Diferentes Olhares Na Anlise de Polticas Pblicas

GRISA, C.
Diferentes olhares na anlise de polticas pblicas: consideraes sobre o papel do Estado, das instituies, das ideias e dos atores sociais.
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DIFERENTES OLHARES NA ANLISE DE POLTICAS PBLICAS: CONSIDERAES SOBRE O PAPEL DO ESTADO, DAS INSTITUIES, DAS IDEIAS E DOS ATORES SOCIAIS Catia Grisa1
Resumo Este artigo tem o objetivo de discutir os vrios elementos que interferem na elaborao e execuo das polticas pblicas. Para tanto, lana de mo de quatro abordagens tericas neomarxismo, neoinstitucionalismo, cognitiva e redes de polticas pblicas que acentuam diferentes dimenses e elementos, discutindo suas concepes, contribuies, limites e exemplos de sua aplicao nas polticas agrcolas. Observa-se neste exerccio que a anlise das polticas pblicas demanda mais que contribuies de uma abordagem em particular, devendo ser ponderados estes vrios condicionantes ao mesmo tempo e no mesmo espao. A anlise de polticas pblicas envolve um complexo conjunto de elementos articulados, o que significa que, embora a nfase em uma dimenso, as outras no devem ser ignoradas. Palavras-chave: Polticas pblicas, capitalistas, instituies, ideias e redes de polticas pblicas
Abstract This article discusses the various elements that interfere in the elaboration and implementation of public policies. The paper discuss four theoretical approaches new marxism, new institutionalism, cognitive and policy networks that point different aspects and elements, discussing their contributions, limits and examples of their application in agricultural policy. In this exercise, it is noted that the policy analysis demand more that contributions from a particular approach, must be considered these various elements at the same time and space. Policy analysis involves a complex set of elements related, which means that, although the emphasis on a dimension, the other cannot be ignored. Key-words: Public policy, capitalists, institutions, ideas and policy networks
Classificao JEL: Q18

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Engenheira Agrnoma (FAEM/UFPel), Mestre em Desenvolvimento Rural (PGDR/UFRGS) e doutoranda no Programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento Agricultura e Sociedade (CPDA/UFRRJ). Email: catiagrisa@yahoo.com.br
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line v.4, n. 1 Jun 2010. www. inagrodf.com.br/revista ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na anlise de polticas pblicas: consideraes sobre o papel do Estado, das instituies, das ideias e dos atores sociais.
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1. Introduo A anlise de polticas pblicas comeou a receber o status de rea do conhecimento e disciplina acadmica nos Estados Unidos (EUA) a partir da segunda metade do sculo XX, sob o rtulo de policy science. Segundo Souza (2006), os estudos americanos dedicados a esta rea emergiram focalizando estritamente as aes dos governos, estando ausentes preocupaes em estabelecer relaes com as bases tericas referentes ao papel do Estado e suas instituies. Algo diferente se processou na Europa onde, devido tradio nestes estudos tericos, as polticas pblicas passaram a ser compreendidas a partir de tais orientaes. Neste continente, a anlise de polticas pblicas ganhou impulso a partir da dcada de 1970 com a ascenso da socialdemocracia, onde o planejamento e as polticas setoriais apresentaram maior notoriedade (Frey, 2000). No Brasil, s recentemente estudos sobre polticas pblicas passaram a ser realizados (Frey, 2000).2 Conforme Souza (2006), vrios fatores contriburam para que a disciplina ganhasse notoriedade ao longo destas dcadas, tais como: a) a adoo de polticas restritivas de gastos na maioria dos pases (sobretudo os em desenvolvimento) e a conseqente visibilidade no desenho e na execuo das polticas pblicas; b) o ajuste fiscal na dcada de 1980 que imps a adoo de oramentos equilibrados e acentuadas restries interveno do Estado, e; c) o fato de que ainda no se conseguiu, sobretudo nos pases em desenvolvimento, formar coalizes polticas capazes de resolver a questo do estabelecimento de polticas pblicas promotoras, concomitantemente, de desenvolvimento econmico e incluso social. Como nas demais reas do conhecimento, as polticas pblicas tambm vo admitir uma srie de abordagens que buscam explicar como as polticas so formuladas e executadas, quais os atores relevantes, que fatores considerar na anlise etc. As respostas a estas perguntas so distintas segundo a perspectiva terica adotada pelo pesquisador. Abordagem neomarxista, neoinstitucionalista, cognitiva, redes de polticas pblicas, perspectiva do Estado na Sociedade (State-in-society), anlise corporativista, pluralismo, transferncia de polticas (policy transfers) e anlise baseada em evidncias so exemplos da multiplicidade de abordagens abarcadas na anlise de polticas pblicas. O objetivo deste ensaio justamente discutir estes diferentes olhares sobre o mesmo objeto. Para elucidar, sero analisadas apenas as quatro primeiras abordagens, enfocando como tratam as questes aludidas acima, suas contribuies, limites e, na medida do possvel, seus aportes anlise das polticas agrcolas.3 Estas quatro abordagens oferecem elementos que so basilares a serem ponderados em qualquer anlise de poltica pblica, quais sejam, o papel dos capitalistas, do Estado e de demais instituies, das ideias e dos grupos de interesse. Em termos genricos, para um neomarxista, o principal ator poltico que influencia na definio das aes do Estado ou beneficia-se majoritariamente delas, a burguesia. Vrios
2 Para uma contextualizao da anlise de polticas pblicas no Brasil, ver Souza (2003) que apresenta os principais desafios que abordagem deve enfrentar. Tambm oportuno destacar, de imediato, que no Brasil o termo poltica comporta as trs distines feitas pela cincia poltica na literatura anglo-saxnica: polity (ordem do sistema poltico, delimitada pelo sistema jurdico e a estrutura institucional do sistema poltico-administrativo), politics (o processo poltico: os atores envolvidos, os conflitos e negociaes sobre as polticas) e policy (contedos e configuraes das polticas). Embora esta separao, como destaca Frey (2000), estas trs dimenses encontram-se entrelaadas e se influenciam mutuamente. 3 Em relao s demais abordagens ver, respectivamente, Marques (1997); Moyano (1989); Smith (1997), Belik et al. (2007), Romano (1998); Dolowitz e Marsh (2000); Davies e Nutley (2001) e Trouv e Laurent (2008).
