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Universidad del CEMA Doctorado en Direccin de Empresas

La Gobernancia de las Asociaciones Pblico - Privadas El Caso de Aguas de La Rioja SA

Autor: Ing. Juan Ignacio Recabeitia jir07@cema.edu.ar

Director de la monografa: Dr. Rodolfo Apreda

Buenos Aires, 15 de febrero de 2011

ABSTRACT
El propsito de este trabajo es identificar algunas propuestas de mejora en la implementacin de concesiones de servicios pblicos a partir del caso de la concesin de los servicios de agua potable y saneamiento en la provincia de La Rioja (Argentina). Para ello, el anlisis se ha realizado desde el punto de la gobernancia regulatoria aplicada a las asociaciones pblico privadas siguiendo el marco conceptual propuesto por Kuo-Tai Cheng (2006). Desde esa perspectiva, se identifican algunos problemas para los que se proponen soluciones, concluyendo que una PPP exitosa tiene como requisito indispensable la existencia de un sistema de gobernancia pblica bien desarrollado y un cambio de perspectiva pasando de la relacin contratante contratista a la de socios.

Introduccin
En este trabajo trataremos examinaremos las condiciones que se requieren para una buena gobernancia en el caso de las Asociaciones Pblico Privadas (Public Private Partnership PPP) a partir del anlisis del caso particular de la concesin de la prestacin de los servicios pblicos de agua potable y saneamiento en la provincia de La Rioja (Argentina). Para el anlisis recurriremos la metodologa propuesta por Kuo-Tai Cheng (2006) que en su trabajo Researching Regulatory Governance for Privatization of Public Utilities: Issues and Reflections. En dicho trabajo propone una metodologa de anlisis para estructurar los complejos acuerdos de gobernancia en el caso de los PPP, argumentando que el anlisis institucional de la poltica de privatizacin y de la gobernancia regulatoria provee una mejor respuesta que la tradicional nocin de New Public Management a las deficiencias al privatizar servicios pblicos. Establece as cuatro variables claves para para desarrollar un sistema regulatorio eficaz a saber: grado de delegacin de las decisiones a una agente independiente, grado de independencia del agente, reglas de procedimiento y monitoreo ex post. En la Seccin 1 precisaremos los conceptos de gobernancia, asociacin pblica privada y gobernancia regulatoria; presentaremos el marco terico de anlisis y finalmente presentaremos el caso a analizar. En la Seccin 2, identificaremos algunos defectos que se presentan en la estructura regulatoria del caso a la luz de la metodologa adoptada. En la Seccin 3, efectuaremos algunas propuestas destinadas a evitar los defectos sealados en la seccin anterior en casos similares al analizado. Palabras clave: gobernancia regulatoria, privatizacin, transparencia, accountability, participacin

Seccin 1
Gobernancia
El trmino gobernancia incluye una amplia gama de aspectos los cuales dependen de la perspectiva que se adopte. Apreda (2007) cita algunos ejemplos, sealando las diferencias entre gobierno y gobernancia. Por ejemplo, las identificadas por Gerry Stoker en el sentido de que el trmino gobierno se refiere a los aspectos formales del estado que incluyen el monopolio del poder coercitivo legtimo mientras que el trmino gobernancia est ligado a las formas y estilos de gobierno que aprovechan fronteras borrosas y solapantes entre el sector pblico y el privado; una perspectiva que presta atencin a la forma en que involucran los sectores privados en la produccin de servicios y en los procesos de decisin estratgica. Otra perspectiva es la de Bob Jessop que relaciona el trmino gobernancia con el concepto de estructura de coordinacin entre actividades interdependientes, entre reclamantes mltiples y formas de autoorganizacin. Tambin cita a Robert Keohane quien destaca la creciente importancia que cobran los procedimientos y propone tres como indispensables para que un sistema de gobernancia sea aceptable: rendicin de cuentas, participacin, persuasin. Finalmente expone que Francois-Xavier Merrien seala tres premisas para el estudio de la gobernancia en el contexto poltico actual: existencia de una crisis de gobernabilidad; que esto indica que el modelo estatal tradicional est en crisis y finalmente, que el foco de la discusin pasa por las formas de administrar las sociedades en trminos de eficacia y eficiencia. Segn Mohr (2004), la perspectiva de la gobernancia desafa la nocin tradicional de soberana del estado. Los poderes del estado han sido desplazados por entidades supranacionales, por autoridades sub nacionales y por instituciones y organizaciones que tienen influencia sobre la lite poltica. A los efectos de este trabajo, adaptaremos la definicin de Apreda, entendiendo por gobernancia al campo de estudio y de aplicacin cuyas tareas principales son tres: 1. La bsqueda de principios, reglas procedimientos y buenas prcticas que permitan la gestin eficiente, en un contexto institucional en permanente cambio 2. El diseo, implementacin y seguimiento de mecanismos para establecer la representacin, los compromisos y responsabilidades, el manejo de conflictos de 4

intereses, la definicin de controles contrapesantes y los incentivos y estndares de desempeo de todos los stakeholders relevantes. 3. La distribucin y ejercicio de la autoridad en los procesos decisorios.

Asociaciones Pblico-Privadas
El crecimiento de las demandas sociales respecto de los servicios pblicos tradicionalmente brindados por los estados llev a que estos alcanzaran el lmite de su capacidad financiera para estos fines. Este fenmeno, junto con la visin de que el sector publico era un ineficiente administrador, provoc la aparicin de las Asociaciones Pblico-Privadas (PPP por sus siglas en ingls), a fines de la dcada de 1979, como una alternativa ms aceptable que la privatizacin lisa y llana (Mohr, 2004). Una conceptualizacin de PPP es asimilarlo a una red de actores pblicos y privados que se unen para formas una relacin de trabajo cooperativa e interdependiente para proveer una mejor administracin de los proyectos y soluciones financieras. Esta visin de los PPP presupone compartir riesgos y responsabilidades. Esto desafa la concepcin tradicional del estado (autonoma, centralidad, jerarquas) introduciendo el concepto de trabajo cooperativo, donde los actores privados no estn involucrados slo en la implementacin de las polticas del estado, sino que adems tienen un cierto grado de participacin en la toma decisiones. El hecho de compartir en cierto modo la toma de decisiones tambin implica compartir la responsabilidad de dar respuesta problemas de orden social o econmico que se generan entre actores que dependen del poder. Esto es, compartir riesgos. Estas responsabilidades y riesgos compartidos generan poca claridad a la hora de determinar quien debe responder por las decisiones y resultados (public accountability).

Gobernancia Regulatoria
Un desafo particular se presenta a la hora de disear los esquemas de gobernancia para actividades que pasan de la esfera estatal pura a una relacin de PPP donde confluyen los aspectos regulatorios, burocrticos propios de la esfera pblica con los mecanismos de mercado propios de la actividad privada. Segn Kuo-Tai Cheng (2006) en relacin con la privatizacin y la gobernancia regulatoria existen varios desafos a enfrentar.

