Faculdade de Direito da Universidade Lusada

APONTAMENTOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO II-SEMESTRE Aulas do Prof. Paulo Cunha

2005-2006

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3. Sistemas ou modelos de administrao A estrutura da Administrao Pblica varia em funo do tempo e do espao. A histria e o direito comparado mostram bem como que os modos jurdicos de organizao, funcionamento e controle da administrao pblica no so os mesmos em todas as pocas e em todos os pases. A tipificao desses diferentes modos jurdicos de estruturao d lugar ao estudo dos sistemas administrativos. A grande distino a fazer a que separa, historicamente, o sistema tradicional que vigorou na Europa at aos sc. XVII e XVIII, dos sistemas modernos que se implantaram nessa altura ou posteriormente. O estudo dos sistemas de administrao serve para verificar quais so os modelos atravs dos quais possvel organizar o funcionamento e o controlo da administrao pblica. Assim, poderemos concluir que na ordem jurdica global existem vrios quadros ou vrios modelos jurdicos de definio da interveno administrativa. 3.1 Sistema administrativo de tipo britnico de administrao judiciria1 Este sistema vigora, hoje em dia na generalidade dos pases anglo-saxnicos, nomeadamente nos Estados da Amrica (com algumas particularidades) e atravs deste, influencia fortemente os pases da Amrica Latina, em especial o Brasil. um sistema britnico ou jurdico ou da Common Law, tpico do modelo objectivista anglo-saxnico e que assenta nas seguintes caractersticas: 1. Separao de poderes2 A organizao actual do tipo britnico concebe a separao formal entre poderes judicial, administrativo e legislativo. 2. Estado de Direito3 Defende um estado de direito material assente na proteco de direitos, liberdades e garantias, no na perspectiva da proteco da posio jurdica dos administrativos, mas da salvaguarda da legalidade administrativa. 3. Descentralizao4
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Conhecem-se os aspectos fundamentais do direito anglo-saxnico em geral: lenta formao ao longo dos sculos; papel destacado de costume como fonte de direito, distino entre common law e equitity; funo primacial dos tribunais na definio do direito vigente (remedies precede rights), vinculao regra do precedente; grande independncia dos juizes e forte prestgio do poder judicial 2 O Rei foi impedido de resolver, por si ou por conselhos formados por funcionrios da sua confiana, questes de natureza contenciosa por fora da lei de abolio da Star Chamber (1641)e, foi proibido dar ordens aos juizes, transferi-los ou demiti-los, mediante o Act of Sttlement (1701). 3 Culminando uma longa tradio iniciada na Magna Charta, os direitos, liberdades e garantias dos cidados britnicos foram consagrados no Biil of Rights (1689). O Rei ficou desde ento claramente subordinado ao direito, em especial ao direito consuetudinrio, resultante dos costumes, sancionados pelos tribunais (common law). O Bill of Rigts determinou, nomeadamente, que o direito comum seria aplicvel a todos os ingleses Rei ou sbdito, servidor da Coroa ou particular, militar ou civil, de qualquer parte da Gr-Bretanha. Era a consagrao do imprio do direito, ou rule of law. 4 Em Inglaterra existe uma administrao central (central government) e uma administrao local (local government). Mas as autarquias locais (counties, boroughs, parishes, districts etc) tm gozado tradicionalmente de ampla autonomia face a

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Em relao organizao administrativa, o sistema britnico privilegia a descentralizao em que as autarquias so verdadeiros governos locais. (A verdadeira descentralizao no existe entre ns( municpios e freguesias), entre ns no existe a do tipo britnico. 4. Sujeio da administrao aos tribunais comuns5 Quanto ao contencioso administrativo, a administrao pblica submete-se aos tribunais comuns, pelo que no modelo britnico no existem tribunais administrativos. Nenhuma autoridade pode invocar privilgios ou imunidades visto haver uma s medida de direitos para todos, uma s lei para funcionrios e no funcionrios, um s sistema para o Estado e para os particulares. A existir um Tribunal Administrativo conceder um favor, anti-administrativo, dar-lhe um tratamento diferente, especial, de favor, menor juridicamente do que o que teria num tribunal comum). O sistema britnico, para evitar estar suspeito de favor, no criou os tribunais administrativos. Aplicando os mesmos meios processuais s relaes dos particulares entre si e s relaes da administrao com os particulares, no so levados a procurar para os problemas da administrao pblica solues jurdicas diferentes das da vida privada. 5. Subordinao da administrao ao direito comum Todos os rgos e agentes da administrao pblica esto, pois, em princpio, submetidos ao direito comum, o que significa que por via de regra no dispem de privilgios ou prerrogativas de autoridade pblica. No plano do direito substantivo, o modelo britnico submete a administrao pblica ao Direito Comum, ou seja, no existe uma separao entre Direito Pblico e Direito Privado, no existe um ramo de Direito especificamente vocacionado para regular a administrao pblica, no existe em sentido prprio aquilo a que chamamos Direito Administrativo. (As regras do Direito Pblico e do Direito Privado so diferentes, h diferenas normativas, mas no permitem concluir que existem ramos de Direito prprio). 6. Execuo judicial das decises administrativas6 A Administrao Pblica no pode executar as suas decises por autoridade prpria, no em caso de incumprimento pelos particulares, tomar medidas coactivas, pois para impr o respeito da sua deciso ter de ir a tribunal obter deste uma sentena que torne imperativa aquela deciso. As decises administrativas no so executrias. Dizemos que uma deciso administrativa executiva quando a administrao pblica que a proferiu pode execut-la, pode faz-la cumprir, com recurso
uma interveno central diminuta. As autarquias locais foram sempre consideradas como entidades independentes, verdadeiros governos locais. 5 Os litgios que surjam entre as entidades administrativas e os particulares no so, pois, em regra, de competncia de quaisquer tribunais especiais: entram na jurisdio dos tribunais comuns. 6 As decises unilaterais da Administrao Pblica no tm, em princpio, fora executria prpria, no podendo por isso ser impostas pela coaco previamente interveno do poder judicial.

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fora, se necessrio, e sem recurso ao Tribunal. (No h dispensa do recurso ao Tribunal, no h capacidade de execuo prpria, embora a discricionaridade seja igual neste sistema e em Portugal). 7. Garantias jurdicas dos administrados7 Os particulares dispem de um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da Administrao Pblica. Se as leis conferem alguns poderes de autoridade pblica s autoridades administrativas, estas so consideradas como tribunais inferiores e, se excederem os seus poderes, o particular, cujos direitos tenham sido violados, pode recorrer a um tribunal superior, solicitando um mandado ou uma ordem para que faa ou deixe de fazer alguma coisa. Quanto posio jurdica dos particulares, o modelo britnico consagra os direitos subjectivos pblicos, concedendo aos cidados o poder de exercer esses direitos perante o Estado. 3.2 Sistema administrativo de tipo francs8 ou de administrao executiva Este sistema nasceu em Frana, vigora hoje em dia em quase todos os pases continentais da Europa ocidental como Itlia, Repblica Federal Alem e Portugal desde 1832 (Portugal adoptou os princpios tpicos deste sistema e no o sistema em si mesmo) e em muitas dos novos Estados que acederam independncia no sc. XX. Caractersticas 1. Separao de poderes O sistema francs, tal como o britnico, assenta no princpio da separao de poderes, herdado da Revoluo Liberal de 1879, com todos os seus corolrios materiais e orgnicos. A administrao ficou separada da justia (separao mais agravada do que em Inglaterra). 2. Estado de Direito Na sequncia das ideias de Locke e de Montesquieu, no se estabeleceu apenas a separao de poderes mas enunciando-se solenemente os direitos subjectivos pblicos9 invocveis pelo indivduo contra o Estado. O modelo francs defende o Estado de Direito, o Estado vinculado ao Direito, mas de forma diversa da utilizada no sistema britnico. Aqui, a vinculao do Estado ao Direito faz-se essencialmente atravs da subjectivao da posio jurdica dos cidados e no da legalidade administrativa defendida pelo modelo britnico. Compete aos cidados, atravs do exerccio dos seus direitos subjectivos, conseguir a vinculao do Estado ao Direito. (o Estado de Direito s se realiza com o Estado Social, com o Estado material, onde a discricionaridade o exemplo desta realizao, conceito este que diferente de arbitrariedade).
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Os tribunais gozam de plena jurisdio face administrao pblica: tal como em relao a qualquer cidado ou empresa privada, o juiz pode no apenas anular decises ou eleies ilegais, mas tambm ordenar s autoridades administrativas que cumpram a lei, fazendo o que ela impe ou abstendo-se de a violar. 8 Este sistema apresenta traos do direito romano-germnico: escassa ou nula relevncia do costume, sujeio a reformas globais impostas pelo legislador em dados momentos; papel primordial da lei como fonte de direito; distino bsica entre o direito pblico e o direito privado; funo de importncia muito varivel dos tribunais na aplicao do direito legislado; maior influncia da doutrina jurdica do que da jurisprudncia; mais prestgio do poder executivo o que do poder judicial. 9 de 1789 a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado cujo art 16 exige um sistema de garantia dos direitos

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3. Centralizao Com a revoluo francesa, uma nova classe social chega ao poder. Para impor as novas ideias, para implementar todas as reformas polticas, econmicas e sociais ditadas pela razo e, para vencer as muitas resistncias suscitadas, torna-se indispensvel construir um aparelho administrativo disciplinado obediente e eficaz10. Quanto organizao administrativa, o modelo francs prefere a centralizao e por esta razo que tambm apelidamos o modelo francs como modelo executivo que se ope ao modelo britnico, designado como jurdico, e tambm porque de entre os trs clssicos poderes, o modelo francs d maior nfase ao poder administrativo, razo pela qual o concebe de forma mais forte, da forma mais disciplinada e eficaz possvel e, para isso, nada melhor que a centralizao. (modelo britnico ou anglo-saxnico ou da Common Law). 4. Sujeio da administrao aos tribunais administrativos 11 Surge uma interpretao peculiar do princpio da separao de poderes, completamente diferente da que prevalecia em Inglaterra: se o poder executivo no podia imiscuir-se nos assuntos da competncia dos tribunais, o poder judicial tambm no poderia interferir no funcionamento da Administrao Pblica. No plano judicirio e de forma divergente ao defendido pelo modelo britnico, o sistema francs concebe a existncia de uma organizao judicial especfica e, assim, se criaram os tribunais administrativos para apreciar exclusivamente os litgios do direito Administrativo. 5. Subordinao da administrao ao direito administrativo12 Tendo a administrao de prosseguir o interesse pblico, satisfazendo as necessidades colectivas, hde pode sobrepor-se aos interesses dos particulares que se oponham realizao do interesse geral e, para isso, carece de especiais poderes de autoridade, sendo certo que a sujeio ao interesse pblico tambm submete a administrao a especiais deveres e restries. Nasce deste modo um conjunto de
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Conseguido atravs da grande obra de Napoleo: os funcionrios da administration centrale so organizados segundo o principio da hierarquia, o territrio francs dividido em cerca de 80 dpartments chefiados por prefeitos (prfets), de livre nomeao governamental que formam uma poderosa administration locale dtat. Os municpios perdem autonomia administrativa e financeira, sendo dirigidos por um maire nomeado pelo Governo e assistido por um conseil municipal, tambm nomeado, um e outro colocados na estrita dependncia do prefeito. As autarquias locais, embora com personalidade jurdica prpria, no passam de instrumentos administrativos do poder central. 11 Antes da Revoluo Francesa, os tribunais comuns tinham-se insurgido vrias vezes contra a autoridade real. Depois da revoluo, continuando nas mos da nobreza, esses tribunais foram focos de resistncia implantao do novo regime, das novas ideias, da nova ordem econmica e social. O poder poltico teve de tomar providncias para impedir intromisses do poder judicial no normal funcionamento do poder executivo. 12 A fora, a eficcia, a capacidade de interveno da Administrao Pblica que se pretendia obter, fazendo desta uma espcie de exrcito civil com esprito de disciplina militar, levou o Conseil dtat a considerar, ao longo do sc. XIX, que os rgos e agentes administrativos no esto na mesma posio que os particulares, exercem funes de interesse pblico e utilidade geral e, devem, por isso, dispor quer dos poderes de autoridade, que lhes permitem impor as suas decises aos particulares, quer de privilgios ou imunidades pessoais, que os coloquem ao abrigo de perseguies ou ms vontades vindas dos interesses feridos.

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normas jurdicas de direito pblico, bem diferentes das do direito privado: diferentes para mais, na medida em que a administrao dotada de poderes de autoridade, de que os particulares no dispem e diferente para menos, na medida em que a administrao sujeita a deveres e restries que to pouco oneram a vida dos particulares - o direito administrativo (droit administratif). No plano substantivo, o modelo francs afirma a existncia do direito Administrativo. No possvel, segundo este modelo, estabelecer um quadro normativo, um regime que regule a interveno da administrao pblica dentro do direito Comum. Para bem definir as zonas de interveno administrativas, imprescindvel a criao de um corpo de normas, um conjunto organizado de regras jurdicas, que de forma especfica regulam a actuao administrativa. 6. O privilgio de execuo prvia13 Dos poderes exorbitantes da administrao sobre os particulares, o mais importante e o da execuo prvia. A administrao pblica, seguindo o sistema francs, detentora do privilgio de execuo prvia, ao contrrio do que sucedia no sistema britnico. Isso significa que a autoridade administrativa maior no modelo francs do que no modelo britnico, o que justifica que, seguindo o modelo francs, a administrao pblica tenha poderes tipicamente judiciais, como seja o poder de fazer cumprir as suas prprias decises como se beneficiasse de uma qualquer presuno de legalidade. (apesar do Estado gozar da presuno da legalidade, este o maior prevaricador, sendo mais visvel nos contratos de trabalho e nas fugas Segurana Social. A executariedade necessria para que em determinadas situaes se possa decidir e executar decises que possam pr em causa situaes como a sade pblica. Ex. sendo detectado o vrus H5N1 (estirpe das aves), a administrao, aps ter confirmado a existncia do vrus, pode abater aves sem qualquer deciso judicial). Neste modelo notase um reforo de poderes da administrao - este um tpico modelo executivo. 7. Garantias jurdicas dos administrados O sistema francs, por assentar num Estado de Direito, oferece aos particulares um conjunto de garantias jurdicas contra os abusos e ilegalidades da administrao Pblica, efectivadas atravs dos tribunais administrativos e no por intermdio dos tribunais comuns. Contudo os tribunais administrativos no gozam de plena jurisdio face administrao: Se o tribunal estiver perante uma deciso tomada no exerccio de poderes de autoridade, este s a pode anular se esta for ilegal. Se os tribunais so independentes perante a administrao, esta tambm independente para aqueles (separao de poderes). Quanto garantia dos particulares, o modelo francs, tal como o britnico, assume a posio dos administradores como merecedora de proteco.

