Material retirado do Texto Base (Sistema de Produo Agropecurio Brasileiro Evoluo Recente) da disciplina Desenvolvimento Agroindustrial e Poltica Agrcola

a - Prof. Jos Gicomo Baccarin - Jaboticabal - Fevereiro de 2010 . http://www.fcav.unesp.br/baccarin/DAPA%20PS%202011%20Texto%20Base.doc 4 Mudanas na Poltica Agropecuria Brasileira As diversas polticas macroeconmicas, fiscal, tributria, monetria, de rendas, comercial e cambial, formuladas para o conjunto da economia, acabam por afetar a estrutura e o desempenho do setor primrio. Alm disso, por diferentes razes, entre elas as caractersticas prprias do setor, comum que se desenvolvam polticas especficas para as atividades agropecurias. este grupo de polticas, particularmente sua aplicao ao Brasil, que ser analisado no presente e nos trs captulos seguintes. Neste captulo quatro abordam-se a orientao e as caractersticas gerais da poltica agropecuria brasileira, considerando-se trs perodos: 1965 a 1980, 1981 a 1989 e ps 1990 Antes de tudo isso, julga-se oportuno discorrer sobre as especificidades do setor agropecurio relacionando-as com a formulao e as caractersticas das suas diversas polticas setoriais. 4.1 Especificidades da Estrutura Produtiva e Polticas Agropecurias Tentando-se evitar qualquer viso determinista e reconhecendo-se as importantes mudanas tecnolgicas e nos mecanismos privados de comercializao que vm acontecendo, ainda necessrio levar em conta que a produo agropecuria apresenta especificidades, como sua dependncia s condies naturais (insolao, temperatura, gua e terra) e ao ciclo biolgico de plantas e animais, as caractersticas prprias de grande parte de seus mercados e produtos, a forma como so gerados e difundidos os conhecimentos tecnolgicos e a maneira como apropriada a terra agrcola. E, como a partir delas, junto com outros determinantes, constituem-se as polticas setoriais agropecurias. O ciclo de vida de plantas e animais implica na ocorrncia de intervalo de tempo considervel, de meses, s vezes de anos (para culturas permanentes e grandes animais), entre o plantio ou o incio da criao e a colheita ou a obteno dos produtos pecurios. Ao mesmo tempo, as condies climticas fazem com que o volume produzido de produtos pecurios, como o leite, diminua em determinado perodo do ano e a colheita, especialmente para as grandes culturas agrcolas, tenda a se concentrar em alguns poucos meses, dando carter sazonal sua produo 1. O armazenamento dos produtos agropecurios, que poderia diminuir sua sazonalidade, dificultado pela perecibilidade de grande parte deles ou pelo seu custo elevado. Deve-se levar em conta tambm os maiores riscos climticos (chuva e temperatura excessiva ou reduzida) e sanitrios a que esto sujeitas as atividades agropecurias e que podem comprometer, significativamente, seu volume produzido. Sob o ponto de vista econmico e do gerenciamento agropecurio esses fatos fazem com que os gastos correntes sejam realizados sem a obteno concomitante de receitas produtivas, que se efetivar somente aps alguns meses ou anos. Ao mesmo tempo, iniciado o ciclo produtivo as possibilidades de ajuste na produo so limitadas (pode-se aumentar ou diminuir o uso de adubos ou raes, por exemplo) e sua interrupo completa ou aumento de escala (tamanho da rea ou nmero de animais) deve esperar um novo ciclo produtivo. Outrossim, ocorrncias climticas e sanitrias inesperadas podem afetar consideravelmente a rentabilidade da atividade agropecuria. Outro ponto a ser considerado que, diferentemente de boa parte dos produtos industriais, os mercados agropecurios, no geral, produzem bens indiferenciados e so mais atomizados, sendo que o empresrio individual tem participao diminuta na quantidade total produzida e no se
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A aplicao de tcnicas de irrigao, plasticultura, melhoramento gentico de plantas e animais, estabulao, arraoamento e outras contribuem para diminuir a sazonalidade. Contudo, o caso da criao de frango de granja, que, a princpio, pode se iniciar a qualquer dia e que, portanto, poderia resultar no mesmo volume produtivo todos os dias do ano, ainda aparece mais como uma exceo, do que como regra da explorao agropecuria.

constitui num formador, mas sim num tomador de preos. Somada s dificuldades de ajuste imediato da produo e de armazenamento, essa caracterstica implica que as flutuaes dos preos agropecurios tendam a ser mais comuns e bruscas, muitas vezes com quedas para valores abaixo dos custos mdios de produo2. Juntando-se a instabilidade de preos e os maiores riscos climticos e sanitrios ao fato de que a demanda de produtos primrios, em funo de sua baixa elasticidade renda, cresce em ritmo relativamente mais lento que os industriais e de servios, isso leva muitos analistas a considerarem que a rentabilidade mdia agrcola se mostraria menor que a do restante da economia. Por outro lado, pensando nas necessidades dos consumidores, deve-se considerar que a agropecuria fundamental para garantir o fornecimento dos produtos mais essenciais para as pessoas, que so os alimentos. A insuficincia de sua oferta pode provocar efeitos negativos nos ndices de inflao e na segurana alimentar da populao. Diante desses fatos, comum que um conjunto de polticas pblicas seja institudo com os objetivos bsicos de propiciar maior rentabilidade, diminuir os riscos e a instabilidade de preos e da produo e assegurar oferta adequada de produtos primrios. Uma delas o seguro rural, que estabelece compensao financeira em relao s perdas decorrentes de problemas climticos ou sanitrios, quando os mesmos no podem ser previstos e evitados atravs de tratos culturais corretos. J o zoneamento ambiental, com indicao do local e da poca mais adequados de plantio, visa diminuir as perdas originadas dos riscos climticos. Em ambos os casos, o interesse de participao da iniciativa privada reduzido. No caso do seguro, por que a abrangncia dos sinistros tende a ser muito grande, atingindo centenas ou milhares de agricultores de uma mesma regio, o que eleva em demasia o valor de seu prmio. Por isso, comum os governos adotarem polticas de subveno total ou parcial do prmio do seguro rural. Quanto ao zoneamento, seu estabelecimento envolve gastos considerveis, difceis de serem amortizados privadamente, j que suas informaes acabam por serem disseminadas livremente, prescindindo de remunerao por parte do agricultor. Outra poltica largamente utilizada a do crdito rural, para o qual normalmente se estabelecem taxas de juros abaixo das de mercado, quando no negativas. Tal poltica se exerce sob trs modalidades, sendo que o crdito de custeio garante capital de giro ou para a realizao das despesas correntes at que se efetive a colheita ou a venda dos produtos animais. O crdito de investimento proporciona recursos para aquisio de veculos, mquinas e equipamentos, de animais, para implantao de culturas permanentes, para benfeitorias, construes rurais e melhorias duradouras nas condies de explorao da terra e para compra de reas agrcolas (crdito fundirio). H ainda o crdito de comercializao, que possibilita ao agricultor antecipar recursos financeiros mediante a promessa de entrega futura da safra ou de seu correspondente em dinheiro, ou que permite a reteno da safra, espera da recuperao dos preos de mercado. relativamente comum tambm o estabelecimento da poltica de preo mnimo, em que se procura assegurar, via crdito de comercializao ou compra governamental, que o agricultor receba pelo seu produto preo acima daquele vigente no mercado e que cubra, por exemplo, os custos operacionais mdios ou que lhe assegure determinado nvel de renda. Um dos resultados dessa poltica a formao de estoques pblicos e privados, que servem para redistribuir a produo ao longo do ano, garantindo o abastecimento nos meses de entressafra. Alm disso, os estoques podem ser usados em situaes de emergncia ou para comporem cestas alimentares destinadas aos setores mais pobres da populao ou ainda para reforar o abastecimento do mercado, quando constatados movimentos altistas de preos. Neste caso, pode-se fixar um preo de liberao, em percentual acima do preo mnimo, a partir do qual os estoques comeariam a serem desovados3.
