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FE DE ERRATAS
En la pgina 26, en el segundo prrafo de la primera columna debe aadirse la frase que se destaca con negrita y la referencia final: En este decenio, parece confirmarse una reduccin de la AOD dirigida a la regin de Amrica Latina y el Caribe. En la dcada de los sesenta la regin recibi el 12,7 por 100 de la AOD mundial, y actualmente recibe menos del 8 por 100. La reduccin, en opinin de Tezanos y Martnez de la Cueva (2009), no se explica tanto por el progreso econmico logrado en la regin, sino por un cambio en el propio sistema de ayuda debido al cambio de prioridades que suponen la agenda de los ODM. Este cambio, adems, se acenta en la Cumbre del Milenio + 5, ya que supuso una transformacin en la perspectiva de cumplimiento de los ODM desde una lgica global a otra nacional (Tezanos y Martnez de la Cueva, 2009, p. 5).
LA INSERCIN DE AMRICA LATINA EN EL CAMBIANTE SISTEMA INTERNACIONAL DE COOPERACIN
Christian Freres (dir.), Ignacio Martnez y scar Angulo
Estos materiales estn pensados para que tengan la mayor difusin posible y que, de esa forma, contribuyan al conocimiento y al intercambio de ideas. Se autoriza, por tanto, su reproduccin, siempre que se cite la fuente y se realice sin nimo de lucro. Los trabajos son responsabilidad de los autores y su contenido no representa necesariamente la opinin de la Fundacin Carolina o de su Consejo Editorial. Estn disponibles en la siguiente direccin: http://www.fundacioncarolina.es Edicin no comercial. Prohibida su venta
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NDICE
INTRODUCCIN Y MARCO ANALTICO, Christian Freres ..................................... 1. REFLEXIONES ACERCA DE LA ARQUITECTURA INTERNACIONAL DE LA AYUDA, Christian Freres.................................................................................... EL CAMBIANTE CONTEXTO LATINOAMERICANO ANTE LA COOPERACIN INTERNACIONAL, Christian Freres e Ignacio Martnez ....... LA COOPERACIN AL DESARROLLO DE LA UE CON AMRICA LATINA EN EL MARCO DE SU POLTICA GLOBAL DE COOPERACIN Y DE LAS RELACIONES BIRREGIONALES, Christian Freres ........................................... LA COOPERACIN ESPAOLA EN AMRICA LATINA: EN BUSCA DE UN MARCO ESTRATGICO, Christian Freres ......................................................... LOS ESTUDIOS DE CASO EN AMRICA LATINA ............................................ INTRODUCCIN A LOS CASOS, Ignacio Martnez ...................................... LA COOPERACIN EN BOLIVIA, scar Angulo ........................................... LA COOPERACIN INTERNACIONAL EN CHILE, Ignacio Martnez ............ LA COOPERACIN INTERNACIONAL CON PER, scar Angulo ...............
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4.
57 71 71 74 94 112
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. LA OPORTUNIDAD DE LA CRISIS, Christian Freres ......................................................................................................... 129 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS, PGINAS WEB Y ENTREVISTAS REALIZADAS.............................................................................................................. 139 NDICE DE CUADROS, GRFICOS Y RECUADROS................................................. 147 GLOSARIO DE SIGLAS.............................................................................................. 149
Christian Freres es especialista en cooperacin al desarrollo y relaciones internacionales, con ms de 20 aos de actividad profesional en Europa, Amrica Latina y Estados Unidos. Actualmente trabaja como consultor. Su actividad principal es la de asesor de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID). Asimismo, es investigador asociado al Instituto Complutense de Estudios Internacionales, y es docente en varios programas de postgrado de relaciones internacionales y cooperacin al desarrollo. A lo largo de su trayectoria profesional su trabajo se ha centrado en el anlisis y puesta en marcha de polticas de cooperacin internacional para el desarrollo, en la realidad sociopoltica de Amrica Latina y en las relaciones entre Espaa, la Unin Europea y Amrica Latina. Ha dirigido una serie de proyectos internacionales de investigacin, ha realizado consultoras para el gobierno espaol, la Comisin Europea y otras entidades internacionales; ha enseado en varias universidades, y ha publicado diversos estudios, tanto para el mundo acadmico como para orientar polticas pblicas. Ignacio Martnez es coordinador de Estudios de la Plataforma 2015 y ms, y tambin est asociado al Departamento de Desarrollo y Cooperacin del Instituto Complutense de Estudios Internacionales. Es licenciado en Sociologa y experto en Desigualdad, Cooperacin y Desarrollo por la Universidad Complutense de Madrid. Su trayectoria en cooperacin internacional la ha desarrollado tanto en el mbito de la gestin, como en el de la participacin en organizaciones de la sociedad civil y especialmente a travs de su labor investigadora. En este mbito se ha especializado en el anlisis de los actores de la sociedad civil y los gobiernos descentralizados en los procesos de desarrollo, as como en su aportacin a la construccin de la agenda de la eficacia de la ayuda. scar Angulo es licenciado en Administracin de Empresas, Mster en Cooperacin Internacional por el IUDC de la Universidad Complutense de Madrid y Posgrado en Evaluacin de Proyectos y Anlisis de Riesgo. Ha trabajado como analista y coordinador financiero en diversas instituciones pblicas en su pas, entre ellas en el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y en el Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo de Bolivia. Ha sido responsable de la gestin y administracin del Proyecto de Reforma Institucional, apoyado por el Banco Mundial (1999-2004), y fue Gerente de Christian Childrens Fund. Desde 2007 se desempea como Responsable de la Unidad de Programacin y Calidad de la Ayuda en la Oficina Tcnica de Cooperacin de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) en Bolivia.
INTRODUCCIN Y MARCO ANALTICO

Christian Freres
UN CONTEXTO GLOBAL CAMBIANTE
El mundo est cambiando a marchas forzadas. Adems de las presiones constantes que ejerce la globalizacin que se inici hace unas dcadas, existen otros factores de impulso de cambio, entre los cuales destaca la crisis econmica global que explot a fines de 2007 y que sigue provocando estragos en todo el planeta. En los ltimos aos tambin han surgido con fuerza nuevos actores y temas. Entre los primeros destacan especialmente pases-continentes como China o la India, pero tambin, a escala ms regional, otros como Brasil o Sudfrica. Quin hubiese imaginado hace tan solo cinco aos que pases como Brasil participaran en programas internacionales de rescate de un estado miembro de la Unin Europea (Grecia)? Los actores emergentes no se limitan a los estados pues los agentes no estatales, como las empresas, algunas organizaciones no gubernamentales (ONG) internacionales, mafias transnacionales, grupos terroristas, etc., estn teniendo un impacto notable en la conformacin y fragmentacin del sistema global. Por ltimo, es necesario citar algunos temas, particularmente aquellos relacionados con bienes pblicos globales y regionales, como el cambio climtico, que no slo reciben cada vez ms atencin en los foros internacionales, sino que estn teniendo una incidencia directa en la vida de millones de personas. Adems, si1
guen teniendo relevancia algunos males pblicos globales como la pobreza, pues todava ms de mil millones de personas malviven con menos de un euro al da. Ante este panorama de transformacin, cuyos elementos solo se presentan aqu a pinceladas, las herramientas para abordar los grandes desafos de hoy y maana tienen que evolucionar. Dentro de los instrumentos disponibles, la cooperacin internacional tiene un papel fundamental. Sin embargo, el sistema de relaciones internacionales, como se observa en un artculo reciente de la revista semanal The Economist no se ha adaptado an a los cambios en el mundo, en particular en el llamado tercer mundo1. En efecto, da la sensacin de que la cooperacin no evoluciona al ritmo de los cambios en los pases en desarrollo. Esto es particularmente cierto en el caso de la ayuda oficial al desarrollo (AOD), pues actualmente se detecta mayor dinamismo en otras formas de cooperacin, en especial en la colaboracin entre pases en desarrollo, la llamada Cooperacin Sur-Sur.
ESTRUCTURA DE LA INVESTIGACIN: OBJETIVOS Y MARCO TERICO
Esta investigacin se inserta en el contexto antes referido, y tiene el siguiente objetivo general: Perfilar la insercin actual y po-
Seeing the world differently. Rethinking the 'Third World', The Economist, 10 de junio de 2010.
Christian Freres
tencial de los pases latinoamericanos en la agenda internacional de desarrollo, particularmente de cara a los principios de eficacia de la ayuda, e identificar cmo Espaa, en el marco de la Unin Europea, puede contribuir a reforzar dicha insercin. Este objetivo ambicioso intenta responder a la necesidad de una reflexin profunda sobre cmo puede Espaa, en el contexto de la UE, incidir ms decisivamente en la definicin de la arquitectura de la ayuda en Amrica Latina, no slo por sus propios intereses y como va para mejorar la calidad de su ayuda, sino tambin porque as contribuira a realzar la posicin de esta regin en este mbito y sus capacidades de desarrollarse. Este estudio es una investigacin exploratoria que no pretende agotar totalmente la materia, pues ello requerira ampliar significativamente el alcance del mismo. Aunque el estudio sigue las pautas comunes de cualquier investigacin acadmica (revisin de literatura, trabajo de campo y anlisis de datos), aspira ms a contribuir a la reflexin para la toma de decisiones de poltica que a abultar la literatura escolstica. El aporte ms original y emprico de la investigacin se encuentra en los estudios de casos en tres pases latinoamericanos (Bolivia, Chile y Per) y en el anlisis de datos e informacin sobre la cooperacin europea y espaola en Amrica Latina. En cualquier caso, la pretensin modesta del equipo de investigacin consiste ms en mapear los temas y en sealar algunas de las preguntas importantes, que en dar respuestas contundentes.
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Son tres los objetivos especficos que se derivan del objetivo general. En primer lugar, en este estudio se analiza cmo Amrica Latina (AL) se est insertando en la emergente arquitectura internacional de desarrollo. En un primer nivel de anlisis, de carcter general (Captulo 1), se definirn los elementos principales de la nueva arquitectura del desarrollo (sea lo que fuere este trmino algo sobre-utilizado) y sus implicaciones para AL. En esta lnea se analizar el tema de la cooperacin con pases de renta media (PRM) que Espaa ha intentado impulsar, pues es hacia ese grupo de estados donde ha enfocado gran parte de su ayuda. Es un tema que no ha cuajado entre los donantes tradicionales, muchos de los cuales orientan sus polticas ms hacia objetivos como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), pero s est siendo til para economas/donantes emergentes. Una pregunta importante que se intenta abordar en esta investigacin es si el enfoque de cooperacin con PRM puede incidir de manera ms potente en definir la emergente arquitectura de la ayuda o, por el contrario, seguir siendo un elemento secundario. Espaa podra tener un papel importante para lograr una respuesta positiva a esta cuestin. Por otro lado, se trata de explorar las tendencias generales de la cooperacin internacional en Amrica Latina (Captulo 2), tanto en trminos cuantitativos como cualitativos. El estudio aborda no solo la AOD proveniente de los pases del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE
Introduccin y marco analtico
(respondiendo a diversas preguntas, como: quin se va de AL, quin se queda, dnde, cmo y por qu, y quin est entrando), sino tambin de otras fuentes, as como los flujos de cooperacin que generan los propios pases (i.e., la Cooperacin Sur-Sur). Qu peso tienen estos flujos en trminos del PIB y gasto pblico de los pases receptores, y como instrumento de incidencia en polticas de desarrollo? Ha tocado suelo la AOD para AL o puede seguir cayendo? La cooperacin Sur-Sur intra-latinoamericana parece estar intensificndose: aumentar su relevancia de manera que tendr un peso propio semejante a la cooperacin tradicional? Cul ser la interrelacin entre estos flujos? Otra vertiente de este anlisis tiene que ver con la implementacin de la agenda de la Declaracin de Pars (DP) en Amrica Latina. No se trata de recorrer mecnicamente la aplicacin de los cinco principios de la DP aunque como se ha , visto en otros estudios recientes, estos pueden aportar un marco analtico til. En este texto se tratara de analizar la adecuacin del contexto regional (y nacional en los tres casos abordados) para determinar si facilita o complica esta agenda; cul es el debate en la regin al respecto y cules son las distintas posiciones? El debate incorpora perspectivas de actores de la sociedad civil o es principalmente intergubernamental? En septiembre de 2010 se realiz una evaluacin de los logros hasta ahora y los
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desafos para alcanzar en 2015 los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Los datos preliminares para AL no son tan malos, pero la regin sigue sin avanzar apenas en el ODM 1 referido a la reduccin a la mitad de la pobreza absoluta. Este hecho refleja que necesita crecer rpidamente durante varios aos y mejorar su distribucin para superar las desigualdades profundas que apenas han cambiado en los ltimos aos. A escala internacional se ha empezado un debate sobre qu se debe hacer despus de 2015 con relacin a estos objetivos: si se deben establecer nuevas metas, ampliar los objetivos o cambiar totalmente de enfoque. Para Amrica Latina en general los ODM han tenido una relevancia menor que en otras zonas en desarrollo, lo cual queda muy patente en los tres estudios de caso realizados. Algunos observadores han criticado el hecho de que los ODM no incluyen aspectos importantes para la regin como la gobernabilidad, la desigualdad, el desarrollo econmico, etc. Adems, se tiende a centrar en los ODM 1-7 que se refieren a desafos de los pases en desarrollo, dejando poco atendido el nico ODM, el octavo, que tiene que ver con responsabilidades de los pases ricos con el desarrollo. Este debate es importante para AL2, pero los pases de la regin no tienen intereses totalmente homogneos, por lo que no es seguro que puedan forjar una posicin comn suficientemente fuerte para incidir efectivamente.
Ver, al respecto, el apartado 1.2. del trabajo de Jos Antonio Sanahuja (2008).
Christian Freres
Este ltimo tema es una importante cuestin en s misma, pues la heterogeneidad de AL hace que sus pases encaren las amplias temticas de la arquitectura internacional de la ayuda de manera cada vez ms variada. Aunque en esta investigacin solo se abordan tres casos en cierta profundidad, aportan datos claros sobre la variedad presente en la regin. En este contexto, una incgnita que se plantea es si es posible superar esta situacin con la fragilidad institucional regional existente y las visiones polticas tan contrarias que cohabitan en Amrica Latina. El segundo objetivo especfico de la investigacin es determinar las implicaciones que la poltica de ayuda de la UE tiene para Amrica Latina (Captulo 3). Se trata de definir los elementos principales de dicha poltica, y los cambios que se han producido en su enfoque. Se analizan como distintas iniciativas de poltica de desarrollo de la UE por ejemplo, el Consenso Europeo de Desarrollo (2005) y el Cdigo de Conducta sobre complementariedad y la divisin de trabajo (2007) inciden (o no) en la prctica de esa cooperacin en Amrica Latina. Asimismo, este estudio aborda textos centrados en las relaciones entre la UE y Amrica Latina como la comunicacin La Unin Europea y Amrica Latina: Una asociacin de actores globales de 2009 que indica la necesidad de adaptar y adecuar los programas de cooperacin a la variedad existente en la regin; an concentrando los recursos financieros en los pases ms pobres, la UE debe
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buscar nuevas formas de cooperacin con pases con niveles de desarrollo ms elevados. Se explora en este trabajo si esta comunicacin significa un giro en la poltica de cooperacin para que responda ms a la situacin de renta media de muchos pases. Si es as, tiene la Comisin la capacidad y los estados miembros, la voluntad de llevarla a cabo? Tambin se aborda por encima las posibles implicaciones que pueden tener la puesta en prctica del Tratado de Lisboa que entr en vigor a fines de 2009. El foco de la investigacin se centra en el potencial impacto de cambios en la estructura interna de la Comisin, la creacin del Servicio Europeo de Accin Exterior, el peso de la Comisin y del Parlamento Europeo en la poltica de cooperacin, etctera. El tercer objetivo concreto de esta investigacin consiste en examinar las repercusiones que la nueva realidad tiene para Espaa (Captulo 4). Este objetivo es quizs el ms relevante en cuanto a las posibles recomendaciones que puedan emanar del estudio. Entre 2004 y 2008 ha crecido la AOD espaola de manera notable. Sin embargo, una de las facetas ms destacables de la ltima etapa ha sido la reduccin del peso relativo de Amrica Latina en la cooperacin espaola. Aunque esta regin sigue dominando recibiendo alrededor de 4 de cada 10 euros de ayuda espaola, su importancia se ha reducido notablemente, tanto en trminos cuantitativos como cualitativos. Por ejemplo, en el III Plan Di-
rector de la Cooperacin Espaola 20092012 no se establece un objetivo cuantitativo mnimo para esta cooperacin ni aparece como regin destacable en el captulo referido a las prioridades geogrficas. Tampoco existe un documento estratgico para esta regin tanto para las relaciones en general como para la cooperacin al desarrollo en particular. Ms all de estas tendencias internas, esta investigacin pretende analizar cmo Espaa ha transformado (o no) su cooperacin para reflejar cambios en Amrica Latina y en el contexto de la UE. Por ltimo, es importante sealar lo que no se pretende con este estudio. No se trata de evaluar en profundidad la eficacia de la cooperacin internacional en general, o la espaola en particular, con Amrica Latina. Tampoco se pretende analizar en detalle la cooperacin espaola o europea en esta regin ms all de los tres casos analizados por lo que no se incluyen datos muy desagregados. Siendo estos objetivos interesantes en s mismos, superan el alcance de este trabajo.
ra es que no conviene presentar la reduccin de los flujos de ayuda hacia Amrica Latina de manera dramtica. Por un lado porque histricamente esta regin nunca ha recibido mucha AOD. Solo para algunos pocos pases la ayuda ha tenido un peso importante con relacin a su PIB o gasto pblico respectivo (o en trminos per cpita), mientras para el resto de regin ha sido un flujo residual y, demasiado inestable como para incorporarla adecuadamente en planes de desarrollo de medio o largo plazo. Sin embargo, tambin hay evidencia de que la ayuda internacional ha desempeado un papel importante con relacin a algunos procesos concretos durante periodos limitados en Amrica Latina. Por ejemplo, su rol en el apoyo a las fuerzas democrticas opositoras y en la defensa de los derechos humanos durante las dictaduras en los aos setenta y ochenta fue notable3. Asimismo, y ms all de valoraciones sobre lo adecuado del enfoque, la cooperacin internacional jug un rol clave en el impulso de las reformas econmicas en las dcadas siguientes (que, paradjicamente, les ayud a superar ciertos efectos de la crisis econmica actual, a diferencia de los pases ricos). Por ltimo, la comunidad internacional ha tenido un papel relevante en estimular los procesos de descentralizacin y de fortalecimiento de la sociedad civil en los ltimos aos. Por el contrario, la ayuda internacional tambin puede haber contribuido a agra-
LA BSQUEDA DE RUMBOS PROPIOS EN AMRICA LATINA
Antes de entrar en el contenido conviene dejar presente algunas cuestiones que sustentan la visin del equipo de investigacin al abordar este estudio. La prime3
El Apoyo Internacional a la Democracia en Amrica Latina, Revista Sintesis 21, Madrid, 2004.
Christian Freres
var tensiones asociadas con transformaciones socioeconmicas. No obstante, pocas personas en la regin realmente son conscientes de estos procesos, pues la cooperacin no ha tenido una presencia tan fuerte como la que se observa en otras regiones. Por ello, las percepciones y actitudes latinoamericanas ante la ayuda internacional son distintas generalmente de mayor escepticismo a las que se encuentran en otras zonas del sur. Esto nos lleva a otro concepto, el de pases de renta media. Amrica Latina es una regin donde predomina esta categora de pases, aunque otra vez es importante cualificar esta situacin, pues el grupo de los PRM4 es muy heterogneo, incluyendo en un extremo algunos estados que podran considerarse frgiles y, en el otro extremo, otros que son economas emergentes o potencias regionales con un rol cada vez ms relevante en los foros globales5. Pero, casi todos los pases se encuentran inmersos en su propio proceso de desarrollo, en el cual los avances son cada vez ms costosos en trminos institucionales y econmicos, y las posibilidades de regresiones en indicadores sociales o situaciones polticas estn muy presentes. En definitiva, algunos pases se atascan en este proceso o incluso retroceden. As observamos como en varios casos en la regin la calidad de la democracia va en cla4 5
ro declive, mientras en otros se consolidan las instituciones democrticas. En todo caso, parece haber un elemento nuevo en la regin relacionado con esta discusin. Es decir, los pases latinoamericanos estn buscando reforzar su papel en la escena internacional (especialmente evidente en el caso de Brasil y Venezuela) y su responsabilidad sobre su propio futuro; de ah el surgir de nuevos modelos de desarrollo y nuevos esquemas de integracin que buscan diferenciarse de los antiguos y, especialmente, de la ortodoxia eurocentrista, como la Alianza Bolivariana para las Amricas/ALBA o la Unin de Naciones Sudamericanas/UNASUR. Estos procesos de macro-poltica o geoestrategia reflejan aparentes tendencias ms profundas. Una es el creciente inters en buscar soluciones propias, reforzar los mecanismos de apoyo mutuo y alentar la horizontalidad en las relaciones. Desde luego, no toda esta actividad refleja una postura de solidaridad sincera, sino gran parte surge por necesidades de realpolitik pero est teniendo efectos reales en la prctica. Una de ellas es el resurgir de la cooperacin Sur-Sur. Este tipo de cooperacin responde en parte a la cada de la AOD tradicional, pero en nuestra opinin refleja corrientes ms profundas de autoafirmacin de los pases de la regin en un momento en que Amrica Latina no aparece como prioridad
El estudio ms exhaustivo sobre este tema es seguramente el libro de Alonso (2007). Un tema en el que insiste mucho un informe reciente de la CEPAL (2010) referido a la situacin de los ODM en la Amrica Latina y el Caribe.
para las preocupaciones globales en materia de desarrollo. Por ello, es en esta regin donde se encuentran muchas dudas sobre algunos aspectos de la arquitectura actual como son los principios de la eficacia de la ayuda (i.e., Declaracin de Pars), a pesar de las similitudes que estos guardan con los principios propios de la cooperacin Sur-Sur (p. ej. en el Plan de Accin de Buenos Aires de 1978 para la cooperacin tcnica entre pases en desarrollo)6. Esta situacin presenta desafos importantes para los donantes, especialmente para algunos como Espaa que s han priorizado a Amrica Latina en su cooperacin al desarrollo. Pues, ms all de los indicadores generales, la situacin en la regin, y muy especialmente al interior de los pases, es que conviven varias realidades, pues persisten una serie de unas desigualdades profundas. En algunas zonas se observan condiciones sociales problemticas, fragilidad institucional, vulnerabilidad ambiental, etc. Al lado, hay otras partes muy cercanas en las cuales se encuentra gran dinamismo econmico e innovacin. Varios gobiernos dependen en gran medida del apoyo internacional para sustentar inversiones pblicas bsicas, mientras otros estn dando un giro completo en la cooperacin, convirtindose en oferentes netos, con acciones, proyectos y programas en otros pases de la regin e
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incluso fuera de ella. Asimismo, terceros actores, como China, estn entrando en Amrica Latina con una cooperacin econmica fuerte sin condicionantes polticos (aunque s de otro tipo), ofreciendo una alternativa interesante a la cada vez ms escasa ayuda occidental. Cmo puede la cooperacin tradicional abordar semejante complejidad? Para Espaa el contexto es particularmente complejo, pues aunque se ha posicionado como el primer donante europeo en la zona, su liderazgo no es incuestionable ni es determinante en muchas cuestiones, en parte por el tipo de cooperacin que ofrece (generalmente compuesta de muchas intervenciones de reducida dimensin, aisladas entre s y generalmente de carcter reactivo) y tambin por la falta de una definicin estratgica precisa que le permitira focalizar sus recursos hacia unos objetivos ms ambiciosos. El resultado de ello es que el peso poltico y el impacto de la cooperacin espaola es menor que su relevancia cuantitativa. De ah que sea necesario realizar una reflexin profunda sobre cmo puede Espaa, en el marco de la UE, incidir ms decisivamente en la definicin de la arquitectura de la ayuda en Amrica Latina no slo por sus propios intereses y como va para mejorar la calidad de su ayuda, sino porque as contribuira a realzar la posicin de esta regin en este mbito y sus oportunidades de desarrollo. Este
Este documento se puede encontrar en [http://ssc.undp.org/Buenos-Aires-Plan-of-Action.22.0.html].
Christian Freres
estudio pretende ser un insumo para dicha reflexin.
APUNTES METODOLGICOS Y ESTRUCTURA DEL DOCUMENTO
AECID en la regin y coordin el primer ejercicio de programacin operativa, entre otras actividades relevantes. Asimismo, su trayectoria investigativa de ms de veinte aos se ha centrado en la cooperacin europea y espaola con Amrica Latina. El componente ms original del proyecto ha sido la realizacin de los estudios de caso por parte de scar Angulo (Bolivia y Per) e Ignacio Martnez (Chile), en los meses de marzo y abril de 2010. Estos pases fueron elegidos por dos motivos principales. En primer lugar, porque se quiso disponer de una variedad de casos que reflejaran distintas situaciones en la regin pero que tuvieran a la vez algn elemento comn. Se escogi Bolivia como pas tradicionalmente dependiente de la ayuda internacional, y Chile por ser uno de los primeros pases de la regin en graduarse como receptor. Per se encuentra en medio de estos dos extremos y es interesante por la presencia all de mltiples actores de la cooperacin espaola. Los tres pases comparten el espacio andino de Amrica del Sur y tienen fronteras en comn. Un segundo motivo fue vinculado a la seleccin del equipo. Se decidi que era importante incluir en el mismo un investigador de la propia regin con experiencia relevante con la cooperacin espaola. scar Angulo ha sido consultor para el gobierno de su pas en materia de polticas de cooperacin y para varios donantes, incluyendo, en la actualidad, la oficina local de AECID. Entre otras actividades destacables, ha participado en la
Esta investigacin ha sido realizada por un equipo de investigacin dirigido por Christian Freres, investigador asociado del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI). Los otros dos miembros del equipo son Oscar Angulo, consultor boliviano, e Ignacio Martnez, Investigador del ICEI. La investigacin consta de varias fases desarrolladas entre enero y junio de 2010. Al principio del proyecto se elabor un documento de orientaciones que sirvi de base para el marco analtico de toda la investigacin. Se bas en un anlisis de la literatura, revisin de informes y datos de cooperacin y reflexiones de los investigadores. Aunque la investigacin aparentemente descansa mucho en fuentes secundarias, lo cierto es que tambin se fundamenta bastante en el conocimiento adquirido gracias a la experiencia particular de los miembros del equipo, especialmente del director del mismo, quien fue asesor principal de la Direccin de Cooperacin con Amrica Latina y el Caribe de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) entre 2004 y 2009. Durante ese periodo particip en el proceso de definicin estratgica de
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realizacin de la Evaluacin de la implementacin de la Declaracin de Pars en Bolivia. Por ello, pareca lgico incluir a este pas entre el conjunto de casos analizados. Se eligi Per para que l pudiera contrastar la situacin all con la experiencia boliviana. De ah que Chile apareca como una opcin lgica para el tercer caso, por su cercana geogrfica y a la vez, su contexto diferente. Para este caso y de manera general, Ignacio Martnez traa al equipo una experiencia investigativa importante relacionada con la actuacin de las ONG y la cooperacin descentralizada espaola. No se pretende que este conjunto de pases represente totalmente la realidad compleja de Amrica Latina pero sin duda constituyen ejemplos que ilustran los desafos que enfrenta la mayora de los pases de la regin en materia de cooperacin. Para el anlisis de los estudios de caso se ha empleado una metodologa de anlisis cualitativo desarrollada en varias fases: una primera de anlisis bibliogrfico y documental, una segunda fase de trabajo de campo consistente en la realizacin de entrevistas a actores relevantes del sistema de cooperacin internacional en cada uno de los tres pases seleccionados, y una tercera de tratamiento y anlisis de la informacin. En la fase de anlisis bibliogrfico y documental se ha revisado la documentacin oficial e institucional de los actores que participaron en el relevamiento y un
anlisis de la literatura acadmica existente para cada uno de los tres pases. El trabajo de campo consisti en la elaboracin de entrevistas semiestructuradas a varios de los actores relevantes en materia de desarrollo. En los tres pases se seleccion a un grupo de informantes que, aunque reducido debido a las propias limitaciones de la investigacin, fuera representativo de los distintos colectivos y actores involucrados en el sistema de cooperacin internacional. Para ello se entrevist en los tres casos a algn representante gubernamental con responsabilidad en la gestin de la cooperacin internacional, a los representantes de la cooperacin espaola y a varios de los donantes bilaterales ms relevantes en cada uno de los pases. El listado de personas entrevistadas se complet con representantes de donantes multilaterales, representantes de organizaciones de la sociedad civil y de ONG, acadmicos y observadores independientes. La informacin resultante de ambas fases dio lugar a un abundante cuerpo de informacin que fue tratado y analizado en una tercera fase. Tras varias revisiones y discusiones del equipo de estudio, y contraste del anlisis de los pases con en anlisis regional, el resultado de los estudios de caso dio lugar a textos que se encuentran en el captulo 4 del presente documento. Una vez realizada la investigacin de base, el equipo tuvo una reunin en Madrid con el fin de analizar el conjunto de
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Christian Freres
la informacin extrada, poner en comn impresiones y definir algunas de las principales conclusiones del estudio. Fue tambin una ocasin para revisar los primeros borradores de los tres informes de estudios de caso y aportar sugerencias para su mejora. Asimismo, se realiz un breve taller con otros investigadores del ICEI y se presentaron los resultados preliminares al personal de la Fundacin Carolina. Con relacin a la parte del proyecto referido al contexto de la cooperacin de la UE, se llev a cabo una revisin de estudios y documentos oficiales. El director del proyecto realiz un viaje de investigacin a Bruselas con el fin de realizar algunas entrevistas en instituciones europeas y se hizo un seguimiento relativamente estrecho de la cumbre entre la Unin Europea y Amrica Latina y el Caribe que se celebr en Madrid a mediados de mayo de 2010, debido a sus importantes implicaciones para la cooperacin birregional. Asimismo, se realizaron algunas entrevistas en AECID para completar informacin relativa a la cooperacin actual con esta regin. El documento se organiza en cinco captulos aparte de esta introduccin y las conclusiones al final del mismo. Esta Introduccin, partiendo de los objetivos identificados, establece una especie de marco analtico para toda la investigacin, basado en un anlisis general de la situacin y tendencias del desarrollo y la cooperacin internacional en Amrica Latina. De ah, en el primer captulo se pre10
senta unas reflexiones generales acerca de la arquitectura internacional de la ayuda, destacando en especial los elementos ms relevantes para Amrica Latina. En el segundo captulo, se explora el cambiante contexto en Amrica Latina y cmo eso incide en la cooperacin internacional. El Captulo 3 aborda la cooperacin al desarrollo Unin Europea-Amrica Latina dentro del marco general de la poltica de cooperacin de la UE y de las relaciones birregionales, tanto hasta ahora como a partir de la reciente Cumbre de Madrid. El cuarto captulo del documento aterriza en la cooperacin espaola en esta regin, trazando su evolucin e identificando algunas carencias, en especial la falta de articulacin de una visin estratgica de medio-largo plazo, y potencialidades. Los estudios de caso de pases latinoamericanos, el principal aporte emprico de la investigacin, se presentan en el Captulo 5. Se incluye una introduccin breve en la cual se explica la eleccin de casos y se identifican elementos comparativos. A continuacin se encuentran los textos referidos a Bolivia, Chile y Per. Las conclusiones, aparte de incluir unas reflexiones finales que destacan algunos puntos que han salido a lo largo del texto, presentan algunas recomendaciones de poltica orientadas principalmente a la cooperacin espaola. Para terminar, es preciso agradecer la confianza de la Fundacin Carolina que encarg esta investigacin al director del equipo. Fue una decisin oportuna pues
es un momento crtico en la regin y en la cooperacin espaola, por lo que estudios de este tipo pueden constituir importantes insumos en las reflexiones de poltica que deben realizarse ahora y en el futuro. En particular se agradece a Ignacio Surez por su acompaamiento a lo largo del proceso. Asimismo, los miembros del equipo de investigacin quieren expresar un agradecimiento especial a Cristina Aldama
(coordinadora de la Oficina Tcnica de Cooperacin OTC de AECID en Santiago de Chile), Sergio Martn-Moreno (coordinador de la OTC-AECID en La Paz, Bolivia), Maite Nez y Luis Puentes (coordinadora y responsable de Programas, respectivamente, de la OTC-AECID en Lima, Per), por su apoyo en la preparacin del trabajo de campo, y a todas las personas entrevistadas por su colaboracin desinteresada con este estudio.
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1.
REFLEXIONES ACERCA DE LA ARQUITECTURA INTERNACIONAL DE LA AYUDA
Christian Freres
En este captulo se presentan algunas reflexiones generales acerca de la llamada arquitectura internacional de la ayuda, para luego abordar un elemento complementario y muy relevante para Amrica Latina, la cooperacin con los pases de renta media.
vergentes. Como indican Burall y Maxwell (2006, p. 5):