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autores alegam certa autonomia do Estado ou a sua no instrumentalizao pelo capital, contudo, dadas as caractersticas do Estado ou a relao deste com a burguesia, aquele age fundamentalmente em favor desta (mesmo que tambm possa agir em favor dos dominados). Para um signatrio do neoinstitucionalismo so as instituies que condicionam as polticas pblicas, seja por meio de instituies formais e informais e do jogo poltico, seja por certa dependncia de caminho (path dependence), ou ainda padres culturais estabelecidos. J para um autor vinculado perspectiva cognitiva so as ideias, crenas e representaes portadas por grupos setoriais que condicionam a elaborao das polticas pblicas. Por fim, um autor adepto das redes de polticas pblicas argumentaria que a elaborao e a execuo de uma poltica pblica passa pela contnua negociao com os atores sociais. H uma gama de organizaes estatais relacionando-se de mltiplas formas com uma pluralidade de grupos de interesses. O artigo est organizado em quatro sees principais que discutem cada uma destas perspectivas tericas, apontando limites, contribuies e exemplos de sua aplicao s polticas agrcolas. Pretende-se argumentar ao final deste ensaio que a elaborao, execuo e gesto das polticas pblicas envolvem um conjunto complexo de fatores e atores sociais, incorporando questes pontuadas por diversas perspectivas tericas. 2. Estado e polticas pblicas na abordagem neomarxista Como aponta Marques (1997), nos escritos iniciais de Marx, o Estado era compreendido como um rgo diretamente de classe, responsvel por administrar os negcios coletivos da burguesia. Posteriormente, Marx relativiza esta sua compreenso, passando a considerar uma possvel autonomizao do Estado em relao s classes sociais em conjunturas polticas especficas e contingentes a burguesia abdica do exerccio direto do poder para exerc-lo indiretamente , contudo permanece afirmando a atuao daquele em favor da burguesia (Marques, 1997, p. 70). A partir da dcada de 1960 este debate marxista sobre a relao entre Estado e capital atualizado por uma nova corrente de estudos: os neomarxistas. Tendo em conta a amplitude de enfoques e argumentos (e o objetivo e limites deste artigo), apresenta-se a seguir algumas argies de trs autores considerados clssicos deste perodo, ilustrando os diferentes olhares sobre esta questo dentro da abordagem neomarxista. O primeiro destes autores Poulantzas (1977), o qual afirma uma autonomia relativa do Estado em relao s classes sociais. Criticando determinados setores do marxismo que vem o Estado como utenslio ou instrumento da classe dominante, concepo simplista e vulgarizada em sua opinio, Poulantzas afirma que a autonomia do Estado est relacionada ao efeito de isolamento: atravs das estruturas jurdicas e ideolgicas ocultado aos agentes as suas relaes enquanto relaes de classe e o Estado concebido como o representante dos interesses gerais. Dada a autonomia, o Estado pode adotar medidas a favor dos interesses econmicos das classes dominadas, mesmo que limitando eventualmente o poder econmico das classes dominantes (caso do Welfare State). Fazendo isto, o Estado mantm a desorganizao poltica das primeiras e oculta o carter de classe, por vezes indispensvel hegemonia das segundas. No entanto, estas concesses so realizadas at uma dada linha de demarcao acima da qual os prejuzos econmicos das classes dominantes ameaam seu poder poltico na dominao de classe. Nas palavras de Poulantzas (1977, p. 182),
[...] o Estado capitalista tem por funo desorganizar politicamente as classes dominadas, enquanto organiza politicamente as classes dominantes; de excluir do seu seio a presena, enquanto classe, das
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classes dominadas, enquanto nele introduz enquanto classes, as classes dominantes; de fixar a sua relao com as classes dominadas como representao da unidade do povonao, enquanto fixa a sua relao com as classes dominantes como relao com classes politicamente organizadas; em suma, esse Estado existe como Estado das classes dominantes, ao mesmo tempo que exclui do seu seio a luta de classes. A contradio principal desse Estado no consiste no fato de se dizer um Estado de todo o povo quando um Estado de classe, mas, precisamente, no fato de se apresentar, nas suas prprias instituies, como um Estado de classe (...) de uma sociedade institucionalmente fixada como no dividida em classes.
Tambm para Poulantzas (1977), os capitalistas no formam uma classe coesa: h classes e fraes hegemnicas que formam o bloco no poder. A classe hegemnica aquela que tem a dupla funo poltica de representar o interesse do povonao e, ao mesmo tempo, manter-se hegemnica sobre as demais fraes e dominante em relao luta de classes. Segundo Marques (1997), posteriormente Poulantzas reformula sua teoria, definindo o Estado pela sua natureza e no mais por suas funes. O Estado seria um campo de poder que condensaria os conflitos entre fraes e classes. Este campo buscaria os interesses de curto prazo da classe hegemnica, os interesses da burguesia no longo prazo e faria concesses para as classes dominadas por meio de sua autonomia. Compreendido como um campo de lutas, as diversas agncias estatais defenderiam interesses divergentes em relao s classes, contudo e, segundo Marques (1997), esta uma contradio na obra o Estado continuaria apresentando irreversvel carter de classe, no havendo possibilidade das classes dominadas assumirem seu controle ou das agncias centrais para a elaborao de polticas. O segundo autor discutido Ralph Miliband (1972). Para este, a elite econmica e a elite estatal podem no ser as mesmas pessoas, ou seja, a elite estatal no a extenso da elite econmica: esta no tem o controle dos meios de deciso poltica. O que explica a confluncia entre elas a partilha do mesmo sistema de valores e representaes da sociedade. Segundo Miliband (1972), no h uma nica elite econmica que possui e controla os meios de produo. Na realidade, h uma pluralidade de elites econmicas nas sociedades avanadas formada por grupos e interesses distintos, cuja competio afeta profundamente o processo poltico. Todavia, esta pluralidade no impede que se constitua uma classe econmica dominante, (...) caracterizada por um elevado grau de coeso e solidariedade, com interesses e objetivos comuns que transcendem bastante suas diferenas especficas e suas discordncias. (Miliband, 1972, p. 66). De modo similar, a elite estatal no formada por um nico grupo. O Estado constitudo pelas instituies expressas no governo, administrao, foras militares e poltica, judicirio e assemblias legislativas, cujas interrelaes do forma ao sistema estatal. So os dirigentes de cada uma destas instituies que conformam a elite estatal. Como afirmado acima, Miliband (1972) sustenta que a elite econmica e a elite estatal so entidades diferentes, separadas e ocupam espaos distintos4, conquanto no haja dvida de que a classe econmica dominante detm uma poro substancial de poder e influncia poltica e sempre se fez representada. Isto decorre do fato de que (...) em termos de origem social, educao e situao de classe, os homens que equiparam todos os postos de comando dentro do sistema estatal provm, em grande medida e em muitos casos em sua maioria esmagadora, do mundo de negcios e da propriedade, ou das classes mdias profissionais. (Miliband, 1972, p.
Embora, como reconhece o autor, os empresrios podem, e freqentemente ocorre, assumir cargos no sistema estatal. Contudo, Miliband (1972) tambm observa que esta participao dos empresrios sempre correspondeu a uma minoria dentro da elite estatal.
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87). Assim, mesmo que indiretamente, os interesses das elites econmicas sempre vo encontrar eco dentro da elite estatal j que as representaes do mundo e valores so os mesmos. O terceiro autor trazido para este debate Claus Offe. Para Offe e Ronge (1984, p. 123), o Estado no est a servio e nem instrumento de determinada classe, na realidade, ele defende (...) os interesses comuns de todos os membros de uma sociedade capitalista de classes. Sua poltica consiste em adotar medidas e criar condies para que todos os sujeitos insiram suas mercadorias (em bens ou fora de trabalho) nas relaes de trabalho5:
[...] seu objetivo criar e preservar as condies sob as quais possa perpetuar-se o processo de troca atravs do qual todos os valores da sociedade capitalista so reproduzidos. O fato de que certos grupos capitalistas (ou categorias da fora de trabalho) sejam mais favorecidos que outros, no o objetivo, mas o sub-produto necessrio de uma poltica que est voltada, de forma abstrata, para a conservao e a universalizao da forma mercadoria. (Offe e Ronge, 1984, p. 129)
As aes do Estado visando incluso de todos os cidados nas relaes de troca so derivadas do fato de que este depende do processo de acumulao capitalista. Seu funcionamento condicionado pela privatizao da produo (j que o poder pblico est estruturalmente impedido de organizar a produo material de acordo com seus critrios polticos), arrecadao de impostos e acumulao capitalista (como o Estado depende do sistema tributrio, por conseguinte, depende do volume da acumulao privada) e, por isso, o poder pblico no age contra a burguesia, o que significaria atentar contra si mesmo. Deste modo, no so os capitalistas que instrumentalizam o Estado, o Estado que, dada s circunstncias, carece daqueles: (...) no so fundamentalmente os agentes do processo de acumulao que esto interessados em instrumentalizar o poder estatal que a fim de assegurar sua prpria capacidade de funcionamento obedece, como seu mandamento mais alto, ao imperativo da constituio e consolidao de um desenvolvimento econmico favorvel. (Offe e Ronge, 1984, p.124). Em outro texto, Offe (1984) reafirma que no so as relaes de determinao externa que do ao processo poltico um contedo de classe. Para o autor, as condies de acumulao seriam garantidas pela estrutura interna do sistema poltico institucional que dotada de seletividade. Esta seletividade pode ser identificada em quatro nveis: a) no nvel das estruturas em que Cada sistema institucional poltico dispe de um raio de ao definido, fixado juridicamente e de fato, que determina qual a matria e qual o fato que podem tornar-se objeto da poltica estatal. (Offe, 1984, p. 152); b) na ideologia responsvel por promover a percepo e articulao seletiva dos problemas e conflitos sociais; c) no nvel do processo da formulao e implementao poltica na medida em que confere maiores probabilidades de realizao para certos contedos polticos, concedendo prioridade de tempo, tratamento preferencial a determinados temas, etc. e; d) no nvel da represso referente aplicao ou ameaas de atos repressivos pelo aparelho do Estado. No obstante as divergncias quanto ao modo como os interesses do capital se expressam ou confluem com o do poder pblico entre os autores discutidos nesta seo, so comuns a todos a relevncia dada aos capitalistas como atores preponderantes na definio ou beneficiados pelas aes do Estado. Este aporte do neomarxismo tambm pode ser discutido no mbito das polticas agrcolas, por exemplo, quando se observa a discrepncia em termos de recursos financeiros entre o Plano Agrcola 2008/2009, elaborado pelo Ministrio da Agricultura (MAPA) e destinado a
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Quando o Estado adota uma poltica educacional, por exemplo, no faz com a inteno de qualificar a fora de trabalho necessria para certas indstrias, faz visando estabelecer um mximo de opes de troca para o capital e fora de trabalho, de modo que todos possam participar das relaes capitalistas de produo (Offe e Ronge, 1984).
