Unid. II - Era Vargas - Texto 3

A Construo do ca Nacional-Desenvolvimentismo de Get lio Vargas e a Dinmica de u a Interao entre Estado e Mercado nos ca Setores de Base
Pedro Paulo Zahluth Bastos

Professor Doutor na UNICAMP, Brasil
Resumo O artigo alega que a defesa do desenvolvimento econmico orientado pelo Estado o nacional foi um aspecto central da ideologia pol tica de Getlio Vargas, mas que as u formas espec cas do nacional-desenvolvimentismo de Vargas no nasceram prontas a em 1930, denindo ao longo do tempo, com tentativas e erros, seus objetivos parciais, meios de implementao de pol ca ticas e as esferas de atuao do Estado e do ca mercado, particularmente empresas estatais, liais estrangeiras e companhias privadas brasileiras. No caso dos ramos bsicos para o desenvolvimento industrial-urbano a siderurgia, petrleo e energia eltrica , uma mesma dinmica histrica pode ser o e a o identicada: depois de, inicialmente, buscar induzir liais estrangeiras para um novo estilo de desenvolvimento capitalista que rompia com a tradio liberal e com a ca especializao agro-exportadora, Vargas tentou obter fundos pblicos externos e, ca u conseguindo-os ou no, recorreu ` formao de fundos nanceiros locais destinados a a ca a empresas estatais, como a Petrobrs e a Eletrobrs, sem as quais j no mais a a a a considerava poss vel superar estrangulamentos estruturais ao desenvolvimento. Esta dinmica estudada com foco especial no ramo de energia eltrica, onde, ao a e e contrrio dos demais, j se encontravam liais estrangeiras operando em larga a a escala antes de 1930. Conclui-se alegando que trs caracter e sticas permaneceram centrais ao nacional-desenvolvimentismo de Vargas: o anti-liberalismo, o oportunismo nacionalista, e a capacidade de adaptao a circunstncias histricas cambiantes. ca a o Palavras-chave: Getlio Vargas, Estratgias de Desenvolvimento, Nacionalismo, u e Desenvolvimento Associado, Cooperao Panamericana ca Classicao JEL: G28, O16, O19 ca Abstract The paper studies the nature of Getulio Vargas economic nationalism, suggesting the existence of a peculiar dynamics in the making of Vargas nationalism. The basic argument is that his kind of nationalism was a pragmatic one, that is, used to choose Revista EconomiA Dezembro 2006
exibly between dierent courses of action, considering carefully some political and economic restrictions inherent in its historical context. However, a peculiar dynamics can be traced in the long run: after trying to induce foreign investments that could contribute to a new model of economic development, Vargas sought to obtain foreign public funds to develop basic economic sectors. Succeeding or not in these courses of action, an attempt was made then to mobilize local funds to back state enterprises, without necessarily excluding, at least in principle, former tactics. The problem is evaluated regarding steel, oil and electric energy sectors, in which nationalist projects could be limited due to insucient eort to mobilize local resources, inducing bargains to obtain foreign funding. The paper conclude with the argument that three basic carcteristics remained central to Vargas nationalism: its anti-liberalism, its opportunism, and its capacity to adapt to changing historical circumstances. Keywords: Getulio Vargas, Development Strategies, Nationalism, Associate Development, Pan American Cooperation Getulio Vargas, Development Strategies, Nationalism, Associate Development, Pan American Cooperation JEL classication: G28, O16, O19
1. Introduo ca
No ser exagero atribuir, historicamente, a nossa conduta de incompreenso a a a e passividade ao provincialismo que a Constituio de 1891 estabeleceu e ao ca reclamo dos pa ses industriais interessados em manter-nos na situao de simples ca fornecedores de matrias-primas e consumidores de produtos manufaturados. e Aquela expresso pa essencialmente agrrio de uso corrente para caracterizar a s a a economia brasileira, mostra, em boa parte, a responsabilidade de nosso atraso. Vargas (1938) (apud Fonseca (1987), p. 266).
A questo do nacionalismo de Get lio Vargas esteve sujeita a muita a u controvrsia pol e tica e acadmica. Os debates sobre o tema no costumam e a diferenciar, porm, as nalidades do nacionalismo econmico varguista e o sua maneira de denir quais os interesses econmicos da nao , e as o ca formas particulares mediante as quais estes interesses nacionais poderiam ser alcanados. Isto motiva confuses conceituais: embora poucos duvidem c o que Vargas associava o interesse nacional ao desenvolvimento de novas atividades econmicas, sobretudo industriais, que superavam a dependncia o e primrio-exportadora do mercado externo, vrios intrpretes se dividem a a e ao armar que Vargas era mais ou menos nacionalista em razo da a
Recebido em janeiro de 2007, aprovado em outubro de 2007. Este artigo se baseia parcialmente em cap tulo no publicado de Bastos (2001). Agradeo as sugestes de Luiz Gonzaga Belluzzo, a c ` o Alonso Barbosa de Oliveira, Paul Singer, Octavio Camargo Conceiao, Reginaldo Moraes, e Wilson c Cano, eximindo-os dos erros remanescentes. E-mail address: ppzbastos@eco.unicamp.br. 240 EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia
A Construao do Nacional-Desenvolvimentismo de Get lio Vargas c u
maior ou menor disposio de aceitar a participao do capital estrangeiro ca ca no desenvolvimento econmico nacional. Em um extremo, alguns autores o enxergaram em Vargas o defensor radical da autonomia nacional, chegando a `s raias da xenofobia contra o capital estrangeiro. Outros viram em Vargas o entreguista capaz de ludibriar o povo brasileiro com uma retrica do o desenvolvimento econmico nacional, enquanto pretendia deixar aberta a porta o aos trustes internacionais do petrleo ou aos monoplios estrangeiros em o o servios p blicos que, presumidamente, impediriam que este desenvolvimento c u ocorresse. Curiosamente, alguns intrpretes chegaram a mudar de percepo e ca de um extremo ao outro, como certos membros do Partido Comunista antes e depois do suic dio do presidente em agosto de 1954. 1 O problema das denies do nacionalismo econmico varguista a partir co o dos meios pelos quais os interesses nacionais de desenvolvimento econmico o seriam alcanados, que Vargas no manteve, ao longo do tempo, a adeso c e a a a formas particulares de interveno estatal e de associao com o capital ca ca estrangeiro. O que apresenta maior continuidade a adeso ao iderio do e a a nacional-desenvolvimentismo, ou seja, a vinculao do interesse nacional com o ca desenvolvimento, ativado pela vontade pol tica concentrada no Estado, de novas atividades econmicas, particularmente industriais, associadas ` diversicao o a ca do mercado interno, superando: (i) a especializao primrio-exportadora: e ca a (ii) a valorizao ufanista das riquezas naturais, associada ` ideologia da ca a vocao natural (passiva) do Brasil para explorao primria de suas ca ca a riquezas. Contraposto ` ideologia ufanista tradicional, o nacionalismo econmico a o varguista defendia interveno para o desenvolvimento, ou seja, no era apenas ca a
Para as verses extremas do PCB, ver Biroli (1999). A divergncia no era menor em o e a interpretaoes acadmicas. Por exemplo, Octvio Ianni defendeu, de um lado, que o modelo c e a getuliano de substituiao de importaoes ... envolve a reformulaao dos v c c c nculos externos e com a sociedade tradicional. Com base na pol tica de massas e no dirigismo estatal, estabelece gradaoes nas rupturas estruturais indispensveis a sua execuao. Fundamenta a pol c a ` c tica externa independente e implica numa doutrina do Brasil como potncia autnoma... Em 1954, total e o e o antagonismo entre os que desejam o desenvolvimento internacionalizado (ou associado com organizaoes externas) e os que pretendem acelerar o desenvolvimento econmico independente. c o E a poca em que se impunha o aprofundamento das rupturas com os setores externos e com a e sociedade tradicional, se se desejava entrar em novo estgio de aplicaao do modelo getuliano. O a c suic dio de Vargas revela a vitria daqueles que queriam reformular e aprofundar as relaoes com o c o capitalismo internacional (Ianni (1968), p. 54 e 68). Em outro plo, cf. Carlos Lessa e Jos Lu o e s Fiori: Em s ntese, no encontramos evidncias consistentes, nos planos das intenoes e objetivos e, a e c ainda menos, no das pol ticas realmente executadas, que sustentem a idia dominante de naquela e quadra histrica existiu e foi derrotado um projeto governamental de desenvolvimento nacional o autnomo e popular... Os anos de 53 e 54 foram, efetivamente, anos cr o ticos, onde se desdobra a crise pol tica-institucional que derrubou Vargas. Mas, certamente, esta cr tica no tem haver com a opoes nacionalistas ou populares feitas por Vargas quando da reforma ministerial... A estratgia de c e desenvolvimento aberto e integrador, sustentado, em grande medida, pelo Estado e pelos capitais forneos, fez-se consensual com Vargas e bem sucedida com JK (Lessa e Fiori (1984), pp. 5938). a Para uma resenha de diferentes vises do nacionalismo getulista, cf. Campos (2005); e comentrios o a de Fonseca (1987), pp. 402428. EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia 241
nacionalismo, mas nacional-desenvolvimentismo. 2 Dada esta denio geral dos interesses nacionais desenvolver ca economicamente o pa diversicando atividades voltadas para o mercado s, interno e reduzindo a dependncia frente ao comrcio exterior , as formas e e e os objetivos particulares da interveno nacional-desenvolvimentista mudariam ca ao longo da trajetria pol o tica de Vargas. Embora a questo sider rgica a u fosse central ao novo modelo de desenvolvimento desde o in cio da dcada e de 1930, a nfase na industrializao pesada, e na infra-estrutura de base, e ca aumentou ao longo do tempo, ` medida que estrangulamentos na oferta de a energia e insumos bsicos ameaavam a continuidade da expanso econmica e a c a o da diversicao industrial. A demanda resultante por importaes essenciais, ca co de dif substituio, tambm provocava estrangulamentos cambiais e presses cil ca e o inacionrias, uma vez que as exportaes tradicionais no eram capazes a co a de fornecer o uxo crescente de reservas cambiais necessrias. Desenvolver a economicamente a nao se confundia, cada vez mais, com a reduo de ca ca sua dependncia de insumos industriais e energticos importados, avanando e e c na industrializao pesada, inclusive para poder mudar posteriormente a ca pauta de exportaes. E por isto que Vargas alegaria que a questo do co a ao era o principal desao para emancipao/desenvolvimento econmico c ca o nacional no in cio da dcada de 1930, assim como o petrleo e a energia e o hidreltrica (e no mais termeltrica), com as respectivas ind strias de bens e a e u de capital, seriam nas dcadas posteriores. Simultaneamente, as formas da e intervenao do Estado necessria para implementar os objetivos do iderio c a a nacional-desenvolvimentista tambm se ampliariam, desde a regulao, ` e ca a distncia, do mercado at a criao de empresas estatais, como veremos. 3 a e ca Isto tudo exigia superar, ao longo do tempo, um conjunto de restries co econmicas e resistncias pol o e ticas contra a ampliao do escopo da interveno ca ca do Estado nacional, para o que o apelo p blico ` ideologia nacionalista u a era fundamental, como meio de legitimao da ao estatal, e recurso de ca ca poder contra interesses avessos a ela. Embora o nacional-desenvolvimentismo tivesse uma funo retrica legitimista, ele no pode ser encarado apenas ca o a como uma mscara ou vu da ao pol a e ca tica varguista, mas tambm e como um iderio que a orientava para certos ns. Neste sentido, prefer a e vel armar que Vargas aderia ao nacional-desenvolvimentismo do que alegar que defendia simplesmente o desenvolvimento capitalista no Brasil: uma vez que a economia mercantil agro-exportadora tambm era capitalista, o que o iderio e a
Fonseca (2004, 2005) discute a diferena entre o nacional-desenvolvimentismo de Vargas e as c tradioes nacionalistas anteriores, alegando convincentemente que a ideologia desenvolvimentista c sintetizou inspiraoes positivistas, papelistas e nacionalistas modernizadoras, iniciando-se com c intervenoes econmicas de Vargas no governo ga cho em 1928. A propsito, Chau (2000) analisa c o u o sinteticamente o ufanismo tradicional agro-exportador (denominado verdeamarelismo), alegando ser ideologia adequada a especializaao primrio-exportadora ps-colonial. ` c a o 3 Para uma anlise do processo de industrializaao tardia do Brasil e suas restrioes, ver a c c Cardoso de Mello (1975). 242 EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia
nacional-desenvolvimentista defendia era um certo tipo de desenvolvimento capitalista, como acima referido. As nalidades, os dilemas e a mutao das formas do ca nacional-desenvolvimentismo podem ser avaliados com uma anlise das a pol ticas frente aos ramos ento considerados bsicos e prioritrios para a a a um desenvolvimento econmico moderno: a siderurgia pesada, a explorao o ca de petrleo e, particularmente, o ramo de energia eltrica. Enquanto os o e dois primeiros no estavam constitu a dos antes de 1930, no terceiro j se a concentravam as maiores liais norte-americanas presentes no Brasil (Light e Amforp). Regular a atividade destas empresas envolvia chocar-se com interesses fortemente consolidados, uma vez que o governo Vargas pretendia que a expanso da oferta de energia se zesse com garantias de fornecimento e a preos que no prejudicassem a operao dos setores usurios de eletricidade. c a ca a Assim, a prtica da interveno era nacionalista no em s em seus a ca a o objetivos desenvolvimentistas, mas tambm no sentido em que resultaria em e choques entre interesses denidos como nacionais pela pol tica de Estado e os interesses constitu dos de liais estrangeiras, seja as que j operassem a (concessionrias de energia, bancos e mineradoras, por exemplo), seja as que a tivessem apenas concesses para operar, ainda no implementadas (como o a companhias de petrleo). Ao longo do tempo, outros conitos ocorreriam o com interesses particulares, estrangeiros e locais, que resistissem `s pol a ticas nacional-desenvolvimentistas. Como em um jogo dialtico, estas contradies e co reforavam a aura nacionalista de Vargas: contraposta a interesses particulares c e ego stas, a ao estatal era legitimada precisamente por almejar o interesse ca p blico-nacional, identicado ao desenvolvimentismo e, a partir do nal do u Estado Novo, tambm crescentemente ao distributivismo trabalhista. 4 e As liais no eram os unicos agentes estrangeiros a entrar em choque com a ` o governo Vargas. A medida que, na dcada de 1930, o governo procurava e superar a crise econmica e destinar recursos para apoiar o desenvolvimento o de novas atividades econmicas associadas ` diversicao do mercado interno, o a ca buscou-se gradualmente regular e orientar o uso de recursos escassos, como reservas cambiais. Filiais estrangeiras eram afetadas neste campo, uma vez que as remessas de lucro foram limitadas para permitir pagamento de d vidas externas e compromissos comerciais. Mas a decretao de moratrias ca o da d vida externa e a acumulao de atrasados comerciais, para nanciar ca outras importaes consideradas essenciais para o desenvolvimento econmico, co o tambm provocaram choques entre o Estado nacional, de um lado, e credores e externos ou exportadores estrangeiros. Bancos estrangeiros tambm foram e afetados pela nacionalizao do sistema nanceiro, prevista na Constituio ca ca