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Nos mercados industriais, especialmente os oligopolizados, os preos so mais rgidos (fix prices) e o ajuste de curto prazo a uma conjuntura adversa se faz, num primeiro instante, pelo aumento de estoque e, logo a seguir, pela diminuio da produo. Para os produtos agropecurios, o ajuste d-se, normalmente, via variao do preo de mercado (flex prices). 3 A experincia de vrios pases mostra que os estoques pblicos, com freqncia, se avolumam acima da capacidade de absoro dos mercados. Na histria brasileira, na dcada de 1930 tomou-se a deciso de se queimarem milhes de sacas

A poltica de preo mnimo mais efetiva em mercados nacionais fechados concorrncia externa. Em mercados abertos, se o preo internacional estiver acima do preo mnimo, este no faz sentido, pelo menos como garantia de rentabilidade aos agricultores. Se estiver abaixo, o consumo interno poder ser atendido com a importao de produtos de outros pases, em detrimento da produo local. A abertura comercial, alis, faz com que os estoques pblicos de alimentos percam muito do seu significado, dado que eventual escassez interna de determinado produto poderia, a princpio, ser suprida pela importao. A administrao de estoques faz parte do que se costuma denominar de poltica de abastecimento alimentar, em que o atendimento das necessidades dos consumidores constitui-se no objetivo primordial. Neste caso, outras aes governamentais podem ser implantadas, como o desenvolvimento de rede pblica varejista de alimentos ou de entrepostos pblicos atacadistas de hortifrutigranjeiros. Sem falar das polticas de (ou tentativa de) controle de preos e de restrio exportao de produtos considerados essenciais. No aspecto qualitativo, ganham cada vez mais importncia as aes pblicas ligadas poltica de defesa sanitria de animais e vegetais, com a preocupao de se evitar a propagao de pragas e doenas e se garantir a inocuidade e padronizao dos alimentos. Em parte, isso decorre da elevao das exigncias dos consumidores quanto qualidade dos produtos primrios. E tambm por que as questes sanitrias, justificadamente ou no, tm se constitudo em importante barreira no comrcio internacional agropecurio. Quanto gerao de tecnologia ou poltica de pesquisa agropecuria, deve-se considerar que os agricultores, individualmente, encontram dificuldades de mobilizarem recursos para tal fim. Empresas pblicas e privadas, especialmente as fornecedoras de insumos, atuam nessa rea, bem como na sua difuso, atravs de aes de extenso rural e assistncia tcnica. importante se dizer que parte das novas informaes tecnolgicas fica disponvel gratuitamente a todos os interessados, o que afasta empresas privadas do seu desenvolvimento. Mesmo quando possvel a remunerao privada, h os que defendem que ela no ocorra ou que seja bastante limitada, dada a essencialidade dos alimentos4. O ltimo ponto a ser destacado nessa seo a ao governamental em relao apropriao privada ou ao monoplio da terra agrcola. No mais das vezes, essa ao se d via tributao territorial. Mais episodicamente e com motivaes histricas, sociais ou econmicas ocorrem aes de desapropriao (mais raramente, de expropriao) e de redistribuio da posse e propriedade da terra, denominadas de poltica de reforma agrria e de assentamento rural. Antes de se seguir adiante, deve-se afirmar que vrios outros fatores influenciam nos tipos e no volume de recursos despendidos com as polticas agropecurias. Um deles a situao fiscal do pas e as possibilidades de se alocarem recursos oramentrios em favor da agricultura. Outro o grau de organizao e de mobilizao das associaes de agricultores que resulta na maior ou menor capacidade de influenciarem as decises governamentais. 4.2 A Modernizao Conservadora da Agricultura Brasileira No perodo que se estende do final da Segunda Guerra Mundial a 1980, a economia brasileira apresentou altas taxas de crescimento, com variao mdia do PIB de 7,1% ao ano. Conforme concepo nacional-desenvolvimentista, as aes governamentais procuraram tornar mais complexa e integrada a estrutura produtiva brasileira, com clara priorizao ao setor industrial, cuja dependncia importao, inicialmente, era muito grande, especialmente de bens de consumo durvel e de capital.
de caf, estocados em armazns pblicos e que no encontravam mercado consumidor. No final da dcada de 1980, registrou-se a deteriorao de milhares de toneladas de cereais (milho e arroz, especialmente) armazenados com recursos governamentais. 4 Na discusso e aprovao, em 25 de abril de 1997, da Lei das Cultivares no Brasil, que permite a cobrana de royalties sobre novas variedades de plantas, evidenciaram-se duas posies. Os contrrios argumentavam que no se devem privatizar conhecimentos relacionados com seres vivos. Os favorveis afirmavam que apenas atravs da remunerao, a iniciativa privada investiria recursos no desenvolvimento tecnolgico de novas cultivares, complementando a escassa disponibilidade de recursos oramentrios para a rea.