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agricultura patronal, e o Plano Safra Mais Alimentos da Agricultura Familiar 2008/2009, destinado a esta categoria social e elaborado pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). A agricultura patronal cujo nmero de estabelecimentos era de 554.501 no ano agrcola 1995/1996, representando 11,4% dos estabelecimentos totais (Guanziroli e Cardim, 2000) recebeu uma oferta de recursos na ordem de R$ 65 bilhes de reais para a safra 2008/2009. Para este mesmo perodo, a agricultura familiar cujo nmero de estabelecimentos rurais era de 4.139.369 no ano agrcola 1995/1996, 85,2% dos estabelecimentos totais (Guanziroli e Cardim, 2000) foi beneficiada com uma oferta de R$ 13 bilhes de reais, um quinto do total de recursos destinados a agricultura patronal. Contudo, os capitalistas no so os nicos atores que intervm na elaborao e execuo das polticas pblicas e este um dos principais limites desta abordagem para debate proposto neste ensaio. Segundo Marques (1997, p. 90), (...) a literatura marxista transformou o capital no nico ator relevante, ou ao menos no ator a ser considerado em ltima instncia, sendo os resultados da luta poltica considerados como dados. Como ser visto a seguir, o quadro institucional do Estado e da sociedade, as ideias e outros atores sociais tambm so protagonistas na definio das polticas pblicas. 3. Instituies e polticas pblicas na abordagem neoinstitucionalista A perspectiva neomarxista apresentada acima tambm pode ser questionada pelo fato de que, como argumentou Marques (1997), em funo da grande inrcia das agncias estatais consolidadas em estruturas burocrticas modernas, nem sempre (ou dificilmente) os capitalistas podem adequar o Estado as suas vontades (extinguir, substituir ou criar instituies e cargos). Tambm, os Estados podem agir de modo a constranger a ao dos capitalistas atravs, por exemplo, de polticas fiscais, cambiais, polticas setoriais (como as ambientalistas) e polticas sociais. Ademais, como as estruturas institucionais no so estticas, determinadas medidas podem em determinados momentos ser de interesse de um ator e posteriormente prejudic-lo ou, ainda, os atores estatais podem adotar medidas que beneficiem apenas determinada frao dos capitalistas e prejudiquem interesses do capital como um todo. Assim, segundo Marques (1997, p. 90), (...) as elites estatais no so apenas espectadoras das aes e deslocamentos dos capitais, mas agentes capazes de influenci-las e induzi-las, ou punir seletivamente fraes ou capitalistas individuais. Esta a contribuio advinda da abordagem neoinstitucionalista ao acentuar a importncia das instituies na determinao das polticas pblicas. No obstante, conforme salientam Hall e Taylor (2003), esta no uma abordagem unificada, podendo ser distinguida pelo menos trs escolas de pensamento: neoinstitucionalismo da escolha racional, neoinstitucionalismo histrico e neoinstitucionalismo sociolgico. Hall e Taylor (2003) apontam quatro propriedades do neoinstitucionalismo da escolha racional que so comuns a maioria dos autores dedicados a esta abordagem: a) h a compreenso de que os indivduos compartilham um conjunto determinado de preferncias e gostos e se comportam de modo utilitrio para maximizar a satisfao de suas preferncias envolvendo um nmero expressivo de clculos; b) a vida poltica interpretada como uma srie de dilemas da ao coletiva: como os indivduos agem de modo a maximizar suas satisfaes individuais, h possibilidades de suas escolhas serem negativas coletividade. Isto ocorre na ausncia de arranjos institucionais que impedem estes comportamentos (as instituies constrangem o comportamento autointeressado); c) partem do princpio que os indivduos agem segundo
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clculos estratgicos fortemente influenciados pela expectativa do comportamento dos outros atores. As instituies mediariam essa interao ao oferecerem informaes ou criarem mecanismos de adoo que reduzissem as incertezas, o que incentivaria os indivduos a se dirigirem a certos clculos ou aes precisas e; d) afirmam que as instituies so criadas a partir de acordo voluntrio entre os indivduos interessados e so selecionadas segundo critrios de otimizao dos benefcios (reduo dos custos de transao, produo e influncia). Um exemplo da contribuio desta escola ao contexto brasileiro dado por Alston et al. (2006) e Mueller (2008). Para os autores, as polticas pblicas so resultado do jogo poltico entre o Presidente da Repblica, o Congresso, os partidos, o Judicirio, o Ministrio Pblico, os Governos Estaduais, as Agncias Regulatrias, a burocracia e a prpria constituio, cada um atuando segundo seus interesses. Dentre estes, o Presidente quem tem maior poder poltico, sendo os demais responsveis por constranger e checar as aes daquele. O Presidente atuar, em funo das presses eleitorais, prioritariamente para assegurar a estabilidade macroeconmica e o crescimento. Para tanto, negocia com o Congresso atravs de polticas pork (polticas setoriais, econmicas e sociais concentradas geograficamente trocas de patronagem por apoio (Mueller, 2008)), por meio das quais os deputados e senadores beneficiam seus eleitores. H ainda outras duas categorias de polticas que dependem do jogo poltico: as polticas rgidas e vinculadas (educao e sade), que so difceis de serem alteradas em funo de que garantida em lei a aplicao de dada porcentagem do oramento e; as polticas residuais, contingentes no imperativo fiscal e sujeitas a choques polticos em virtude de serem ideolgicas (poltica agrcola e, sobretudo poltica ambiental e poltica agrria) (Mueller, 2008). Assim, como apontam Flexor e Leite (2007), a abordagem do neoinstitucionalismo da escolha racional fornece importantes contribuies ao demonstrar como os jogos polticos, os conflitos de interesses e as regras formais e informais interferem na elaborao das polticas pblicas. No obstante, segundo Hall e Taylor (2003), esta escola tambm apresenta algumas limitaes, tais como: a explicao da origem das instituies geralmente centra-se nos efeitos da sua existncia, confundindo a explicao da permanncia das instituies com a da origem; demasiada funcionalista, sendo ausentes explicaes sobre as instituies ineficientes; partem do suposto que a criao de uma instituio intencional e que os indivduos tm uma percepo clara dos objetivos e resultados das instituies, sendo que, na realidade, eles agem segundo motivaes muito mais complexas; a criao das instituies compreendida como um acordo voluntrio entre indivduos relativamente iguais e independentes, subestimando a assimetria de poder entre os atores e; assumindo o postulado do equilbrio (os indivduos aderem aos modelos de comportamento porque perdero mais ao evit-los do que aderi-los), esta abordagem apresenta dificuldade em justificar mudanas nas instituies. Ademais, ao partir do suposto de que os indivduos tm interesses claros, consistentes e exgenos ao jogo poltico, o neoinstitucionalismo da escolha racional minimiza a importncia da construo da agenda na formao das preferncias, bem como a influncia da trajetria individual e social dos agentes, suas crenas, valores e expectativas (Flexor e Leite, 2007). Para os neoinstitucionalistas histricos, as instituies so procedimentos, protocolos, normas e convenes oficiais emitidos por organizaes formais e estendem-se desde regras de uma ordem constitucional ou procedimentos habituais de funcionamento de uma organizao at convenes que governam o comportamento dos sindicatos ou relaes entre bancos e empresas (Hall e Taylor, 2003). Similarmente ao aludido ao neoinstitucionalismo da escolha racional, Hall e Taylor (2003) apontam quatro propriedades comuns aos tericos neoinstitucionalistas