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As decises unilaterais da Administrao Pblica tm em regra fora executria prpria e, podem mesmo ser impostas por coaco previamente a qualquer interveno do poder judicial.

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3.3 Confronto entre os sistemas de tipo britnico e do tipo francs Estes dois sistemas tm em comum o facto de consagrarem ambos a separao de poderes e Estado de Direito (um estado de direito material e no apenas formal) Tm contudo traos especficos que os distinguem: Organizao administrativa Quanto organizao administrativa, o sistema britnico tem fomentado a centralizao, no s por causa da reaco promiscuidade, normalmente associada ao poder local, mas tambm por causa da necessidade de reduo de efectivos (intensifica-se a centralizao). Por outro lado, o modelo francs menos descentralizado, como se pode verificar com o crescente aumento dos poderes autrquicos. Controle jurisdicional da administrao O primeiro entrega-o aos tribunais comuns, o segundo aos tribunais administrativos. Em Inglaterra h unidade de jurisdio e em Frana h dualidade de jurisdio. Direito regulador da administrao No sistema de tipo britnico o direito comum, que basicamente o direito privado, mas no sistema francs o direito administrativo, que direito pblico. Execuo das decises administrativas O sistema de administrao judiciria f-la depender de sentena de tribunal, ao passo que o sistema de administrao executiva atribui autoridade prpria a essas decises e dispensa a interveno prvia de qualquer tribunal. Garantias jurdicas dos administrados A Inglaterra confere aos tribunais comunas amplos poderes de injuno face administrao, que fica subordinada como a generalidade dos cidados, enquanto que a Frana s permite os tribunais administrativos que anulem as decises ilegais das autoridades ou as condenem ao pagamento de indemnizaes, ficando a administrao independente do poder judicial. 3.4 Evoluo dos sistemas administrativos britnico e francs Organizao administrativa A administrao britnica tornou-se mais centralizada do que era no final do sc. passado, dado o grande crescimento da burocracia central, a criao de vrios servios locais do Estado, e a transferncia de tarefas e servios, antes executados a nvel municipal, para rgos de nvel regional. A administrao francesa foi perdendo o carcter de total centralizao que atingiu no imprio napolenico, aceitando a autonomia dos corpos intermdios, a eleio livre dos rgos autrquicos, uma certa diminuio dos poderes dos perfeitos e uma vasta reforma descentralizadora transferindo numerosas e importantes funes do Estado para as regies.
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O sistema britnico tem fomentado a centralizao, no s por causa da reaco promiscuidade, normalmente associada ao poder local, mas tambm por causa da necessidade de reduo de efectivos (intensifica-se a centralizao). Por outro lado, o modelo francs menos descentralizado, como se pode verificar com o crescente aumento dos poderes autrquicos. Controle jurisdicional da administrao Relativamente ordem jurdica reveladora da actividade administrativa, o modelo britnico, devido ao maior intervencionismo, nomeadamente em sectores reguladores, fez com que se comeasse a criar um corpo de normas, cada vez mais especficas, para a administrao pblica, ao ponto de, num futuro prximo, podermos estar perante um verdadeiro embrio do Direito Administrativo. J o modelo francs, muito por causa da chamada fuga para o Direito Privado ou privatizao do direito Administrativo, as diferenas entre o Direito Pblico e o Direito Privado tm diminuindo, o que tambm significa convergncia entre os modelos francs e britnico (o controlo administrativo exemplo das cedncias do Direito Administrativo perante o Direito Privado). Direito regulador da administrao Deu-se uma aproximao entre os dois sistemas, na medida em que a transio do Estado Liberal para o Estado social de direito, nalguns perodos pontuada por experincias claramente socializantes, aumentou o intervencionismo econmico em Inglaterra e fez avolumar a funo de prestao de servios culturais, educativos, sanitrios e assistnciais da administrao britnica dando lugar ao aparecimento de milhares de leis administrativas Por outro lado, a administrao francesa teve de passar, em diversos domnios, a actuar sob a gide do direito privado: foi o que sucedeu com as empresas pblicas, obrigadas pela natureza da sua actividade econmica a funcionar nos moldes do direito comercial, e com os casos estatutariamente vinculados a agir nos termos do direito civil. Execuo das decises administrativas A aproximao dos sistemas britnico e francs no to pronunciada, mas tambm se verifica. Durante o sc. XX surgiu na Gr-Bretanha uma nova entidade dominante Administrative tribunals, que no so autnticos tribunais mas sim rgos administrativos independentes, criados junto da administrao central, para decidir questes de direito administrativo que a lei manda resolver por critrios de legalidade estrita (penses sociais, guas, urbanismo...). Estes no so tribunais administrativos mas as suas decises, tomadas aps que se pode qualificar de um verdadeiro processo administrativo gracioso, so decises imediatamente obrigatrias para os particulares, e no carecem de confirmao ou homologao judicial prvia para poderem ser impostas coactivamente. Deste modo alguns rgos britnicos dispem de poderes anlogos aos que em Frana so tpicos do poder executivo (privilgio de execuo prvia).
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Por outro lado o direito administrativo francs concede aos administrados a possibilidade de obter dos tribunais administrativos a suspenso da executariedade das decises da Administrao Pblica, o que significa que no direito francs a maioria da decises da administrao, s vm a ser executadas se um tribunal administrativo, a pedido do particular interessado, a tal no se opuser. Garantias jurdicas dos administrados So superiores no sistema britnico, em comparao com o sistema francs. No entanto no podemos esquecer que em Inglaterra os tribunais no podem, por via de regra, substituir-se Administrao no exerccio dos poderes discricionrios que a lei lhe atribui. Em Frana os tribunais administrativos ganham cada vez mais poderes declarativos face administrao, no exerccio dos quais, no podem condenar as autoridades administrativas a fazer ou a no fazer algumas coisa, podendo alm da anulao dos actos ilegais, em execuo das suas prprias sentenas, declarar o comportamento devido pela administrao, sob pena de ilicitude, at criminal, dos actos dos rgos e agentes que desobedeam. Recentemente, os dois sistemas adoptarem a mais moderna instituio de proteco dos particulares face administrao Pblica o Parliamentary Commissioner for administration (1967)que em Frana se designou Mdiateur (1963). Em Portugal chamamos-lhe o Provedor de Justia. Concluses H uma aproximao entre estes dois sistemas: na organizao administrativa no direito regulador da administrao no regime de execuo das decises administrativas no elenco das garantias jurdicas dos administrados As diferenas mantm-se mais ntidas e contrastantes: Nos tribunais a cuja fiscalizao submetida a Administrao Pblica. Na Inglaterra os tribunais comuns, onde h unidade de jurisdio em Frana, os tribunais administrativos, onde h dualidade de jurisdies. Tipo de controle jurisdicional da administrao. Na subordinao dos litgios suscitados entre a Administrao Pblica e os administrados aos courts of law, representantes exclusivos de um poder judicial unitrio, ou aos tribunaux administratifs, rgos de uma jurisdio especial distinta dos tribunais comuns. Os dois sistemas so distintos, mas so apenas duas espcies do mesmo gnero, sem esquecermos que esto integrados em duas sociedades pluralistas de tipo ocidental.
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O facto de ambos os pases pertencerem Unio Europeia, a longo prazo, levar a uma aproximao cada vez mais acentuada destes dois sistemas tornando-se, as influncias recprocas cada vez mais fortes e acentuadas. O espao comum europeu que cresce trar reflexos no direito administrativo dos pases membros. 4. Fontes de Direito Administrativo 1- A lei A lei continua a ser a principal fonte de direito administrativo. Contudo a referncia a que aqui se faz lei como fonte de direito em sentido material. Assim, para efeito definimos a lei como sendo um conjunto de matrias que constituem objecto reservado a esse acto normativo. Assim a lei aqui referida como fonte de direito administrativo no a lei em sentido formal, tal como resulta do seu enquadramento constitucional. Quando nos referimos lei, aqui enquadramos as leis constitucionais e as leis ordinrias e dentro destas cabem as leis da AR, os Dec. Lei do Governo e os Dec Leg Regionais das Assembleias Legislativas Regionais.
Nota: Uma resoluo do CM pode ser uma lei material apesar de no o ser de forma formal, pois ao CM que compete aprovar o PDM (a doutrina diverge).

2- Os princpios jurdicos fundamentais Estas verdadeiras regras basilares em direito surgem sem conotao temporal nem autoria subjectiva a aplicam-se directamente porque de forma imediata tm fora vinculativa. No preciso, por isso, a consagrao legal para que o princpio seja regra a respeitar. Normalmente os princpios at nem fazem parte do direito escrito mas a sua mais valia jurdica, independente desse facto. Entre ns, eles esto referenciados e no regulados nos arts 3 a 12 do CPA.
Nota: Os actos jurdicos nulos tm efeitos colaterais. Os princpios fundamentais tm a mesma valia que as normas do CPA, so princpios basilares da ordem jurdica administrativa

3- Direito internacional (inclui direito comunitrio) Seco II Regulamento Administrativo 1. Regulamentos (sentido amplo) Os regulamentos desempenham uma dupla funo e essa dupla funo que aqui vamos analisar: por um lado, so uma fonte de direito administrativo, na medida em que deles provm regras que regulam a actividade da administrao pblica, mas por outro lado, esses factos jurdicos so tambm instrumentos da actividade administrativa, factos jurdicos do direito administrativo, tal como o so o acto administrativo e o contrato administrativo.
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(Nota: os regulamentos alm de serem fonte de direito tambm so factos jurdicos administrativos que tambm so uma forma de exteriorizao da vontade da administrao pblica).

A administrao pblica tem o privilgio de fazer os regulamentos que ela prpria se vai regular. Hoje em dia fala-se mais em auto-regulamentao como do direito do trabalho (contratos colectivos de trabalho), no direito privado (regulamento dos condomnios). Esta ideia nasce nas normas corporativas, entendendo-se que devem adquirir importncia jurdica) Noo de regulamento administrativo um conjunto de normas jurdicas 14 que tem por fonte um rgo administrativo no exerccio de poderes administrativos, apesar de tambm poder ser elaborado por rgos no administrativos (AR e privados), mas sempre no exerccio de poderes administrativos. Os regulamentos so actos normativos e por isso, subsumveis no art 112 da CRP. Ocupam hierarquicamente uma posio infra-legal e da o seu carcter secundrio, face lei, tendo que a respeitar, sob pena de ilegalidade, a lei assim como a Constituio sob pena de inconstitucionalidade. Os regulamentos desenvolvem-se segundo dois condicionalismos: por um lado so condicionados pelo poder legislativo por duas razes: Razes subjectivas a lei que define quem pode criar regulamentos. Razes objectivas a lei que, pelo menos, de forma abstracta tem o poder de delimitar o contedo de poder regulamentar ou seja at onde podem ir.
(o que interessa no qualificao jurdica do rgo mas a sua funo ou seja o exerccio da funo administrativa)

1.1 Classificao dos regulamentos 1.1.1 Na sua relao com a lei, podem ser de dois tipos a) Regulamentos complementares ou de execuo Correspondem queles regulamentos que se limitam a concretizar, a densificar, a dar contedo a uma lei pormenorizando-a e viabilizando assim a sua aplicao aos casos concretos b) Regulamentos independentes ou autnomos So, em regra, elaborados pelas entidades administrativas no exerccio das suas competncias. No desenvolvem nem complementam nenhuma lei, essas entidades tm competncia para os criar de
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Do ponto de vista material os regulamentos so normas jurdicas. Isto significa que tm os elementos de generalidade e de abstraco, tpicos dos actos normativos. Esta caracterstica designada pela doutrina como pretenso imanente de durao, do ponto de vista orgnico so editados por autoridades administrativas, do ponto de vista funcional, so emanados no exerccio da funo administrativa, do ponto de vista formal podem apresentar-se sob variadas formas (decretos-regulamentares, resolues do conselho de Ministros, portarias, despachos normativos, decretos regulamentares regionais, posturas...), logo a actividade regulamentar est subordinada ao princpio da legalidade.

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forma autnoma e com contedo prprio, que corresponde vontade e necessidade dos rgos da administrativos (ex: posturas de trnsito, regulamento das feiras corporizam um poder de criao da administrao pblica.
(uma lei diz que o municpio pode regulamentar a publicidade logo, o municpio, com base nesse lei pode regulamentar como bem entender a publicidade).