En primer lugar, es necesario desagregar los mecanismos de gobernancia para la regulacin de las empresas de servicios pblicos donde se ha introducido el mecanismo de mercado (habiendo sido previamente empresas pblicas y monoplicas). En segundo lugar, es necesario explorar la paradoja de liberalizacin y privatizacin por un lado y de reregulacin o regulacin por el otro. Sin embargo, seala Cheng, muchos aspectos de la privatizacin y regulacin no son suficientemente obvios como para ser observados y esos aspectos no observados resultan ser con frecuencia los ms crticos en el proceso. Tambin seala que la investigacin relacionada con la privatizacin y regulacin es multidisciplinaria, encontrndose estudios al respecto en una variedad de disciplinas acadmicas como las ciencias polticas, las ciencias econmicas, la sociologa, la teora organizacional, el management e incluso en estudios sobre la cultura. Finalmente, indica que es ms difcil investigar los mecanismos regulatorios en el contexto de los pases en desarrollo porque la gobernancia regulatoria es relativamente nueva en ellos y generalmente vista como el producto de la post-privatizacin. Cheng seala que las variables claves para desarrollar un sistema regulatorio eficaz son las siguientes: 1. El grado en que las decisiones son delegadas a un agente independiente en lugar de ser tomadas por el principal (poltico), 2. La naturaleza de la propia estructura de gobernancia, para determinar el grado de independencia del agente del proceso poltico, 3. Las reglas que especifiquen el marco procedimental, por ejemplo los requerimientos para rendir cuentas, los procesos de consulta, la capacidad del principal poltico de anular las decisiones del agente, la autonoma relativa de los recursos financieros, 4. La magnitud del monitoreo ex post, por ejemplo control legislativo, revisin judicial, revisin ciudadana, procedimientos de quejas. Concluye que es necesario reconocer que el problema consiste en moverse entre la concepcin estrecha de los instrumentos y procedimientos regulatorios y la amplitud propia de la poltica.

Un marco terico para el anlisis


Cheng identifica una serie de aspectos interrelacionados que representan las principales caractersticas de un sistema de gobernancia para PPP. Estos aspectos son los siguientes:

Claridad de Roles
Cuando se identifica la necesidad de poner en prctica una poltica de privatizacin y regulacin el primer paso consiste en aclarar los objetivos polticos y los roles de los participantes, en particular las relaciones entre los organismos propios del gobierno y las agencias reguladoras. Esto tiende a clarificar que roles y funciones son propias de las agencias reguladoras y cuales de los ministerios u otros organismos de la administracin pblica. Aparece aqu un delicado balance entre rigidez y flexibilidad con respecto a los objetivos socio-polticos de las polticas de PPP (que no son fciles de definir y varan con las preferencias de la sociedad) y con respecto a la toma de decisiones. Si se deja demasiada discrecionalidad en manos de los reguladores, se podran poner en peligro estos objetivos, ya que las decisiones de los organismos pueden no cumplir con las expectativas de la sociedad. Por otra parte, el gobierno elegido democrticamente est en mejor posicin para hacer estos juicios y por lo tanto el marco legislativo debe dar una orientacin clara en este campo, eliminando o reduciendo al mnimo el alcance de la discrecionalidad administrativa.

Participacin
Este criterio se refiere al grado en que a las partes interesadas se les permite participar en el proceso de privatizacin y regulacin. Se puede observar que "participacin" e "involucramiento" pueden llegar a ser meras frases ms que soluciones reales. La participacin ha puesto de moda en el debate actual sobre la calidad de la sociedad moderna, ya que muchos grupos de inters no participan en la toma de decisiones y existe una gran brecha (potencialmente peligrosa) entre gobernantes y gobernados. Existe participacin cuando todas las partes interesadas contribuyen eficazmente al proceso de privatizacin y regulacin, mejorando la calidad de las decisiones y aumentando la probabilidad de que las agencias que reciban apoyo y cooperacin de las empresas, los consumidores y otros. La participacin o al menos la consulta de los grupos de inters relevantes es tan importante como la determinacin de las cuestiones econmicas y sociales, para que puedan realizarse evaluaciones precisas. Sin ello, no hay garanta de que las decisiones sean verdaderamente representativas del inters pblico. Tambin es significativo que las agencias den fundamento razonado a sus decisiones para asegurar la equidad. En ltima instancia, los beneficios de los

procedimientos participativos deben ser confrontados con los costos administrativos de su implementacin.

Independencia del regulador del poder poltico


Si la Agencia de Regulacin tiene una relacin directa con el gobierno, podra sostenerse que sus decisiones tienen ms probabilidades de ser compatibles con los objetivos del gobierno. Por otra parte, la delegacin del poder para establecer normas o la independencia de estos instituciones especializadas garantiza la imparcialidad poltica, la promocin de la confianza en el la privatizacin y el rgimen normativo, evitando interferencias polticas. Mantener a los organismos reguladores ms all de la intervencin de la voluntad poltica ayudar a asegurar que las agencias tienen la libertad de llevar a cabo sus funciones en la forma que consideren que mejor satisface los objetivos declarados. La delegacin en organismos polticamente independientes es un medio importante por el cual los gobiernos pueden comprometerse con polticas que no seran crebles en ausencia de tal delegacin. Esto tambin asegura una mayor continuidad y estabilidad en la formulacin de polticas y su implementacin. La independencia es an ms necesaria si se trata de un campo muy especializado que requiere conocimientos tcnicos especficos.

Rendicin de cuentas
Cheng se refiere aqu a la rendicin de cuentas de las agencias de control frente al poder poltico y la sociedad. Considera que es conveniente que las decisiones de las agencias de regulacin puedan ser impugnadas, si se cree que son injustas o muestran incompetencia, pero no lo pueden ser a un grado tal que hagan ineficaz a la regulacin. Esta posibilidad de impugnacin alentara un mayor grado de apertura en el proceso de toma de decisiones y garantizara que habra menos oportunidades para el abuso y la captura. La falta de control y rendicin de cuentas creara la oportunidad de inconsistencia e imprevisibilidad en las decisiones, lo que provocara incertidumbre entre los actores que se vean afectados por esas decisiones. Tambin podra socavar el potencial de inversin y la confianza de los actores y afectar su capacidad para formular objetivos de negocio a largo plazo.

Transparencia
Cheng seala que es evidente que la transparencia est estrechamente relacionada con la nocin de rendicin de cuentas, aunque las dos no son idnticas.

