O AGENTE P0LTICO COMO GESTOR DE BENS E SERVIOS PBLICOS

JOS DE CASTRO MEIRA* Juiz do Tribunal Regional Federal da 5 Regio

Sumrio: 1. Introduo - O Agente Poltico como Espcie de Agente Pblico. 2. Conceito de Agente Poltico. 3. Atos Polticos e Atos Administrativos. 4. A Gesto Pblica e a Cincia da Administrao. 5. Gesto Pblica e Licitao. 6. Gesto Pblica e Oramento. 7. Concluso 1. Pblico Introduo - O Agente Poltico como Espcie de Agente Ao analisar o conceito de "agente poltico" deve-se considerar, inicialmente, que se trata de rgo do poder poltico. Bertrand Russell j havia acentuado que o conceito de poder fundamental para a Cincia Social, na mesma medida em que a energia para a Fsica. Costuma-se abord-lo sob diversos aspectos: poder poltico, poder econmico, poder psicossocial e poder militar. Detenhamo-nos na anlise do poder poltico. Num sistema democrtico, sua fonte de legitimidade encontra fundamento no consentimento dos membros da sociedade, manifestado periodicamente atravs do processo eleitoral, quando so escolhidos os detentores do poder. Todavia, isso no basta. A legitimidade deve ser buscada diuturnamente pelos dirigentes polticos. Faz-se necessrio que os seus atos obtenham a concordncia e o apoio da opinio pblica, percebido, sentido e manifestado atravs de organizaes sociais intermedirias, como as associaes e os sindicatos, jornais, revistas etc.

A10

*Ministro do Superior Tribunal de Justia, a partir de 04/06/2003.

O Agente Poltico como gestor de Bens Pblicos

O agente poltico uma espcie do gnero agente pblico, visto este como todo aquele que manifesta a vontade do Poder Pblico. Nesse sentido, esto a abrangidos os chefes dos Poderes, os servidores e os particulares que colaboram com a Administrao, como permissionrios, delegatrios, concessionrios do servio pblico, gestores de negcios pblicos ou, de modo eventual, como os jurados e os membros de mesa receptora ou de junta apuradora de votos, durante o processo eleitoral. A Constituio Federal usou o termo "agentes" nessa acepo lata, submetendo-os aos regramentos institudos em captulo especial, ao estabelecer:
As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa (art. 37, 6).

2.

Conceito de Agente Poltico A doutrina no harmnica quanto extenso do conceito.

Para o saudoso Hely Meirelles (Dir. Adm. Brasileiro, 19 ed., pp, 72/74), os membros da Magistratura, do Ministrio Pblico e dos Tribunais de Contas a estariam includos, no que no concordam Celso Antnio Bandeira de Mello (Apontamentos sobre os Agentes Pblicos, So Paulo, RT, 1975) e Cretella Jnior (Enciclopdia Saraiva do Direito, vb. "agente poltico"). No conceito destes, estariam abrangidos apenas os ocupantes do centro do Poder, os formadores da vontade superior do Estado, como os Chefes do Poder Executivo e seus auxiliares diretos, e os membros do Poder Legislativo. A investidura do agente poltico se caracterizaria pelo vnculo poltico e pela ausncia da profissionalidade. Tais agentes so qualificados no pela sua habilitao profissional, mas como membros da civitas e por isto candidatos possveis conduo dos destinos do grupo social, como observa Celso Antnio.
2

O Agente Poltico como gestor de Bens Pblicos

No exerccio especfico de suas atividades, aos agentes polticos est assegurada ampla liberdade para agir. O erro de gesto poltica no apenado. A responsabilidade civil apenas emerge quando se faz presente a culpa grosseira, m-f ou abuso de poder. Fora da os eventuais equvocos, ainda que prejudiciais ao patrimnio pblico, so admitidos como risco normal do exerccio da atividade pblica. Entre as duas correntes, a doutrina vem preferindo o segundo conceito. Efetivamente, as atribuies polticas, no direito brasileiro, so exercidas quase com exclusividade pelo Poder Executivo, encarregado de estabelecer as linhas gerais dos atos de governo. O Poder Legislativo teve dilargada sua competncia com a atual Constituio, cabendo-lhe aprovar, prvia ou posteriormente, os atos de iniciativa do Executivo. Sabe-se que, hoje, sem a formao de uma maioria parlamentar, a conduo do governo torna-se extremamente difcil. Mesmo assim, revela-se acentuada a predominncia do primeiro. J em relao ao Judicirio, seu papel poltico praticamente nenhum. Longe estamos do que acontece nos Estados Unidos, onde se chegou a falar em governo dos juzes, em determinado perodo de sua Histria, fenmeno explicvel pela adoo do common law, baseado nos precedentes judiciais, e pela investidura dos juzes, atravs de eleies populares. Isso no implica em ignorar que nosso Poder Judicirio muitas vezes tem exercido importante papel poltico, colocando-se na vanguarda da humanizao do Direito, a exemplo da jurisprudncia emanada sobretudo dos Pretrios Trabalhistas. 3. Atos Polticos e Atos Administrativos Os agentes polticos podem praticar atos meramente polticos. Na elaborao e na execuo dos planos de governo e nas decises estritamente polticas, como a escolha de seus auxiliares imediatos, atuam com ampla margem de liberdade que inerente ao exerccio dessa atividade. Basicamente, os atos polticos sujeitam-se ao controle apenas do eleitorado que aprova ou desaprova determinadas medidas,
3