1.1.2 Quanto eficcia a) Regulamentos externos ou gerais Cujos efeitos extravasam os limites da administrao pblica, aplicando-se tambm aos particulares. Os seus efeitos projectam-se no exterior da administrao, tendo eficcia bilateral visto que produzem efeitos no ordenamento jurdico geral. Vinculam no s a administrao como tambm os particulares. b) Regulamentos internos So aqueles que servem para regular o funcionamento interno da administrao (ex: circulares). Projectam os seus efeitos no interior da pessoa colectiva administrativa. Visam regular a organizao e funcionamento dos servios, designadamente na distribuio das tarefas fixao de normas de expediente. Regime especial No esto sujeitos a impugnao contenciosa pois no afectam a esfera jurdica dos particulares Os rgos administrativos podem no cumprir os regulamentos internos em concreto Apenas so susceptveis de impugnao pelos meios auto-tutela administrativa que permite o controlo de vcios de mrito H dever de obedincia hierrquica Hoje em dia h regulamentos internos que cuja eficcia no s interna (relativos ao modo como deve ser interpretada a lei ou integrar alguma lacuna, como as ciculares), designando-se na gria jurdica direito circulatrio. 1.1.3 Quanto ao objecto a) Regulamentos administrativos em sentido prprio Tratam de matrias qualificadas como direito administrativo. b) Regulamento administrativos imprprios Tratam matrias de interveno administrativa, embora no sejam matrias de direito administrativo. possvel atravs de um regulamento, ex: um jardim do domnio pblico, ser gerido por um condomnio. Tecnicamente no direito administrativo, mas so regulamentos administrativos. a administrao pblica a utilizar o direito privado. 1.2 Distino entre regulamentos e figuras afins ou prximas Regulamento/lei
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Materialmente, os regulamentos so leis. A diferena entre ambos coloca-se nos planos orgnico e forma. Do ponto de vista orgnico a posio hierrquica do rgo tpico do exerccio da competncia legislativa superior posio orgnica do rgo tpico para produzir regulamentos administrativos. No plano formal no s o processo de criao do regulamento que distinto do processo de criao de uma lei como tambm as leis podem fazer cessar a vigncia dos regulamentos porque so hierarquicamente superiores, sendo que o inverso no pode ocorrer. No existindo uma reserva de regulamento prevista na Constituio, aquela superioridade hierrquica da lei manifesta-se sem excepes. No domnio da elaborao de regulamentos administrativos, o princpio da legalidade pode ser entendido nos seus sub-princpios: o primado da lei 15, a reserva da lei16 e a precedncia da lei17 e a preeminncia de lei.18 As diferenas podem ser: No plano orgnico: Diferena hierrquica dos rgos Processo de tramitao para a produo Diferena hierrquica dos diplomas No plano formal:

1.3 Acto administrativo/regulamentos administrativos Existem pontos comuns ao regulamento administrativo e no acto administrativo, desde logo, ambos tm carcter unilateral, ambos so proferidos no exerccio de competncias administrativas. Quanto s diferenas, o regulamento um acto normativo e por isso, geral e abstracto, j o acto administrativo um acto jurdico ou seja um facto jurdico voluntrio e, por isso, em regra, individual e concreto. Apesar do carcter linear da diferena entre acto e regulamento quando confrontados no plano dos conceitos., acontece que na prtica existem inmeras situaes limite, situaes de fronteira, onde se revelam de extrema dificuldade a destrina entre o acto e o regulamento. Competncia subjectiva ou quais os sujeitos com competncia para criar regulamentos:
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Governo 199 c) e g), 201 n2 ambos da CRP

a lei tem primazia sobre qualquer outro acto pblico ou privado, e os poderes executivo e judicial no podem contrariar a lei. 16 procede-se definio das reas, das zonas de interveno social do Estado, onde o poder executivo e judicial s podem intervir se houver lei. 17 A precedncia ou primazia da lei destinam-se a restringir o amplo grau de liberdade de conformao normativa da administrao cpouco compatvel com um Estado de Direito Democrtico. A CRP utiliza trs instrumentos: a reserva de lei, congelamento do grau hierrquico e precedncia de lei. 18 O regulamento no pode contrariar um acto legislativo, ou equiparado. A lei tem absoluta prioridade sobre os regulamentos, proibindo-se expressamente os regulamentos modificativos, suspensivos ou revogatrios das leis (art 112/6 da CRP)

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Governos Regionais com competncia regulamentar, 227 n1 d) e 232 n1 e 4, ambos da CRP Autarquias locais (municpios e freguesias), 241 da CRP

1.4 Processo de criao dos regulamentos (art 155 e segs do CPA) O processo de criao desenvolve-se entre a existncia de um projecto e a sua entrada em vigor, sendo de realar dois momentos comuns: 1. Sujeio do projecto discusso pblica, onde se procura a participao dos privados e o seu contributo para o aperfeioamento do projecto (h uma publicidade antecipada) 2. Publicidade dada a sua especificidade e isto porque nem todos os regulamentos so publicado da mesma forma:
Ex: os regulamentos do Governo so publicados do D.R.

Os regulamentos municipais tanto podem ser publicados no boletim municipal (caso exista) como atravs de editais nos locais de estilo, sendo que a publicao, embora dependa do tipo de regulamento, um requisito para a sua entrada em vigor. 1.5 Limites do poder regulamentar 1- Os regulamentos no podem conter uma disciplina contrria aos preceitos de valor normativo superior sob pena de ilegalidade. Tm de respeitar no s a Constituio e as Leis que os habilitam, mas tambm os regulamentos do Governo. No caso das autarquias locais, tm ainda de respeitar os regulamentos da autarquia de grau superior (art. 241 do CRP) 2- Esto sujeitos ao regime constitucional geral e alm do limite negativo das normas superiores, esto-lhes vedadas as matrias que constitucionalmente esto reservadas lei. 3- Proibio de efeitos retroactivos. Exige o respeito pelos direitos adquiridos, apesar de no haver regra constitucional ou legal a diz-lo mas resulta da interpretao do art 12 do CC conjugado com os direitos fundamentais, excepto quando o novo regulamento consagra um regime mais favorvel. 4- Cada rgo com competncia regulamentar no pode invadir a competncia regulamentar de outras entidades administrativas (competncia subjectiva) e deve prosseguir o fim que determinou que lhe tenha sido atribudo aquele poder regulamentar (competncia objectiva). 5- Os regulamentos que envolvem um amplo poder discricionrio (fixao do contedo normativo), designadamente regulamentos autnomos, devem obedincia aos princpios gerais de direito administrativo19 (art 266 da CRP.) 6- A actividade administrativa est vinculada ao principio da legalidade, sendo os regulamentos uma actividade secundria da lei. Os regulamentos administrativos tm que identificar a lei que visam regulamentar.

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proporcionalidade, justia, igualdade, imparcialidade, prossecuo do interesse pblico, participao, entre outros.

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7- Esto sujeitos regra da inderrogabilidade singular ou seja a partir do momento que entram em vigor, vinculam todos. Os tribunais, a prpria administrao e os particulares e os rgos administrativos no podem violar os comandos regulamentares. A administrao no pode revogar, por via individual e concreta os regulamentos que ela prpria criou. Seco III A actividade administrativa 1. O acto administrativo20 O conceito de acto administrativo surge com o direito administrativo e ao longo da histria do direito administrativo, este conceito evoluiu, sendo possvel determinar oito fases ou oito etapas desse processo histrico de evoluo: 1.1 Evoluo 1 Fase: Coincide com o aparecimento da figura Nesta fase, o acto administrativo pretende retractar o universo das actividades de direito pblico. Assim, o acto administrativo correspondia a todos os actos praticados pela administrao pblica, que no fossem regulados pelo direito privado. Sempre que a actividade da administrao pblica fosse regulada pelo direito pblico, a tnhamos um acto administrativo. Este momento, coincidente com uma fase histrica totalitarista, coincidente com o Estado de Polcia, o que faz sentido, atendendo perspectiva superior que o Estado pretendia desenvolver, relegando todos os outros condio de sbdito. A melhor forma do Estado subalternizar o cidado dirigir-selhe atravs da prtica de actos administrativos. No acto administrativo h unilateralidade: de um lado quem manda e do outro quem cumpre. 2 Fase - Incio da queda do Estado de Polcia (sc. XVIII e XIX) Intensifica-se o recurso da administrao pblica s frmulas privadas actuao. Distinguimos desse perodo a administrao pblica de autoridade da administrao pblica de gesto ou seja, a actividade administrativa no toda ela igual e possvel distinguirmos dois domnios dessa actividade administrativa: No primeiro a que chamamos de autoridade. A administrao pblica intervm para ordenar, para emitir comandos, para regular a sociedade.

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Evoluo desde a classificao de acto da administrao at estatuio autoritria relativa a um caso concreto e individual praticada por um rgo administrativo, no exerccio de poderes de direito administrativo, destinado a produzir efeitos jurdicos externos, positivos ou negativos. Neste conceito exclui-se: actos de gesto privada de (meros) factos jurdicos da Administrao, dos contratos, dos regulamentos e dos actos internos.

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No segundo domnio, que chamamos de gesto, a administrao pblica gere interesses, conflitos e neste domnio de gesto, podemos encontrar duas reas: Gesto pblica A administrao pblica influenciada por critrios de prossecuo do interesse pblico Gesto Privada A actividade administrativa dominada essencialmente por critrios concorrenciais. Assim sendo, o acto administrativo continua perfeitamente adequado para a administrao de gesto pblica, mas j no far sentido quando a administrao pblica actue no domnio da gesto privada ou seja nesta segunda fase, o acto administrativo perdeu a exclusividade que tivera no primeiro momento e isto porque existem domnios de interveno administrativa, dentro do direito administrativo, onde no cabe o acto administrativo. Trata-se de um perodo de forte influncia burguesa, com a crescente relevncia das perspectivas economicistas, nomeadamente as preconizadas por Adam Smith que relegam o acto administrativo para um espao claramente inferior quele que ocupara no passado. Assim, o acto administrativo, neste perodo, no mais do que o principal instrumento de actuao administrativa. 3 Fase - Aumento da vinculao da Administrao Pblica ao Direito Comeamos a ter dois tipos de actos administrativos: Uns que so formal e substancialmente actos administrativos Outros que so formal e organicamente administrativos.

Isto significa que o acto administrativo comeou a ser uma forma, uma capa, um veculo que servia a vrias intervenes administrativas, at sucedia que sob a capa do acto se exerciam actividades que nem sempre eram administrativas, sucedendo at que sob a capa do acto se exerciam actividades que nem sempre eram administrativas. Para termos um acto administrativo no basta que se chame acto administrativo, que tenha essa forma, nem suficiente que seja praticado por quem tenha esse poder. preciso que tenha contedo de acto administrativo, que substancialmente seja um acto administrativo. preciso que se trate do exerccio, da funo administrativa. Neste contexto, ficam de fora aqueles actos que, embora chamados administrativos, que embora praticados por quem competente de facto, materialmente, no so actos administrativos mas antes actos polticos, judiciais ou at legislativos.
Actos substancialmente administrativos tem contedo administrativo. Actos organicamente administrativos - so praticados por quem tem a competncia, no podendo ser considerados como verdadeiros actos administrativos.

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4 fase O contrato administrativo No final do sc. XIX o acto administrativo sofre uma mutao, em grande medida provocada pelo surgimento de uma figura concorrente, a figura do contrato administrativo. Esta nova figura, que definitivamente acaba com a inevitabilidade do acto administrativo, significando tambm a tendncia para a reforma do prprio conceito do acto administrativo de forma a torn-lo mais verstil, com o objectivo de manter o domnio que tinha no contexto da interveno administrativa.
(Est ligado ao aparecimento do Estado Social)

5 Fase - Influncia jurisprudncial Num perodo de coabitao entre o acto administrativo e o contrato, surge um momento durante o sc. XX em que a jurisprudncia influencia o conceito de acto administrativo. Nesse perodo a competncia do tribunal determinava-se pelo contedo do acto administrativo ou seja, se houvesse acto o tribunal era competente se no houvesse acto administrativo, o tribunal no era competente. Procura assim a jurisprudncia definir o acto administrativo como pressuposto do recurso contencioso. Ora, se o que est em causa com o recurso em tribunal a existncia de um dano efectivo dos direitos e interesses dos particulares, s faz sentido aceitar uma aco judicial quando comprovadamente houve esse dano. Assim, s podemos recorrer das decises administrativas que importem uma leso directa e actual da posio jurdica do cidado. por isso que surge o conceito de acto definitivo e, judicialmente s temos um acto administrativo se houver essa definitividade. Esta criao jurisprudencial acabou por afectar o prprio conceito de acto administrativo porque no fazia sentido qualificar o acto administrativo se nenhuma ilao da se pudesse retirar. De que vale ter um acto administrativo se no posso reagir dele? Esta influncia jurisprudencial, que marcou durante vrias dcadas o conceito de acto administrativo claramente redutora da actividade administrativa e isto porque circunscreve um tribunal apreciao daquela ltima deciso a que afecta o particular, esquecendo, menosprezando, todas as outras alteraes intermdias ou instrumentais mais que influenciam aquela outra deciso que afecta o particular.
( A ideia de definitividade (ltimo) era um pressuposto um pressuposto para o recurso. O cidado afectado por um deciso intermdia no podia recorrer).

6. Fase: Processualista Nesta fase, os aspectos processuais, os aspectos relacionados com a tramitao do processo nos tribunais administrativos decisivo pela determinao do contedo do acto administrativo. Esta etapa, parte da definitividade que caracterizou a fase anterior, mas pretende dar-lhe uma dimenso evolutiva. daqui o conceito de Processual Administrativo e a ideia de acto administrativo definitivo que caracterizou a fase anterior j no faz sentido, e isto porque, agora, em vez de termos vrios actos administrativos, temos, em regra, um nico que engloba, comporta, com os seus momentos constitutivos, aquilo que no passado eram considerados actos administrativos no definitivos.
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(Os Actos anteriores como: da EDP; da Portgs; da guas, embora sejam relevantes, no afectam directamente o particular. A faze-lo, s o fazem por intermdio do acto administrativo definitivo. Deixou de haver vrios para passar a haver apenas um).