Sobre a invenao do trabalhismo no Estado Novo, e sua relaao com a ideologia nacionalista, c c ver Gomes (1988). EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia 243
de 1937, apresentada alis no mesmo dia em que se anunciava a moratria da a o d vida externa. Na verdade, os conitos induzidos pela interveno desenvolvimentista do ca governo central no se limitariam ` relao com empresas estrangeiras, ou com a a ca outros Estados nacionais que defendessem interesses de seus empresrios. A a implementao do iderio nacional-desenvolvimentista exigia o fortalecimento ca a dos poderes decisrios e materiais do Estado nacional, para superar os o obstculos diversos de uma industrializao tardia, o que produzia choques a ca com interesses locais. De fato, o governo Vargas procurou regular mercados (limitando a liberdade de proprietrios), e concentrar recursos nanceiros a e decisrios anteriormente sujeitos a outras esferas de poder, seja o poder o legislativo, seja unidades pol ticas sub-nacionais (estados e munic pios). Assim, a interveno econmica do governo Vargas era nacionalista tambm no ca o e sentido em que, para alcanar objetivos desenvolvimentistas, requeria e c buscava concentrar recursos decisrios e nanceiros no Estado nacional, o contra resistncias internas oriundas de grupos pol e ticos e econmicos o particulares prejudicados. E ao alegar enfrentar resistncias que atrasavam o e desenvolvimento nacional desejado, Vargas reforava sua m c stica de presidente nacionalista, at ` clebre carta-testamento. ea e No caso dos ramos bsicos, a interveno desenvolvimentista dos governos de a ca Vargas recorreu a diferentes pol ticas, que no recusavam a priori investimentos a de empresas estrangeiras. Ainda assim, em todos os ramos a interveno ca caminhou, pragmaticamente, da tentativa de criao/regulao do mercado ca ca em direo ` criao de empresas estatais, consideradas imprescind ca a ca veis para superar estrangulamentos estruturais ao desenvolvimento no nal do processo. O qu determinou esta exibilidade ttica, at que nalmente a soluo por e a e ca meio do investimento estatal se armasse? A hiptese do artigo que a dinmica de interao entre Estado e mercado o e a ca nos ramos bsicos foi determinada: a (i) pelo fracasso das tentativas de regulao do mercado; ca (ii) pelos obstculos para mobilizar recursos para empreendimentos estatais. a Contar com empreendedores privados nacionais era pouco realista, dadas suas limitaes nanceiras e tecnolgicas, e a existncia de alternativas de co o e investimento rentveis e menos arriscadas. A interveno por meio da criao a ca ca de estatais envolvia custos pol ticos e econmicos signicativos, no apenas por o a entrar em choque com concessionrias estrangeiras, mas tambm por exigir a e a concentrao de recursos nanceiros signicativos no Estado nacional. Para ca um governo que se consolidou politicamente e fortaleceu economicamente de maneira gradual, com idas e voltas, a opo estatal no podia ser a inicial ca a nos ramos bsicos. Sobretudo onde j existissem liais instaladas (como na a a energia eltrica), era natural que o governo Vargas inicialmente procurasse e regular as atividades empresariais privadas de acordo com interesses denidos como nacionais pela pol tica de Estado. Por outro lado, se a regulao do ca mercado, ` distncia, no se mostrasse vivel para induzir os investimentos a a a a
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desejados pelo desinteresse ou incapacidade de liais (mesmo quando apoiadas pelo Estado) , a alternativa de interveno direta por meio de empresas ca estatais s se viabilizaria com recursos nanceiros cuja mobilizao era pol o ca tica e economicamente custosa. Por isto, em todos os trs ramos em questo, e a o governo Vargas procurou explorar oportunidades de barganha de fundos p blicos externos para desenvolver os ramos bsicos, antes de recorrer ` u a a formao de fundos nanceiros locais destinados a empresas estatais. ca A anlise do ramo de energia eltrica signicativa desta dinmica da a e e a interao entre Estado e mercado no apenas porque j havia liais estrangeiras ca a a constitu das, mas tambm porque um projeto de nacionalizao progressiva e ca do setor foi adiado, no segundo governo Vargas, exatamente porque se vislumbrou a oportunidade de barganhar recursos p blicos externos (bilaterais u e multilaterais), a partir da operao da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos ca a (CMBEU). Por outro lado, assim que o acordo de cooperao nanceira foi ca denunciado pelos Estados Unidos (apesar de solicitaes dramticas do governo co a brasileiro), um projeto sistemtico de interveno direta de empresas estatais a ca nalmente foi apresentado, contando sobretudo com recursos locais. Para mobilizar apoio pol tico ao projeto da Eletrobrs e reforar as possibilidades a c de aprovao contra resistncias no Congresso Nacional, Vargas o apresentou ca e com uma retrica nacionalista agressiva semelhante `quela caracter o a stica da campanha O Petrleo Nosso. o e Esta oscilao ttica da interveno no setor eltrico mostra que o ca a ca e nacional-desenvolvimentismo de Vargas no era xenfobo, nem entreguista, a o e sim ex vel, oportunista e politicamente realista. Dada a diculdade de regular o mercado segundo os objetivos nacional-desenvolvimentistas, e de mobilizar recursos locais para empreendimentos estatais, as tticas a variaram em funo de clculos a respeito da possibilidade de alcanar ca a c os resultados pretendidos com diferentes formas de barganha externa, ou seja, por meio de liais ou de recursos p blicos. Estes clculos eram u a reformulados em razo do xito ou fracasso da ttica de barganha internacional a e a e, particularmente, em razo do grau de amadurecimento de fontes de a nanciamento locais alternativas a fundos externos. No caso do setor eltrico, e quando a barganha internacional no se mostrou funcional para assegurar a a realizao dos objetivos nacional-desenvolvimentistas, Vargas no hesitou ca a em denunci-la com uma retrica que tinha um objetivo interno evidente: a o confrontar e superar os interesses contrrios ` concentrao de recursos no a a ca Estado e ` expanso de sua interveno direta na economia, orientada para a a ca objetivos nacional-desenvolvimentistas. Antes disto, era preciso explorar as oportunidades de nanciamento externo no apenas para superar a escassez a de reservas cambiais, mas porque os raios de manobra para uma pol tica desenvolvimentista mais autnoma, menos associada a recursos externos, o dependiam da superao dos obstculos ` centralizao de recursos nanceiros ca a a ca locais, em um processo lento e penoso que caracterizou tambm, de certo modo, e as questes sider rgica e petrol o u fera.
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A seo a seguir, tece comentrios sobre o contexto de crise internacional em ca a que o nacional-desenvolvimentismo consolidou-se, nos anos 1930, descrevendo brevemente as pol ticas de renegociao da d ca vida externa e nacionalizao do ca sistema nanceiro. A Seo 3 avalia as pol ca ticas para os ramos sider rgico e u petrol fero. Nestes ramos, a construo do nacional-desenvolvimentismo seguiu ca uma dinmica semelhante: depois de, inicialmente, buscar regular o mercado, e a induzir liais estrangeiras para um novo estilo de desenvolvimento capitalista que rompia com a tradio liberal e com a especializao agro-exportadora, ca ca Vargas tentou obter fundos p blicos externos e, conseguindo-os ou no, recorreu u a a ` formao de fundos nanceiros locais destinados a empresas estatais, sem as ca quais j no mais considerava poss superar estrangulamentos estruturais ao a a vel desenvolvimento. A Seo 4 discute as pol ca ticas de Vargas para o ramo de energia eltrica desde a dcada de 1930, apontando para a existncia de uma e e e dinmica semelhante de interao entre Estado e mercado, construindo um a ca padro de nacional-desenvolvimentismo caracterizado pela interveno estatal a ca progressiva. Em seguida, recorre-se a arquivos diplomticos para discutir os a obstculos ` estratgia do segundo governo Vargas, de nanciar inverses a a e o estatais contando com recursos barganhados juntos aos Estados Unidos e agentes nanceiros multilaterais que, por sua vez, procuravam defender liais estrangeiras e limitar a expanso do Estado. Avalia-se tambm o jogo de foras a e c que levou ` soluo do impasse, por meio da proposta de um fundo local (Fundo a ca Nacional de Eletricao), que nanciaria usinas estatais e, particularmente, a ca constituio da Eletrobrs (ou Centrais Eltricas do Brasil S.A.). ca a e A ultima Seo faz consideraes nais, alegando que o ca co nacional-desenvolvimentismo de Vargas tinha trs caracter e sticas centrais, o anti-liberalismo, o oportunismo nacionalista e a capacidade de adaptao ca a circunstncias histricas cambiantes, exigindo que sejam reavaliadas a o interpretaes que o caracterizam como xenfobo ou entreguista a partir co o de uma descrio abstrata e formal dos meios mobilizados para implementar o ca iderio nacional-desenvolvimentista. a 2. A Crise do Liberalismo e a Emergncia do e Nacional-Desenvolvimentismo A crise econmica que se abateu sobre o Brasil no nal dos anos 1920 no o a foi o produto de circunstncias econmicas internas, embora a superproduo a o ca de caf fosse induzida em parte pelo programa local de valorizao do produto. e ca Como se sabe, crises econmicas generalizaram-se por todas as economias o capitalistas, integradas por uxos comerciais e nanceiros cuja retrao drstica ca a aparecia como um choque externo contra o qual pouco se poderia fazer, alm e de tentar reduzir ou amortecer seus efeitos internos. A crise abalou o sistema nanceiro mundial e provocou moratrias e renegociaes da d o co vida externa que
esgararam laos que integravam centros nanceiros a periferias endividadas: na c c Amrica Latina em 1931, na Europa Central e Meridional em 1932, e nalmente e o rep dio alemo em 1933. Vrios imprios europeus, mesmo antes do New u a a e Deal nos EUA, acompanharam pa perifricos na rejeio do compromisso ses e ca com taxas xas de cmbio e livre conversibilidade de capitais. A queda no a preo de commodities tambm no teve precedentes. No surpreende que a c e a a crise geral levasse diferentes Estados nacionais, no centro como na periferia do capitalismo, a redirecionar pol ticas para proteger economias da instabilidade mundial e apoiar novos projetos de recuperao nacional, rompendo com o ca tradicional ethos do padro ouro e da credibilidade perante os portadores de a ativos nanceiros internacionais. 5 Se a crise econmica mundial no foi o produto de uma mentalidade o a anti-exportadores ou anti-credores, ela certamente teve por efeito solapar as bases materiais de modelos de insero internacional baseados na nfase ca e em exportaes e na liberdade nanceira internacional. Simultaneamente, co a instabilidade pol tica global e a alterao das coalizes pol ca o ticas na primeira metade da dcada de 1930 provavelmente foram as maiores desde e o ciclo de revolues burguesas de 1848. Sua simultaneidade no resultou co a da difuso de agitaes pol a co ticas, meramente, e muito menos de campanhas militares devastadoras: a globalidade da crise tinha ra zes profundamente econmicas, associadas ao funcionamento do padro-ouro e ` integrao o a a ca internacional sem precedentes das economias capitalistas. Como tal, no a de surpreender que muitas das reaes nacionais ` crise se pautassem e co a pelo rep dio ao internacionalismo cosmopolita e, em alguns casos, pelo u isolacionismo chauvinista. Na interpretao clssica de Polanyi (1944), o que ca a estava em jogo era a defesa de tecidos sociais territorializados contra a instabilidade de mercados internacionais em crise descontrolada. Seja como for, independentemente de quo nacionalizantes fossem as ideologias das a novas lideranas pol c ticas, os uxos produtivos, comerciais e nanceiros tenderam a recuperar-se da crise global, ao longo dos anos 1930, orientando-se crescentemente para mercados internos e para transaes internacionais co
A vantagem da depreciaao cambial era que ela liberava as pol c ticas monetrias e oramentrias. a c a No mais era necessrio restringir o crdito domstico para defender a conversibilidade. No mais a a e e a era necessrio cortar o gasto p blico em pa a u ses em que as despesas j estivessem em queda a descontrolada. H poucos ingleses que no se alegram com a quebra de nossos grilhes de a a o ouro, argumentou Keynes quando a Inglaterra foi forada a desvalorizar... Entretanto, no era c a apenas o padro-ouro como um conjunto de instituioes que impunha um obstculo a recuperaao a c a ` c econmica, mas tambm o padro-ouro como um ethos... Uma crise nanceira poderia forar um o e a c pa a abandonar a conversibilidade-ouro, mas no o levava a abandonar a ortodoxia nanceira s a Somente depois que os princ pios da ortodoxia nanceira tambm foram rejeitados que se e e seguiu a recuperaao...(e) a maioria dos pa c ses levou mais tempo para abandonar o ethos do padro-ouro que suas instituioes: Eichengreen (1992), pp. 2122. B. Eichengreen argumenta que a c as desvalorizaoes cambiais colaboraram para a lenta recuperaao econmica dos anos trinta, ao c c o contrrio das interpretaoes de que seu resultado l a c quido foi uma soma zero, o que o caso de e Nurkse (1944). Uma s ntese das mudanas nas formas nacionais de gesto das pol c a ticas monetrias a propiciadas pela ruptura da integraao nanceira internacional de Hirsch e Oppenheimer (1976). c e EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia 247
