Evoluo dos planos econmicos no Brasil: Breve anlise e relato sobre o planejamento econmico brasileiro 1.

Introduo Freqentemente tem surgido a idia de combater as conseqncias em vez das causas quando se fala em planos econmicos, atravs de tentativas milagrosas de gerenciar a economia a partir de pressupostos conjunturais de curto prazo. Os resultados vm transformando ao -se, longo do tempo, num processo de causa e efeito, bem como assim fazendo com que os objetivos reais da economia fiquem cada vez mais conflitantes. Se formos analisar historicamente, a economia brasileira se manteve durante quatro sculos direcionada para os interesses e necessidades da Metrpole, sendo, dessa forma, uma economia fornecedora a qual era guiada por ciclos econmicos gerando assim a formao de sociedades diferenciadas consoante com o ciclo predominante. O Brasil caracterizado como produtor e fornecedor de insumos agrcolas, muito mais por imposio da Metrpole do que por deciso prpria, construiu a sua suste ntao econmica na produo agrcola, exportando produtos primrios e importando produtos manufaturados, sendo, pois, uma economia primrio-exportadora, na qual as exportaes representavam a fonte de renda e a base do crescimento, enquanto as importaes eram as encarregadas pelo suprimento das necessidades demandadas. Sendo assim, a formao de um perfil primrio-exportador, mantido por poucos produtos, tornou a economia brasileira vulnervel s crises internacionais e suscetvel s variaes dos modos de produo e de consumo dos pases desenvolvidos. A partir desse diagnstico sentiu-se a necessidade da formulao de planos econmicos, os quais sero abordados neste trabalho, a fim de que fosse realizado um planejamento que permitisse uma maior estabilizao da economia brasileira. 2. Contexto econmico brasileiro at 1939. O ponto de origem da formao econmica brasileira encontra-se na desigual distribuio do progresso que, no desejo de gerar um processo de crescimento e desenvolvimento, criou uma diviso internacional altamente nociva, com economias centrais, caracterizando um conjunto de economias industrializadas e tecnicamente homogneas, e outro de economias perifricas, formadas por regies exportadoras de produtos primrios. Por conseguinte, a demanda por produtos primrios exigida pelas economias centrais, aps o acelerado pice do comrcio internacional, evidenciou pouco dinamismo em funo do crescimento econmico relativamente lento dessas economias, bem como em conseqncia da queda do nmero global de importaes. A grande depresso iniciada na dcada de trinta, juntamente com a falta de dinamismo da demanda dos pases centrais, reduziu, sensivelmente, as exportaes brasileiras e, conseqentemente, diminuiu a capacidade de importar. A renda nacional perdeu sua principal fonte geradora e a demanda tornou-se insatisfeita. Esse fato expressou a quebra do modelo primrio-exportador e o surgimento de um processo de industrializao. A industrializao surgiu, entretanto, por fora imperativa; passou a responder pelo suprimento da demanda anteriormente atendida pelo setor externo e, por esse motivo, foi gerenciada por padres internacionais de produo e consumo, assim como desvinculada de qualquer processo de planejamento. O movimento industrial limitou-se, inicialmente, implantao de indstrias denominadas tradicionais, de baixa relao capital/mo-de-obra, almejando suprir a insatisfeita demanda agregada. No entanto, limites impostos pela prpria estrutura interna comearam a direcionar o processo produtivo em duas partes distintas: uma encarregada de satisfazer a demanda interna e outra produzindo para atender a demanda externa. Alm da distino das partes produtivas, conveniente ressaltar que os ncleos industriais, por fora das presses capitalistas, nasceram onde antes predominava a produo agrcola, ou seja, no eixo Rio So Paulo.