4.2.1 A Taxao da Agricultura e a Preocupao com o Abastecimento Alimentar Foi comum que se implantassem instrumentos de polticas pblicas em detrimento dos interesses agrcolas e em apoio ao esforo industrializante. Nesse sentido, as exportaes agrcolas sofreram penalizaes, via poltica cambial e comercial (DELGADO, 2001). Houve tendncia de se manter a taxa de cmbio real valorizada, barateando o custo de obteno de moeda estrangeira e, portanto, facilitando a importao de mquinas e equipamentos necessrios para a montagem do parque industrial brasileiro. Adicionalmente, em vrios momentos, ocorreu a cobrana de imposto sobre a exportao de produtos agrcolas, obtendo-se assim parte dos recursos necessrios aos investimentos em infra-estrutura e concesso de subsdios e incentivos aos ramos industriais considerados prioritrios. importante se ressaltar que at 1964, o caf representava prximo a 56% das exportaes brasileiras. Em 1970, sua participao ainda era muito alta, na casa dos 36%, tendo-se reduzido para 14%, em 1980 (BACHA, 2004). Como poca, o Brasil, praticamente monopolizava a produo e exportao desse produto, atravs do manejo da produo nacional e dos seus estoques, conseguiase manter patamares relativamente altos (ou evitar quedas mais acentuadas, em perodos desfavorveis) em seus preos internacionais, o que compensava, at certo ponto, o setor cafeeiro das perdas de renda originadas da valorizao cambial e do imposto de exportao. Ainda de acordo com o esforo industrializante, especialmente a partir do final dos anos 1960, adotaram-se polticas restritivas (proibies, quotas e exigncias de licena prvia), exportao de produtos agropecurios no processados, como carne, soja e algodo. Alm disso, as polticas creditcia e tributria favoreciam a exportao de produtos manufaturados, com isenes de impostos, como o Imposto de Renda sobre o Lucro, o Imposto Sobre a Circulao de Mercadorias e o Imposto sobre Produto Industrializado. Em determinados perodos, concederam-se mesmo incentivos fiscais (crdito prmio) circulao interna desses produtos, com desconto no seu recolhimento em valor corresponde iseno obtida na exportao. Tais benefcios no contemplavam os produtos bsicos e semi-manufaturados de origem primria (BACHA, 2004)5. Com essas medidas procurava-se assegurar maior disponibilidade de matrias primas para as agroindstrias e garantir o abastecimento do mercado interno com alimentos bsicos, de forma a amenizar presses inflacionrias e sobre os salrios urbanos, no colocando em risco a rentabilidade dos ramos industriais. Nesse sentido, foi comum tambm a adoo de polticas de congelamento de preos de produtos considerados essenciais (com pequena efetividade, diga-se de passagem) e criaram-se rgos pblicos para atuar na comercializao de produtos alimentcios. Esse foi o caso da Companhia Brasileira de Alimentos (COBAL), que administrava cadeia de supermercados pblicos, com atuao, essencialmente, no comrcio varejista de alimentos, e que gerenciava a rede das Centrais de Abastecimento (CEASA), especializada no atacado de hortifrutigranjeiros. 4.2.2 A Questo Agrria Outra questo muito importante debatida em todo o perodo ora analisado, girava em torno da estrutura fundiria e da efetiva capacidade do setor agrcola nacional em cumprir suas funes no processo de industrializao e de desenvolvimento brasileiro6. Particularmente, na virada da dcada
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O resultado de tal poltica fica evidenciado na seguinte citao: ... As exportaes de produtos agrcolas no processados eram tributveis em 13%. Entretanto, a adio de valor, na etapa industrial, transformava esse tributo em um subsdio, que atingiu o nvel de 10,5% para o acar refinado, 23,8% para o suco de laranja, 25,1% para leos vegetais (inclusive de soja) e 31,6% para carne processada e produtos pesqueiros. O algodo foi prejudicado, uma vez que os produtores foram forados a pagar um imposto de 13% sobre suas vendas do produto no processado. Os industriais txteis, entretanto, aps adquirirem sua matria-prima abaixo dos preos externos, ganhavam um subsdio de 50% em suas exportaes. (Goldin e Rezende, citados por BACHA, 2004:159) 6 Com uma viso bastante funcionalista, a literatura clssica atribui os seguintes papis ao setor agrcola no processo de desenvolvimento econmico: fornecer mo-de-obra, matria-prima, alimentos e capital ao setor urbano-industrial, ser mercado consumidor (de bens de consumo e de produo) para os produtos industriais, exportar produtos para que se obtenha receita cambial necessria para importao de mquinas e equipamentos, especialmente.