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histricos: a) concebem a relao entre comportamento individual e instituies de modo mais amplo que a perspectiva da escolha racional6; b) prestam particular ateno as relaes assimtricas de poder, enfocando como as instituies distribuem o poder de modo desigual entre os grupos sociais, privilegiando determinados atores em detrimento de outros; c) sustentam uma causalidade social dependente da trajetria percorrida (path dependent)7, compreendendo as instituies como (...) integrantes relativamente permanentes da paisagem da histria, ao mesmo tempo que um dos principais fatores que mantm o desenvolvimento histrico sobre um conjunto de trajetos. (Hall e Taylor, 2003, p. 200) e; d) buscam explicar como as instituies, em virtude da dependncia de caminho, estruturam as respostas de uma nao aos desafios que lhes so impostos, contudo, no tratam as instituies como o nico fator que influencia a vida poltica incorporando outros elementos como o desenvolvimento socioeconmico e as ideias. Assim, o neoinstitucionalismo histrico apresenta um mundo mais complexo que o universo de preferncias e de instituies com freqncia postulado pelos tericos da escolha racional (Hall e Taylor, 2003, p. 201). Tambm, esta escola de pensamento supera alguns limites do neomarxismo j que este, como aponta Marques (1997), se concentrava principalmente em estudos tericos macros e abstratos discutidos a partir de grandes estruturas histricas (modo de produo e formas de coero), pouco considerando a riqueza dos processos de formao de cada sociedade e Estado, ao passo que aquela incorpora as caractersticas de cada contexto local e as propriedades herdadas do passado que condicionam as polticas ulteriores. Porm, segundo Palier e Surel (2005), a nfase na dependncia de caminho leva os pesquisadores a insistir nas continuidades, minimizando/desconsiderando ou sentindo dificuldades em explicar as mudanas institucionais. Em relao s polticas agrcolas, esta escola permite observar pelo menos duas questes. A primeira, similarmente ao que Flexor e Leite (2007) destacam para o caso europeu8, o neoinstitucionalismo histrico permite evidenciar no caso brasileiro os diferentes grupos sociais ou interesses que tiveram acesso privilegiado em relao s polticas pblicas, deixando transparecer as relaes assimtricas presentes nestas. Por exemplo, na dcada de 1960, no perodo da modernizao da agricultura, os principais beneficirios das polticas pblicas agrcolas foram majoritariamente os grupos sociais com tradio mercantil e organizados em associaes de produtores (caf, cana de acar e cacau), exploraes agrcolas que produziam produtos destinados a exportao ou de interesse agroindustrial (algodo, parte da pecuria bovina, aves, tabaco, tomate, laranja, milho, cana de acar para a produo de lcool e setor
Segundo Hall e Taylor (2003), por um lado, h autores (perspectiva calculadora) que afirmam que os indivduos se comportam de modo interesseiro visando maximizar seus benefcios; que as instituies so mecanismos que possibilitam aos atores preverem o comportamento de outros atores e; elas se mantm em virtude de resolverem dilemas da ao coletiva. Por outro, h autores (perspectiva cultural) para quem o comportamento individual nunca inteiramente estratgico, , sim, influenciado pela viso de mundo do indivduo; as instituies fornecem modelos morais e cognitivos que permitem a interpretao e a ao (no so apenas instrumentais, tambm afetam a identidade, representaes e preferncias dos indivduos) e; elas se mantm porque so componentes elementares da ao coletiva e so to convencionais que dificilmente so questionadas ou transformadas pela ao individual. 7 Para visualizao da aplicao da noo de dependncia de caminho (path dependence), bem como a discusso de seus principais componentes, ver Mahoney (2001). 8 Segundo os autores, o pblico privilegiado pelas polticas de modernizao da agricultura na dcada de 1960 na Frana foram os jovens agricultores. Acreditava-se que estes seriam os mais adequados para difundir os novos princpios de gesto da propriedade e incorporar os pacotes tecnolgicos. Na dcada de 1990, com as reformas da Poltica Agrcola Comum (PAC), novos atores emergem nas arenas decisrias (grandes firmas, ambientalistas, consumidores etc.) e entram em conflito com os interesses j estabelecidos (Flexor e Leite, 2007).
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florestas) e o setor tritcola e de arroz irrigado do sul do Brasil (Muller, 1989). J na dcada de 1990, sobretudo com o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), o ambiente institucional se altera e favorece o acesso do segmento da agricultura familiar nas arenas decisrias, acirrando o conflito e a competio por recursos (financeiros, institucionais ou polticos). A segunda questo diz respeito s dificuldades para realizar mudanas institucionais no escopo das polticas pblicas. Cita-se, por exemplo, como discutiu Muller (2007), os obstculos enfrentados na criao do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) em 2003. Por um lado, atores relevantes neste processo, como os movimentos sociais, continuavam reivindicando polticas tradicionais como o crdito rural, ao passo que a proposta do PAA incidia na comercializao dos produtos, articulando esta produo com mercados institucionais ou formao de estoques e programas sociais de combate a fome e a insegurana alimentar e nutricional. Por outro lado, a proposta de compras pblicas dos produtos da agricultura familiar esbarrava na legislao vigente, sobretudo a lei de licitaes, que impedia a compra governamental sem processo de licitao. Outrossim, concebido como um programa interinstitucional e intersetorial, o PAA coloca novos desafios em termos de gesto dado que comumente cada Ministrio trata da sua poltica e de modo setorial. Na realidade, em que pese existncia do Conselho Gestor9 no Programa, estudos tm observado que o que tem sido mais freqente cada Ministrio resolver o que cabem s suas competncias (Delgado et al., 2005; Muller, 2007).10 O neoinstitucionalismo sociolgico a escola que compreende as instituies de forma mais ampla, incluindo no mesmo conceito regras e procedimentos formais, sistemas de smbolos, esquemas cognitivos e modelos morais que fornecem padres de significao que guiam a ao humana (Hall e Taylor, 2003). Esta concepo rompe a dicotomia entre instituio e cultura e trata cultura como instituio. Outra compreenso particular a esta escola diz respeito relao entre instituies e comportamentos individuais. Segundo Hall e Taylor (2003), estes tericos concentram-se na dimenso cognitiva do impacto das instituies, isto , na maneira como estas influenciam o comportamento ao fornecerem esquemas, categorias e modelos cognitivos que orientam a ao dos atores e o entendimento da ao de outros atores. Diferentemente da escolha racional, estas instituies ao mesmo tempo em que guiam os clculos estratgicos dos atores, tambm influenciam suas preferncias: A identidade e a imagem de si dos atores sociais so elas mesmas vistas como sendo constitudas a partir das formas, imagens e signos institucionais fornecidos pela vida social. (Hall e Taylor, 2003, p. 210). Por fim, para estes tericos, as instituies surgem muito mais em funo da legitimidade social que conferem s suas organizaes e adeptos, do que sua eficincia (como argumenta a escolha racional). No caso da anlise de polticas pblicas, o neoinstitucionalismo sociolgico permite, ao ampliar a noo de instituies, observar como determinados atributos da cultura interferem no processo de formulao e execuo das polticas. Cita-se, como discutem Favareto e Demarco
O Grupo Gestor formado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Ministrio da Fazenda, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Ministrio da Agricultura Pecurio e Abastecimento (MAPA) (sobretudo atravs da CONAB), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e Ministrio da Educao (MEC). Este Grupo responsvel por definir as medidas necessrias operacionalizao do programa. 10 Outro exemplo pode referir-se as dificuldades em realizar reformas na Poltica Agrcola Europia (PAC), particularmente no que diz respeito a dar mais expresso ao 2. Pilar (desenvolvimento rural) em detrimento do 1. Pilar (agrcola/produtivista), sendo que este tem sido potencializado desde o incio da PAC (1962) e tem apresentado elevados custos sociais, econmicos e ambientais. Ver Sumpsi (2002) e Boulanger (2007).