La arquitectura internacional de la ayuda no se ha desarrollado como resultado de un plan maestro ni tiene un arquitecto central. Hay poca coordinacin de los insumos y procesos entre agencias de donantes grandes y no existe un enfoque nico sobre los objetivos y resultados de los programas de ayuda.
I.
QU ES LA ARQUITECTURA INTERNACIONAL DE LA AYUDA (AIA)?
La arquitectura de la ayuda es un trmino que se utiliza cada vez ms1 y, sin embargo, muchas veces carece de precisin y utilidad prctica. Por un lado, porque muchos hablan de ello sin definir a qu se refieren, dando por supuesto que todo el mundo entiende de qu va. Por otro lado, los que intentan acotarlo no se ponen de acuerdo en qu es. En suma, se trata de un concepto que tiene su inters como valor normativo o poltico (pues muchas veces se utiliza para hablar de lo que debe ser, no de lo que realmente existe), pero desde el punto de vista metodolgico, su utilidad no es tan clara. En nuestra concepcin la arquitectura de la ayuda no es monoltica; no est determinada inequvocamente, sino que consta de elementos convergentes y di-
En esencia, la AIA constituye las instituciones y sistemas que gobiernan la provisin, ejecucin y gestin de la ayuda (Hammad y Morton, 2009, p. 1). Como tal, es un fenmeno dinmico. As, al tradicional sistema compuesto por donantes bilaterales de los pases miembros de la OCDE, organismos multilaterales y ONGD se han ido sumando un gran nmero de actores pblicos, privados y mixtos, destacando los donantes emergentes pases en desarrollo/economas emergentes que llevan a cabo programas propios de cooperacin Sur-Sur grandes fundaciones y fondos globales multi-actores. El panorama se hace cada vez ms complejo, de ah que se plante regularmente la necesidad de una reforma de la actual arquitectura. El sistema2 ha evolucionado como resultado de una serie de factores polticos e incentivos institucionales.
Ver, por ejemplo, los estudios de Burall y Maxwell (2006); Claessens, et al. (2007); Corre (2008); Hammad y Morton (2009); y la Mesa Redonda 9 del Foro de Alto Nivel de Accra sobre eficacia de la ayuda, en [http://www.accrahlf.net]. 2 En realidad consiste en varios sistemas y muchos actores que no se acoplan formalmente a ningn esquema concreto.
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Christian Freres
Ahora bien, es un sistema compuesto por normas generales no vinculantes pues no existe un rgano encargado de gobernarlo. El Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE es una asociacin de donantes miembros de la organizacin que define ciertos estndares y promueve el intercambio de buenas prcticas pero no tiene la capacidad de imponer sus criterios. Adems, al no incorporar la voz de los pases en desarrollo, de instituciones multilaterales y de organizaciones de la sociedad civil, el CAD carece de representatividad suficiente. Sin embargo, es una institucin importante porque es all donde se acumulan varias dcadas de sistematizacin de experiencias y una reflexin permanente sobre cmo mejorar la calidad de la ayuda al desarrollo. El principal fruto de ello es la Declaracin de Pars sobre eficacia de la ayuda, aprobada por el CAD y otros pases en 2005. Adems, hasta el da de hoy no existe otra alternativa que tenga suficiente capacidad institucional y representatividad. En los ltimos aos se habla crecientemente de que el Foro de Cooperacin al Desarrollo (FCD) creado por el Consejo Econmico y Social (ECOSOC) de Naciones Unidas debera desempear ese papel, pero se trata an de un rgano estructuralmente modesto cuyo principal aporte es ser un espacio donde todos los pases pueden contribuir a un debate que se centra en analizar las tendencias de la cooperacin, mejorar la coherencia y reforzar el vnculo normativo y operativo en
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Naciones Unidas. Una ventaja que tiene sobre el CAD es que se centra en aspectos de poltica (no tcnicos) y que tiene mayor representatividad, pero al igual que el CAD, no tiene competencias para la toma de decisiones, sino su principal valor es servir como referente. En ambos organismos se han procurado incorporar las visiones de actores fuera de los donantes tradicionales. En el caso del CAD se cre el Working Party on Aid Effectiveness (WP-EFF) para abordar la eficacia de la ayuda no solo desde la perspectiva de los pases miembros, sino tambin integrando voces de organizaciones de la sociedad civil y otros pases, en particular del sur, sean estos donantes o no. Adems, como resultado del Foro de Alto Nivel sobre eficacia de la ayuda celebrado en Accra, Ghana, en 2008, se decidi crear un grupo de trabajo especfico para incorporar el tema de la cooperacin Sur-Sur en los debates sobre eficacia de la ayuda (Task Team on South South Cooperation). Por su parte, el FCD destaca en su mandato su papel de promover un mayor conocimiento sobre la cooperacin Sur-Sur y su papel en el sistema internacional. Las limitaciones de estos dos foros se relacionan con un problema subyacente al sistema de cooperacin internacional: el problema de la accin colectiva. Se trata de un concepto de la teora referido al hecho de que cuando varios actores se unen en una agrupacin, aunque cada uno opera segn una lgica clara,
Reflexiones acerca de La arquitectura internacional de la ayuda
el resultado final puede no ser el ptimo. En el caso del sistema de cooperacin, cada uno de los actores donantes bilaterales y multilaterales, ONG, pases socios, cooperantes emergentes, etc. contribuye positivamente a los objetivos comunes; sin embargo, como cada uno define esos objetivos de distinta manera y considera que su manera de llegar all es la correcta, se produce un sistema con muchas contradicciones. Superar esto no es nada fcil con la actual gobernanza del sistema pues depende totalmente de la voluntad de los miembros. Adems, han entrado en escena muchos actores que desprecian o ignoran las normas establecidas y no hay forma de obligarles a comportarse. Uno de los objetivos polticos de la Declaracin de Pars sobre eficacia de la ayuda de 2005 fue abordar este dilema, a travs de una redefinicin de las relaciones de cooperacin. Sin embargo, en gran medida esta agenda ha quedado en una desiderata tecnocrtica (Alonso et al., 2010), cuya implementacin no parece avanzar tan rpidamente como se ha querido. De hecho, esa falta de avance est generando una frustracin con la propia agenda. Este hecho, junto con una creciente preocupacin por asegurar la eficiencia y la fiscalizacin de la ayuda3
puede hacer que el impulso de Pars y Accra se vaya difuminando. Algo parecido puede ocurrir con los ODM. Hace un par de aos se inici una serie de debates para valorar el progreso hasta la fecha y la posibilidad de lograr las metas en 2015. Los datos disponibles sobre el progreso en el logro de estos objetivos demuestran que en muchos pases no ha habido avance suficiente. Ante esta situacin algunos abogan por abandonar esta agenda, otros dicen que hay que seguir, amplindola despus de 2015. La respuesta no ser fcil pues la negociacin de un nuevo consenso probablemente ser mucho ms difcil hoy que en 2000; el contexto global es mucho ms complejo y polarizado hoy. Adems, si la valoracin final del ejercicio es que el mundo no ha sido capaz de lograr unas metas relativamente modestas (por ejemplo, solo se plantea reducir la pobreza absoluta en la mitad, lo cual dejara aun a muchos millones de personas en esta situacin en 2015), cmo se podra plantear objetivos ms ambiciosos? El otro escenario de ampliar los objetivos a mbitos como la gobernabilidad, derechos humanos, etc., aunque deseable, no parece tan factible por la creciente polarizacin sealada.
3 Ver al respecto, el artculo de opinin del flamante primer ministro ingls, David Cameron (Our aid will hit the spot, The Guardian, 3 de junio de 2010) cuyo mensaje principal es que hay que asegurar que se gasta bien la ayuda y evitar que se pierda a travs de la corrupcin. Anuncia la creacin de un rgano de vigilancia de la ayuda para asegurar que hay value for money (el dinero utilizado tiene resultados tiles). Es positivo en que se busca orientar los esfuerzos hacia el logro de resultados, pero puede contribuir a orientar la ayuda hacia programas y proyectos de alta visibilidad en las cuales es fcil demostrar resultados.
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Christian Freres
II.
QU RELEVANCIA TIENE ESTA ARQUITECTURA PARA AMRICA LATINA?
La arquitectura internacional de la ayuda tiene relevancia para todos los pases en desarrollo, pero su importancia vara de forma considerable. Hasta muy recientemente el foco de las instituciones y sistemas estaba en los pases receptores de la ayuda, y dentro de esta amplia categora, haba un notable sesgo hacia los pases de renta baja. Esto tiene que ver con un hecho importante que hay que destacar sobre la AIA. Si bien no hay un rgano central, s existen pases que ejercen cierto liderazgo sobre el conjunto de la comunidad de donantes, sea por el volumen de AOD que manejan (Estados Unidos y Japn) o por el prestigio que tienen por el reconocimiento de que su ayuda es de una alta calidad. En este segundo grupo se destaca sobre todo el grupo de los donantes Nordic plus (Dinamarca, Finlandia, Pases Bajos, Irlanda, Noruega, Suecia y el Reino Unido). Los donantes Nordic plus han tenido un papel clave en impulsar procesos como los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la Declaracin de Pars, dos elementos centrales de la normativa actual del sistema de ayuda. Adems de contribuir en general a mejorar la ayuda, estos procesos han tenido el efecto de reforzar el foco en los pases de renta baja, prioridades principales de las polticas de desarrollo de este grupo de pases.
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No es que estos procesos sean inadecuados o irrelevantes para los pases de renta media (PRM), pero no siempre reflejan las prioridades e intereses de este amplio y diverso grupo de pases. En esta lnea, Andrew Rogerson et al. (2004) sealan cuatro tipos de tensiones que estn presentes en los debates sobre la arquitectura de la ayuda: 1. Mltiples objetivos de poltica exterior y seguridad que pueden vincularse o no con objetivos de desarrollo, pero sin un sistema comn de criterios para establecer un balance entre los objetivos. La existencia de obstculos institucionales que aslan los programas de ayuda, de distinta manera, de las limitaciones presupuestarias y de la presiones polticas relacionadas con los mismos. La reducida voluntad, o capacidad, de utilizar la ayuda en su forma actual entre dos extremos de pases receptores: pases de renta media que rechazan el intervencionismo extranjero, y pases ms pobres que necesitan ayuda pero no pueden demostrar su capacidad de utilizarla (hurfanos). Una relacin simbitica con organizaciones privadas y ONG, parcialmente financiados por la AOD, pero compitiendo con las agencias oficiales por la atencin del contribuyente.
2.
3.
4.
Esta lista no agota las posibles tensiones, pero es un referente til para abordar el tema desde la perspectiva de Amrica
Reflexiones acerca de la arquitectura internacional de la ayuda
GRFICO
1.
Evolucin de la cooperacin con pases de renta media, 2000-2008
Fuente: elaboracin propia con base a datos del CAD/OCDE, en [http://stats.oecd.org/qwids/]. Nota: PRM-Baja=Pases de Renta Media Baja; PRM=Pases Renta Media Alta.
Latina en particular el tercero que se relaciona con el siguiente apartado.
muy reciente, la mayora de los pobres del mundo ya no viven en pases pobres sino en los pases de renta media que concentran 1.300 millones de personas en pobreza (Sumner, 2010). La cooperacin internacional con este grupo de pases se mantiene relativamente estancada en la dcada actual, representando un poco menos de la cuarta parte de toda la AOD mundial. Dentro de los PRM los pases de renta media baja han avanzado un poco en estos aos aunque tambin se detecta una reduccin en los flujos desde 2005 (Grfico 1). En 2008 (Grfico 2) los pases de renta media baja (unos 55 pases) recibieron casi la misma proporcin de AOD que los pases menos adelantados (52 pases), con lo cual su peso relativo sigue siendo relevante, aunque la ayuda recibida con relacin a su PIB o poblacin es poco significativa.
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III.
LA COOPERACIN CON PASES DE RENTA MEDIA VISTA DESDE AMRICA LATINA
Cerca del 40 por 100 de la poblacin mundial vive en pases de renta media, aquellos cuya renta per cpita se sita entre los 976 dlares norteamericanos y los 11.905 dlares (UNGA, 2009). Esta categora incluye a todos los pases latinoamericanos. En los pases de renta media residen 600 millones de pobres, lo que supone el 80 por 100 de los pobres del mundo. La pobreza no es el motivo principal para apoyar a este grupo de pases, pero no es un tema irrelevante, pues en los mismos existen grupos considerables de personas viviendo en la miseria. De hecho, segn un estudio
Christian Freres
GRFICO
2.
La AOD desembolsada en 2008, por grupos de pases (no incluye la categora de pases no especificados)
jada en su categorizacin como zona de renta media. La realidad socioeconmica de los pases de renta media baja que caracteriza a varias naciones latinoamericanas, los sita mucho ms cerca de los PMA que de aquellos pases que gozan de rentas medias altas. Por otro lado, incluso en aquellos pases que tienen una renta media relativamente elevada se esconden enormes desigualdades en la distribucin de la riqueza, lo que genera unos ndices altsimos de exclusin social. Esa desigualdad es lo que determina que, a pesar de los avances en el cumplimiento de muchos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, Amrica Latina siga rezagada en cuanto a la lucha contra la pobreza. As, 180 millones de latinoamericanos (33 por 100 del total) son pobres, y la tercera parte de stos viven en la extrema pobreza con menos de 1,25 dlares al da (CEPAL, 2009b). Al respecto, los donantes encaran un dilema complejo. Por un lado, es evidente la necesidad de contribuir a sociedades ms justas e igualitarias, pero, por otro lado, no parece oportuno subsidiar a gobiernos que tienen la responsabilidad de proveer servicios a sus ciudadanos y que, en principio, cuentan con los recursos necesarios. El problema en muchos de estos Estados es que su presin fiscal es relativamente baja (aunque en Amrica Latina ha habido un esfuerzo importante de aumentarla en los ltimos aos, de manera que pases como Brasil o Uruguay estn en niveles similares a Europa) y/o la
Fuente: elaboracin propia con base a datos del CAD/OCDE. Nota: PRM-Baja=Pases de Renta Media Baja; PRM=Pases Renta Media Alta; PMA=Pases menos adelantados; LIC=Pases de renta baja.
Muchos PRM no entienden por qu, a pesar de haberse comprometido plenamente con los principios y objetivos suscritos en la Declaracin del Milenio aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2000 y otros compromisos internacionales relevantes, se les castiga con menos ayuda. Se supone que la ayuda debe incentivar el buen comportamiento, pero tambin compensarlo. La decisin de algunos donantes de salir de pases de renta media porque consideran que se han graduado (o sea, que ya no necesitan su apoyo), contradice el espritu del pacto implcito en los ODM (en particular en el ODM 8 referida a la asociacin global para el desarrollo). En concreto, Latinoamrica es una regin heterognea cuya realidad no se ve refle18
Reflexiones acerca de la arquitectura internacional de la ayuda
gestin pblica es muy ineficaz e ineficiente4. De ah que algunos donantes centran parte de su cooperacin en el fortalecimiento de la administracin pblica y de los sistemas fiscales (aunque las mejoras en ambos objetivos dependen de acuerdos o pactos sociales en los cuales los donantes tienen poca capacidad de incidir). En esta lnea, los gobiernos de la regin argumentan que la falta de cohesin social que la desigualdad conlleva repercute no solo en el desarrollo econmico sino tambin en la capacidad de los estados latinoamericanos de atender por s mismos todas las demandas de sus sociedades. Por ello, en su opinin, es fundamental que la cooperacin internacional mantenga y renueve sus esfuerzos con esta regin. Adems, argumentan que es misin de la cooperacin internacional acompaar a las polticas pblicas de los gobiernos latinoamericanos de forma que contribuyan eficazmente en favor de una mayor inclusin social. La evidencia demuestra que el crecimiento econmico, siendo muy necesario, debe ser complementado por una mejor distribucin de la riqueza para traducirse en una mayor inclusin social. Algunos pases latinoamericanos han tenido indicadores econmicos relativamente alentadores que se han combinado, paradjicamente, con una mayor exclusin social.
Por otro lado, muchos pases de Amrica Latina son especialmente vulnerables desde el punto de vista comercial y financiero. Sus estructuras productivas son poco diversificadas y, por lo tanto, muy vulnerables a las oscilaciones de precios internacionales y crisis repentinas (UNGA, 2009). Adems, la carga de la deuda externa apenas deja margen financiero para llevar a cabo polticas pblicas eficaces. Ms all de estas preocupaciones, la comunidad internacional tambin tiene un inters claro en asegurar la estabilidad sostenida de esta regin. En efecto, de la salud econmica5 y la reduccin de la pobreza en los pases latinoamericanos depende en cierta medida la situacin de muchos de los llamados bienes pblicos globales como el medio ambiente, la paz o la salud. Los pases latinoamericanos tambin pueden contribuir a la consolidacin de un sistema multilateral ms eficaz y ms justo. Adems de reclamar un cese de la salida de la AOD de la regin, los gobiernos latinoamericanos llaman la atencin sobre la necesidad de adecuar mejor la oferta de la cooperacin a las necesidades diversas del grupo de los PRM. En este sentido, el paquete ODM tiene elementos de inters para todos los pases, pero ni hay una perspectiva nica en Amrica Latina sobre el mismo, ni existe acuerdo total sobre otras prioridades.
4 En esta lnea, Sumner (2010) cree que el principal problema de los PRM no es que reciban ms o menos AOD, sino que su gobernanza y sus polticas fiscales y de redistribucin necesitan reforzarse. 5 Segn un nuevo estudio del Banco Mundial (Canuto y Giugale, 2010), los pases en desarrollo, y en especial los llamados emergentes, se convertirn en la nueva locomotora de la economa mundial.
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Christian Freres
Si viramos al proceso de desarrollo como algo continuo, no cabra graduar a pases simplemente por llegar a cierta renta per cpita. Recordemos que incluso Espaa recibe hoy el apoyo de sus socios de la UE a travs de los fondos estructurales (aunque a partir de 2013 se reducirn estos fondos sustancialmente) pues se valora en este grupo regional la convergencia de rentas como elemento cohesionador as como factor de impulso al desarrollo del conjunto. As, un nmero importante de pases de renta media de Amrica Latina pueden simultanear el papel de receptor modesto de AOD con el de cooperante con otros pases en desarrollo. Para tal fin, la cooperacin puede cumplir varios objetivos: 1. Apoyar el fortalecimiento de capacidades institucionales para que los pases puedan atender sus necesidades de desarrollo con mayor eficacia. Aportar una cooperacin en mbitos vinculados al desarrollo econmico y la generacin del empleo (como el comercio, investigacin y desarrollo, innovacin, infraestructuras.), etctera. Respaldar ms activamente la cooperacin horizontal entre pases en desarrollo. Reforzar la capacidad para que los PRM contribuyan ms activamente a bienes pblicos regionales y globales, incluyendo el cambio climtico, la integracin regional, etctera.
5.
Por motivos polticos, mantener este apoyo tambin es una forma de asegurar que estos pases no se alejen demasiado de consensos internacionales importantes.
La importancia de esta agenda es evidente en el hecho de que se incorpora regularmente a las declaraciones de Conferencias y Cumbres internacionales que los pases latinoamericanos protagonizan6, por ejemplo durante la II Conferencia Internacional sobre cooperacin con pases de renta media que se celebr en El Salvador en 2007. Aunque el tema ha perdido cierto peso en la comunidad de donantes, sigue siendo relevante como lo atestigua el inters de la Comisin Europea en crear un instrumento financiero para apoyar a los pases de renta media en mbitos que no encajan en su instrumento financiero de cooperacin al desarrollo, muy sesgado hacia objetivos tradicionales de la ayuda. Espaa lider la campaa internacional por poner este tema en la agenda de desarrollo, pero ltimamente no se est esforzando con el mismo vigor a pesar del inters propio que le debe motivar. Este momento de cierto impasse en la arquitectura internacional de la ayuda podra ser una oportunidad para que Espaa retomara este tema, seguramente contando con el apoyo activo de sus socios iberoamericanos.
2.
3.
4.
ste es un tema que se aborda desde el mbito acadmico. Un reciente estudio publicado en Mxico incluye una serie de reflexiones sobre la temtica desde la perspectiva latinoamericana (Ayala y Prez, 2010).
20
2.
EL CAMBIANTE CONTEXTO LATINOAMERICANO ANTE LA COOPERACIN INTERNACIONAL
Christian Freres e Ignacio Martnez
En esta investigacin se espera contribuir a conocer la insercin actual y potencial de los pases latinoamericanos en la agenda internacional de desarrollo. De ah que este captulo sin pretender agotar el tema se centre en el contexto latinoamericano, basado en la premisa de que tendra que ser un factor determinante para la cooperacin internacional que se destina a esta regin. Sin embargo, la prctica de los donantes en Amrica Latina ha demostrado que este factor no parece figurar siempre en un lugar preferente. La evidencia ms clara para sustentar esta afirmacin es que la comunidad internacional ha definido una agenda de cooperacin que aplica a los pases latinoamericanos a pesar de que dicha agenda se orienta principalmente a abordar unas condiciones ms propias de los pases de renta baja. Hasta ahora, no parece que se haya dedicado mucho esfuerzo a buscar formas de adaptar esa agenda a realidades distintas, en particular las del amplio grupo de los pases de renta media, entre los cuales estn los Estados latinoamericanos. Dicho de otra manera, la agenda internacional no solo no se adeca del todo a la realidad latinoamericana, sino que esta realidad ha ido cambiando rpidamente, de manera que hay un importante desajuste entre la oferta de la cooperacin y las demandas y la situacin de la regin.
1
I.
TRANSFORMACIONES EN EL ESCENARIO REGIONAL
Existe un elevado consenso acerca de las principales transformaciones que se estn produciendo en el contexto latinoamericano, en la agenda de desarrollo y en el sistema de cooperacin internacional, as como sobre las consecuencias que dichas transformaciones tienen para la regin latinoamericana (CEPAL, 2009b; Prada y Sagasti, 2009). Estas transformaciones configuran una realidad distinta que exige una nueva mirada tanto de los actores latinoamericanos como de aquellos actores internacionales que se relacionan con esta regin. Entre estos cambios se puede destacar, en primer lugar, una nueva realidad poltica, econmica y social en la regin en la que, por un lado, conviven un crecimiento macroeconmico con la existencia de fuertes inequidades y desequilibrios estructurales (Balln, 2010, p.1). En los ltimos meses varios informes de instituciones internacionales destacan el hecho de que muchos pases de Amrica Latina han logrado sortear la actual crisis econmica global y se pronostican relativamente altas tasas de crecimiento en la regin (especialmente en comparacin con dcadas pasadas y con los ritmos observados en los pases industrializados)1. Se trata de una situacin muy positiva, resultado de aos de
Ver, por ejemplo, este informe del Fondo Monetario Internacional, en [http://www.imf.org/external/spanish/pubs/ft/reo/2010/whd/wreo0510s.pdf]
21
preparacin, gracias a haber sufrido y superado crisis econmicas anteriores. Sin embargo, problemas estructurales subyacentes como la baja productividad, la limitada presin fiscal en la mayora de los pases y mltiples desigualdades persisten, aun cuando se ha logrado reducir los niveles de pobreza. Por otro lado, uno de los resultados de la actual crisis econmica es que ha evidenciado el limitado papel de los estados en relacin a los actores econmicos. Las instituciones nacionales y locales en algunos pases de la regin no avanzan tanto en su carcter democrtico y participativo (por el contrario, en algunos casos, hay claros retrocesos en la calidad democrtica), a pesar de dos dcadas de elecciones ms o menos libres y un discurso poltico progresista en muchos pases. Tambin se presentan en la regin nuevos escenarios polticos, con visiones alternativas del desarrollo. Desde algunos sectores de la sociedad civil latinoamericana surge un discurso muy crtico con el modelo de desarrollo contemplado en la agenda de los donantes, en el propio sistema de cooperacin internacional para el desarrollo, y sobre el que gravita la agenda internacional. Las organizaciones cvicas no siempre comparten las mismas respuestas, pero s presentan preguntas comunes: qu desarrollo es el que se busca?, qu enfoque est guiando actualmente la toma de decisiones polticas globales y nacio22
nales?, hay una perspectiva propia de la cuestin desde Amrica Latina? (Croce, 2009, p. 45).
II.
AMRICA LATINA ANTE EL SISTEMA DE AYUDA: UNA REALIDAD REGIONAL O REALIDADES DIFERENCIADAS?
Es cada vez ms frecuente la insistencia en la literatura acadmica y en los discursos polticos de que no hay una sola Amrica Latina. Es decir, que no conviene unir en un bloque analtico pases que se difieren tanto con relacin a su tamao (que va desde una isla como Repblica Dominicana hasta un pas-continente como Brasil), producto nacional y renta per cpita, perfil tnico-cultural, posicin geopoltica, historia, etc. (Cuadro 1). Esta aclaracin es importante al estudiar cualquier fenmeno econmico, poltico, social, cultural, medioambiental, y seguramente de cualquier ndole. Lo es tambin a la hora de analizar la interaccin entre la regin y el sistema de cooperacin internacional para el desarrollo. En este sentido, se puede coincidir (al menos en parte) con el anlisis de Shoenrock (2009, pp. 67-68) en la existencia de grupos de pases diferenciados en relacin a su insercin en el sistema de cooperacin internacional, aunque este autor lo hace especficamente en relacin a la asuncin y aplicacin de la Declara-
El cambiante contexto latinoamericano ante la cooperacin internacional
CUADRO
1.
AOD recibida por pases latinoamericanos, 2000-2008