La transparencia trata aspectos como los siguientes: Disponibilidad pblica de los documentos ms importantes Publicidad de las decisiones importantes Acceso claro y abierto a la participacin Definicin de en qu medida los mecanismos institucionales de transparencia son ticamente deseables o incluso necesarios en el proceso de privatizacin y regulacin. Transparencia significa que los objetivos de la poltica se expresan claramente, lo que trae como corolario que deben cultivarse expectativas claras en la mente del pblico en cuyo nombre se establece la regulacin. Cheng tambin dice que en el sentido ms amplio, la transparencia requiere que los ciudadanos puedan influir en la forma en que los servicios pblicos se prestan, en funcin de sus opiniones o preferencias, as como conocer las decisiones que se toman. En otras palabras, cuando la agencia toma decisiones, debe hacerlo en forma razonable, teniendo en cuenta todas las cuestiones pertinentes y velar porque se proporcione un trato igual y justo a todos los afectados por la decisin. Un mecanismo de transparencia es importante por si mismo, ya que la exigencia a los organismos reguladores de explicar sus decisiones debe reducir la probabilidad de injusticia o incompetencia Adems, las decisiones transparentes realizadas por las agencias deben cumplir objetivos de inters pblico, pero al hacerlo debe adoptar enfoques abiertos y coherentes para garantizar que hay estabilidad y previsibilidad sobre la toma de decisiones. Tambin significa que las empresas pueden estar razonablemente seguras de que las "reglas del juego" no van a cambiar repentinamente, ya sea a travs de un cambio en el marco jurdico y reglamentario general, o a travs de un cambio en la forma en que los reguladores se comportan dentro de este marco.

El Caso Aguas de La Rioja SA


Cronologa
La prestacin de los servicios sanitarios en la ciudad de La Rioja estuvo desde sus comienzos hasta el ao 1980 a cargo del Estado Nacional a travs de la empresa Obras Sanitarias de la Nacin y sus predecesoras.

En 1980 mediante el dictado de la ley 18586 se transfiri los servicios a las provincias. Desde ese momento hasta 1988 los servicios en la ciudad de La Rioja fueron prestados por una dependencia estatal, la Direccin Provincial de Servicios Sanitarios. En el ao 1988 se crea la Empresa Provincial de Obras Sanitarias de La Rioja (EPOSLAR) mediante la ley provincial 5146 como persona jurdica de derecho pblico con autarqua. En 1994 y 1995 se autoriza la venta o privatizacin de EPOSLAR mediante diferentes mecanismos1. Recin en el ao 1996 mediante la ley 6281 se establece el marco regulatorio para la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento en la provincia. Este marco regulatorio reviste especial inters pues es la norma que luego definira (junto con el contrato de concesin) las condiciones de gobernancia de Aguas de La Rioja SA en sus distintas etapas. En 1999, luego de fracasar el proceso de privatizacin de EPOSLAR, se crea por ley 6763 la empresa Aguas de La Rioja SA (ALARSA) como sociedad annima de la ley 19550. Por la misma ley se le otorga en concesin por 30 aos la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento en las ciudades de La Rioja, Chilecito y Chamical. Los socios de ALARSA eran el Estado Provincial (99%) e EPOSLAR (1%). El estatuto de ALARSA contena una clusula transitoria que autorizaba a su directorio a contratar el gerenciamiento privado por el trmino de 6 meses, con opcin a la compra de la totalidad de las acciones en manos del estado. El gerenciamiento privado de ALARSA es prorrogado hasta el ao 2002, ocasin en que se produce la venta del 100% del paquete accionario a dos empresas Latinaguas SA (10% de las acciones) y Aguas del Sudoeste SA (90% de las acciones). Ambas empresas, segn la denuncia del fiscal2 eran presididas por la misma persona. En el ao 2007 se dicta la emergencia econmica por ley 8211 por la cual en la prctica se congelan las tarifas de servicios pblicos. A raz de ello, ALARSA entra en un estado de estrs financiero y requiere al Estado Provincial asistencia financiera. Esta asistencia financiera (otorgada mediante decreto 1011/09) fue condicionada a la creacin en la estructura de ALARSA de una dependencia administrativa con funciones de disposicin de los recursos financieros (UCI), cuya titularidad estara a cargo de una persona designada a
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Leyes provinciales 5977 y 6057 Ver Denuncia Fiscal en anexo

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propuesta de la Provincia. Paralelamente, por el mismo instrumento legal, se dispone que el Ente nico de Control de Privatizaciones (EUCOP) realice una auditora de los 3 ltimos balances. A raz de los hallazgos e informes realizados por la UCI y la auditoria ordenada, se decide la intervencin del servicio por un plazo de 90 das, segn lo previsto en el artculo 13 del Marco Regulatorio. Al vencimiento del plazo de intervencin (enero de 2010) se decide la rescisin del contrato de concesin y se crea Aguas Riojanas SAPEM con 90% de participacin del Estado Provincial y 10% de participacin de los empleados. Finalmente, en octubre de 2010, el Fiscal de Estado realiza una denuncia penal contra los miembros del directorio de ALARSA, denunciando una serie de hechos fraudulentos que habran sido cometidos durante la vigencia de la relacin contractual entre ALARSA y el Estado Provincial.

Hechos incluidos en la denuncia del fiscal


Los aspectos ms relevantes incluidos en la denuncia del fiscal son los siguientes: Firma de un contrato de asistencia tcnica con una empresa aparentemente vinculada (Latinaguas Operaciones y Servicios SA), cuando una de las empresas accionistas de ALARSA (Latinaguas SA) contaba con los antecedentes tcnicos necesarios para la prestacin del servicio. Contratos con otras empresas para recibir asesoramiento jurdico y contable, cuando el contrato con Latinaguas Operaciones y Servicios los inclua. Contrato de mantenimiento con otra empresa (UNISER SA) aparentemente relacionada (ya que su presidente haba sido en su momento presidente de ALARSA) y cuya apoderada era a su vez miembro de la comisin fiscalizadora de ALARSA. Convenio de asistencia financiera con UNISER SA por el que ALARSA entrega un milln y medio de pesos para cubrir obligaciones devengadas por UNISER en la realizacin de obras. Esta asistencia financiera es contempornea a la solicitud de asistencia financiera por parte de ALARSA al estado provincial para el mantenimiento del servicio pblico. Pago por parte de ALARSA de erogaciones de UNISER a cuenta de aportes cuando el objeto social de ALARSA no prevea la realizacin de inversiones de este tipo.

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Realizacin de gastos irrazonables y superfluos, incluyendo el pago de seguros de vehculos particulares ajenos a ALARSA, de telefona celular, alquileres y servicios para personas no relacionadas con la empresa.

Inversin por parte de ALRSA en empresas supuestamente vinculadas, financiados parcialmente con diferimientos impositivos

A los efectos de este trabajo, se considerarn estas cuestiones como ejemplo de fallas en el sistema de regulacin, independientemente de que en definitiva hayan ocurrido o no tal como se seala en la denuncia.

Los mecanismos de control previstos en la regulacin


La regulacin del PPP que relacionaba al Estado Provincial con la empresa ALARSA estaba materializada por los siguientes instrumentos: El Marco Regulatorio para la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento El Contrato de Concesin La ley de sociedades comerciales y legislacin conexa El Ente Regulador (EUCOP)

Veremos a continuacin que elementos y mecanismos de contralor y de gobernancia existen en esos instrumentos.