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(2004) e Abramovay (2003), as dificuldades enfrentadas na consolidao e efetividade dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR), que constantemente encontram-se submetidos s foras locais a prefeiturizao (Abramovay, 2003). Nestas circunstncias, no raro que estas novas institucionalidades acabem servindo para propsitos antigos, onde a sustentao da imagem do prefeito e a cultura do clientelismo e do favor predominam.11 Ademais, esta escola possibilita observar a influncia da busca de legitimidade social na elaborao das polticas pblicas. Cita-se a criao da Agenda 21, estabelecida em 1992 na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (conhecida como Rio92) em que 179 Estados assinaram documento comprometendo-se com ela. Nestas situaes, em muitos casos, a busca por legitimidade social o principal motivo que leva a adeso poltica, muito mais que um real comprometimento com a causa, e este um dos principais fatores que explicam as dificuldades de sua realizao. Embora as contribuies, esta escola padece, diferentemente do neoinstitucionalismo histrico, de considerar os conflitos de poder nos processos de criao e reforma institucional em que interesses divergentes so confrontados. Nas palavras de Hall e Taylor (2003, p. 218), Em certos casos, os neoinstitucionalistas sociolgicos parecem privilegiar de tal modo os processos macrosociolgicos que os atores em jogo parecem desvanecer-se ao longe, tornando o resultado semelhante a uma ao sem atores. Ainda, segundo Smyrl (2006), estes tericos vem o ator inteiramente definido por seu ambiente socioinstitucional, incapaz de perceber de maneira objetiva e (re)avaliar suas preferncias. Outra questo diz respeito dificuldade de identificar e isolar os elementos cognitivos e normativos (seus princpios e instrumentos) que interferem na elaborao e implementao das polticas pblicas (Palier e Surel, 2005). Pde-se observar nesta seo que o neoinstitucionalismo apresenta uma importante contribuio anlise das polticas pblicas ao destacar o papel das instituies, contudo, ao focar-se exaustivamente nestas, tem dificuldades para incorporar os atores da sociedade civil que, com os processos de democratizao e descentralizao, cada vez mais tem participado na gesto das polticas pblicas. Ademais, embora considere as ideias importantes, o faz de modo marginal ao seu esquema analtico. 4. Ideias e polticas pblicas na abordagem cognitiva A abordagem cognitiva na anlise de polticas pblicas ganha importncia nos anos 19801990 insistindo sobre o papel do conhecimento, das ideias, das representaes ou das crenas sociais nas polticas pblicas. As polticas pblicas so, aqui, analisadas como determinadas pelas crenas comuns de um conjunto de atores (pblicos e privados), as quais definem a maneira como estes atores percebem os problemas pblicos e concebem as respostas para os mesmos. verdade que abordar o papel das ideias no uma exclusividade da abordagem cognitiva12, todavia, para esta, as ideias ocupam um lugar central na anlise, ainda que no (ou o que no
Embora mencione o neo-institucionalismo e aparentemente dialogue com as trs escolas apresentadas aqui, Frey (2000) ao se referir a esta dimenso cultural solicita o aporte de outra abordagem, a anlise de estilos polticos, que, similarmente, refere-se ao exame de estruturas de deciso em relao s polticas, compreendendo valores, regras e padres de ao que norteiam os comportamentos (elementos poltico-estruturais formais e informais). 12 Ver neste sentido Sabatier e Schlager (2000), os quais discutem como a dimenso cognitiva considerada por diferentes perspectivas de anlise (escolha racional, estudos de poltica pblica comparada, teoria culturalista, modelo multiple stream etc.) e a equao entre elementos cognitivos e no cognitivos feita por estas.
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deveria ser) exclusivo. Longe de ser uma abordagem unificada, observa-se diferentes interpretaes a partir do princpio comum acima citado, sendo os principais quadros de anlise aqueles que se debruam sobre as noes de referencial, fruns e arena, coalizo de causa, paradigma, narrativas e discursos. Em decorrncia da limitao deste artigo, discute-se a seguir as duas primeiras perspectivas. A anlise a partir dos referenciais foi desenvolvida por Bruno Jobert e, sobretudo, Pierre Muller na Frana na dcada de 1980 (Jobert e Muller, 1987; Muller, 2004). Segundo esta perspectiva, as polticas pblicas devem ser analisadas como processos atravs dos quais so elaboradas representaes que uma sociedade se faz para compreender e agir sobre o real. A elaborao de uma poltica pblica envolve primeiramente a construo de uma representao da realidade sobre a qual se intervm e atravs desta imagem, denominada referencial de uma poltica pblica, que os atores interpretam o problema, confrontam possveis solues e definem sua ao. A construo do referencial articula quatro nveis de percepo do mundo que se encontram interligados: a) os valores vistos como representaes mais amplas e fundamentais sobre o que bom ou mal, desejvel ou no (equidade, sustentabilidade); b) as normas estabelecidas entre o real observado e o real desejado e que definem os princpios de ao mais que os valores (a agricultura deve se modernizar, devem ser reduzidos os subsdios agricultura); c) os algoritmos concernentes s relaes causais que exprimem uma teoria da ao (se o Estado intervir menos na agricultura ela ser mais eficiente, e, se realizada a reforma agrria diminuir a pobreza) e; d) as imagens que representam simplificadamente os vetores dos valores, normas e algoritmos (agricultor forte com tratores e colheitadeiras; e aquele com vrios alimentos) (Muller, 2004). Para Muller (2004), o referencial de um poltica pblica pode se decompor em dois elementos: referencial global e referencial setorial. O referencial global refere-se a um quadro geral de interpretao do mundo, superando os limites de um setor, de um domnio ou de uma poltica (Muller, 2005). (...) a representao que uma sociedade faz da sua relao com o mundo em um momento dado. (Muller, 2004, p. 65). Por sua vez, o referencial setorial diz respeito s representaes de um setor, compreendido, de acordo com Muller (2005), como uma estrutura vertical de papis sociais (em geral, profissionais) que incorpora regras de funcionamento, elabora normas e valores especficos e delimita suas fronteiras. De modo simplificado, um setor constitudo por um conjunto de problemas associados de maneira mais ou menos institucionalizada a certas populaes (Muller, 2005). Em decorrncia das vrias concepes sobre a natureza e a extenso dos limites de um setor, a construo do referencial setorial um processo em permanente conflito. Como o referencial global, o referencial de um setor uma construo social cuja coerncia nunca perfeita. (Muller, 2004, p. 69). Dentre estas vrias representaes, h uma dominante, amide coerente com o referencial global, e esta representao que se impe como referncia elaborao de polticas pblicas. Ambos, referencial global e setorial, encontram-se articulados (ou tensionados para assim seja) atravs da ao de atores denominados de mediadores. Oriundos dos grupos que definem sua relao com o mundo (agricultores, industriais, profissionais ligados a sade etc.), os mediadores so os responsveis por tornar inteligvel aos demais atores a relao global/setorial e a traduzir esta relao em termos de ao concreta, em normas e critrios de interveno pblica. Estes atores, contrariamente ao que argumentariam os neomarxistas, no so identificados como portavozes das elites capitalistas (embora, s vezes possam ser) e tambm, contrariamente ao que afirmariam os neoinstitucionalistas, no so atores estatais (ainda que tambm possam ser). A