AOD Neta recibida 2008/ PIB Evolucin AOD (millones de dlares corrientes) Nivel renta* 2001 PMA PRMB PRMB PRMB PRMB PRMB PRMB PRMB PRMB PRMB PRMB PRMA PRMA PRMA PRMA PRMA PRMA PRMA PRMA PRMA 135,9 714,6 422,3 535,7 201,1 231,0 58,2 147,5 425,5 372,3 101,8 6,1 17,1 10,7 33,7 40,6 156,7 39,64 10,1 33,5 2002 125,4 287,2 297,8 482,1 199,6 217,9 50,8 205,0 462,9 426,1 138,1 4,5 23,2 6,7 49,6 92,6 197,6 -13,7 51,9 42,0 2003 153,2 521,7 231,4 552,9 216,0 170,3 55,4 173,6 447,6 767,0 60,4 30,9 31,3 7,7 59,2 73,6 184,2 61,4 98,1 64,1 2004 209,0 856,2 328,3 557,2 203,6 201,7 26,4 158,4 439,3 481,6 84,4 11,3 25,2 9,8 69,7 78,9 147,1 25,8 78,5 28,3 2005 283,8 509,6 456,3 437,2 219,0 162,6 54,9 192,7 388,6 571,6 55,3 25,0 17,2 2,7 68,0 160,3 174,3 75,5 77,7 20,6 2006 363,3 385,4 384,6 569,7 445,1 150,6 62,1 170,5 374,8 917,0 12,9 20,1 19,2 10,7 56,8 208,9 74,73 64,2 80,9 32,8 2007 434,3 493,9 289,5 352,7 412,4 71,4 82,6 180,4 171,2 628,6 25,0 48,3 -139 19,9 56,9 78,9 269,8 97,9 63,7 44,5 2008 556,1 531,2 345,9 495,3 465,6 203,8 97,6 192,3 384,6 898,1 78,9 61,0 27,3 12,8 91,7 104,4 378,4 51,8 87,1 46,6
Hait Nicaragua Honduras Bolivia Guatemala El Salvador Paraguay Ecuador Per Colombia Repblica Dominicana Costa Rica Panam Uruguay Cuba Mxico Brasil Chile Argentina Venezuela
13,1% 11,5% 4,1% 3,9% 1,4% 1,1% 0,8% 0,5% 0,4% 0,4% 0,3% 0,2% 0,1% 0,1% Sin datos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Fuente: elaboracin propia con base a datos de OCDE/CAD. * PRMB=Pas de Renta Media Baja; PRMA=Pas de Renta Media Alta; PMA= Pases menos adelantados.
23
cin de Pars sobre la eficacia de la ayuda (2005). Shoenrock divide los pases latinoamericanos en tres grupos; si bien no conviene crear categoras de anlisis rgidas, esta clasificacin sirve para intentar abordar una realidad compleja y dinmica. Un primer grupo estara formado por pases con una relativamente alta dependencia de la ayuda (Hait, Nicaragua, Bolivia y Honduras)2. Se trata de pases que acusan una debilidad institucional para gestionar eficazmente las acciones de cooperacin. Estos pases han suscrito la Declaracin de Pars (DP) y para ellos es un referente importante. Habra que introducir dos cambios importantes en este grupo pues en los ltimos aos, tal y como se puede observar en el estudio de caso del Captulo 5, Bolivia ha reducido sustancialmente su grado de dependencia de la AOD de tal forma que ya no puede considerarse tan alta, aunque en trminos relativos este sea mayor que el promedio latinoamericano. Por otro lado, Nicaragua ha pasado de ser un promotor activo de la agenda de la DP a ser un socio que cuestiona abiertamente algunas de sus esencias. Un segundo grupo estara compuesto por los denominados donantes emer-
gentes latinoamericanos, entre los que este autor destaca a Argentina, Chile, Brasil y Mxico, y a los que habra que aadir Cuba, Colombia y Venezuela. Son pases con protagonismo en la cooperacin Sur-Sur y en la cooperacin triangular. Salvo Colombia y Mxico, son pases que muestran un grado importante de escepticismo o incluso rechazo abierto hacia la DP . El tercer grupo es altamente heterogneo, y estara formado por el resto de pases (Costa Rica, Panam, Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Per) caracterizados por un bajo nivel de dependencia de la ayuda, y al mismo tiempo una modesta actividad (en trminos de volumen relativo) como oferentes de cooperacin Sur-Sur.
III.
CAMBIOS EN LOS FLUJOS DE AOD HACIA AMRICA LATINA
En este apartado se exploran las tendencias generales de la cooperacin internacional en Amrica Latina, tanto en trminos cuantitativos como cualitativos3. La AOD recibida por Amrica Latina y el Caribe desde 1960 asciende a un total de
2 El tema de la dependencia de la ayuda constituye, segn Jos Antonio Alonso, et al. (2010), uno de los ingredientes que falta a la agenda de eficacia de la ayuda, pues segn muchos estudios analizados, por encima de un mnimo de alrededor de 4-5 por 100 del PIB, la AOD tiene efectos negativos en las instituciones de los pases socios. 3 Con relacin al anlisis de la asignacin de la AOD para Amrica Latina se recomienda un estudio reciente dirigido por Sergio Tezanos (2010) pues aborda el tema en mucho ms detalle, con una metodologa bastante elaborada.
24
CUADRO
2.
Objetivos de Desarrollo del Milenio: Tabla de progresos de Amrica Latina y el Caribe, 2010
ODM/Meta Situacin relativa de ALC en 2010*
OBJETIVO 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre Reducir la pobreza extrema a la mitad Empleo productivo y decente Reducir el hambre a la mitad OBJETIVO 2: Lograr la enseanza primaria universal Educacin primaria universal alta matriculacin pobreza moderada dficit moderado de empleo decente hambre moderado
OBJETIVO 3: Promover la igualdad de gnero y el empoderamiento de la mujer Equidad en la matriculacin de nias en la escuela primaria Proporcin de mujeres en empleos remunerados Igualdad de representacin femenina en parlamentos nacionales paridad alta proporcin Representacin moderada
OBJETIVO 4: Reducir la mortalidad de los nios menores de 5 aos Reducir en dos tercios la tasa de mortalidad en menores de 5 aos baja mortalidad OBJETIVO 5: Mejorar la salud materna Reducir en 3/4 la tasa de mortalidad materna Acceso a la atencin de la salud reproductiva Mortalidad moderada mucho acceso
OBJETIVO 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades Detener y revertir la propagacin del VIH/SIDA Detener y revertir la propagacin de la tuberculosis OBJETIVO 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente Revertir la prdida de bosques Disminuir a la mitad la proporcin sin agua potable mejorada Disminuir a la mitad la proporcin sin servicios sanitarios Mejorar la vida de los habitantes de barrios marginales OBJETIVO 8: Fomentar una alianza mundial para el desarrollo Usuarios de Internet alto uso cubierta forestal extensa alta cobertura Cobertura moderada Proporcin moderada de habitantes de zonas marginales Prevalencia moderada baja mortalidad
Fuente: En [http://mdgs.un.org/unsd/mdg/Resources/Static/Products/Progress2010/MDG_Report_2010_Progress_Chart_Es.pdf]. * Metas sealadas en gris son aquellas en las que ALC ya alcanz la meta, est cerca de hacerlo o si se mantiene la actual tendencia no tendra problemas en alcanzarla.
25
GRFICO
1.
Participacin de Iberoamrica sobre la AOD mundial 2000-2007 (en %)
Fuente: SEGIB a partir de [http:// www.oecd.org/dac/stats/idsonline].
304.000 millones de dlares, lo que equivale al 0,48 por 100 del PIB de la regin en este periodo. En 1990 la AOD representaba el 0,54 por 100 del producto regional, cifra que en 2007 se situaba en un 0,22 por 100 (Tezanos y Martnez de la Cueva, 2009, pp. 5 y 8-9). En este decenio, parece confirmarse una reduccin de la AOD dirigida a la regin de Amrica Latina y el Caribe. En la dcada de los sesenta la regin recibi el 12,7 por 100 de la AOD mundial, y actualmente recibe menos del 8 por 100. La reduccin no se explica tanto por el progreso econmico logrado en la regin, sino por un cambio en el propio sistema de ayuda debido al cambio de prioridades que suponen la agenda de los ODM. Este cambio, adems, se acenta en la Cumbre del Milenio + 5, ya que supuso una transformacin en la perspectiva de cumplimiento de los ODM desde una lgica global a otra nacional.
26
La situacin de la regin en cuanto a su avance hacia el logro de los ODM es relativamente alentadora, pues solo parece que tiene problemas en el mbito de la sostenibilidad ambiental. Ha habido importantes progresos en casi todos los Objetivos (Ver Cuadro 2), incluyendo el de la reduccin del nmero de personas viviendo en la miseria: las personas que viven con menos de 1,25 dlares al da en Amrica Latina y el Caribe disminuy de 11 por 100 en 1990 a 8 por 100 en 2005, y aunque es posible que este avance se haya visto afectado por la actual crisis econmica global, no parece que la regresin ser muy significativa. Paradjicamente, es precisamente por estos avances, entre otros factores, que algunos donantes hayan decidido reducir su ayuda para Amrica Latina. As, observamos que entre 2000 y 2007 el promedio de la tasa de crecimiento de la AOD mundial fue del 12 por 100 para el
GRFICO
2.
Evolucin histrica de la ayuda para Amrica Latina y el Caribe, 1980-2007
Fuente: elaboracin propia, basada en datos de: OCDE, Query Wizard for International Development Statistics, en [http://stats.oecd.org/qwids/]. Datos para Espaa son de 1987, no de 1980.
conjunto de los pases en desarrollo y del 6 por 100 para Amrica Latina (SEGIB, 2009, p. 122), lo que supuso una prdida de peso de la regin en la recepcin de la AOD mundial (Grfico 1). La prdida de peso de la regin en la recepcin de AOD se ha visto minimizada por un ciclo alcista de los flujos de AOD, lo que ha supuesto que en trminos absolutos el volumen no haya descendido. La crisis econmica mundial, no obstante, puede incidir de manera significativa en la proporcin y en el total de la ayuda recibida en la regin. El peruano Eduardo Balln (2010) insiste en la idea que han apuntado otros autores al afirmar que los cambios en el sistema de ayuda han perjudicado notablemente a la regin latinoamericana. Este autor identifica cuatro aspectos que han influido en la prdida de peso de la regin: la agenda de los ODM, la africanizacin de la agenda y la consiguiente salida de Amrica La-
tina de varios donantes [en realidad podra afirmase que es una nica causa]; pases que no han mantenido sus compromisos en materia de ayuda seala Estados Unidos y Reino Unido y por ltimo; la securitizacin de la agenda de desarrollo, que ha contribuido a alejar an ms a la regin de las prioridades de los donantes. Son causas que residen fundamentalmente en el comportamiento y las decisiones de los donantes. No obstante, aunque tmidamente, Balln hace caer la responsabilidad tambin en los gobiernos de la regin, que no han sido capaces de definir un posicionamiento y una accin conjunta en respuesta a estas transformaciones. Una mirada a los cambios de largo plazo en los flujos de ayuda oficial a Amrica Latina y el Caribe revela un cambio notable en la importancia relativa de los principales donantes (Grfico 2). En 1980, los dos primeros donantes para esta regin fueron Estados Unidos y Alemania. En
27
GRFICO
3. Flujos de cooperacin para Amrica Latina y el Caribe de pases no miembros del CAD, 1990-2008 (Millones de dlares corrientes)
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del CAD/OCDE.
2000, Japn sustituye a Alemania, y, en 2007, Espaa se sita como segundo donante bilateral, con la Comisin Europea aportando cantidades similares. Otra manera de ver este tema es analizar la posicin relativa de Amrica Latina en la AOD total de algunos donantes. Desde mediados de los aos noventa, los pases del CAD tienen comportamientos muy distintos (ver Grficos A1-A4 en el anexo). El caso ms voluble es el de Estados Unidos que pasa de destinar cerca de la quinta parte de su ayuda a Amrica Latina en la dcada de 1990 a menos de la dcima parte en la dcada actual. Espaa es el nico donante que muestra una clara preferencia por la regin, aunque su peso en la cooperacin total ha sufrido ciertos altibajos. La cooperacin alemana y de la Comisin Europea han sido las ms constantes hasta ahora, dedicando en promedio cerca del 10 por 100 de su AOD total a ALC entre 1980 y 2008. En el periodo 2006-2007 el 8,1 por 100 de la AOD neta de los socios del CAD fue des28
tinado a la regin de ALC. Por encima de este promedio estuvieron: Blgica con el 8,9 por 100 de su AOD, Suecia y Noruega con el 9,1 por 100 de su AOD, Pases Bajos con el 9,2 por 100, EEUU con el 9,7 y Finlandia con el 9,8 por 100 de su AOD. Adems de estos pases, por encima del promedio CAD y con un peso significativo sobre su AOD (ms del 10 por 100) estuvieron Suiza (11,2 por 100), Luxemburgo (13,6 por 100), Canad (14,7 por 100) y Espaa (29,5 por 100) (Fernndez, 2009, p. 34). En relacin a la distribucin de la ayuda en los distintos pases latinoamericanos Balbis y Tovar (2009, pp. 93-94) afirman que la Unin Europea (la Comisin Europea y los estados miembros) est modificando en su conjunto su poltica de cooperacin en la regin al calor de los debates sobre los pases de renta media. Lo estn haciendo, en opinin de estos autores, a travs de la concentracin en un reducido nmero de pases. Esta concentracin estara privilegiando a los pases centroamericanos y andinos en detrimento de otros pases con mayores niveles de desarrollo.
En cuanto a la comparacin de la evolucin de la AOD y de otros flujos de financiacin, Prada y Sagasti (2009) apuntan el importante aumento de los flujos de financiacin privada fundamentalmente de la IED (Inversin Extranjera Directa) y, en menor medida, de las remesas. Es ilustrativo el hecho de que en el periodo 19902006 los flujos privados netos han sido 12 veces mayores que los flujos oficiales netos. Se trata de una diferencia que es la mayor de todas las reas en desarrollo: en el sudeste asitico y el Pacfico la diferencia es de ocho veces, en Europa y Asia central de seis y en frica subsahariana de 0,8 (Prada y Sagasti, 2009, p. 7). Hay otros flujos oficiales que llegan a Amrica Latina de pases que no son miembros del Comit de Ayuda al Desarrollo de la OCDE que es importante registrar (Grfico 3). Han aumentado de forma significativa en los ltimos aos pero siguen estando en niveles modestos (por debajo de 100 millones de dlares), con lo cual no parecen ofrecer an una alternativa de los pases del CAD a la AOD en trminos de volumen, aunque su aportacin al desarrollo puede ser significativa.
te a la cooperacin tradicional, y cul ser la interrelacin entre estos flujos. Como se indic anteriormente, en el corto plazo es difcil que la cooperacin SurSur suponga una fuente de financiacin sustitutiva a la cooperacin tradicional, al menos desde el punto de vista cuantitativo. La cooperacin Sur-Sur horizontal en la regin latinoamericana, teniendo en cuenta las limitaciones en la recoleccin de la informacin, fue ligeramente superior a 13 millones de dlares en 2008 (SEGIB, 2009, p. 11), cifras que estn muy alejadas de la cooperacin tradicional. De estos 13 millones, 10,3 millones correspondieron como oferente a Brasil (80 por 100) y el resto (2,7 millones de dlares) a Chile, con algo ms de 1.215.000 dlares (9 por 100), Argentina, Mxico y Colombia (SEGIB, 2009, pp. 11 y 71). Quizs lo importante de la cooperacin Sur-Sur no sea tanto el volumen de dinero que moviliza (en realidad, solo se cuenta con estimaciones muy globales), sino el nmero de acciones, muchas de las cuales de dimensin modesta, breve duracin y bajo coste. En este rubro se detecta un dinamismo importante pues entre 2007 y 2008 las acciones de cooperacin Sur-Sur aumentaron en un 27 por 100, de 1.480 a 1.879 (SEGIB, 2009, p. 31). Ahora bien, esto no significa necesariamente un aumento de este tipo de cooperacin, sino que puede tener otras dos causas: por un lado, una mejor recogida de la informacin, de hecho esto es as en el caso de Brasil, Uruguay y Mxico; y por el otro, una mayor fragmentacin de las acciones.
29
IV.
LA COOPERACIN SUR-SUR COMO ALTERNATIVA A LA AOD?
Ante este contexto, la cooperacin SurSur intra-latinoamericana parece estar intensificndose. El interrogante que surge es si aumentar su relevancia de manera que tendr un peso propio semejan-
RECUADRO
1.
La cooperacin tradicional Norte-Sur y la cooperacin Sur-Sur
Algunas voces afirman la existencia de una marcada diferencia entre la cooperacin Sur-Sur y la cooperacin tradicional Norte-Sur (NS). Apoyndose en el Plan de Accin de Buenos Aires (PABA) de 1978, muchos indican que una diferencia importante radica en el enfoque temtico, ms amplio en la cooperacin Sur-Sur que en la NS. La cooperacin Sur-Sur engloba ms dimensiones que la cooperacin tradicional, ya que la AOD est determinada por una agenda de objetivos ms restringida que la cooperacin Sur-Sur (SEGIB, 2009, p. 17). Con frecuencia, la concepcin de la cooperacin Sur-Sur que se difunde reproduce una visin algo dulcificada. Sus promotores plantean como un rasgo distintivo el hecho de que esta cooperacin se basa en la solidaridad y en un compromiso voluntario entre pases que quieren abordar conjuntamente los desafos de desarrollo y los retos de la pobreza y la desigualdad. Este rasgo, sin embargo, tambin puede encontrarse en la cooperacin tradicional Norte-Sur. Otro reclamo es que la cooperacin Sur-Sur se fundamenta en relaciones horizontales. No obstante, no siempre logra evitar la verticalidad en las relaciones y el enfoque asistencialista caracteriza a muchas acciones realizadas*. Por ltimo, se afirma que este tipo de cooperacin se basa en las reciprocidades, pero no es evidente en todos los casos. Ahora bien, siguiendo el anlisis de la SEGIB, lo que s constituye un rasgo distintivo de la cooperacin Sur-Sur es que est impulsada por pases que enfrentan problemas de desarrollo similares, lo que facilita la adecuacin de las acciones o necesidades y perspectivas comunes (SEGIB, 2009, p.18). Asimismo, como afirma tambin dicho informe, la cooperacin Sur-Sur puede ser un impulso para la integracin regional, as como para establecer alianzas con pases socios de otras regiones.
* Al respecto, un caso reciente que ilustra el asistencialismo es una parte importante de la cooperacin Sur-Sur latinoamericana destinada a Hait. Recientemente, Venezuela envi un barco lleno de alimentos vencidos que se tuvo que devolver.
Cooperacin triangular
El informe citado de la SEGIB sugiere que la cooperacin triangular ofrece a los donantes tradicionales una va para cumplir con los compromisos interna30
cionales sin desvincularse de la regin latinoamericana (SEGIB, 2009, p. 82). Esta propuesta parece atractiva, pero tiene su lado problemtico, ya que la cooperacin triangular tiene poca capacidad, hasta la fecha, de movilizacin de recursos eco-
nmicos4. En trminos de aprendizaje y de fortalecimiento institucional s puede ser un componente sustitutivo importante aunque en realidad sera ms correcto hablar de complementariedad, pero no en trminos de financiacin. Segn datos de SEGIB en 2008 se llevaron a cabo 72 acciones de cooperacin Sur-Sur y triangular en la regin. Japn y Alemania son los principales donantes en esta modalidad (segundo socio oferente), con un 67 por 100 y un 24 por 100 de las acciones (SEGIB, 2009, p.11). Espaa est creciendo en este terreno, pero desde niveles relativamente bajos (se estima que el presupuesto anual de la AECID para este rubro no supera los dos millones de euros). En los estudios de caso se destaca el hecho de que Chile se haya significado en este mbito, llegando a ser el primer socio oferente de la regin, canalizando el 34,7 por 100 de las acciones de cooperacin triangular (SEGIB, 2009, p. 87). Por su parte, Per tiene una actividad muy incipiente como oferente y Bolivia es un importante receptor de iniciativas de cooperacin triangular de otros pases latinoamericanos. En cuanto a los sectores de actuacin, las acciones de cooperacin triangular
4
se diferencian de las acciones de cooperacin Sur-Sur. Las triangulaciones dan lugar a acciones con un marcado carcter multisectorial y por regla general con un grado mayor de complejidad cientfico-tecnolgica que las acciones de cooperacin Sur-Sur (SEGIB, 2009, p. 92). Una limitacin tanto de la cooperacin triangular como de una parte importante de la cooperacin Sur-Sur es que los pases receptores siguen siendo ms objeto que sujeto de las operaciones realizadas (AECID, 2010). En este sentido, no parece tan fcil superar la asimetra caracterstica de la cooperacin tradicional a travs de estas modalidades.
V.
RETOS DE LA NUEVA ARQUITECTURA DE LA AYUDA PARA AMRICA LATINA
El nuevo escenario de desarrollo plantea profundos retos para la regin. Schulz (2009) seala los siguientes cambios contextuales en Amrica Latina: menor dependencia, creciente autoafirmacin, crecimiento econmico, la cooperacin Sur-Sur y la entrada de nuevos donantes. Cmo inciden estos cambios en cmo se enfoca la agenda de la eficacia de la ayuda en Amrica Latina?5.
Al respecto ver AECID, 2010, en [http://www.dev-practitioners.eu/fileadmin/Redaktion/GroupsFolders/ Division_of_Labour/triangular_cooperation/EU_triangular_cooperation_workshop_report_and_concept_note_ 170310.pdf]. 5 En este trabajo no se analiza la implementacin de la agenda de eficacia en detalle, aunque los estudios de caso revelan informacin interesante al respecto. En su investigacin Nils-Sjard Schulz (2009, Anexo 2) recupera informacin sobre la aplicacin de la Declaracin de Pars en 6 pases signatarios (Bolivia,
31
En cuanto al primer tema, la dependencia de la ayuda ha disminuido en pases latinoamericanos apoyados por la Asociacin Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundial. Como se puede observar en el caso de Bolivia, analizado en el Captulo 5, esto contribuye a relativizar mucho los esfuerzos de los donantes por avanzar en agendas como la divisin de trabajo. En Bolivia la iniciativa fast track no avanz mucho porque, entre otros motivos, el gobierno local no se ha implicado (debido a cambios de ministro, pero tambin a diferencias de opinin al interior del gobierno y la sensacin de que no era una agenda tan esencial). Bolivia es sintomtica del cambio que se ha producido en la regin, pues este pas fue uno de los signatarios originales de la Declaracin de Pars, particip activamente en la preparacin de una consulta regional antes del Foro de Accra y llev a cabo una de las mejores evaluaciones de la implementacin de la DP en un pas socio. Actualmente, el gobierno mantiene una posicin escptica frente a la agenda de eficacia del CAD, no participa activamente en los debates al respecto; no se sita
en contra de la DP como Venezuela, pero , tampoco hace mucho por defenderla. En su lugar, ha surgido Colombia6 y Mxico como pases ms prximos a la agenda de la DP Ambos pases no se conside. ren adalides de la agenda de eficacia pero, a travs de su participacin en el Working Party on Aid Effectiveness, buscan cierto papel de puente entre los escpticos de su regin y los donantes tradicionales. Este papel se vio por vez primera a travs de su activa negociacin en el Foro de Accra, pero ha tenido una continuidad desde entonces. En esta lnea, el CAD y el Gobierno de Mxico organizaron un seminario de dilogo entre donantes y pases socios en Ciudad de Mxico en septiembre de 2009, mientras Colombia fue anfitrin y organizador principal del Evento de Alto Nivel sobre Cooperacin Sur-Sur y Fortalecimiento de Capacidades, en Bogot en marzo de 2010. Una segunda cuestin de contexto la constituye la creciente autoafirmacin nacional en esos pases, as como en otros como Venezuela. Esta tendencia repercute en la posicin ms crtica que varios pases toman con respecto a los donantes tradicionales. Quizs el ejemplo
Colombia, Honduras, Nicaragua, Per y Repblica Dominicana). Los datos son dispares y a veces contradictorios, pero revelan avances importantes en algunos indicadores (p. e., asistencia tcnica coordinada), retrocesos en otros (previsibilidad) y estancamiento en varios (ayuda no ligada). En todo caso la situacin no es esttica y resulta que dos de estos pases ya no se encuentran tan comprometidos con la agenda, y otro busca su reubicacin en el sistema de cooperacin. 6 Sobre el caso de Colombia se recomienda el trabajo de McGee y Garca (2010) pues es de los pocos estudios que indaga en las motivaciones por las que un pas latinoamericano se asocia a la agenda de la Declaracin de Pars, sealando que estas muchas veces son ms propias de la poltica exterior que de la poltica de desarrollo.
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ms extremo sea Nicaragua, cuyo gobierno lleg a tener conflictos abiertos con muchos donantes7. En otros pases la situacin no ha llegado a tanto, pero en Bolivia, como se indica en el estudio de caso, hay un creciente distanciamiento entre el gobierno y algunos donantes que no comprenden los cambios polticos profundos que vive aquel pas andino. El tercer factor contextual, las tasas de crecimiento econmico relativamente elevado y sostenido (en comparacin con los aos noventa en particular) han hecho que la necesidad de AOD baje considerablemente en la regin. Esto ha tenido implicaciones muy notables en la capacidad de los donantes de la OCDE de imponer sus agendas, incluyendo la de eficacia. Incluso si el crecimiento aminora algo en los prximos meses y aos, por efecto de la crisis, no es probable que se vuelva a la posicin anterior de cierta complacencia con los donantes. El cuarto aspecto se refiere a la cooperacin Sur-Sur como nuevo paradigma. Como se pudo observar en el apartado anterior, no se trata nicamente de una nueva fuente de recursos, sino supone un objeti-
vo importante para toda la regin como medida de reafirmacin y para avanzar diversos intereses de accin exterior. Como elemento positivo, la aparicin de nuevos donantes8 en la regin supone una oportunidad para incorporar su perspectiva en la reforma del sistema de ayuda9. No obstante, es un reto integrar la cooperacin de estos pases y evitar una mayor fragmentacin. Finalmente, la presencia cada vez ms importante de donantes no convencionales que ofrecen recursos adicionales, con frecuencia sin las condiciones onerosas que a veces imponen los pases del CAD, ha tenido un impacto importante en la arquitectura de la ayuda. Adems, estos nuevos actores frecuentemente muestran una clara reticencia hacia los principios de la agenda de eficacia. La aparicin de nuevas modalidades y nuevos actores hace an ms compleja la bsqueda de complementariedades y la divisin del trabajo (Prada y Sagasti, 2009, p. 12). Sin duda, tanto en el caso de los nuevos donantes como en la cooperacin Sur-Sur,
7 Al respecto, ver el estudio de Nils-Sjard Shulz, Nicaragua: Un duro despertar en el laboratorio de la eficacia de la ayuda FRIDE, Madrid, 2007, en [http://www.fride.org/publicacion/285/nicaragua:-un-durodespertar-en-el-laboratorio-de-la-eficacia-de-la-ayuda]. 8 Donantes es un trmino que los pases latinoamericanos no les gusta que se utilice para caracterizarles, pero an no existe una alternativa ampliamente aceptada: algunas que se encuentran en la literatura son oferentes o cooperantes. 9 De hecho, es interesante ver cmo uno de los grupos ms activos dentro del Working Party on Aid Effectiveness del CAD es el Grupo de Trabajo sobre Cooperacin Sur-Sur, liderado por Colombia. Fue este grupo el que organiz el Evento de Alto Nivel sobre Cooperacin Sur-Sur y Fortalecimiento de Capacidades en Bogot, en marzo 2010, en [http://www.impactalliance.org/ev_en.php?ID=48980_201&ID2= DO_COMMUNITY].
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se plantea un gran desafo en la puesta en prctica de los principios que la cooperacin Norte-Sur no ha sido capaz de cumplir: horizontalidad, ayuda no ligada, ayuda predecible, etc. La evidencia al respecto no es concluyente, pero permite vislumbrar muchas limitaciones. A la vez la nueva situacin de la cooperacin en la regin abre escenarios inciertos para las organizaciones de la sociedad civil. En paralelo a la reduccin en los flujos oficiales, se detecta una retirada, algo ms gradual pero clara, de ONG internacionales. Ms all de este cambio que puede tener su lado positivo se reduce la dependencia del exterior este hecho puede contribuir a que Amrica Latina tenga cada vez menos relevancia en la agenda de los debates de las ONG del norte sobre temas de desarrollo (Recuadro 2). Un desafo ms amplio es aprovechar el papel de algunos pases de la regin en foros globales (G-20) y el emergente papel de otros para impulsar reformas del sistema internacional de financiacin del desarrollo desde una perspectiva regional. Balln (2010) incide en la idea de una regulacin del sistema financiero internacional con una participacin importante de los pases emergentes como gran oportunidad para la regin. En suma, en el escenario latinoamericano se ha producido una serie de cambios que afectan significativamente al sistema de ayuda en la regin: existe una menor dependencia de la ayuda en
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parte por el descenso de sta y en parte por el crecimiento econmico, se ha producido una mayor autoafirmacin nacional en determinados pases y por lo tanto una menor capacidad de los donantes de imponer opciones polticas de su propio inters, tambin se ha producido un crecimiento econmico elevado y sostenido, ha emergido la cooperacin Sur-Sur como nuevo paradigma, y se ha registrado una mayor presencia de donantes no convencionales. Se est produciendo, como consecuencia de estas transformaciones, una oportunidad para disear una agenda regional de la eficacia de la ayuda (Schulz, 2009, pp. 3-4). Esto se ha podido ver en el Foro de Alto Nivel de Accra sobre eficacia de la ayuda en septiembre de 2008 cuando los pases latinoamericanos fueron muy activos en los esfuerzos de ampliar la agenda para incluir a la cooperacin Sur-Sur (aunque varios estados de la regin resistan aspectos como la extensin del concepto de apropiacin ms all de los estados), y en el Evento de Alto Nivel Sobre Cooperacin Sur-Sur y Fortalecimiento de Capacidades de Bogot en la cual afirmaron su capacidad de definir una agenda propia (aun cuando no hay unanimidad sobre la misma dentro de la regin ni con relacin a otras partes del Sur). Sin embargo, dicha agenda comn no ha surgido an, pues persisten diferencias profundas de visin entre los pases acerca del posicionamiento que deben tener ante la eficacia. Algunos pases asumen
RECUADRO
2.
Retos de la sociedad civil
Algunas organizaciones de la sociedad civil (OSC) de Amrica Latina observan los cambios en el sistema internacional de cooperacin con preocupacin. Reclaman el establecimiento de un dilogo con sus contrapartes europeas para definir un posicionamiento comn ante los cambios que site a la regin latinoamericana en una posicin relevante en la agenda global de desarrollo y, por otro lado, para situar a la perspectiva de la sociedad civil en un lugar central de dicha agenda. Para la agenda de dilogo entre la sociedad civil europea y latinoamericana surgen temas como: la existencia de nuevos enfoques de desarrollo; la redefinicin de los procesos de integracin regional y su incorporacin de sociedades plurales; la necesidad de una nueva arquitectura financiera internacional que incorpore la visin y responda a las demandas de los pases emergentes; la diversidad cultural en el modelo de desarrollo; y el papel de las empresas (nacionales y multinacionales, responsabilidad social corporativa/RSC) la eficacia de la ayuda no aparece como un tema prioritario en este dilogo. Tambin surge el tema de la financiacin de las organizaciones sociales latinoamericanas: son bienes pblicos que deben ser financiados pblicamente?, cmo romper la dependencia respecto a las empresas y la cooperacin internacional? A lo largo de recientes anlisis (Ballon, 2010; Biekart, 2006) late la idea de la necesidad de restablecer unas relaciones que se han deteriorado en los ltimos aos y que apuntan una crisis de relaciones entre las organizaciones europeas y latinoamericanas. Una razn fundamental parece ser la despolitizacin de las relaciones, que impide articular un debate, y definir una agenda poltica. La cada de las dictaduras, la profesionalizacin del sistema de ayuda, la fragmentacin de las fuentes de financiacin son factores que han contribuido a esta despolitizacin y a fomentar unas relaciones de marcado carcter tcnico, en torno a los recursos. Este tipo de relaciones, y este marcado enfoque tcnico, limita la capacidad de la cooperacin no gubernamental de contribuir al fortalecimiento de la sociedad civil y reduce el papel de las OSC como actores de desarrollo.
una poltica de abierto rechazo a todo el proceso de la Declaracin de Pars, mientras otros creen que es necesario dialogar con los donantes aun cuando no se comparte su punto de vista. Los intentos del Banco Interamericano de Desarrollo o la
Organizacin de Estados Americanos, a travs de los dilogos regionales, no han logrado incorporar todas las voces y estas organizaciones carecen de legitimidad en este mbito. La Secretara General Iberoamericana (SEGIB) ha tenido mejor
35
suerte, vinculando los principios de la DP con los de la cooperacin Sur-Sur, pero algunos pases latinoamericanos siguen resistindose en asociarse, de ninguna manera, con lo que perciben como una agenda de los pases donantes. Otra lectura que se puede hacer es que la misma concepcin de la ayuda ha dejado de tener sentido para Amrica Latina. No es que todos sus problemas se hayan resuelto, pero la regin ha alcan-
zado cierto nivel de desarrollo que obliga a los pases industrializados a abordarla con un instrumental ms amplio. Conviene, pues, pasar de una agenda de la ayuda a una agenda de la cooperacin al desarrollo que contempla otros mecanismos, flujos distintos y, sobre todo, una mayor horizontalidad en las relaciones. Todo un reto que an parece lejano al observar las reflexiones sobre la ayuda en el norte que muchas veces parecen muy ensimismadas.
36
ANEXOS
GRFICO
A1.
Evolucin de la AOD espaola (1995-2008). Desembolsos por regin (en %)
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de CAD/OCDE.
GRFICO
A2.
Evolucin de la AOD de la CE (1995-2008). Desembolsos por regin (en %)
37
GRFICO
A3.
Evolucin de la AOD alemana (1995-2008). Desembolsos por regin (en %)
GRFICO
A2.
Evolucin de la AOD de EE.UU. (1995-2008). Desembolsos por regin (en %)
38
3.
LA COOPERACIN AL DESARROLLO DE LA UE CON AMRICA LATINA EN EL MARCO DE SU POLTICA GLOBAL DE COOPERACIN Y DE LAS RELACIONES BIRREGIONALES
Christian Freres
Si se considera en conjunto, la Unin Europea (UE) es el principal donante del mundo, aportando cerca del 60 por 100 de toda la AOD. Pero, en realidad, la UE se descompone en al menos 28 donantes separados, pues la cooperacin al desarrollo no es una competencia comunitaria, sino es compartida entre los estados miembros y las instituciones comunitarias. En cualquier caso, adems de su papel como donante (gestiona alrededor de 7.500 millones de euros al ao, con lo cual es el quinto donante del mundo), la Comisin Europea constituye un actor importante en el sistema europeo como impulsor de los objetivos de coordinacin, complementariedad y coherencia de polticas las 3 Cs, as como de la agenda europea de eficacia. Este captulo empieza con un repaso al marco general de la poltica de cooperacin al desarrollo de la UE, pues resulta determinante para entender la cooperacin con Amrica Latina. El otro factor clave para este fin es el marco de las relaciones birregionales, por lo que tambin se aborda en este captulo. Con relacin a este ltimo tema se analiza como un reciente hito, la Cumbre UE-Amrica Latina y el Caribe celebrada en Madrid en mayo de 2010, que ha afectado la cooperacin al desarrollo de la UE con esta regin.
I.
EL MARCO GENERAL DE LA POLTICA DE DESARROLLO DE LA UE Y LA COOPERACIN CON AMRICA LATINA
La actual poltica de desarrollo de la UE es el resultado de diversos factores, incluyendo la historia, cambios en la propia UE y la evolucin del contexto internacional. En cuanto a la historia, el punto de partida de cualquier anlisis es la propia fundacin de la Comunidad Econmica Europea. En un primer momento la cooperacin se establece como una especie de extensin de la presencia colonial (y luego postcolonial) de varios de los estados miembros fundadores. Este hecho explica en gran medida porque no haba logrado una estructura institucional ms coherente de abordaje del conjunto de los pases en desarrollo en la Comisin hasta ahora1, y es un factor clave detrs el sesgo hacia frica subsahariana en la poltica de desarrollo de la UE. Solo a principios de los aos setenta, con la entrada en la CEE del Reino Unido, se encuentra una primera referencia a Amrica Latina en la todava incipiente poltica de cooperacin comunitaria: un reglamento de cooperacin con los pases en desarrollo de Asia y Amrica Latina. Sin embargo, se trataba de una normativa para un grupo residual dentro del conjun-
Se refiere al hecho de existir una Direccin General para el Desarrollo que se ocupa de definir las lneas generales de la poltica de cooperacin, pero se limita a coordinar la programacin de los pases del Grupo frica, Caribe y Pacfico (ACP), mientras la Direccin General de Relaciones Exteriores coordina la del resto de los pases en desarrollo, a excepcin de la zona del Mediterrneo. Con la creacin del Servicio Europeo de Accin Exterior, puede superarse esta situacin.
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Christian Freres
to sin compromisos concretos en cuanto a recursos, y sustentado en una presencia institucional limitada en la regin (hasta los noventa la CE solo cont con una delegacin en Amrica Latina). La entrada de Espaa en la CEE en 1986 supuso el arranque del intento de incorporar a Amrica Latina ms plenamente en la poltica de cooperacin comunitaria. Por primera vez haba un estado miembro claramente interesado en fomentar la cooperacin con esta regin, y desde el momento de su propia adhesin (basado en un tratado que incluy un protocolo especfico comprometiendo a la CEE a reforzar las relaciones con Amrica Latina) se ha esforzado activamente por avanzar en este objetivo. No hay duda de que ha conseguido logros importantes, pero Espaa no consigui (ni pudo) modificar las prioridades geogrficas de la cooperacin comunitaria, ni mucho menos de sus socios de la UE. Este hecho tiene mucho que ver con el peso de la historia, pero tambin con el efecto de las sucesivas ampliaciones, en particular las de mediados de los noventa y principios de esta dcada, a travs de las cuales se sum una segunda prioridad geogrfica a la original: los pases vecinos del Mediterrneo y de Europa oriental. De esta manera, Amrica Latina siempre ha estado en la parte baja de la llamada
2 3
pirmide de privilegios de la cooperacin comunitaria (Freres, 2009).
I.1.
Amrica Latina en los principales documentos de estrategia y operatividad
La regin tambin se ha visto marginada en los principales documentos de poltica de cooperacin de la UE. As, cuando se introduce una primera mencin explcita a la cooperacin al desarrollo en una norma jurdica del ms alto nivel posible, en el Tratado de Maastricht (1993), se resaltan los pases menos adelantados, y se excluyen al grupo de los pases de frica, Caribe y el Pacfico (ACP) de las obligaciones mencionadas, pues el Convenio de Cotonou es un acuerdo extracomunitario. En una lnea similar, la primera estrategia de cooperacin de la CEE, la Declaracin de Poltica de Cooperacin (DPC) de 20002 afirma que los pases de renta baja requieren atencin especial. Este sesgo se refuerza en el Consenso Europeo de Desarrollo (CED) de 2005 que actualiza la DPC cuando se indica que la UE seguir priorizando el apoyo a los pases menos adelantados y otros pases de renta baja para alcanzar un desarrollo global ms equilibrado, aunque tambin se orientar la ayuda hacia las personas pobres en pases de renta media3. Asimismo, al refe-
Ver texto en [http://europa.eu/legislation_summaries/other/r12001_es.htm]. Ver texto en [ http://europa.eu/legislation_summaries/development/general_development_framework/ r12544_es.htm]
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La cooperacin al desarrollo de la UE con Amrica Latina
rirse al compromiso de llegar a la meta del 0,7 por 100, este documento indica que la mitad del aumento en la AOD se destinara a frica (objetivo que se reforz a travs de la Estrategia de la UE para frica, aprobada poco despus del CED)4. En lo operativo, el sesgo hacia frica tambin es bastante claro. El Instrumento de Cooperacin al Desarrollo (ICD) aprobado en 2006 reemplaz a una serie de reglamentos existentes, incluyendo uno referido a los pases de Asia y Amrica Latina de 1992. Si bien el ICD incluye una seccin referida a Amrica Latina, deja patente la prioridad de los pases de renta baja (Recuadro 1). La misma prioridad se evidencia en la aplicacin del Cdigo de Conducta de la UE relativo a la divisin del trabajo en el mbito de la poltica de desarrollo, aprobado en 20075 y que desde entonces ha constituido el documento de orientacin programtica ms influyente. El texto del Cdigo de Conducta no hace referencia a prioridades geogrficas, sino aboga por poner en marcha medidas concretas destinadas a favorecer la complementariedad y la divisin del trabajo entre los donantes de la UE. Incluye
propuestas para la concentracin sectorial y geogrfica, entre otros objetivos. El Cdigo de Conducta es uno de los elementos operativos ms relevantes de la agenda de eficacia promovida por la UE. Se trata de un documento orientado a todos los pases en desarrollo, aunque se ha llevado a la prctica principalmente en pases de renta baja, siendo una excepcin Bolivia. En esta lnea, los documentos relevantes de estrategia de cooperacin para Amrica Latina no visibilizan a la agenda de eficacia, aunque s incluyen aspectos derivados de esa agenda como la armonizacin de donantes (particularmente en el marco de la UE) y la concentracin sectorial. No se pone gran nfasis en los principios de alineamiento y apropiacin ni en la gestin para resultados o la mutua rendicin de cuentas. Evidentemente, tales aspectos son centrales en comunicaciones ms generales de la Comisin Europea sobre eficacia (p. e. Consejo, 2009), con lo cual no hay que abordar los documentos especficos para Amrica Latina de manera aislada. Aun as, llama la atencin la limitada explicitacin que se da a esta agenda en dichos documentos6.
4 Al respecto, el anterior comisario de Desarrollo, Louis Michel, indic en el prefacio del Compendium on Development Cooperation Strategies (disponible en [http://ec.europa.eu/europeaid/infopoint/publications/development/3b_en.htm]) que la UE haba decidido focalizar su atencin en frica porque sus necesidades son significativas y porque tiene gran retraso en cumplir los ODM. 5 Ver texto en [http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/COMM_PDF_COM_2007_0072_F_ES_DIVISION_TRAVAIL.PDF]. 6 Ver, por ejemplo, la Gua sobre Cooperacin al Desarrollo UE-Amrica Latina, Europeaid, 2010, que no cita siquiera la Declaracin de Pars como referente ni incluye los principios entre las prioridades de la UE en esta zona.
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Christian Freres
Esta situacin no se debe a un desinters por la temtica en la comisin, sino, por el contrario, una orientacin manifiesta hacia objetivos de poltica ms amplios que incluyen cuestiones de desarrollo
RECUADRO
(cohesin social e integracin regional) pero tambin otras de cooperacin horizontal (p. e., ciencia y tecnologa e innovacin) y de colaboracin birregional para fortalecer los bienes pblicos regio-
1.
Amrica Latina en el Instrumento de Financiamiento de la Cooperacin al Desarrollo
En el marco de las Perspectivas Financieras 2007-2013 de la UE, se decidi consolidar el catico marco normativo en materia de cooperacin. Para tal fin se simplificaron los instrumentos financieros, destacando el Instrumento de Financiamiento de la Cooperacin al Desarrollo (ICD), aunque tambin hay otros instrumentos que pueden utilizarse para apoyar a los pases en desarrollo. En principio, el ICD no discrimina en contra de Amrica Latina, pero al subrayar que el Consenso Europeo sobre Desarrollo de 2005, con sus modificaciones posteriores, constituir el marco general, las orientaciones y el enfoque que guiar la aplicacin de la cooperacin de la CEE con los pases y regiones socios en el marco del presente reglamento, y que los pases menos desarrollados y los pases de renta baja sern prioritarios en la asignacin general de los recursos, queda claro que Amrica Latina no es una prioridad central. A continuacin se extrae el artculo especfico referido a Amrica Latina:
Artculo 6
Amrica Latina La ayuda comunitaria a Amrica Latina apoyar las actuaciones coherentes con el artculo 5 y con la finalidad general y el mbito de aplicacin, y con los objetivos y los principios generales del presente reglamento. Se atendern particularmente los siguientes mbitos de cooperacin, que reflejan la situacin particular de Amrica Latina: a) Fomentar la cohesin social como finalidad compartida y poltica prioritaria de la Comunidad y de Amrica Latina, lo cual supone combatir la pobreza, la desigualdad y la exclusin. Se prestar atencin particular a las polticas fiscales y de bienestar social, a la inversin productiva para aumentar y mejorar el empleo, a las polticas de lucha contra la discriminacin y contra la produccin, consumo y trfico de estupefacientes, y a la mejora de los servicios sociales bsicos, en particular la sanidad y la educacin.
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b) Favorecer una integracin regional mayor, incluido el apoyo a los diferentes procesos de integracin regional y a la interconexin de las redes de infraestructuras, garantizando a la vez la complementariedad con las actividades apoyadas por el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y dems instituciones. c) Apoyar el refuerzo del buen gobierno y de las instituciones pblicas, y de la proteccin de los derechos humanos, incluidos los derechos del nio y de los pueblos indgenas. d) Apoyar la creacin de una zona comn UE-Amrica Latina de enseanza superior. e) Fomentar el desarrollo sostenible en todas sus dimensiones, con atencin particular a la proteccin de los bosques y a la biodiversidad. Se observa, pues, un intento de sealar ciertas especificidades de la cooperacin comunitaria con esta regin, destacando la cohesin social, la integracin regional, la gobernabilidad, la educacin superior y el desarrollo sostenible como mbitos principales, reflejo de su condicin de regin compuesta principalmente por pases de renta media. Al respecto, el Instrumento indica que se prestar especial atencin a apoyar el desarrollo de la poblacin ms pobre de los pases de renta media, en particular de aqullos cuya renta se encuentra en la mitad inferior.
Texto del ICD, disponible en [http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:378: 0041:0071:ES:PDF].
nales (especialmente el cambio climtico) (Comisin Europea, 2009). De todas maneras, hay avances en esta agenda en la prctica de la cooperacin de la UE. Concretamente, a travs de la iniciativa rpida sobre divisin de trabajo y complementariedad de finales de 2008, se decide acelerar la implementacin en 21 pases, slo dos de los cuales estn en Amrica Latina (Bolivia y Nicaragua). Esta seleccin es similar al peso que tiene la regin en la cooperacin comunitaria. Sin embargo, tambin refleja, implcitamente,
las bajas expectativas que hay en la UE acerca de la aplicabilidad de este enfoque en Amrica Latina, pues en muchos pases la presencia de donantes europeos sobre el terreno y el peso de su AOD con relacin al PIB de los pases socios son reducidos, de tal manera que los incentivos para buscar complementariedades son menores que en frica Subsahariana. Este anlisis se confirma a travs de los estudios de caso presentados en el Captulo 5. El tema de los incentivos no es una cuestin menor. En un documento reciente
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de la Comisin Europea se incluye una lista de los pases considerados prioritarios por al menos cuatro estados miembros7. Del total de 48 pases, cinco son de Amrica Latina, pero solo dos de stos Bolivia y Nicaragua, son prioritarios para seis o ms estados miembros. As se confirma que el que haya pocos donantes presentes no favorece necesariamente la complementariedad, pues el incentivo para ello puede resultar muy bajo, particularmente al comparar el esfuerzo necesario con los medios disponibles (generalmente menores a los que existen en pases ms pobres). El resultado es que en Amrica Latina apenas hay operaciones de cooperacin delegada (hecho que se confirma en los estudios de caso). A fines de 2009 la Comisin Europea present informacin sobre operaciones realizadas hasta la fecha. Del total de 40 acuerdos de delegacin (la Comisin delega a un estado miembro o al revs) solo uno fue en Amrica Latina8. Esta situacin puede mantenerse mientras no se termine la certificacin de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desa7
rrollo, pues es de los pocos donantes que tienen gran inters en avanzar en este mecanismo en la regin9. No obstante, para avanzar en la puesta en prctica del Marco Operativo sobre eficacia de la ayuda (Consejo Europeo, 2009), la UE ha empezado a elaborar un Marco Comn de Ayuda para Bolivia. Este documento se inici en 2010 bajo el liderazgo de Dinamarca y Espaa, apoyados por Italia, Pases Bajos y la Comisin Europea. Se trata de mejorar la programacin conjunta en el seno de la UE como base para el dilogo con el gobierno de Bolivia y con el objetivo de mejorar la eficacia de la ayuda europea. Se fundamenta en el principio del Cdigo de Conducta y eventualmente podra convertirse en una estrategia conjunta que sustituira los documentos elaborados por cada donante10. El marco establece tres compromisos claves de los donantes firmantes, a saber: Concentrar su apoyo en no ms de tres sectores. Promover el uso de fondos/cestas comunes a nivel sectorial y subsectorial.
Commission Staff Working Paper accompanying the Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, the European Economic and Social Committe and the Committee of the Regions. Supporting developing countries in coping with the crisis. Aid effectiveness after Accra, Comisin Europea, Bruselas, 2009. 8 Ver presentacin de EuropeAID realizada en seminario del Practitioners Network for European Development Cooperation, en [http://www.dev-practitioners.eu/fileadmin/Redaktion/GroupsFolders/Division_of_Labour/Workshop_2009-10-16/20091016_Presentation_AidCo_01.ppt]. 9 Sin embargo, hasta la fecha no tiene ninguna operacin all. Slo ha cerrado operaciones en Mali, Afganistn, Camboya y Bangladesh, con otros donantes europeos, y est en conversaciones con Blgica para realizar una operacin en Per. 10 Esta informacin se extrae de un documento interno Bolivia: Joint Assistance Framework an en proceso de elaboracin.
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Fomentar la apropiacin por parte del gobierno local de los grupos de trabajo sectoriales, mejorando el alineamiento con prioridades nacionales. Este documento identifica sectores en los cuales la armonizacin ha mejorado, otros en los cuales es preciso reforzar el liderazgo local y nuevas reas potenciales de coordinacin. El siguiente paso es compartir este marco con el gobierno boliviano para llegar a un consenso conjunto y compromisos ms concretos.
cimiento del Servicio Europeo de Accin Exterior (SEAE) bajo su mandato.Todava no se sabe cmo evolucionar la posicin de la alta representante, pero dos indicios nos sirven para hacer una primera valoracin no demasiado optimista. Por un lado, su desinters por Amrica Latina fue muy evidente en la reciente cumbre birregional donde apenas apareci y no hizo ninguna declaracin especfica sobre la importancia de estas relaciones11. Por otro lado, en su propuesta para la SEAE no ha aclarado si considera que la poltica de cooperacin al desarrollo debe subordinarse a la de poltica exterior. Muchos analistas consideran que ella (adems de un nmero importante de estados miembros) aboga por una cooperacin al servicio de intereses ms tradicionales de poltica exterior12. Sin embargo, el SEAE podra evolucionar ms favorablemente a medida que se vaya concretando su estructura, funcionamiento y medios. En Amrica Latina donde la presencia de estados miembros es relativamente reducida, la puesta en marcha del SEAE puede resultar ms fcil que en otras zonas. No obstante, la reubicacin prevista de lo que es hoy la Direccin de Amrica Latina de la Direccin General de Relaciones Exteriores de la Comisin en una Direccin para las Amricas en el SEAE puede contribuir a reba-
I.2.
El nuevo escenario del Tratado de Lisboa
Cambiar la situacin sealada antes con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en diciembre de 2009? Es difcil responder a esta pregunta a slo unos meses de este hito. Sin embargo, el peso de la inercia es un factor importante a tener presente en cualquier valoracin. Desde esta perspectiva el nuevo marco jurdico de la UE no aporta elementos concretos que indiquen que la situacin relativa de Amrica Latina cambie sustancialmente. Las principales novedades institucionales del Tratado son la creacin de la figura de Alta Representante de Poltica Exterior y Seguridad, Catherine Ashton, y el estable1 1
Al respecto, ver el texto de Carlos Malamud, La Cumbre ALCUE de Madrid y el estado de la relacin birregional Europa-Amrica Latina, ARI 98/2010. Real Instituto Elcano, Madrid. 12 Ver, por ejemplo, Mirjam Van Reisen Establishing the EU External Action Service (EEAS), 21 abril 2010, Europe External Policy Advisors, Bruselas.
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jar la atencin de la UE y diluir, al menos en el mbito poltico, el peso relativo de la agenda de cooperacin al desarrollo. No es un resultado inevitable, pero el contexto, en principio, no es favorable. En todo caso, tanto para Amrica Latina como para otras regiones en desarrollo mientras no se consoliden los cambios institucionales de la UE, habr un importante grado de incertidumbre sobre el marco global de cooperacin. No es probable que la situacin empeore mucho pues nadie propone una reduccin de la presencia de la Comisin en la regin (lo cual s sera un indicio claramente negativo). En la medida en que intereses de accin exterior predominen claramente sobre la cooperacin comunitaria, el sesgo hacia frica y la vecindad se puede acentuar an mas (por preocupaciones ligadas a la migracin y la seguridad), pero no parece probable que se reduzca la ayuda para Amrica Latina mucho mas pues todos tienen un inters en que la UE mantenga una presencia global, incluyendo esta regin. Por ltimo, en la segunda mitad de 2010 se inicia una reflexin sobre las perspectivas financieras de la UE despus de 2012, por lo que se abre una oportunidad para resituar la cooperacin con Amrica Latina en el marco de un tratamiento ms especfico de los pases de renta media. Adems, el actual comisario de desarrollo, Andris Pielbalgs, quiere revisar el Consen13
so Europeo de Desarrollo y hacer cambios en el instrumental de cooperacin de la Comisin que podran favorecer una renovada atencin a Amrica Latina, sin que esto signifique un aumento de medios13.
II.
LA COOPERACIN EN LAS RELACIONES UE-AMRICA LATINA
Habiendo visto la poltica global de cooperacin de la UE y sus implicaciones para Amrica Latina, ahora giramos la vista hacia el marco general de las relaciones birregionales. La cooperacin al desarrollo es un componente ms en unas relaciones densas que abarcan el dilogo poltico, el comercio, las inversiones, otros flujos financieros e intercambios culturales y educativos. Por ello, es importante conocer el contexto ms amplio de relaciones para entender el peso y la importancia relativa de la cooperacin.
La arquitectura de las relaciones birregionales