Marco Regulatorio
El Marco Regulatorio es una pieza de legislacin que establece bsicamente las condiciones en que se debe prestar el servicio: quien es el titular del mismo, como se puede delegar la prestacin, que condiciones debe cumplir el servicio, como se establece el rgimen tarifario, cuales son las normas de calidad, quien controla el cumplimiento de lo dispuesto en el Marco Regulatorio. Tambin establece los derechos y obligaciones de los prestadores y de los usuarios del servicio, el rgimen de bienes y el rgimen de sanciones. En el caso de la provincia de La Rioja, el marco regulatorio fue establecido por ley provincial 6281 en el ao 1996. Sus objetivos, especificados en el artculo 4 son los siguientes. Establecer un sistema normativo que garantice una prestacin de calidad, de eficiencia y a un precio justo y razonable del servicio pblico regulado. 12

Promover el adecuado mantenimiento de las instalaciones y la optimizacin y abaratamiento de los servicios.

Regular la accin y atribuciones de los Prestadores y proteger adecuadamente los derechos y atribuciones de los Titulares y Usuarios del Servicio y controlar el cumplimiento de las obligaciones de estos intervinientes.

Promover la prestacin eficiente del servicio de acuerdo con los niveles de calidad que se establecen.

Proteger la salud pblica, los recursos hdricos, el medio ambiente y la utilizacin racional de los recursos naturales involucrados.

Propender al establecimiento de procedimientos eficaces para la prevencin y solucin de conflictos.

Veremos en la prxima seccin, en que medida las previsiones del marco regulatorio resultan adecuadas con vistas a conformar un marco de gobernancia regulatoria eficiente.

Contrato de Concesin
El contrato de concesin regula los derechos y obligaciones del concesionario y del concedente, establece las metas a cumplir por el concesionario en trminos de inversin, calidad y cobertura del servicio. Tambin establece un rgimen de sanciones para el caso de que no se cumplan las metas o los niveles mnimos de calidad de servicio.

Ley de Sociedades Comerciales


Existen dos aspectos de inters en la ley de sociedades comerciales respecto de la gobernancia de un PPP. En primer lugar, cabe sealar las previsiones en cuento a los rganos de direccin (Art. 255 a 279) y fiscalizacin (Art. 280 a 298). Bsicamente estas previsiones hacen recaer la responsabilidad de la administracin en las personas de los directores (elegidos por la asamblea de accionistas) y la responsabilidad de la fiscalizacin en las personas de los sndicos (tambin elegidos por la asamblea de accionistas). En segundo lugar, la ley 19550 en su artculo 299 inciso 5 establece que estarn sujetas a la fiscalizacin de la autoridad de contralor de su domicilio cuando exploten concesiones o servicios pblicos.

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Ente Regulador
El Ente Regulador, que segn vimos ms arriba es un elemento clave de la gobernancia regulatoria, en el caso que estamos analizando presenta los siguientes antecedentes: En diciembre de 1995, en la ley 6120 que aprobaba el presupuesto para el ejercicio 1995 de la administracin pblica provincial, el artculo 22 prescriba que: Crase en el mbito de la Secretara de Hacienda el "Ente nico de Control de Privatizaciones" que entender sobre todas las privatizaciones realizadas y a realizarse por parte del Ejecutivo Provincial.Autorcese a la Funcin Ejecutiva para que por medio de Decreto, en Acuerdo General de Gabinete, determine competencias, estructuras y dems instancias del Ente creado. El decreto 145/953 es el que establece las competencias, estructuras y dems aspectos de este ente. En el ao 1999 se dicta la ley 6786 que modifica este artculo en el sentido de que uno de los miembros del directorio del ente deba ser designado por la primera minora electoral con representacin parlamentaria, y a propuesta del partido poltico correspondiente Posteriormente en el ao 2000 se sanciona la ley 7010 que establece que el Ente creado por la ley 6120 ser una Entidad Autrquica del Estado Provincial, tendr autonoma funcional, tcnica y econmica financiera y fija atribuciones, forma de organizacin, etc. Sin embargo, esta ley fue vetada y no se han encontrado constancias que el tema se haya vuelto a tratar en la legislatura provincial. Podemos ver que una pieza clave para la gobernancia regulatoria fue creada y organizada en forma poco cuidadosa. Sumado a esta cronologa est el hecho de que no existe un repositorio electrnico de los decretos y dems documentos de la Funcin Ejecutiva de la Provincia de La Rioja, lo cual dificulta realizar un anlisis ms profundo sobre la estructura, formacin, atribuciones y dems aspectos relevantes del Ente Regulador. Afortunadamente existe un trabajo (Azpiazu et al, 2008) que trata de los problemas regulatorios en el interior de la argentina que hemos utilizado como referencia para el anlisis sobre el EUCOP.

No ha sido posible encontrar este decreto en la web.

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Seccin 2
Las cuestiones no previstas en la regulacin
A continuacin confrontaremos las previsiones de los cuatro instrumentos bsicos de gobernancia del caso ALARSA con los requerimientos del modelo de anlisis institucional propuesto por Cheng: Claridad de Roles, Participacin, Independencia del Regulador del Poder Poltico, Rendicin de Cuentas y Transparencia

Claridad de Roles
Cheng seala como clave el que los objetivos polticos y los roles de los participantes estn claramente establecido. Tambin hace notar la necesidad de equilibrio entre la Agencia de Regulacin y el Poder Poltico en cuanto a la discrecionalidad en la toma de decisiones. En el Marco Regulatorio se sealan una serie de objetivos (artculo 4, ver ms arriba) que pueden suponerse como los objetivos polticos a alcanzar en cuanto a la prestacin de los servicios sanitarios. El Contrato de Concesin expresa en su artculo 2 (objeto de la concesin) que el otorgamiento de la concesin es para prestar el servicio segn lo especificado en el mismo contrato y en el Marco Regulatorio; no hay ninguna mencin que permita descubrir cuales son los objetivos polticos por los que se decidi implementar la concesin. Tampoco ninguno de los aspectos contemplados en el Contrato de Concesin, expresa objetivos de tipo poltico. Por otra parte, en lo referente a la claridad de roles, un ejemplo basta para ver que tal claridad no existi: la potestad para establecer tarifas. Normalmente este es un tema que se encuentra en manos de la Agencia de Regulacin, ya que es una de las atribuciones de esta la regulacin econmica del PPP. En el caso bajo estudio, el Marco Regulatorio (Art. 12)4 otorga por un lado al titular del servicio (el Poder Ejecutivo Provincial) la potestad de fijar tarifas, y por otro a la Agencia de Regulacin la atribucin de establecer el rgimen tarifario (Art. 43)5.

Art 12 inciso d) Fijar los valores tarifarios del servicio, con sujecin a lo establecido en este Marco Regulatorio y a las normas de aplicacin que dicte el Ente Regulador, y de acuerdo con las previsiones contractuales que se hubieren acordado, ello sin perjuicio de las atribuciones del Ente Regulador establecidas en el Decreto N) 145/95 y en el Ttulo IV, Captulo III de esta Ley. (Modificada por Ley N) 6308 (B.O. 06/06/97). 5 Artculo 43) El Ente Regulador tendr a su cargo la determinacin del rgimen tarifario aplicable al servicio y el control de su aplicacin, de acuerdo con los principios y lineamientos establecidos en esta Ley y el Decreto Provincial N) 145/95.