A produo diferenciada em setor interno e externo gerou uma economia dual de carter setorial, conforme a evoluo dos setores produtivos, visto que a produo destinada ao mercado externo era fonte de maiores rendas e de salrios mais altos se comparados com a produo destinada a atender o mercado interno; enquanto que a produo centrada no eixo Rio So Paulo provocou uma economia dual de carter regional, medida que passou a ocorrer uma concentrao produtiva nessa regio. Dessa forma, a falta de planejamento regional e de programao setorial acaba sendo responsvel por contnuas deformaes no modelo econmico brasileiro. Todo perodo anterior a 1939 caracterizado pela ocasionalidade e pela falta de continuidade com que a administrao pblica encarou problemas que exigiam ao constante e previamente elaborada.1 3. Evoluo do planejamento econmico brasileiro A partir de 1939, o governo comeou a se preocupar em gerenciar e dimensionar o modelo econmico, assinalando e normatizando as formulaes econmicas, participando ativamente da economia como agente produtor e consumidor, ou ento interferindo somente como regulador. No perodo que vai de 1939 a 1956 aconteceram transformaes relevantes no sentido e no alcance das formulaes econmicas, proporo que a ocasionalidade e o perfil setorial cederam lugar a uma maior abrangncia do planejamento, assim como tambm foram criados rgos especficos a fim de formular e gerenciar os planos. O primeiro plano formulado e gerenciado pelo governo brasileiro foi o Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, em 1939, que, embora tenha atingido uma alta taxa de realizao e de equilbrio oramentrio, no gerou efeito sobre o processo econmico produtivo; restringiu-se apenas rbita governamental. O Plano de Obras e Equipamentos, em 1943, baseou-se no Plano Especial, seguindo a mesma trilha e obtendo os mesmos resultados, ou seja, conseguiu uma formulao organizacional do governo. O Plano SALTE, em 1950, que era referente sade, alimentao, transporte e energia, inseriu a formulao indicativa para o setor privado e o consentimento de linhas especiais de crdito, criando o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico, atual Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, como normatizador e regulador desse processo. O Programa de Metas, elaborado para o perodo que vai de 1956 a 1961, pressups a existncia de pontos de estrangulamento e estabeleceu objetivos globais e setoriais no intuito de romper os segmentos estrangulados, atravs de uma ao conjunta com o setor privado. Os programas apresentados ao setor privado no tiveram como ser cumpridos, devido a vrios motivos, e o governo passou a interferir de maneira mais direta na economia, mantendo o controle sobre faixas de deciso privada. Nesse instante, podemos notar uma maior participao do Estado na economia brasileira. O Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social, elaborado no perodo 1963/65, foi o primeiro a apostar em coordenar os objetivos globais e setoriais, bem como a controlar o longo e o curto prazo. Neste sentido, estabeleceu polticas fiscais, monetrias e cambiais, a fim de gerenciar a presena do Estado na economia e, conseqentemente, controlar os possveis nveis de investimentos governamentais que levassem o setor privado a seguir as metas indicativas da programao econmica. O fracasso do Plano Trienal, em seus pressupostos globais e setoriais de crescimento econmico, controle progressivo da presso inflacionria, atenuao das desigualdades regionais, e reduo dos custos sociais, foi causado por presses de variados segmentos, os quais impediram direta e indiretamente a atuao das medidas propostas, uma vez que eram consideradas de carter intervencionista. O Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG), formulado para o trinio 1964/66, caracterizou-se pelos princpios ortodoxos da economia de mercado, por conseguinte de uma ao mais liberal e sem o anseio de um plano global, na medida em que propunha apenas a ao coordenada do governo por meio de programas puramente indicativos.