Las relaciones entre la UE y Amrica Latina se estructuran en tres niveles (desde la perspectiva europea): con pases individuales; con subregiones; y con la regin en su conjunto. La UE aborda cada nivel de manera diferenciada, aunque hay instrumentos comu-
Ver Andris Pielbalgs, My vision for development policy-letter to Member States and the European Parliament, en [http://blogs.ec.europa.es/biebalgs/].
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nes. Todo ello se enmarca en un documento de carcter estratgico. Desde principios de los aos noventa ha habido varias estrategias. En un principio, se primaba una visin poltica y un enfoque de dilogo regin a regin, para lo cual se firm una serie de acuerdos de cooperacin. Se fue evolucionando hacia una propuesta de construir las relaciones sobre la base de una red de acuerdos de asociacin enmarcados en los tres pilares, siendo un tratado comercial la principal novedad entre la UE y las subregiones, adems de Chile y Mxico. Aunque no se ha abandonado completamente esta idea, ha resultado ser ms difcil de lo esperado, pues an queda pendiente un acuerdo de asociacin con MERCOSUR, completar los acuerdos comerciales con Colombia y Per con otros componentes, y encontrar un modelo reforzado de relacin con Bolivia y Ecuador que no incluya la liberalizacin comercial. Cada acuerdo incluye sus mecanismos de seguimiento y decisin conjunta, y se refuerzan los compromisos mediante cumbres bianuales. La ltima estrategia fue lanzada por la Comisin Europea en septiembre de 2009, con el ttulo, La Unin Europea y Amrica Latina: Una asociacin de actores globales (Comisin, 2009).
I Cumbre UE-ALC en Ro de Janeiro en 1999 sta ltima fue la principal instancia de dilogo poltico; se mantiene actualmente como una especie de foro poltico entre-cumbres a nivel ministerial. Desde 1999, las cumbres constituyen el mbito superior de dilogo poltico. Se complementa con diversos dilogos sectoriales para distintas temticas de inters comn como las drogas, migraciones y cohesin social, entre otras, adems de de los dilogos subregionales (Amrica Central, Comunidad Andina, MERCOSUR) y bilaterales (Chile y Mxico). De manera complementaria la UE inici procesos de asociacin estratgica con Brasil y Mxico para tener un dilogo ms profundo y ms amplio con estos lderes regionales.
Comercio, inversiones y remesas

Los intercambios comerciales de bienes entre la UE y Amrica Latina se han duplicado en esta dcada, llegando a ms de 134.000 millones de euros en 2009, a los cuales se suman casi 50.000 millones en comercio de servicios. Sin embargo, el peso del otro socio en el comercio exterior de cada regin se ha estancado: Amrica Latina representa el 6 por 100 del comercio exterior de la UE y sta, el 15 por 100 del de Amrica Latina. Adems, se mantiene la asimetra: exportaciones europeas de alto valor aadido e importaciones principalmente de productos agrcolas. Por otro lado, la entrada de China en el mercado comercial latinoamericano ya est erosionando el peso que antao tuvo Europa en esta zona.
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El dilogo poltico
El dilogo poltico birregional se inicia con el Dilogo de San Jos en 1984, amplindose a toda la regin con el dilogo UEGrupo de Ro a partir de 1990. Hasta la
Christian Freres
GRFICO
1.
AOD recibida por ALC de la UE (en % total CAD)
Fuente: elaboracin propia basada en datos de OCDE/CAD.
En cuanto a las inversiones directas europeas en Amrica Latina, despus de una fuerte cada entre 2000 y 2003, los flujos han aumentado (a unos 25.000 millones de euros en 2007), aunque sin la intensidad de la dcada anterior (45.000 millones en 2000). El flujo de remesas hacia Amrica Latina ha sufrido una reduccin sensible debido a la crisis econmica global, pero se estima que en 2010 habr cierta estabilizacin. No hay datos precisos actuales del envo de remesas desde la UE a Amrica Latina, pero las tendencias recientes indican que representan ms de 7.000 millones de euros anuales.
da, pasando de 2.500 millones de dlares en 2000 a casi 6.000 millones en 2008. Este aumento se debe fundamentalmente a las aportaciones crecientes de Espaa (518 por 100), Alemania (136 por 100), y la Comisin Europa (209 por 100). El resultado de este auge es que la UE representa actualmente ms del 60 por 100 de la AOD que recibe ALC (Grfico 1). Sin embargo, este incremento en el peso de la cooperacin europea no se debe solo a un mayor esfuerzo propio; tambin se debe en gran medida a las reducciones en la AOD para ALC de donantes importantes como Estados Unidos, Canad y Japn. Por otro lado, en este periodo Amrica Latina ha reducido sensiblemente su importancia relativa dentro del total de la cooperacin de la UE (ver Grfico 2). Si en los aos noventa Amrica Latina representaba en promedio el 12 por 100 de la AOD total de la UE, entre 2000 y 2008 esta media cay a menos del 8 por 100.
La cooperacin
La ayuda oficial al desarrollo de la UE (la Comisin Europea y los estados miembros) para Amrica Latina y el Caribe ha evolucionado positivamente en esta dca48
GRFICO
2.
AOD europea para ALC sobre AOD total por donante (en %)
Fuente: elaboracin propia basada en datos de OCDE/CAD.
Los datos globales esconden un hecho preocupante, la salida gradual de varios donantes europeos. El Reino Unido ha cerrado prcticamente todas sus oficinas en la regin; Suecia y Dinamarca siguen el mismo camino y Pases Bajos e Italia han reducido notablemente su ayuda hacia Amrica Latina en los ltimos aos. La subida de la AOD espaola solo ha compensado en parte estas salidas, y los recientes recortes en el presupuesto de cooperacin espaola (ms de 800 millones entre 2010 y 2011) revelan que su crecimiento tiene lmites.
sesgo es un resultado lgico de la centralidad que tienen los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la agenda de eficacia en la orientacin estratgica de los donantes europeos, algo que est generando algunas contradicciones que se observan en la prctica (ver Recuadro 2). En ambos casos se privilegia una distribucin geogrfica de la ayuda centrada en los pases ms pobres del mundo. Amrica Latina no es un foco importante dado su avance en el logro de los ODM, aunque para esta regin el marco de los ODM es incompleto, pues entre otros temas, no incluye metas de desarrollo econmico. Por otro lado, muchos pases latinoamericanos rechazan lo que ven como una imposicin de la agenda de desarrollo por parte de los pases ricos (destacndose algunos europeos como los ms intransigentes). Todo ello se aterriza en una Amrica Latina donde existe un discurso emergente, cada vez con ms eco, que apunta la necesidad de buscar rumbos propios. En la
49
III.
LA COOPERACIN EUROPEA ANTE EL CONTEXTO CAMBIANTE EN AMRICA LATINA
Esta evolucin negativa de la importancia de Amrica Latina para la cooperacin europea refleja un giro importante en las polticas de ayuda de la UE que se centran cada vez ms en los pases de renta baja, en particular en frica. Este
Christian Freres
integracin regional, se enfatizan nuevos modelos ms autctonos, mientras en el desarrollo se intensifican las iniciativas de cooperacin Sur-Sur, extendindola ms all de la cooperacin
2.
tcnica y ampliando significativamente el volumen de recursos movilizados. Si Amrica Latina nunca fue una regin de foco principal de la ayuda internacio-
RECUADRO
La cooperacin europea en Amrica Latina en la prctica
En el captulo 5 de esta investigacin se analiza la cooperacin europea en tres pases latinoamericanos: Bolivia, Chile y Per. De las ideas que surgen de estos estudios se pueden destacar las siguientes: La agenda de los ODM tiene una relevancia prctica relativa para la cooperacin con los pases latinoamericanos, mientras que la agenda de la eficacia de la ayuda tiene un papel central en pocos pases de la regin. La presencia de cooperantes no tradicionales (China, Venezuela, Irn, Rusia, etc.) y de fuentes alternativas de recursos para el desarrollo es creciente, reduciendo la necesidad de la AOD europea y su capacidad de incidencia en procesos locales, lo cual tiene implicaciones para las posibilidades de avanzar en la agenda de eficacia. La coordinacin entre la Comisin y los estados miembros vara mucho, pero en general no va mucho ms all del intercambio de informacin, salvo en los foros sectoriales donde es ms intensa. Adems, los pases socios latinoamericanos no siempre promueven esta armonizacin, pues muchos privilegian las relaciones bilaterales en las cuales su capacidad de incidencia sobre la agenda es percibida como mayor que en el dilogo con un grupo de donantes. La doctrina de cooperacin con pases de renta media ha permeado poco en la prctica de la cooperacin europea, salvo para justificar la salida de algunos pases latinoamericanos y el creciente uso de la cooperacin triangular como modalidad (aunque la Comisin encuentra limites para su aplicacin por razones jurdico-administrativas). Como resultado de esa salida (la ltima anunciada fue la salida de Dinamarca de Bolivia), solo quedan Alemania, Espaa y la Comisin Europea con una presencia importante en toda la regin. De estos donantes, Espaa surge como lder natural, aunque sus capacidades de ejercer ese liderazgo son limitadas.
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nal, ahora menos. En parte es vctima de su propio xito. Es la nica regin en desarrollo donde prevalecen los regmenes democrticos y gobiernos estables, donde no hay conflictos militares interestatales y en la cual predominan pases de renta media. El hecho de que la regin haya podido sortear bien la crisis econmica global es un motivo ms para que los donantes se preocupen menos de su situacin de desarrollo. En este contexto, la Comisin Europea sugiere en su Comunicacin de septiembre de 2009 un nuevo enfoque para su poltica de desarrollo, para la que propone que el objetivo global de dicha poltica la reduccin de la pobreza debe adaptarse a la realidad latinoamericana. Este ajuste se debe hacer en varias direcciones: 1. Diversificar los instrumentos y objetivos segn los desafos de desarrollo de los pases de la regin. Aunque se reconoce la necesidad de concentrar recursos en los pases ms pobres de Amrica Latina, la Comisin aboga por una atencin diferenciada hacia los pases de renta media alta para lo cual ha propuesto una ampliacin del Instrumento para los pases industrializados (IPI+). Dar mayor atencin hacia bienes pblicos y desafos globales como el
3.
4.
5.
cambio climtico, migraciones, innovacin, energa, etctera. Privilegiar formas de cooperacin de inters comn e instrumentos que pueden apalancar recursos de instituciones financieras y el sector privado. Para tal fin, la Comunicacin anunci la creacin del Mecanismo de Inversin en Amrica Latina (MAIL, mejor conocido por sus siglas en ingls, LAIF)14. Explorar oportunidades de apoyar la cooperacin Sur-Sur en la regin y de aumentar la cooperacin triangular para abordar retos trans-regionales15. Esforzarse por aumentar los resultados tangibles de las operaciones, inter alia, a travs de una reforma de EUROsociAL y ms atencin hacia la economa productiva y la generacin de empleo.
Para tal fin, la Comisin situ a la Cumbre de Madrid celebrada en mayo 2010, como un momento clave para avanzar en esta agenda, incorporando a los socios latinoamericanos en una reflexin conjunta.
IV.
LA COOPERACIN EN LA CUMBRE DE MADRID
2.
Cul fue el lugar que tuvo la cooperacin en esta cumbre? A primera vista, prctica-
Ms informacin en [http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/laif/index_es.htm]. 15 Ver, al respecto, presentacin de la Comisin Europea (2009), en [http://www.dev-practitioners.eu/fileadmin/Redaktion/GroupsFolders/Division_of_Labour/triangular_cooperation/EuropeanCommission-TC_experiences_challenges.pdf].
14
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Christian Freres
mente ninguna, por lo menos en lo que a las noticias sobre el evento se refiere. Como ha ocurrido en conferencias anteriores, la atencin de los medios se centr en dos cuestiones, por un lado, las polmicas polticas (en particular la amenaza de algunos lderes de boicotear la reunin si participaba el presidente hondureo), y por el otro, los avances en los acuerdos de asociacin, especialmente sobre la decisin de reanudar las negociaciones entre la UE y MERCOSUR. Sin embargo, no se poda encontrar mucha informacin precisa sobre los debates acerca de lo que se supone eran los temas centrales del encuentro: innovacin, tecnologa, desarrollo sostenible e integracin social. No obstante, un anlisis ms ajustado de la Cumbre revela que si bien la cooperacin no tuvo un papel muy destacado (como tampoco la tiene en general en las relaciones birregionales), s tuvo cierto peso, y, ms importante, parece que se dio un paso relevante hacia un nuevo enfoque en este mbito. Aun as, sigue habiendo algunas contradicciones significativas. Una contradiccin reseable fue la organizacin de una Conferencia Ministerial sobre Cooperacin al Desarrollo previa a la Cumbre UE-ALC sin que resultase en ningn documento. Se trata de la primera vez que se haya organizado un encuentro sobre este tema a esca16
la ministerial antes de una Cumbre birregional por lo que sorprende la escasa informacin que ha trascendido. Tambin ha sorprendido que durante la presidencia espaola del Consejo de la UE no se diera seguimiento al primer encuentro de donantes europeos activos en Amrica Latina organizado por la Comisin Europea en diciembre 2008, pues sera un lgico reflejo del papel de liderazgo de Espaa en la cooperacin16. En el balance ms positivo se encuentran los dos documentos principales de la Cumbre la Declaracin de Madrid y el Plan de Accin 2010-2012, el Acuerdo de Asociacin UE-Amrica Central, el lanzamiento del Mecanismo de Inversin en Amrica Latina, la creacin de la Fundacin Amrica Latina y Caribe-UE (ALCUE) y algunas reuniones sectoriales previas. Por lo general, la Declaracin de Madrid es similar a declaraciones de cumbres anteriores. Con relacin a la cooperacin, este mbito no tiene un peso especfico, pero hay menciones a lo largo del texto. Se puede destacar el compromiso de reforzar la ayuda a las personas ms vulnerables y los pobres afectados por la crisis econmica. En un sentido amplio se manifiesta la intencin de mejorar la coherencia y eficacia de [las] polticas de cooperacin al desarrollo y se reitera el objetivo de destinar el 0,7 por 100 del PIB
Ha sido la propia Comisin que ha tomado la iniciativa, unos meses despus de la Cumbre de Madrid, de empezar a organizar un nuevo encuentro (previsiblemente en 2011) en el cual se espera cierto protagonismo de Espaa.
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a la AOD. Como elemento notable, no hay ninguna alusin a la cooperacin con pases de renta media, en contraste con cumbres anteriores. Un tema nuevo en esta declaracin es la cooperacin triangular que debe recibir ms atencin aunque no se especifica para qu ni cmo. Esos temas estn tratados en el Plan de Accin, una novedad metodolgica muy importante de esta cumbre. Es una forma de poner en prctica un trabajo conjunto de planificacin, algo que contribuir sin duda a reforzar la asociacin. El aporte principal del plan es que parece dar un paso hacia un nuevo enfoque de cooperacin, menos asistencialista, que busca fomentar una colaboracin ms horizontal entre las dos regiones (algo que el Parlamento Europeo ha reclamado en una resolucin reciente), y ms ajustado a las particularidades de pases de renta media y a temas de la agenda de bienes pblicos regionales y globales que interesa a Amrica Latina. Tambin es positivo que el Plan vincule estrechamente los mecanismos de dilogo con las actividades e iniciativas de cooperacin y que se haya hecho el esfuerzo de sealar los resultados esperados para la prxima cumbre en 2012 (a celebrarse en Chile). El foco en el refuerzo de capacidades es positivo. Sin embargo, los objetivos son muy amplios y difusos, y generalmente poco realistas (p. e., aumentar la integracin regional). Adems, no hay compromisos vinculantes,
17
se incluyen muchas actividades sin priorizacin alguna y hay un claro sesgo hacia cooperacin en mbitos polticos y de seguridad frente a aquellos ms relacionados con el desarrollo. El Acuerdo de Asociacin (AA) UE-Amrica Central ser un caso de prueba para el nuevo enfoque de cooperacin, como indican los profesores del Arenal y Sanahuja (2010) en un texto sobre la Cumbre17. Al no disponer del texto del acuerdo, no es fcil analizar sus implicaciones, pero segn observadores que han seguido el proceso, la cooperacin ha estado desligada de las negociaciones, las prioridades han sido predeterminadas (en la Estrategia Regional 2006-2013) y no se concretan recursos, mecanismos ni contenidos. Por otro lado, las organizaciones de la sociedad civil se quejan del poco nfasis en el desarrollo sostenible, la falta de reconocimiento de las asimetras y la poca coherencia con el pilar comercial del mismo Acuerdo. De alguna manera, lo que hace este AA es actualizar el Acuerdo de cooperacin de 2003. En el texto final de la Cumbre UEAmrica Central en Madrid se dedica poco espacio al Acuerdo y las referencias a la cooperacin se orientan principalmente al mbito de la seguridad. Habr que ver cmo este acuerdo se traslada a acciones concretas en la prctica. Un primer indicio ser la revisin a medio trmino de la Estrategia Regional, actualmente en curso.
Vase en [http://www.eu2010.es/es/cumbre_ue-alc/noticias/may19centroamerica.html].
53
Christian Freres
En las otras reuniones entre la UE y pases (Chile y Mxico) y subregiones (Comunidad Andina y MERCOSUR), la cooperacin no recibi mucha atencin. Una excepcin fue la cumbre con Chile en la cual las partes se comprometen a avanzar en la puesta en marcha de la Asociacin para el Desarrollo y la Innovacin y la UE ofrece apoyo para la reconstruccin en este pas andino. Se aprovech la cumbre para hacer un acto de lanzamiento del Mecanismo de Inversin en Amrica Latina (MIAL), una novedad importante para la cooperacin birregional (siguiendo el ejemplo de un fondo similar en marcha para frica). Lo importante de MIAL es que es el primer instrumento de la Comisin para combinar ayuda no reembolsable con prstamos, permitindole apoyar proyectos de inversin de mayor envergadura en energa, interconectividad, transporte, medio ambiente, infraestructuras sociales y apoyo al sector privado. A travs de su aportacin de 125 millones de euros en donaciones, la Comisin espera generar inversiones por encima de los 3.000 millones hasta 2013. Este mecanismo no es fruto directo de la Cumbre de Madrid pero encaja bien en su nuevo enfoque. Ya se han aprobado 3 proyectos por un valor de 400 millones de euros. El encuentro birregional de Madrid tambin fue una ocasin para aprobar la creacin de la Fundacin Amrica Latina y Caribe-UE (ALCUE). En este caso se trata de un ente creado por las dos partes, aunque la financiacin puede ser princi54
palmente europea al principio. An quedan pendientes muchos detalles sobre la organizacin, ubicacin y funciones de esta fundacin por lo que no se puede predecir su relevancia para la cooperacin. En todo caso, servir como espacio no oficial de debate de los diversos actores involucrados, lo que en s mismo sera un aporte importante.
V.
PERSPECTIVAS DE FUTURO
La Cumbre de Madrid no constituye un gran avance en la cooperacin europea con Amrica Latina pues se realiza en un momento en que esta regin est bajando significativamente en las prioridades de la ayuda europea. Ninguna cumbre hubiera podido cambiar esa realidad y Espaa no estaba en condiciones de presionar mucho a sus socios europeos para revertir la situacin. Sin embargo, este encuentro parece iniciar un nuevo camino en el mbito de la cooperacin en la cual se buscara mayor horizontalidad, alejndose del modelo tradicional Norte-Sur con su foco ms asistencialista. Se trata, de momento, solo de una potencialidad, pues este foro, al igual que las cumbres anteriores, peca de un exceso de retrica y el Plan de Accin no deja de ser una lista de buenas intenciones sin un mecanismo claro de seguimiento ni de rendicin de cuentas. Adems, esta cumbre sigue la pauta de anteriores foros de contar con poca o ninguna participacin de actores no oficiales
en su preparacin. Estas limitaciones son relevantes en s mismas, pero tambin tienen implicaciones para la calidad de los documentos (especialmente del Plan de Accin), y por tanto de la credibilidad de los compromisos. Despus de todo, muchos de los compromisos dependern del esfuerzo de actores no estatales que no han podido participar apenas en el proceso. Evidentemente, un aspecto importante de una asociacin estratgica birregional es la incorporacin plena de estos actores; sin duda, a medio plazo, la Fundacin ALCUE an por crear podra contribuir a este fin. Por ltimo, es muy prematuro hacer una valoracin definitiva del lugar de la coope-
racin en las relaciones birregionales. Habr que ver cmo los compromisos declarados en la cumbre se llevan a la prctica y tambin cmo evoluciona el marco general de la poltica de desarrollo de la UE. En ambos casos hay muchas incertidumbres que nos obligan a la prudencia en nuestro anlisis. No parece que estamos ante cambios radicales potenciales, sino la disyuntiva no dramtica es entre un escenario de ciertas mejoras menores o el statu quo. Ambos escenarios son posibles; que se logre el primero depender en gran medida del liderazgo de dos actores, la Comisin Europea (en el actual contexto parece poco probable que desempee ese papel) y Espaa, objeto del siguiente captulo.
55
4.
LA COOPERACIN ESPAOLA EN AMRICA LATINA: EN BUSCA DE UN MARCO ESTRATGICO
Christian Freres
Este captulo aborda de manera general la cooperacin de Espaa en Amrica Latina, analizando su evolucin, su marco poltico, algunas de sus caractersticas principales y su relacin con la cooperacin europea. A lo largo del texto se insiste particularmente en la necesidad de un marco estratgico como elemento clave para consolidar el liderazgo logrado en cuanto al volumen de ayuda. A su vez, ese marco debe sustentarse en un refuerzo de la calidad de la cooperacin espaola, en general y muy especialmente en esta regin.
mica sobre el carcter instrumental de la cooperacin como parte de la poltica exterior o si se trata de una herramienta con una lgica verdadera de desarrollo. Los datos y la informacin disponible sustentan ambas posiciones en el caso de la cooperacin espaola con Amrica Latina. Por un lado, el mantenimiento de la prioridad de Amrica Latina en la poltica espaola de cooperacin, a pesar de una agenda internacional crecientemente orientada hacia los pases de menor desarrollo relativo especialmente de frica subsahariana, al calor de los ODM, es reflejo de la importancia que esta regin tiene para intereses fundamentales de la poltica exterior espaola1. Un resultado de esta prioridad es que desde 2008 (Cuadro 1) Espaa es el primer donante bilateral en el mundo para Amrica Latina, aportando casi 2.000 millones de dlares en ayuda oficial al desarrollo (AOD) en ese ao. Se trata de un hecho reciente (en 2007 fue segundo donante) que demuestra el gran esfuerzo presupuestario que ha hecho el pas en esta materia desde hace dos dcadas, y muy especialmente en los ltimos cinco aos. No obstante, el peso relativo de Espaa en cooperacin tambin es reflejo del menor inters que
I.
LA PRIORIDAD LATINOAMERICANA EN LA POLTICA ESPAOLA DE COOPERACIN
No hay duda de que Amrica Latina es una prioridad de la poltica de cooperacin de Espaa. Ha sido as desde que este pas inici su cooperacin moderna a mediados de los aos ochenta, y es previsible que se mantenga esta prioridad a medio y largo plazo. Este hecho es reflejo de la importancia que tiene esta regin para la poltica exterior espaola, pero adems ya constituye una de las seas de identidad de su poltica en materia de cooperacin al desarrollo. De ah que surja la pol1
En esta lnea, cuando el Comit de Ayuda al Desarrollo de la OCDE recomienda al gobierno espaol que reduzca la gran dispersin geogrfica (OCDE, 2008), en el Plan Director posterior (MAEC, 2009) se decide sacar cinco pases de la lista de receptores, solo uno de Amrica Latina (Chile), a pesar de ser una regin predominantemente de pases de renta media.
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Christian Freres
CUADRO
1.
Diez donantes principales para Amrica Latina y el Caribe en 2008

Donante Espaa Estados Unidos Instituciones UE Alemania Canad Banco Interamericano de Desarrollo Japn Pases Bajos Francia Suecia Otros donantes Total AOD 1.976 1.871 1.108 818 482 310 269 230 213 200 1.783 9.262 % total recibida por ALC 21 % 20 % 12 % 9% 5% 3% 3% 2% 2% 2% 19 % 100 %
Ranking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
* En millones de dlares Fuente: Development Aid at a Glance. Statistics by Region. 3. America, OCDE, Pars, 2010.
tienen otros pases para ayudar al desarrollo latinoamericano2. Los intereses de accin exterior que sustentan esta poltica son variados. Primero, la idea de que la cooperacin es un instrumento de influencia de Espaa en Amrica Latina. Un segundo motivo es que se siente una responsabilidad histrica hacia los pases de esta zona. Adems, en tercer lugar, es una buena forma de complementar intereses du-
ros como los comerciales o de seguridad (p. e., drogas, terrorismo, etctera). Por otro lado, es evidente que es un inters de la poltica exterior espaola reflejar los sentimientos de solidaridad de la poblacin espaola, que respalda ampliamente la cooperacin al desarrollo. Segn una reciente encuesta, la ciudadana espaola considera que el principal objetivo de dicha cooperacin en Amrica Latina debe ser la lucha contra la po-
2 Vase Freres (2009) para un anlisis de la retirada de varios donantes europeos de la regin. Espaa ha pasado de aportar un poco ms de la quinta parte de la ayuda que contribuyen los estados miembros de la Unin Europea en 2000 a ms de la mitad en 2007.
58
La cooperacin espaola en Amrica Latina: en busca de un marco estratgico
CUADRO
2.
Distribucin sectorial de la Cooperacin Espaola para Amrica Latina y el Caribe, 2008