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produo de ideias advm no somente de intelectuais profissionais (universitrios, jornalistas, etc.), mas tambm de representantes de outros grupos profissionais (agricultores, industriais, profissionais ligados a sade, etc.) que definem sua relao com o mundo13. Os mediadores setoriais cumprem uma funo de intelectuais orgnicos no sentido de Gramsci. O interesse principal desta perspectiva analtica verificar como as polticas pblicas so construdas e transformadas a partir desta relao global/setorial e o papel dos mediadores neste processo. Segundo seus principais autores, as mudanas ou a construo de uma nova poltica pblica so resultados da alterao no referencial setorial no sentido de ajust-lo ao referencial global (Muller e Jobert, 1989). Um exemplo da aplicao deste quadro de anlise com efeito, o que deu origem a prpria perspectiva , concerne mudana na poltica agrcola francesa nas dcadas de 19501960. Segundo Muller (2004), at 1940, as aes do poder pblico em relao agricultura caracterizavam-se por uma poltica de manuteno. Assentado o desenvolvimento na expanso de uma burguesia bancria e colocado em segundo plano o desenvolvimento industrial, no havia necessidade de liberao de mo de obra do campo, sendo mister, portanto, uma poltica agrcola de manuteno que protegia o mercado interno e freava a modernizao da agricultura (evitando o xodo rural). O referencial do setor correspondia perfeitamente ao referencial global da poca: referencial de equilbrio. A partir de 1945, o referencial global comeou a ser alterado no sentido de reivindicar a industrializao e a modernizao da sociedade francesa, todavia os mediadores setoriais continuavam enfatizando um referencial de manuteno. No final da dcada de 1950 e incio da dcada de 1960, emergiu um novo mediador o Centro Nacional de Jovens Agricultores (CNJA) portando um discurso de modernizao da agricultura, coerente, portanto, com o referencial global. Os representantes do CNJA construram uma nova representao da agricultura e do seu papel na sociedade (referencial setorial) e propuseram um programa de ao que foi adotado pelo governo. Em 1981 foi realizada uma tentativa de criao de um novo referencial quando outro ministro da agricultura assumiu o cargo e reivindicou mais justia social (sistema de preo diferenciado), reduo do xodo rural e questionou o monoplio de representao da principal organizao camponesa (Muller, 2004). Porm, seus aliados (sindicalismo de esquerda) foram poucos influentes neste perodo e seus discursos (enfocando a luta de classes) estavam defasados com a realidade da maioria dos agricultores e, ainda, o referencial global caminhava em sentido inverso, indo ao encontro do mercado. A partir de 1983, o governo se rendeu ao referencial do mercado. O referencial do setor foi argido em virtude de seu elevado custo de sustentao dos excedentes e de seu posicionamento contraditrio em relao s demandas crescentes de competio externa, conduzindo o governo a adequar suas polticas econmicas s de seus pases vizinhos. A mediao passou, ento, a ser realizada fora da profisso agrcola, cabendo a Comisso da Comunidade Europia esta funo e se antes o governo negociava em igualdade com os mediadores das polticas agrcolas, agora se tornou submisso quela (Muller, 2004). Esta perspectiva de anlise tem recebido algumas crticas as quais concentram-se principalmente na falta de clareza da noo de referencial e a sua no aplicabilidade a todas as polticas pblicas. Mriaux (1995) questiona a falta clareza da noo de referencial, sendo a
13 Ao construir uma viso do mundo e do lugar e papel na sociedade, o referencial fornece tambm um componente identitrio ao grupo. Assim, a elaborao de uma poltica pblica ao mesmo tempo uma forma de construo de uma nova forma de ao pblica e um processo em que o ator coletivo trabalha sobre sua identidade (Muller, 2004). Foi o caso do PRONAF que auxiliou a consolidar a categoria social da agricultura familiar.
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mesma utilizada como sinnimo de ideias, representaes sociais e ideologia. Isto tornaria o referencial uma noo heurstica dificilmente apreensvel. Por sua vez, Massardier (2008) alude que a noo de referencial no seria cabvel na anlise de polticas pblicas que apresentam elevada fragmentao dos atores, onde a ao pblica policntrica, dada a dificuldade de estabilizao de um referencial (caso das redes de poltica pblica). Para o autor, a perspectiva dos referenciais visa analisar o que faz globalmente sentido num setor da poltica pblica, mais do que evidenciar os processos microsociolgicos de fabricao das representaes mltiplas em ao no policy making contemporneo. Outra crtica que pode ser aludida diz respeito ao fato de Muller considerar a existncia de somente um referencial global e setorial.14 Ao assim proceder, este modelo analtico torna-se uma camisa de fora para analisar as transformaes da sociedade e minimiza o poder dos atores em construir polticas pblicas de resistncia ao referencial global. Todavia, tambm importante se questionar se a aceitao da premissa de mais de um referencial concomitante no acarreta a perda do sentido heurstico da noo de referencial. Por fim, Sabatier e Schlager (2000) aludem que esta perspectiva pouco diz sobre o papel dos arranjos institucionais, as condies socioeconmicas, a cultura poltica etc. no desenvolvimento e contedo dos referenciais. A perspectiva que acentua as noes de fruns e arena apresenta uma relao estreita com a perspectiva dos referenciais acima aludida. Com efeito, estas noes, tal como apresentadas a seguir, foram expostas inicialmente por Bruno Jobert (1995; 1994; 1992) e apropriadas em seguida por Fouilleux (2003; 2000). Ambos, Muller e Jobert (1987), construram a perspectiva dos referenciais, destacando que a mudana ou a construo de um novo referencial passa pelo ajuste global/setorial. Em anos ulteriores, Jobert passou a acentuar que a mudana ou a construo de um novo referencial passa pelo funcionamento diferenciado de vrias instncias ou fruns. A noo de referencial seria, aqui, um instrumento que permite () cercar o jogo de representaes mais imediatas associadas a negociao das polticas pblicas. (Jobert, 1995, p. 18). Ainda que resguardando um olhar macro, o interesse recaiu em compreender os processos mais microsociais de formao e negociao das polticas pblicas, dimenses que Fouilleux toma para si. A proposta de Fouilleux apresenta o mrito de, em certa medida, abrir o referencial proposto por Muller e Jobert (1989), deixando o papel dos atores mais evidentes e tornado o referencial mais compreensvel e aplicvel. Atravs dos conceitos de fruns e arena possvel ter maior clareza sobre os diferentes atores que produzem as ideias, os jogos e as disputas envolvidos entre atores e fruns, e as diferentes fases at a constituio de uma poltica pblica. Ademais, ao centrar sua anlise nos atores, esta perspectiva busca uma articulao entre ideias, instituies e interesses (dimenses abordadas de modo separado pelas abordagens discutidas nas sees anteriores). Compreende-se que as ideias so construdas pelos atores de acordo com seus interesses, identidade, relaes de poder que os constrangem e as regras do jogo que os regem (instituies formais e informais no sentido de North (1990)). Ademais, as prprias polticas pblicas so analisadas como instituies na medida em que so interpretadas como ideias institucionalizadas (que definem as regras do jogo (North, 1990)). Trs conceitos so importantes para esta perspectiva: frum de produo de ideias, frum das comunidades de polticas pblicas e arena. Fouilleux (2003; 2000) define frum como espaos mais ou menos institucionalizados, mais ou menos especializados, regidos por regras e
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Neste sentido ver tambm Smyrl (2006).

