma fase de organizao, preparao e apresentao que comea internamente ao nvel do prprio Governo e termina com a sua aprovao pela AR apresentao essa feita na sequncia de uma proposta de lei do Executivo, a qual, antes disso foi, por sua vez, previamente aprovada em Conselho de Ministros; 2. Uma fase de execuo que, nos termos do art. 4, tem a durao de um ano, ressalvadas as excepes da lei; 3. Uma fase de fiscalizao e de elaborao de contas (balano) da execuo a Conta Geral do Estado; Note-se que tambm h fiscalizao ao longo da prpria execuo oramental, mas a mais importante, , sem dvida, aquela que se faz depois de cessar a vigncia do OE. Esquematizando, a fiscalizao latssimo sensu pode ser de dois tipos:
1. Fiscalizao Oramental proprio sensu corresponde fiscalizao do

oramento em sentido prprio, da conformidade das suas previses com a realidade revelada pela sua execuo. Este tipo de fiscalizao compete: AR efectiva-se atravs da apreciao e votao da Conta Geral do Estado. Antes da sua aprovao, a Conta anualmente objecto de
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parecer no vinculativo do Tribunal de Contas. A apreciao oramental parlamentar, especialmente porque socorrida de um parecer de uma entidade especializada, permite detectar situaes de m execuo oramental que possam determinar fiscalizao financeira. Aos Servios leia-se, aos prprios servios do SPA como p. ex a Inspeco Geral de Finanas. A ideia antes de darem aplicabilidade a qualquer norma ou realizarem qualquer despesa ou receita inscrita nos mapas os servios devem certificar-se da sua regularidade legal e financeira;

2. Fiscalizao Financeira esta recai no sobre o Oramento em si, mas

sobre aqueles que o executam (os funcionrios e agentes da Administrao, e eventualmente membros do Governo) com vista ao apuramento de responsabilidade pela execuo. Pretende-se nesta sede a individualizao daquele ou daqueles responsveis pela execuo. A fiscalizao financeira regulada pela Lei 97/98 alterada pelas Leis 48/2006 e 35/2007; A Fiscalizao de trs tipos:

Financeira

pode

ser,

por

seu

turno,

tambm

ela

Fiscalizao Sucessiva (arts. 50 ss LTCnt15) visa a efectivao da responsabilidade financeira e o apuramento de infraces. D origem a processos jurisdicionais que podem terminar com a cominao de sanes aos infractores como sejam a (i) reposio de verbas (responsabilidade reintegratria) e (ii) o pagamento de multas (responsabilidade sancionatria); Fiscalizao Preventiva (arts. 40 ss LTCnt) visa a concesso de um visto ou a verificao da conformidade das contas. O visto um acto administrativo tpico de rgos de controlo e funciona como condio de eficcia dos actos fiscalizados. A fiscalizao diz-se preventiva precisamente por isso: porque antecede a eficcia do acto a qual depende de o visto ser concedido. Fiscalizao concomitante (arts. 2, 5, 48 e 49 LTcont) contempornea execuo dos actos fiscalizados. Sucede, p. ex no casos das PPPs e se for pedida uma auditoria. Ricardo Bernardes/ Dezembro 2008

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Lei do Tribunal de Contas

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