Sectores Sociales Bsicos* Desarrollo econmico Sectores productivos Agua y Saneamiento Apoyo programtico general 1,8 3,0
Sectores sociales
Gobernabilidad
Multi-sectorial
Educacin
Espaa Media CAD
65,5 57,1
11,9 9,6
10,7 15,5
28,0 10,2
6,7 4,2
4,0 10,3
6,2 9,0
6,2 9,0
10,3 3,4
Fuente: elaboracin propia basada en OCDE (2010). *Incluye salud y educacin bsica
breza y la desigualdad. Adems, el 47 por 100 de los encuestados piensa que se debe mantener la prioridad latinoamericana en esta poltica (Fundacin Carolina, 20083). Por el contrario, la evidencia que sustenta la afirmacin de que se trata de una poltica de desarrollo existe, pero es menos concluyente. Detrs de este argumento se pueden encontrar dos elementos principales: por un lado, la concentracin geogrfica y, por el otro, la priorizacin sectorial/temtica de la cooperacin. En el primer caso, el enfoque de desarrollo se observa a travs de la designacin de 10 pases prioritarios, que son los de menor desarrollo relativo4; este grupo de pases
3
reciben ms del 60 por 100 de la AOD espaola destinada a la regin en su conjunto. Es decir, aunque se mantenga la prioridad latinoamericana dentro de la misma se privilegia a los ms necesitados. Pero adems, en los ltimos aos la cooperacin espaola ha aumentado notablemente la ayuda orientada a frica subsahariana, de manera que el peso relativo de Amrica Latina en el conjunto ha bajado. As, la proporcin del total de la AOD espaola recibida por esta regin ha pasado del 53 por 100 entre 2001 y 2004 al 39 por 100 en 2005-2006. Incluso en el Plan Director de la Cooperacin Espaola 2009-2012 se ha dejado de hacer referencia a la meta de destinar
Curiosamente, en esa encuesta, por primera vez, Amrica Latina fue superada por frica como destino preferente de la cooperacin espaola. 4 Se trata de Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per y Repblica Dominicana.
Deuda
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Christian Freres
al menos el 40 por 100 de la ayuda espaola a Latinoamrica. En cuanto a las prioridades sectoriales, la segunda manera de evidenciar el enfoque de desarrollo, se han enfatizado los sectores sociales, la gobernabilidad y el desarrollo sostenible en los pases latinoamericanos (Cuadro 2) a travs de lo que la AECID ha llamado el enfoque Objetivos de Desarrollo del Milenio/ODM+5, consistente en una orientacin hacia tres ejes fundamentales: gobernabilidad democrtica, cohesin social y desarrollo econmico (con mayor peso en los dos primeros ejes). En este caso, se han ajustado el planteamiento de los ODM (que se ha elaborado pensando ms en los pases de renta baja) a la realidad latinoamericana. Por ltimo, otro tipo de factores detrs de la designacin de Amrica Latina como regin prioritaria tienen que ver con la pertinencia y la coherencia en relacin a las propias capacidades y experiencia de la cooperacin espaola en la regin. Precisamente es ah donde Espaa puede justificar su presencia en la regin, apoyndose adems en la doctrina de cooperacin con pases de renta media. De esta manera la presencia de Espaa, adems de por razones polticas y de desarrollo, se sita en Amrica Latina porque es en esta regin donde puede aportar mayor valor aadido, donde atesora ms capacidades y, por lo tanto donde es ms perti5
nente que est presente. Adems, en el contexto actual de bsqueda de frmulas de divisin del trabajo, esta apuesta espaola por la regin latinoamericana cobra ms relevancia. En suma, sin pretender resolver la polmica antes mencionada, se observa claramente que esta cooperacin se fundamenta en bases plurales, lo cual es lgico y legtimo. De alguna manera la disyuntiva planteada es falsa pues cualquier poltica pblica viene a ser un equilibrio entre intereses y valores; la cooperacin no va a ser diferente, ni Espaa es una excepcin en el escenario internacional. Ahora bien, con este contexto, Espaa tiene dos tipos de desafos en los prximos aos. El primer grupo de retos son polticos, mientras el otro tiene ms que ver con la prctica de la ayuda. En cuanto a los desafos polticos el primero es buscar convertir su superioridad cuantitativa en liderazgo cualitativo. Para ello, la cooperacin espaola adolece de un marco estratgico mnimo que unifique criterios polticos y de desarrollo enfocado en Amrica Latina. Existen Planes regionales para frica y para Asia, pero no hay nada parecido para la regin ms cercana culturalmente a Espaa (Gratius, 2010). Otros donantes con menos que hacer en la regin tienen sus propios documentos estratgicos. De alguna manera los gobiernos de Madrid nunca han considerado necesario una estrategia,
Citado del informe final de la programacin operativa de la regin para 2007-2008 de AECID (documento interno).
60
pues la primaca latinoamericana era y es tan clara. Sin embargo, esta forma de plantear la poltica ha hecho que Espaa pierda muchas oportunidades y que a pesar de ser el primer donante, no tenga la incidencia que podra tener en muchos debates sobre cooperacin y desarrollo en Amrica Latina. Este hecho est muy claro en el seno de la UE, donde Espaa tiene un liderazgo natural en los temas latinoamericanos y sin embargo no ha podido detener la tendencia de contina reduccin de la AOD, tanto de la Comisin Europea como de los otros estados miembros (Freres, 2009). Los desafos de carcter ms tcnico surgen de alguna manera de esta falta de un marco estratgico, aunque tambin reflejan limitaciones ms generales de la poltica espaola de cooperacin mencionados en el Informe del CAD referido anteriormente, como son la dispersin de acciones, la descoordinacin entre actores del sistema espaol, etc. A pesar de la mejora en la planificacin de la cooperacin en los ltimos aos y de los aumentos espectaculares en el volumen de AOD, se mantiene la percepcin generalizada de una ayuda muy atomizada, poco especializada y en general de baja calidad relativa, especialmente en cuanto a resultados de desarrollo (Alonso y Freres, 2010). Se desarrollarn estos dos elementos marco estratgico y calidad en los apartados siguientes.
II.
EL RETO DE LA DEFINICIN ESTRATGICA PARA LA COOPERACIN ESPAOLA EN AMRICA LATINA
El haber logrado ser el primer donante regional de la cooperacin espaola en cuanto al volumen de AOD y una presencia extensa a travs de su red de oficinas en la regin es un logro importante, pues hace apenas dos dcadas Espaa tena una cooperacin similar en dimensiones a la de Pases Bajos, un pas sin intereses tan relevantes en Amrica Latina. Sin embargo, la expansin de la cooperacin espaola con esta regin no ha sido acompaada de un desarrollo estratgico que refleje el peso y la importancia de esta regin en este mbito. Aunque hubo cierta definicin de prioridades regionales para ALC en el II Plan Director de la Cooperacin Espaola (2005-2008), esta obedeca ms a la necesidad de ordenar una cartera creciente y cada vez ms compleja, que a una planificacin mirando al horizonte. En el marco del primer ejercicio de programacin operativa de la AECID para su cooperacin con ALC en 2007-2008, se elabor un planteamiento que fue en cierta manera estratgico, pero no se termin de asumir completamente en la propia organizacin ni se difundi externamente. El avance visto en el II Plan Director no se mantuvo en el III Plan Director (20092012), el cual no incluye algn planteamiento general para ALC como regin, pues se limita a aplicar a cada pas los criterios generales para todo el mundo. Esto
61
Christian Freres
no es necesariamente negativo, pues las situaciones y condiciones varan mucho a lo largo de este continente, pero se perdi la ocasin de relevar la regin como prioridad, en la cual hay algunas lneas trasversales y elementos comunes en el abordaje desde la cooperacin espaola. A pesar de la importancia primordial que tiene ALC para la cooperacin espaola sealada en captulos anteriores, la falta de una definicin estratgica en el contexto de rpida transformacin de la arquitectura internacional de la ayuda y de la cooperacin de la UE, as como los cambios en el contexto latinoamericano, puede condicionar su futuro posicionamiento en la regin. Por ello, es preciso contar con un planteamiento basado en una visin de medio a largo plazo, para ir ajustando los instrumentos, las capacidades institucionales propias y el dilogo con los pases de la regin. La falta de una estrategia regional se debe a que la cooperacin espaola ha evitado en general profundizar en la planificacin regional (los planes frica y Asia constituyen documentos polticos ms que herramientas prcticas). Adems, persiste la idea de que no hace falta tener una estrategia para ALC pues su significado es algo tan obvio para Espaa. Por otro lado, un marco til para abordar esta regin como fue la doctrina de cooperacin con los pases de renta media (PRM) ha ido perdiendo peso, a pesar del gran esfuerzo poltico e intelectual que realiz por abanderar esta causa en
62
la comunidad internacional hace apenas dos aos. En esta lnea Espaa y Naciones Unidas organizaron una conferencia internacional sobre PRM en Madrid en 2008, a la que sigui otra ese mismo ao en El Salvador y una tercera en Namibia en 2009. Desde entonces, Espaa ha promovido referencias al tema en cumbres euro-latinoamericanas e iberoamericanas. La inclusin de esta temtica en estas cumbres tiene una relevancia poltica indudable que comparten los propios pases latinoamericanos. Sin embargo, no parece que se haya avanzado tanto esta agenda en otros foros como el CAD, Naciones Unidas o la propia UE que tienen ms relevancia para la agenda internacional de cooperacin. Pero, quizs donde ms importa la agenda de los PRM es en la aplicacin de esa doctrina en la propia prctica de la cooperacin espaola. Si bien el III Plan Director crea una categora de pases Asociacin con pases de renta media para la consolidacin de logros de desarrollo, no se detalla su materializacin. En la prctica apenas se ha avanzado en la definicin de enfoques diferenciados para los PRM. No se observa un aumento sensible en la utilizacin de distintos instrumentos ni un giro programtico claro en los sectores y tipos de intervencin (en el Cuadro 2 se observa el sesgo claro hacia sectores sociales y la poca atencin al desarrollo econmico y los sectores productivos). Esto es particularmente evidente en el caso de algunos PRM alta (PRMA), donde los programas de Cooperacin Espaola se parecen mucho a los
que se llevan a cabo en pases de renta baja, con la excepcin de que se excluye la subvencin a ONGD en el primer caso por parte de la AECID. En la cooperacin con ALC uno de los pocos cambios que refleja un enfoque renovado y potencialmente ms estratgico se encuentra en el uso de la cooperacin triangular, aunque todava moviliza pocos recursos (menos de un milln de euros). El caso ms claro es Chile que dejar de ser un pas prioritario de la CE al final del III Plan Director con el que Espaa est definiendo una nueva relacin centrada en reforzar capacidades de este pas como proveedor de cooperacin Sur-Sur y en la realizacin conjunta de intervenciones de desarrollo en pases terceros. En 2010, la AECID y el gobierno de Mxico iniciaron conjuntamente un ejercicio para elaborar un marco estratgico para impulsar la cooperacin triangular con terceros pases, lo cual puede tener lecciones tiles para el uso de esta modalidad en toda la regin. Espaa tambin ha contribuido a reforzar la cooperacin iberoamericana a travs de un apoyo decidido a la Secretaria General Iberoamericana, a la mejora del marco normativo para los programas y su activa participacin en la creacin del Programa de Fortalecimiento de la Cooperacin Sur-Sur. Sin embargo, no se han buscado sinergias con su propia cooperacin bilateral en la regin sino se mantiene al iberoamericano como un mbito separado.
Por otro lado, cabe mencionar como aspecto positivo el participar en el espacio iberoamericano para fomentar un dialogo ms fluido con las contrapartes de Espaa en la regin. A travs del foro de los Responsables de Cooperacin Iberoamericana (en el cual Espaa est representada a travs de AECID), se ha podido reflexionar conjuntamente con los socios de la regin sobre diversos aspectos de la agenda de desarrollo, algo que no sera tan fcil en otros foros internacionales, especialmente aquellos de carcter Norte-Sur.
III. EL DESAFO DE LA CALIDAD
Aunque el marco estratgico es un factor importante, el liderazgo de la Cooperacin Espaola depender en gran medida de su calidad. Como seala el CAD en su ltimo examen de esta cooperacin (OCDE, 2008), sus programas son, por lo general, muy fragmentados sectorial y geogrficamente. Adems, se canaliza a travs de mltiples actores comunidades autnomas, entidades locales, ONGD, ministerios, universidades, etc. que generalmente no se esfuerzan mucho por coordinarse con los dems, y hacen caso omiso del marco planificador global. En muchos pases la cantidad de AOD canalizada va ONGD supera el programa bilateral (gobierno-a-gobierno), lo que dificulta establecer objetivos estratgicos slidos en acuerdo con los pases socios. Otro estudio sobre la calidad en un grupo amplio de donantes sita a Espaa
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Christian Freres
CUADRO
3.
Una valoracin de algunos criterios de calidad de la Cooperacin Espaola

Selectividad Alineamiento 27 Armonizacin 21 Especializacin 26 General 25
Ranking de Espaa*
16
Fuente: Stephen Snack, F Halsey y N. Eubank, Aid quality and donor rankings, World Bank Policy Research . Working Paper 5290, Washington DC, 2010, p. 25. * El rnking es de 38 donantes, bilaterales y multilaterales.
entre los que estn por debajo de la media en cuanto a indicadores de selectividad, alineamiento, armonizacin y especializacin (Cuadro 3)6. Salvo en cooperacin cultural y en ciertos campos muy concretos en algunos pases, la cooperacin espaola no destaca como lder claro entre los donantes presentes en la regin en algn mbito sectorial. Espaa tampoco ha conseguido situarse como donante de referencia en mbitos de gran inters para algunos PRM latinoamericanos, como es la innovacin, instituciones regulatorias, promocin comercial, energas renovables, etc. La insistencia en poner el peso en mbitos tradicionales como los sectores sociales bsicos (donde la ventaja comparativa espaola no siempre es clara) no refleja la realidad en gran parte de la regin, donde el problema central no es la falta de recursos sino la escasa voluntad poltica para afrontar reformas polticas y deficientes capacidades institucionales para implementar
polticas pblicas, que reflejan y a la vez nutren los altos ndices de desigualdad prevalentes en ALC. A pesar de ello, Espaa ha demostrado bastante potencial en la gobernabilidad, a travs de asistencia tcnica y capacitacin en sus centros de formacin en Amrica Latina. Siendo el primer donante en la regin, se espera tambin que Espaa junto con la Comisin Europea lidere los esfuerzos de aplicar los principios de la Declaracin de Pars y el logro de los ODM. Sin embargo, como se observa en los estudios de caso de esta investigacin, Amrica Latina no es un terreno fcil para avanzar en estas agendas. Primero, porque el total de la AOD es limitado frente a otros recursos por lo que los donantes tienen relativamente pocas posibilidades de presionar a los gobiernos latinoamericanos; segundo, porque muchos gobiernos consideran estas agendas como imposiciones mientras las organizaciones cvicas objetan su enfoque excesivamente tecnocrtico (Balln, 2010).
Se trata, evidentemente, de un anlisis parcial y algo sujetivo pues se est analizando aspectos cualitativos con indicadores aproximados. No obstante, varios estudios recientes que utilizan distintas metodologas coinciden en valorar a la cooperacin espaola entre los donantes con una calidad menor al promedio (aunque tampoco entre los peores).
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Tampoco es evidente que Espaa tenga una clara ventaja comparativa de experiencia y capacidad en materia de eficacia, tal y como indica el examen del CAD y un proceso de autoevaluacin realizada en AECID sobre la implementacin de la Declaracin de Pars. No obstante, el mismo informe del CAD en el cual se analiz la cooperacin espaola en dos pases latinoamericanos, El Salvador y Colombia, indica varios elementos positivos, algunos de los cuales estn vinculados con la agenda de eficacia, aunque tambin se sealan limitaciones (CAD, 2008, pp. 91-102): La existencia de un dilogo abierto y franco con el pas socio, abarcando una diversidad de actores locales. Al respecto, se seal la importancia del componente diplomtico7 de la cooperacin como igual de importante que el ms tecnocrtico. El apoyo aportado a las capacidades de coordinacin del gobierno socio ha sido instrumental. En contrapunto, persiste la necesidad de mejorar la coordinacin entre los actores de la cooperacin espaola. El uso de mecanismos relativamente flexibles que permitan respuestas giles a demandas locales. Sin embargo, esto contrasta con la complejidad del sistema espaol, el alto grado de dispersin, y costes elevados de transaccin.
El alineamiento con necesidades del pas socio, lo cual se une desfavorablemente con la falta de un claro enfoque en resultados de desarrollo. La consistencia del apoyo a travs de los cambios de gobierno en el pas socio. Para algunas organizaciones cvicas, esta posicin de neutralidad le lleva a apoyar gobiernos que no tienen un claro compromiso con la defensa de ciertos derechos cvicos. Su liderazgo en la promocin de la agenda de la eficacia, lo que contrasta con una prctica no siempre coherente con los principios de la DP . Por otro lado, una evaluacin encargada por la AECID en Costa Rica sobre la calidad de su ayuda (Sojo, 2009) profundiza en algunos aspectos importantes. Con relacin a la apropiacin, esta evaluacin seala un problema con los planes de desarrollo. La cooperacin espaola a veces apoya iniciativas que no cuentan con un sustento institucional adecuado, con el cual se corre el peligro de que no sean sostenibles. En cuanto al principio de alineamiento, se critica el uso excesivo de unidades paralelas de gestin, en particular en organismos multilaterales. Para remediar este problema, en algunos casos, AECID ha incluido mecanismos que aseguren una mayor corresponsabilidad por parte de contrapartes nacionales. En el captulo de la armonizacin, se seala la necesidad de coordinacin interna que
7 No se refiere nicamente a la labor del cuerpo diplomtico sino al papel que realizan las Oficinas Tcnicas de Cooperacin de acercar posiciones, de servir como mediadoras ante la comunidad de donantes o de mantener buenas relaciones con una variedad de actores del pas socio.
65
Christian Freres
GRFICO
1.
Cooperacin de la Comisin Europea con Amrica Latina, 1980-2007 (en millones de dlares)
Fuente: elaboracin propia con base a datos de OCDE/CAD.
incluso hace difcil saber qu hace Espaa en el pas. La gestin por resultados se ve dificultada por la falta de sistemas adecuados de informacin que tambin redundara en la transparencia. El informe incluye una lista amplia de recomendaciones, entre las cuales se destaca la necesidad de concentracin. Por ltimo, el que sea uno de los pocos donantes con una presencia relevante en la regin tiene costes y beneficios. Por el lado positivo, la cooperacin espaola no tiene que hacer un gran esfuerzo presupuestario o institucional para ser lder en trminos cuantitativos. Adems, al haber pocos donantes en la regin, la tarea de coordinarse con otros debe ser ms fcil. Sin embargo, por el lado ms problemtico, la falta de competencia de otros cooperantes puede inducir la complacencia y desalentar la introduccin de mejoras continuas en la cooperacin espaola. Tambin es cierto que otros donantes pueden empezar a responsabili66
zar a Espaa de resolver problemas y desafos en la regin que superan su capacidad.
IV.
ESPAA Y LOS LMITES DEL IMPULSO A LA COOPERACIN EUROPEA EN LA REGIN
Desde que entr en las Comunidades Europeas en 1986, Espaa ha impulsado activamente una creciente atencin europea hacia Amrica Latina. Entre otros logros, este activismo ha influido en un aumento notable de la cooperacin comunitaria con esta regin (Grfico 1). Sin embargo, en los ltimos aos se evidencia una clara tendencia a reducir los flujos de ayuda oficial al desarrollo, tanto de la Comunidad como del conjunto de los estados miembros, un hecho que Espaa no ha logrado frenar a pesar de constantes esfuerzos polticos por parte
GRFICO
2.
Peso relativo de donantes principales UE en la AOD total recibida por Amrica Latina, 1990-2007
Fuente: elaboracin propia con base a datos de OCDE/CAD.
del gobierno, prestigiosos eurodiputados, algunos acadmicos y otros espaoles activos en la materia. Como admiti un funcionario espaol, lo que no caba era distorsionar, en favor de Amrica Latina, la pirmide de preferencias firmemente establecida en las relaciones exteriores comunitarias y que la relegaban al ltimo peldao (Vias, 2005, p. 477). Adems, estas tendencias se han dado a pesar de que Espaa haya logrado aumentar su AOD de tal forma que hoy es el primer donante bilateral de la UE para Amrica Latina. Con lo cual se confirma que si bien sus socios europeos le han permitido cierto liderazgo frente a la cooperacin comunitaria, sus opiniones no influyen apenas en las estrategias de cooperacin bilateral de dichos socios en
Amrica Latina. A pesar de ello, la Cooperacin Espaola sigue siendo un referente importante en trminos ms prcticos pues existen muchos intercambios y colaboracin con otros donantes sobre el terreno. El desinters relativo de los otros estados miembros por la regin es especialmente evidente en la cooperacin al desarrollo. Aunque Amrica Latina nunca ha sido un destino importante de la ayuda europea (generalmente un poco ms del 10 por 100 en promedio de la cooperacin bilateral era destinado a esa regin), ciertos pases han tenido importancia (como es el caso de Nicaragua) que justificaba mantener la presencia de varios donantes bilaterales europeos en la zona. En los ltimos aos, sin embar67
Christian Freres
go, pases como Suecia y Pases Bajos han ido eliminando oficinas en la regin, quedando con programas relevantes en pocos pases. Por su parte, despus de marzo 2009, el Reino Unido carece de oficinas en Amrica Latina, aunque mantendr programas bilaterales modestos a travs de sus embajadas, cofinanciacin de proyectos de organizaciones no gubernamentales y colaboracin con organismos multilaterales. Entre los estados miembros, solo Alemania mantiene, de momento, una presencia de su cooperacin en todos los pases y una poltica slida para Amrica Latina, pero tambin est contemplando la salida de varios pases y, como se puede ver en el estudio de caso sobre Chile, y una reduccin sensible en otros. Se puede decir que lo que logr Espaa en los aos noventa era comunitarizar en parte su inters por Amrica Latina, mediante aumentos en el presupuesto de cooperacin de la Comisin, la creacin de lneas de crdito del Banco Europeo de Inversiones y el acceso a varios programas comunitarios en materia de investigacin, pero no consigui realmente europeizar dicho inters; es decir, que sus socios en la UE asumieran ese compromiso en su cooperacin bilateral (que es donde est el grueso de los recursos de AOD). La reducida presencia de la cooperacin bilateral podra traducirse en un inters cada vez menor por lo que pasa en la regin. Espaa ha intensificado sus esfuerzos diplomticos por parar este proceso,
68
pero la agenda internacional presiona a favor de una mayor atencin por los pases menos adelantados y de orientar toda la ayuda hacia la erradicacin de la pobreza, as como a pases de inters por razones geoestratgicos (p.e., Irak).
V. PERSPECTIVAS
Las perspectivas de la cooperacin espaola en Amrica Latina dependern de su capacidad de avanzar con decisin en los dos mbitos sealados: el estratgico y la calidad. Ambos se relacionan con dos aspectos nucleares que son voluntad poltica y refuerzo de capacidades. En cuanto a la voluntad poltica, es difcil predecir cmo esta evolucionar, pero las seales actuales no parecen tan favorables a corto plazo. El factor condicionante principal es la crisis econmica que est consumiendo la atencin poltica y todas las dems consideraciones evolucionarn en funcin de las decisiones que se tomen respecto a polticas de ajuste presupuestario y polticas fiscales. En este contexto la poltica de cooperacin parece condenada a bajar de prioridad durante unos aos. En lo positivo esto significa una especie de congelacin de la redistribucin geogrfica iniciada en 2004, y al menos eso permitir mantener la prioridad relativa de Amrica Latina. La tendencia gradual de aumentar la cooperacin en otras regiones tendr que postergarse a mejo-
res tiempos presupuestarios. Sin embargo, esto no significa necesariamente que Espaa asumir una apuesta estratgica ms clara en la regin. Al respecto, no parece que existen incentivos potentes para forjar un planteamiento estratgico ms decisivo. Ms bien, todo apunta hacia una poltica de mantenimiento. No hay presiones fuertes ni por parte de Amrica Latina ni por parte de los socios europeos de Espaa. Tampoco aparece una gran demanda en la sociedad espaola que tender a desinteresarse de reflexiones estratgicas en el mbito de la cooperacin (en estos momentos, los que defienden esta poltica insistirn sobre todo en que se ejecute el presupuesto si se quiere evitar su reduccin; de ah que habr poca preocupacin relativa por los resultados, y por tanto, de una visin ms estratgica).
Por tanto, los avances slo podrn venir por mejoras en la calidad. En principio, la crisis parece una buena oportunidad para invertir en mejorar la calidad de la cooperacin, y varios miembros del Gobierno espaol han sealado que esto ser una prioridad. Hay seales de movimientos positivos en la cooperacin espaola por ejemplo, el inicio del proceso de elaboracin de los marcos de asociacin (documentos de estrategia pas) con varios pases latinoamericanos en 2010 aunque son an muy modestos y habr que ver si logran contribuir a mejoras institucionales que se puedan consolidar. En cualquier caso, parece evidente que Amrica Latina seguir siendo el lugar donde se definir las principales caractersticas de la cooperacin espaola y donde tiene las mejores oportunidades de desplegar su compromiso con la eficacia de la cooperacin.
69
5.
LOS ESTUDIOS DE CASO EN AMRICA LATINA
Ignacio Martnez y scar Angulo
INTRODUCCIN A LOS ESTUDIOS DE CASO
La mirada regional de Amrica Latina realizada en las pginas precedentes es importante para conocer las transformaciones, tendencias y perspectivas en la regin en relacin con la cooperacin para el desarrollo. Amrica Latina es, no obstante, una realidad excesivamente amplia, compleja y heterognea como para aproximarse a ella exclusivamente desde un punto de vista regional. De hecho, son pocos los rasgos que comparten la totalidad de los pases latinoamericanos, a excepcin del espacio geogrfico, de un sustrato identitario y de la existencia de grandes y dispares retos en materia de desarrollo. As pues, Amrica Latina es una construccin histrica, social y cultural que, como objeto de estudio, plantea una enorme complejidad dada su diversidad. Tan solo en relacin al sistema de cooperacin internacional se pueden identificar diferentes perfiles entre los pases latinoamericanos. Aun cayendo en el riesgo de simplificar esta compleja realidad se pueden identificar, como ya se indic anteriormente, tres grandes grupos de pases: un primer grupo constituido por pases receptores de AOD con una significativa asignacin de cooperacin internacional Hait, Nicaragua, Bolivia y Honduras; un segundo grupo tambin constituido por pases receptores de AOD Panam, Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Per, pero estos con una dependencia mnima de
la ayuda; y un tercer grupo de pases Argentina, Chile, Brasil, Mxico, Cuba, Colombia y Venezuela, que aunque tambin reciben AOD han modificado su papel en el sistema de cooperacin internacional y su principal rol en la actualidad es el de actores de cooperacin Sur-Sur y cooperacin triangular. El presente captulo pretende complementar el anlisis regional con una mirada ms especfica a las distintas realidades en relacin al sistema de cooperacin internacional. Para ello se ha llevado a cabo un estudio de un pas de cada uno de los tres grupos citados. En concreto, se analiza la situacin de la cooperacin internacional en Bolivia, Per y Chile a la luz de las transformaciones tanto en el sistema internacional de cooperacin, como en la regin y en los citados pases. Cabe destacar que esta seleccin no pretende reflejar toda la diversidad presente en la regin, pero es una muestra que permite ilustrar distintos contextos y enfoques nacionales y trayectorias de la comunidad de donantes. El aterrizaje, aunque limitado, en estos tres casos permite profundizar en temas que son relevantes a lo largo de toda Amrica Latina. Es curioso ver, adems, como estos tres pases vecinos presentan marcos tan diferentes, y es seguro que de haber podido ampliarse la investigacin a otros estados, las casusticas se hubieran ampliado an ms. Finalmente, aunque no son tpicos se considera que, dejando de lado pases como Brasil o Mxico por su tamao o Venezuela
71
por su situacin poltica actual (por mencionar algunos ejemplos), mereceran un tratamiento aparte, los tres casos reflejan de alguna manera el espectro de posibilidades y opciones que existen en la regin. En cualquier caso, estos estudios sirven como elementos esenciales de anlisis para esta investigacin. Bolivia es uno de los pases latinoamericanos que ms AOD recibe el cuarto en la regin en 2008, segn datos del CAD/OCDE y aunque no acusa una gran dependencia, la ayuda supuso en 2007 casi el 3 por 100 del PIB del pas. El papel del pas dentro del sistema de ayuda no ha variado apenas en los ltimos aos, en los que Bolivia se ha caracterizado por ser un receptor neto de AOD que hasta la fecha no ha liderado acciones de cooperacin Sur-Sur con otros pases de la regin. Por su parte, Per recibi en 2008 una AOD de 393,35 millones de dlares, lo que le convierte en el sexto receptor regional de AOD. Sin embargo, en comparacin con Bolivia, la AOD dirigida a Per, que representa el 0,5 por 100 del PIB, es poco significativa. Se puede afirmar, por lo tanto que, con excepcin de Espaa para quien Per fue en este ao el tercer receptor de AOD, no es un pas prioritario para los donantes. A diferencia de Bolivia, Per tiene un papel ligeramente activo como actor de cooperacin Sur-Sur, ya que se encuentra en un proceso ms avanzado de preparacin para desarrollar este tipo de cooperacin con los socios regionales.
72
El tercer pas analizado, Chile, presenta un perfil ms diferenciado en el sistema de cooperacin internacional que sus dos vecinos. Con una AOD apenas reseable que representa menos del 0,1 por 100 del PIB, el pas se encuentra en un proceso de transicin en relacin con su papel en el sistema de cooperacin internacional. De su posicin como receptor de ayuda en los aos de la consolidacin democrtica ha pasado, con el cambio de siglo, a ejercer un activo papel de socio de cooperacin en la regin. Su relacin con los donantes se articula en gran medida a travs de esquemas de cooperacin triangular, al tiempo que ha desarrollado una notable actividad en materia de cooperacin Sur-Sur con diversos pases de la regin. A pesar de la trayectoria de Chile, el momento actual es relevante e incierto, ya que el reciente terremoto sufrido por el pas puede truncar esta transicin en el sistema de cooperacin, y dar lugar a unas nuevas relaciones con los donantes y los socios regionales, evidenciando as la debilidad en la que se encuentran en numerosas ocasiones los pases de renta media, que hace pertinente a su vez el impulso de la agenda de pases de renta media en la regin. Adems de la distinta dependencia de la AOD y el posicionamiento en el sistema de cooperacin internacional los tres pases presentan similitudes y divergencias en relacin a los desafos en materia de desarrollo, a su relacin con los donantes, al grado de institucionalidad de su sistema de cooperacin, a las mo-
Los estudios de caso en Amrica Latina
CUADRO
1.
Resumen de algunos aspectos relevantes de la cooperacion internacional en Bolivia, Per y Chile

Bolivia Per Ranking mundial IDH 2007 Puesto n. 117 Puesto n. 78 Estructura de gestin de la cooperacin internacional Puesto n. 44 Chile
Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo Ministerio de Planificacin del Desarrollo
Agencia Peruana de Cooperacin Internacional (APCI) Ministerio de Relaciones Exteriores
Agencia Chilena de Cooperacin Internacional (AGCI) Ministerio de Relaciones Exteriores
Normativa que regula la cooperacin internacional Poltica Nacional de la Cooperacin Tcnica Internacional y Plan Anual de Normas Bsicas del Sistema Nacional Cooperacin Internacional No Reemde Inversin Pblica bolsable (no engloba la cooperacin reembolsable) Principales donantes 2008 Estados Unidos, Espaa, Alemania, Comisin Europea, Pases Bajos Estados Unidos, Espaa, Alemania, Blgica, Comisin Europea Alemania, Francia, Comisin Europea, Espaa, Canad
No existe
Existencia de espacios o mecanismos de coordinacin entre donantes Grupo de socios para el desarrollo (GRUS) Foro de donantes (limitado al intercambio de informacin) y el Comit de Coordinacin Multisectorial de Cooperacin No de manera estable, aunque gobierno ha realizado convocatorias puntuales
Papel como actor de cooperacin Sur-Sur y triangular Ninguno Crecientemente activo Retos para la cooperacin internacional - Dificultades en el alineamiento debido a la carencia de objetivos claros de desarrollo. - Baja capacidad de liderazgo de la entidad rectora de la cooperacin. - Lograr acciones comunes como resultado de los mecanismos de coordinacin general y sectorial entre donantes y el Estado boliviano. - Adecuacin al nuevo proceso autonmico regional - Bsqueda de nuevas relaciones con los donantes acordes a la situacin socioeconmica del pas (enfoque de renta media). - Impulso de un verdadero mecanismo de coordinacin entre donantes. - Elaboracin de un sistema de planificacin nacional y, para ello, de una mayor coordinacin entre APCI y el Ministerio de Economa y Finanzas. - Reduccin de la desigualdad y la inequidad- Respuesta a las nuevas necesidades generadas tras el terremoto. - Consolidacin de un sistema nacional de cooperacin acorde con el papel de Chile. - Fortalecimiento de la capacidad y del papel de AGCI. Activo
Fuente: Elaboracin propia, informacin extrada de los estudios de caso.
73
dalidades de cooperacin dominantes y a las perspectivas futuras, entre otra serie de cuestiones (Ver Cuadro 1, al final). Adems de los aspectos sealados, los estudios de caso pretenden reflejar el estado de la cuestin acerca de los distintos factores que ejercen influencia en las relaciones de cooperacin en los distintos pases. En este sentido, se puede afirmar que tanto la agenda de los ODM como la de eficacia de la ayuda tienen poca relevancia prctica para los pases analizados. Asimismo, la cooperacin europea no ha desarrollado claramente
una cooperacin en lnea con la agenda de pases de renta media, por el contrario, esta parece influir ms en la justificacin de la salida por parte de determinados donantes europeos de algunos pases latinoamericanos. Este escenario deja a Alemania, Espaa y la Comisin Europea como los nicos actores europeos que cuentan con una presencia importante en toda la regin. De ellos, Espaa est llamada a ejercer un papel de liderazgo, aunque cuenta con limitadas capacidades para ello. A analizar en mayor profundidad estas cuestiones se dedican las siguientes pginas.
LA COOPERACIN EN BOLIVIA
scar Angulo
I.
RETOS GENERALES DE DESARROLLO EN BOLIVIA
Bolivia ha tenido un crecimiento econmico constante en los ltimos aos, en los que se ha mostrado relativamente inmune a los efectos de la actual crisis financiera mundial, debido principalmente al estado incipiente de su mercado financiero, poco ligado a los grandes mercados de capitales, as como a las ganancias que proporcionan al tesoro pblico los contratos de exportacin de gas. Para los prximos aos se espera que la economa boliviana se estabilice con un crecimiento del PIB alrededor del 4 por 100, aunque las proyecciones ms recientes advierten un posible retroceso econmi74
co como consecuencia de la cada de las exportaciones bolivianas tanto en volumen como en valor, especialmente las vinculadas a las materias primas derivadas de la minera e hidrocarburos. Este hecho podra afectar negativamente al comportamiento futuro de la economa y constituir el principal motivo para temer un retroceso en el desarrollo social del pas. Segn previsiones de CEPAL (2009), en 2010 la economa boliviana crecer alrededor del 4,5 por 100, lo que la posiciona por encima de la media de Amrica Latina (4,1 por 100). Para el presupuesto de 2010 el Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas considera un dficit fiscal del
CUADRO
2.
Bolivia: Indicadores econmicos seleccionados