administradas por acordos entre governos, deixando para trs o velho a liberalismo econmico do sculo XIX. 6 o e E claro que esta tendncia mundial de nacionalizao de decises e e ca o uxos econmicos foi internacionalmente assimtrica: embora todos os pa o e ses soberanos fossem induzidos a responder ` crise, no tinham as mesmas a a ideologias de interveno, a mesma fora pol ca c tica ou os mesmos instrumentos regulatrios, nanceiros e administrativos que os capacitassem para a tarefa. o De todo modo, o processo de construo de aparelhos de estado, mais ca ou menos adequados ` interveno econmica crescente que se tornava a ca o necessria, avanou em vrios pa centrais e perifricos. Assim como decises a c a ses e o e uxos privados de nanciamento, produo e distribuio destinavam-se ca ca crescentemente para mercados internos, Estados se aparelhavam para um ativismo inaudito na regulao de taxas de juros, cmbio, preos, salrios, ca a c a condies de concorrncia, gasto p blico, pol co e u ticas sociais, programas de investimentos e modernizao produtiva. Por outro lado, se verdade ca e que a interveno estatal sobre sistemas econmicos implicou conitos e ca o realinhamentos pol ticos que, em maior ou menor grau, prejudicou interesses tradicionalmente vinculados ao internacionalismo comercial e nanceiro, pa ses credores tendiam a continuar defendendo o interesse de investidores nacionais contra Estados receptores, perifricos ou no, que ameaassem seus negcios e a c o com expropriao, moratria ou simplesmente prioridades pol ca o ticas (por exemplo, na regulao de rentabilidade ou na alocao de reservas cambiais) ca ca adaptadas aos novos tempos. Inversamente, a crise do liberalismo e a tendncia de nacionalizao de e ca decises e uxos econmicos traziam, aos pa o o ses perifricos que hospedavam e investimentos estrangeiros, conitos com representantes locais e estrangeiros do capital estrangeiro, de risco ou carteira. De fato, em pa perifricos, como ses e o Brasil, (i) em que parcela signicativa da infra-estrutura bsica fora constitu sob a da propriedade estrangeira; (ii) que eram endividados junto ao sistema nanceiro internacional em crise; (iii) dependiam de reservas cambiais escassas para importao de insumos ca essenciais; e (iv) experimentavam quedas acentuadas das receitas de exportao, o ca esforo de recuperao econmica envolveu no apenas nacionalizao c ca o a ca de decises, mas tambm algum nacionalismo econmico, ou seja, a o e o defesa de interesses nacionais contra corporaes e credores estrangeiros, co localizados ou no dentro do territrio nacional. a o De certo modo, este nacionalismo econmico era, em parte, o prprio o o modo de ser da interveno estatal em economias perifricas foradas pela ca e c
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Para anlises comparativas das mudanas das coalizes pol a c o ticas que acompanharam as reaoes c nacionais a crise geral, cf. Gourevitch (1986), cap.4, Droz e Rowley (1986), livro I, item III, ` Hobsbawm (1995), cap.4 e Rothermund (1996). Sobre o ciclo das revoluoes burguesas de 1848, c ver Hobsbawm (1975). 248 EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia
crise mundial a orientarem-se para seus mercados internos, e nas quais parcela signicativa dos crditos e da infra-estrutura era de proprietrios e a estrangeiros interessados, apesar dos novos tempos, em preservar vendas, juros e lucros convers veis em moeda internacional forte. Mas nem todas as economias perifricas desenvolveram ideologias de desenvolvimento econmico e o e interveno estatal to elaboradas quanto o nacional-desenvolvimentismo ca a brasileiro, sob o impulso decisivo de Get lio Vargas. Neste caso, no se tratava u a apenas de defender interesses nacionais contra reivindicaes de corporaes co co e credores estrangeiros, mas de orientar a interveno estatal para estimular ca o desenvolvimento de novas atividades produtivas, sobretudo industriais, reduzindo a dependncia tradicional do comrcio exterior. 7 e e
Tabela 1 Brasil: Indicadores de Solvncia Externa (1931-1945) e
ukmilhes o Anos Export. Saldo Servios da d c vida Servios/ c Servios/ Saldo Servios/Receita c c scal (%) 34,6 7,5 10,7 22,7 14,1 13,5 10,9 0 0 3,7 4,2 4,0 3,0 7,1 5,6
comercial p blica externa exportaoes (%) comercial (%) u c 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 53,8 51,2 52,8 58,0 55,0 64,5 70,2 60,3 68,8 65,2 89,7 23,7 20,7 11,3 16,1 9,1 17,8 3,3 0,1 10,0 3,1 15,0 35,1 31,3 32,5 43,5 20,4 6,8 6,2 7,1 7,5 7,9 8,5 0,0 0,0 3,4 4,1 4,0 3,9 18,8 10,8 40,6 24,4 22,5 21,7 13,6 12,2 12,1 0 0 5,5 4,9 4,2 3,6 13,9 7,0 86,1 32,9 105,3 78,3 82,4 44,4 257,6 0 0 109,7 27,3 11,4 12,5 57,9 24,8
1942 100,0 1943 116,4 1944 143,0 1945 162,6
Fonte: Abreu (1977), pp. 46, 149 e 236.
O iderio nacional-desenvolvimentista de Vargas se desdobraria em formas de a interveno que no nasceram prontas em 1930, denindo ao longo do tempo, ca a com tentativas e erros, seus objetivos parciais, meios de implementao de ca pol ticas e as esferas de atuao do Estado e do mercado, particularmente ca empresas estatais, liais estrangeiras e companhias privadas brasileiras.
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Sobre as origens do nacional-desenvolvimentismo de Vargas, ver Fonseca (2004, 2005); sobre o pensamento econmico brasileiro durante o ciclo ideolgico do desenvolvimento, ver o o Bielschowsky (1985). Para uma anlise comparativa das ideologias desenvolvimentistas no Brasil a e na Romnia,ver Love (1998). Sobre a inuncia do economista romeno Mihail Manoilescu no e e desenvolvimentismo brasileiro, ver Diniz (1978). EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia 249
Em meio ` crise internacional dos anos 1930, a primeira postura do a governo provisrio de Vargas foi cautelosa, procurando minimizar conitos o com investidores estrangeiros. Esta cautela caracterizou, por exemplo, a renegociao da d ca vida p blica externa e a redenio das prioridades para u ca uso de reservas cambiais escassas. A ttica inicial foi buscar um compromisso a com credores, preparando o cenrio para uma retomada de emprstimos, a e negociando-se um funding loan em 1931. Mesmo quando a conjuntura de escassez de divisas forou a aplicao de novos controles cambiais, em setembro c ca de 1931, a necessidade de selecionar usos prioritrios para as divisas se fez a para satisfazer a capacidade de pagamento de parte da d vida, mesmo que isto reiterasse a escassez de divisas para importaes essenciais. Outro funding loan co seria negociado em 1934 por Oswaldo Aranha, recm nomeado embaixador nos e EUA, visando reduzir dispndios para patamares mais adequados `s reservas e a cambiais brasileiras e `s expectativas pessimistas de novos recursos. Mas a estimativas indicam que foi preciso esperar at novembro de 1937 para que e uma nova moratria reduzisse dispndios para n o e veis inferiores ` capacidade de a pagamento brasileira, liberando reservas cambiais para nanciar importaes co destinadas a obras p blicas e ao reaparelhamento militar. 8 u No que tange aos investimentos estrangeiros em insumos bsicos e servios a c p blicos, Vargas armaria precocemente que seria necessrio regular o mercado, u a limitando a liberdade de aes que empresas estrangeiras gozavam antes da co revoluo de 1930, visando a segurana econmica e militar do pa Em suas ca c o s. palavras, pronunciadas em discurso de fevereiro de 1931:
. . . No sou exclusivista nem cometeria o erro de aconselhar o repdio do capital a u estrangeiro a empregar-se no desenvolvimento da indstria brasileira, sob a forma u de emprstimos, no arrendamento de servios, concesses provisrias, ou em outras e c o o mltiplas aplicaes equivalentes. . . Mas quando se trata da indstria do ferro. . . , u co u do aproveitamento das quedas dgua, transformadas na energia que nos ilumina a e alimenta as indstrias de guerra e de paz; das redes ferrovirias de comunicao u a ca interna. . . ; quando se trata, repito, da explorao de servios de tal natureza, de ca c maneira to a ntima ligados ao amplo e complexo problema da defesa nacional, no podemos alien-los, concedendo-os a estranhos, e cumpre-nos previdentemente a a manter sobre eles o direito de propriedade e dom nio (apud Lima (1995), pp. 201).
De fato, veremos a seguir que, no ramo de energia eltrica, algumas iniciativas e foram executadas no sentido de regular e scalizar a operao das empresas ca estrangeiras no pa no interesse do barateamento de servios e visando s, c defender reservas cambiais escassas contra remessas de lucro crescentes. No
8
Sobre o padro de negociaao da d a c vida p blica externa brasileira entre 1930 e 1945, ver u especialmente Abreu (1977), e Bouas (1955). A prioridade de uso das reservas, determinada pelo c controle cambial de setembro de 1931, signicativa da fora dos credores: a d e c vida externa e as compras do governo foram elencadas como prioridade de primeira ordem, seguidas de importaoes c essenciais (no denidas segundo um critrio que distinguissem favoravelmente as importaoes a e c fundamentais para a expanso da ind stria, pois discriminavam as importaoes de petrleo, carvo a u c o a e produtos qu micos), e remessas de lucros. Para uma descriao das pol c ticas cambiais no per odo ver Villella e Suzigan (1973), pp. 309329; e Oliveira (1978). 250 EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia
entanto, apesar de arroubos retricos nacionalistas, este movimento regulatrio o o esteve longe de envolver a rejeio ` participao das liais estrangeiras no ca a ca setor, como ocorreria com os bancos de depsito e companhias de seguro o durante a Segunda Guerra Mundial. De fato, o princ pio de nacionalizao de licenas novas para bancos e ca c companhias de seguro foi inclu na Constituio de 1937 e regulamentado do ca em abril de 1941. O objetivo era economizar reservas cambiais e adaptar o sistema nanceiro brasileiro `s novas necessidades do desenvolvimento do a mercado interno, uma vez que, antes da dcada de 1930, os bancos estrangeiros e prosperavam com operaes no mercado livre de cmbio e no nanciamento do co a comrcio exterior. Paralelamente, a carteira de Crdito Agr e e cola e Industrial (CREAI) do Banco do Brasil seria criada um pouco antes do Estado Novo (outubro de 1937), contornando a carncia de instrumentos de nanciamento e a longo prazo no sistema de bancos privados, nacionais ou estrangeiros. Para Vargas, no se tratava apenas de regular a estrutura nanceira herdada de a uma poca em que a economia brasileira se subjugava predominantemente a e processos internacionais alm de seu controle, mas reformar a prpria estrutura e o para atender melhor `s exigncias nacional-desenvolvimentistas. 9 a e Na virada para o Estado Novo, algumas decises (como a moratria de o o 1937) e certos discursos de Vargas sugerem que se consolidara percepo ca na c pula do governo de que no se poderia contar imediatamente com u a inuxos nanceiros privados, e que era necessrio nanciar o projeto de a reaparelhamento com a mobilizao mais decidida de capitais locais e fundos ca estatais. No pronunciamento anunciando o Estado Novo em 10 de novembro de 1937, a moratria da d o vida externa seria anunciada com ares de nacionalismo libertador:
A situao impe, no momento, a suspenso no pagamento de juros e amortizaes, ca o a co at que seja poss e vel reajustar os compromissos sem dessangrar e empobrecer o nosso organismo econmico. No podemos por mais tempo continuar a solver o a d vidas antigas pelo ruinoso processo de contrair outras mais vultuosas, o que nos levaria, dentro de pouco tempo, ` dura contingncia de adotar soluo mais a e ca radical. . . As nossas disponibilidades no estrangeiro absorvidas, na sua totalidade pelo servio da d c vida e no bastando, ainda assim, `s suas exigncias, do em a a e a resultado nada nos sobrar para a renovao do aparelhamento econmico, do qual ca o depende todo o progresso nacional(Vargas (1945), tomo V, p. 27). 10
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Sobre a CREAI, cf. Villella e Suzigan (1973), pp. 7980, 1878, 346353; Malan (1977), pp. 242251; e Oliveira (1996). A respeito da carteira, Vargas armaria em 1940: A disseminaao das c agncias do Banco do Brasil para o m de dar ao crdito expanso crescente, atravs de todas e e a e as zonas de produao, constitui prova agrante de que, pela primeira vez depois de implantado o c regime republicano, o Brasil pratica uma pol tica de nanciamento especializadamente executada em proveito das foras que promovem o desenvolvimento da economia nacional (apud Fonseca c (1987), p. 261). Sobre os motivos da perda de mercado dos bancos estrangeiros j na dcada de a e 20 e, sobretudo, na dcada de 1930 (prejudicados por controles cambiais e pela crise do comrcio e e e do nanciamento externos), e a tendncia de nacionalizaao, cf. Neuhaus (1975), Carone (1976), e c Topik (1979, 1981), Sochaczewski (1980), Saes (1986, 1997) e Triner (1996, 1997). 10 Seja como for, o mesmo discurso no escondia que a moratria era inevitvel em razo da a o a a EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia 251
As entrevistas de Petrpolis e So Loureno, em fevereiro e abril de 1938, o a c por sua vez, completavam a mensagem no sentido de centralizar recursos locais para nanciar empreendimentos de maior escala necessrios ao desenvolvimento a local:
Para esses empreendimentos, necessrio mobilizar grandes capitais. Entretanto, e a no me parece que, sem maior exame, devamos continuar armando um exagero a de expresso que resultou em lugar comum: a dependncia do governo de capital a e estrangeiro e que, sem ele, nada ser poss fazer. . . E sabido que, desde a guerra a vel mundial, a imigrao de capitais tem diminu muito e, por outro lado, o processo ca do de formao do capital nacional atingiu um grau adiantado de desenvolvimento. . . A ca grande tarefa do momento, no nosso pa a mobilizao de capitais nacionais s, e ca (op. cit., pp. 1656).