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Esta confusin de roles (en la misma norma hay dos figuras que poseen atribuciones concurrentes), fue aclarada en el Contrato de Concesin: el EUCOP acta como revisor tcnico de las propuestas del concesionario y la aprobacin queda en manos del concedente (el Ejecutivo Provincial) En conclusin, la claridad de roles Entre Regulador y Poder Poltico no qued bien establecida, o ms bien, como se ver bajo el punto independencia del regulador la real capacidad de tomar decisiones se encontraba alocada en el Poder Ejecutivo, teniendo las otras partes un papel secundario.

Participacin
El Marco Regulatorio establece la obligatoriedad de realizar una audiencia pblica en ocasin de una modificacin tarifaria y otorga al EUCOP el poder de convocarla para otros casos en que as lo considere. Los usuarios pueden peticionar para que se efecte una audiencia pblica pero tal peticin queda a consideracin del regulador. No hay mecanismos que prevean la posibilidad de forzar una audiencia pblica (por ejemplo, una peticin apoyada por una cierta proporcin de los usuarios). En la prctica, en los 7 aos que dur la concesin, se llev a cabo una nica audiencia pblica en noviembre del 2009, un par de meses previo a la rescisin del contrato. Esto demuestra la inexistencia de la participacin de los grupos de inters en las decisiones (aunque ms no sea a nivel consultivo no vinculante). Otro de los stakeholders claves en el PPP bajo anlisis es el poder legislativo. Generalmente su participacin pasa por lo siguiente: Participacin en el nombramiento de directores de la agencia reguladora. Dictado o aprobacin de la legislacin de fondo (marco regulatorio, contrato de concesin, cambios tarifarios, fijacin de metas, estructura del regulador). Esta es una forma de participacin indirecta de la ciudadana, sean beneficiarios del servicio o no. En este caso, la participacin de la legislatura ha sido muy pobre. Bsicamente slo con el dictado de la ley que estableci el Marco Regulatorio, ya que en la prctica el resto de las cuestiones fue lisa y llanamente delegado en el ejecutivo (la venta de Aguas de La Rioja, la concesin de los servicios, la conformacin del EUCOP, etc.). Desde el punto de vista formal existi una comisin especial de privatizaciones que era el vnculo entre el legislativo y el

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ejecutivo en todo lo referente estas cuestiones6, no ha sido posible encontrar evidencia que sugiera que esa comisin funcion efectivamente.

Independencia del regulador


En el caso bajo anlisis, desde el punto de vista formal, se encuentra que la conformacin de la Agencia de Regulacin (EUCOP) atraves diversas vicisitudes y que finamente su conformacin y organizacin qued en la prctica en manos de una parte del Poder Poltico (Ejecutivo Provincial). Este defecto se hace patente en los siguientes hechos: 1- El EUCOP naci en un artculo de una ley de presupuesto que a su vez deleg en el Ejecutivo Provincial la definicin de todos los aspectos importantes. 2- Recin 4 aos ms tarde se dicta una ley (6786) que integra a representantes de la primera minora al directorio del EUCOP. 3- Cuando el Legislativo dict una norma (ley 7010) refundando al Ente Regulador, el Ejecutivo la vet y no volvi a tratarse nunca ms. Algunos ejemplos de la falta de independencia entre el EUCOP y el Poder Ejecutivo son los siguientes: El Decreto N 775/00 que regula el funcionamiento del EUCOP dispuso que en el caso en que el balance anual del organismo arrojara prdidas, ste sera inmediatamente intervenido (Art. 30). En la prctica, lejos de estar desfinanciado, el Ente gener desde su creacin en diciembre de 1995 un fondo de ahorros. Sin embargo, en 2000, el Ejecutivo resolvi -quiz amparndose en las disposiciones finales de ese mismo artculo 30 que dejaba a disposicin del Poder Ejecutivo todo supervit mayor al 10%- quitarle al EUCOP la autonoma en el uso de los fondos. Para ello, dispuso que la tasa de fiscalizacin y control, que deben pagar complementariamente los prestadores de servicios pblicos privatizados (60%) y los usuarios (40%) (Ley N 6200, Art. 17), en lugar de ser recaudada por la empresa y girada al EUCOP para su administracin, fuese ingresada por rentas generales a la cuenta operativa que el Ministerio de Hacienda y Obras Pblicas establezca (Decreto N 775/00, Art. 21). De este modo, oblig al organismo a depender econmicamente del
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Ley provincial 5949

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monto que el Ministerio le asignase en funcin de sus solicitudes de fondos (Aspiazu et al). Si bien los miembros del directorio del EUCOP gozan de estabilidad en sus funciones (5 aos de duracin), en el ao 2000 fue removido de su cargo el director nominado por la primera minora con representacin parlamentaria (segn lo dispuesto en la ley 6786), sin seguir el procedimiento establecido para ello7.

Rendicin de cuentas
En este punto cabe analizar dos situaciones: 1- Como rinde cuentas la Agencia de Regulacin frente al Poder Poltico y la sociedad de las decisiones que adopta 2- Cmo (y ante quien) rinde cuentas el concesionario, por sus decisiones. Para el primer caso, la falta de independencia del EUCOP (de acuerdo a lo visto en el punto anterior) se une a que la totalidad de sus decisiones son recurribles ante el Poder Ejecutivo, quien tiene la ltima palabra en la va administrativa. Entonces, si el Ente no tiene capacidad para tomar decisiones en forma independiente y definitiva, parece no tener sentido que deba rendir cuentas. Y de hecho no est previsto que los miembros del directorio del EUCOP deban rendir cuentas al poder poltico (ni al Poder Ejecutivo ni al Poder Legislativo), ms all de lo establecido en forma general para los funcionarios pblicos provinciales. Como se ha visto al tratar el tema de la participacin, tampoco hay mecanismos especficos previstos para la rendicin de cuentas frente a la sociedad por parte del EUCOP. Respecto a la rendicin de cuentas del concesionario, en la normativa de la concesin se establecen pautas y metas relacionadas con el servicio pblico concesionado (metas tcnicas). Este aspecto, si bien perfectible, no creemos que sea clave. Esto se debe a que aqu nos interesa cmo la persona jurdica que es titular de la concesin rinde cuenta por las decisiones que adopta dentro del amplio espacio de discrecionalidad que le otorga el contrato. Este indica claramente que es un contrato de fines, no de medios. En su articulo 7 establece que Las facultades de regulacin y control que corresponden al CONCEDENTE deben ser ejercidas de manera tal que no interfieran u obstruyan la

Fuente: proyecto de resolucin expediente 4842-D-2000, Honorable Cmara de Diputados de la Nacin, Trmite Parlamentario N 111 Fecha: 11/08/2000