Nesta perspectiva tambm admissvel que existam outros actos praticados pela Administrao, mas pelo seu carcter preparatrio ou at de execuo, no sero actos administrativos. Ou seja, o problema do acto administrativo definitivo tal como foi colocado, no existe e mant-lo seria redundante. que hoje podemos ter vrios actos, mas s um acto administrativo.
(O dizer-se que h o acto administrativo definitivo significa que s desse que possvel recorrer. Assim, todos os outros so simples acto administrativo no definitivos. Neste ltimo caso, significa actos preparatrios ou complementares, se so emanados antes ou depois do definitivo, mas no definitivos).

Esta perspectiva, afasta a definitividade que caracterizou a fase anterior, mas surge agora um novo conceito de definitividade administrativa e continua, por isso, a fazer sentido a noo de acto administrativo definitivo. No, agora, por ser o ltimo de uma sucesso da actos, mas por razo de hierarquia administrativa. Esta 6. Fase contempornea da segunda metade do sculo XX que corresponde ao auge da evoluo social do Estado, um Estado muito interventivo, uma mquina administrativa muito grande, uma organizao administrativa muito complexa, uma forte tendncia para a descentralizao e a delegao de competncias, o que permite considerar a existncia de rgos administrativos superiores e inferiores. Uma verdadeira hierarquia administrativa dirigida pelo respectivo topo. So frequentes as situaes de conflito positivo de competncias. So frequentes as situaes de concorrncia de competncias. Todas estas razes fizeram emergir a convico de que a vontade expressa pelos rgos superiores mais autntica do que a vontade expressa pelos rgos inferiores. O sujeito administrativo rev-se mais na deciso do seu rgo superior do que na deciso do seu rgo inferior. Ora, se o acto administrativo praticado pelo rgo inferior, questiona a doutrina se, antes do recurso ao tribunal, no deve o particular lesado, suscitar a pronncia do rgo superior. A resposta , em regra, afirmativa, mas com uma nica excepo: se for a lei a atribuir a competncia a um rgo hierarquicamente inferior, o acto administrativo, para ele praticado, definitivo, logo, passvel de imediato recurso para os tribunais. Assim, apesar de ser possvel o recurso para o topo da hierarquia administrativa, este recurso eventual, facultativo. Em todos os outros casos, e porque a lei concede a competncia ao topo da hierarquia, os actos administrativos praticados pelos rgos inferiores no so definitivos porque antes deles recorrer para o tribunal, tem que interpor recurso para o topo da hierarquia. Este recurso obrigatrio, necessrio. Assim, a definitividade administrativa nada tem a ver com o momento da prtica do acto administrativo, mas com a precariedade, ou no, do acto administrativo praticado por um inferior hierrquico.
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Como exemplo, podemos verificar, no regime da delegao de competncias, nomeadamente no Art. 39./2 CPA. Nos casos em que a lei que confere a competncia ao rgo hierarquicamente inferior, apesar desse rgo estar sujeito aos poderes de direco do rgo superior, neste acto administrativo definitivo, esse rgo actuou como se fosse o rgo superior da hierarquia administrativa. Ex. o regime jurdico da urbanizao e edificao estabelece as competncias para a prtica do acto administrativo de autorizao e licenciamento. Para a autorizao, diz a lei, competente o Presidente da Cmara Municipal, para o licenciamento, diz a lei, competente a Cmara. Agora, imagine-se que esta, delega no seu Presidente o poder de licenciar, e este praticou dois actos administrativos sendo um de licenciamento, no uso dos poderes delegados, e outro de autorizao no uso dos poderes prprios. O licenciamento (no) um acto administrativo definitivo um acto administrativo precrio. O afectado, obrigatoriamente, recorre para a Cmara e s da deciso desta pode haver recurso para o tribunal. Aqui, o recurso hierrquico necessrio j no segundo caso, o particular afectado pode, imediatamente, recorrer para o tribunal porque um acto administrativo definitivo e o recurso hierrquico para a Cmara, embora possvel, facultativo, no obrigatrio. 7 Fase: os efeitos Esta fase analisa o acto administrativo atendendo ao mbito dos efeitos jurdicos produzidos. De entre as decises administrativas distinguimos aquelas que produzem efeitos jurdicos externos, que criam, modificam ou extinguem relaes jurdicas administrativas, daqueles outros actos tambm praticados pela administrao pblica mas que no se destinam a produzir aqueles mesmos efeitos jurdicos externos, pelo contrrio, so actos que desempenham uma funo auxiliar aos actos administrativos, so actos que servem os actos administrativos. So, por isso, actos instrumentais. 2. Actos instrumentais Estes actos instrumentais podem ser de dois tipos: 2.1 Actos preparatrios Servem para preparar a deciso administrativa. Ex: realizao de uma vistoria. Verificam-se antes de ser produzido o acto administrativo 2.2 Actos integrativos ou de eficcia Surgem depois de praticado o acto administrativo e servem para lhe dar eficcia. Ex: o visto do tribunal de contas (o acto j produziu efeitos mas o visto apenas lhe serve para dar eficcia), uma notificao de um deferimento 8 Fase: configurao do acto administrativo
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Genericamente esta corresponder actual posio acerca da configurao do acto administrativo. Ao nvel do direito comparado temos hoje duas posies distintas: 1- Corrente dominante na Itlia Segundo a qual o acto administrativo serve como um verdadeiro receptculo dogmtico onde cabem todos os actos jurdicos unilaterais praticados por um rgo da administrao pblica no exerccio de poderes de direito administrativo e com o objectivo de produzir efeitos jurdicos externos, individuais e ou concretos ou seja todas as actuaes administrativas praticadas pela administrao pblica neste domnio pelo simples facto de serem unilaterais, considerar-se-am actos administrativos, fazendo-se uma diviso entre eles: De um lado temos as provises, consideradas actos administrativos por excelncia e do outro lado os actos instrumentais atendendo ao seu carcter preparatrio da deciso administrativa ou seja as provises so as decises que afectam os administrados, os actos instrumentais so as actuaes administrativas praticadas por causa das provises mas tudo so actos administrativos. Conclumos assim que a doutrina italiana, de facto, no reserva a caracterizao como acto administrativo para as decises externas mas tambm para os actos internos, ou seja os actos instrumentais, merecem a chancela de acto administrativo. 2. A corrente dominante da Alemanha restritiva quando comparada com a doutrina italiana e isto, porque reserva a qualificao como acto administrativo s manifestaes de carcter autoritrio produzidas pela administrao pblica no domnio do direito administrativo que produzam efeitos jurdicos individuais e ou concretos, mas sempre de carcter externo. Segundo a doutrina alem, o acerto tpico da qualificao do acto administrativo no o carcter unilateral mas antes o carcter externo dos efeitos a produzir. Assim, para alm destas declaraes autoritrias de carcter unilateral produzidas pela administrao pblica, temos outros actos praticados pela administrao pblica como as declaraes de cincia (Ex: parecer), os actos de natureza abstracta (juzo opinativo de valor), os actos honorficos, os actos informais, os actos instrumentais e muitos outros, mas todos sem efeitos jurdicos externos.
( mais rigoroso no plano tcnico)

3. Posio assumida ou como definir acto administrativo Optar, por uma, ou por outra, destas duas teses em confronto no , quer no plano dogmtico, quer no plano pragmtico, indiferente. O conceito de acto administrativo no surge por imposio de qualquer lgica jurdica mas antes para satisfazer necessidades empricas ou sentidas. O conceito de acto administrativo est directamente relacionado com a realizao efectiva do princpio da garantia ou tutela jurisdicional dos direitos e interesses do administrado. Do conceito de acto administrativo
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podemos tambm extrair o prprio mbito de interveno dos tribunais administrativos. por esse conjunto de razes, todas relacionadas com a necessidade de maior rigor conceptual, que adoptamos a tese alem segundo a qual o acto administrativo tem o sentido de acto da administrao pblica, de carcter externo. aqui que se v, pelo menos em potncia, a capacidade do acto afectar a posio jurdica dos administrados. Considerar uma deciso administrativa como acto administrativo, significa constatar que essa deciso lesiva de direitos e interesses dos particulares, que os afecta de forma positiva ou negativa, de forma efectiva ou em potncia e, por isso, justifica a proteco jurisidicional.
Um acto administrativo pode ser impugnado. Um acto preparatrio no pode ser impugnado. Esta teoria vista como um instrumento para ajudar a tutela jurisdicional (efectiva dimenso garantstica do acto administrativo). Os actos so administrativos porque so prejudiciais, efectivos ou em potncia aos particulares e como tal podem ser impugnados.

3.1 Proposta de noo (conceito) de acto administrativo O acto administrativo hoje uma estatuio autoritria relativa a um caso concreto manifestada por um agente da Administrao Pblica no exerccio de poderes de direito administrativo e atravs do qual se produzem efeitos jurdicos externos positivos ou negativos. Este conceito, corresponde, por isso, evoluo que sofreu ao longo da histria, nomeadamente entre os perodos liberal e social. Apesar de vermos este conceito como a concluso de um processo evolutivo, no deixamos de conceber que esse mesmo conceito se mantm em evoluo, ex.: a crescente relevncia da procedimentalizao processual, fazendo com que o acto, sem perder o carcter unilateral no plano decisrio, seja cada vez mais negociado, contratualizado no que diz respeito definio do seu contedo.
(Art.13., 52. e 100. fala sobre o aumento dos sujeitos e sua respectiva influncia).

4. O art 120 do CPA Anlise do conceito de acto administrativo Ao contrrio do que hbito e em detrimento das elementares regras jurdicas do CPA, o art. 120., arrisca uma noo de acto administrativo. Ao faze-lo, e porque se trata de uma definio legal, arriscase crtica inerente falta de normatividade.

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4.1 Criticas21 1. Porque nem s as decises dos rgos da Administrao so actos administrativos. O conceito do agente administrativo abrange outros rgos pblicos e tambm os privados no exerccio de tarefas administrativas. 2. Nem todos os actos dos rgos da administrao, ao abrigo de normas de direito pblico, so actos administrativos. preciso excluir aquelas que no tenham carcter administrativo como os polticos. E aqueles outros que, tendo carcter administrativo, no so actos administrativos como por ex.: as operaes materiais. 3. Quanto aos efeitos, no basta a produo de efeitos jurdicos. Para termos um acto administrativo, pressuposto que os efeitos jurdicos sejam externos e, nem sempre, tais efeitos se repercutem numa situao individual e concreta. Muitas vezes, a situao individual e abstracta. J noutras, a situao geral e concreta. Por todas estas razes, no aceitamos a definio prevista no Art. 120. CPA. 5. Funes do acto administrativo O acto administrativo desempenha cinco funes: 5.1 Funo concretizadora: a aplicao da norma a um caso concreto Significa que o acto , desde logo uma forma de aplicao da lei, das normas jurdicas aos caos concretos. Esta dimenso concretizadora faz do acto administrativo um instrumento apto para, na norma geral e abstracta, se conseguir recortar o caso em apreciao que em regra individual e concreto. Tratar-se- de um raciocnio de tpica subsuno normativa em que ao administrador compete verificar se o caso concreto cabe ou no na previso da norma e, em caso afirmativo, aplicar ao caso a respectiva estatuio. Esta dimenso concretizadora no pode ser confundida com o raciocnio que o julgador desenvolve na aplicao da lei aos acasos concretos e isto porque o exerccio da funo judicial distinto do exerccio da funo administrativa.
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(Quem define sujeita-se a ser criticado. O prprio autor material desta definio (Freitas do Amaral) considera que j no corresponde realidade. As definies no podem ser estticas, tero que ter uma base evolutiva. Assim, as definies legais so cada vez mais letra morta. 1. - O Art. 2. CPA consagra AP 2. - H actuaes que no so AA; 3. Nem sempre esses actos produzem esses efeitos jurdicos. Ex.: Ordens so directivas porque no tm eficcia externa. Nem tudo o que individual, nem sempre concreto. Por vezes individual e abstracto. Outras vezes geral e dirige-se a um caso concreto. O conceito de efeito interno tem a ver com a real efectividade. Assim, h actos que se dizem internos, mas no o so porque acabam a afectar a esfera jurdica do cidado. Ex.: uma circular interna pode ter os efeitos de um AA, quando obriga o cidado a proceder segundo determinadas formas. Logo, a deciso de afectao que define a qualidade do acto, isto , no bastar dizer que um AA. Para o ser necessrio precisar, com rigor, a incidncia dos seus efeitos. Consultar Rogrio Soares).