Pre. 2009 3,7 1.683 0,3 0,1 -8,3 3,5 4,0 -0,3 -7,7 2,6 Est. 2010 4,0
2006 Crecimiento Real del PIB PIB per cpita ($US) Inflacin acumulada a fin de periodo Balanza Fiscal (como porcentaje del PIB) Balanza Fiscal sin hidrocarburos ( por 100 del PIB) Balanza en Cuenta Corriente ( por 100 del PIB) 4,8 1.182 4,9 4,5 -5,7 11,3
2007 4,6 1.328 11,7 1,9 -5,9 12,0
2008 6,1 1.651 11,8 2,8 -8,4 12,1
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Revisin del Artculo IV - Diciembre 2009.
0,3 por 100 del PIB, una situacin favorable cuando se compara con el dficit previsto para el resto de la regin. Sin embargo, analizando su trayectoria histrica, Bolivia ha estado reduciendo la tendencia positiva de su balanza fiscal, cuyo mejor ao fue el 2006, con un 4,5 por 100. Segn el ndice de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD para el ao 2007 Bolivia ocupaba el puesto 117 empeorando su ., posicin con relacin al 2002, que tena el puesto 114.. Es posible que el crecimiento de los aos posteriores a 2007 y la elevada inversin pblica, hayan contribuido a mejorar ligeramente esta posicin. A pesar del escenario macroeconmico favorable, el 59,3 por 100 de la poblacin se encuentra en situacin de pobreza. El PIB per cpita se ha incrementado ligeramente, al pasar de 1.328 dlares en 2007 a 1.651 dlares en 2008, lo que sita a Bolivia como Pas de Renta Media Baja.
II.
LA COOPERACIN INTERNACIONAL EN BOLIVIA
II.1. La AOD en Bolivia

A lo largo de su historia, especialmente despus de la Segunda Guerra Mundial y en el marco de la Alianza Para el Progreso del Gobierno de EEUU en los aos sesenta, Bolivia ha sido un pas receptor de ayuda internacional en todas sus formas, siendo en muchos casos un pas piloto de varias iniciativas y metodologas de gestin de la cooperacin (p. e. la creacin del primer Fondo de Inversin Social y la aplicacin del Comprehensive Development Framework/CDF [Marco Integral de Desarrollo] del Banco Mundial [BM] a finales de los aos noventa). Adicionalmente, despus de la crisis econmica de principios de los aos ochenta, Bolivia ha sido un fiel implementador de las polticas de ajuste estructural del Fon75
GRFICO
1.
Evolucin de la AOD en Bolivia 2001-2008
Fuente: elaboracin propia a parti de datos OCDE/CAD.
do Monetario Internacional (FMI), lo que favoreci la recepcin de un flujo importante de fondos de la banca multilateral y de la cooperacin bilateral. No obstante, debido a que el Gobierno tena que atender medidas de ajuste, especialmente de reduccin del gasto, el enfoque de la planificacin1 a medio y largo plazo fue sustituido por el presupuestario a corto plazo (un ao), lo cual limit la visin de desarrollo del pas. Asimismo, por su alto nivel de endeudamiento, Bolivia fue elegible a finales de los aos noventa para la Iniciativa de Pases Pobres Altamente Endeudados (HIPC, por sus siglas en ingls) y para la Iniciativa Multilateral de Alivio para la Deuda (MDRI, por sus siglas en ingls).
En general, los flujos netos de AOD se han mantenido constantes, con un ligero descenso en la asignacin de fondos entre el ao 2006 y 2007 debido a la incertidumbre que se tena sobre el nuevo gobierno encabezado por Evo Morales, volviendo a su ritmo tradicional a partir del 2008. Los compromisos de financiamiento externo como parte del PIB (crdito y donacin) en los aos noventa supusieron el 5 por 100 del PIB, nivel que ha disminuido hasta llegar a menos del 3 por 100 del PIB en 2007, siendo el volumen de la cooperacin no reembolsable recibida por Bolivia el 0,1 por 100 del PIB. Este escenario no se debi tanto a la reduccin de los fondos exter-
En el ao 1994 se cerr el Ministerio de Planificacin hasta su nueva creacin en 2006.
76
GRFICO
2.
Fuente de financiamiento de la inversin pblica en Bolivia, 1990-2009
Fuente: Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo, Gobierno de Bolivia.
nos, como al crecimiento significativo del PIB2. Tradicionalmente la inversin pblica ha dependido mayoritariamente de recursos externos, pero a partir del 2006 empez a darse un giro importante, cuando el Estado comenz a contribuir con aproximadamente el 70 por 100 de dicha inversin (Grfico 2). El problema que actualmente existe con la cooperacin no es la asignacin de fondos a favor de Bolivia, sino la capacidad de gasto de las distintas entidades pblicas ejecutoras de los fondos, lo cual ha provocado que la asignacin de algunos donantes haya disminuido. Esta situacin an se puede agudizar, ya que
Dinamarca ha comunicado que en los prximos aos dejar el pas, y podra hacerlo ms si esta tendencia es asumida tambin por otros donantes.
III.
EL SISTEMA BOLIVIANO DE COOPERACIN INTERNACIONAL
III.1.
Institucionalidad oficial de la cooperacin
Bolivia es desde los aos cincuenta un pas receptor de ayuda internacional, la cual se concretaba a travs de acuerdos marcos de cooperacin bilateral y operaciones de crdito que eran tramitados
2 De 15 mil millones de bolivianos (BOB) en 1990 a 30 mil millones de BOB el 2008, segn datos de Unidad de Anlisis de Polticas Sociales y Econmicas (UDAPE).
77
por la Cancillera de la Repblica y el Ministerio de Hacienda/Finanzas, respectivamente, ya que no exista un solo rgano que centralizara las relaciones con los socios bilaterales, organismos internacionales y la banca multilateral. Despus de superar la era de las dictaduras y el inicio inflacionario con el que empez la etapa democrtica en los aos ochenta, se constituye en el seno del Ministerio de Planificacin la Direccin de Financiamiento Externo y Monetizacin (DIFEM), primera instancia que se crea para unificar la gestin de la cooperacin internacional. Posteriormente y debido al cierre de dicho ministerio en el ao 1994, las funciones del DIFEM se derivan a la nueva Subsecretara de Inversin Pblica y Financiamiento Externo, que en el ao 1997 se eleva al rango de Secretara, cuyo equivalente en la nueva estructura es el de Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo (VIPFE). Hasta el ao 2006 todas estas instancias estuvieron bajo la tutela del Ministerio de Hacienda que, a partir de ese ao y como consecuencia de la creacin del actual Ministerio de Planificacin para Desarrollo, vuelve a depender de este ministerio. Como se mencion anteriormente, la importancia de los recursos externos en la inversin pblica posicion a esta entidad como una de las ms importantes e influyentes de la estructura del gobierno central, ms an cuando sus funciones integraban la inversin pblica (ya
78
sea con recursos propios o externos) y la gestin del financiamiento externo. A lo largo de los aos se constituy un cuerpo de recursos humanos tcnicos especializado en la gestin de la inversin pblica y la cooperacin que, a pesar de los distintos cambios de gobierno, pudo consolidarse, evitando en gran medida imposiciones polticas. Hasta el ao 1996 no exista una norma orientadora de las acciones de inversin pblica y el financiamiento externo, motivo por el cual se emite las Normas Bsicas del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), reglas que han permitido regular, especialmente, la gestin y coordinacin con la cooperacin internacional. Cabe sealar, que hasta la fecha dicho instrumento normativo sigue vigente. Para poder tener un registro y monitoreo de la inversin pblica y financiamiento externo en el ao 2006 fueron desarrolladas dos bases de datos: el Sistema de Inversin Pblica (SISIN) y el Sistema de Financiamiento Externo (SISFIN). Es importante sealar, que entre los datos del SISFIN y los del CAD existen brechas enormes, ya que hay mucha AOD que no se contabiliza ni se reporta al Gobierno boliviano. Adems de las funciones generales enunciadas, el VIPFE tiene la competencia de llevar el registro de ONG, ya sean internacionales o nacionales, lo cual es un requisito para poder operar en Bolivia.
Actualmente, debido a la visin poltica del Gobierno, el posicionamiento influyente que tena el VIPFE en anteriores gobiernos ha disminuido notablemente y buena parte de su personal tcnico especializado ha sido retirado, con lo cual ha perdido la capacidad interlocutora tcnica de aos anteriores. Adems, el papel del rgano rector de la cooperacin internacional es complicado, ya que aspira a ser fuerte en un proceso autonmico en el que las regiones tendrn un papel importante en la planificacin, por lo que se le exigir un verdadero proceso de articulacin con lo subnacional, lo cual es ms que lo que puede actualmente con su contexto institucional y normativo.
En el caso de Bolivia, para entender la participacin de la sociedad civil, algunos analistas consideran que primero hay que diferenciar los lmites del Estado y los de la sociedad civil, ya que en el ejercicio del Gobierno actual esta lnea diferencial pareciera que se ha perdido, ya que su participacin se ha normado y burocratizado de ah el papel de control social del Estado, fusin que puede debilitar el papel crtico de la sociedad civil. Es as que el papel de las ONG en el control social ha retrocedido, ya que para actuar necesitan el consentimiento de las comunidades, las cuales tienen, de un modo u otro, un vnculo con el Estado. En relacin al papel de los actores subestatales en la gestin de la cooperacin, existe un amplio consenso entre los actores consultados al afirmar que es un mbito complejo, ya que no existe un mecanismo que integre visiones locales de desarrollo en una sola estrategia nacional. Aunque hay que reconocer la capacidad de los actores subestatales de generar una planificacin territorial, sta no es integral, ya que no se ha desarrollado un esfuerzo de consolidacin en una estrategia nacional.
III.2.
Institucionalidad no oficial de la cooperacin
En la nueva dinmica de la poltica boliviana, la participacin de la sociedad civil se ve reflejada en el llamado control social que ejercer sobre las entidades pblicas, mandato normado en la Nueva Constitucin Poltica del Estado (NCPE), pero que an no se conoce como se llevar a la prctica. Es importante aclarar que desde la perspectiva del Gobierno la sociedad civil es algo mucho ms amplio que la mera existencia de ONG. Estas organizaciones no representan necesariamente las necesidades sociales de un pas, por lo que en opinin del Gobierno no pueden asumir el papel del Estado ni el de la sociedad civil en sentido amplio como motores de desarrollo del pas.
IV.
MODALIDADES Y TENDENCIAS DE LA COOPERACIN
Debido a la cantidad de agencias de cooperacin que operan en Bolivia, el pas se encuentra en proceso de anlisis de implementacin de nuevos mecanismos
79
e instrumentos de cooperacin que difieren de los tradicionales (enfoque de proyectos). A continuacin se realiza un breve anlisis de aquellos que actualmente ocupan la agenda del Gobierno y los donantes.
IV.1.
Cooperacin Sur-Sur y triangular
A diferencia de otros pases que han desarrollado mejor sus capacidades para compartir sus experiencias, Bolivia se posiciona ms como un tpico pas receptor de cooperacin Sur-Sur, como lo demuestra un reciente informe de la Secretaria General Iberoamericana (SEGIB, 2009)3. Aunque existen varias acciones de cooperacin Sur-Sur en Bolivia, stas no responden a una lgica coordinada y complementaria, lgica por la que deba velar el VIPFE. Es innegable que la cooperacin Sur-Sur contribuye el afianzamiento de las relaciones bilaterales, especialmente en temas transfronterizos (los principales proyectos existentes son desarrollados con Brasil, Argentina y Chile). La participacin de Bolivia en distintos bloques regionales (MERCOSUR, ALBA, UNASUR y CAN) ha contribuido significativamente a que el pas se beneficie de distintas iniciativas de cooperacin Sur-Sur o triangular. Si consideramos la categorizacin de PRM asignada a algunos pases, la coopera3
cin Sur-Sur puede ser un instrumento diferencial de cooperacin que reoriente la asignacin de fondos mediante la cooperacin triangular, con lo cual un donante puede mantener su presencia en un PRM sin que tenga que cesar completamente su AOD. Es as que la cooperacin Sur-Sur le otorga al donante una opcin viable de preservar su apoyo a la regin aprovechando las sinergias estratgicas, polticas y econmicas existentes entre los pases del Sur, las cuales se van fortaleciendo cada vez ms. Por esta razn, el fortalecimiento de los rganos rectores de la cooperacin Sur-Sur es un objetivo que se debe apoyar en el corto plazo.
IV.2. Apoyo Presupuestario

El apoyo presupuestario y el enfoque sectorial son modalidades de ayuda vlidas para el Gobierno boliviano, siempre que se conformen en torno a los sectores priorizados por ste, ya que los tradicionales proyectos generan un costo administrativo elevado. Aunque de manera general este instrumento es marginal en Bolivia, existen elementos de este enfoque en algunos planes sectoriales. No obstante, aun es necesario trabajar sobre ellos para poder cumplir los criterios conceptuales de este instrumento (polticas, institucionalidad, capacidades, sistemas, seguimiento y rendicin de cuentas). La Comisin Europea es el actor que ms ha fomentado este instrumento como
Bolivia ha tenido 144 acciones de cooperacin Sur-Sur en 2008.
80
parte de su enfoque de cooperacin en Bolivia. Para avanzar en su implementacin es clave la apropiacin por parte del Gobierno, ya que los impactos que se buscan alcanzar deben estar claramente definidos en polticas de Estado. Sin embargo, el hecho de que los resultados de este instrumento sean visibles a medio o largo plazo limita el inters del actor poltico que gobierna, ya que su visin de desarrollo es de corto plazo, generalmente circunscrita al periodo de gobierno. El dilogo intragubernamental vara segn las capacidades de cada cabeza de sector. Actualmente, en el sector del agua y saneamiento se est preparando el primer Apoyo Presupuestario Sectorial conformado por ms de dos instancias (CE y Suecia), lo cual abre el camino para que otros financiadores, especialmente aquellos que sus polticas internas lo permiten, se acoplen a esta iniciativa. Otros donantes no pertenecientes a la UE ven inviable este instrumento a corto plazo, inclinndose ms hacia la conformacin de la Canasta de Fondos. Argumentan que, aunque tcnicamente funcionara, la capacidad de absorcin y sostenibilidad de este instrumento an no es confiable, ya que la magnitud de fondos que apalanque un Apoyo Presupuestario Sectorial puede generar dependencia financiera y dificultar su sustitucin por recursos propios en el futuro.
4
Desde la Banca Multilateral consideran que el Apoyo Presupuestario es una opcin ms eficiente que trabajar con Canasta y proyectos especficos, pero an no es un instrumento que en Bolivia tengan planeado aplicar. Finalmente, se observa un consenso generalizado entre los actores consultados que ven el Apoyo Presupuestario como la gran opcin, aunque es necesario analizar el papel de la Asistencia Tcnica y otros instrumentos, para seleccionar el que contribuya mejor al alineamiento y armonizacin.
IV.3.
Cooperacin Delegada
La cooperacin delegada nace como una iniciativa de eficacia que, mediante una valoracin de ventajas comparativas, reconoce las capacidades de un donante en el liderazgo sectorial a nombre de otros, lo que implica una reduccin de costos de transaccin. La cooperacin bilateral, especialmente el grupo de los llamados Nordic +4, es la que ms ha recurrido a este mecanismo de cooperacin. Aunque existe algn ligero avance, la cooperacin delegada an se encuentra en una etapa de validacin terica, ya que en la prctica existen complicaciones relacionadas con la inexistencia de normativa especfica que permita a una agencia delegar en otra mecanismos de transferencia de fondos dinmicos. Asi-
Reino Unido, Pases Bajos, Finlandia, Suecia, Noruega, Irlanda y Dinamarca.
81
mismo, se produce una ausencia de una verdadera cultura de delegacin, lo cual pasa primero por una capacitacin, reconocimiento de ventajas comparativas de otro e incentivos hacia el personal. Las agencias que en Bolivia han avanzado hacia la delegacin en algn proyecto, sealan que el papel del llamado socio silencioso no es tan silencioso, ya que demanda al socio activo una rendicin de cuentas, evidenciando as que lo que se delega es la gestin, pero no todava la confianza.
productor; (ii) utilizar dichas rentas para participar activa y protagnicamente en el sector productivo, industrializando los recursos naturales existentes en el pas y apoyando asociadamente al sector agrcola; (iii) centrar el apoyo estatal al sector productivo en los nuevos socios del modelo, las pequeas y medianas empresas a travs de la modernizacin y tecnificacin de sus procesos productivos; (iv) orientar la produccin en la satisfaccin plena del mercado interno, y exportando los excedentes de produccin; y (v) distribuir la riqueza generada entre los bolivianos y no entre extranjeros como en el pasado5. Aunque el enfoque de cooperacin con pases de renta media (PRM) debiera llevarnos a una reflexin de cmo hacer una nueva cooperacin con este grupo de pases, desde el Gobierno boliviano se observa a este enfoque como un justificante para la reorientacin de la ayuda de los donantes, con la consiguiente retirada de Bolivia. Por ello, considera que es una gran irresponsabilidad, ya que Bolivia est viviendo un proceso de cambio para el cual necesita el apoyo de la comunidad donante. En este sentido, se pregunta dnde est la co-responsabilidad de los donantes con los resultados que an estn en proceso de gestacin, y que sern visibles a mediano y largo plazo. Lo que preocupa al Gobierno es saber si la comunidad donante no quiere o no en-
V.
LA AGENDA DE DESARROLLO EN BOLIVIA Y EL ENFOQUE RENTA MEDIA
El Gobierno instaurado en enero de 2006 presidido por Evo Morales ha establecido el denominado Modelo Econmico Nacional Productivo, que es un nuevo paradigma de desarrollo que pretende sustituir al llamado modelo neoliberal, bajo la premisa central de recuperar el sector productivo de manos extranjeras para los bolivianos, con el liderazgo econmico del Estado. Este nuevo modelo supone una serie de premisas en torno a la intervencin estatal para dinamizar la pobre estructura productiva actual, y puede resumirse en cinco pilares: (i) recuperar (nacionalizar) los sectores productivos estratgicos generadores de rentas para contar con una base que permita expandir el Estado
5
Programa de Gobierno del Movimiento al Socialismo 2010-2015.
82
tiende este proceso de cambio que est viviendo Bolivia. En este sentido, sera necesario, previo anlisis conjunto, dejar de financiar las reas tradicionales, que pueden no estar vigentes, y focalizarse en aquellas que complementan el cambio. Tampoco para algunas voces de la sociedad civil el enfoque de renta media es apropiado para la economa y el desarrollo del pas, ya que no refleja desigualdades internas, desigualdades de capacidades, ya sean estas desigualdades democrticas y desigualdades de participacin de la sociedad civil. Aunque se est produciendo un crecimiento econmico, ste no ha sido acompaado de un cambio en la estructura econmica del pas, por lo que contina existiendo la misma concentracin de la riqueza y una marcada desatencin de las reas rurales. En general, continan los problemas sociales y econmicos internos, lo que hace necesaria la bsqueda de otro mecanismo de medicin que se centre en indicadores redistributivos de la riqueza y en los niveles de incidencia democrtica. En opinin de las ONGD, los donantes no deben tomar sus decisiones acerca de la orientacin geogrfica de su ayuda teniendo en cuenta la clasificacin de PRM. No obstante, las organizaciones consultadas afirman que, en la prctica, es un argumento que los donantes utilizan para justificar dicha orientacin y, concretamente, la salida de los pases de renta media. Tal y como apuntas las ONG, existen otro tipo de anlisis ms
profundos y polticos para definir su decisin, aunque seguramente por ser ms delicados, toman el camino fcil de salirse en vez de generar otros mecanismos de ayuda ms efectivos. Para la Banca Multilateral el enfoque PRM es una referencia. Ms all de la semntica del indicador, los bancos analizan un pas desde el modelo de pobreza multidimensional, que est orientado a la asignacin de crditos concesionales o menos concesionales, por lo que tienen mayor grado de flexibilidad para entender el concepto del ingreso per cpita. Lamentablemente, como indic un entrevistado: el avin de la cooperacin en Bolivia est lleno y hay que alivianar el peso, es as que el enfoque PRM es una alternativa para algunos donantes para abandonar el avin, ya que con diversos enfoques, perfiles y prioridades, es menos costoso salirse que tratar de lograr mayor alineamiento y armonizacin.
VI.
LOS DONANTES EN EL PAS
En el marco bilateral, los pases que tradicionalmente han tenido una AOD significativa en Bolivia son Estados Unidos, Espaa, Alemania, Pases Bajos, Japn y Dinamarca. En lo que respecta a la ayuda multilateral, los principales son el BID, Banco Mundial (AIF) y la Comisin Europea. Hay que indicar que existen otros financiamientos externos que no son registrados por el CAD, pero cuyos
83
montos son significativos (la Corporacin Andina de Fomento, China, Brasil y Venezuela, entre otros) (Cuadro 2).
VI.1.
Marco nacional para el alineamiento
subnacional, aunque es de esperar que, en el contexto autonmico que vive Bolivia, pasar tiempo hasta que se definan las competencias y se creen las capacidades institucionales necesarias para cumplir el nuevo rol que la NCPE le asigna al Gobierno Nacional y Subnacional. Con relacin a la cooperacin internacional, el verdadero alineamiento se dar cuando el Gobierno tenga claro qu espera de la comunidad internacional y est en condiciones de asignarle estratgicamente sectores, regiones e instrumentos financieros y de asistencia tcnica. En cuanto a la sociedad civil, algunas voces plantean que el alineamiento est directamente vinculado a la definicin de los mecanismos de rendicin de cuentas. En este sentido, sin una voluntad poltica de avanzar, tanto del Gobierno como de la cooperacin internacional, el cumplimiento de metas tendr una visin subjetiva.
Desde el inicio del Gobierno de Evo Morales en 2006 el aglutinador normativo de polticas en Bolivia es el Plan Nacional de Desarrollo (PND). Se trata de un plan que, en opinin de los donantes, tiene poco contenido operativo y carece de una focalizacin subnacional. Adems, no existe actualmente en Bolivia un mecanismo de dilogo intersectorial y entre el sector con el rgano responsable de la planificacin (Ministerio de Planificacin del Desarrollo/MPD) que busque concertar posiciones objetivas sobre el enfoque de desarrollo planteado en el PND, lo que genera un vaco conceptual y metodolgico que conlleva a que cada donante interprete de diferente manera la aplicabilidad de dicho plan. Es claro que durante estos cuatro aos Bolivia ha vivido un cambio poltico significativo, el cual an est en proceso, ya que adems de lograr operativizar el PND, el Gobierno se encuentra en una fase de normar la Nueva Constitucin Poltica del Estado (NCPE), lo que se ha venido a llamar las 100 leyes que orientarn el rumbo del pas en los prximos aos. Por otro lado, es necesario consolidar una administracin pblica nacional y
84
VI.2.
Mecanismo local para la armonizacin
El principal marco para la armonizacin de la ayuda en Bolivia es el Grupo de Socios para el Desarrollo (GRUS). El GRUS, que fue creado en diciembre de 2006, integra a todos los donantes oficiales y acta como punto focal entre ellos y el propio gobierno. El Gobierno, no obstante, siente que no existe una verdadera apropiacin del GRUS por su parte por lo que,
CUADRO
2.
Flujos de AOD a Bolivia, 2001-2008 (millones de dlares)

2001 Blgica Canad Dinamarca Francia Alemania Japn Pases Bajos Espaa Suecia Suiza Reino Unido EE.UU. 10 9 26 8 52 66 73 30 20 11 46 119 536 27 90 72 1 3 207 744 2002 19 15 31 34 72 38 63 31 16 13 14 128 482 23 98 92 1 3 207 689 286 308 2003 14 12 29 12 44 32 50 52 23 14 13 248 553 73 138 179 2 3 385 938 242 315 2004 17 12 28 18 75 51 48 55 29 21 51 138 558 37 118 82 1 2 227 785 333 369 2005 10 15 26 16 51 41 47 67 21 18 -24 140 442 39 63 100 1 3 201 643 221 260 2006 10 17 26 40 47 100 34 52 18 14 9 193 574 52 30 42 1 3 276 850 242 294 2007 15 23 34 7 40 37 48 75 26 15 -105 122 361 44 15 36 2 5 114 477 151 195 2008 18 21 36 14 53 35 41 93 28 13 1 124 501 44 24 39 2 4 127 628 295 339
Pases CAD, Total Comisin Europea AIF BID PNUD WFP Multilateral, Total TOTAL
EE.MM UE Referencia EE.MM.+CE
328 355
47,7 por 44,7 por 33,6 por 47,0 por 40,4 por 34,5 por 40,8 por 54,0 por UE/Total AOD 100 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: OCDE/CAD.
85
a pesar de reconocerlo, opina que hace falta un mayor grado de compromiso por parte de la comunidad donante, a la que ve alejada de la nueva realidad poltica del pas. El grado de armonizacin de la ayuda depende claramente de los mandatos de las sedes de caractersticas institucionales ms que de la voluntad personal, la cual a veces no coincide con las posiciones de su entidad. En este sentido, la cooperacin bilateral tiene el escenario ms definido (Declaracin de Pars, divisin del trabajo, apoyo presupuestario, etc.) que la banca multilateral, caracterizada por actuar en un contexto ms difuso. El dilogo sectorial se produce entre los donantes y la cabeza de sector (normalmente un ministerio), espacio en el cual el rgano rector de la cooperacin, el Ministerio de Planificacin del Desarrollo, no tiene una participacin activa, con lo cual las visiones integrales de desarrollo no existen, predominando solo el trabajo sectorial sobre el multisectorial. A diferencia de GRUS, los grupos sectoriales han alcanzado cierta coordinacin y existe en ellos mayor disciplina sobre los acuerdos. No obstante, es importante la cautela para evitar crear grupos como resultado de prioridades del donante y que no van a ser sostenibles en el tiempo por la escasa priorizacin que le puede dar el Gobierno a ciertos sectores.
86
VI.3.
La agenda de eficacia en Bolivia
Todos los esfuerzos del Gobierno boliviano estn centrados en el proceso de cambio poltico de Bolivia, por lo que no ha existido tiempo de dedicarle un anlisis y seguimiento ms profundo a la Declaracin de Pars (DP), aunque existen acciones concretas vinculadas a los principios que la integran, stas no estn siendo sistematizadas. Un elemento crtico que surge entre algunas ONG internacionales es el hecho de que a pesar de que la agenda de eficacia reconoce la presencia de varios actores en el desarrollo, se centra en evaluar a la cooperacin oficial, sin considerar los criterios diferenciados que tienen las ONG, las empresas y las entidades crediticias cuyos recursos no son contabilizados como AOD (crditos no concesionales). Siguiendo esta misma corriente, para algunos actores de la sociedad civil, la Declaracin de Pars es el resultado de la crisis de la ayuda de la cooperacin oficial, la cual busca mediante esta iniciativa legitimar sus principios de ayuda en los pases en desarrollo y ante sus propias sociedades. Desde su punto de vista, el papel de las ONG en la Agenda de Eficacia est relacionado con el seguimiento de la rendicin de cuentas de las acciones de la cooperacin oficial en el pas, ya que la participacin de la sociedad civil es un requisito necesario para que exista una verdadera rendicin. Las ONG se pre-
guntan si la Declaracin de Pars es ms importante para los donantes o para los pases del Sur, ya que asumen que la eficacia es un objetivo ticamente exigible, ms all de la existencia de la Declaracin de Pars. Finalmente, desde la Banca Multilateral no existe una clara apuesta por la agenda de eficacia, en buena medida por el desconocimiento de la naturaleza, contenido y alcance de la Declaracin de Pars. El surgimiento de fuertes relaciones con pases emergentes, est acompaado del importante crecimiento econmico y de las afinidades polticas que tiene el actual Gobierno con algunas naciones, lo que ha permitido que se genere un canal de financiamiento no tradicional y sin muchas condicionalidades. Es as que aparecen en la cartera de negociaciones pases que ponen a disposicin del Gobierno crditos cuyo destino no se relaciona con el desarrollo (por ejemplo, la compra de un satlite a China y armamento a Rusia). Como percepcin de una parte representativa de la sociedad civil, la presencia de los pases emergentes conlleva la expansin de su poltica exterior de inversin privada, acompaada de un alto valor poltico ms que tcnico, lo cual rompe toda institucionalidad de la inversin pblica y de sostenibilidad, ya que se trata de un apoyo coyuntural. En este sentido, las ONG espaolas ven con cautela la aparicin de los financiadores emergentes, ya que es el nivel de consumo de
sus sociedades lo que les impulsa a expandir sus influencias econmicas, que a travs de alianzas polticas y no sostenibles, buscan concretar operaciones comerciales ms que de cooperacin.
VI.4.
El papel de los pases de la UE y la Comisin Europea
Actualmente Bolivia recibe la ayuda de ocho pases miembros de la UE (Alemania, Blgica, Dinamarca, Espaa, Francia, Italia, Pases Bajos, Noruega y Suecia) y la Comisin Europea. Los estados miembros de la UE y la Comisin Europea aportaron aproximadamente el 60 por 100 de toda la AOD en 2007 Durante los . ltimos dos aos Bolivia recibi ayuda substancial de pases que no son considerados como donantes tradicionales tales como Venezuela y Brasil, lo cual ha reducido la importancia tradicional de los donantes bilaterales, incluyendo los pases de la UE y la Comisin Europea. Entre los donantes de la UE no existe una reflexin clara sobre el enfoque de PRM y el rol de sus gobiernos al respecto, especialmente cuando se busca un mismo discurso para hablar de lo comercial, de la inversin privada o de la cooperacin. A pesar de que Bolivia es un pas prioritario para varios donantes, el contexto de crisis econmica mundial en el que numerosos pases estn contrayendo su gasto pblico, parece apuntar una reduccin de los flujos de AOD destina87
dos al pas por lo menos en el corto y medio plazo. Por otra parte, parece que se avecina un giro poltico en los gobiernos de ciertos pases europeos; algunos nuevos gobiernos desde una ptica conservadora no sitan a la cooperacin como elemento primordial en su poltica exterior. Evidentemente, estas son circunstancias ajenas a Bolivia, que pueden poner en riesgo el trabajo realizado en relacin a la agenda de eficacia o la divisin de trabajo. Un ejemplo reciente del efecto de cambios polticos en Europa se observa en el anuncio de la salida de Dinamarca de Bolivia (debido a una decisin global de reducir la fragmentacin geogrfica) o la reduccin de fondos de la cooperacin bilateral espaola (debido al reciente ajuste presupuestario). Para profundizar el debate interno entre los pases de la Unin Europea, se ha constituido el Grupo de los Jefes de Cooperacin, que busca consolidar posiciones comunes de estos pases sobre temas especficos y en el que se pueden lograr compromisos. En el escenario de los Jefes de Cooperacin de la UE se trabajan los mandatos supranacionales de la UE, los cuales deben posicionarse sobre los nacionales, aunque esta situacin an es retrica. Esta es una diferencia con el GRUS, el cual no tiene mandatos vinculantes que hagan que todos acten de similar manera.
6
En noviembre de 2008 Bolivia fue seleccionada por la Comisin Europea para realizar un seguimiento de la implementacin del Cdigo de Conducta sobre Complementariedad y Divisin del Trabajo (documento publicado en 2007). Dinamarca y Espaa decidieron coordinar este proceso conjunto que consiste en varias actividades, empezando con la elaboracin de un mapa de la cartera de los donantes de la UE por sector. A continuacin, se deban analizar las ventajas comparativas de cada uno de ellos. El resultado final debe ser la definicin de oportunidades de salida de sectores y de delegacin6. En Bolivia se avanz en estas actividades pero no se llegaron a implementar cambios significativos, por lo que el nmero de operaciones de cooperacin delegada es bastante bajo. Durante la presentacin de Bolivia ante los directores generales de la UE en Bruselas en febrero de 2010 se expusieron diversas razones por las cuales el progreso ha sido lento. En primer lugar porque el gobierno no ha asumido un papel activo en el liderazgo del dilogo sobre la Divisin de Trabajo de los donantes. El tema de la sobre presencia en algunos sectores y la ausencia en otros sectores (sectores hurfanos) no se ha tratado, o el gobierno no lo ha considerado como un problema. Mientras que el MPD considera la concentracin de
Vase Monitoring Report. EU Fast Track Initiative on Division of Labour and Complementarity Monitoring of the Status Quo (November 2008). A product of the EU Technical Seminar on Division of Labour and Complementarity. 30.1.2009, EUROPEAID, 2009.
88
los socios para el desarrollo en pocos sectores como una ventaja, los ministerios sectoriales y los niveles subnacionales no lo perciben de la misma manera, ya que prefieren mantener el mayor nmero de socios posible y de esta manera asegurarse as el acceso a mltiples fuentes de financiamiento. Por otro lado, entre los donantes europeos no hay mucha voluntad para abandonar sectores, delegar apoyo y limitar la ayuda para optimizar resultados y recursos. Adems, la dependencia respecto a las sedes, en el caso de algunos donantes, complica los procesos generados en el terreno, como sucedi con Dinamarca, que en el mes de abril de 2010
CUADRO
anunci que dejara Bolivia en los prximos aos. Aunque el panorama puede cambiar ahora que se ha consolidado la transformacin poltica en el pas que afect la estabilidad del gobierno y su posibilidad de atender este proceso, no parece claro que existan incentivos suficientes para avanzar mucho ms.
VII.
LA COOPERACIN ESPAOLA EN EL PAS
Espaa el ao 2007 se posicion como el donante cuyo incremento de AOD
3.
AOD desembolsada a Bolivia por principales donantes (millones de dlares)