Estas declaraes no devem ser tomadas como representativas de um co a rep dio ao capital estrangeiro, embora sinalizassem para uma pol u tica de maior independncia e controle na seleo das formas de associao externa e ca ca pertinentes ao desenvolvimento nacional. De fato, o mesmo pronunciamento que anunciava o Estado Novo admitia a pertinncia de substituir a renovao e ca freq ente de emprstimos em carteira (atravs de funding loans) por u e e investimentos diretos de risco em ind strias de base (sobretudo na siderurgia), u que apoiassem a reorientao econmica que o pa experimentava em direo ca o s ca ao crescimento industrial voltado ao mercado interno. 11 Na noite de 31 de dezembro de 1937, Vargas explicitaria melhor a necessidade de substituir a subordinao ao velho mercado nanceiro internacional por ca investimentos atra dos pela expectativa de uma remunerao justa regulada ca pelo Estado nacional, e que colaborassem diretamente para o desenvolvimento econmico de novo tipo que se processava: o
Foi-se a poca em que a escriturao das nossas obrigaes se fazia no estrangeiro, e ca co conada a bancos e intermedirios; no mais nos impressa a falsa atitude a a lantrpica dos agentes da nana internacional, sempre prontos a oferecer o c solues fceis e vantajosas. A inverso de capitais imigrantes , sem dvida, co a a e u fator pondervel de nosso progresso, mas no devemos esquecer que ela opera a a diante das reais possibilidades remunerativas aqui encontradas, contrastando com
reduao brusca do saldo comercial (Vargas, op. cit., pp. 278). Mais tarde, Vargas seria ainda mais c explic to, como no discurso de nal de ano de 1937 (idem, p. 122) e sobretudo nas entrevistas de fevereiro-abril de 1938: A suspenso da d a vida externa no foi um simples capricho. Impe-se pela a o poderosa circunstncia de no dispormos dos recursos necessrios. A baixa dos preos do caf, a a a a c e reduao do saldo de nossas exportaoes, muito aqum do quantum exigido pelas amortizaoes, a c c e c falta de cobertura para as nossas cambiais tudo isso criou situaao cujo remdio s podia ser c e o esse. Trata-se, porm, de uma soluao de carter temporrio. O reajustamento de nossa economia, e c a a certamente, nos permitir, mais adiante, retomar os pagamentos se as exportaoes deixarem a c margens a saldos considerveis (idem, p. 186). a 11 Nas palavras do presidente, . . . essas realizaoes exigem que se instale a grande siderurgia, c aproveitando a abundncia de minrio, num vasto programa de colaboraao do Governo com a e c capitais estrangeiros que pretendam emprego remunerativo, e fundando, de maneira denitiva, as nossas ind strias de base, em cuja dependncia se acha o magno problema da defesa nacional u e (op. cit., p. 28). 252 EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia
a baixa dos juros nos pa de origem. Compreende-se, assim, o motivo porque, se ses no hostilizamos o capital estrangeiro, tambm no podemos conceder-lhes outros a e a privilgios alm das garantias normais que oferecem os pa e e ses novos em plena fase de crescimento (idem, p. 122).
A despeito da produo retrica, a emergncia do Estado Novo envolveria ca o e alguma ruptura nacionalista signicativa? No que tange ao uso das reservas cambiais e o pagamento da d vida p blica externa, sim. E claro que a declarao u ca de moratria ocorreu depois de uma deteriorao brusca do saldo comercial que o ca a tornava incontornvel, como Vargas mesmo admitiria. No obstante isto, a a e verdade que, a partir de ento, o padro de negociao da d a a ca vida passou a implicar em reduo substancial dos dispndios para patamares inferiores ` ca e a capacidade de pagamento brasileira, permitindo a realocao de divisas para ca as necessidades de reaparelhamento militar e obras p blicas. Ao invs de u e preservar a credibilidade do pa perante os credores estrangeiros, tratava-se s de orientar o uso de reservas cambiais e recursos nanceiros para objetivos nacional-desenvolvimentistas. Com efeito, a moratria seguiu-se da restaurao o ca de controles cambiais e da criao de um fundo constitu com base em ca do imposto de 3% sobre certas operaes cambiais (DL n 97, de 23/12/1937). co Em 1938, o imposto foi majorado a 6% (e reduzido a 5% um ano depois), e a partir de 1939 os recursos assim obtidos constituiriam a principal fonte do Plano Especial de Obras P blicas e de Aparelhamento da Defesa Nacional u (PEOPADN). Um movimento mais cauteloso, mas no mesmo sentido, foi realizado na pol tica para os ramos bsicos. 12 a 3. A Construo do Nacional-Desenvolvimentismo nos Ramos ca Bsicos a No obstante o esforo anunciado publicamente de mobilizao de recursos a c ca locais, o Estado Novo no provocou uma virada nacionalista no que tange ` a a atrao de liais para o ramo sider rgico, embora uma tendncia nacionalista ca u e mais clara se zesse sentir temporariamente, no ramo petrol fero, com a criao ca do Conselho Nacional do Petrleo (CNP) em 1938. A despeito da retrica o o nacionalista crescente em torno ` questo sider rgica, discursos e iniciativas a a u de Vargas no deixavam de conclamar investidores estrangeiros a colaborar para a a superao dos obstculos ao desenvolvimento nacional, em parte porque os ca a fundos p blicos no eram sucientes para a tarefa. De fato, o nacionalismo u a
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Para as fontes de fundos do PEOPADN, cf. Villella e Suzigan (1973), p. 187. Em 29 de dezembro de 1943, o Plano de Obras e Equipamentos (POE) substituiu o PEOPADN para os cinco anos seguintes; apesar de separar o desenvolvimento econmico das questes militares, suas fontes de o o fundos e suas limitaoes eram parecidas: ver Costa (1971) e Draibe (1985), cap. 1. Na justicativa c dos objetivos do PEOPADN presente em um Relatrio do Ministrio da Fazenda de janeiro de 1939, o e armava-se: A idia central do governo consiste em promover a criaao das chamadas ind strias e c u bsicas, a execuao de obras p blicas produtivas e o aparelhamento da defesa nacional de maneira a c u a no afetar o resultado expresso no saldo positivo do oramento do presente exerc a c cio (apud Corsi (1997), p. 72). EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia 253
de Vargas mostrou-se politicamente realista, ex vel e paciente a ponto de procurar explorar vrias possibilidades de atrao de liais estrangeiras, ao a ca invs de seguir as propostas de militares, tcnicos e pol e e ticos nacionalistas locais, vinculados em torno ` Comisso Nacional de Siderurgia desde 1931, a a e proponentes precoces de uma soluo estatal para a questo. 13 ca a Antes de 1937, as barganhas brasileiras visavam atrair primeiro a estadunidense DuPont; depois do Estado Novo, as alems Demag, Krupp e a Stahlunion, antes da intensa negociao com a US.Stell entre maio de 1939 e ca janeiro de 1940. Esta negociao fracassou no por causa de qualquer resistncia ca a e brasileira em atender a condies exigidas pela empresa, mas sim por causa co do desinteresse da empresa a despeito do desejo comum do governo brasileiro e do Departamento de Estado estadunidense. Este revs voltou a levar o e governo a procurar empresas alems em 1940. A opo alem voltou a fracassar a ca a mas, indiretamente, induziu Roosevelt a propr uma barganha de governo a o governo depois dos clebres discursos pr-germnicos de Vargas em meados e o a de 1940. Assim, os recursos ociais que propiciaram a criao da Companhia ca Sider rgica Nacional sequer resultaram de uma primeira demanda brasileira nas u barganhas bilaterais mas, sim, de uma terceira ou quarta opo, indicando que ca o nacional-desenvolvimentismo varguista era sucientemente ex a ponto de vel conviver com a hiptese de atrao de liais estrangeiras neste setor estratgico. o ca e A instalao da Mannesmann em Minas Gerais, durante o segundo governo, ca demonstra que investimentos estrangeiros no setor continuaram bem-vindos nos anos 1950, desde que contribu ssem, por meio de barganhas vantajosas, para superar a natureza semicolonial da economia brasileira, como armaria em Volta Redonda em 1943:
O que representa as instalaes da Usina Siderrgica de Volta Redonda, aos co u nossos olhos deslumbrados pelas grandes perspectivas de um futuro prximo, o e bem o marco denitivo da emancipao econmica do pa ca o s... O problema bsico a da nossa economia estar, em breve, sob novo signo. Pa semicolonial, agrrio, a s a importador de manufaturas e exportador de matrias-primas, poder arcar com e a as responsabilidades de uma vida industrial autnoma, provendo as suas urgentes o necessidades de defesa e aparelhamento. J no mais adivel a soluo. Mesmo a a e a ca os mais emperdenidos conservadores agrrios compreendem que no poss a a e vel depender da importao de mquinas e ferramentas... (apud Fonseca (1987), pp. ca a 2701).
No caso do petrleo, a histria de nacionalismo entre pol o o ticos, tcnicos e e militares datava pelo menos da Rep blica Velha, embora a abertura a u investidores estrangeiros no fosse restringida abertamente seno com a criao a a ca do Conselho Nacional do Petrleo, depois que o Mxico nacionalizou a ind stria o e u em maro de 1938. Em 1939, tcnicos do CNP encontraram petrleo em Lobato c e o (Bahia) e, entre 1940 e 1942, a Standard Oil fez trs propostas para a criao e ca
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Ver Wirth (1970), Martins (1973), Moura (1984) e Corsi (1997). EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia
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de companhias mistas visando a pesquisa e extrao, sendo rechaadas pela ca c oposio da c pula militar, apesar da posio majoritariamente favorvel do ca u ca a gabinete de ministros de Vargas. Em 1943, porm, a substituio do general e ca J lio Horta Barbosa pelo coronel Joo Carlos Barreto no comando do CNP u a sinalizou que as posturas avessas a qualquer participao estrangeira cariam ca em segundo plano; e, de fato, Vargas promulgaria um decreto em 1944 abrindo a possibilidade de joint ventures nas quais o capital estrangeiro poderia subscrever at metade das aes. No houve tempo para que a iniciativa tivesse e co a efeitos prticos no Estado Novo, e a campanha nacionalista barrou iniciativas a mais liberalizantes previstas no Estatuto do Petrleo do governo Dutra. 14 o Ainda assim, Vargas no abandonou a preferncia por companhias mistas a e expressa em 1944. Na campanha presidencial de 1950, dizia defender o retorno ao que chamara de um nacionalismo econmico moderado mas eciente, o que no deveria envolver, doutrinariamente, uma recusa ` cooperao a a ca internacional para o nanciamento de investimentos bsicos. Muito embora a Vargas frisasse a necessidade de regular a entrada de capitais, no prescindia de a nanciamento externo, desde que se preservasse o controle nacional dos recursos naturais imprescind veis ` defesa nacional, como o petrleo (a ser explorado a o por brasileiros com organizaes predominantemente brasileiras: Vargas, A co campanha presidencial, p. 258); e caso se assegurasse a vinculao direta dos ca investimentos estrangeiros `s necessidades de desenvolvimento do pa a s:
No sou, como tendenciosamente armam foras reacionrias, inimigo da a c a cooperao do capital estrangeiro. Ao contrrio, convoquei-o muitas vezes a ca a cooperar com o Brasil durante os anos de minha administrao. Sou adversrio, ca a sim, da explorao do capitalismo usurrio e oportunista, visando exclusivamente ca a o lucro individual e fugindo ` funo mais nobre de criar melhores condies de a ca co vida para todos. Por isso, sempre preferi e continuo a preferir, como mtodo de e ao, o sistema das sociedades de economia mista. . . (idem, p. 303). ca
Uma vez no governo, a proposta de constituio da Petrobrs, formulada por ca a sua Assessoria Econmica e apresentada ao Congresso Nacional em dezembro o de 1951, previa uma companhia mista, perdendo esta caracter stica depois das emendas legislativas empolgadas pela campanha nacionalista. Em geral, nem Vargas nem os membros da Assessoria tinham uma averso por princ a pio ao recurso a capitais externos, resguardada, nos projetos originrios da Assessoria a
14
Sobre a questo do petrleo, ver Cohn (1968), Wirth (1970), Victor (1970), Martins (1973), a o Smith (1976), Lima (1977) e Moura (1986). Antes, durante e depois do Estado Novo, as solicitaoes c brasileiras de nanciamento p blico estadunidense para empreendimentos petrol u feros encontraram recusa sob diferentes verses da alegaao de que no se contemplam emprstimos governamentais o c a e para tais objetivos (petrleo), visto que h capitais privados e saber tcnico abundantes, preparados o a e para entrar no Brasil se e quando uma lei de petrleo adequada seja aprovada pelo Congresso o brasileiro (informe do Departamento de Estado ao presidente Truman, 18/05/1949, apud Moura (1984), p. 271). Documentos do Departamento de Estado citados por Martins (1973), pp. 3025, mostram que o lobby da Standard Oil de New Jersey (depois Exxon e, no exterior, Esso) para evitar nanciamento de renarias no Brasil pelo Eximbank j se iniciara em 1939, pouco depois a das posioes nacionalistas do Conselho Nacional do Petrleo, criado em 1938. c o EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia 255