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(esta funo concretiza, individualiza, no caso, situao que geral num caso concreto)

5.2 Funo tituladora: enquanto titulo executivo O acto administrativo tambm serve como instrumento susceptvel de ser executado, a chamada executividade do acto administrativo, o qual, para este efeito, adquire uma dimenso de ttulo executivo, tal como o por exemplo uma sentena. Isto significa que, se a deciso administrativa no for voluntariamente acatada, a executividade permite que, com recurso s competentes instncias judiciais, com recurso fora, se possa fazer cumprir aquele acto administrativo. 5.3 Funo estabilizadora: o caso decidido Na sua essncia, tem o significado prximo ao chamado caso concreto ou caso julgado administrativo, tal como resulta do n2 do art 9 do CPA, onde visvel uma tendencial imutabilidade da deciso administrativa. Contudo, o acto administrativo desempenha cada vez menos esta funo e isto porque mais do que pretender a segurana jurdica, salvaguardar a confiana e dar estabilidade aos administrados, o acto administrativo deve preocupar-se com o interesse pblico e este tendencialmente voltil, evolutivo e mutvel. No por acaso que o art 9 n2 do CPA tem carcter excepcional assim como o tem a irrevogabilidade dos actos administrativos previstos no art 140 do CPA. Desta forma, podemos concluir que a funo estabilizadora hoje uma funo menor no contexto das funes desempenhadas pelo acto administrativo. 5.4 Funo procedimental: acto principal de um procedimento O procedimento administrativo, em regra, desemboca num acto administrativo, s que tambm pode, e cada vez mais, desembocar em outros instrumentos administrativos como por ex. o contrato administrativo, como resulta do art 181 do CPA. 5.5 Funo processual: objecto de impugnao contenciosa V no acto administrativo o objecto tpico do contencioso administrativo.
(isto mentira!. Hoje em dia para se recorrer aos tribunais administrativos, no necessrio haver acto administrativo, pois tambm se podem impugnar contratos, decises, etc.

6. Anlise do conceito de acto administrativo Divises do conceito de acto administrativo 1- Estatuio ou comando arbitrrio Significa que o acto administrativo uma declarao dotada de supremacia, produzindo um efeito jurdico imediato. Trata-se de uma das expresses da autoridade do poder de impor a outrm a sua prpria vontade e por esta razo que o acto administrativo se distingue das declaraes de vontade. Incluem-se:
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Actos administrativos implcitos e actos administrativos de execuo; Actos necessrios de colaborao (s produzem efeitos se houver aceitao do particular ( uma mera condio de eficcia: Ex. a nomeao funcionrio s eficaz quando toma posse); Actos devidos (a administrao tem mnimo poderes discricionrio, no pode recusar a prtica do acto. Ex. liquidao de um imposto; Avaliaes e as verificaes constitutivas (ex. passagem de certido e concluso de uma licenciatura).

Excluem-se: Actos de direito privado (quando a administrao intervm despida da veste de autoridade pblica Declaraes negociais (mesmo de direito pblico), pr-ordenam concluso de um contrato, no so unilaterais; Actos instrumentais externos, limitam-se retirar consequncias de outros actos (publicaes, notificaes, intimaes); Actos meramente opinativos ou informativos; Actos confirmativos (cfr art 9 n2 CPA), caracterizados por se limitarem a repetir um acto administrativo anterior. 2- Direccionado, dirigido, ou relativo a um caso concreto22 A definio de situaes jurdicas abstractas no se enquadra no conceito de acto administrativo. O carcter determinvel essencial existncia de um acto administrativo o que no quer dizer que os actos administrativos possam ser gerais, o que sempre possvel que a deciso administrativa, embora se dirija a um caso concreto, se reporta a uma pluralidade de pessoas. Ex. concursos pblicos. A admissibilidade da generalidade dos actos administrativos, a admitirem-se os chamados actos administrativos gerais, significa que aqui que podemos ter uma linha de fronteira entre os actos administrativos e os actos normativos, nomeadamente os regulamentos. A distino especialmente difcil designadamente no domnio dos planos em que o factor decisivo o grau de concretizao. medida que este diminui, aumenta a abstraco e aproximamo-nos do acto administrativo. Quando aumenta a concretizao aproximamo-nos do acto administrativo. Temos exemplos fora da rea de planificao, essencialmente na rea da tecnicizao. Vejam-se a rea da deciso informtica e dos sinais luminosos em que no lquido a classificao como acto administrativo ou como acto normativo. A doutrina tem entendido que a generalidade, quanto aos destinatrios no pode minimizar a relevncia do caso concreto. Assim, o que temos nesses casos no mais do que a produo em srie de actos administrativos e no actos normativos. A referncia a um caso concreto permite, por isso, identificar o acto administrativo e isto porque o carcter geral pode verificar-se em ambos.
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Facto de distino relativamente norma jurdica que abstracta

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Incluem-se Actos administrativos intransitivos (v.g desafectao de um bem do domnio pblico) Actos administrativos gerais Actos administrativos abstractos

3- Praticado por um sujeito de direito administrativo O sujeito do acto administrativo tem de ser um sujeito administrativo mas no precisa de ser um sujeito pblico e isto porque, desde logo, nas estruturas pblicas podemos ter interesses diferentes dos de administrado. Ao lado dos poderes administrativos ou dos poderes pblicos temos a funo judicial, legislativa e outras mas s aquele sujeito que tenha por incumbncia o exerccio de tarefas administrativas que pode praticar os actos administrativos. Por outro lado, mesmo entre sujeitos, titulares destes poderes, preciso realar o carcter unilateral da interveno, pois o sujeito de direito administrativo nem sempre intervm de forma unilateral. Ex. poder celebrar um contrato e esta declarao, a
que chamamos vontade negocial, no a mesma coisa que o acto administrativo.

Incluem-se Actos administrativos praticados por concessionrios de poderes pblicos e os actos administrativos informticos. Excluem-se Actos em matria administrativa praticados por rgos no integrados na administrao pblica rgos estranhos organizao administrativa, isto sujeitos pblicos no administrativos (PR, Parlamento, Tribunais), excepto quando embora pratiquem, por vezes, decises materialmente administrativas (contratao de funcionrios). 4. No uso de poderes de direito administrativo A qualificao do rgo, como pblico ou privado absolutamente indiferente para a caracterizao do acto administrativo e isto porque o que releva o exerccio de poderes administrativos. Por um lado preciso que os poderes existam, como vimos na parte anterior, mas por outro lado, preciso que esse sujeito esteja no exerccio desses poderes ou dessas prerrogativas. Isto significa que o acto administrativo tanto pode ser produzido por sujeitos pblicos como por sujeitos privados, bastando que o sujeito esteja a utilizar esse poder. Incluem-se Actos administrativos praticados sob a forma legislativa

5- Destinado a produzir efeitos jurdicos externos, positivos ou negativos Os actos administrativos constituem, modificam ou extinguem relaes jurdico- administrativas. Do elenco dos actos administrativos ficam automaticamente excludos os actos internos. Os efeitos
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produzidos podem ser positivos ou negativos. Os primeiros vo de encontro s pretenses dos administrados, os segundos contrariam-nas. Os actos com efeitos negativos podem, por isso, ser considerados sinnimos da negao do acto, quando o particular dirija uma pretenso, por ex. ao indeferir um pedido de licena de construo, isso significa que, com aquela deciso, a administrao pblica decidiu no alterar as situaes jurdicas existentes, o que significa inequivocamente a prtica de um acto. Dvidas ainda existem quando o procedimento decisrio iniciado pela prpria administrao pblica e a deciso um no acto. Apesar das dvidas tambm aqui temos entendido que se tratar de um acto administrativo com efeitos jurdicos externos negativos desde que essa deciso afecte interesses privados, pois a houve efeitos ou expectativas jurdicas e a deciso de recusar a prtica de um acto, s por causa desses efeitos deve considerar-se um acto administrativo. Incluem-se Actos provisrios (v.g. suspenso de um funcionria num procedimento disciplinar) Actos pr-decisrios (v.g informao vinculativa sobre a viabilidade da execuo de um projecto de um centro comercial, no mbito de um procedimento escalonado Actos prejudiciais (desde que praticados no mbito de uma relao inter-orgnica externadeliberaes preliminares, pareceres, designaes e propostas vinculantes Actos silentes Actos internos Actos prejudiciais no mbito de relaes inter-orgnicas internas Excluem-se:

7. Classificao dos actos administrativos 7.1 1 critrio: status Distingue actos administrativos quanto ao objecto sobre que incidem, tambm os chamados actos administrativos sobre um status, sobre um conjunto de direitos e deveres: Trs tipos de actos 1. Actos que criam um status atravs dos quais o administrado adquire uma posio jurdica complexa. Ex. obteno da nacionalidade e a nomeao como funcionrio pblico. 2. 3. Actos que modificam um status Actos administrativos que extinguem um status Ex. promoo de um funcionrio pblico Ex. Exonerao de um funcionrio pblico.

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7.2 2 critrio: Actos favorveis Correspondem queles actos atravs dos quais o cidado beneficiado pela interveno administrativa. Dentro destes, temos duas hipteses: 1 Acto administrativos que conferem direitos ou extinguem obrigaes. 1Actos atravs dos quais se transmitem poderes ou direitos Este subdividem-se em duas categorias ou tipos: Ex. subvenes e delegaes em que a administrao pblica transmite ou cede ao particular um poder que detm. Nada criado, o poder ou direito j existia simplesmente este acto passa a ser titulado por sujeito diferente.
(Acto translativo)

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Actos que criam e transmitem direitos e poderes.

Em alguns casos a administrao pblica titular de um monoplio legal atravs do qual a lei lhe confere o poder de com exclusividade, criar, construir situaes especiais de beneficio para os particulares. Aqui, a situao jurdica no existia na esfera da administrao pblica, pois foi criada ex novo. Ex. condecoraes e concesses constitutivas, como a concesso para ocupao de espao na via pblica (licena para esplanada). Em ambos os casos, o direito, o poder, a posio activa nunca existiu na esfera jurdica do sujeito da administrao pblica. Foi este quem criou essa posio jurdica mas f-lo para o particular atravs da prtica do acto administrativo. (acto construtivo ou de actuao constitutiva) 2 Autorizaes Determinadas pretenses dos administrados colidem como interesse pblico. A prossecuo dessas pretenses exige que a administrao pblica pondere a relao entre o interesse pblico e o interesse privado que esto em conflito em que, permitir os intentos do privado significa concluir que a convivncia entre o interesse pblico e o interesse privado possvel. Iguais conflitos podem existir entre dois interesses pblicos nas autorizaes pois estamos perante actividades privadas ou pblicas que excepcionalmente se encontram retiradas disponibilidade dos cidados que s podem ser apreendidas depois de uma manifestao da administrao pblica de sentido favorvel. Ex. Conduo de veculos automveis, caa, construo.
Nota. No estamos a criar direitos mas a remover limite, ultrapassar obstculos

Existem vrios tipos de autorizaes: 1 Dispensas Verificam-se quando o sujeito se encontra vinculado a um dever que pode ser afastado por deciso da administrao pblica. Aqui, no se pretende remover um limite a uma posio activa, pretende-se sim desonerar de uma posio passiva.
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Ex. uso e porte de arma, cinto de segurana. Quanto ao cinto de segurana, a lei obriga a sua utilizao e quando a administrao levanta essa obrigao a temos uma dispensa. O mesmo se diz quanto s armas de fogo que, em regra, no so permitidas, existindo a obrigao de as no utilizar. Em ambos os casos temos dispensas porque a pretenso do particular resulta de uma deciso administrativa porque se resultasse da lei a teramos uma iseno que no uma acto administrativo porque no resulta de uma deciso da administrao. 2 Autorizaes constitutivas Existem sempre que se constitui um direito ou se legitima uma aco. Constitui-se um direito sempre que estivermos perante normas que excepcionalmente impedem ou vedam direitos aos particulares com fundamento na proteco de um interesse pblico. Contudo, essa mesma lei que probe, admite que, em certas circunstncias, a administrao pblica possa atribuir ao sujeito o poder ou o direito que por lei lhe foi retirado. o que sucede, com as licenas de construo em que o chamado ius aedificandi foi, por lei, retirado da esfera jurdica dos particulares. Atravs da licena constitui-se, ex novo, esse direito na esfera jurdica dos privados. Estamos perante uma autorizao e no um acto que crie e transmita direitos do primeiro tipo de actos favorveis que vimos, porque, no caso das autorizaes constitutivas no fosse o interesse pblico que justifica a proibio de construo e o particular seria titular do direito de construir, o que no acontece nos actos que criam direitos porque aqui o direito nunca foi retirado aos particulares por qualquer razo de interesse pblico. Isto tudo quanto s autorizaes constitutivas que constituem direitos. Para alm destas tambm temos as autorizaes que legitimam uma aco em que a administrao pblica tem a competncia para praticar um determinado acto mas s o pode fazer depois de ser verificar determinado facto. Em qualquer uma destas situaes, constituio de direitos ou legitimao de aco, estamos sempre, perante situaes, casos, em que o destinatrio do acto administrativo vai adquirir um direito ou exercer uma actividade que j teve ou podia ter, no fossem as razes de interesse pblico que o impedem. O exemplo paradigmtico do primeiro caso da constituio de direitos a licena de construo, do segundo caso (da legitimao de aco) a licena de utilizao. Autorizaes permissivas23

O titular do direito o particular. O que no tem o poder de o exercer e a deciso administrativa que lhe confere tal prerrogativa. Ex. licenas de caa e de conduo.

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Remoo do interesse pblico e valorizao do interesse privado. No est em causa o direito mas o exerccio desse direito

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7.3 3 Critrio: actos desfavorveis So desfavorveis os actos administrativos que criam, provocam ou colocam o particular numa situao de desvantagem. Existem 3 tipos: 1- Actos que suprimem ou comprimem direitos O particular fica com os seus direitos subjectivos diminudos por causa da interveno da administrao pblica. o que acontece com a expropriao e a requisio civil. 2- Actos que retiram direitos, outrora conferidos pela administrao pblica24 Estamos perante actos administrativos praticados na sequncia de outros actos administrativos. Ex. cessao de uma concesso ou a cassao da carta de conduo em que a administrao pblica que altera a convico, o juzo de valor que antes tinha formado sobre o particular, prejudicando-o. Primeiro concluiu que podia conduzir e emitiu a respectiva licena, depois mudou de opinio e retiroua. 3- Actos que criam obrigaes Ao contrrio das situaes anteriores, no se afecta, prejudica nenhum direito subjectivo, simplesmente constituem-se obrigaes jurdicas como sucede no caso das normas de regulao do trfego automvel e nos encargos criados com algumas decises administrativas como por ex. algumas decises administrativas, designadamente a que manda demolir uma construo ilegal. 8. Procedimento administrativo 8.1 Noo de procedimento administrativo Foi introduzido no ordenamento jurdico portugus pelo DL 442/91 de 15 de Nov. como resulta do seu Art. 1.. Consiste conjunto de actos e actividades funcionalmente ligados entre si e que se destinam produo de um determinado resultado, de um nico efeito jurdico.
(S depois de 91 h o CPA. Havia o PA, mas no este conjunto de regras que tem que ser respeitado pela AP. com este conjunto de normas, visa-se um nico fim que o AA. Procedimentalizar significa conjugar esforos para se atingir o fim, o AA).