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dinmicas especfica, nos quais grupos de atores debatem diferentes vises de mundo. Cada frum produtor de diferentes representaes, ideias sobre as polticas, as quais variam segundo os interesses, as identidades, as relaes de poder e as instituies. Alm da natureza das ideias manipuladas e produzidas sobre uma mesma poltica ser diferente entre os fruns, tambm so distintos os critrios de aceitabilidade e de coerncia do discurso, bem como a evoluo das controversas no interior dos fruns. De acordo com a autora, existem duas grandes categorias de fruns: frum de produo de ideias e frum das comunidades de poltica pblica. Enquanto o primeiro o lugar onde as ideias so produzidas, o segundo o espao de reutilizao e institucionalizao destas ideias, onde estas so transformadas em instrumentos de poltica pblica. H, portanto, circulao de ideias do frum de produo de ideias para o frum das comunidades de poltica pblica, constituindo etapas sucessivas em presena de atores distintos. Enquanto nos fruns de produo de ideias a populao relativamente homognea, no frum das comunidades de poltica pblica a heterogeneidade expressiva (polticos, acadmicos, profissionais, administradores pblicos), tornando inteligvel a heterogeneidade das ideias e dos sistemas de representao em torno de uma poltica pblica (Fouilleux, 2000). A vida de um frum das comunidades de poltica pblica ritmada pela alternncia de fases de estabilidade e de conjunturas crticas, constituindo dois tipos de dinmicas das ideias: a) configurao frum, em que a controversa exposta e caminha no sentido de sua maturao e seleo das alternativas oriundas dos diferentes fruns de produo de ideias. Aqui, h a produo normal e rotineira das polticas pblicas, sendo as mudanas marginais e incrementais, e; b) configurao arena (conjuntura crtica do frum) que constitui a ltima etapa de seleo das alternativas, onde, de fato, as ideias so institucionalizadas em polticas pblicas. neste momento que mudanas maiores nas polticas pblicas podem acontecer ou que novas polticas so construdas. Ao estudar a reforma da PAC de 1992, Fouilleux (2000) identificou a influncia de trs fruns de produo de ideias: a) ) o frum da economia cientfica (em particular, os economistas agrcolas) que passaram a criticar na dcada de 1980 os rumos seguidos pela PAC, seja por seu protecionismo (responsvel por distores de concorrncias no mercado mundial de produtos agrcolas), seja pela desigual transferncia de recursos que aportava (sendo proporcional s quantidades produzidas, o subsdios estavam orientados aos grandes produtores); b) o frum da retrica poltica que sentia, por lado, a presso internacional para reduzir os subsdios agricultura e, por outro, a presso dos agricultores para manter-los, e que ainda sofria com os custos financeiros da PAC e; c) o frum Professional formado pelos agricultores (geralmente organizados em sindicatos) que reivindicavam a manuteno do protecionismo agrcola. Estes trs fruns com ideias distintas sobre os rumos da PAC mais as elites administrativas encontravam-se presentes e negociando no frum das comunidades de poltica pblica, onde a reforma da PAC foi institucionalizada. A abordagem cognitiva apresenta o mrito de destacar fatores e dinmicas frequentemente despercebidas na anlise de polticas pblicas as crenas, as representaes e as ideias mais ou menos partilhadas por atores pblicos e privados, o papel da aprendizagem e do conhecimento cientfico -, todavia, tambm carrega as crticas deste mrito. Segundo Surel (2006), estas concernem principalmente ao uso, s vezes, despreocupado da noo de ideias, sem uma indicao precisa do que so estas, como aprende-las na realidade social e sua influncia causal nas polticas pblicas e; uma certa valorizao excessiva das variveis cognitivas e normativas, conduzindo, no raro, a utilizaes meramente retricas das noes mencionas, desconhecendo
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os modos de mobilizao, de difuso e instrumentalizao destas matrizes. Outras variveis, como os interesses dos atores ou as lgicas institucionais, podem influenciar e ter uma dimenso causal mais expressiva que as ideias. 5. Grupos de interesse e polticas pblicas na abordagem das Redes de Poltica Pblica Ao aplicar o aporte da Nova Economia Institucional (NEI) s polticas agrcolas, Belik et al. (2007) destacam que, contrariamente ao que afirma esta abordagem15, as polticas no dependem apenas da vontade dos indivduos e o Estado, ainda que defina as polticas pblicas, no consegue implement-las sozinho. Neste sentido, para os autores, ganham notoriedade as estruturas de governana na definio e implementao das polticas agrcolas, sendo as redes de poltica pblica (policy network) uma expresso desta dimenso. Segundo Romano (1998), citando Kenis e Schneider, mudanas recentes no contexto socioestatal contriburam para o surgimento da abordagem de redes de poltica pblicas: multiplicaram-se os atores organizados na vida poltica e social e intervenientes nas polticas pblicas; os programas de ao pblica seguem uma tendncia de diferenciao funcional; aumentou o universo de interveno pblica; descentralizao e fragmentao do Estado; eroso das fronteiras entre o pblico e o privado e crescente participao destes ltimos nas aes pblicas; transnacionalizao das polticas pblicas e; importncia da informao pela interdependncia e complexidade dos assuntos polticos e sociais. O Estado tem diminudo sua capacidade de definir e implementar as polticas e tem aumentado a participao de outros atores neste processo, o que coloca (...) o desafio de estudar as organizaes e de interpretar a ao pblica em termos de ao coletiva. (Romano, 1998, p. 214). Conforme Hassenteufel (1995), as redes de poltica pblica colocam no mesmo plano analtico atores estatais e no estatais, e o Estado analisado no como uma entidade abstrata e/ou monoltica e, sim, de modo fragmentado onde esto presentes vrios atores.16 Ademais, deve-se considerar que dentro de um setor de ao pblica h vrias redes, ou vrias polticas infrassetoriais (Hassenteufel, 1995). Assim, a fragmentao do Estado ocorre em termos inter-setoriais e infrassetoriais, e os atores destas instncias podem estar em concorrncia.17
Para esta abordagem, simplificadamente, as polticas agrcolas derivam de uma alterao no ambiente institucional (principalmente do Estado) ou de aes autnomas dos indivduos que buscam a reduo dos custos de transao 16 Cita-se, por exemplo, no caso do Brasil, o estudo de Lamounier (1994) que aponta um conjunto de atores governamentais que interferem na elaborao das polticas agrcolas, dentre os quais se destacam o Ministrio da Economia ou da Fazenda, o Banco do Brasil, o Ministrio da Agricultura, os governadores e seus secretrios de agricultura. Alm destes, Lamounier (1994) cita o Congresso Nacional com a Comisso de Agricultura e a Bancada Ruralista (atualmente poderia ser includo os legisladores vinculados agricultura familiar) e, fora da esfera do Estado, cita os mdios e grandes produtores e suas associaes, pequenos produtores, trabalhadores rurais e os consumidores (poderiam ser includos tambm os movimentos sociais). 17 Alm destas vrias instncias, seria relevante considerar o Estado em seus vrios nveis como prope a abordagem do Estado na sociedade (State-in-Society), cujos atores, interesses e presses so distintos de acordo com as escalas (Marques, 1997). Estes nveis so: a) as trincheiras: nvel das agncias locais em que o contato com a populao alvo direto e as presses so diretas, intensas, tpicas e localizadas; b) os escritrios de campo dispersos: concernentes s organizaes locais e regionais responsveis pelas decises sobre a alocao de recursos (e, s vezes, sobre a definio de polticas) que sofrem presses mais amplas e articuladas de agentes locais e regionais, e de organizaes estatais centrais; c) os escritrios centrais das agncias: localizados nas capitais ou cidades mais importantes, estes representam as elites burocrticas de cada agncia e a poltica setorial e, por definirem o escopo e desenho das polticas, sofrem presso de grupos de interesses nacionais e internacionais e; d) o alto comando: nvel mais alto do