Apesar do carter liberalista e indicativo do PAEG, em suas linhas iniciais, o governo passou de agente regulador dos mecanismos de mercado para uma posio excessivamente atuante, como agente produtor e consumidor, instalando, por conseguinte, muitas empresas estatais que foram responsveis, direta e indiretamente, pelo dficit oramentrio, pela emisso monetria, pelas presses inflacionrias e pela queda do consumo, atravs da reduo de renda disponvel provocada pelo controle rigoroso dos salrios. evidente que o norte da economia, em funo das distores do programa governamental, gerou uma situao estacionria no nvel de poupana, obrigando o governo a intervir na emisso de ttulos sem lastro. Os conflitos econmicos do PAEG fizeram surgir uma consonncia de se estruturar um planejamento de longo prazo que servisse, pelo menos, de orientao para o processo decisrio. Com esse intuito, foi formulado um Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (1967/76), que arquitetou um modelo de crescimento econmico, estrategicamente elaborado, a fim de compatibilizar objetivos bsicos de crescimento, estabilidade e poltica externa, via balano de pagamentos. Apesar das formulaes fiscais, monetrias e cambiais, como tambm do controle imposto pelos testes de consistncia, o Plano Decenal no foi executado. O Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED), formulado para o perodo dos anos de 1968, 1969 e 1970, diagnosticou o estrangulamento das oportunidades de substituir importaes e o alargamento do setor pblico na atividade econmica, ocupando a partir -se, da, em programar investimentos em reas estratgicas, construir um conjunto de instrumentos financeiros e um instrumento de ao direta e indireta sobre o setor privado. O PED detectou que o processo decisrio de investir mantinha relao estreita com as expectativas de crescimento acelerado do mercado. Por conseguinte, as linhas de ao passaram a agir sobre a demanda agregada, promovendo um certo grau de distribuio de renda com a finalidade de incentivar o nvel de consumo e preservar a capacidade de poupana. Em um sentido amplo, o PED, embora tenha proposto um estilo mais liberal, com regras compreensveis e relativamente estveis, no abreviou a participao do estado na economia, quer como agente produtor, quer como agente consumidor. O PED tambm manteve fatores como salrios, preos, juros e lucros sob estreita vigilncia e ampliou os crditos relativos ao financiamento da dvida pblica. O Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), formulado para o perodo 1971/74, prendeu-se ao trinmio formado pelas empresas privadas nacionais, pelas multinacionais e pelas estatais. A preocupao do governo em construir um programa que mantivesse as multinacionais sob controle e preservasse o setor privado nacional acabou por incentivar, ainda mais, a presena do Estado na economia, aumentando o controle dos preos finais e intermedirios e criando parmetros para a remunerao dos fatores produtivos. A programao global do I PND foi complementada por metas setoriais que no foram cumpridas, por variados motivos, pelo setor privado nacional, impondo ao Estado a tarefa da ocupao desses espaos, na proporo em que propunha o no alargamento das multinacionais. O Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), planejado para o perodo 1975/79, negligenciou, em suas diretrizes gerais, o primeiro choque do petrleo e props um modelo econmico e social fundamentado em potncia emergente, hiptese herdada do plano anterior que permitiu um milagre econmico . A despeito dos erros anteriores, o II PND continuou insistindo em propor a ao governamental sobre os programas estratgicos de infra-estrutura econmica e social e em traar diretrizes indicativas para o setor privado, incumbindo-o de atender, somente, as necessidades bsicas da populao. Os programas setoriais indicativos propostos pelo governo no o isentaram, como previsto, de atuar ativamente no processo produtivo, sob o argumento de que reas bsicas para o