8.2 Funes do procedimento administrativo 1. Fomenta a colaborao entre rgos da administrao pblica possvel, na mesma dinmica de actuao, convergirem actividades de diversas instituies, rgos. Veja-se, por exemplo, a relao entre os rgos consultivos e os rgos decisrios que se reflectem na funo dos pareceres referidos no Art. 98. CPA. 2. Composio entre interesses pblicos e interesses privados
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Estes actos incidem sobre actos favorveis

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Esta funo do PA tem consequncias no disposto nos Arts. 4., 7., 8., 59. e 100. a 105. CPA, e , talvez, a maior virtude deste diploma legal, porque corresponde imagem dialogante do procedimento administrativo conferido aos particulares, aos administrados, uma posio activa dando-lhes o real poder de interferir no processo decisrio. E, isto, porque, como resulta dos arts. 100. a 105. CPA, os interessados, os afectados pela deciso em preparao, podem participar no processo de tomada dessa mesma deciso. Isto, para alm de significar a preocupao do PA na proteco de direitos e interesses dos particulares, tambm deve ser visto como uma forma de dar maior eficincia deciso administrativa.
(Olhando para o art. 12., v-se logo que h dois sujeitos quando apenas h uma vontade que se manifesta. Porm, pelo facto de o particular ter sido elevado capacidade de Sujeito, d-lhe a dignidade que no se compadece com a de sbdito do passado. Com esta cedncia, o particular entra na funo pr activa)

8.3 Marcha do procedimento administrativo (art 74 e segs do CPA) Subdivide-se, essencialmente, em trs fases: 1. - Preparatria: Consiste no perodo procedimental cujo objectivo preparar a deciso do procedimento e, tudo o que se processar at esse momento, parte integrante da fase preparatria que por isso se desenvolve entre o arts. 74. e 99. ou 105. CPA. Esta fase divide-se em duas sub-fases, perodos: a) A iniciativa Nos arts. 74. a 85. CPA que corresponde s formas legalmente admitidas para que o PA tenha o seu incio. Pode ser a requerimento de um interessado ou oficiosamente pela prpria entidade administrativa. O que est aqui em causa a forma de despoletar o PA. Legitimidade procedimental: art 53 e 54 e do CPA b) Instruo Desenvolve-se entre os arts. 86. e 99. ou 105. CPA. A fase de instruo corresponde ao perodo em que se desenvolvem as diligncias de prova, cujo objectivo o de demonstrar a veracidade dos factos evidenciados para assim se conseguir o efeito pretendido. nesta fase que se produz a informao necessria para a boa deciso do rgo administrativo.

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H autores que consideram a audincia dos interessados, disposta nos Arts. 100. a 105. CPA, parte integrante do momento da instruo, muito por causa do contedo do Art. 104. CPA. Outros autores existem que consideram a audincia dos interessados como o terceiro momento da fase preparatria, muito por causa da primeira parte do disposto no n. 1 do Art. Art 100. CPA. Independentemente dessa querela doutrinria, importa concluir que, nesta fase que o cidado confrontado com o projecto de deciso da AP e tem o poder de, sobre ele, se pronunciar de forma escrita ou oral, conforme for determinado pela AP. A audincia dos interessados, em regra, obrigatria e, isto porque, no Art. 103. CPA, com carcter excepcional, se indicam as situaes em que a audincia no existe ou pode ser dispensada. Quando esta diligncia, sendo obrigatria no for cumprida, e para que se formule um juzo de valor acerca da deciso que padea desse vcio, importante determinar o que teria acontecido se a audincia se tivesse realizado25. Principio do inquisitrio26 Diligncias probatrias e consultivas arts 86 e segs audincia dos interessados art 100 e segs

(No havendo audincia dos interessados, o acto ou no nulo ou anulvel? Convir fazer uma anlise de prognose. Isto , saber se a deciso final seria a mesma quer houvesse quer no houvesse audincia dos interessados)

c) Constitutiva Desenvolve-se nos Arts. 106. a 113. CPA e corresponde, normalmente, produo do AA. Forma tpica, mas no a nica por se concluir o PA.
(Quando os Arts. 108. e 109. CPA falam dos Actos Tcitos quer dizer que so silentes)

acto principal do procedimento (acto administrativo) relevo jurdico do silncio: o acto silente (art 108 e 109 do CPA)

d) Integrativa de eficcia27
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A no realizao da audincia de interessados pode determinar a nulidade ou nulidade do acto administrativo. A doutrina diverge nesta questo uma vez que h quem considere um art 103 do CPA (dispensa da audincia de interessados ) uma norma inconstitucional pois este um direito constitucional e sendo violado constitui uma nulidade. No se considerando um direito constitucional, a no realizao desta diligncia apenas gera mera anulabilidade, cujo regime est regulado no art 287 do CC. 26 rgos administrativos procederem a diligncias que entendam convenientes para a instruo. 27 Fase eventual. Em regra os actos administrativos no precisam da fase integrativa de eficcia (art 127 n1 do CPA). Quando chegamos a esta fase o acto administrativo j produziu efeitos desde o momento em que foi praticado ou seja serve apenas para confirmao do acto, nada mais h lhe acrescenta. (tambm no h vicio s nesta fase pois estes apuram-se desde o incio do procedimento at fase constitutiva).

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Alguns AA carecem ou precisam desta fase para que comecem a produzir os seus efeitos. Isto, acontece depois de o AA se produzir e uma fase integrada pelo AI. Ex.: - a notificao; publicao; o visto do TContas.
(Esta fase eventual, porque nem sempre os AA carecem dela).

Actos de controlo preventivo (aprovao, visto do TC) Actos de adeso dos particulares (vg posse do funcionrio) Actos de complemento executivo (emisso de alvar) Actos de divulgao e de comunicao (notificao de um acto receptcio)

9. Actos instrumentais So figuras afins do acto administrativo e so, tal como este, actos da administrao ou seja tanto os actos administrativos como os actos instrumentais so praticados pela administrao pblica, tm carcter unilateral e so proferidos no exerccio de poderes pblicos. Contudo, os actos instrumentais como a prpria designao, indicia, no so mais do que instrumentos ao servio dos actos administrativos. Assim, atravs de actos administrativos a administrao pblica prossegue de forma directa e imediata as suas atribuies, atingindo os interesses pblicos a que est vinculada. Com os actos instrumentais, limita-se a tornar possvel a prtica de actos administrativos e, por isso, no existe uma relao directa e imediata entre a prtica destes actos e a prossecuo do interesse pblico.
Ex. marcao de uma inquirio de testemunhas, notificao de uma deciso, elaborao de uma acta ou a passagem de uma certido.

9.1 Classificao dos actos instrumentais 1- Com Contedo Deliberativo Ter contedo deliberativo significa que corresponde a decises da AP com carcter inovador. Podem ser de cinco tipos: a) Deliberaes preliminares Correspondem s deliberaes atravs das quais se pode determinar o contedo do AA de que a deliberao um pressuposto. A deliberao no um AA, porque atravs dela no se constitui nenhuma relao jurdica co-administrativa, mas tem poder de influenciar o contedo do AA. Ex.: As instrues do rgo delegado a que se refere o Art. 39./1 CPA.
(Deliberaes preliminares so decises)

b) Acordos preliminares

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Correspondem concertao de vontades e entre vrias entidades, normalmente, pblicas, para determinarem o contedo de uma deciso de um AA que depois vai ser produzido por uma dessas entidades.
( necessrio que haja um prvio acordo entre o Estado e o Municpio sobre um traado, a construo de uma Escola. No o Municpio quem vai construir a Escola, mas carece de um acordo prvio)

c) Requisies ou pedidos Dirigidos por uma pessoa a outra ou at dentro da mesma pessoa jurdica. d) Designaes Acto atravs do qual uma entidade indica a outra a pessoa que esta deve nomear. Ex.: O Gov designa ao PR o Chefe do Estado Maior para que ele o nomeie. e) Propostas Atravs das quais um sujeito emite um juzo, uma apreciao dirigida a outro sujeito administrativo, no sentido de justificar a convenincia ou pertinncia da emisso de um determinado acto. 2- Com Contedo Declarativo So trs os actos com contedo declarativo: a) Verificaes So declaraes de circunstncia relativas a factos concretos que so utilizados como instrumentos para fundar os AA. Ex.: - Exame mdico; - Reconhecimento de assinaturas.
(A declarao de maternidade de cincia enquanto a de paternidade apenas de vontade. A declarao mdica de cincia)

b) Avaliaes Serve para apreciar o sentido de uma determinada situao de facto. Ao contrrio das verificaes, aqui, j se trata da formulao de um juzo de carcter opinativo. Esses juzos de valor so emitidos por rgos ou entidades consultivas e servem para ajudar a entidade, com capacidade decisria, instruindo-a dos esclarecimentos necessrios. Entre ns, os pareceres a que se referem os Arts. 98. e 99. CPA, so o exemplo tpico de avaliaes. Existem duas classificaes de processos que convm distinguir: c) Pareceres obrigatrios dos facultativos

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O que est em causa a relao entre o rgo com capacidade decisria e o rgo que emite o parecer, o rgo consultivo. Quanto aos obrigatrios tm que ser pedidos. Quanto aos facultativos no tm que ser pedidos. d) Pareceres vinculativos dos no vinculativos. O que est em causa a relao entre o parecer emitido e o poder de deciso do rgo competente para praticar o AA. O parecer vinculativo quando o seu contedo condiciona a deciso administrativa. no vinculativo quando se limita a persuadir o rgo decisor num determinado sentido. Sempre que, no caso concreto, a lei seja omissa quanto ao tipo de parecer pela aplicao do Art. 98./2 CPA, considera-se que o parecer obrigatrio, mas no vinculativo. e) Comunicaes So instrumentos atravs dos quais se transmite o conhecimento de uma situao de facto ou de direito. Ex.: - As notificaes; - As publicaes. 10. A eficcia do acto administrativo O tema da eficcia do AA relaciona-se com a produo dos efeitos desse mesmo AA. No existe uma relao directa entre a validade do acto e a produo do efeito. perfeitamente possvel que um acto vlido no produza efeitos, como possvel que um acto invlido seja produtor de efeitos jurdicos. A este propsito importa referir trs momentos: 1. - O incio da produo de efeitos pelo AA; 2. - A suspenso dos efeitos; 3. - A cessao da eficcia do AA. (Tal como nos NJ, h normas anulveis, mas enquanto o no so, produzem efeitos jurdicos) 10.1 Incio da eficcia A eficcia dos AA est regulada nos Arts. 127. a 132. CPA. Em regra, e como resulta do Art. 127./1, os AA perfeitos, ou seja, aqueles que so validamente expressos, produzem efeitos imediatos. Mas, acontece que os AA podem ter eficcia diferida, casos em que os efeitos s se comeam a produzir em momento posterior. o que acontece queles AA em cujo processo de constituio se exija a fase integrativa da eficcia. Resulta assim, que o acto produz os seus efeitos a partir do dia em que adoptado ou, em momento posterior se a lei exigir. Para o caso, uma fase integrativa da eficcia.