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prestacin del servicio ni signifiquen la subrogacin del EUCOP en las funciones propias del CONCESIONARIO, en particular, la determinacin de los medios que permitan la obtencin de los resultados exigidos y comprometidos en este CONTRATO. La regulacin estar dirigida a controlar el cumplimiento de las metas cuantitativas y cualitativas del servicio. El CONCEDENTE no podr tomar en consideracin para el cumplimiento de las metas por parte del CONCESIONARIO, la cuanta de las inversiones efectuadas por ste. Entonces, desde el punto de vista de contrato, concesionario rinde cuenta por los resultados obtenidos en relacin con las metas establecidas, teniendo absoluta libertad para elegir los medios que crea conveniente. Obviamente, dentro del marco legal, bsicamente la ley 19550. Pero creemos que aqu radica una de las principales fallas de este PPP: el concesionario recibe cuantiosos bienes que pertenecen al estado (todas las instalaciones, inmuebles, maquinarias, etc. necesarios para a prestacin del servicio), a los que se suma el intangible de la propia concesin (un monopolio contractualmente establecido durante 30 aos, una cartera de clientes cautivos y el derecho a la facturacin y cobro compulsivo) que no estn incorporados en el patrimonio social y por lo tanto son invisibles para la ley de sociedades comerciales y los controles por ella establecidos pero que tienen una influencia decisiva para el manejo econmico y financiero del concesionario. Ante quien rinde cuenta el concesionario por el uso de esa capacidad de maniobra? Desde el punto de vista contractual, solo rinde cuentas por los resultados; desde el punto de vista de la ley de sociedades comerciales se supone que est bajo la fiscalizacin permanente de la autoridad de contralor de su domicilio8, aunque en el caso bajo anlisis no se ha podido encontrar evidencia de que dicho control se haya ejercido. Esta debilidad en la obligacin de rendir cuentas es la que le habra permitido al concesionario realizar el manejo de recursos cuestionado en la denuncia del fiscal, bsicamente, aportes y pagos a otras sociedades supuestamente vinculadas sin que existiera un mecanismo (fuera de los de la ley 19550) que asegurara que la aplicacin de estos recursos (de origen pblico) fuesen aplicados para el mantenimiento y mejora del servicio concesionado. En teora los rganos de administracin y control de la sociedad deban haberlo hecho, pero estamos frente a una sociedad con un accionista que ejerce el control total y que tiene la posibilidad de manejar a su arbitrio lo que en definitiva son bienes pblicos.

Ley 19550, artculo 299 inciso 5

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Transparencia
En todo el proceso de conformacin y funcionamiento de esta PPP se advierte una total falta de transparencia. Ninguno de los aspectos sealados por Cheng (citados ms arriba) se encuentran siquiera parcialmente establecidos. No hay disponibilidad pblica de los documentos, ejemplos patentes son que no es posible encontrar en la web ni los decretos del Ejecutivo Provincial ni la forma de obtenerlos; no estn disponibles los balances societarios; el EUCOP carece incluso de sitio web. Como se seal ms arriba, el nico mecanismo previsto para la participacin de la sociedad civil se ha utilizado solo una vez.

Seccin 3
A continuacin presentaremos una serie de propuestas destinadas a corregir los problemas sealados en la Seccin 2 a saber: 1- Claridad de Roles e Independencia de la Agencia de Regulacin 2- Mecanismos de Participacin 3- Rendicin de Cuentas 4- Transparencia

Claridad de roles e independencia de la Agencia de Regulacin


La primera distincin que debe hacerse en casos como en que analizamos es entre el Poder Poltico y la Agencia de Regulacin (en este caso el EUCOP). Entendemos que es posible trazar un paralelismo entre ambas figuras y las de los accionistas por un lado y el directorio por el otro en el caso de las corporaciones. As, el poder poltico sera asimilable a los accionistas en tanto y en cuanto representante de la sociedad civil que es el destinatario final de los beneficios (y perjuicios) resultantes de la PPP. Como tal, su funcin primordial, tal como seala Cheng, es establecer los objetivos polticos de manera que la Agencia de Regulacin (asimilable al directorio), tenga un marco de referencia lo ms claro posible para tomar las decisiones que le competen. Estamos en presencia de una cadena fiduciaria donde cada eslabn cumple una funcin especfica. Podemos visualizar esta cadena como una cascada, donde el nivel superior provee

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los elementos necesarios para que el inferior pueda llevar a cabo su cometido (incluido la delegacin del suficiente poder discrecional):

Sociedad

Poder Poltico

Agencia de Regulacin

Concesionario

As, en la parte ms alta tenemos a la Sociedad que tiene deseos y necesidades que deben ser interpretadas por el Poder Poltico y traducidas en objetivos polticos y en los roles de los participantes. Es necesario tener presente en este punto que el Poder Poltico en las sociedades que han adoptado el rgimen republicano representativo se encuentra dividido en tres ramas, siendo dos de ellas las que deben participar activamente en el funcionamiento de una PPP (ejecutivo y legislativo) quedando la tercera (judicial) como ltima salvaguardia de los derechos de las partes. Es imprescindible que estos roles se encuentren claramente definidos en una ley especfica (el comnmente denominado Marco Regulatorio) y es necesario tambin que esa definicin sea resultado de un consenso de la sociedad, expresado a travs de su representacin en la legislatura. Esta necesidad surge de que el horizonte de una PPP es de largo plazo (normalmente 20 o 30 aos) por lo que su estructura bsica no puede estar sujeta a cambios en la conduccin poltica. El Marco Regulatorio debe concentrarse en definir claramente quienes son los actores y sus respectivos roles, cuales son los objetivos polticos a alcanzar, los mecanismos de participacin y de rendicin de cuentas y los presupuestos mnimos de transparencia.

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A diferencia del Marco Regulatorio del caso bajo anlisis, no debera contener cuestiones de carcter tcnico tales como las metas de servicio, el rgimen tarifario, el rgimen de bienes y el rgimen de sanciones. Todas estas cuestiones deben ser competencia de la Agencia de Regulacin, ya que, a diferencia del Marco Regulatorio, son pasibles de sufrir modificaciones a corto y mediano plazo, al comps de la realidad macroeconmica. La estructura, forma de integracin, definicin de competencias, etc. de la Agencia de Regulacin tambin debe ser objeto de una ley surgida del consenso, por las mismas razones sealadas ms arriba. La Agencia de Regulacin es a las PPP lo que el Directorio es a las Corporaciones. Por eso, es fundamental que sus miembros (directores) deban cumplir con requisitos elevados (competencia tcnica y solvencia tica) y sean designados por consenso dentro del Poder Legislativo. No creemos que resulte conveniente el mecanismo de cubrir puestos en la direccin de la Agencia de Regulacin por la mayora y por la minora ya que esto termina resultando en el traslado de las discusiones de ndole poltica del parlamento al directorio de la Agencia. Desde el punto de vista de la independencia de la Agencia de Regulacin, creemos que sus resoluciones frente al Concesionario no deben poder ser recurridas frente al poder poltico. Desde el punto de vista administrativo, sus resoluciones deben ser definitivas. Tal como se ha sealado en la Seccin 1, esto permite que las polticas gubernamentales sean crebles y se asegura una mayor continuidad y estabilidad de las polticas y su implementacin. Sin embargo, esto traera como consecuencia que si el Concesionario siente que la decisin de la Agencia no es justa solo tendra como alternativa para defender sus pretensiones la va judicial. Esto es altamente inconveniente, introduciendo una traba a una modalidad que debe ser gil. La alternativa que proponemos es la del arbitraje. El contrato debe prever un mecanismo de arbitraje con un tribunal arbitral designado de comn acuerdo entre la Agencia de Regulacin y el Concesionario. La conformacin de este tribunal puede ser variado en funcin de la cuestin en disputa y sus resoluciones ser aceptadas como definitivas por las partes.