de 1950 para 1960 esse fato ganhou maior relevncia, com acirramento tanto do debate acadmico como de suas repercusses polticas e administrativas. As diversas anlises de ento eram consensuais ao diagnosticarem o baixo nvel de desenvolvimento tecnolgico do setor primrio, mas divergiam quanto ao ritmo de crescimento da produo agropecuria brasileira. Parte dos analistas entendia que a agricultura conseguia fornecer alimentos e outros produtos suficientes para o setor urbano-industrial. Outra parte, contudo, diagnosticava que a agricultura no respondia, adequadamente, aos estmulos de preos do mercado interno, mantendo-se relativamente estagnada e provocando constantes crises de abastecimento alimentar no meio urbano, pressionando a inflao e os salrios. A estagnao agrcola teria como causa bsica a estrutura fundiria constituda ao longo da histria brasileira, em que predominaram as aes governamentais favorveis s grandes propriedades. No Brasil Colnia isso se evidenciou na implantao das capitanias hereditrias e nas doaes das sesmarias, imensas pores de terras destinadas aos nobres portugueses. Os milhares de pequenos agricultores de subsistncia que conseguiram se estabelecer, o fizeram atravs da posse da terra, sobre a qual no dispunham de nenhuma garantia jurdica. Durante o Imprio, foi aprovada a Lei de Terras em 1850, pela qual se estabelecia que o acesso terra devoluta s se daria atravs da sua compra, dificultando e tornando ilegtima a sua simples posse. Procurava-se garantir, assim, maior oferta de trabalhadores para as grandes propriedades, o que se tornava cada vez mais importante medida que aumentavam as presses internacionais pelo fim da escravido no Brasil. Nada de substancial foi mudado nas legislaes iniciais da Repblica7, mantendo-se as restries de acesso a terra para pequenos agricultores e fazendo com que as levas de imigrantes que aportavam no Brasil se transformassem em empregados, sob o regime de colonato, especialmente das fazendas cafeeiras. Em poucos locais permitiu-se que a colonizao se desse com o estabelecimento de pequenas propriedades, como foi o caso de algumas regies dos estados de Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran e Esprito Santo. Como resultado de todo esse processo consolidou-se uma estrutura fundiria caracterizada pelo predomnio dos latifndios, no mais das vezes voltados explorao de produtos de exportao. Alm disso, apresentavam baixo nvel tecnolgico, exploravam extensivamente e mantinham alta ociosidade da terra e, ao se dedicarem primordialmente aos produtos de exportao, relegavam ao segundo plano a produo voltada para o abastecimento do mercado interno. No outro extremo da estrutura agrria, constatava-se a existncia de milhares de minifndios, tambm com baixo nvel tecnolgico, dedicados produo de subsistncia e com reduzida capacidade de oferta para o mercado. Junto com os assalariados e outras categorias de empregados rurais, os minifundistas constituam camada social sem maiores direitos sociais8 e bastante empobrecida, resultando em baixa demanda por bens industriais. Diante dessa situao, vrios intelectuais e movimentos polticos defendiam, no incio dos anos 1960, a realizao de ampla Reforma Agrria. Entendiam que isso aumentaria a renda da populao rural, melhorando seu padro de consumo, e traria maior dinamismo ao setor, que se modernizaria, com crescimento das compras de fertilizantes e tratores, por exemplo, e ofertaria maior quantidade de produtos bsicos ao setor urbano. Fazendo-se uma anlise puramente produtivista, verifica-se que os dados disponveis no comprovam a tese da estagnao da produo agropecuria brasileira. Entre 1947 e 1980, o PIB Agrcola cresceu a taxa mdia de 4,3% ao ano, sendo que especificamente entre 1955 e 1962 esse
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A constituio de 1891 revogou apenas parte dos dispositivos da Lei de Terras, ao passar para os estados a propriedade das reas devolutas exceto as situadas em reas de fronteira ou segurana, e junto s estradas de ferro federais. Ela manteve, no entanto, em toda sua plenitude, o direito de propriedade privada da terra, somente ressalvando as desapropriaes por necessidade (ou utilidade) pblica, sempre mediante prvia indenizao a preos justos e em dinheiro. Da mesma forma, o Cdigo Civil de 1916 nada mudou de essencial na legislao fundiria. (SZMRECSNYI, 1990:94) 8 A Legislao Trabalhista foi implantada para os trabalhadores urbanos no Brasil na dcada de 1940. Somente em 1963, ela foi estendida ao setor rural, aps a aprovao do Estatuto do Trabalhador Rural.

crescimento foi de 4,5% ao ano (SERRA, 1982), abaixo da economia como um todo, mas ainda em nvel alto. Mesmo a produo primria direcionada ao mercado interno, aps a crise cafeeira de 1929/30, apresentou altas taxas de crescimento, com destaque para produtos como o algodo, milho e arroz, no podendo se afirmar que o abastecimento nacional estivesse permanentemente comprometido ao longo de todo esse perodo. No se conclua dessa afirmao que a Reforma Agrria devesse ser, necessariamente, descartada. Sua realizao, ainda que no imprescindvel para o aumento da produo agropecuria, poderia trazer benefcios sociais considerveis, ao promover a redistribuio do patrimnio e de renda no pas e aumentar o consumo de alimentos. Contudo, na prtica, no se conseguiu viabilizar sua realizao nos conturbados trs primeiros anos da dcada de 1960. 4.2.3 A Opo pela Transformao Tecnolgica Com a ascenso do militarismo em 1964, a Reforma Agrria recebeu tratamento aparentemente dbio. Por um lado, elaborou-se extensa e relativamente avanada legislao sobre a posse da terra e a reforma agrria, o Estatuto da Terra. Aprovado em 1964, ele possibilitava que a desapropriao da terra por interesse social ocorresse atravs de pagamento com Ttulo da Dvida Agrria (TDA), em substituio ao pagamento prvio em dinheiro, previsto desde a Constituio de 1891. Por outro lado, com o tempo verificou-se que o Estatuto da Terra teve pouco efeito prtico em termos da realizao de uma ampla e efetiva poltica de reforma agrria. A opo clara dos governos militares foi a manuteno da estrutura fundiria e a promoo de transformaes em sua base tcnica, caracterizando-se o processo de Modernizao Conservadora da Agricultura Brasileira. Nem mesmo a criao do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), em 1970, veio contrariar essa orientao, j que esse novo rgo, inicialmente, cuidou