que a ele apelavam, sua vinculao a companhias mistas (joint ventures) ca que garantissem o controle da destinao dos recursos `s prioridades de ca a investimento identicadas. 15 Nas diretrizes de Vargas para o in dos estudos que levariam ao Programa cio do Petrleo Nacional e ` Petrobrs, havia uma indicao expl o a a ca cita a seu principal assessor que repete vrios de seus pronunciamentos sobre o tema, a quando tratava de defender o projeto encomendado a seus assessores: a soluo ca nacionalista devia ser ecaz (Almeida (1980), p. 6). Isto , devia ser um e projeto nacionalista para resolver o problema do petrleo. Mas um projeto para o funcionar (Almeida (1986), p. 15). Aquilo que este apelo ` eccia signicava a a torna-se mais claro em um pronunciamento p blico de Vargas defendendo o u projeto original da Assessoria:
A diretriz nacionalista, consubstanciada na legislao vigente e mantida na ca elaborao do projeto da Petrobrs, dever efetivar-se na execuo do programa do ca a a ca petrleo. Nada adiantariam dispositivos legais de cunho aparentemente nacionalista o se, de um lado, impedissem a soluo do problema, ou, de outro, pudessem ca ser burlados em proveito de interesses contrrios aos nacionais (Vargas, Os a Fundamentos da Petrobrs, 1952, p. 40). a
Como se sabe, o projeto original da Petrobrs resguardava o monoplio a o das jazidas e concentrava o poder decisrio na holding de controle estatal, o mas abria a possibilidade de associaes com a iniciativa privada estrangeira co (atravs de subsidirias locais) na pesquisa, lavra e produo de petrleo, e a ca o sem afetar os interesses j consolidados na distribuio. Os representantes do a ca truste internacional do petrleo reclamaram do projeto varguista argumentando o que ele, na prtica, signicaria transferir capacitao tecnolgica e fundos a ca o nanceiros para empreendimentos controlados, de fato, por uma holding estatal. Mas o projeto original da Petrobrs pode ser encarado, precisamente, como um a s mbolo do projeto de desenvolvimento esboado pelo segundo governo Vargas: c recorrer a recursos externos sem comprometer o controle (ou perdendo o menor controle poss vel) sobre a destinao dos recursos, buscando orient-la segundo ca a nalidades internas de desenvolvimento. 16
15
Nas palavras de Rmulo de Almeida, o primeiro chefe da assessoria: Estava muito integrado o o objetivo nacionalista e social. Por isso ns t o nhamos certas restrioes realmente, certas limitaoes c c ao capital estrangeiro, mas no chauvinistas. Ns considervamos objetivamente que em alguns a o a casos voc no podia deixar de utilizar o capital estrangeiro. . . a nossa atitude no era uma e a a atitude chauvinista, ns achvamos apenas o seguinte: as atividades bsicas deveriam estar sob o a a o comando nacional e o comando do Estado brasileiro. Mas agindo com muita exibilidade, com muita capacidade de operaao, eciente, para que pudesse ser ecaz. . . (Almeida (1980), p. 9). c Corretamente, Almeida tambm armava que este tipo exibilidade nacionalista no era uma e a posiao pol c tica nova do presidente: (o nacionalismo) j estava na biograa do presidente, inclusive a nos discursos da campanha e acredito tambm que estava impl e cito no tipo de escolha que ele fez para a Assessoria. Se ele me escolheu, tomou informaao e me testou, viu as idias e a equipe que c e eu formei. Ento. . . a est a diretriz tomada (idem, p. 10). a a 16 Para a defesa do projeto original da Petrobrs feita por Rmulo de Almeida no Congresso a o Nacional, mostrando a uns que uma eventual participaao de testas-de-ferro brasileiros do truste c internacional seria necessariamente muito limitada em poder decisrio (ainda que viesse a adicionar o recursos nanceiros signicativos sob controle da holding estatal), e a outros que a soluao do c EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia
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A tentativa de obter recursos externos para nanciar projetos de infra-estrutura bsica tambm caracterizou o tratamento conferido ao ramo a e de energia eltrica no segundo governo. De todo modo, a a pol e tica de Vargas tambm comeara, como nas ind strias de siderurgia e petrleo, com e c u o tentativas de regular a expanso de rmas privadas estrangeiras, buscando a concili-las ao novo estilo de desenvolvimento nacional que rompia com a a insero internacional agro-exportadora. Tambm como nos casos da siderurgia ca e e do petrleo, as diculdades de regulao acabariam levando a esforos de o ca c obteno de recursos externos ociais e, nalmente, ` constituio de fundos ca a ca p blicos e empresas estatais. u 4. A Dinmica Nacional-Desenvolvimentista no Ramo de Energia a Eltrica e A energia eltrica foi difundida no Brasil durante a Rep blica Velha, e u embora as primeiras experincias de produo de energia datassem do Imprio. e ca e Na Primeira Rep blica, estados e munic u pios gozavam do poder de realizar concesses de servios e negociar contratos diretamente com as empresas, o c sem regulamentao nacional. As principais regies metropolitanas do pa ca o s, So Paulo e Rio de Janeiro (ento distrito federal), tornaram-se reas de a a a operao do conglomerado Brazilian Traction, Light and Power Co. (ou ca simplesmente Light), criado em 1912 para consolidar as trs empresas do e grupo de acionistas que j operavam no Brasil. Na dcada de 1920, o a e conglomerado absorveu concessionrias de menor porte na regio do Vale do a a Para provavelmente visando integrar redes das duas regies metropolitanas. ba, o Paralelamente, a American & Foreign Power Co. (ou simplesmente AMFORP), empresa estadunidense vinculada a acionistas da General Eletric (que j a operava na Amrica Central), constituiu uma holding local para coordenar e operaes no Brasil, denominada Empresas Eltricas Brasileiras. A partir de co e 1927, a subsidiria da AMFORP realizou aquisies de empresas no interior de a co So Paulo e do Rio de Janeiro, alm das capitais de Rio Grande do Sul, Minas a e Gerais, Bahia e outros cinco estados. 17 A capacidade de estados e munic pios para regular servios e tarifas c destas empresas era pequena. Embora determinao legal federal de 1904 ca estipulasse a reviso peridica de tarifas a cada cinco anos, os contratos a o da Light e da AMFORP continham clusula que corrigia parte das tarifas a (tipicamente metade) pela variao cambial mensal, a chamada clusula-ouro. ca a Ela protegia a rentabilidade das subsidirias em moeda internacional forte, a mas prejudicava usurios ao inacionar servios independentemente dos custos a c correntes, encarecendo e limitando a difuso das aplicaes industriais da a co
problema justicava a decretaao de novos impostos, ver Victor (1970), pp. 321324. c 17 Para anlises do setor desde sua criaao at a reformulaao do ps-guerra, cf. Branco (1975); a c e c o Lima (1984, 1995); Castro (1985) e CMEB (1988). EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia 257
energia eltrica. A srie histrica das tarifas da Light indica que a empresa era e e o capaz de nanciar inteiramente a construo de usinas e linhas de transmisso ca a (sem falar de suas remessas de lucro) unicamente com receitas obtidas com as tarifas, sem necessidade de novos aportes externos, pelo menos at que a escala e da demanda de energia do mercado brasileiro assumisse novo patamar ps- II o Guerra Mundial (Castro (1985), pp. 1335). Na dcada de 1930, a postura do governo Vargas foi a de buscar regular e servios e tarifas das concessionrias de energia, retirando autoridade de estados c a e munic pios. Embora a inuncia do nacionalismo do movimento tenentista e no possa ser desprezada (uma vez que Juarez Tvora foi diretamente atuante a a na regulao do setor, como ministro da Agricultura), a prpria crise cambial, ca o a partir do nal dos anos 1920, tornava premente regular tarifas. Em valores reais, as tarifas da So Paulo Light praticamente triplicaram entre 1929 e 1931, a estabilizando-se em mais do que o dobro durante a dcada de 1930, e retornando e ao patamar anterior ` crise apenas em 1945. E claro que esta circunstncia a a induziria a alguma reao por parte do governo federal, para proteger a renda de ca usurios contra monoplios de servios e defender reservas cambiais escassas. 18 a o c A primeira reao do governo foi a de barrar o processo de concentrao do ca ca setor, impedindo transferncias ou promessas de transferncias da explorao e e ca de cursos e quedas dguas em setembro de 1931, alegando a preparao a ca em curso de um Cdigo de Aguas e buscando evitar operaes, reais ou o co propositadamente simuladas, que dicultem oportunamente a aplicao das ca novas leis ou frustrem a salvaguarda do interesse do pa (Decreto 20395 de 15 s de setembro de 1931, apud Lima (1984), p. 32). Antes mesmo da promulgao ca do novo Cdigo em meados de 1934, o governo interveio sobre a liberdade o contratual das concessionrias eliminando a clusula-ouro, e determinando que a a a reviso tarifria se realizasse a cada trs anos (DL. 23501, de 27 de novembro a a e de 1933). 19 O Cdigo de Aguas foi promulgado uma semana antes da Constituio de o ca 1934, com as seguintes disposies: co (i) eliminao do chamado direito de acesso, que conferia ao proprietrio ca a a do solo a propriedade de cursos e quedas dgua; a (ii) estas foram transferidas para a Unio, que concentrou o poder concedente a de seu uso, antes distribu tambm para estados e munic do e pios; (iii) imposio de revises contratuais que respeitassem o princ ca o pio de custo pelo servio na determinao das tarifas, ou seja, que regulassem a c ca remunerao justa das empresas a partir do capital investido e seus ca
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Para a srie das tarifas, ver Lima (1995), p. 39. Para a inuncia do iderio tenentista e, em e e a particular, do ministro Juarez Tvora na regulaao do setor, cf. Lima (1984), as memrias de a c o Tvora (1974), vol. II, cap. 8, e especialmente Forjaz (1988), cap. 2. a 19 E digno de nota que Vargas comentaria, em seu dirio de 28 de novembro de 1933, a 1933, a a repercusso pol a tica evidentemente favorvel do m da clusula-ouro, nos seguintes termos: a a Assino o decreto abolindo os pagamentos em ouro feitos obrigatoriamente no Brasil. Isto atinge principalmente as empresas de servios p blicos, Light e outras, para aliviar os onus do Tesouro e c u as obrigaoes dos particulares, causando excelente efeito no p blico (Vargas (1995), vol. I, p. 249) c u 258 EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia
custos correntes, incluindo a depreciao. Isto exigia fazer o tombo ca do patrimnio da empresas, ou seja, inventariar os investimentos que o ela realizara at o presente, e posteriormente determinar uma taxa de e lucro anual justa (a ser denida por legislao complementar), que ca remunerasse a empresa, com a cobrana de tarifas, de acordo com o custo c do servio que prestava. c As disposies transitrias do Cdigo de Aguas proibiam qualquer ampliao co o o ca de instalaes at que os contratos existentes fossem revisados segundo co e os princ pios do Cdigo, mas no conferiam qualquer prazo para que a o a regulamentao do Cdigo em lei se realizasse (o que se completaria apenas em ca o 1950). Depois de sucessivas prorrogaes do prazo para reviso dos contratos, co a em meio a uma batalha legal sobre a constitucionalidade do Cdigo que o o suspendeu at 1938, o Decreto 2079 (05 de maro de 1940) liberou a ampliao e c ca das instalaes independentemente da reviso de contratos. co a Uma dinmica semelhante de declarao jur a ca dica de princ pios nacionalistas, seguida por recuos que reacomodavam a legislao `s restries econmicas e ca a co o pol ticas existentes, tambm se vericou depois da Constituio de 1937. Ela e ca reforaria o nacionalismo da legislao varguista ao denir que novas concesses c ca o s poderiam ser feitas a brasileiros ou empresas constitu o das por acionistas brasileiros. Sem qualquer efeito prtico (uma vez que empresrios locais no a a a se interessavam pelo setor nem dispunham de recursos para ampliar a gerao ca de energia na escala necessria pelo crescente consumo industrial e urbano), a a regra foi atenuada pelo Decreto 852 em 1938 (possibilitando a estrangeiros a possibilidade de aes sem direito a voto) e pela Lei Constitucional n 6 (12 co de maio de 1942), que voltou a autorizar o aproveitamento de novas concesses o por empresas estrangeiras, diante do cenrio de racionamento experimentado a a partir de 1942. O objetivo prtico da pol a tica varguista foi limitar o aumento abusivo das tarifas vericado no in da dcada, culpando as liais que faturavam receitas cio e em moeda local, mas que pretendiam converter lucros em moeda internacional forte, prejudicando usurios de servios monopolizados e pressionando reservas a c cambiais escassas. No entanto, a pol tica nacionalista para o setor no a previa qualquer mecanismo para conciliar a expanso da oferta de energia a e preos baratos, algo nada trivial em um setor explorado por monoplios c o estrangeiros. De todo modo, os representantes das empresas disseram-se impedidos legalmente pelo Cdigo de Aguas de cobrar tarifas remuneradoras o o suciente para ampliar a oferta, culpando-o pela crise energtica e pelos e racionamentos freq entes ocorridos no in u cio da dcada de 1950, o que seria e repetido pelo relatrio nal da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, em 1954. o a Os defensores da interveno estatal, porm, alegavam que as empresas eram ca e incapazes de ampliar satisfatoriamente a gerao de energia, melhorar o servio ca c de distribuio e cobrar tarifas baratas, uma vez que queriam rentabilidade em ca