expressando-se nas urnas ou atravs de movimentos de opinio.

O Agente Poltico como gestor de Bens Pblicos

Ao lado desses atos, os agentes polticos tambm praticam atos administrativos. Nesse aspecto a atuao dos agentes polticos sujeita-se s mesmas limitaes a que esto submetidos os agentes administrativos, podendo ser estendidas ao Poder Judicirio, ao Ministrio Pblico ou ao Tribunal de Contas, na medida em que seus membros exeram a gesto de bens e servios pblicos. No particular, os atos praticados pelos agentes polticos na gesto de bens e servios pblicos esto submetidos ao controle jurisdicional. Todos esses atos devero estar em harmonia com o princpio da supremacia do interesse pblico, pedra angular sob a qual esto erigidos os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. Na gesto dos bens e servios pblicos, o agente poltico e os demais gestores no podem deixar de considerar que, por envolver interesses pblicos, esto eles limitados pela lei. No podem, assim, criar obrigaes ou estabelecer vedaes sem fundamento legal. Nesse sentido, merece ser lembrada a lio de Seabra Fagundes, para quem "administrar aplicar a lei de ofcio" (O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio, 5 ed. rev. e atual., Rio de Janeiro, Forense, 1979, pp. 4/5). Alm disso, devem tais atos orientar-se pela impessoalidade, no sendo admissvel utiliz-los como meio de promoo pessoal, expressamente vedada por norma constitucional (art. 37, 1), como instrumento em benefcio dos correligionrios ou em desfavor dos adversrios polticos. que nesse momento o agente no pratica ato de natureza pessoal, mas age como rgo da Administrao, a quem deve ser atribudo o ato por ele praticado. A moralidade administrativa impede que o agente vise fim diverso do que o legalmente previsto. A Constituio prev as penas de suspenso dos direitos polticos, perda de funo pblica, indisponibilidade de bens e ressarcimento ao errio, sem prejuzo da ao penal cabvel para os atos de improbidade
4

O Agente Poltico como gestor de Bens Pblicos

administrativa. Por fim, o princpio da publicidade vem em reforo idia da cidadania. Todos tm direito ao conhecimento dos atos pblicos, no se admitindo o sigilo, salvo quando estiver em causa a prpria segurana pblica. 4. A Gesto Pblica e a Cincia da Administrao O agente poltico, como os gestores pblicos, de modo geral, no um tcnico em administrao. A sua escolha no decorre de determinada especializao num ramo do conhecimento, mas da confiana que inspirou na comunidade ou em um dirigente poltico. No obstante, algumas noes bsicas sobre o funcionamento de uma organizao so indispensveis para a maior racionalizao na mobilizao dos seus recursos humanos e materiais. A primeira tarefa conscientizar-se de que as aes a serem desenvolvidas dependem da motivao e do interesse de todos os integrantes do grupo. Para isso, fundamental que a escolha dos auxiliares recaia sobre pessoas competentes e que estejam dispostas a desenvolver um trabalho comum. Cabe tambm identificar na organizao os seus principais problemas, na busca de superao. Aqui parece-me fundamental um programa de constante aperfeioamento de pessoal, em todos os nveis, tendo em vista que vivemos numa sociedade em que as mudanas se do em um processo cada vez mais rpido. Esse programa no deve limitar-se ao aspecto tcnico, mas a dotar os componentes do grupo de uma viso renovada, de modo a conscientiz-los da importncia do seu papel no servio pblico. Efetivamente, numa grande organizao acontece que certas atividades deixam de ser valorizadas pela perda de viso da sua finalidade no conjunto. Faz-se necessrio levar cada participante percepo de seu valor dentro da finalidade grupal. Desse modo, a tarefa mais rotineira
5