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Esta abordagem tambm sugere alteraes no modo de olhar as polticas, focalizando-as da base (bottom up) e no do alto (top down). Para Hassenteufel (1995), a ao pblica deixa de ser concebida como um encadeamento linear de seqncias (como sugere o policy cicle)18, para ser o produto das interaes mltiplas entre diversos atores. Focalizando a ateno na implementao, as redes recuperam os atores pertinentes, suas estratgias, interesses, representaes e constrangimentos para compreender a poltica pblica (Hassenteufel, 1995). Embora se compartilhe com Hassenteufel (1995) a posio que o foco de anlise deva ser os atores e no as fases de uma poltica, acredita-se que possvel conciliar o ciclo da poltica abordagem de redes, inclusive desde a primeira fase.19 O ciclo poltico um instrumento analtico importante para observar a dinmica processual das polticas pblicas, as relaes entre os atores e as modificaes na composio da rede ao longo da poltica (ver exemplo abaixo). Hassenteufel (1995), citando Marsh e Rhodes, menciona que os tipos de rede formam um contnuo, cujos plos so as redes temticas e as comunidades de poltica pblica. Nas primeiras, o nmero de participantes maior, os interesses representados so muito diversificados, as interaes entre os atores oscilam, no h hierarquias e os conflitos so freqentes. Nas segundas, o nmero de participantes muito limitado, alguns so at excludos, os interesses representados so econmicos ou profissionais, h hierarquias, as interaes so freqentes e predomina o consenso. Entre esta polarizao, h diversas tipologias das redes segundo critrios como atores, funes, estrutura, institucionalizao, modo de interao, repartio de poder e estratgias de administrao pblica (Hassenteufel, 1995; Romano, 1998). Similarmente a tipologias de redes, no h consenso no interior desta abordagem sobre os elementos que levam os atores coletivos a interagirem em redes. Segundo Hassenteufel (1995), para alguns, o elemento chave o interesse em comum. Uma rede de interao estabilizada reduz os custos de transao entre os atores e por isso refora a comunidade de interesse entre os participantes. Para outros autores, esta explicao insuficiente em virtude de que os interesses dos atores podem se modificar rapidamente e, assim, ressaltam a importncia dos valores comuns (crenas normativas e causais, noes validantes e um modo operativo comum). Neste caso, os atores da rede partilham a mesma linguagem, se compreendem mutuamente e conhecem a lgica de ao de cada um. (Hassenteufel, 1995, p. 98). H outros autores que afirmam que os valores tambm so insuficientes, acentuando o papel dos intercmbios polticos: uma troca fundada no consenso ou na ordem social. Este intercmbio explica a interdependncia entre atores estatais e no estatais: ao mesmo tempo em que os primeiros oferecem recursos (institucionalizao, acesso privilegiado a decises, concesso de monoplios etc.) que consolidam e incrementam a
Estado pressionado por poderosos grupos de interesses nacionais e internacionais sobre estratgias gerais de desenvolvimento (poltica econmica, industrializao) (Marques, 1997). 18 Policy cicle corresponde seqncia de fases de uma poltica pblica. Frey (2000) prope que sejam observadas as seguintes fases: percepo e definio de problemas; agenda-setting; elaborao de programas e deciso; implementao de polticas e; avaliao de polticas e, se necessrio, correo. Porm, segundo o prprio autor, na prtica, os policy-makers dificilmente se atm a essa seqncia, pois, sobretudo para programas complexos e interativos, a dinmica alimentada constantemente pelos atores envolvidos e o controle permanente. Mas isto no significa que este instrumento analtico deva ser abandonado. Ao atribuir funes especficas s diversas fases dos processos poltico-administrativo, obtemos mediante a comparao dos processos reais com o tipo puro pontos de referncia que nos fornecem pistas s possveis causas dos dficits do processo de resoluo do problema. (Frey, 2000, p. 229). 19 Para Hassenteufel (1995), a abordagem de redes no pertinente para todas as fases da ao pblica, sendo mais eficiente na fase de implementao da poltica.Segundo o autor, ainda que permita compreender a tomada de deciso e o incio da implementao, esta abordagem no to operativa nas primeiras fases do ciclo da poltica.
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capacidade de organizao e regulao social por parte dos segundos, incrementada a capacidade de ao e legitimidade do Estado. Um exemplo desta abordagem para as polticas agrcolas advm de Muller (2007) que estudou a rede de atores envolvida na implementao do PAA. A rede foi constituda por dezesseis atores representantes de diversas instituies estatais e da sociedade civil. Demonstrando a fragmentao do Estado, fizeram parte os seguintes atores estatais: Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate a Fome MESA (atual Ministrio do Desenvolvimento Social MDS), MDA, Ministrio da Fazenda e Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) na figura da Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB). Por sua vez, aos atores da sociedade civil eram representantes do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA), dos movimentos sociais20, cooperativas, sindicatos etc. Segundo a autora, este conjunto de atores confluiu para a criao do PAA em virtude de laos sociais anteriormente estabelecidos seja na academia, seja no partido ou, ainda, no movimento social e na burocracia (amide combinando dois ou mais destes). A constituio da rede do PAA no significa que todos os atores participantes tenham as mesmas concepes a respeito do programa, na realidade, h entendimentos distintos, o que conduziu a autora a identificar trs comunidades no interior daquela rede (Muller, 2007). Estas comunidades comearam a se estabelecer sobretudo na elaborao e operacionalizao do programa, sendo que at ento (definio do problema, construo de documentos) no havia conflitos significativos. A primeira comunidade formada pelos representantes do MESA, para os quais o PAA deveria ser concebido em termos de desenvolvimento local, incluindo a comercializao de qualquer produto da agricultura familiar (a produo de alimentos no central dado que, para eles, esta questo no Brasil j est resolvida). Aqui, a preocupao com o carter estruturante ou no do programa est ausente. A segunda comunidade, formada pelo CONSEA, alude que a relao entre agricultura familiar e segurana alimentar crucial para combater a insegurana alimentar, sendo o PAA estratgico e estruturante para tal. A questo do desenvolvimento com equidade um eixo central. Ambas as comunidades tambm divergiam quanto formao de estoques: enquanto para a primeira esta questo representava um desvirtuamento do programa, para a segunda a formao de estoques tinha relao direta com a segurana alimentar (oferta de alimentos e estabilizao dos preos). A terceira comunidade formada pela CONAB, para quem o PAA representou um revigoramento da instituio bem como uma diversificao do pblico com quem interage. Esta a comunidade que mais tem contato com os movimentos sociais e a sociedade civil, em virtude de que esta quem operacionaliza o programa: o espao em que Estado e sociedade dialogam sobre o programa. (Muller, 2007, p. 113). Por conseguinte, tem uma viso prtica do PAA. Assim, a abordagem de redes contribui na anlise de polticas pblicas ao relativizar o papel do Estado (acentuado nas abordagens marxistas e neoinstitucionalistas) e fragment-lo em diversos atores estatais; ao transformar o Estado permevel na sociedade (Marques, 1999); ao romper a dicotomia entre pblico e privado e; ao incorporar uma multiplicidade de atores no estatais na anlise das polticas pblicas (pouco tratado pelas abordagens discutidas acima, exceto na abordagem cognitiva). Como mencionou Muller (2004, p. 49), uma das caractersticas da noo de redes (que, ao mesmo tempo em que a faz interessante, difcil de utiliz-la) de se
Estes no participaram ativamente na formulao e implementao do PAA, pois no apostavam no programa e insistiam nas pautas relacionadas ao crdito rural. A participao destes tornou-se relevante a partir de 2005 na sustentao do programa, ao reivindicarem ampliao e mais recursos financeiros (Muller, 2007).
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remeter a realidades muito distintas que comportam numerosas formas de articulao entre grupos sociais e o Estado: a noo de redes constitui uma ajuda preciosa para compreender o papel dos atores nas polticas pblicas. Todavia, como aponta Hassenteufel (1995), tambm h limites: a) o estudo dos atores e de suas interaes atravs das redes pode no ser pertinente para todas as polticas pblicas, mormente naquelas em que os atores coletivos so difceis de serem identificados ou fracamente organizados, ou onde imperam formas de ao simblica e pontuais; b) h risco de excessiva particularizao dos setores, negligenciando as interdependncias e; c) ao acentuar as interdependncias e a partilha de conceitos e valores, podem ser ocultados os conflitos internos rede. 6. Consideraes finais Este artigo teve por objetivo discutir os vrios elementos que interferem nas polticas pblicas a partir de diferentes abordagens tericas: abordagem neomarxista, abordagem neoinstitucionalista, abordagem cognitiva e redes de polticas pblicas. Como mencionado j na introduo, em termos gerais, cada uma enfatiza um elemento em particular que interfere na elaborao e na execuo das polticas pblicas, quais sejam, respectivamente, os capitalistas, o Estado e demais instituies, os grupos sociais e as ideias que portam, e os grupos de interesse. Buscou-se evidenciar ao longo do texto as contribuies, os limites e, sempre que possvel, exemplos de sua aplicao s polticas agrcolas. Todas as abordagens trazem grandes contribuies para a anlise das polticas pblicas, todavia, pde-se observar que, em muitas situaes, elas isoladamente no do conta da complexidade que envolve as polticas pblicas. Muitos dos seus limites so contemplados na associao com outra abordagem. Neste sentido, mais que as contribuies de uma abordagem em particular, devem-se ponderar os elementos trazidos por vrias delas ao mesmo tempo e no mesmo espao. Ideias, instituies e atores sociais distintos encontram-se entrelaados nas polticas pblicas e se influenciam mutuamente, o que significa que, embora seja dada nfase em uma abordagem, as outras no devem ser ignoradas.
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Neste sentido ver tambm Smyrl (2006).

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