Cambio 2008/2001 2,03 por 100 -46,17 por 100 -43,49 por 100 213,24 por 100 36,30 por 100 4,01 por 100 63,95 por 100 -72,92 por 100 -45,40 por 100 -15,58 por 100
2001 Alemania Japn Pases Bajos Espaa Suecia EE.UU. Com. Europea Banco Mundial BID TOTAL 52 66 73 30 20 119 27 90 72 744
2002 72 38 63 31 16 128 23 98 92 689
2003 44 32 50 52 23 248 73 138 179 938
2004 75 51 48 55 29 138 37 118 82 785
2005 51 41 47 67 21 140 39 63 100 643
2006 47 100 34 52 18 193 52 30 42 850
2007 40 37 48 75 26 122 44 15 36 477
2008 53 35 41 93 28 124 44 24 39 628
Fuente: OCDE Query Wizard for International Development Statistics.
89
hacia Bolivia ha sido el ms significativo (45 por 100) con relacin a los dems cooperantes, que en su mayora redujeron su ayuda. Para el Gobierno, Espaa representa un donante que dialoga y coopera, pero tiene ayuda que no pasa por el canal oficial (ONG y Cooperacin Descentralizada), lo que provoca que en ciertas ocasiones su actuacin no se adecue al contexto y la realidad del pas. El accionar de las ONG debera sujetarse a la norma y programa de Gobierno y estar vinculado a la orientacin del desarrollo que se defina por el Estado. Existe una percepcin generalizada entre los actores consultados de que, debido al enfoque de PRM vigente en Latinoamrica y la posible aplicacin rigurosa de la divisin del trabajo (DdT), especialmente en lo que respecta la focalizacin geogrfica, Espaa puede posicionarse como el lder en Bolivia y en la regin. El papel de Espaa en la agenda de eficacia en Bolivia es central, aunque aun precisa fortalecer la complementacin y coordinacin con otros donantes y con los actores de su cooperacin (Cooperacin Delegada, Multilateral y ONG). El papel que se defina que tenga que jugar Espaa en este nuevo escenario, debe estar basado en un mandato institucional ms que en la voluntad circunstancial de los representantes en terreno. Es importante sealar que durante el 2010, la cooperacin espaola tiene que disear su marco de asocia90
cin, instrumento que detallar las nuevas orientaciones acordadas entre los actores de la Cooperacin Espaola en Bolivia, los donantes y el Gobierno. El periodo 2007-2009, fue relevante para las acciones de eficacia de la cooperacin espaola en Bolivia, resaltando la participacin activa para la creacin del GRUS, el apoyo financiero y tcnico para la elaboraron el Informe de Pas de la Primera Fase de Evaluacin de la DP (nico en Amrica Latina), la creacin el 2008 del Grupo de DdT en Bolivia como mandato de la Comisin Europea (Fast Track Iniciative on DoL) que design en Bolivia a Espaa (con el apoyo de Dinamarca) el Punto Focal para el seguimiento e implementacin del Cdigo de Conducta sobre Complementariedad y Divisin del Trabajo, la realizacin del estudio Evaluacin del Programa de la AECID en Bolivia con relacin a los Principios de la DP iniciativa que la AECID present como un Prctica Exitosa en el III Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de Accra y la decisin de asignar los fondos de las subvenciones de 2009 directamente a las contrapartes, para que sean ejecutados utilizando los sistemas pblicos de finanzas.
VIII.
PERSPECTIVAS PARA LA COOPERACIN EN BOLIVIA
El actual Gobierno de Evo Morales tiene una proyeccin de inversin de ms de 30.000 millones de dlares en los prxi-
mos cinco aos, para lo cual est analizando varias opciones de financiamiento, ms all de las tradicionales vas de donacin y crditos de organismos multilaterales. Dado que la brecha entre los fondos disponibles y los requeridos es muy grande, el Gobierno boliviano est estudiando recibir crditos de pases emergentes (Venezuela, China, Rusia e Irn, entre otros), de la banca comercial y hasta emisiones de bonos en el mercado internacional, fuentes de financiamiento que estarn orientados a la consolidacin de empresas estratgicas (petrleos, energa, telecomunicaciones, transporte, etc.), dejando a la cooperacin tradicional los espacios sociales y de lucha contra la pobreza, que sern los de menos recursos disponibles. As pues, la salida de donantes tradicionales y/o la reduccin de la asignacin de fondos puede ser compensada con otros actores financieros y/o con recursos propios que en los ltimos aos se han incrementado significativamente. Para acompaar este proceso, es importante que la institucionalidad de la entidad pblica rectora de la cooperacin internacional se fortalezca y se consolide. De lo contrario, el dilogo se mantendr disperso sin una visin integral sectorial ni territorial.
racin espaola se enfrenta al reto de asumir un papel de facilitador del dilogo poltico y tcnico en el pas. Para asumir con garantas ese papel es necesario primero profundizar los niveles de coordinacin al interior de los actores de la cooperacin espaola (ONG y cooperacin descentralizada) como con los actores nacionales y subnacionales de Bolivia, lo cual se ver de algn modo reflejado en el prximo Marco de Asociacin. Espaa tiene que jugar un papel de bisagra entre el movimiento poltico de Bolivia y la UE, debe tener una capacidad de anlisis globales y traducir las visiones del pas para que Europa entienda que no son las mismas que se perciben desde el Norte. Es importante preguntarle a Bolivia qu quiere de Espaa y de Europa, dejar atrs el pasado de madre patria y dialogar de igual a igual en temas comerciales, econmicos y de nuevos enfoques de cooperacin, manteniendo un mismo discurso cuando se trate temas comerciales o de cooperacin.
VIII.2.
Sociedad civil, ONG y actores subnacionales
VIII.1.
Espaa y la UE en Bolivia
Con la reciente noticia de salida de Dinamarca de Bolivia y el proceso de DdT que se est impulsando en el pas, la coope-
La sociedad civil en Bolivia responde a una naturaleza diversa y compleja. Las ONG constituyen tan solo una pequea parte de sta, por lo que conviene evitar hacer una lectura excesivamente gruesa que equipare ONG y sociedad civil. Los donantes tienen a trasladar su concepcin de la sociedad civil al anlisis de la sociedad civil boliviana, sin entender que
91
no hay diferencia entre la sociedad civil y la sociedad poltica. En Bolivia existen diversas expresiones y visiones del pas, que an no llegan a concertarse, ya que todava predomina la agenda poltica, la cual enfrenta a las partes. Por lo tanto, la cooperacin tendr que mejorar su capacidad de comprensin de la diversidad de expresiones regionales, culturales y econmicas, generando canales que recojan esa diversidad y no slo la visin del Gobierno de turno o de ONG. Las ONG en Bolivia son un actor importante pero invisibilizado por el Gobierno central y por la misma cooperacin. Es por este motivo que la comunidad de donantes ha conformado un grupo especfico7 para analizar, en un principio, la incidencia financiera y territorial de las ONG en la cooperacin en Bolivia. Como resultado de este ejercicio, se ha reconocido que Espaa e Italia son los donantes que de algn modo intentan integrar a las ONG en sus estrategias de pas. Como parte del proceso de cambio en Bolivia, los actores concluyen que la participacin de lo subnacional se dar cuando se consolide el nuevo escenario regional de Bolivia previsto en la NCPE, el cual ser un camino complejo y largo. Lo importante es que se reconoce como un actor clave que tiene una mirada cercana de las necesidades locales, mejor que el Gobierno central. La cooperacin y el Gobierno central han monopolizado la gestin de la financia7
cin y de la asistencia tcnica. Es momento de generar una nueva arquitectura que incorpore a los actores subestatales reconociendo sus fortalezas y favoreciendo la superacin de sus debilidades.
VIII.3.
La puesta en prctica de la agenda de eficacia
El alineamiento es un principio bsico para la eficacia que abarca varias dimensiones: la demanda del Gobierno, los contextos de aquella demanda (polticas de desarrollo claras, institucionalidad y capacidad de gestin) y los mandatos sectoriales y polticos de sede. Por ello, no se debe asumir que son exclusivamente el Gobierno central y el donante los que definen el alineamiento, sino que es necesario disear espacios innovadores que incluyan a la sociedad civil, a los gobiernos subnacionales y a las ONG. Habr que analizar si realmente los gobiernos desean una relacin coordinada, ya que cada actor (bilateral, multilateral, ONG o emergentes) pueden satisfacer sus necesidades de manera individual. Se percibe que la variable dominante en la negociacin con el Gobierno de Bolivia no es el instrumento de cooperacin que aplique cierto donante o financiador, sino el mecanismo de financiacin, el cual se busca que sea oportuno, incondicional, con el mnimo de trmites burocrticos
Grupo de ONG, compuesto por Canad, Espaa, Italia y Blgica.
92
y en especial, se obtengan montos significativos. El mecanismo de coordinacin en Bolivia est en proceso de madurez, pero an no est lo suficientemente consolidado como para aglutinar la posicin comn de todos los agentes de desarrollo presentes en Bolivia. Las decisiones claves se dan en el campo bilateral ms que en los espacios de concertacin. El trabajo del GRUS es an dbil, el Gobierno no se apropia del mismo y no existen acciones concretas realizadas de manera conjunta que hayan nacido de su seno, sin embargo hay que valorar su existencia y su capacidad de autoevaluacin, bases que contribuirn para posibles acciones conjuntas, siempre que exista voluntad y capacidad de hacerlo. Los grupos sectoriales tienen una mejor proyeccin sobre le dilogo, siempre que sus metas sean de largo plazo y no de corto plazo, como sucede actualmente. En estos espacios se combinan capacidades del factor humano e intereses sobre el sector, lo cual posiciona mejor o peor a un donante, lo que denota una necesidad de profundizar sobre las ventajas comparativas que posicionen a una agencia, y no a una persona, en un papel de lder dentro de un sector, situacin en la que la Divisin de Trabajo puede jugar un papel orientador.
VIII.4.
El enfoque de Pas de Renta Media
En general la orientacin de PRM proporciona un contexto amplio donde cualquier donante puede adaptarse en funcin de los elementos que conforma su poltica exterior. Para muchos donantes la cooperacin es el eje para las relaciones bilaterales, por lo que muchas embajadas en Bolivia tienen su razn de ser por el hecho de que existe un canal de cooperacin con el pas. Antes de aplicar framente el indicador del PRM como criterio para salir de un pas, habra que hacer una reflexin sobre la relacin del enfoque de PRM con la agenda de eficacia, ya que pareciera que son asimtricas. Es mejor adaptar la gestin de la cooperacin a los modelos de desarrollo que basarse en un solo indicador. Se considera que el enfoque PRM no establece indicadores de redistribucin de la renta, por lo tanto el grado de vinculacin de PRM para tomar una decisin depende de la poltica de cada pas donante tenga hacia un pas, razn por la cual no es el nico, sino una mezcla de varios criterios: se debe considerar que pases son frgiles en base su lnea de pobreza, focalizacin en programas especficos, prioridad geogrfica o sectorial que tiene la autoridad en sede, que vinculacin se tiene con los ODM, y la tradicin o vnculo con el pas (econmico, comercial, cultural).
93
LA COOPERACIN INTERNACIONAL EN CHILE

Ignacio Martnez
I.
RETOS GENERALES DE DESARROLLO EN CHILE Y EN EL CONTEXTO REGIONAL
Chile es uno de los pases latinoamericanos que ha experimentado un desarrollo ms significativo en las ltimas dcadas, crecimiento que ha sido ms acusado en las dos ltimas, con la transicin y consolidacin democrtica. Reflejo de esta evolucin, el pas, que en 1980 contaba con un ndice de desarrollo humano (IDH) de 0,748 avanz a un IDH de 0,795 en 1990 y a uno de 0,849 en el ao 2000, para alcanzar el 0,878 en 2007, lo que lo sita en el puesto 44. del ranking mundial en funcin del IDH (PNUD, 2009). Segn datos del Banco Mundial, la economa chilena es la que ms rpidamente ha crecido en los ltimos 15 aos en toda la regin latinoamericana, con una tasa promedio de crecimiento anual per cpita del 4,1 por 1008. Estas cifras han supuesto que Chile fuera el primer pas sudamericano en ingresar en la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), organizacin a la que pertenece desde enero de 2010. A pesar de los avances experimentados, Chile afronta problemas relativos a su modelo de desarrollo y a su dificultad para extender los beneficios
alcanzados al conjunto de la poblacin. Se trata de uno de los pases ms desiguales de la regin latinoamericana, como muestra su ndice de GINI, que en 2006 fue de 0,517 lo que lo sita como , el quinto pas latinoamericano con mayor grado de desigualdad (CEPAL, 2009). Si en el mbito domstico uno de los principales desafos de Chile consiste en la superacin de la desigualdad existente y el logro de la cohesin social; en clave externa, fundamentalmente en el contexto regional, el pas tambin se enfrenta a retos relevantes. Diferentes observadores coinciden al afirmar que Chile no est desarrollando una posicin de relevancia en la regin, razn por la cual afronta el reto de ejercer un papel ms activo en el contexto latinoamericano que le permita promover en mayor medida el dilogo regional. En este escenario el sistema de cooperacin internacional para el desarrollo, en el que Chile asume un doble papel como receptor de AOD y como socio de cooperacin Sur-Sur, ofrece al pas una buena oportunidad de ejercer un mayor liderazgo en Amrica Latina, tal y como le reclaman algunos socios regionales y el propio pas reconoce como una responsabilidad (AGCI, 2010, p. 20).
8 En [http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTSPPAISES/LACINSPANISHEXT/CHILEINSPANISHEXT/0,,contentMDK:22318881~pagePK:1497618~piPK:217854~theSitePK:500484,00.html], consultada el 7 de mayo de 2010.
94
El presente captulo se dedica a analizar las capacidades que Chile atesora, las circunstancias del entorno y los apoyos de los donantes que pueden influir en el papel que el pas ejerza en la regin a travs de la cooperacin para el desarrollo. No obstante, este anlisis no est exento de dificultades ya que se realiza en un momento de transformaciones sustanciales en el pas: un cambio de gobierno que, tras dos dcada de liderazgo de la Concertacin, supone un claro giro ideolgico, y los efectos del reciente terremoto, ocurrido en febrero de 2010, que indudablemente supondr un cambio de prioridades para el pas, as como para la propia cooperacin chilena, que se ver afectada tanto en su faceta de pas receptor como en la de socio de cooperacin Sur-Sur.
mientos. A grandes rasgos, se pueden identificar tres etapas en funcin de los flujos de ayuda dirigidos hacia el pas: los aos de la dictadura, en los que la ayuda fue poco significativa e incluso en algunos aos negativa; los primeros aos posteriores a la dictadura y de transicin a la democracia, caracterizados por un notable aumento y, por ltimo, el periodo comprendido entre el ao 1997 hasta la actualidad, en el que a un claro descenso de la AOD en el cambio de siglo ha seguido un comportamiento errtico que describe una tendencia al alza (Grfico 1). Durante la dictadura, la AOD dirigida a Chile fue muy limitada a excepcin de la ayuda prestada por Alemania, Japn, Pases Bajos, EEUU y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Una gran parte de la cooperacin internacional recibida por Chile durante estos aos fue de origen privado, y se canaliz a travs de ONG. Esta cooperacin estaba orientada fundamentalmente al fortalecimiento de la sociedad civil y a la defensa de los derechos humanos.
II.
LA COOPERACIN INTERNACIONAL EN CHILE
La AOD en Chile
En las ltimas dcadas la AOD en Chile ha experimentado diferentes comportaGRFICO
1.
AOD total pases CAD en Chile 1980-2008 (millones de dlares)
Fuente: elaboracin propia a partir de datos CAD/OCDE.
95
El fin de la dictadura en Chile y la transicin a la democracia supuso un aumento de la AOD. En este periodo la ayuda recibida, a diferencia de la etapa anterior, tuvo un origen muy diverso. Fueron numerosos los donantes con una ayuda significativa, entre ellos se encontraron Blgica, Francia, Alemania, Italia, Japn, Pases Bajos, Noruega, Suecia, Suiza y la Comisin Europea. Se trat de un periodo de vital importancia para la cooperacin chilena, en el que se cre un rgano de gestin, la Agencia Chilena de Cooperacin Internacional (AGCI), y se desarroll una poltica de cooperacin internacional, con la consiguiente priorizacin de lneas estratgicas sectoriales y geogrficas. As pues, se puede hablar de la construccin en este periodo de un sistema de cooperacin internacional con un rgano de gestin especfico, AGCI, dependiente del Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN). Paradjicamente, la reubicacin de Chile entre las prioridades de los donantes y la consiguiente institucionalizacin tuvo un efecto indeseado: el divorcio entre numerosas organizaciones de la sociedad civil y el Gobierno chileno. Aunque existen diversas interpretaciones de este hecho son varias las voces que apuntan una explicacin apoyada en tres razones: en primer lugar la puesta en marcha de nuevas instituciones para gestionar la cooperacin internacional absorbi una parte significativa de los recursos humanos de las ONG, socavando as la capacidad de accin de estas; en segundo lugar comenz a
96
producirse una relacin de competencia por la creciente AOD destinada al pas y, en tercer lugar, seguramente la razn ms importante fue que la incipiente poltica pblica de cooperacin gestada en el pas no contempl a las organizaciones de la sociedad civil como socios estratgicos, deficiencia esta que se ha arrastrado hasta la actualidad. La tercera etapa de Chile como pas receptor de AOD comienza en el ao 1997 , con el inicio de una pronunciada tendencia decreciente de la ayuda recibida por el pas. Una parte importante de los pases que en el periodo anterior haban desembolsado ms ayuda comienza en estos aos a reducir su AOD. Desde el ao 2002, sin embargo, la AOD destinada a Chile ha mostrado una tendencia creciente y errtica. El volumen de ayuda recibida por Chile apenas representa el 0,1 por 100 del PIB del pas (segn datos del CAD/OCDE), por lo que puede afirmarse que en trminos generales apenas acusa la volatilidad mostrada por la ayuda.
II.1.
El sistema chileno de cooperacin internacional
Existe un cierto consenso entre los diferentes actores que participan en la cooperacin internacional en Chile al identificar algunas de las fortalezas y debilidades que presenta el pas. El punto de partida que da origen a la reflexin de los distintos actores hace referencia a las potencialidades que encierra Chile
como actor de cooperacin en la regin, como consecuencia del proceso de desarrollo experimentado por el pas que ha dado lugar a instituciones con una gran capacidad tcnica. Existe, empero, coincidencia al afirmar que la cooperacin chilena no est siendo capaz de canalizar sus potencialidades a travs del sistema de cooperacin internacional. Una de las razones de esta incapacidad es la ausencia de una poltica claramente definida de cooperacin internacional que gue el conjunto de las acciones de la cooperacin chilena y, junto a ello, que el pas carece actualmente de un sistema de cooperacin internacional articulado, con las funciones de planificacin estratgica, actuacin operativa y administracin plenamente definidas.
como pas de renta media y su creciente aportacin de asistencia tcnica a sus socios regionales, ha dado lugar a la participacin de un importante nmero de instituciones chilenas en la gestin de la cooperacin internacional. Adems, el estado todava transitorio del pas en el sistema de cooperacin internacional sita a los actores de la cooperacin chilena en un proceso de ajuste, aprendizaje y definicin de roles. Adems, para entender el desafo ante el que se encuentra la cooperacin chilena es importante tener en cuenta que se trata de un sistema de cooperacin altamente descentralizado y formado por un elevado nmero de actores: una buena parte de los ministerios e instituciones pblicas del pas que actan como ejecutores de acciones de cooperacin9, y AGCI, cuya funcin es la de administrar dicho sistema10.
Variedad de actores
La doble posicin de Chile en el sistema de cooperacin internacional para el desarrollo entraa una dificultad aadida a la ya compleja tarea de construccin de un sistema de cooperacin internacional. La recepcin de AOD en las reas en las que el pas an acusa deficiencias, junto a la posicin de Chile
9
El papel de AGCI en la cooperacin chilena

El rol de AGCI en la cooperacin chilena es, sin duda, un papel importante
Los principales ministerios que ejecutan acciones de cooperacin son el Ministerio de Salud, el Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN), Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ministerio de Justicia, Ministerios de Agricultura. Junto a ellos, otros actores pblicos desarrollan acciones de cooperacin, entre los que destacan la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI), la Fundacin Integra, la Direccin de Relaciones Econmicas (DIRECON) de la Cancillera, Pro-Chile y Cooperacin de Fomento de la Produccin (CORFO). 10 Concretamente la Ley Orgnica de la Agencia de Cooperacin Internacional de Chile de 19 de julio de 1990 afirma en su artculo 17 que la finalidad de AGCI es apoyar los planes, programas, proyectos y actividades de desarrollo que impulsa el Gobierno, mediante la captacin, prestacin y administracin de recursos de cooperacin internacional. Asimismo, dicho artculo aade que la Agencia tiene la finalidad de implementar, realizar y ejecutar la cooperacin internacional para y entre pases en desarrollo.
97
pero, como reconocen desde la propia agencia y coinciden en sealar diferentes observadores, se trata de un papel insuficiente para configurar un sistema de cooperacin que logre desarrollar una accin coherente y coordinada en respuesta a una mirada estratgica de conjunto, tanto en relacin a la cooperacin que recibe como a la que ofrece a sus socios. Existe, sin embargo, una diferencia en la percepcin que tiene la propia AGCI sobre el papel que juega dentro del sistema de ayuda y la que tienen otros actores, tanto donantes bilaterales como multilaterales y observadores externos. Desde AGCI se apunta que el papel de la agencia consiste en articular el sistema de cooperacin chileno a travs de la bsqueda de la adaptacin en la medida de lo posible de los programas de desarrollo ms exitosos de Chile a los pases socios. Asimismo su funcin de articuladora del sistema consiste en dar orientaciones a los ministerios, sufragar los gastos de los funcionarios que van a realizar las misiones en el exterior y la organizacin de seminarios. AGCI tambin administra fondos de cooperacin. Sin embargo actualmente AGCI no est desarrollando un claro papel de articulador del sistema de cooperacin. Desde la propia agencia reconocen que los ministerios chilenos, a excepcin de las oficinas de relaciones exteriores de stos, no tienen un gran conocimiento de AGCI. Este desconocimiento, adems, se ha acentuado con el nuevo gobierno.
98
Los problemas para articular un sistema de cooperacin no slo residen en las capacidades de AGCI, sino que la descentralizacin de esta cooperacin y la funcin claramente apegada a la ejecucin de los ministerios dificultan una visin integral por parte de estos de la cooperacin chilena como una poltica global, ms all de su accin individual. Esta visin compartimentada por parte de los distintos actores del sistema chileno de cooperacin supone, en la prctica, una resistencia a los esfuerzos integradores y de coordinacin de la cooperacin en Chile.
El sistema de informacin
La cooperacin chilena no ha desarrollado hasta la fecha un sistema de informacin adecuado para conocer con exactitud la dimensin de su cooperacin, favorecer una gestin transparente y facilitar ejercicios de evaluacin, aprendizaje y rendicin de cuentas. Como respuesta a esta deficiencia, AGCI se encuentra inmersa en un proceso de definicin de criterios estadsticos homogneos que permitan desarrollar un sistema de medicin en el que, adems de computar los gastos objetivos y fcilmente cuantificables como los gastos de los expertos chilenos en misiones de cooperacin en el exterior, tambin se compute el valor de la presencia de los expertos chilenos en el exterior. ste es uno de los mbitos en los que AGCI est desarrollando mayores esfuerzos y est logrando, como resultado, una mejor recoleccin, tratamiento y publicacin de
la informacin relativa a la cooperacin impulsada por Chile.
El papel de la sociedad civil

Las relaciones entre la sociedad civil y el Estado no se han restablecido desde que se produjera la mencionada brecha a principios de la dcada de los noventa a raz de la institucionalizacin de la cooperacin internacional. Las organizaciones de sociedad civil chilena estn desarrollando una incipiente reflexin acerca de su propio papel como actores de cooperacin Sur-Sur. Hasta la fecha apenas existen organizaciones que estn desarrollando este tipo de acciones, sin embargo cada vez hay mayor inters en impulsar la cooperacin con las organizaciones sociales de otros pases de la regin. Las ONG, empero, se enfrentan a varias dificultades en esta tarea: no existe un espacio para estos actores en el sistema de cooperacin chileno, tampoco se han desarrollo vnculos formales ni informales de relacin con AGCI, ni se han promovido encuentros entre Gobierno y sociedad civil que favorezcan el intercambio o contraste de ideas, ni lneas de financiacin especficas en materia de cooperacin Sur-Sur para organizaciones de la sociedad civil. El inexistente papel de la sociedad civil en la cooperacin internacional en Chile, a excepcin de contados casos, ha supuesto una limitacin, como coinciden en afirmar la totalidad de actores consultados, para la cooperacin chilena. A pesar de este diagnstico com-
Los recursos humanos en la cooperacin chilena

La institucionalizacin que la cooperacin chilena ha experimentado desde los aos noventa hasta la actualidad ha contribuido a la generacin de un cuerpo de recursos humanos estable11 y dedicado especficamente a la gestin de la cooperacin internacional a travs de AGCI. Junto a este personal, la cooperacin chilena se nutre de los recursos humanos de los ministerios e instituciones pblicas, que si bien no se dedican especficamente a labores de cooperacin internacional, son los que ejecutan las acciones de cooperacin. Este modelo cuenta con ventajas e inconvenientes: entre las ventajas destaca el grado de especializacin y la capacidad tcnica de su personal, que dota a la cooperacin chilena de un alto nivel tcnico y un elevado grado de especializado en determinados sectores. Sin embargo, los inconvenientes tambin son significativos, ya que los recursos humanos tcnicos no se dedican exclusivamente a la cooperacin, por lo que esta depende de la disponibilidad de los funcionarios de las instituciones chilenas. Como consecuencia, la cooperacin chilena est supeditada a las agendas y los ritmos de estas instituciones, lo que limita su capacidad de desarrollar acciones integrales y a largo plazo.
1 1
AGCI cuenta con una plantilla de 61 personas.
99
partido, y del reconocimiento de AGCI de su responsabilidad en esta deficiencia, no existen claras perspectivas de revertir esta situacin al no encontrarse la participacin de la sociedad civil entre las prioridades gubernamentales.
tarios, y formacin y capacitacin de recursos humanos en Chile. Chile no cuenta en la actualidad con una poltica especfica de cooperacin internacional. Durante el recientemente finalizado gobierno de Michelle Bachelet la orientacin de la cooperacin chilena se ha inscrito en la poltica exterior del pas y se ha articulado temticamente en torno al fortalecimiento institucional para la definicin de polticas pblicas, fomento productivo (orientado a la pequea agricultura familiar campesina), fomento de exportaciones, gobernanza, proteccin social, mbitos en los que Chile atesora mayores fortalezas. Desde el punto de vista geogrfico, tambin en el marco de sus intereses de poltica exterior, ha dirigido su cooperacin
II.2.
Modalidades y tendencias de la cooperacin Sur-Sur y cooperacin triangular
Chile est tratando de asumir, a travs de sus acciones de cooperacin SurSur, una mirada regional capaz de favorecer una mayor integracin latinoamericana, en lnea con su poltica exterior (AGCI, 2010, p. 40). Esta cooperacin se lleva a cabo a travs de tres modalidades distintas: asistencia tcnica, volunCUADRO
1.
Aportacin de Chile a travs de acciones de cooperacin triangular Sur-Sur y cooperacin triangular por rea geogrfica 2006-2009 (dlares 2009)
Asistencia tcnica Sudamrica Centroamrica Norteamrica Caribe Otras regiones Proyectos regionales AL TOTAL 1.708.475 679.556 6.025.072* 1.379.363 200.480 3.846.275
Formacin y becas 4.157.957 1.898.963 480.748 1.578.574 -
Cooperacin triangular 719.130 714.350 118.612 3.176 1.576.114
Total periodo 6.585.562 3.292.869 6.505.820* 3.076.549 203.656 5.422.389
13.839.221*
8.116.243
3.128.388
25.083.852*
Fuente: AGCI. * Esta cifra incluye un fondo conjunto de Cooperacin Chile Mxico que cuenta con 2 millones de dlares aportados por Chile y Mxico a partes iguales.
100
CUADRO
2.
Aportacin de Chile a travs de acciones de cooperacin Sur-Sur y cooperacin triangular por principales socios 2006-2009 (dlares 2009)
Asistencia tcnica Formacin y becas 590.079 937.556 835.873 677.120 371.410 378.992 553.483 322.400 387.375 330.976 480.748 Cooperacin triangular 116.455 96.684 185.335 310.268 256.571 47.580 138.667 179.638 57.398 Total periodo 1.785.936 1.775.907 1.251.511 1.010.225 872.840 815.646 786.811 624.710 612.969 581.222 505.820
Hait Bolivia Per Colombia El Salvador Paraguay Ecuador Costa Rica Nicaragua Guatemala Mxico*
1.195.857 721.896 318.954 147.770 191.161 180.083 185.748 163.643 45.956 192.848 25.072
Fuente: AGCI. * Adems, existe un fondo conjunto de Cooperacin Chile-Mxico con una financiacin conjunta de 6 millones de dlares.
hacia la regin de Amrica Latina y el Caribe, con especial atencin en los ltimos aos a los pases vecinos y para-vecinales (AGCI, 2010, p. 21). El nuevo Gobierno, como afirman desde AGCI, est tratando de priorizar la cooperacin con Sudamrica y el Caribe. En cuanto a las prioridades sectoriales la cooperacin Sur-Sur chilena tiene un perfil diferente a la de otros pases de la regin. Es una cooperacin orientada fundamentalmente a las reas de fortalecimiento institucional, cuando en la regin el 55 por 100 de las acciones estn encaminadas al fortalecimiento de las
capacidades en el rea econmica. As lo estn el 70 por 100 de las acciones impulsadas por Cuba, el 60 por 100 de las impulsadas por Argentina y el 50 por 100 de Brasil y Venezuela (SEGIB, 2009, p.10). Adems de atesorar capacidad en mbitos temticos, desde AGCI consideran que Chile posee una serie de rasgos que constituyen una fortaleza para el pas en relacin a su papel como actor de cooperacin Sur-Sur. En concreto, afirman su capacidad de mantener unas buenas relaciones con sus socios, marcadas por la horizontalidad. El hecho de que
101
se trate de un pas pequeo que no se encuentra en competencia por papel regional lo que constituye una clara referencia a Brasil, sino que se define por la bsqueda de la neutralidad, y que ha mostrado una alta capacidad de dilogo y de atencin a las demandas de sus socios son factores que, en opinin de AGCI, han contribuido a consolidar las relaciones con los aliados regionales y a eliminar en gran medida la asimetra que caracteriza las relaciones de cooperacin internacional. Por su parte, las acciones de triangulacin ya eran una prctica habitual de la cooperacin chilena en la dcada de los noventa. En los ltimos aos, empero, este tipo de cooperacin se ha visto fortalecida en Chile como resultado de su reposicionamiento en el sistema de cooperacin como pas de renta media alta. Ms concretamente en el ao 2008 esta modalidad de cooperacin se convirti en una prioridad para la cooperacin chilena, muy especialmente para AGCI. As pues, Chile es el pas ms activo de la regin en cuanto a cooperacin triangular. Segn datos de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB), un 35 por 100 de las acciones de cooperacin triangular de 2008 de la regin tuvieron al pas andino como primer socio oferente. Mxico fue el segundo con el 25 por 100 de las acciones (SEGIB, 2009, p. 11). Adems, en la actual situacin de cambio de gobierno algunas prioridades de la cooperacin se estn redefiniendo, tratando de impulsar la modalidad de cooperacin triangular. Por su parte, los principales
102
donantes tradicionales aliados en materia de cooperacin triangular son Alemania, Canad, Espaa y Japn. Desde AGCI se argumenta esta apuesta por la cooperacin triangular por la especificidad de esta modalidad, ya que permite una mayor vinculacin entre la ayuda prestada y las necesidades de los socios receptores que otras modalidades de cooperacin. Adems, otra fortaleza de este tipo de cooperacin reside en el hecho de que ofrece un marco muy adecuado para la complementariedad de los conocimientos y el aprendizaje mutuo entre un mayor nmero de socios.
II.3.
La agenda de desarrollo en Chile
La cooperacin chilena, especficamente AGCI, reconoce la validez de diferentes agendas en la orientacin de sus acciones y relaciones con los socios. La agenda de Pases de Renta Media y los ODM son las que cuentan con el mayor respaldo en Chile, aunque ello no impide perseguir tambin el cumplimiento de la agenda de la eficacia de la ayuda. Sin embargo, una vez ms la discusin acerca de los distintos marcos y consensos internacionales sobre los que gravita la cooperacin chilena se complejiza al calor de su doble posicin como actor del sistema de ayuda. El discurso de AGCI en la bsqueda de posicionamiento de Chile en el sistema
de cooperacin internacional para el desarrollo se asienta de manera mayoritaria sobre la agenda de PRM. Esta agenda ofrece a Chile un marco en el que puede conjugar su papel de receptor de AOD en relacin a los principales desafos que afronta el pas cohesin social, equidad, innovacin tecnolgica, proteccin medioambiental, energas renovables, etc. y, por otro, lo sita en la agenda de desarrollo como un pas de referencia para la cooperacin internacional en la regin. Este posicionamiento doctrinal est sirviendo a Chile para sustentar su priorizacin de la modalidad de cooperacin triangular y para impulsar la reflexin y el debate con el objetivo de incorporar progresivamente a los pases de renta media como actores relevantes del sistema de cooperacin internacional. Una buena parte de los donantes comparte el posicionamiento doctrinal chileno en torno a la agenda de PRM. La cooperacin espaola, la japonesa y la alemana, en este sentido, han tratado en los ltimos aos de potenciar el rol de Chile como actor de cooperacin triangular y de cooperacin Sur-Sur. Sin embargo, son varios los donantes que creen que aunque Chile est suficientemente capacitado para desarrollar este papel, su sistema de cooperacin le impide hacerlo con eficacia y solvencia. La convergencia en torno a la agenda de PRM no se produce de manera tan clara en relacin a la bsqueda de la eficacia de la ayuda. Los principales donantes en
Chile son firmantes de la Declaracin de Pars, condicin no compartida con el pas socio, peso a lo cual desde AGCI afirman asumir la agenda de la eficacia de la ayuda, afirmacin con la que no siempre coinciden los donantes. En cualquier caso, el poco peso relativo de la AOD en Chile y el tipo de cooperacin desarrollada cooperacin triangular y acciones con un marcado carcter tcnico parece restar importancia a la aplicacin de la Agenda de Pars en el discurso y las prcticas de los donantes, por lo que la tensin en relacin a la agenda priorizada por los donantes y por Chile no es muy evidente. La cooperacin Sur-Sur y la cooperacin triangular de Chile encuentran su marco general en los ODM, concretamente desde AGCI afirman que esta cooperacin se orienta a los ODM 1, 4, 5 y 8: erradicar la pobreza extrema y el hambre, reducir la mortalidad de los nios, mejorar la salud materna y fomentar una alianza mundial para el desarrollo.
III.
En Chile estn presentes una cantidad elevada de donantes tanto bilaterales como multilaterales. Una buena parte de ellos, no obstante, cuenta con una presencia poco significativa y, en muchos casos, decreciente (cuadro 3). Si se observan exclusivamente los datos de los dos ltimos aos como medida de la presencia actual de los donantes se
103
CUADRO
3.
AOD de los principales donantes en Chile 2001-2008 (en millones de dlares)

Total 2001-2008 644,3
Ao Total
2001 75,2
2002 -7,3
2003 85,6
2004 58,0
2005 151,7
2006 87,2
2007 120,7
2008 73,0
Pases CAD
Alemania Comisin Europea Francia Noruega Espaa Canad Blgica Pases Bajos
39,7
18,0 7,8 7,9 0,7 -2,8 0,6 2,6 3,9
-13,7
18,7 7,1 11,7 0,4 1,7 1,6 2,3 3,3
61,4
30,9 10,4 12,8 0,6 1,9 2,7 3,5 1,2
26,4
27,4 16,6 15,1 3,8 3,3 3,5 2,1 1,3
76,0
35,1 23,2 14,4 0,1 4,1 3,8 1,9 0,7
64,6
36,3 12,3 9,8 0,0 4,3 2,5 0,8 0,1
98,2
27,4 12,5 10,1 38,8 6,7 3,4 0,9 0,0
52,1
20,0 6,4 9,1 0,1 7,1 2,5 1,0 0,1
404,9
214,1 96,6 91,2 45,0 26,4 20,9 15,3 11,0
Fuente: CAD/OCDE.
puede concluir que Alemania, la Comisin Europea, Francia, Espaa y Japn son los donantes con una mayor AOD en el pas, aunque a excepcin de Espaa todos estos pases redujeron su ayuda en 2008 en relacin al ao anterior. Adems de las diferencias en relacin a la AOD de los distintos donantes, el papel que estn jugando la mayora de ellos en el dilogo de polticas y la construccin de la agenda de desarrollo en Chile, as como sobre el papel del pas en la regin, es poco significativo. Los socios bilaterales ms activos en este sentido son Alemania, Espaa y Japn. Desde el punto de vista multilateral, la Comisin Europea y el PNUD son los actores que estn tratando de hacer una
104
mayor contribucin a la agenda de desarrollo en Chile.
III.1. Principales donantes en Chile: Alemania y la Comisin Europea