O Agente Poltico como gestor de Bens Pblicos

passa a ser realizada com empenho, orgulho e conscincia, pois o servidor passa a visualizar sua importncia para o bom desempenho da instituio. 5. Gesto Pblica e Licitao Numa abordagem sobre a gesto dos bens e servios pblicos, torna-se indispensvel uma referncia, ainda que superficial, sobre a licitao, instrumento fundamental eficincia administrativa. Ao assumir o seu posto, escolhidos seus auxiliares imediatos, cabe ao agente poltico ou ao administrador pblico definir suas prioridades, tendo em vista que algumas limitaes so incontornveis. Seu mandato expira-se em determinado perodo e os recursos disponveis, quase sempre, so inadequados para o atendimento de todas as necessidades. A opo por determinada alternativa est dentro da discricionariedade do gestor. Por exemplo, o oramento do rgo prev recursos para aquisio de material permanente. Nessa rubrica, poder adquirir mveis para equipar as salas da instituio, mquinas de escrever, eletrnicas ou manuais, ou microcomputadores. A escolha revelar a sintonia do ordenador da despesa com as verdadeiras necessidades do rgo. Eleitas as prioridades, atento aos recursos oramentrios disponveis, deve-se ter uma ateno especial para as licitaes. O processo licitatrio decorre da submisso da Administrao ao princpio da legalidade e busca realizar o interesse pblico, abrindo a possibilidade de realizao do negcio mais vantajoso para ela. A Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, caracteriza o procedimento licitatrio como um ato administrativo formal (pargrafo nico do art. 4). Passando ao largo da impropriedade - pois no se trata de um ato, mas de um procedimento -, a regra exige do administrador pblico especial cuidado no atendimento dos requisitos extrnsecos. prefervel que se perca

O Agente Poltico como gestor de Bens Pblicos

algum tempo na anlise dos diversos itens do edital para no se ver obrigado a anul-lo mais tarde por no atender os requisitos legais. Da a necessidade de se designarem servidores do melhor nvel para o acompanhamento da licitao, mesmo antes da expedio do edital. 6. Gesto Pblica e Oramento A sociedade brasileira ainda no percebeu a extraordinria importncia do oramento pblico. A elaborao das leis oramentrias deveria ser um momento de intensa participao da sociedade pois trata de definir o destino que ser dado aos recursos auferidos da populao, atravs do processo de realizao da despesa pblica. Entretanto, salvo raras excees, passa-se em silncio. Esse desinteresse talvez explique os escndalos verificados pela Comisso Parlamentar de Inqurito na Comisso de Oramento. Aliomar Baleeiro, alm dos aspectos jurdico e tcnico, destacou no estudo do oramento o lado econmico, vendo o oramento como instrumento para modificar a conjuntura econmica, atravs dos investimentos governamentais, e ainda o aspecto poltico, pois nele se v como so aplicados os recursos pblicos, dentro das prioridades estabelecidas no plano de governo. Possivelmente, a ausncia de participao poltica levou alguns maus parlamentares a se aproveitarem do alto interesse econmico que representam as verbas oramentrias, associados a um tcnico que vinha prestando servio na referida Comisso. O gestor pblico, alm de se submeter s limitaes que decorrem do prprio oramento, , s vezes, surpreendido com os cortes lineares dos gastos, determinados pelo Ministrio da Fazenda, em decorrncia das crnicas dificuldades do errio, sobretudo em face de queda da arrecadao.
7

O Agente Poltico como gestor de Bens Pblicos

Numa microviso desse tema, diria que o agente poltico e o administrador pblico devem conhecer as normas e tcnicas bsicas que norteiam a elaborao e a execuo oramentrias. Na fase da elaborao, cumpre-lhes apresentar com clareza as necessidades do rgo que dirige, reivindicando a prioridade indispensvel, a fim de impedir que os cortes das despesas tragam prejuzos para o desempenho dos servios essenciais sob sua responsabilidade. Na execuo, preciso acompanhar cada momento, a fim de que o fluxo de recursos propicie a continuidade das obras ou servios, com estrita observncia de compromissos j assumidos com contratados e fornecedores. O acompanhamento dos estoques e adoo de providncias para a reposio de materiais de uso constante devem ser outra preocupao do administrador, a fim de permitir o regular funcionamento do rgo, sem surpresas desagradveis para o desempenho das atividades bsicas do rgo. Numa macroviso, cabe reconhecer que a tcnica