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Esta es una solucin moderna a los diferendos que surgen a nivel corporativo, aunque en la Argentina no es un mecanismo que haya tenido hasta el momento gran desarrollo. Creemos que los mecanismos de sancin que figuran en el Marco Regulatorio y en el Contrato de Concesin del caso bajo anlisis adems de ser completamente ineficaces, estn fuera de lugar en una PPP. Una PPP es una asociacin, una sociedad entre el sector pblico y el privado, donde se comparten riesgos y decisiones. Es tan absurdo pensar en un rgimen de sanciones aqu como en una sociedad entre particulares. Si los socios de una corporacin tienen diferencias, las negocian y llegan a un acuerdo o se separan, no se aplican multas. Recordemos que uno de los componentes clave de un sistema de gobernancia esta dado por la persuasin (Keohane 2001), separando los procesos de comunicacin y negociacin del uso y amenaza de la fuerza o del castigo. Estamos convencidos que el hecho de separar las cuestiones de ndole poltica de las tcnicas y de implementacin facilita el uso de este mecanismo para la resolucin de conflictos. En relacin con el rol del concesionario, consideramos que un aspecto clave es la asignacin de riesgos. Vimos que en una PPP el sector pblico y el privado comparten riesgos y decisiones. En el caso que estamos analizando hay una transferencia brutal de riesgos desde el sector pblico al privado (contrato de fines, no de medios) que creemos sobrepasa lo razonable. En efecto, en un emprendimiento corporativo el empresario acepta riesgos que compensa con los beneficios que hipotticamente recibir. Si las cosas van mal, en ltimo trmino se da por finalizada la operacin y el empresario asume los costos de su decisin. Pero en el caso de los PPP en general y del particular bajo anlisis, la operacin no puede cesar, debe continuar cualquiera sea el escenario econmico, poltico o de desastre natural que pueda presentarse. Ante la sociedad, el estado es responsable de la prestacin del servicio pblico independientemente de los costos asociados a cualquier escenario que pudiera presentarse. Trasladar esta responsabilidad lisa y llanamente al concesionario es absurdo. Y sin embargo, esa condicin es aceptada pues se sabe que en definitiva el estado vendr en socorro del concesionario en caso de ser necesario. Entendemos que dejar esto as crea un enorme problema de agencia con las siguientes consecuencias: 1- incentiva al concesionario a tomar menos previsiones sobre los riesgos

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2- crea una falsa expectativa en la sociedad sobre la responsabilidad real del concesionario 3- da pie a la resolucin de contrato por parte del estado en forma arbitraria (so pretexto de incumplimiento del concesionario) La solucin que vemos es que contractualmente se establezcan no solo los riesgos que deben enfrentar el concesionario sino los mecanismos para enfrentar los riesgos que l no cubre y la forma de establecer cuando la frontera entre ambas situaciones es atravesada. Un ejemplo prctico para el caso bajo estudio estara dado por la disponibilidad de agua en las fuentes. Dado que dicha disponibilidad depende del rgimen de lluvias, pueden darse condiciones de sequa extraordinaria que escapen a lo que es razonable prever contractualmente. Para ello en el contrato debe definirse claramente que situacin se considerar sequa extraordinaria y cuales son los mecanismos a implementar frente a ella.

Mecanismos de Participacin
Tal como sealamos en la Seccin 1, Cheng establece que hay participacin cuando todas las partes interesadas contribuyen eficazmente al proceso de privatizacin y regulacin. Los conceptos claves a nuestro entender son todas las partes interesadas y contribucin eficaz. Creemos que esto no significa que todas las partes deban participar en todas las etapas, sino que todas tengan participacin en el momento en que estn en condiciones de realizar una contribucin eficaz. En el caso bajo anlisis, se establece el mecanismo de audiencia pblica como solucin al requisito de participacin dejndola al arbitrio exclusivo del EUCOP9 lo que en la prctica result en su no utilizacin. Por otra parte, en general se visualiza a la audiencia pblica como un momento en que el Concesionario rinde cuentas ante los usuarios, como sentado en el banquillo de los acusados. Creemos que esto no tiene nada que ver con el concepto de participacin sealado ms arriba. Por ello, proponemos una estructura de participacin, donde los diferentes actores hagan su entrada en el momento y circunstancias en que cada uno est en capacidad de realizar una contribucin eficaz.

El artculo 40 del Marco Regulatorio establece que el Ente Regulador podr convocar a audiencia pblica para lo siguiente: (la negrita es nuestra)

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En un nivel bsico, la participacin de la sociedad como un todo se da a travs de los mecanismos polticos de representacin. El siguiente nivel est dado por la participacin de los representantes de la sociedad (en los Poderes Legislativo y Ejecutivo) en la definicin de las polticas y roles y el mecanismo de rendicin de cuentas que veremos ms abajo. El tercer nivel es el que se establece para las cuestiones tcnicas y de implementacin. Aqu lo que se busca es que las decisiones que tome la Agencia de Regulacin sean el resultado de evaluaciones precisas, con la participacin o como mnimo la consulta de los grupos de inters relevantes10 de manera que se garantice que las decisiones son representativas del inters pblico, justas y debidamente fundadas.

Acountability
Siguiendo a Cheng, creemos que la clave est en la rendicin de cuentas de la Agencia de Regulacin ante el Poder Poltico. Siguiendo el modelo de cadena fiduciaria que proponemos ms arriba, creemos que la misma cadena tomada en forma ascendente muestra como es la rendicin de cuentas entre los actores. Claramente, el Poder Poltico rinde cuentas ante la Sociedad, segn los mecanismos institucionales generales. No nos detendremos en este punto. La rendicin de cuentas de la Agencia de Regulacin frente al Poder Poltico, es la clave de todo el mecanismo. Para ello, es imprescindible lo visto previamente en cuento a definicin y separacin de roles y responsabilidades, competencias e independencia bien establecidas. Nuestra propuesta es la implementacin de un mecanismo de rendicin de cuentas del directorio de la Agencia de Regulacin similar al que existe en el gobierno corporativo. Debe existir un plan de accin propuesto por la Agencia y aprobado por la Legislatura, actualizado anualmente y un informe tambin anual que muestre el grado de cumplimiento del plan, y las eventuales acciones correctivas que se proyectan realizar. El objeto de este mecanismo no es que el Poder Poltico revise los aspectos tcnicos que son competencia de la Agencia de Regulacin sino que pueda monitorear el avance en el cumplimiento de los objetivos polticos que se le establecieron a la Agencia. Siguiendo el

No es la sociedad, es la parte de ella que para el caso en consideracin tiene la capacidad de realizar una contribucin eficaz. Por ejemplo, asociaciones de usuarios, asociaciones profesionales, cmaras empresarias, etc. segn sea la cuestin a resolver.