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dlar. 20 o Embora as cr ticas dos representantes das liais ao Cdigo de Aguas sejam o teoricamente pass veis de discusso, o problema delas que o Cdigo nunca a e o chegou a ser implementado a ponto de tolher a rentabilidade das empresas. Dentre as decises implementadas, mais efetiva que o Cdigo para limitar a o o rentabilidade das empresas estrangeiras foi a proibio da clusula-ouro em ca a 1933, imitando a reforma (com o New Deal ) de Franklin Roosevelt nos EUA. No entanto, esta proibio tampouco foi precoce o suciente para impedir ca que as tarifas mais que dobrassem, em termos reais, depois da crise cambial do in cio da dcada. De fato, como as determinaes do Cdigo no foram e co o a inteiramente regulamentadas at a Lei 28545 de agosto de 1950 (e mesmo e depois disto o tombamento do capital das empresas no foi realizado), as tarifas a das empresas no foram reduzidas para atender ao critrio do custo pelo a e servio estipulado pelo Cdigo. Ao contrrio, as tarifas caram praticamente c o a congeladas at o m do Estado Novo, em n e veis relativamente elevados, graas c a ` regra de variao cambial vigente at o nal de 1933. Sem efeito prtico, ca e a o decreto 3128 determinou em 1941 que a remunerao justa do capital ca investido seria de 10% a.a., mas no determinou a taxa de depreciao nem a ca os mtodos de tombamento do patrimnio das empresas. Como o princ e o pio do custo pelo servio continuou sem regulamentao, o decreto 5764 de 19 c ca de agosto de 1943 instituiu o princ pio da semelhana e razoabilidade na c denio de reajuste de tarifas, a t ca tulo precrio: ao invs do custo histrico, a e o a evoluo posterior dos custos correntes e a comparao com outras empresas ca ca seriam os critrios ex e veis e vagos para reajuste, sem qualquer estudo prvio e para saber se as tarifas correntes estavam superestimadas ou no segundo os a critrios do Cdigo. Em junho de 1945, enm, as tarifas foram majoradas para e o compensar o aumento de salrios, concluindo o governo Vargas com um valor a real, em moeda local, semelhante `quele vericado em 1929, antes da crise e a bem antes do Cdigo de Aguas. o Ou seja, o Cdigo de 1934 e a Constituio de 1937 podem ter criado alguma o ca ameaa jur c dica ` rentabilidade das empresas, mas na prtica no a reduziram. a a a Talvez seja mais pertinente procurar as ra zes da crise da oferta de energia pelo setor privado, explicitada nos racionamentos e apages do in o cio da dcada de 1950, na diculdade de preservar remunerao elevada em dlares, e ca o sem elevar as tarifas a ponto de tornar o custo da energia incompat com a vel expanso acelerada de ind strias e cidades que agora usavam, intensivamente, a u eletricidade. Na existncia de uma alternativa nacionalizante viabilizada por e fundos p blicos e empresas estatais (constatado o desinteresse de empresrios u a nacionais), parece prefer contar com empreendimentos nacionais capazes de vel oferecer energia a uma rentabilidade inferior ` exigida por liais estrangeiras, a oferecendo externalidades para setores usurios e economizando reservas a
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Para uma apresentaao destes argumentos, ver Pereira (1975). c EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia
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cambiais. 21 Talvez a principal cr tica a ser feita ` pol a tica para o setor eltrico do primeiro e governo Vargas no a de ter feito o Cdigo (independentemente de seus custos a e o e benef cios), mas a de ter se limitado quase que ` declarao de princ a ca pios gerais, sem ter avanado: c a) no plano da regulao, em direo ` criao de um aparato administrativo ca ca a ca que ao menos scalizasse a rentabilidade das empresas; b) no plano da expanso da oferta, sem a criao de mecanismos a ca viveis de nanciamento que garantissem energia abundante a preos a c baratos, transferindo externalidades favorveis para os setores usurios de a a eletricidade. De todo modo, a existncia de capacidade ociosa nas usinas hidreltricas no e e in da dcada de 1930, complementada por novos projetos que amadureceram cio e ao longo da dcada, permitia que recursos administrativos, nanceiros e e cambiais escassos fossem alocados para outras prioridades. Com efeito, provvel que a expanso da oferta de energia eltrica ainda e a a e no fosse considerada to prioritria quanto, por exemplo, a resoluo do a a a ca problema sider rgico, em parte porque, na dcada de 1930, os principais u e centros industriais do pa ainda dispusessem de energia eltrica em abundncia, s e a embora cara. Neste contexto, no surpreende que os esforos pol a c ticos e nanceiros da cooperao panamericana se destinassem mais ao ferro e ao ca ao, na dcada de 1940, do que ` eletricidade. c e a O mesmo no pode ser dito, porm, da conjuntura do in dos anos 1950, a e cio quando duas dcadas de crescimento industrial e urbano progressivamente e intensivo em eletricidade, sem expanso adequada da oferta, implicavam a per odos crescentes de racionamento (Castro (1985), cap. 4). A controvrsia e entre privatistas e estatistas cou mais acirrada e premente quando o presidente Get lio Vargas deu a entender, em sua Mensagem ao Congresso u Nacional de 1951, que o programa energtico federal tinha forte tendncia e e nacionalizadora, estando pronto a apoiar tambm programas estaduais neste e sentido. De fato, a longa espera por novos investimentos privados e a descrena c na possibilidade de induzi-los, de um lado, e a esperana de obter recursos c ociais internacionais alocados para investimentos estatais, de outro lado, era claramente expressa na Mensagem Presidencial de 1951. Ela apresentava um histrico do desenvolvimento do setor e de suas debilidades correntes, o
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Este seria o argumento apresentado pela Memria Justicativa do Plano Nacional de o Eletricaao no segundo governo Vargas. O documento chegava a reconhecer a dinmica c a progressiva de nacionalizaao que caracterizara a intervenao estatal no setor, sobretudo em c c capitalismos tardios: A exemplo do que se verica nos Estados Unidos da Amrica, o Estado e comea por simples atuaao disciplinadora de uma atividade fundamentalmente privada, para c c depois intervir economicamente nela, com seus prprios recursos, seja por via scal, seja o associando-se ao produtor privado e, nalmente, emerge como produtor por conta prpria, como o nas grandes obras do per odo rooseveltiano... quanto mais atrasado seja o pa mais profunda e s, freq ente se faz a intervenao do Estado: ver Vargas, G., O governo trabalhista do Brasil, IV, u c pp. 417 e segs; e Pereira (1975), cap. 4. EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia 261
associadas ao desinteresse privado e no a uma regulao p blica pouco a ca u atraente; coerentemente, propunha que o governo federal assumisse a responsabilidade direta de construo de sistemas eltricos, apoiando tambm ca e e as iniciativas estaduais que tinham se antecipado ` ausncia de interesse a e privado:
O aumento da produo de energia eltrica constitui imperativo do programa de ca e governo. . . A vigilncia do poder pblico, aqui, como em todo mundo, tornou-se a u indispensvel para suprir as decincias do regime de concesso. . . Demais, a a e a profunda mudana operada na conjuntura mundial com a crise de 1929 acarretou, c de um lado, a diminuio do comrcio internacional e a paralisao virtual do ca e ca uxo de capitais e, de outro, o grande desenvolvimento de nossos laos econmicos c o internos pelo progresso da produo industrial possibilitou largo incremento na ca formao de capitais nacionais. Dessas novas condies, decorreu a possibilidade ca co prtica da aplicao do princ a ca pio da nacionalizao progressiva rmado pelo Cdigo ca o de Aguas. . . Apesar de lucrativas, as grandes empresas no tm atra a e do novos capitais em proporo conveniente e vm retardando seu ritmo de expanso para ca e a no ultrapassar as possibilidades de auto-nanciamento ou de obteno de crditos a ca e com o apoio dos governos. E uma caracter stica da poca atual o desinteresse do e capital privado para servios de utilidade pblica. Mesmo nos Estados Unidos, c u tais empresas encontram-se em grandes diculdades de nanciamento. Cumpre acrescentar que essas diculdades no so estranhas ` tendncia nacionalizadora nos a a a e principais pa ses europeus. . . Verica-se hoje, entre ns, um dcit de instalaes o e co produtoras de energia eltrica da ordem de meio milho de quilowatts. H, por e a a outro lado, enormes demandas potenciais a atender como decorrncia das inadiveis e a necessidades de industrializao. . . E indispensvel, por isto, que o governo assuma ca a uma posio ativa em face do problema de criao de novos recursos de energia ca ca eltrica. . . um grande acrscimo das atividades administrativas do governo com e e o desempenho das funes scalizadoras da contabilidade e da implantao do co ca princ pio tarifrio do servio pelo custo, alm das tarefas precipuamente tcnicas a c e e de engenharia e nanceiras, sobretudo com a concretizao dos projetos relativos ao ca fundo e ao banco de eletricao. . . A oferta de energia deve preceder e estimular a ca demanda. A falta de reserva de capacidade e as crises de eletricidade so processos a de asxia econmica de conseqncias funestas. E indispensvel, por isto, que o ue a o Poder Pblico assuma a responsabilidade de construir sistemas eltricos, onde u e sua falta representa maiores decincias. A iniciativa de vrios governos estaduais, e a como o de Minas Gerais e Rio Grande do Sul, de constru rem usinas e sistemas de transmisso e distribuio, merece apoio do governo federal atravs de assistncia a ca e e tcnica, nanciamento e aux nanceiro (Vargas, G., Mensagem. . . , 1951, pp. e lio 1569).
O problema do programa nacionalizante de Vargas era que parte importante da expanso imaginada do setor eltrico dependia de recursos a serem obtidos a e por meio da cooperao internacional, ou melhor, no por meio do est ca a mulo a `s empresas estrangeiras e sim pela barganha de recursos transferidos junto ao Banco Mundial. De fato, a esperana do governo parecia ser a de que o c nanciamento da expanso do setor pudesse, nos anos 1950, repetir mais a a
experincia do setor sider rgico do que a do petrol e u fero, ou seja, que pudesse contar com nanciamento ocial internacional para expanso da capacidade de a gerao de energia por meio de empresas estatais: ca
A carncia de capitais nacionais, imposs de suprir-se sem sacrif e vel cios dos n veis de vida, reclama um crescente inuxo adicional de capitais estrangeiros. . . Em face da experincia do aps-guerra na nana mundial, devemos esperar mais e o c da cooperao tcnica e nanceira de carter pblico. At porque a maior ca e a u e aplicao de capitais privados pressupe a existncia de condies que s ca o e co o podem ser criadas mediante inverses pblicas em setores bsicos, tais como o u a energia e transporte. . . Nossas fontes de capitais pblicos so hoje o governo u a norte-americano, atravs do Eximbank, e os organismos internacionais, criados e em Bretton Woods, o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento ca e o Fundo Monetrio Internacional . . . Vale salientar que o Brasil est inclu a a do entre as reas da economia mundial que se devem beneciar com a ajuda tcnica e a e nanceira atravs do denominado Ponto IV, ou seja, o programa de assistncia do e e governo norte-americano `s regies economicamente subdesenvolvidas. . . (idem, a o pp. 1878).