processo de ativao econmica no eram preenchidas pelo setor privado; ou o Estado se fazia presente, ou ocorreriam srios problemas no processo econmico e social. O Terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND), formulado para o perodo 1980/85, registrou alto ndice de flexibilidade, estabelecendo apenas diretrizes gerais e criando um amplo programa indicativo, em que a presena do Estado se limitou queles setores considerados bsicos para o processo de crescimento e desenvolvimento. As caractersticas predominantes do III PND, contrariamente aos planos anteriores, referem-se a metas qualitativas, conforme a idia de um processo de planejamento. Todavia, de se concluir que diretrizes e metas qualitativas exigem um severo acompanhamento das tendncias econmicas e sociais, bem como das foras polticas atuantes, no sentido de manter equilibrados os programas econmicos. O Plano Cruzado, elaborado para o perodo vigente a partir de 1985, tornou imperativo em -se funo do descontrole econmico provocado pelo III PND. Os objetivos bsicos do Plano Cruzado no fugiram queles perseguidos pelos planos e programas anteriores, ou sej , a conseguir vencer o combate a inflao mantendo os nveis de produo e emprego. Nesse sentido, criou-se o Plano Cruzado, tendo como ao principal o congelamento de todos os preos, consubstanciando-se, por conseguinte, num choque, cujo objetivo principal era chagar a um ndice inflacionrio prximo a zero, em curto perodo de tempo. Isso foi efetivamente conseguido, entretanto o Plano Cruzado, em sua nsia imediatista, no se preocupou com o seqenciamento da poltica econmica, a fim de dar sustentao aos propsitos iniciais. Dessa forma, agregando-se a inflexibilidade, o Plano dirigiu-se a desajustes globais e setoriais, que reconduziram a economia ao estgio anterior. O Plano de Controle Macroeconmico, formulado para o perodo 1987/91, originou do -se fracasso do Plano Cruzado, assim como das incertezas do Plano Bresser, o qual tentou uma estabilizao de curto prazo, atravs do congelamento temporrio dos fatores preo e salrio. Apoiado no sistema de contas nacionais, o Plano de Controle Macroeconmico buscou o tratamento de mdio e longo prazo, tentando associar a capacidade produtiva aos pressupostos de crescimento econmico, atravs do setor interno e externo. A formulao teve como base a projeo das taxas de crescimento do produto interno bruto em nvel necessrio para, no mnimo, absorver a fora de trabalho. Em princpio, o Plano de Controle Macroeconmico estabeleceu fronteiras limites para a atuao do Estado na economia, resumindo-se, pois, a regulador do processo. Dada a seqncia dos resultados, o Estado reintegrou-se ao processo econmico como agente produtor e consumidor, ultrapassando os limites das fronteiras preestabelecidas. O Programa Econmico estabelecido a partir de 1991 caracterizou-se por uma brusca reduo na oferta monetria, a partir da reteno de cruzados em limite prefixado pelo governo e da transformao dos cruzados em circulao em cruzeiros, par a par. A drstica reduo da oferta monetria, acompanhada de gerenciamento liberal, resultou em efeitos positivos para o processo econmico. Entenda-se, nesse caso, que o processo foi de carter imediatista. Outras decises associadas ao processo de planejamento de mdio e longo prazo faziam -se, contudo, necessrias. Inexistiu o processo de planejamento, e as medidas adotadas foram de curto prazo, objetivando, especificamente, o processo inicial. O resultado apresentou-se em forma de controle setorial, e o Estado liberal entrou em conflito com o que se esperava dos segmentos produtivos. A verdade que tanto o Plano Cruzado como o Plano Cruzeiro tiveram lucidez momentnea, porm a inexistncia de um planejamento integrado de curto e mdio prazo acabou funcionando como fator contrrio aos resultados pretendidos. O primeiro fixou preos esquecendo a flexibilidade monetria, enquanto o segundo reduziu a flexibilidade monetria, agindo, dessa forma, sobre o erro do primeiro, mas acabou esquecendo a velocidade de circulao da moeda. Com a idia de reverter o cenrio econmico que se apresentava, o governo adotou, a partir de 1993, uma poltica de estabilizao cujo principal objetivo era desindexar a economia, pois