basicamente das aes de colonizao na regio de fronteira agrcola. Para estimular a Modernizao Conservadora proporcionou-se maior institucionalidade e abrangncia poltica de crdito rural, atravs da criao do Sistema Nacional de Crdito Rural, pela Lei 4.829/1965 (LEITE, 2001). Mais adiante, a Lei 5.851/1972 permitiu a criao da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA), que comeou a funcionar em 1973, reforandose a ao pblica na gerao de tecnologias agropecurias ligadas gentica (seleo e melhoramento de plantas e animais), ocupao de solo (em especial, do Cerrados), poca de plantio, tratos culturais e outras. A pesquisa e o crdito rural tm sido considerados como os principais instrumentos pblicos que contriburam decisivamente para a modernizao da agropecuria nacional. Os recursos aplicados em crdito rural deveriam vir de percentual mnimo e obrigatrio, chamado de exigibilidade, sobre os depsitos vista dos bancos comerciais, pblicos e privados, inicialmente fixado em 10%. medida que esta fonte se mostrasse insuficiente, diante da demanda por crdito pelos agricultores, o Tesouro Nacional se comprometia a ofertar o restante, de forma que a conta do crdito rural, no incio de determinada safra, era uma conta em aberto. As taxas de juros nos contratos foram estabelecidas, sistematicamente, abaixo da inflao, caracterizando-se o subsdio na concesso de crdito rural. Isso servia de compensao orientao geral j comentada, de se implantar polticas favorveis ao setor industrial9. Pelo fato do crdito ser concedido por intermdio de agncias dos bancos comerciais, houve estmulo sua concentrao junto aos grandes produtores rurais. Afinal eram esses que garantiam aos bancos maior reciprocidade, nos saldos em conta corrente, nas aplicaes financeiras, na aquisio de seguros e em outras operaes bancrias. Outra caracterstica do crdito rural era a sua vinculao modernizao da agricultura. Os crditos de custeio exigiam que se gastasse um mnimo (15%) na compra dos insumos modernos, adubos, agrotxicos, sementes melhoradas, produtos veterinrios, raes etc. Os crditos de investimento permitiam que, entre outros, se adquirissem os tratores agrcolas. Assim, na dcada de
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... mas essa penalizao (da agricultura) foi consideravelmente compensada nos anos 70 pela poltica de crdito rural subsidiado, especialmente para os setores capitalistas e para os interesses agrrios voltados para a exportao. (DELGADO, 2001:48)

1970, 67% dos fertilizantes, de 55% a 85% dos agrotxicos e 90% dos tratores foram comercializados no Brasil atravs de contratos de crdito rural. Por sua vez, os crditos rurais de comercializao, em grande parte, foram direcionados para atacadistas, entre eles as cooperativas de cereais e oleaginosas, e para as agroindstrias. Estas tambm contaram, entre 1969 e 1977, com recursos do Fundo Geral para a Agricultura e Indstria FUNAGRI e outros recursos para investimentos repassados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES (LEITE, 2001). Alguns ramos agroindustriais foram contemplados com polticas especficas. A indstria de papel e celulose se beneficiou de incentivos fiscais para reflorestamento e crditos para expanso de sua estrutura produtiva. A poltica de subsdio ao consumo de derivados de trigo estimulou o crescimento dos moinhos de farinha de trigo. A agroindstria sucroalcooleira foi favorecida com diversos programas, entre eles o Programa Nacional do lcool (Prolcool), criado em 1975. Na outra ponta da cadeia agroindustrial, a montante da agropecuria, tambm se incentivou o desenvolvimento de ramos industriais. O Plano de Metas do Governo Juscelino Kubitschek, de 1956-1960, promoveu a instalao da indstria automobilstica no Brasil, permitindo a produo de tratores agrcolas, a partir de 1960. O II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), de 1974 a 1979, renovou incentivos produo de tratores e possibilitou a grande expanso da produo nacional de colhedoras. Na produo de fertilizantes, o Estado concedeu incentivos iniciativa privada e atuou com empresrio. Entre 1955 e 1965, foram implantadas 15 novas empresas de fertilizantes no Brasil; entre 1965 e 1973, outras 20 e; entre 1974 e 1983, 68 novas empresas se instalaram. Quanto aos defensivos, o II PND colaborou para que grande nmero de produtos finais passasse a ser produzido internamente, embora continuasse acentuada a dependncia na importao de princpios ativos (KAGEYAMA et al, 1990). Por sua vez, a EMBRAPA e outras instituies pblicas de pesquisa cumpriram papel relevante no fornecimento de variedades melhoradas de plantas, especialmente para a cana-deacar, arroz, feijo, algodo, caf e soja. Esta cultura originria de regio de clima temperado da China e, com melhoramento gentico, avanou sobre regies de clima tropical, nos cerrados do Centro-Oeste e do Nordeste e em reas amaznicas. Assim, pode-se dizer que diversas polticas pblicas ajudaram a consolidar o Sistema de Produo Modernizada Agropecuria Brasileiro. Especificamente, o crdito rural subsidiado foi fundamental para o fortalecimento das relaes intersetoriais da agropecuria brasileira. montante com a indstria de insumos qumico, biolgicos e mecnicos que, atravs dos crditos de custeio e investimento, vendiam seus produtos. jusante com os atacadistas e as agroindstrias que recebiam crdito de comercializao e contavam com grande quantidade de matria-prima resultante da modernizao agropecuria. Os agricultores, em especial mdios e grandes, tambm foram beneficiados, sendo que em 1979 e 1980 os subsdios recebidos atravs do crdito rural representaram cerca de 25% do PIB Agropecurio no Brasil (BACHA, 2004). A acelerao da inflao e a no correo, em valores correspondentes, das taxas de juros do crdito rural, fizeram com que sua taxa de subsdio crescesse no final da dcada de 1970, suplantando 30% ao ano em 1980, estimulando o aumento de sua demanda. Ao mesmo tempo, pelo lado da oferta de crdito rural, percebia-se que os depsitos vista diminuram em favor de aplicaes, como a caderneta de poupana, que protegiam os correntistas contra a perda de valor da moeda. Dessa forma, mesmo se aumentando o valor da exigibilidade, que chegou a 40%, os volumes aportados pelo Tesouro Nacional necessitavam ser cada vez maiores, pressionando as finanas pblicas e colocando em risco a continuidade da poltica de crdito rural. 4.3 Crise e Transio dos Anos 1980 A dcada de 1980 foi marcada por resultados macroeconmicos desfavorveis. O crescimento da economia, com exceo do perodo 1984-1986, foi baixo e, em alguns anos, negativo. A inflao disparou, chegando a ultrapassar a casa dos quatro dgitos. Registraram-se desequilbrios nas contas externas e grave crise nas finanas pblicas, com aumento da dvida