oramentria est a carecer de cuidadosa anlise. Nos termos da Lei n 4.320/64, a proposta oramentria deve estar acompanhada de tabela na qual constem a despesa realizada no exerccio imediatamente anterior, a despesa fixada para o exerccio em que se elabora a proposta e a despesa prevista para o exerccio a que se refere a proposta (art. 22, III, alneas d, e, e f). mngua do tempo necessrio para melhor exame, o oramento torna-se irracional incentivo para o desperdcio de recursos pblicos. Efetivamente, a ausncia de anlise qualitativa dos dispndios realizados ou propostos premia o administrador perdulrio e castiga aquele que tenha agido de modo consciente, poupando os recursos pblicos, evitando despesas que se revelaram desnecessrias. Escrevendo sobre o tema na imprensa diria, observou acertadamente o magistrado e tributarista Hugo Machado: "Existe verdadeira competio entre os diversos ordenadores de despesas, considerando-se perdedor aquele que no gastar todas as suas dotaes
8

O Agente Poltico como gestor de Bens Pblicos

oramentrias.

castigo

corte

no

oramento

do

perodo

subseqente. Assim, se um ordenador de despesas sabe que no ano seguinte ter necessidade de fazer determinadas aquisies de bens, ou de servios, tem de comear a gastar desde logo, para consumir toda a verba de que dispe e pedir suplementao, pois somente assim ter demonstrado aquela necessidade futura. Quem no gastar hoje, amanh no ter. A idia de que, para investir amanh, preciso poupar hoje, no servio pblico brasileiro funciona no sentido inverso" (Dirio de Pernambuco, ed. de 17.8.94, p.2). urgente, portanto, que se mude a metodologia hoje utilizada. Talvez fosse possvel proceder-se ao acompanhamento contnuo das atividades, de modo que a proposta da lei oramentria fosse decorrncia da acumulao de dados hauridos durante todo o exerccio financeiro, acompanhada a execuo de anlise que permita avaliarem-se os resultados obtidos com os gastos realizados. A dificuldade nesse campo, todavia, no constitui

peculiaridade brasileira. David Osborne, pesquisador do Progressive Policy Institute, critica o rigor formal do oramento norte-americano, gerando enorme desperdcio. Ele exemplifica com o caso de uma base militar que no tinha dotao para o conserto de equipamento para limpeza de neve, obrigando o aluguel de equipamento similar. S que a despesa realizada com o aluguel seria suficiente para adquirir uma mquina nova. Em seguida, comenta:
E, o que pior, os administradores que no gastam todo o seu oramento at o final do ano fiscal normalmente tm de devolver o excesso. Eles tambm tendem a ser menos aquinhoados na prxima alocao de verbas. Muitos administradores sabem onde cortar 10% de seu oramento, mas no tm incentivo para faz-lo. Para que se incomodar se tm de devolver o que economizarem e vo ganhar verbas menores no futuro? Isso explica por que as burocracias federais continuam crescendo: o sistema de oramento na realidade encoraja os administradores a desperdiar dinheiro (Dilogo, n 1, vol. 27, 1994, trad. de Hugo Gomez).
9

O Agente Poltico como gestor de Bens Pblicos

Vem a propsito a lembrana de uma das leis tendenciais de Wagner: a da "extenso crescente da atividade pblica ou da extenso crescente das atividades financeiras" (apud Baleeiro, Uma Introduo Cincia das Finanas, 13 ed., p. 79). A constatao do fato no deve importar em desnimo para que se procedam as necessrias correes. A racionalizao dos gastos deve constituir meta de todo o setor pblico. O tema precisa ser discutido, analisado e avaliado, buscando-se sadas para o impasse. Faz-se necessrio que todos tenham conscincia de que a boa gesto dos bens e servios pblicos, com aplicao racional dos recursos financeiros existentes, constitui alternativa vivel para a obteno dos meios necessrios para a realizao da verdadeira justia social. 7. Concluso A gesto dos bens e servios pblicos, embora muitas vezes relegada a um papel secundrio, constitui um dos captulos mais importantes para a correta formulao dos problemas enfrentados pelas sociedades democrticas. Aqui pode-se localizar a raiz de algumas prticas tradicionais que dificultam a melhor atuao do Estado na busca de soluo para os grandes desafios do nosso tempo: menores taxas de mortalidade infantil e de desemprego, maior expectativa de vida, sistema educacional capaz de eliminar o analfabetismo e de habilitar o discente para o exerccio profissional, de acordo com sua vocao, e que habilite cada um para o verdadeiro exerccio da cidadania, possibilitando que as instituies polticas sejam efetivamente representativas dos anseios da sociedade. Em suma, creio que o estudo e a discusso de temas como este representam um passo na busca de uma sociedade justa, s alcanvel por meio de autntico desenvolvimento que coloque o homem no centro de suas preocupaes e de seus objetivos.

10