o governo entendia que polticas macroeconmicas, com economia indexada, cominavam custos econmicos e sociais extremamente elevados. O Programa de Estabilizao Econmica ou Plano Real foi concebido e implementado em trs fases: (a) estabelecimento do equilbrio das contas do governo, com o objetivo de eliminar a principal causa da inflao: dficit pblico; (b) criao da Unidade Real de Valor: URV; e (c) converso desse padro de valor em uma nova moeda: o Real. O Plano Real partiu de um diagnstico correto acerca das origens do processo inflacionrio: o desequilbrio estrutural das contas pblicas. Outra questo fundamental relacionada s perspectivas de estabilizao relativa ao cenrio econmico mundial e suas possveis repercusses sobre a economia brasileira. Nesse contexto, h a atividade reguladora do governo sobre as taxas de cmbio e de juro. importante salientar que o Plano Real outra chance que a economia brasileira tem de romper com a sucesso de curtos ciclos de estabilidade que no conseguem se sustentar. As reformas estruturais so a continuao lgica do programa de estabilizao; esta no o fim da estrada, mas sim o caminho capaz de conduzir nosso pas a um processo de crescimento. 4. Concluso O alto grau de dependncia da Metrpole, que por sua vez se inseria no cenrio econmico mundial, fez nascer a seqncia econmica de vocao primrio-exportadora, induzindo o modelo econmico brasileiro a um crescimento assimtrico, assim como a um desenvolvimento desigual, tanto regional quanto setorial. Tendo conscincia das deformaes existentes, o governo passou a atuar nas diretrizes econmicas, a fim de redirecionar os vetores do crescimento, do desenvolvimento e da distribuio de renda, formulando planos e programas, os quais estabeleceram fronteiras a sua prpria atuao. Restringiu-se a agente regulador e formador da infra-estrutura bsica de apoio, e reservou ao setor privado a gerao do processo produtivo, segundo os programas indicativos. Pode-se dizer tambm, que muitas vezes, foram utilizados instrumentos de poltica econmica de forma indiscriminada, sem a devida anlise da abrangncia dos efeitos diretos e indiretos que seriam causados, resultando em indues paralelas que fugiram aos pressupostos dos programas elaborados. Logo, gradativamente aumentou-se a distncia entre o programa de infra-estrutura criado pelo governo e o programa indicativo de investimentos para o setor privado. As discordncias entre os objetivos pretendidos pelo governo e os meios para a obteno destes objetivos fizeram nascer um ambiente de incompatibilidade na gerao do crescimento, desenvolvimento e distribuio de renda. A percepo, pelo governo, do conflito entre os objetivos pretendidos e os eminentes reflexos sobre as estruturas polticas e sociais, transformaram-no em agente produtor e consumidor, a fim de ocupar os espaos criados pelas deformaes do processo de planejamento. Sendo assim, alargaram-se os limites estabelecidos pelo governo de agente regular e indicador, criando, na gerao desse processo, uma poupana inflacionria frente ao nvel de investimentos requeridos. Parte dessa poupana inflacionria foi oriunda da dvida interna, criada, efetivamente, pela expanso das funes do Estado, e parte foi complementada pela poupana externa, promovendo ,dessa maneira, um crescente endividamento. H de se firmar que todo esse processo de deformao no foi especificidade de um plano ou programa, foi uma seqncia estabelecida historicamente no processo de planejamento como conseqncia da necessidade imediata de alavancar o crescimento, paralelamente ao desenvolvimento e a distribuio de renda. 5. Bibliografia: BRUM, Argemiro. Desenvolvimento econmico brasileiro. 16 ed. Petrpolis: Vozes, 1996. 316 p.

CARDOSO, Eliane A. A economia brasileira ao alcance de todos. So Paulo: Brasiliense, 1996. 316 p. FAUSTO, Boris. Histria do Brasil. 4 ed. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo; Fundao para o Desenvolvimento Econmico, 1996. 650 p. FURTADO, Celso. Formao econmica do Brasil. So Paulo: Editora Nacional, 1991, 246 p. GREMAUD, Amauri Patrick. Economia Brasileira contempornea. So Paulo: Atlas, 1996. 294 p. PELEZ, Carlos Manuel. Economia Brasileira Contempornea. So Paulo: Atlas, 1987. 206 p. REZENDE, Cyro. Economia Brasileira Contempornea. So Paulo: Contexto,1999. 208 p. ROSSETTI, Jos Paschoal. Poltica e programao econmica. 7 ed. So Paulo: Atlas, 1987. 350 p. VASCONCELLOS, Marco Antnio Sandoval. Economia brasileira contempornea. 3 ed. So Paulo: Atlas, 1999. 371 p. Por Paula Bernardi Meira