pblica e dos dispndios anuais para sua rolagem. Na tentativa de ajuste, foram cortados os gastos de investimento da administrao direta e de empresas estatais e os subsdios pblicos passaram a ser mais fiscalizados e limitados. Algumas estimativas, como a de Langoni citado por BRAGA (1982), indicavam que os subsdios atingiriam, em 1980, 7,6% do PIB. Pouco mais da metade desse valor era proveniente de subsdios creditcios (taxas de juros nos emprstimos oficiais abaixo da taxa de mercado), em grande parte, direcionados ao setor agropecurio. Embora possa haver exagero nessa estimativa, o certo que, a partir da, foram adotadas medidas administrativas para maior controle dos subsdios, com reduo de seu volume e de seu percentual. No caso do crdito rural, a prtica anterior de conta em aberto foi sendo restringida ao longo dos anos 1980, at que passasse a se estabelecer, previamente, o volume de recursos a ser aplicado em determinado ano agrcola. Isso se tornou mais efetivo com o fim, em 1986, da chamada conta movimento (administrada pelo Banco do Brasil e suprida com emisso monetria a descoberto) e com a obrigatoriedade de se registrarem, a partir de 1988, no Oramento Geral da Unio, os dispndios previstos com crdito rural. Ao mesmo tempo, para diminuir a importncia dos aportes do Tesouro Nacional, criaram-se novas fontes de recursos, como a poupana rural e a obrigao de aplicao de determinada porcentagem de alguns fundos constitucionais. Isso, junto com o maior controle na execuo dos gastos, fez com que a participao do Tesouro Nacional na oferta de crdito rural casse de 64,8%, em 1985, para 26,7%, em 1990 (LEITE, 2001). Em termos de volume aplicado, verificou-se ntida tendncia de queda durante os anos oitenta, com exceo do trinio 1985-87, de forma que em 1990 seu valor representava menos que 1/3 do aplicado em 1980. Desde 1980, diminuram os crditos de investimento e comercializao e, a partir de 1984, tambm os crditos de custeio (REZENDE, 2003). Neste ano, os contratos de crdito rural deixaram de ser subsidiados, pelo menos em relao inflao, passando a exigir o pagamento de taxa de juros de 3 a 5% ao ano, alm da correo monetria. Ao mesmo tempo, a Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM) passou a ter maior importncia. Sua criao havia se dado em 1945 e seu gerenciamento ficava a cargo da Comisso para Financiamento da Produo (CFP), rgo constitudo em 1943 (WEDEKIN, 2005). Em 1966, o Decreto Lei 79/66 havia promovido reformulao profunda na PGPM, mas foi somente na dcada de 1980 que ela ganhou maior relevncia, no que se refere quantidade da produo agrcola beneficiada. Sua execuo ento se fazia ou via compra governamental, atravs do mecanismo da Aquisio do Governo Federal (AGF), com recursos provenientes do Tesouro Nacional. Ou via crdito de comercializao, atravs do Emprstimo do Governo Federal (EGF), com recursos do Sistema Nacional de Crdito Rural. Os preos mnimos cumpriram, nos anos 1980, importante papel na formao de expectativas pelos agricultores e na tentativa de direcionamento da produo para esta ou aquela cultura, julgada prioritria pelas autoridades governamentais10. Os principais produtos atendidos pela PGPM foram algodo, soja, arroz, feijo e milho. Os dois primeiros utilizaram, especialmente, dos EGFs, com maior intensidade no qinqnio 1980-84, quando os crditos de comercializao contemplaram 71,1% da produo do algodo e 44,0% da soja (LEITE, 2001). Para o arroz, feijo e milho foram utilizadas tambm as Aquisies do Governo Federal, especialmente de 1985 a 1987 (REZENDE, 2003). Neste trinio, as aquisies pblicas de cereais e oleaginosas superaram, em termos lquidos, 30 milhes de toneladas, contra 1,5 milho nos dez anos anteriores (BUAINAIN, 1999). Chegou-se a se falar em estatizao da comercializao agrcola, especialmente na regio de fronteira, provocando reaes contrrias da iniciativa privada. Concomitantemente, os estoques pblicos
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... pelo menos durante vrios anos, os preos mnimos desempenharam o papel de farol e de garantia, em ltima instncia, para as decises dos produtores. Neste sentido, o preo mnimo jogava um papel fundamental na formao destas expectativas, no apenas porque indicava um patamar para o preo de mercado como tambm permitia a realizao do clculo econmico e a reduo do risco associado crescente instabilidade monetria da economia brasileira. (BUAINAIN, 1999:205)

mostravam-se cada vez maiores, trazendo aumento dos gastos oramentrios e problemas gerenciais, evidenciados em deteriorao de parte do produto armazenado. Com isso, j a partir de 1988 evidenciou-se uma clara mudana, com reduo das aes pblicas na PGPM. Em 1990, a cultura mais beneficiada foi a do arroz, contemplada com volumes de EGF e AGF correspondentes a to somente 6,3% da sua produo, bem inferior ao que tinha se verificado entre 1985 e 1987 (REZENDE, 2003). No balano da dcada de 1980, o Programa Abastecimento, onde so contabilizados, entre outros, os gastos com a PGPM, representou a maior parte dos gastos com a Funo Agricultura. Em mdia, na dcada de 1980, cerca de 70% dos recursos da Funo Agricultura foram aplicados neste programa (Abastecimento), o qual contm, como principais componentes, a Conta Trigo, Preos Mnimos, Estoques Reguladores, Acar e lcool e Caf. (GASQUES & VILLA VERDE, 1992:358) Quanto estrutura fundiria, no processo de redemocratizao do pas e de instalao da Nova Repblica foi proposto o Primeiro Plano Nacional de Reforma Agrria (I PNRA). Sua verso inicial, elaborada pelo Ministrio de Reforma e do Desenvolvimento Agrrio (Mirad-INCRA) era bem mais ousada que aquela que acabou sendo aprovada pelo Governo Jos Sarney, em 10 de outubro de 1985. Nesta no se declaravam as reas prioritrias para reforma agrria, embora se mantivesse a meta de se beneficiar 1,4 milho de pessoas entre 1985/1989 (GRAZIANO DA SILVA, 1985). A bem da verdade, importante se dizer que tal meta ficou bem distante de ser atingida. Em relao ao crescimento, os anos de 1980 revelaram menor dinamismo tanto da economia como da agricultura em comparao com a dcada de 1970. A produo industrial ficou praticamente estagnada, crescendo to somente 3% entre 1980 e 1990, enquanto a produo agrcola crescia 28% (FGV, 1993). Alm da maior essencialidade dos bens agrcolas, cujo consumo tende a cair relativamente menos em pocas recessivas, outros fatores contriburam para esse resultado. Os efeitos da modernizao da sua base tcnica se fizeram sentir nos ganhos de produtividade das atividades agropecurias. A poltica de preos mnimos colaborou para o crescimento da produo direcionada ao abastecimento do mercado interno. Por fim, a moeda nacional permaneceu relativamente desvalorizada entre 1980 e 1988, estimulando as exportaes de produtos de origem agropecuria. 