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modelo de cadena fiduciaria sera similar a la memoria y balance que el directorio presenta a la asamblea de accionistas. A nivel del Concesionario la rendicin de cuentas debe ser ante la Agencia de Regulacin a partir de objetivos sobre indicadores que idealmente deberan tomar la forma de un Cuadro de Mando Integral con dimensiones adaptadas al caso particular. Siguiendo el modelo propuesto, sera similar a la rendicin de cuentas que la alta gerencia de una corporacin realiza frente al directorio. Para el problema de manejo discrecional de recursos y su eventual desvo del objeto societario, creemos que la solucin es el funcionamiento correcto del mecanismo establecido en la ley 19550 para el control estatal de las sociedades comerciales que prestan servicios pblicos o son titulares de concesiones. El hecho de que en este caso estos mecanismos no hayan sido aplicados eficazmente no nos hace pensar que sea necesario crear otros alternativos.

Transparencia
En el caso bajo anlisis no se encuentra ninguno del los elementos que se requieren para que el concepto de transparencia sean una realidad. Tal como se ha sealado ms arriba, el aspecto ms bsico que es la disponibilidad pblica de los documentos ms importantes no existe. A partir de los parmetros actuales (acceso va web) incluso los decretos del Poder Ejecutivo no son pblicos. Para el caso bajo anlisis la cuestin ms importante a nuestro entender es la falta de informacin pblica generada por el EUCOP. Consideramos que es imprescindible que el mismo cuente con un sitio web donde se encuentren todos los documentos antecedentes de la concesin, los informes anuales, las decisiones adoptadas y su justificacin. Tambin es clave, como seala Cheng, que sean pblicos los objetivos polticos y la construccin de expectativas claras en la mente del pblico. Para ello, consideramos indispensable que las disposiciones tcnicas contenidas en el contrato y otros documentos tengan una traduccin apropiada a lenguaje llano de manera que puedan ser fcilmente comprendidas por todos los interesados.

Conclusiones
A partir del anlisis institucional de las variables claves de la estructura de gobernancia, segn la propuesta de Cheng hemos podido realizar un diagnstico de la concesin de ALARSA que

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nos deja una conclusin clave: las probabilidades de xito de esta concesin eran muy escasas. El principal argumento para apoyar esta afirmacin lo encontramos en la enorme debilidad institucional del gobierno provincial en trminos de gobernancia pblica. Si bien este es un aspecto que no hemos analizado en este trabajo, al examinar las variables claves de gobernancia de la concesin encontramos que aspectos fundamentales como la publicidad de los actos y resoluciones pblicas, la independencia de las instituciones, la participacin, etc. eran prcticamente inexistentes. La pregunta que cabe es: es posible instrumentar exitosamente una concesin (o cualquier otro PPP) cuando la gobernancia pblica no est desarrollada? Creemos que la respuesta es un rotundo no. Un estado que carece de los mecanismos de gobernancia internos no tiene ninguna posibilidad de asociarse con el sector privado. Esta asociacin, bien diferente a la tradicional relacin contractual del Estado Contratante y el Privado Contratista mero contrato de adhesin- que implica compartir riesgos, decisiones y negociar en pie de igualdad, de buena fe, como verdaderos socios solo es posible si el Estado cuenta con los mecanismos institucionales y los recursos humanos apropiados. Un claro ejemplo a nuestro entender esta dado por el capitulo de sanciones de que aparece tanto en el Marco Regulatorio como en el Contrato de Concesin. Es algo propio de los contratos de obra, es algo totalmente fuera de lugar en una relacin societaria. Entendemos que se requiere un profundo cambio de mentalidad a la hora de encarar un PPP. Creemos que es intil concentrarse en la denominada Regulacin Econmica en la cual los agentes gubernamentales buscan acotar las ganancias del privado y este busca la chicana que le permita justificar su accionar y maximizar sus beneficios. Si el camino elegido es la PPP es imprescindible transitar el camino de la persuasin que nos seala Kehoane al afirmar que las instituciones democrticas liberales deben alcanzar estndares de gobernabilidad y participacin y deben fomentar la persuasin en lugar de apoyarse en la coaccin y el regateo basado en intereses. Pero esta situacin de persuasin, de negociacin solo es posible cuando las reglas de juego son claras, predecibles; cuando se tienen en cuenta y consideran los puntos de vista, necesidades y deseos de todas las partes interesadas; cuando las expectativas de esas partes son realistas; cuando las decisiones son explicadas y justificadas.

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Se podr pensar que esta situacin es un ideal, una utopia. Quizs as sea, pero estamos convencidos que cada paso avanzado en esa direccin nos permitir vivir en una sociedad mejor.

Referencias bibliogrficas
Apreda, Rodolfo (2007), Corporate Governance, Buenos Aires, La Ley. Azpiazu, Daniel et al (2008), Agua y energa: mapa de situacin y problemticas regulatorias de los servicios pblicos en el interior del pas, Buenos Aires, FLACSO. Cheng, Kuo-Tai (2006), Researching Regulatory Governance for Privatization of Public Utilities: Issues and Reflections, Journal of National Taipei University of Education, Vol 19, N2, pag 133-160. Kehoane, Robert (2001), Governance in a Partially Globalized World, The American Political Science Review, Vol 95, N1, pag 1-13. Mohr, Alison (2004), Governance through public private partnerships: Gaining efficiency at the cost of public accountability?, Proceedings of the Summer Academy, InterUniversity Research Centre for Technology, Work and Culture (IFZ). [fecha de consulta: 12 noviembre 2010] Disponible en: http://www.ifz.tugraz.at/index_en.php/article/articleview/658/1/30/ Mercado Luna, Ricardo (2010), Formula denuncia penal, NOA Noticias. [fecha de consulta: 19 noviembre 2010]. Disponible en: http://www.noticiasnoa.com.ar/newnoa/index.php?option=com_content&view=article& id=11988:el-estado-denuncio-a-aguas-de-la-rioja&catid=18:politica OECD (2005), Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises, Paris, OECD Publications. United Nations Economic Commission for Europe (2008), Guidebook on promoting good governance in public-private partnerships, New York and Geneva, United Nations Publications.

Anexos
En el CD adjunto se encuentran los siguientes documentos: Denuncia del fiscal Leyes de la Provincia de La Rioja Contrato de concesin de ALARSA Este trabajo en formato digital (castellano e ingls)

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