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Interessa tambm saber, j no o momento a partir do qual os efeitos se produzem mas, a qual perodo se reportam. E aqui temos vrias hipteses: 1. retrotraco Acontece quando o acto est sujeito a uma fase integrativa da eficcia, mas a sua produo repercutese ao momento em que o acto foi proferido. Ex.: o AA data de 1/4/2005, o visto do TC de 1/5/2005, mas os efeitos consideram-se produzidos a partir de 1/4/2005. 2. retrodatao Existe quando um AA devia ser praticado numa determinada data e no foi, sendo-o mais tarde. A retrodatao significa fazer com que os efeitos se produzam, no a partir do momento em que o acto foi praticado, como acontecia na retrotraco, mas a partir do momento em que o acto deveria ter sido proferido. Acontece, por exemplo, na promoo por antiguidade. 3. pseudo-retroactividade Verifica-se quando a eficcia dum acto se inicia em momento anterior ao da perfeio. Os efeitos, aqui, podem-se repercutir por um perodo, no tempo em que o acto no existia nem deveria ter existido. o que acontece com os actos de segundo grau ou actos sobre AA. Ex.: um acto, atravs do qual se anula ou se rectifica outro AA. ( emitido um acto e um ano depois, porque se verifica um vcio, outro acto anula aquele. A data a que se reporta, ser data do incio do 1. acto) 4. retroactividade Quando um AA, fora das circunstncias j referidas, incide sobre uma situao jurdica pr-existente. o que acontece, nomeadamente, com os actos cujo objectivo seja a revogao de outros AA. Como resulta do Art. 128./2 CPA, essa retroactividade limitada. Isto, porque s possvel quando no ofenda direitos e interesses do administrados. Ou seja, Os AA favorveis no so livremente revogveis. Ex.: licena de utilizao, no pode ser revogvel.
(A lei s tolera a retroactividade quando beneficia o administrado. Aqui, o acto retroactivo actua sobre toda a disciplina do acto revogado)

10.2 Suspenso da eficcia Um acto administrativo que estava a produzir efeitos jurdicos pode, de uma foram provisria e temporria deixar de os produzir, recomeando mais tarde, essa produo de efeitos. A suspenso pode

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ter trs origens: pode resultar da lei, pode ser uma imposio judicial ou derivar de uma deciso administrativa. Em qualquer um destes trs casos a eficcia fica latente ou suspensa. 10.3 Cessao de eficcia Corresponde extino dos efeitos jurdicos a produzir pelo acto administrativo e pode acontecer por quatro razes: a) Por revogao Sempre que a lei o permita e haja revogao do acto administrativo os efeitos cessam. b) Por denncia Tambm nos casos legalmente permitidos como acontece na demisso do funcionrio ( o prprio funcionrio que faz com que o acto deixe de produzir os seus efeitos). d) Em caso de desaparecimento do sujeito ou do objecto do acto Se a realidade sobre a qual incidia o acto administrativo desapareceu, no faz sentido manter-se a produo de efeitos. 11. Fora jurdica do acto administrativo 11.1 Tradio: presuno da legitimidade do acto administrativo e privilgio da execuo previa Os actos administrativos, ao contrrio dos actos privados tm fora jurdica prpria. So manifestaes do poder pblico e por isso tm caractersticas que os aproximam da lei e da sentena. Contudo, para que haja eficincia administrativa no chega concluir que o acto tem fora vinculativa, preciso mais, desde logo exige-se que a existncia de um acto administrativo que, s por si, permita a prtica dos actos necessrios para assegurar a sua produo de efeitos.28 por causa disso que a administrao pblica entende que alm da referida fora vinculativa tambm preciso que a ordem jurdica lhe permita o exerccio de forma efectiva e imediata das faculdades ou poderes necessrios ao efectivo cumprimento daquela deciso administrativa. Pretende assim a administrao pblica, que as suas ordens, porque vinculativas, no obriguem o sujeito administrativo a recorrer ao tribunal nos casos em que no haja cumprimento voluntrio. por isso, como j vimos inicialmente, que existe uma associao entre acto administrativo e executariedade.29 Todos os actos administrativos so executrios ou tm benefcio da execuo prvia.

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O facto de uma deciso ser vinculativa no permite concluir que vai ser cumprida. A executariedade consiste em dar poderes aos autor da deciso executria para a cumprir.

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11.2 Criticas: Obstculos executariedade: 1. Nem todos os actos administrativos so executrios. Desde logo, os actos favorveis aos administrados e os actos que no produzem efeitos jurdicos no so susceptveis de executariedade e no deixam de ser actos administrativos onde o problema de fora jurdica se continua a colocar. 3. Por outro lado, no podemos confundir a executariedade com o prprio acto administrativo porque uma coisa a deciso dos sujeitos administrativos e outra coisa so os procedimentos, os processos, ainda que de auto-tutela para que tais actos administrativos sejam cumpridos. 4. A executariedade seria inadmissvel em alguns domnios da actuao administrativa, nomeadamente na rea das cobranas dada a violncia incomportvel que resultaria para o sujeito privado. por fora destas trs circunstncias que a executariedade,30 hoje mais do que uma mecanismo de que a administrao pblica se pode socorrer em determinadas circunstncias. Alis, o regime da execuo dos actos administrativos previsto nos artigos 149 a 157 do CPA permite concluir que a lei s d poder administrao pblica quando isso for absolutamente imprescindvel do ponto de vista do interesse pblico. 11.3 O caso decidido administrativo Interessa aqui saber se o acto administrativo pode fazer caso julgado ou seja se o acto administrativo pode atingir a permanncia a e imutabilidade que por ex. caracterizam as sentenas. A doutrina tem entendido que o acto administrativo no est no mesmo plano que as sentenas e por isso, ao contrrio destas, no faz caso julgado. que enquanto a sentena no s por causa dos aspectos de litgios que regula mas tambm por causa da segurana jurdica tem que atingir um momento em que seja tendencialmente inaltervel. J o acto administrativo, cujo objectivo central a prossecuo de interesses pblicos, lida com uma realidade de dinmica evolutiva. Os interesses so perfeitamente alterveis e, por isso, um acto administrativo limita-se a reflectir a influncia das contingncias que o envolve. Nada impede que em outras contingncias no se produza um acto administrativo diferente do primeiro. por isso que salvaguardada a excepo resultante do art 9 n2 do CPA, os actos administrativos no fazem nunca caso julgado. 12. Estrutura e validade do acto administrativo Referimo-nos de uma s vez a estes dois temas estrutura e vcios porque so inevitveis as influncias recprocas. Existem situaes estruturais dos actos administrativos que directamente se repercutem na sua validao. Por outro lado, a diviso do acto administrativo em momentos ou partes estruturantes
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Na executariedade permite-se administrao exercer uma funo que, em regra, so da competncia dos tribunais. Contudo esta situao tem um carcter excepcional.

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no s facilita a percepo do acto administrativo como tambm torna mais fcil a deteco dos seus vcios. Assim, vamos dividir e analisar o acto administrativo em trs momentos ou perspectivas 1. sujeito 2. objecto 3. estatuio 12.1 Sujeito O sujeito do acto administrativo consiste na identificao da entidade que praticou o esse acto. Tratarse- sempre de um sujeito pblico ou um pessoa colectiva de direito pblico. A esse nvel importa sempre saber se o acto administrativo praticado cabe ou no nas atribuies da referida pessoa jurdica. Existem duas situaes susceptveis de viciar o acto administrativo: 1. Usurpao de poderes Regulado no art 133 n2 b) do CPA que consiste naquelas situaes em que um sujeito de direito pblico exerce um poder que no detm. (Ex. O municpio exerce poderes que so do Estado). Acontece sempre
nas situaes em que no respeitado o princpio da separao de poderes

2. Falta de atribuio As pessoas colectivas tm de ter atribuies para prosseguir determinado fim. A no existncia das necessrias atribuies tem como consequncia a nulidade (art 133 n2 b) do CPA. 3. Competncias dos rgos Estas pessoas jurdicas actuam atravs dos rgos e preciso saber se esses rgos so ou no dotados das necessrias competncias. Importa saber se a lei concedeu, ao rgo que em concreto praticou o acto administrativo, a competncia para o acto ou se, nos termos do disposto no art 35 a 41 do CPA houve ou no uma delegao31 de competncia entre o rgo legalmente competente e aquele outro que praticou o acto. Havendo incompetncia, o acto padece de um vcio gerador de anulabilidade como resulta das disposies conjugadas nos art 133 a 135 do CPA. Os vcios por incompetncia podem ser ao nvel: Hierarquia Matria Territrio Valor

Posto isto, do primeiro elemento estruturante do acto administrativo, os sujeitos, podem originar trs vcios: 1- Usurpao de poderes (quando no respeitado o princpio da separao de poderes; 2- Falta de atribuio32, relativa pessoa jurdica e geradora de nulidades;
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Se uma deciso for efectuada ao abrigo de uma delegao de poderes e essa delegao e poderes no existir, estamos perante um vcio de incompetncia que tem como consequncia a anulabilidade. 32 A falta de atribuio constitui nulidade nos termos dispsoto no art 133 n2 b) do CPA.

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3- O falta de competncias relativas ao rgo, geradoras de anulabilidade. Invalidade do acto administrativo Temos assim que admitir que a invalidade do acto administrativo nem sempre tem a mesma consequncia. Existem trs aspectos nesta distino: 1 O acto administrativo nulo s produz efeitos legais colaterais, os efeitos tpicos nunca se produzem como resulta do art 134 n1 e 3 do CPA. Acto anulvel J o acto anulvel, s no produz efeitos jurdicos depois de transitar em julgado a deciso de anulao. 2 quanto invocabilidade do vcio, na nulidade, como resulta da primeira parte do n2 do art 134 do CPA, o vcio gerador da nulidade pode ser invocado em tribunal, por qualquer interessado e inclusive, o tribunal pode invoc-lo oficiosamente sem que ningum o tenha solicitado, j quanto anulabilidade, fica na dependncia da arguio ou seja exige-se que a pessoa invoque esse vcio, sem o que o tribunal nunca poder declarar. 12.2 O objecto O objecto corresponde realidade em relao qual ou sobre a qual se vo produzir os efeitos jurdicos a produzir pelo acto administrativo. O objecto corresponde assim, ao ente que sofre as transformaes produzidas pelo acto. Para que o objecto do acto administrativo seja licito preciso que reuna cinco caractersticas: 1- Tem que ser possvel Tem que existir de facto e de direito. Quando impossvel, nos termos do art 133 n2 c) do CPA, o acto nulo. 2- Tem que ser determinado O objecto do acto tem que estar correctamente determinado e identificado sob pena de nulidade nos termos do art 133 n2 c) do CPA. 3- O objecto deve ser inteligvel, perceptvel ou compreensvel Deve estar bem identificado mais um vez , sob pena de nulidade, nos termos do art 133 n2 c) do CPA. 4- O objecto tem que ser idneo A idoneidade33 do objecto consiste num juzo de adequao entre o contedo e o objecto ou seja se aquele objecto pode receber aquele documento. Aquele objecto pode sofrer aquelas transformaes jurdicas. Quando no se verifique esta caracterstica, o acto nulo nos termos do art 133 n2 c) do CPA. 5- Legalidade
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a aptido do objecto para sofrer os efeitos jurdicos do acto administrativo. Se o objecto foi ininteligvel o mesmo que ser inidneo, logo a inidoneidade tem como consequncia a nulidade (art 133 n2 c) do CPA).

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O objecto no pode constituir a prtica de um crime sob pena de nulidade como resulta do art 133 n2 c) do CPA. Em suma: Sempre que no se cumpram os pressupostos relativos ao objecto, o vcio de que o acto enferma gera a sua nulidade.
Ex: licenciamento de uma construo Objecto: terreno onde se vai construir tem que reunir as cinco caractersticas (tem que existir fisicamente, o direito de propriedade tem que estar na esfera jurdica do requerente...)

12.3 A estatuio Corresponde ao acto administrativo propriamente dito, ou seja, consiste na declarao produzida pelo sujeito e que se vai repercutir no objecto. atravs da estatuio que se provocam as transformaes na ordem jurdica. Para que a estatuio esteja conforme o direito preciso que se cumpram determinadas exigncias que se dividem em quatro nveis: 1- Quanto ao fim 2- Quanto ao procedimento 3- Quanto ao contedo 4- Quanto forma
Ex: Pedido de licena de construo de uma casa Sujeito: municpio Objecto construo de uma casa Estatuio: o acto prprio no sentido menos prprio. o contedo jurdico do que se vai produzir. a deciso que o sujeito pblico profere em relao ao objecto. Ex. deferido, indeferido, proceda-se demolio...

Os Nveis da estatuio 12.3.1 O Fim Os actos administrativos procuram ou pretendem atingir um resultado que consiste na satisfao de uma necessidade. A fixao de uma competncia a um determinado rgo significou a indicao de poderes considerados adequados satisfao de necessidades pblicas ou seja a lei impe atribuies, fins, metas a atingir s pessoas colectivas de direito pblico dando aos seus rgos as necessrias competncias para a prossecuo daquelas atribuies. Cada acto administrativo a emanao desses poderes, dessas competncias, cada acto administrativo serve para prosseguir aquelas atribuies e por isso, que todos os actos administrativos tm o seu sentido condicionado funo de um rgo da administrao pblica e sabemos qual ser o sentido dos actos a produzir por esse mesmo rgo. Para que um acto cumpra o seu fim preciso que no caso concreto se verifiquem as circunstncias enunciadas na lei. Um acto s pode ser praticado se o caso que pretende revelar for subsumvel na respectiva norma jurdica. Assim, compete ao agente administrativo mencionar no prprio acto
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administrativo qual foi a situao, quais os aspectos do caso concreto que serve ou que serviu de pressuposto para a prtica daquele acto. A isto chamamos justificao34. Justificar significa, por isso, apresentar as razes de facto previstas pelo legislador que demonstram a existncia de um interesse pblico que reclama satisfao e para se atingir essa mesma satisfao que aquele acto praticado. Assim para verificarmos se o acto cumpre o seu fim temos que analisar dois tipos de pressupostos: 1 Os pressupostos abstractos Correspondem existncia de base legal que permite aquele acto administrativo 2 Os pressupostos concretos Correspondem justificao produzida pelo agente administrativo quando praticou o acto. preciso verificar se estes pressupostos concretos aconteceram ou no na realidade, desde logo porque pode haver falta ou erro na situao fctica invocada. Os actos administrativos so os instrumentos atravs dos quais os rgos vo atingir a satisfao dos interesses pblicos atribudas s pessoas colectivas a que pertencem.

Os vcios relativos ao fim s relevam enquanto tal, quando se referirem ao domnio vinculado. Se houver um vcio do fim relativo aos pressupostos) no domnio discricionrio, tais vcios vo-se projectar na escolha do contedo, vindo a relevar na relao fim-contedo (desvio do poder). Relativamente aos vicios do domnio vinculado, estes podero traduzir-se na falta de pressuposto abstracto (falta de base legal) ou na falta de pressuposto concreto. Acontece quando estamos perante um erro de facto que poder acontecer quando a situao concreta no exista (erro de facto) ou existindo no seja subsumivel na hiptese legal (erro qualificao dos factos ou erro de direito quanto aos factos) Em qualquer dos casos o vcio anulabilidade excepto em situaes graves que a nulidade. Ex: A lei diz o seguinte: Quem auferir um salrio mensal igual ou inferior a 500,000 tem apoio judicirio. Duas hipteses: 1- Antnio com vencimento mensal de 1.000,00 pediu apoio judicirio que lhe foi concedido 2- Antnio, com vencimento de 400,00 pediu apoio judicirio. O servio administrativo indeferiu o pedido com o argumento de que o vencimento mensal no era de 400,00 mas de 600,00 Antnio conseguiu contudo demonstrar que o seu vencimento mensal era de 400,00. Em ambas as situaes o acto administrativo padece de um vcio na estatuio quanto ao fim:
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Trazer para o texto, para a estatuio do acto administrativo as circunstncias do caso concreto e que explicam a razo do acto.