4.4 As Reformas Liberalizantes dos Anos 1990 As reformas liberais deram o tom da poltica econmica brasileira a partir dos anos 1990, de acordo com a concepo que o estado deveria ter atuao mais regulatria e menos de planejamento e de interveno. Em relao ao sistema de produo agropecurio, as mudanas realizadas levaram maior abertura comercial e menor presena pblica nos mercados de produtos e insumos. 4.4.1 A Abertura Externa O vis anti-exportador de produtos primrios foi, aos poucos, sendo abandonado, sendo que em 1990, deixou-se de se cobrar o imposto de exportao e se eliminaram o sistema de cotas e a necessidade de licena prvia na exportao de produtos agrcolas (DIAS & AMARAL, 1999). Tal orientao foi reforada em 1996, com aprovao de nova legislao que eximia os produtos bsicos e semi-manufaturados, quando exportados, do recolhimento do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), cuja alquota estava na casa dos 13% (HELFAND & REZENDE, 2001). Nas importaes, alm da extino de barreiras no tarifrias, estabeleceu-se, em 1991, cronograma de reduo da tarifa mdia para produtos agrcolas, insumos e equipamentos, de 32,2% para 14,2%, em trs anos. Um dos produtos mais atingidos foi o algodo cuja tarifa reduziu-se a zero. Entre os insumos, no caso dos fertilizantes qumicos importados, em especial, os nitrogenados, as tarifas foram significativamente reduzidas, ao contrrio do que ocorreu com tratores, cuja tarifa procurava defender a indstria nacional, que apresentava ociosidade aps a queda do crdito para investimento. (GASQUES et al, 2004)

A menor proteo em relao importao de insumos, junto com a valorizao cambial, teve efeito imediato ao reduzir seus preos internos e contribuir para aumento da relao de troca (preos recebidos vs. pagos) do setor agrcola nos anos 199011. Ao longo prazo, tal fato colaborou para que se elevasse a dependncia nacional importao de defensivos e fertilizantes. Neste caso, alm da reduo da proteo tarifria, houve privatizaes de empresas pblicas de fertilizantes e desapareceram os incentivos produo nacional, como os do Plano de Metas e do II PND. Em 1990, a produo nacional de fertilizantes representou 57% do consumo desse produto. Em 1999 e em 2001, essas percentagens foram 42,6% e 34,1%, respectivamente. (BACHA, 2004: 99). As mudanas nas relaes externas tambm contaram com a formao, em 1991, do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), envolvendo Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai. Com vrias excees, foram zeradas as tarifas de importao intra-bloco e se instituiu a Poltica de Tarifa Externa Comum (TEC). A opo pela abertura comercial ficou tambm evidenciada pela defesa da diminuio do protecionismo agropecurio, que o Brasil passou a adotar no mbito das negociaes multilaterais do comrcio internacional. 4.4.2 A Extino de rgos Pblicos Outro aspecto das reformas liberalizantes foi a desregulamentao daquelas cadeias produtivas com forte interveno pblica. Uma delas era a triticultura, que tinha seu mercado altamente regulamentado desde 1967, com os objetivos de se tentar alcanar a auto-suficincia nacional e de se controlar preos internos. Alm da fixao dos preos da cadeia, o Governo Federal concedia subsdios a agricultores, moinhos e consumidores e detinha o monoplio de importaes. O alto comprometimento fiscal com essa poltica fez com que, a partir de 1987, os repasses governamentais diminussem consideravelmente e, de 1990 em diante, os seus preos e as importaes fossem liberados. Na cadeia sucroalcooleira, em 1990 extinguiu-se o Instituto do Acar e do lcool (IAA), autarquia federal que gerenciava a poltica setorial desde 1933. Deixou-se de fixar cotas de produo para as usinas e estados canavieiros e eliminou-se o monoplio pblico na exportao do acar. No ano seguinte, parou de se exigir licena prvia para exportao de lcool e acar. Ao longo da dcada, procedeu-se tumultuado processo de liberao de preos, encerrado to somente em 1999. Na cafeicultura, atravs da cobrana de imposto de exportao (que atingira 50% do preo do produto na dcada de 1970 e incio de 1980) vinha se financiando o Instituto Brasileiro do Caf (IBC), permitindo a execuo de poltica de preos mnimos e de estoques reguladores, alm de outras aes. A queda de seus preos internacionais, no final dos anos 1980, praticamente zerou o imposto de exportao e, em 1990, foi extinto o IBC, diminuindo acentuadamente a interveno pblica no mercado nacional e internacional do caf. No lugar do IBC foi institudo o Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (FUNCAF), que passou a administrar os estoques pblicos remanescentes de caf, fonte primria de recursos de programas creditcios e de outra natureza direcionados aos cafeicultores. Na cadeia leiteira, o Governo abandonou as polticas de fixao de preos para produtores e consumidores. Conforme Wedekin (2005), ainda em 1990 houve fuso da Comisso para Financiamento da Produo, da Companhia Brasileira de Armazenamento (Cibrazem) e da Companhia Brasileira de Alimentos, dando origem Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), empresa pblica vinculada ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Procurava-se maior racionalidade e, como se ver no prximo captulo, a partir da, a interveno pblica nos mercados agropecurios via preos mnimos manteve-se em nvel consideravelmente reduzido quanto aos recursos despendidos. A estrutura federal de assistncia tcnica foi tambm desmontada em 1990, com a extino do SIBRATER (Sistema Brasileiro de Assistncia Tcnica e Extenso Rural) e da EMBRATER
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Helfand & Rezende (2001) informam que da primeira metade de 1992 at a segunda metade de 1994, os preos reais de fertilizantes, pesticidas e servios de trator caram mais de 30%.

(Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural). As empresas pblicas estaduais (EMATER e correlatas como a CATI, em So Paulo) continuaram prestando servios na rea, mas de maneira mais precria, j que deixaram de contar com recursos federais que garantiram, na dcada de 1980, cerca de 40% dos gastos com assistncia tcnica e extenso rural nos estados, ultrapassando 80% naqueles mais pobres (ASBRAER, 2007). 4.4.3 A Reduo dos Gastos Oramentrios A anlise dos gastos oramentrios confirma a diminuio da ao pblica direta na agricultura brasileira. Esses gastos so registrados, conforme Lei 9.811/1999, na Funo Agricultura e Funo Organizao Agrria12, que contemplam aes dirigidas produo vegetal e animal, defesa sanitria, abastecimento, pesquisa, extenso rural, irrigao, reforma agrria e colonizao, entre outras. A Unio responsvel por cerca de 75% dos gastos em agricultura e organizao agrria, os estados por 19% e os municpios por 6% (GASQUES et al, 2006). Na Tabela 4.1, referente apenas aos gastos federais, percebe-se que o perodo 1985-89 registrou os maiores dispndios, com mdia anual de R$ 26.513 milhes, representando 7,0% do gasto total da Unio. A partir de 1990 houve ntida tendncia de queda nos gastos com agricultura e organizao agrria, com o mnimo sendo atingido em 2003, com valor de R$ 11.134 milhes, correspondentes a apenas 1,6% da despesa global da Unio. Da por diante, observou-se leve recuperao nos gastos com poltica agrcola e agrria, at 2007. Em 2008 os gastos oramentrios caram novamente, at por que houve menor necessidade de subveno pblica, posto que os preos agropecurios registraram nveis relativamente favorveis no ano. Justamente o contrrio ocorreu em 2009. Em termos percentuais, os gastos com poltica agrcola e agrria ps 2003 tm ficado abaixo de 2% dos gastos gerais da Unio. Tabela 4.1 Mdias anuais das despesas com Funo Agricultura e Organizao Agrria e participao no gasto global da Unio, em milhes de reais de 2009, de 1980 a 2009. Agricultura Organizao % Gasto Perodo (1) + (2) (1) Agrria (2) Global 1980-84 11.163 167 11.330 5,6 1985-89 24.824 1.689 26.513 7,0 1990-94 21.231 1.490 22.721 2,8 1995-98 18.519 4.052 22.571 3,4 1999-02 12.071 2.463 14.534 2,0 2003 9.128 2.006 11.134 1,6 2004 9.793 3.357 13.150 1,9 2005 10.212 4.392 14.603 2,0 2006 11.818 4.984 16.802 1,8 2007 12.627 5.414 18.041 1,4 2008 9.670 4.535 14.206 1,1 2009 14.181 4.760 18.942 1,3 Fonte: GASQUES et al (2006), GASQUES (2010). Especificando-se mais os gastos com agricultura, possvel determinar que, entre 2001-05, as principais sub-funes da Funo Agricultura foram a administrao geral, a promoo da produo vegetal, o abastecimento e outros encargos especiais. Esta, isoladamente, representou cerca de 40% dos gastos da Funo Agricultura, contemplando, especialmente, as subvenes econmicas referentes equalizao de taxas de juros e outros encargos financeiros das operaes de crdito rural, inclusive as da agricultura familiar. J na Funo Organizao Agrria, os principais gastos se deram nas sub-funes administrao geral, reforma agrria e outros encargos especiais, em que se contabilizam o crdito para implantao de projetos de assentamento e o fundirio (GASQUES ET AL, 2006).
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Os gastos oramentrios so classificados em quatro categorias: funo (a mais geral), sub-funo, programa e ao (a mais especfica).

Os nveis reduzidos dos gastos oramentrios, somados pequena proteo tarifria, fazem com que o protecionismo agropecurio no Brasil seja relativamente pequeno, de acordo com os critrios estabelecidos pela OCDE. O apoio ao produtor no Brasil, medido pelo PSE, apresentou uma mdia de 3% do valor da receita bruta da agricultura entre 2002 e 2004 uma taxa de apoio comparvel da Nova Zelndia (2%) e Austrlia (4%) e bem abaixo da mdia de 30% da OCDE. (OCDE, 2005) 4.4.4. O Duplo Comando Institucional Voltando aos dados da Tabela 4.1, observa-se que os gastos com Organizao Agrria, vinculados poltica de reforma agrria, atingiram valor relativamente alto no quadrinio 1995-98, com mdia anual de R$ 4.052 milhes. Depois, declinaram de 1999 a 2003, quando atingiram o mnimo de R$ 2.006 milhes. Da em diante, a tendncia foi de crescimento, chegando-se ao valor de R$ 4.760 milhes, em 2009. O aumento em 1995-98 veio como reao governamental queda da renda agropecuria, associada valorizao cambial, e ao crescimento das mobilizaes sociais favorveis reforma agrria13. O nmero de conflitos fundirios havia aumentado, ganhando destaque o episdio de Eldorado dos Carajs (PA) que resultou na morte de dezessete trabalhadores sem terra. Logo aps, o Decreto s/n. de 29/4/1996 nomeou o Ministro Extraordinrio da Poltica Fundiria, revelando a inteno governamental de atuar mais especificamente na questo fundiria e da agricultura familiar. Nesse sentido, o Decreto 1.946 de 28/1/1996, instituiu o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), com objetivo de propiciar crdito rural em condies mais vantajosas aos agricultores familiares. Em 1999, as Medidas Provisrias MP 1911-12 e MP 1911-14 fizeram com que o Ministrio da Poltica Fundiria passasse da condio de extraordinrio para ordinrio, recebendo a nova denominao de Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Resultante desses acontecimentos passou a se observar um duplo comando institucional na Poltica Agrcola Brasileira. Enquanto o MDA, ao qual o INCRA ficou subordinado, tem a funo de formular e implementar as polticas para a reforma agrria e a agricultura familiar, o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA), instituio criada ainda no Sculo XIX, est mais vinculado s polticas voltadas para a agricultura empresarial.

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... a questo agrria voltou cena em 1995, atravs da atuao de movimentos sociais, como o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra, ou mesmo na disputa pelo projeto de agricultura familiar encampado pelo movimento sindical. Ambas as investidas exigiram reaes por parte do Estado, quer em programas especficos de atuao, quer no reaparelhamento burocrtico. (LEITE, 2001:10)