A fragilidade da pol tica nacionalista anunciada era exatamente a de no a contar com recursos prprios que conferissem autonomia `s decises setoriais o a o de planejamento e investimento. De fato, a necessidade de contar com recursos do Banco Mundial tornava um programa que contava com a expanso de a empreendimentos p blicos, dependente de um agente nanceiro interessado u em limitar a interveno estatal e estimular a presena do capital estrangeiro. ca c Alm da inuncia desproporcional dos representantes estadunidenses no e e Banco Mundial, e de sua dependncia do levantamento de recursos em Wall e Street, a doutrina do banco era a de seus emprstimos deviam pavimentar o e caminho para que novos investimentos privados pudessem ser realizados (cf. Mason e Asher (1973). Ou seja, o banco no devia nanciar empreendimentos a que expulsassem investidores privados ou, em geral, apoiar governos que no concordassem com pol a ticas sadias de atrao de capitais externos. O ca modelo preferido de governo garantiria uma esfera lucrativa de atividades para o capital estrangeiro, criando um ambiente favorvel para a absoro a ca de novos investimentos diretos ou indiretos, se poss vel atravs de uma e denio clara das esferas de atividade que o governo poderia comprometer-se ca a operar concentrando-se em servios p blicos (sa de e educao, por c u u ca exemplo) e infra-estrutura bsica (transporte e energia), mas evitando, a sobretudo, redundncias e sobreposies em reas que atrapalhassem a atrao a co a ca espontnea de investidores externos e os lucros dos investidores domsticos. a e Signicativamente, no primeiro emprstimo para um pa latino-americano e s (Chile, 1948), o Banco recusou-se a emprestar para o pa at que seu governo s e negociasse um acordo favorvel com os portadores de t a tulos da d vida externa chilena. 22
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Nas palavras dos historiadores ocias do banco, (Mason e Asher (1973), p. 4645): This 263
Dada a doutrina do banco, a vulnerabilidade do programa nacionalizante de Vargas para o setor eltrico que ia de encontro `s concepes e e e a co interesses dos bancos nanciadores, e de grupos internos defensores de um estilo de cooperao internacional um tanto diferente daquele proposto ca pela Mensagem Presidencial de 1951. Retrospectivamente, isto estava expl cito na seguinte passagem do Relatrio Geral da CMBEU em 1954, repetindo a o orientao geral privatista do Relatrio Abbink de 1948 nas cr ca o ticas ao Cdigo o de Aguas e atacando abertamente a proposta de criao da Eletrobrs: ca a
Parece ser mais prudente conar numa regulamentao que assegure ` indstria ca a u de energia o cumprimento de suas funes como servio bsico, do que constituir-se co c a o governo como responsvel por toda a expanso futura nesse setor. A ao deste a a ca deve ser principalmente reguladora e supletiva (CMBEU, 1954, p. 269)
O conito estava colocado desde o in da cooperao: enquanto Vargas cio ca preferia contar com recursos externos sem perder a capacidade de decidir sobre a destinao destes recursos (ou seja, sem que a dependncia nanceira ca e implicasse em perda de autonomia decisria), os bancos queriam inuenciar o o governo e reforar a posio do capital estrangeiro no setor eltrico brasileiro, c ca e com apoio das sees brasileira e estadunidense da CMBEU. Para isto, tinham co um recurso pol tico decisivo: o poder nanceiro. De fato, usaram o controle de fundos nanceiros para fortalecer as liais estrangeiras. O conglomerado da LIGHT j fra agraciado pelo primeiro emprstimo do Banco Mundial para o a o e Brasil em 1949, recebendo US$ 75 milhes para expandir as operaes de suas o co vrias subsidirias (e mais US$ 15 milhes em 1951). No obstante a liberao a a o a ca inicial de 1949, um memorando enviado pelo vice-cnsul dos EUA em So Paulo o a ao Departamento de Estado, em maro de 1950, advertia que this will not be c sucient to do more than postpone for a little while the need for a considerable increase in the capacity of the So Paulo network (NA 832.2614/3-1750). 23 a E claro, que dada a doutrina do Banco Mundial e a limitao de seus recursos, ca as solicitaes de nanciamento para empreendimentos estatais concorreriam co com projetos privados. De fato, uma vez institu a CMBEU, as primeiras da solicitaes governamentais brasileiras (o empreendimento federal da CHESF co em Paulo Afonso e os empreendimentos estaduais no Rio Grande do Sul, pela CEERG, criada em 1943; Minas Gerais, pela CEMIG, criada em 1952;
has continued to be Bank policy ever since, its latest application (up to 1973) having been in Guatemala in 1968. A similar policy governed bank lending to member countries that expropriated foreign private investments. The Bank would refuse to lend unless and still appropriate eorts had been made to reach a fair and equitable settlement. . . A primary concern in the Banks nancing of transportation, power, port installations, and communications facilities has been to provide the framework needed for the expansion of private enterprise, the real motive power behind economic development. Foreign private investment should have an important role to play in the development process, and it was clearly stated that one of the principal objectives of the Bank, therefore, is to help to create conditions which will encourage a steady and substantial stream of private investment, particularly equity investment, owing into its underdeveloped member countries (IBRD, Third Annual Report, 1947-1948, pp. 20). 23 A sigla NA usada para designar documentos do National Archives, arquivo dos documentos e ociais dos EUA. 264 EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia
e So Paulo, pela USELPA, em 1953) concorriam por recursos com as a solicitaes feitas pela AMFORP e pela LIGHT. O Departamento de Estado co sabia ser necessrio dosar o atendimento `s solicitaes governamentais (mas a a co de preferncia atravs de contratos de fornecimento de equipamentos por e e exportadores estadunidenses) com a preservao do poder de mercado e da ca capacidade de expanso das liais estrangeiras no setor, em ameaa pol a c tica e econmica evidente: o
1. CHESF. With a specic commitment on the part of this government to facilitate supply and equipment for this national power project, it is politically important that there be no delay in priority assistance. A large American contracting company has already had diculties in connection. . . and any further deferrals of priorities would hardly be helpful to our relations or enhance the position of the American concern having the construction contract. 2. Rio and So Paulo LIGHT. These companies serve the two largest metropolitan a areas of Brazil. . . Any delays in the completion of these programs would certainly have important repercussions upon our relations. 3. Cia. Fora e Luz de Minas Gerais; Cia Energia Eltrica de Bahia; Cia Paulista c e de Fora e Luz. The above companies are part of the AMFORP Brazilian operating c chain. Badly in need of replacement or expansion of equipment, these particular operating units of the parent organization have been under re, locally, for their failure to improve service. The projects represent the initial step by the owners to meet the demands for improvement of service. In view of the growing agitation in Brazil for public power ownership, it is highly important not to add to the problems of this American capital investment (regarded as the largest in Brazil) through any action tending to delay completion of its current program (NA 832.2614/11-7-51).
A preocupao da diplomacia estadunidense era compartilhada pela alta ca c pula do Banco Mundial. O ocupante do cargo diplomtico de chefe da u a seo estadunidense da CMBEU, Burke Knapp, era um funcionrio do Banco ca a Mundial que fra indicado, por solicitao direta de Dean Acheson, secretrio o ca a de Estado dos EUA, a Eugene Black, pelo prprio Banco (NA 832.00 TA/ o 7-1851). O Banco era, por sua vez, condencialmente considerado por Acheson como a fonte de nanciamento em primeira instncia dos emprstimos para o a e Brasil (NA 832.00 TA/ 3-2752). Knapp voltaria para o Banco em agosto de 1952 para assumir o cargo de diretor da Diviso do Hemisfrio Ocidental, de onde a e bloquearia o nanciamento dos projetos recomendados pela CMBEU quando o governo Eisenhower resolveu interromper a cooperao. Mais tarde, se tornaria ca vice-presidente do Banco. O ento presidente do Banco Mundial, Eugene a Black, entrara no Banco em 1947 como representante estadunidense indicado pelo Departamento de Estado, graas a seu renome em Wall Street por ser c vice-presidente do Chase National Bank of New York, tornando-se entre 1949 e 1963 o mais duradouro presidente do Banco Mundial (Mason e Asher (1973), p. 50). A circularidade de elites pol ticas e econmicas no eixo Washington-Wall o Street (que seria ampliada no governo Eisenhower mas j se vericava no a
governo democrata) facilitava uma ao coordenada, na qual os interesses ca do Banco podiam ser combinados aos da diplomacia estadunidense. Esta diplomacia, por sua vez, preservava uma fonte de nanciamento em segunda instncia (o Eximbank) quando fosse necessrio implementar iniciativas com a a as quais o Banco no concordava ou no tinha condies de realizar. No caso a a co do setor eltrico brasileiro, porm, a concordncia de interesses era evidente, e e a pois o Banco Mundial no desagradaria nem os acionistas de Wall Street dos a grandes conglomerados eltricos no Brasil (LIGHT e AMFORP), nem os planos e da diplomacia estadunidense, em nome de projetos nacionalizantes varguistas que eram frontalmente contrrios ` prpria concepo de desenvolvimento a a o ca equilibrado do Banco. E verdade que a c pula do Banco Mundial no podia deixar de divulgar u a o carter tcnico de seus posicionamentos, sabendo se preservar diante a e de um tema politicamente to central quanto os termos da associao a ca de empreendimentos p blicos e privados na expanso do setor de energia u a no Brasil. Neste sentido, a solicitao do Estado do Rio Grande do Sul ca para o nanciamento do plano de eletricao do Estado foi imediatamente ca redirecionada por Eugene Black para o corpo tcnico da CMBEU embora, e segundo memorando de Burke Knapp ao Departamento de Estado, Ary Torres expressasse na seo brasileira da Comisso Mista a mesma preocupao que ca a ca zera o Banco Mundial recusar analisar e atender isoladamente a requisio: ca a preocupao com os poss ca veis conitos entre os interesses da Comisso a Estadual de Energia Eltrica (CEEE) e da AMFORP (na gura da Companhia e de Energia Eltrica Rio-Grandense, CEERG, que seria encampada pelo e governador Leonel Brizola no nal da dcada), e o temor de que a interveno e ca da CMBEU poderia ser vista no Brasil apenas um meio de protelar ainda mais o emprstimo solicitado (NA 832.2614/11-3051). e
Tabela 2 Energia Eltrica RS (AMFORP e CEEE) e
% ANO AMFORP CEEE TOTAL 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 95,7 93,3 95,4 91,0 84,0 71,0 68,0 62,1 48,5 35,6 4,3 6,7 4,6 9,0 16,0 29,0 32,0 37,9 51,5 64,4 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Castro (1985), p. 165. 266 EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia
Signicativamente, Eugene Black armava para Knapp e Torres que o desejo do Banco era conhecer the views of the Joint Comission regarding this program and the place which it should take in the general economic development for Brazil (idem), impondo depois vrias condies para o encaminhamento do a co emprstimo, conforme a descrio feita pelo cnsul estadunidense em Porto e ca o Alegre de sua conversa pessoal com o presidente da instituio multilateral: ca (i) formao de uma autarquia para responsabilizar-se pelo emprstimo; ca e (ii) garantia federal do emprstimo estadual; e (iii) determinao de prioridades na seleao dos projetos, sob scalizao do ca c ca corpo tcnico do Banco Mundial (NA 832.2614/12-1351). e Neste ponto, embora a scalizao fosse revestida de um carter tcnico ca a e e fosse implementada por engenheiros, a questo mais importante para a a denio dos projetos governamentais prioritrios que podiam ser nanciados ca a pelo Banco era de fato a sobrevivncia da lial estrangeira ou, nos termos e mais tcnicos dos relatrios anuais do Banco Mundial, a possibilidade de e o complementaridade ou concorrncia direta entre os projetos governamentais e e a expanso da lial estrangeira no setor de gerao ou no de distribuio, a ca ca onde o grosso de seus lucros eram feitos. Com efeito, a opinio do ocial a responsvel do Banco, no relato do cnsul estadunidense, era a de que os a o projetos governamentais no Rio Grande do Sul atenuariam o descontentamento popular com a falta de energia e poderiam at aumentar a rentabilidade da lial e estrangeira no setor de distribuio (antecipando o modelo que se consolidaria ca alguns anos depois no resto do Brasil):
The present situation is that the CEEE (Comisso Estadual de Energia a Eltrica) can be expected to restrict CEERG (Companhia de Energia Eltrica e e Rio-Grandense) distribution to Porto Alegre and Canoas. . . The CEERG franchise is scheduled to end in seven years but it will still be in a position to continue operation, particularly since it is the only company that has distribution lines in Porto Alegre. At least one IBRD ocial has commented that he personally does not see how a loan to the CEEE would in any way hurt the CEERG. He maintains that the local CEERG steam generating plant is inecient. . . but that the company has a valuable investment in its distribution system. He maintains that the present inecient CEERG generating plant that they must be making their prot out of the distribution system and not out of production, therefore, whether or not their steam plant is used should not make a great deal of dierence nancially. He also maintains that if the CEEE is not able to supply the city until 1962, 1963 or 1964, instead of 1957 or 1958, there will be just that much more pressure and ill feeling toward the CEERG. (NA 832.2614/12-1351).
Alm de procurar nanciar apenas empreendimentos p blicos que no e u a ameaassem diretamente as liais estrangeiras, o principal recurso ` disposio c a ca da diplomacia estadunidense e do Banco Mundial para inuenciar a congurao da expanso do setor eltrico brasileiro era o nanciamento ca a e conferido diretamente `s prprias liais estrangeiras. Embora a AMFORP fosse a o
favorecida pelo Departamento de Estado por ser uma empresa estadunidense, o Banco Mundial mantinha uma indisfarvel preferncia pelo grupo LIGHT, ca e cuja lial mexicana recebera o segundo emprstimo do Banco Mundial para a e Amrica Latina, em 1949 (Mason e Asher (1973), pp. 158 e segs.). No que tange e a `s relaes entre o Brasil e o Banco Mundial, a LIGHT no foi s a primeira co a o destinatria de um emprstimo para o Brasil, tambm em 1949, como obteve a e e nada menos que 56% do valor total de todos os emprstimos feitos pelo Banco e no pa at 1958. Alm dos emprstimos liberados pelo Banco Mundial para a s e e e AMFORP em 1950 (US$ 15 milhes), para a LIGHT em 1949 (US$ 75 milhes) o o e em 1951 (US$ 15 milhes), o mais signicativo dispndio aprovado e liberado o e a partir dos trabalhos da Comisso Mista foi, de longe, o emprstimo conferido a e a ` AMFORP pelo Eximbank (US$ 41,1 milhes); somando um novo emprstimo o e conferido ` LIGHT pelo Banco Mundial em 1954 (US$ 18,8 milhes), cerca de a o um tero (US$ 60 milhes) do total de recursos liberado pelos bancos (US$ 186 c o milhes) dentre os 41 projetos (ou US$ 387 milhes) aprovados pela CMBEU o o destinou-se a apoiar a expanso das duas grandes liais estrangeiras no setor a de energia eltrica. e Tendo em vista a resistncia que Vargas manifestava publicamente contra a e participao estrangeira no setor eltrico, o maior bice para a aprovao dos ca e o ca primeiros emprstimos do Banco Mundial, em junho de 1952, foi precisamente e sua demora constrangedora em aprovar o emprstimo para a Empresas Eltricas e e Brasileiras, a subsidiria da AMFORP no Brasil. Este conglomerado dispunha a de concesses no estados de So Paulo, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Bahia o a e outros seis estados, sendo a maior empresa estadunidense no Brasil (NA 832.2614/11-7-51). Sem a aprovao de Vargas ` liberao do emprstimo para ca a ca e a empresa, a diplomacia estadunidense Dean Acheson ` frente armava que a no haveria liberao de qualquer outro emprstimo para projetos da CMBEU. a ca e Se isto no fosse feito at 31 de junho de 1952, porm, o governo federal a e e perderia as contrapartidas votadas pelo Congresso Nacional para a constituio ca do BNDE, de maneira que Vargas estava em um dilema inescapvel: ou a liberava um emprstimo que ia de encontro a seus projetos nacionalizantes e para o setor eltrico, ou todo o esquema nanceiro armado para a superar e cooperativamente os estrangulamentos de infra-estrutura bsica ruiria de a in cio. O presidente teve que recuar, diante das restrioes nanceiras e c presses diplomticas que experimentava (NA 832.00 TA/ 6-652). Assim, o o a conglomerado estadunidense foi destinatrio do primeiro emprstimo liberado a e para o setor eltrico, constituindo tambm o maior (US$ 41,1 milhes) de todos e e o os emprstimos liberados a partir dos trabalhos da CMBEU. e As presses diplomticas estadunidenses indicam a diculdade de o a implementar um projeto estatizante que no controlava com autonomia a os recursos nanceiros necessrios, dependendo da obteno de recursos a ca contingentes de uma barganha internacional em que os interlocutores controlavam a liberao de recursos exatamente para favorecer um projeto ca privatista. De todo modo, um certo compromisso se realizou: o lobby das liais
Tabela 3 CMBEU: Projetos no Setor de Energia Eltrica e

Empresa Custo Custo Meta Participaao c (%) 20,1 (US$/mil) (Cr$/milhes) (KW) o N 5 - Comisso Estadual de Energia a Eltrica - CEEE (Rio Grande do Sul) e N 6 - Usinas Eltricas do Paranapanema e S.A. (So Paulo) a N 9 - Empresas Eltricas e Brasileiras (AMFORP) N 11 - Companhia de Eletricidade do Alto Rio Grande - CEARG (do Grupo CEMIG) N 12 - Companhia Hidreltrica do e So Francisco - CHESF a N 14 - Companhia Nacional de Energia Eltrica (S. Paulo) e N 22 - Companhia Matogrossense de Eletricidade N 24 - Companhia Fora e Luz de c So Paulo (Grupo Light) a N 29 - Companhia de Eletricidade do Alto Rio Doce - CEARD (do Grupo CEMIG) Total Fonte: Castro (1985), p. 159. 129.746 4.603 682.870 100,0 15.916 1.061 50.000 7,3 18.790 316 160.000 23,5 1.630 34 11.410 1,6 1.470 17 9.600 1,4 8.500 120 60.000 8,8 7.300 150 24.000 3,5 41.140 1.346 170.660 25,0 10.000 555 60.000 8,8 25.000 1.004 137.200
estrangeiras no impediu o nanciamento de trs empreendimentos p blicos a e u estaduais na gerao de energia (CEERG, CEMIG e USELPA), uma vez que ca os trs empreendimentos atenderiam regies ` beira do colapso energtico, e o a e assegurando fornecimento de energia em reas cuja distribuio estava sob a ca controle de liais estrangeiras antecipando a separao de tarefas que se ca consolidaria na segunda metade da dcada de 1950 e na seguinte. e Depois deste compromisso inicial, porm, apenas mais um projeto eltrico e e elaborado pela CMBEU seria nanciado pelo Banco Mundial, j depois da a ruptura da cooperao nanceira entre Brasil e Estados Unidos: um novo ca emprstimo para a LIGHT em 1954, no valor de US$ 19 milhes, deixando e o a ngua os trs projetos p blicos anteriores na la estipulada pela CMBEU ` m e u (CHESF, Cia. Nacional de Energia Eltrica-SP, Cia. Mato-Grossense de e Eletricidade), assim como outro projeto imediatamente posterior (CEMIG). A ruptura da cooperao bilateral, com a chegada do presidente Eisenhower ca ao governo estadunidense, de um lado, impediu que recursos multilaterais fossem liberados para nanciar novos programas estatais. Mas, de outro lado, nalmente forou o governo Vargas a mobilizar recursos locais que conferissem c autonomia ` pol a tica nacionalizante que propunha, depois do adiamento dos planos nacionalizantes anunciados na Mensagem de 1951.