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Na primeira hiptese, os pressupostos abstractos35 foram repercutidos, o que faltou foi a justificao e, por isso, o que falta so os pressupostos concretos36. Houve um erro, na interpretao do caso concreto, um problema quanto prova das caractersticas do caso concreto, o que gerador de anulabilidade. 12.3.2 O procedimento Importa analisar toda a tramitao procedimental. O que aqui releva e importa verificar se na construo, na criao daquele acto administrativo foram observados os passos e os trmites exigidos no CPA. Quando algum dos passos ou tramites no sejam respeitados e a lei no comine uma sano especfica devemos fazer um juzo de prognose pstumo ou seja conceber, imaginar aquele mesmo acto como se todas as suas fases e tramite tivessem sido cumpridos, verificando-se at que ponto que isso produziu alterao na estatuio do acto administrativo. Ex: no tendo sido observada a audincia dos interessados legalmente exigida importa verificar se o acto seria diferente, tendo-se cumprido essa audincia de interessados. Se a resposta for afirmativa ai temos um vcio do procedimento, gerador de anulabilidade do acto administrativo. Se a resposta for negativa estaremos perante uma mera irregularidade no invalidante. 12.3.3 Contedo Corresponde ao conjunto das modificaes jurdicas produzidas pela estatuio do acto administrativo e, corresponde assim, quilo que se pretende alcanar com o acto administrativo. O contedo dos actos administrativos tpicos a lei que define, ao contrrio do direito privado em que o contedo tambm designado objecto ficado em funo da vontade dos sujeitos do negcio. na fixao do contedo que se revela o carcter discricionrio ou vinculado da actuao administrativa. Se o contedo for fixo e taxativamente definido na lei, o acto administrativo vinculado, se no foi discricionrio na estatuio. O contedo de um acto administrativo em que uma dessas circunstncias tem que ser compreensvel ou seja alcanvel, determinvel, possvel ou seja realizvel licito, conforme ordem jurdica. Em regra, a inobservncia dos pressupostos quanto ao contedo gera um vcio no acto administrativo sancionado com a anulabilidade, como resulta do art 135 do CPA. O contedo do acto administrativo pode ser de dois tipos: 1 Temos o contedo principal, vinculado ideia de tipicidade e que corresponde quela parte do acto administrativo em que se fazem constar as prescries que resultam da lei.
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enquadramento da deciso legal. circunstncia factual no caso concreto.

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2 Temos o contedo secundrio ou acessrio onde existem disposies normativas que afectam a eficcia do contedo principal ou a posio relativa entre a administrao pblica e os privados. o que chamamos clusulas acessrias, verdadeiros anexos do acto administrativo que tambm integram o seu contedo. 13. Clusulas acessrias que integram o acto administrativo 13.1 Condio uma clusula acessria, atravs da qual e faz depender a eficcia do acto administrativo da verificao de um certo conhecimento futuro e incerto. Ser suspensiva quando a ocorrncia desse facto determine o incio da produo dos efeitos no contedo principal. Ser resolutiva quando a ocorrncia desse facto faa cessar a produo dos efeitos e ser potestativa ou impura quando em qualquer uma das situaes a verificao do facto condicionador dependa da vontade do destinatrio do acto. Ex.: Antnio pode construir a casa desde que pavimente a rua 13.2 Termo Corresponde clusula atravs da qual se faz depender a eficcia do acto administrativo de um acontecimento futura mas certo. O termo pode ser inicial quando a sua verificao faz despoletar os efeitos ou a final quando a sua verificao faz cessar a produo dos efeitos. 13.3 Modo O modo uma clusula acessria que pode constar nos actos favorveis aos administrados atravs da qual se cria, na esfera jurdica do administrado, uma situao jurdica passiva, ou seja quando o contedo principal significa uma vantagem para o administrado, o contedo acessrio significa uma desvantagem. O modo ou encargo distingue-se do termo e da condio porque no interfere na eficcia do acto administrativo, no a suspende, no a faz desencadear nem extingue, no a faz cessar, simplesmente se altera a relao entre a administrao pblica e o administrado. Havendo incumprimento do modo, deve a administrao pblica fazer desencadear os meios legais Ex. Antnio pode construir a casa com a obrigao de pavimentar o passeio. 13.4 Reserva Clusula atravs da qual a administrao assegura a possibilidade de, em momento posterior validade e eficcia do acto administrativo influenci-lo, revogando-o ou impondo modos, encargos ao destinatrio. Esta clusula admitida na nossa ordem jurdica nos actos favorveis e desde que a lei permita a prtica do acto de que a administrao pblica ser reserva.
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Ex. tratando-se de reserva de revogao, estabelece o art 140 do CPA que nesses casos os actos administrativos no so revogveis. 13.5 Situao em que so admissveis as clusulas acessrias Para alm dos casos espordicos j referidos como o da admissibilidade ou de inadmissbilidade dos clusulas, acessrias, importa saber qual a posio da ordem jurdica perante a sua admissibilidade generalizada. Quando a lei expressamente as permite, o problema est resolvido mas na ausncia de pronuncio legal, existe um vazio gerador de discricionaridade. Aqui importa verificar qual o sentido de acto administrativo em relao ao qual se pretende produzir uma clusula acessria. Em circunstncia alguma pode o contedo acessrio desvirtuar o modelo de relacionamento com o interesse pblico e com os interesses privados que resulte do contedo principal Ex. um acto que conceda a nacionalidade no pode ser objecto de qualquer clusula acessria. 14. A forma37 14.1 Menes contextuais do acto (art 123 n1 do CPA) Corresponde exteriorizao do acto administrativo. Est regulada nos art 122 a 126 do CPA. Quando a administrao pblica expressa o acto administrativo, quando o exterioriza, quando manifesta, sendo os actos discricionrios, deve fazer referncia ponderao de interesses pblicos e privados que foram decisivos para a definio do contedo concreto daquele acto administrativo ou seja a administrao pblica, perante aquele caso, perante aqueles mesmos factos deve explicar porque que adoptou aquela deciso e no outra. A isto chamamos motivao. Quando o CPA, nos art 124 a 126 fala em fundamentao, nos actos discricionrios da estatuio, est a referir-se justificao e motivao, nos actos vinculados sinnimo de justificao. Ex. Quando explico em tribunal a opo por determinado caminho chama-se motivao. O conjunto da motivao + a justificao = fundamentao. A motivao obrigatria nos actos discricionrios. Nota importante: Os vcios nos actos administrativos podem ser detectados at sua perfeio, ou seja at ao momento constitutivo. A fase integrativa de eficcia nada traz de novo em termos de validade ou invalidade do acto. 14.2 Regra geral A forma escrita (art 122 do CPA) Outras: a forma electrnica

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Engloba a forma propriamente dita do acto administrativo e as formalidades do acto administrativo. Havendo falta de fundamentao h um vicio de forma art133 n2 f) CPA

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14.3 Actos silentes Estes actos administrativos so os chamados actos expressos. Aos expressos no se aplicam estes deveres de motivao. Porque existe a obrigao de decidir conforme o princpio constante do art 9 do CPA, porque existe um prazo para a deciso, conforme o art 58 do CPA, o silncio aqui eloquente, tem significado e significa decidir, praticar um acto administrativo e a temos os actos silentes a que os arts 108 e 109 chamam actos tcitos, expresso no muito rigorosa, porque neste contexto pretende qualificar a inrcia administrativa, os silncios da administrao aos quais a lei confere um certo sentido (positivo ou negativo), a que correspondem os deferimentos tcitos (art 108 do CPA) e os indeferimentos tcitos (art 109 do CPA) . Estes actos silentes, distinguem-se dos actos tcitos e dos actos concludentes. 14.4 Declaraes anmalas (acto tcito, acto concludente, acto implcito) Actos tcitos (em sentido prprio) todo o acto que actue como pressuposto lgico de um acto expresso. Consiste na verdadeira pronncia da administrao (via oral ou escrita). So actos tcitos, aqueles que no foram declarados mas devem-se considerar praticados, porque so o pressuposto ou a consequncia lgica de um outro acto administrativo. Ex. Pede-se administrao pblica a anulao de despedimento de funcionrio. Havendo reintegrao do mesmo funcionrio. Se foi deferido expressamente o pedido de reintegrao, tacitamente isso significa o deferimento do pedido de anulao. Actos concludentes Quanto aos actos concludentes tambm como nos actos tcitos se parte de um acto expresso para se concluir pela existncia de um outro acto, simplesmente ao contrrio dos actos tcitos, os actos concludentes produzem-se em procedimentos administrativos distintos, diversos. Ex. Est pendente procedimento administrativo tendente demolio de um muro ilegalmente construdo. Simultaneamente o proprietrio do muro apresenta um pedido de licenciamento do muro j construdo. Se no primeiro procedimento foi decidido demolir o muro, concludentemente se indefere o pedido de licenciamento. Vcios: em regra aplica-se o art 133 n2 f) Nulidade, sendo que em casos de pouca gravidade o vicio pode apenas gerar anulabilidade.

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3. Sistemas ou modelos de administrao.............................................................................................2 3.1 Sistema administrativo de tipo britnico de administrao judiciria........................................2 3.2 Sistema administrativo de tipo francs ou de administrao executiva......................................4 3.3 Confronto entre os sistemas de tipo britnico e do tipo francs.................................................7 3.4 Evoluo dos sistemas administrativos britnico e francs........................................................7 4. Fontes de Direito Administrativo...................................................................................................10 Seco II....................................................................................................................................10 Regulamento Administrativo....................................................................................................10 1. Regulamentos (sentido amplo).......................................................................................................10 Noo de regulamento administrativo............................................................................................11 1.1 Classificao dos regulamentos....................................................................................................11 1.1.1 Na sua relao com a lei, podem ser de dois tipos.................................................................11 1.1.2 Quanto eficcia....................................................................................................................12 1.1.3 Quanto ao objecto..................................................................................................................12 1.2 Distino entre regulamentos e figuras afins ou prximas...........................................................12 1.3 Acto administrativo/regulamentos administrativos......................................................................13 1.4 Processo de criao dos regulamentos (art 155 e segs do CPA)................................................14 1.5 Limites do poder regulamentar.....................................................................................................14 Seco III..................................................................................................................................15 A actividade administrativa......................................................................................................15 1. O acto administrativo......................................................................................................................15 1.1 Evoluo...................................................................................................................................15 2. Actos instrumentais.........................................................................................................................19 2.1 Actos preparatrios..................................................................................................................19 2.2 Actos integrativos ou de eficcia .............................................................................................19 3. Posio assumida ou como definir acto administrativo..................................................................20 3.1 Proposta de noo (conceito) de acto administrativo...............................................................21 4. O art 120 do CPA..........................................................................................................................21 4.1 Criticas......................................................................................................................................22 5. Funes do acto administrativo.....................................................................................................22 5.1 Funo concretizadora: a aplicao da norma a um caso concreto..........................................22 5.2 Funo tituladora: enquanto titulo executivo............................................................................23 5.3 Funo estabilizadora: o caso decidido.................................................................................23 5.4 Funo procedimental: acto principal de um procedimento.................................................23 6. Anlise do conceito de acto administrativo....................................................................................23 7. Classificao dos actos administrativos..........................................................................................26 7.1 1 critrio: status.....................................................................................................................26 7.2 2 critrio: Actos favorveis......................................................................................................27 7.3 3 Critrio: actos desfavorveis................................................................................................29 8. Procedimento administrativo..........................................................................................................29 8.1 Noo de procedimento administrativo ...................................................................................29
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8.2 Funes do procedimento administrativo.................................................................................29 8.3 Marcha do procedimento administrativo (art 74 e segs do CPA).............................................30 9. Actos instrumentais.........................................................................................................................32 9.1 Classificao dos actos instrumentais.......................................................................................32 10. A eficcia do acto administrativo.................................................................................................34 10.1 Incio da eficcia.....................................................................................................................34 10.2 Suspenso da eficcia.............................................................................................................35 10.3 Cessao de eficcia...............................................................................................................36 11. Fora jurdica do acto administrativo...........................................................................................36 11.2 Criticas: Obstculos executariedade:...................................................................................37 11.3 O caso decidido administrativo...............................................................................................37 12. Estrutura e validade do acto administrativo..................................................................................37 12.1 Sujeito.....................................................................................................................................38 12.2 O objecto.................................................................................................................................39 12.3 A estatuio.............................................................................................................................40 12.3.1 O Fim...............................................................................................................................40 12.3.2 O procedimento................................................................................................................42 12.3.3 Contedo..........................................................................................................................42 13. Clusulas acessrias que integram o acto administrativo............................................................43 13.1 Condio.................................................................................................................................43 13.2 Termo......................................................................................................................................43 13.3 Modo.......................................................................................................................................43 13.4 Reserva....................................................................................................................................43 13.5 Situao em que so admissveis as clusulas acessrias.......................................................44 14. A forma.........................................................................................................................................44 14.1 Menes contextuais do acto (art 123 n1 do CPA)..............................................................44 Nota importante:.............................................................................................................................44 14.2 Regra geral..............................................................................................................................44 14.3 Actos silentes..........................................................................................................................45 14.4 Declaraes anmalas (acto tcito, acto concludente, acto implcito)....................................45

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