No surpreende que, depois de ter sido forado a protelar a realizao de a c ca planos nacionalizantes para o setor eltrico visando preservar a cooperao e ca internacional, a ruptura unilateral da mesma levou Vargas a retomar mais decididamente projetos temporariamente paralisados, contando agora com maior mobilizao interna de recursos. Exatamente em maro/abril de ca c 1953, depois de receber a not cia de que os trabalhos da CMBEU seriam interrompidos e que nenhum outro projeto que estudava ou j aprovara seria a nanciado, sua equipe de assessores diretos (agora cheada por Jesus Soares Pereira) nalizou o primeiro dos quatro projetos de lei que reformulariam o setor eltrico brasileiro: a constituio do Fundo Federal de Eletricao, que e ca ca seria enviado em maio de 1953 para apreciao do Congresso, sendo aprovado ca apenas em 31/08/1954, pouco depois do suic dio de Vargas (ver Pereira (1975), cap. 4). No improvvel que o prprio suic a e a o dio do presidente tenha ajudado a superar as resistncias pol e ticas contrrias a mais um fundo nanceiro a destinado a um programa nacionalizante, tendo em vista a comoo trazida ca pelas den ncias da Carta Testamento. O Fundo contava, alm de dotaes u e co oramentrias, com 20% da arrecadao de taxas de despachos aduaneiros c a ca e, principalmente, com o Imposto Unico sobre a Energia Eltrica (IUEE, e um imposto sobre o consumo de eletricidade), visando expressamente ` a constituio do capital das empresas p blicas destinadas a investir no setor ca u (idem, p. 118). 24 Menos surpreendente ainda que, assim que a sano presidencial ` lei e ca a que criava a Petrobrs (Lei no. 2004, de 03/10/1953) e o m do ano scal a estadunidense retirassem de Vargas qualquer esperana de liberar os recursos c que haviam sido destinados pelo Eximbank para os emprstimos da CMBEU e em 1953, o presidente procurasse empolgar a opinio p blica nacionalista para a u os novos projetos do setor eltrico, fazendo clara den ncia/ameaa contra os e u c interesses estrangeiros no setor. Seu objetivo era, evidentemente, o de mobilizar pelo menos parte do apoio popular destinado ` constituiao da Petrobrs, para a c a sustentar o projeto de centralizao de recursos locais do Fundo Federal de ca Eletricao e implementar o programa nacionalizante. ca Assim, em discurso em Curitiba em 20 de dezembro de 1953, o presidente armou que os planos da Eletrobrs vinham sendo sabotados por liais a
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Por sua vez, o projeto denindo os critrios de repartiao do IUEE entre as unidades da federaao e c c foi enviado em agosto de 1953; o projeto instituindo a holding do setor, a Eletrobrs, e o Plano a Nacional de Eletricaao, apenas em abril de 1954. O PNE nunca seria aprovado formalmente, c embora tenha servido de algum modo como diretriz para a expanso do setor, enquanto os a demais seriam aprovados apenas na dcada de 60. A Memria Justicativa do Plano Nacional e o de Eletricaao provavelmente o melhor documento de poca para esclarecer no s a histria do c e e a o o setor eltrico brasileiro, como tambm para sintetizar os princ e e pios que regulariam futuramente a progressiva estatizaao do setor de geraao e transmisso nas areas integradas por redes regionais, c c a muito embora a resultante no fosse exatamente aquela imaginada pelo presidente: ver Vargas, a G., O governo trabalhista do Brasil, IV, pp. 417 e segs. Sobre o papel que os grandes blocos de investimento estatal na geraao de energia teriam, no projeto varguista, para ampliar a oferta a c ` frente da demanda, economizar reservas cambiais, regularizar as utuaoes c c clicas da economia e implantar a ind stria nacional de material eltrico pesado, ver Draibe (1985); Lima (1984) e Castro u e (1985). 270 EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia
estrangeiras que j tinham em cruzeiros mais de 200 vezes aquilo que investiram a em dlares, e que produziam cruzeiros para enviar dlares para o exterior. o o Era necessrio, portanto, criar os fundos necessrios para implantar a ind stria a a u eltrica nacional, ou seria obrigatrio nacionalizar os empreendimentos privados e o que no davam os resultados desejados (NA M-1487: 732.00/1-554; M-1489: a 832.2614/12-2153). Muito embora suas ameaas no se concretizassem at sua c a e morte, esta era mais uma das idas e voltas que a tentativa de mobilizar recursos internos e externos induzia o presidente a dar, at mesmo em sua morte. 25 e 5. Consideraes Finais co Estas idas e voltas do presidente no devem ser confundidas com mudanas a c radicais nas nalidades de sua ao pol ca tica. O iderio geral que a orientava a era o nacional-desenvolvimentismo, superando a ideologia da vocao natural ca do Brasil para a especializao primrio-exportadora e os dogmas liberais do ca a mercado auto-regulado, que prescreviam limites bem denidos para a ao ca estatal. A ideologia nacional-desenvolvimentista tampouco nasceu depois de 1930, para responder a novos desaos impostos pela crise geral. Fonseca (2004, 2005) apresenta argumentos convincentes para defender que o papel desta ideologia como guia para a ao pol ca tica foi inaugurado, sistematicamente, no governo estadual de Get lio Vargas em 1928, incorporando, com uma u s ntese superior, aspectos das tradies positivista, papelista e nacionalista co modernizadora. Do positivismo, herdava-se a crena que o Estado precisava coordenar c a anarquia do mercado e garantir a coeso social, com a integrao do a ca proletariado ` sociedade moderna. Mas o valor que o positivismo conferia, a tal como o liberalismo econmico e mesmo os nacionalistas industrialistas o brasileiros, ao dogma da austeridade scal e monetria, tambm era rejeitado, a e aderindo-se ` crena papelista de que a expanso do crdito era fundamental a c a e para assegurar a expanso econmica nas economias monetrias complexas. a o a No entanto, a interveno estatal por meio do recurso planejado ao crdito e ca e ao gasto p blico no deveria limitar-se, como na tradiao papelista brasileira, u a c ao controle de crises nanceiras e ` oferta de crdito comercial, orientando-se a e para estimular a modernizao industrial nacional, superando as debilidades ca de uma especializao primrio-exportadora. ca a
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Na carta testamento, a aluso a Eletrobrs conclui a primeira referncia a espoliaao a ` a e ` c internacional: Depois de decnios de dom e nio e espoliaao dos grupos econmicos e nanceiros c o internacionais, z-me chefe de uma revoluao e venci. Iniciei o trabalho de libertaao e instaurei o c c regime de liberdade social. Tive de renunciar. Voltei ao governo nos braos do povo. A campanha c subterrnea dos grupos internacionais aliou-se a dos grupos nacionais revoltados contra o regime a ` de garantia do trabalho. A lei de lucros extraordinrios foi detida no Congresso. Contra a a justia da reviso do salrio m c a a nimo se desencadearam os odios. Quis criar liberdade nacional na potencializaao das nossas riquezas atravs da Petrobrs e, mal comea esta a funcionar, a c e a c onda de agitaao se avoluma. A Eletrobrs foi obstaculada at o desespero. No querem que o c a e a trabalhador seja livre. No querem que o povo seja independente (Vargas (1950-4), vol. IV). a EconomiA, Selecta, Bras (DF), v.7, n.4, p.239275, dezembro 2006 lia 271
E claro que o iderio nacional-desenvolvimentista, sendo uma viso de a a mundo orientada para a ao, no permaneceria imutvel, renando, ao longo ca a a do tempo, seus argumentos, diagnsticos e propostas, e abrigando correntes o diferentes em seu interior (Bielschowsky 1985). Do ponto de vista da ao ca governamental de Vargas, os modos de interveno estatal tambm seriam ca e alterados, assim como os objetivos particulares da interveno, reetindo ca novos diagnsticos e desaos prticos. Por exemplo, muito embora a chamada o a questo do ao j fosse central na dcada de 1930, a nfase na ind stria a c a e e u pesada aumentou nas dcadas seguintes, ` medida que estrangulamentos e a na oferta de energia, insumos bsicos e reservas cambiais ameaavam a a c continuidade da expanso econmica e da diversicao industrial. A conana a o ca c de que liais estrangeiras poderiam atender `s exigncias do desenvolvimento a e nacional moderno, sobretudo nos ramos bsicos prioritrios, tambm se alterou. a a e Mas antes de tentar ou ser capaz de concentrar recursos nanceiros locais necessrios para investimentos estatais nos ramos bsicos (para no falar de a a a reservas cambiais e conhecimentos tecnolgicos), Vargas conseguiu nanciar o com recursos p blicos externos a siderurgia estatal, no in u cio da dcada de e 1940. Nos anos 1950, tentaria repetir, com sucesso muito menor, a barganha que resultara na constituio da CSN, enquanto se preparavam os projetos para ca a constituio da Petrobrs e da Eletrobrs, sobretudo com recursos locais. ca a a Deste modo, as formas de interveno para implementar os objetivos ca do iderio nacional-desenvolvimentista se ampliaram, desde a regulao do a ca mercado at a criao de empresas estatais. O iderio geral que orientava a e ca a interveno econmica de Vargas, porm, no se alterou, embora viesse a se ca o e a renar e se adequar `s necessidades prticas e concretas de desenvolvimento a a econmico que, em ultima instncia, lhe conferiam sentido. Sendo assim, o a autores que buscam identicar o maior ou menor teor de nacionalismo na caracterizao da persona pol ca tica de Vargas, a partir de opinies sobre sua o maior ou menor disposio de aceitar a participao do capital estrangeiro no ca ca desenvolvimento econmico nacional, buscam pontos xos em um alvo mvel, o o confundindo meios e ns: os meios no foram xados por Vargas, e os mesmos a ns se renaram ao longo do tempo. Na barganha com o capital estrangeiro ou recursos p blicos externos, a u ao de Vargas no foi xenfoba, nem entreguista, mas marcada por trs ca a o e caracter sticas permanentes do nacional-desenvolvimentismo: (i) pelo anti-liberalismo, ou seja, pela crena de que de que o mercado c no era capaz de se auto-regular sem crises econmicas e sociais a o graves e recorrentes, e muito menos gerar desenvolvimento industrial avanado em pa como o Brasil; por isto, necessitava-se de regulao c ses ca p blica do individualismo econmico, orientao pol u o ca tica de decises de o investimento, e formas de concentrao estatal de recursos (empresas ca estatais e bancos p blicos) para apoiar investimentos necessrios; u a (ii) pelo oportunismo nacionalista, ou seja, a identicao de oportunidades ca de realizar barganhas externas que atendessem a nalidades
nacional-desenvolvimentistas, e fossem orientadas para maximizar interesses nacionais; (iii) a capacidade de adaptao a circunstncias histricas cambiantes. Mais ca a o de meio sculo depois, dif armar que a capacidade de adaptao e e cil ca desta herana ideolgica, com suas lies e dilemas histricos, esteja c o co o esgotada, saibam ou no os que dela so herdeiros. a a
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A Construo do ca Nacional-Desenvolvimentismo de Get lio Vargas e a Dinmica de u a Interao entre Estado e Mercado nos ca Setores de Base

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1942 100,0 1943 116,4 1944 143,0 1945 162,6

Fonte: Abreu (1977), pp. 46, 149 e 236.

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Tabela 3 CMBEU: Projetos no Setor de Energia Eltrica e

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