La cooperacin alemana en Chile: el papel de la GTZ
La cooperacin alemana, que comenz su andadura en Chile en los aos noventa, se orient sectorialmente en los primeros aos en mbitos como la formacin profesional, la proteccin medioambiental, el fomento productivo, la planificacin regional o el desarrollo de energa renovable, entre otros. La
adaptacin ms importante ante el nuevo contexto de desarrollo del pas comenz a producirse entre los aos 2004 y 2005, cuando los mbitos en los que la GTZ haba iniciado trabajando ya estaban consolidados. En este momento la cooperacin alemana empez a pensar en frmulas ms flexibles acordes a la necesidad del pas, tanto desde el punto de vista temtico como de las modalidades de cooperacin: como resultado se impuls la cooperacin triangular y se puso en marcha el Fondo Reforma, una de las iniciativas ms importantes de la cooperacin alemana en el pas. En el ao 2006 Alemania y Chile iniciaron acciones de cooperacin triangular, motivadas por la idea de aprovechar experiencias comunes en ciertos temas sectoriales, y poner en comn fortalezas que atesoraban Chile y Alemania en beneficio de un tercer pas. Chile, adems, ya contaba con experiencia de cooperacin Sur-Sur, por lo que, en opinin de la GTZ, se trataba de un momento pertinente para impulsar la cooperacin triangular. En este periodo, el Ministerio de Cooperacin alemn se plante poner fin a la cooperacin tradicional, para lo que puso en marcha un dilogo de polticas con Chile que dio lugar en 2007 a la creacin del Fondo de Reformas, implementado de manera conjunta por AGCI y GTZ. Se trata de un fondo al que, previa licitacin pblica, pueden postular instituciones estatales con iniciativas
que corresponden a proyectos de reformas gubernamentales. Adems del Ministerio de Cooperacin, el Ministerio de Medio Ambiente alemn tambin lleva a cabo acciones de cooperacin en temas medioambientales, de energas renovables y eficiencia energtica. No obstante, todos los programas, tanto del Ministerio de Cooperacin como del de Medio Ambiente, responden a un enfoque basado en la transmisin de conocimiento y no tanto en el trasvase de recursos. La cooperacin alemana impulsada por el Ministerio de Cooperacin est definiendo su estrategia de cooperacin con Chile para tratar de seguir adaptndose al nivel de desarrollo alcanzado por el pas. En este sentido, se plantea finalizar varias de sus lneas de trabajo a finales de 2010 o principios de 2011. La cooperacin alemana, no obstante, continuar trabajando en Chile, pero lo har con una menor intensidad y a travs de programas regionales y de un programa de expertos.
La cooperacin de la Comisin Europea en Chile

Existe un acuerdo de asociacin entre la Comisin Europea y Chile que abarca el periodo 2007-2013, acuerdo que se articula en torno a tres lneas de actuacin: poltica, comercio y cooperacin. En este contexto, la Comisin Europea ha elaborado, en dilogo con Chile, una estrategia para guiar su trabajo de coope105
racin. As pues, el Documento Estrategia Pas Chile 2007-2013 trata de complementar las demandas de Chile en materia de desarrollo y el valor aadido que la Comisin Europea puede aportar en este mbito. Las prioridades identificadas por la Comisin Europea para su cooperacin con Chile son la cohesin social y la innovacin, con especial atencin a la competitividad12. El desarrollo operativo de la estrategia de la Comisin Europea se divide en dos periodos diferenciados. El primero de ellos comprende la etapa 2007-2010, en la que se han desarrollado 13 proyectos siete en materia de innovacin y seis orientados hacia el mbito de la cohesin social, y el segundo, actualmente en proceso de definicin, que abarca los aos 2011-2013. La definicin de las lneas de trabajo de este segundo periodo se enfrenta a la dificultad de mantener la coherencia con el diseo estratgico ante el nuevo escenario en el que se encuentra Chile, con el terremoto y las necesidades de reconstruccin del pas. En este sentido, la planificacin del prximo ciclo convive con la necesidad de articular, por un lado, la asistencia tcnica para dar respuesta a las importantes capacidades tcnicas de Chile, que demandan un tipo de cooperacin altamente especializado y, por otro, la cobertura de nuevas necesidades generadas tras el terremoto y la contribucin a una mayor cohesin social. Como se apunta desde
la Comisin Europea la reconstruccin va a ser una prioridad para el segundo ciclo de su actual estrategia de cooperacin, desde una perspectiva de fomento de la cohesin social. Asimismo, en el momento en el que se produjo el terremoto la Comisin Europea se encontraba en un proceso de reflexin acerca de la posibilidad de impulsar acciones de cooperacin triangular con Chile. El cambio de escenario y las restricciones administrativas de la propia CE, sin embargo, estn alterando estos planes y la cooperacin continuar desarrollndose a travs de la modalidad de cooperacin bilateral para el desarrollo de acciones en Chile, por lo que no se plantea desarrollar frmulas de cooperacin triangular. Llama la atencin, sin embargo, que el Comunicado conjunto resultante de la IV Cumbre UE-Chile, celebrada en Madrid el 17 de mayo de 2010 afirma, en su apartado n. 10 que ambos actores tienen la voluntad de trabajar conjuntamente en formas de cooperacin como la triangular y la cooperacin Sur-Sur.
III.2.
Posiciones de donantes frente a la agenda de cooperacin
Como se afirm anteriormente, la cooperacin chilena encuentra en la agenda de PRM y en los ODM sus principales mar-
12 La educacin superior tambin estaba incluida entre las prioridades, pero no se han desarrollado acciones en este mbito.
106
cos doctrinales y operativos de referencia. En relacin a la cooperacin que Chile lleva a cabo en la regin, los ODM constituyen la agenda de referencia. Los principales donantes en Chile, por su parte, tambin comparten la visin de Chile en relacin a la agenda de PRM y ODM. Sin embargo, su condicin de miembros del CAD y firmantes de la Declaracin de Pars y el Programa de Accin de Accra les conduce a priorizar la agenda de la eficacia de la ayuda. Ahora bien, esta situacin, que podra generar dificultades en el dilogo de polticas se ve minimizada por el limitado peso que la AOD tiene en Chile y es afrontada de diferente manera por los distintos donantes. Desde la GTZ, por ejemplo, reconocen que existe una aproximacin diferente con respecto a Chile al marco de la cooperacin internacional, ya que la agenda de la eficacia, en su opinin, no es priorizada por el pas. Por otro lado, son varios los donantes que afirman que, a pesar de ocupar un lugar importante en el discurso de la cooperacin chilena, los ODM juegan un limitado papel en la puesta en prctica de las acciones de esta poltica. Son varios los factores que dificultan que finalmente la ejecucin de la cooperacin chilena se enmarque en una determinada agenda. En primer lugar, ms que al consenso internacional en torno a una determinada agenda, la cooperacin chilena responde a sus propios intereses en materia de poltica exterior, lo que la aleja del retrico alineamiento con la agenda internacional. En segundo lugar, las limitaciones institucionales y de ca-
pacidades, especialmente en referencia a los recursos humanos, as como la falta de una poltica de cooperacin, impiden una ayuda a largo plazo y predecible. Una de las prioridades de varios donantes Alemania, Espaa y Japn principalmente ha sido el fortalecimiento del sistema chileno de cooperacin internacional. Para ello, sin embargo, los donantes han seguido estrategias distintas: algunas agencias bilaterales de cooperacin como AECID, JICA o la Comisin Europea desarrollan un dilogo directo con AGCI y a travs de ella tratan de canalizar el conjunto de sus acciones. Otros donantes, como Alemania o el PNUD, llevan a cabo una cooperacin ms directa con los ministerios, lo que no implica que no exista trabajo con AGCI, como por ejemplo a travs del Fondo de Reformas impulsado por GTZ. Esta diferencia en los modelos de relacin con el Gobierno chileno pone de manifiesto algunas de las inconsistencias de la cooperacin chilena, al tiempo que evidencia las dificultades de cumplir con la agenda de la eficacia de la ayuda. En este sentido, el estricto seguimiento de la Declaracin de Pars llevara a los donantes a canalizar sus relaciones de cooperacin a travs de la institucin locales encargada de la cooperacin internacional. En el caso de Chile, dado el elevado nivel de descentralizacin de su sistema de cooperacin internacional y del limitado papel que juega AGCI, se trata de una opcin que limita la eficacia, por lo que los donantes que
107
GRFICO
2.
AOD espaola total recibida por Chile 1980-2008 (en millones de dlares)
han optado por esta va se ven ms limitados en el desarrollo de una ayuda eficaz, ya que AGCI no tiene la capacidad de convocar a los ministerios y liderar una accin coordinada. Por lo tanto, el modelo desarrollado por los donantes cuya interlocucin es directa con los ministerios da lugar a una ayuda ms eficaz, aunque dicho modelo no responda a las directrices de la agenda de la eficacia de la ayuda. Por esta razn desde la Comisin Europea se reconoce la existencia de dificultades de cumplir con la Agenda de Pars en Chile. Ahora bien, como apuntan desde la CE el hecho de desarrollar todas sus acciones a travs de AGCI tambin supone ventajas en trminos de eficiencia, especialmente desde el punto de vista administrativo, para una cooperacin con tan elevados niveles burocrticos como la de la Comisin. AGCI conoce a la perfeccin la normativa europea, lo que agiliza y facilita la gestin, hecho que no se producira de la misma manera con una cooperacin es108
tablecida directamente con los distintos ministerios.
IV.
LA COOPERACIN ESPAOLA EN EL PAS
IV.1.
Evolucin de la cooperacin espaola en Chile
La cooperacin espaola ha pasado por diferentes etapas en los ltimos aos en Chile. Tras un crecimiento abrupto de la AOD coincidente con la transicin a la democracia en Chile, la ayuda espaola experiment niveles muy bajos, e incluso negativos entre 1997 y 2001, para iniciar una senda de crecimiento desde el cambio de siglo hasta la actualidad (Grfico 2). En la segunda mitad de la presente dcada se ha producido un cambio de estrategia por parte de la cooperacin espaola en Chile. Su inclusin como pas
preferente en el Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005-2008 y la elaboracin del Plan de Actuacin Especial (PAE) 2006-2008 han supuesto un respaldo estratgico e institucional a la creciente AOD espaola en estos aos, en contraste con la limitada cooperacin y presencia institucional existente en los aos del cambio de siglo. En este contexto de fortalecimiento de la cooperacin espaola en Chile se plante una nueva estrategia orientada en la cooperacin triangular y el fortalecimiento de AGCI como actor central del sistema de cooperacin chileno. Para ello se dedicaron esfuerzos a definir unas bases conceptuales sobre las que articular la cooperacin con Chile, labor que se ha visto dificultada por la ausencia de una poltica chilena de cooperacin. Actualmente la AECID atraviesa un momento de transicin: por un lado est tratando de definir una estrategia de salida en relacin a su papel de donante tradicional y, por otro, se encuentra en proceso de definicin de un nuevo marco de relaciones con el objetivo de priorizar la cooperacin triangular y fortalecer el papel de AGCI.
2007 el papel de la AECID en el pas responde a una visin de la cooperacin informada por la agenda de pases de renta media aunque el retroceso producido en 2008 pareciera responder a una tensin no resuelta entre el posicionamiento ante esta agenda y el cumplimiento de los ODM, que aconseja la orientacin de la ayuda hacia pases de menor desarrollo. No obstante, la priorizacin de nuevas modalidades de cooperacin, en concreto la cooperacin triangular, que ponen en valor las capacidades de Chile como actor de cooperacin en la regin, es un resultado de la lectura y aplicacin de la Agenda de PRM por parte de la cooperacin espaola. Asimismo, a pesar de que la Agenda de Pars no se encuentra entre las prioridades de Chile, la apuesta por el impulso del sistema chileno de cooperacin a travs del fortalecimiento de AGCI, y la canalizacin de sus acciones a travs de esta institucin, reflejan la bsqueda por parte de AECID de cumplimiento con el principio de apropiacin contemplado en la Declaracin de Pars.
V.
PERSPECTIVAS
IV.2.
La puesta en prctica de la agenda de eficacia y la agenda de PRM
La actuacin de la cooperacin espaola en Chile se enmarca principalmente en la agenda de PRM y en la Agenda de Pars. El impulso que adquiere a partir de
Las transformaciones en la regin latinoamericana, en la agenda de la cooperacin internacional y en la agenda de desarrollo de Chile configuran un escenario que exige una mirada en continua adaptacin por parte del propio pas y de sus socios en materia de desarrollo.
109
Como se afirm al inicio de este captulo, la cooperacin internacional su agenda, sus canales y modalidades de gestin y las relaciones a las que da lugar ofrece a Chile, y a sus socios, un medio a travs del que definir su papel en la regin y, con ello, contribuir a conformar un proyecto regional. Sin embargo, para abordar este posicionamiento e impulsar el papel de Chile como actor de cooperacin en la regin, el sistema de cooperacin se enfrenta a una serie de retos, algunos propios y otros derivados de los cambios en el entorno, a los que dar respuesta. Los dos fenmenos que estn transformando significativamente el contexto chileno y la agenda de desarrollo del pas son el terremoto sufrido por el pas en febrero de 2010 y el cambio de Gobierno en marzo del mismo ao. Ambos fenmenos, producidos con una diferencia tan solo de 11 das, son todava demasiado recientes como para conocer su impacto en la cooperacin chilena, tanto en la definicin de sus prioridades como en el propio papel de Chile en el sistema de cooperacin internacional.
del desconocimiento de los planes del nuevo Gobierno por parte de varios de los actores consultados las perspectivas no son buenas en su opinin, ya que la cooperacin internacional no se encuentra entre las prioridades del Gobierno de Sebastin Piera. La constitucin del nuevo Gobierno, asimismo, puede debilitar la posicin de AGCI dentro del sistema chileno de cooperacin. Tras la renovacin de equipos en los ministerios existe un desconocimiento entre los nuevos equipos y AGCI, lo que limita el papel que la Agencia puede jugar en el corto y medio plazo, ya que ser necesario definir un nuevo marco de relaciones entre AGCI y los ministerios chilenos que ejecutan las acciones de cooperacin. Asimismo, la continuidad del propio personal de AGCI es un requisito importante en la consolidacin del papel de la Agencia y en la definicin del marco de relaciones.
V.2.
Las necesidades de reconstruccin en Chile tras el terremoto de febrero de 2010
V.1.
El nuevo escenario con el cambio de Gobierno
En relacin al cambio de Gobierno, la mayora de los actores consultados manifiesta una cierta incertidumbre sobre cmo afectar a la agenda de desarrollo del pas en general y a la cooperacin internacional en particular. A pesar
110
En relacin con el terremoto, todos los actores consultados en esta investigacin apuntan que va a cambiar las prioridades del Gobierno, y que puede inhibir el esfuerzo que ha venido haciendo Chile en los ltimos aos en materia de cooperacin. Adems del cambio de prioridades que puede ser pertinente como resultado de nuevas necesidades,
es importante tener en cuenta el impacto en la legitimidad que puede ocasionar en la cooperacin de Chile con los pases de la regin ante la opinin pblica chilena. Si no se produce un ejercicio de transparencia y pedagoga adecuado hacia la ciudadana chilena puede no llegar a entenderse el hecho de que Chile desembolse recursos a otros pases en un momento tan crtico como el que atraviesa el pas. La cooperacin chilena puede convertirse en algo impopular si no se dedican esfuerzos a explicar la importancia que tiene la solidaridad y la cooperacin internacional, especialmente en momentos de crisis. Adems, existe la posibilidad de que los efectos del terremoto cambien el papel de Chile en el sistema de ayuda. Son varias las voces que afirman que Chile va a ver cmo aumenta la necesidad de recibir AOD, lo que puede tener dos efectos: el primero es que los donantes dejen de ver, en alguna medida, a Chile como un socio de cooperacin triangular y como actor de cooperacin Sur-Sur y vuelvan a verlo como un pas receptor de AOD, con necesidades claras en este sentido. El segundo efecto es una posible incapacidad del sistema de cooperacin de ajustarse a esta nueva realidad, ya que se plantea el interrogante de cmo puede afectar un retroceso en la posicin de Chile en el sistema de cooperacin, cmo puede gestionar este hecho cuando tiene una agencia con poca capacidad y que piensa principalmente en trminos de donante. Varias personas entrevistadas en este estudio coinciden al afirmar
que Chile, y concretamente AGCI, no estn preparados para ejercer el papel de receptor de AOD.
V.3.
Fortalecimiento del sistema chileno de cooperacin
Ms all de los cambios en el contexto, la cooperacin chilena afronta una serie de retos a los que dar respuesta. Se trata de desafos, tanto para Chile como para sus socios, para contribuir a la consolidacin de un sistema de cooperacin internacional en el pas y con ello su papel como actor de cooperacin en la regin. Es importante que el pas avance en la definicin de una poltica de cooperacin en dilogo con los agentes sociales y la sociedad civil que responda a sus necesidades y capacidades, as como a las de sus socios. La consolidacin del sistema chileno de cooperacin depende, adems, del fortalecimiento de su principal actor: AGCI. En una cooperacin como la chilena, con elevados niveles de descentralizacin, es importante contar con una agencia capaz de articular y coordinar las actuaciones de los actores que ejecutan las distintas acciones. Asimismo, es importante dotar a AGCI de la suficiente capacidad recursos humanos y apoyo institucional para que pueda definir posicionamientos estratgicos para el conjunto de la cooperacin chilena. Para ello, es necesario que pueda ejercer un verdadero liderazgo y que adems de su labor ejecutiva y administradora asuma
111
un rol ms importante en materia de reflexin y definicin de polticas de cooperacin del Gobierno chileno. Por ltimo, el fortalecimiento del sistema de cooperacin chileno ser incompleto
sin la participacin de la sociedad civil, lo que hace urgente su incorporacin a los procesos de toma de decisiones y a la gestin de aquellas acciones en las que las organizaciones de la sociedad civil pueden aportar valor aadido.
LA COOPERACIN INTERNACIONAL CON PER

scar Angulo
I.
RETOS GENERALES DE DESARROLLO EN PER
Desde el ao 2002 Per ha experimentado un crecimiento econmico significativo, alcanzando su punto mximo en 2007 con un 8,5 por 100 del PIB. Segn la CEPAL (2009) en 2009 Per creci en un 0,8 por 100, estimando una recuperacin en 2010 con un crecimiento del 5 por 100. Estos datos sitan a Per como el segundo pas con mayor crecimiento econmico en Amrica Latina por detrs de Brasil. Aunque se estima que el pas tendr un dficit fiscal de 1,6 por 100 del PIB en 2010, ste es totalmente administrable para el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), entidad que estima una inflacin del 2 por 100 y una apreciacin de la moneda peruana del 3,5 por 100 con respecto a 2009 (MEF 2009). , Con relacin a indicadores de pobreza, segn el IDH del PNUD en 2007, Per ocupaba el puesto 78 del rnking mundial, mejorando su situacin con res112
pecto a 2006, en que ocupaba el puesto 83. Este escenario coincide con el que ha marcado el MEF que seala que la , pobreza cay del 48,7 por 100 en 2005 al 36,2 por 100 en 2008. El PIB per cpita se ha incrementado, al pasar de 3.340 dlares en 2007 a 3.990 en 2008, situando a Per como Pas de Renta Media Alta. Todos estos indicadores, adems de reflejar el crecimiento econmico, sitan al Per en el primer puesto del rnking de menor riesgo pas en la regin, situacin que contribuye a que sea altamente atractivo para inversiones privadas externas. Para mantener este contexto favorable y mitigar el impacto de la crisis internacional el gobierno ha lanzado el Plan de Estmulo Econmico (PEE), que consiste en una poltica fiscal contracclica que representa el 3,4 por 100 del PIB para el bienio 2009-2010, y que se centrar en los sectores ms afectados por la crisis.
GRFICO
1.
AOD total de pases del CAD en Per 2001-2008 (en millones de dlares)
Asimismo, para mejorar el clima de negocios y estimular la inversin privada, se ha puesto en marcha el Plan de Mejora del Clima de Negocios para el periodo 2009-2011, cuya meta es lograr que en el ao 2011 Per tenga el mejor clima de negocios de Amrica Latina y ocupe el puesto 25 del rnking mundial.
to ocurrido en Pisco en 2007 el pas reci, bi una importante cantidad de ayuda humanitaria y para la reconstruccin. El volumen de la cooperacin no reembolsable recibida por Per representa para el ao 2008 el 0,8 por 100 del PIB y el 2 por 100 del presupuesto pblico de dicho ao. La participacin de la financiacin externa (crdito y donaciones) para el 2009 fue el 1,3 por 100 del PIB13.
II.
LA COOPERACIN INTERNACIONAL EN PER
II.1.
Tradicionalmente Per ha sido un importante receptor de ayuda internacional. Sin embargo, debido al crecimiento econmico que ha tenido durante los ltimos aos, la AOD ha descendido, especialmente a partir del ao 2004, exceptuando en 2008 que, como resultado del terremo13
El sistema peruano de cooperacin internacional
Institucionalidad oficial de la cooperacin

La institucionalidad oficial de la cooperacin en el Per ha experimentado va-
Datos de la APCI y MEF 2009. ,
113
rios cambios a lo largo de las ltimas dcadas. Durante los aos sesenta y setenta el organismo gestor de la cooperacin internacional en los diversos sectores y regiones fue la Direccin General de la Cooperacin Internacional, como parte del Instituto Nacional de Planificacin, entidad que tena la competencia de las acciones de planificacin pblica en esas dcadas. Posteriormente en los aos noventa dicha funcin fue encomendada a la Secretara Ejecutiva Internacional bajo tuicin del Ministerio de la Presidencia, que posteriormente se transformara en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), tomando un carcter ms poltico y estratgico que tcnico. En 2001 el Gobierno de Per decidi replantear la gestin de la cooperacin internacional en el pas, la cual deba estar basada en una visin estratgica vinculada a la lucha contra la pobreza y el fortalecimiento de la democracia, voluntad que se concret en 2002 con la creacin de la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional (APCI). Es as que la APCI se establece como un organismo pblico descentralizado adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores, con autonoma tcnica, econmica, presupuestal y administrativa, que tiene como funcin principal ser el ente rector de la cooperacin tcnica internacional, responsable de conducir, programar, gestionar, organizar y supervisar la cooperacin internacional no reembolsable, en funcin de la poltica nacional de de114
sarrollo y de las disposiciones que la regulan. Para normar el funcionamiento y organizacin de la APCI, en 2003 se emite el respectivo Reglamento de Organizacin y Funciones. Cabe resaltar que la responsabilidad institucional de la coordinacin y gestin con la Comunidad Internacional est definida por las condiciones financieras de la cooperacin, si son fondos no reembolsables, corresponde a la APCI y si son fondos reembolsables, al Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). En el mbito subnacional existe un marco normativo que crea el Sistema Nacional Descentralizado de Cooperacin Internacional No Reembolsable (SINDCINR), el cual permite que se establezca un nivel subnacional de gestin (entidades pblicas y ONG) y de coordinacin con la cooperacin descentralizada, lo cual ha generado capacidades locales sobre la gestin de la financiacin externa, conformndose en algunos casos Mesas de Donantes Regionales. Para el periodo 2009-2010 se han elaborado cuatro Planes Regionales de Cooperacin Internacional (para las regiones de Piura, Cuzco, Loreto y Huanuco).
Institucionalidad no oficial de la cooperacin

Desde la perspectiva de algunos representantes de la sociedad civil, la gestin de la cooperacin internacional en Per se produce entre gobiernos y no entre estados, lo que genera un escena-
rio muy restringido y de difcil acceso para la sociedad civil. Para el Gobierno, los espacios de coordinacin y participacin de las ONG son las Mesas de Donantes Regionales. As pues, es el mbito subnacional el que se considera el espacio natural para el dilogo tanto con la sociedad civil en general y las ONG en particular. En relacin a la sociedad civil, el Gobierno peruano reconoce que es necesario un mayor fortalecimiento estructura y organizacin en el mbito local. A diferencia de lo que ocurre en Bolivia, donde las ONG constituyen una parte pequea y poco representativa de la sociedad civil, en Per el colectivo de ONG es amplio y heterogneo, y ha desarrollado unos vnculos slidos con las organizaciones de base. Por este motivo se puede afirmar que las ONG en Per son un buen reflejo de la sociedad civil y representan una buena parte de los intereses de sta. En este sentido, para integrar a la sociedad civil en los procesos de la ayuda, primero hay que reconocer la autonoma de visin que tienen las ONG y su rol distinto de la cooperacin oficial, por lo que su alineacin directa con la poltica de un gobierno no es factible, ms an cuando ste se orienta ms a un proceso de fiscalizacin que de buscar alineamiento y apropiacin democrticos que respete y valore las ventajas de las organizaciones sociales.
14
II.2.
Modalidades y tendencias de la cooperacin
Con el objeto de analizar modalidades de cooperacin, que no necesariamente se gestionan a travs de la APCI (slo se responsabiliza de la cooperacin no reembolsable), se ha rescatado de varios actores14 sus opiniones y orientaciones sobre aquellas modalidades que estn tomando preponderancia en la agenda de la cooperacin.
Cooperacin Sur-Sur y triangular

APCI tiene la competencia Institucional sobre la cooperacin Sur-Sur, para la cual ha desarrollado un Catlogo de Oferta (APCI, 2009) en las reas de Pesca, Modernizacin del Estado, Privatizaciones, Defensora del Pueblo, Administracin Tributaria y Aduanera, Pequea y Microempresa, Manejo de Cuencas, Recursos Naturales y Estadsticas (ver Cuadro A-1 en Anexo). Esta oferta constituye un instrumento de poltica exterior, ya que permite el posicionamiento del Per en el escenario internacional, especialmente con los pases de Amrica Latina. A la fecha, la APCI no tiene un mecanismo que haga sostenible la financiacin de esta oferta, por lo que busca establecer alianzas con pases desarrollados que asignen fondos, de manera que se pudiera constituir un Fondo de Cooperacin Sur-Sur. Lamentablemente, el Gobierno
Donantes, Multilaterales, Gobierno, Sociedad Civil (SC) y ONG.
115
percibe que la cooperacin Sur-Sur es an un tema aislado y no un mecanismo suficientemente formalizado e integrado entre las prioridades de la comunidad donante, lo cual limita la capacidad de la APCI mejorar su capacidad de oferta. Parte de las organizaciones de la sociedad civil desconocen el concepto de cooperacin Sur-Sur, sin embargo consideran que puede ser una opcin para trabajar con el Per en su calidad de pas de renta media (PRM). Para la banca multilateral la cooperacin Sur-Sur no es nueva (en el caso del BID exista el mecanismo Cooperacin Tcnica Intraregional), sin embargo, reconocen que la nica accin alcanzada es la creacin de fondos especficos para apoyar iniciativas del Sur (cooperacin triangular), posicin que tambin coincide con la cooperacin bilateral.
Para una parte de los grupos sectoriales, el apoyo presupuestario es una opcin y no una obligacin que, a excepcin de la Comisin Europea, no todos los donantes priorizan. Sin embargo, el mecanismo de canasta puede ser un paso previo al apoyo presupuestario, aunque en el Per solo existe uno (para el apoyo al Defensor del Pueblo). Asimismo, consideran que lo importante no es slo acordar un instrumento de financiamiento comn, ya sea apoyo presupuestario o canasta, sino dejar atrs la costumbre de los donantes de dirigir el gasto hacia sus prioridades y aceptar como propias el conjunto de acciones que se encuentren sujetas a una estrategia sectorial.
Cooperacin Delegada
Para el Gobierno la cooperacin delegada (CD) puede ser beneficiosa para la gestin con aquellos cooperantes del Norte no tradicionales (Ej.: Finlandia, Australia). Desde la perspectiva del trabajo sectorial, reconocen que la CD es an un mecanismo nuevo pero que puede llegar a concretarse, como en el caso del Defensor del Pueblo15.
Apoyo Presupuestario
Para la APCI el apoyo presupuestario es un instrumento comn que aglutina a donantes, el cual es ms viable en el escenario bilateral que en el multilateral, ya que antes de aplicar este tipo de instrumento, los organismos multilaterales necesitan efectuar un anlisis ms profundo, debido a su voluminosa estructura de toma de decisiones, por lo cual requieren dedicar mucho tiempo para cambiar o introducir nuevos enfoques de cooperacin.
15
II.3.
La agenda de desarrollo en Per y el enfoque PRM
Como se indic al inicio del presente texto, la economa peruana est atravesando una etapa de potente crecimiento econmico, centrndose especialmente en ob-
Hay una operacin en discusin en la cual Blgica delegara a Espaa su apoyo al Defensor del Pueblo.
116
CUADRO
1.
Escenario de la pobreza regional de Per

Total de la poblacin (por 100) 39,3 13,7 Poblacin urbana (por 100) 25,7 3,5 Poblacin rural (por 100) 64,6 32,9 Poblacin rural de la sierra (por 100) 73,3 40,8
Nivel de pobreza Pobreza absoluta Pobreza extrema
Fuente: INEI, 2007.
jetivos de productividad y competitividad. A pesar del dinamismo econmico, los niveles de pobreza en el Per siguen siendo elevados y con caractersticas casi endmicas al interior de su poblacin (Cuadro 1). La situacin de pobreza que vive el pas no hace pertinente, en opinin del Gobierno peruano, la posible reduccin de fondos que podra suponer la salida de los donantes como respuesta a una nueva orientacin de su ayuda informada por el enfoque de renta media. Asimismo, el Gobierno tampoco entiende por qu se redirecciona la ayuda que queda a temas de desarrollo de capacidades e institucionalizacin, abandonando los programas sociales. Sobre esta situacin, Per tiene dos premisas centrales para actuar en adelante16: por un lado, establecer sistemas de focalizacin geogrfica para identificar las zonas vulnerables de pobreza, a fin de orientar los fondos externos disponibles hacia esas regiones. Por otro lado, lograr el mantenimiento de los flujos de AOD por parte de los donantes hacia los PRM, que para el caso peruano, deberan cen16
trarse en proyectos que promuevan las ventajas competitivas, el desarrollo comercial, cientfico y tecnolgico del pas. Por su parte, diversos actores de la sociedad civil rechazan las acciones que realizan los donantes informados por el enfoque de PRM, ya que consideran que es un mecanismo de clculo vinculado a la capacidad de endeudamiento de un pas y no de su desarrollo. Por otra parte, los cambios polticos que se avecinan en Europa, especialmente en aquellos pases donde los partidos de centro-derecha tienen opciones de formar gobierno, podran incidir en una posible reduccin y/o reorientacin geogrfica de su cooperacin internacional. Finalmente, consideran que utilizar el enfoque de PRM como argumento para una retirada del pas, sin antes haber analizado otros mecanismos de ayuda, es ir en contra del desarrollo alcanzado hasta ahora por el Per. Para un grupo de bancos multilaterales, el resultado del enfoque de PRM no es nuevo, ya que se trabaja con todos los pases miembros en funcin de la elegibilidad de un pas de recibir crditos concesiona-
Plan Anual de Cooperacin Internacional No Reembolsable de 2009.
117
les o no concesionales, lo cual est basado en el ingreso per cpita. En general, estn en proceso de un replanteamiento contracclico para buscar un mejor banco, bsicamente a travs de una capitalizacin. Es as que su preocupacin central es la coyuntura de su financiamiento ms que la categorizacin de PRM que tenga un pas miembro.
mento que orienta a los donantes para definir su intervencin de manera territorial y sectorial. La banca multilateral, en lo que respecta a fondos no AOD, tiene su propia dinmica sectorial y se enmarca en el Marco Macroeconmico Multianual 2009-2011 del MEF . Inicialmente el PA ha permitido que agencias que tenan que renovar su estrategia de pas tomen como referencia este instrumento17, aunque cada agencia puede proponer otras reas de actuacin. Sin embargo, la APCI velar para que la mayora de las intervenciones se centren en las regiones y sectores priorizados en el PA. Para parte de los grupos sectoriales, el alineamiento se da en mejor medida cuando existe una poltica sectorial. Por el contrario, cada donante acta en funcin a un criterio de oferta y no de demanda. Diversos actores de la sociedad civil opinan que el sistema de planificacin del Gobierno tiene un bajo nivel de apropiacin, ya que tanto el Plan Anual de Cooperacin Internacional No Reembolsable como la Poltica Nacional de Cooperacin Tcnica Internacional no fueron objeto de un dilogo con la sociedad civil. En todo caso, valoran ms el Acuerdo Nacional del 2002, que logr aglutinar a los distintos partidos polticos del Per y organizaciones representativas de la SC18 para establecer
III.
Una importante cantidad de donantes bilaterales y multilaterales ha mantenido una presencia en Per en los ltimos aos. Los principales pases financiadores hasta 2008 eran EEUU, Espaa, Alemania, Japn, Pases Bajos, Suiza, Blgica, Canad y Francia. Ese ao, el mayor donante bilateral fue Espaa y el que ms increment su ayuda con relacin al ao 2007 fue Blgica, con un incremento del 82 por 100.
III.1.
Marco nacional para el alineamiento
Aunque Per cuenta con una Ley de Cooperacin Tcnica Internacional, a la fecha carece de una Estrategia Nacional de Desarrollo, siendo el Tercer Plan Anual de Cooperacin Internacional No Reembolsable (PA) de la APCI el docu17 18
Ver, por ejemplo, el Plan Indicativo de Cooperacin entre Per y Blgica 2009-2011. Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, el Concilio Nacional Evanglico del Per, la Conferencia Episcopal Peruana, la Confederacin General deTrabajadores del Per, la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas, la Coordinadora Nacional de Frentes Regionales y la Sociedad Nacional de Industrias
118
CUADRO
2.
Flujos de AOD a Per, 2001-2008 (en millones de dlares)

2001 2002 7 8 9 35 5 17 1 24 36 4 11 183 358 16 .. 2,91 33 393 2003 7 11 14 48 1 16 2 21 39 3 13 222 409 42 4 2,22 7,58 80 490 2004 11 14 17 59 6 14 3 23 51 5 20 197 433 14 10 1,91 7,2 35 469 2005 17 15 13 113 1 10 3 18 53 4 15 181 458 42 18 1,68 9,68 72 532 2006 18 14 20 37 3 13 4 4 84 4 14 206 432 54 13 2,23 6,67 88 522 2007 17 20 12 52 4 20 10 3 106 6 15 114 397 65 12 2,51 6,78 87 488 2008 31 16 16 64 11 24 9 2 114 3 15 115 431 52 18 2,55 7,88 82 515
Blgica Canad Francia Alemania Italia Japn Corea Pases Bajos Espaa Suecia Suiza Estados Unidos Pases CAD, Total Comisin Europea Global Fund BID Fondo Espec. Naciones Unidas Multilateral, Total TOTAL AOD
4 9 8 73 1 33 1 25 27 3 9 184 390 21 .. 3,03 6,55 33 423
Fuente: OCDE/CAD.
31 polticas en torno a los siguientes cuatro ejes estratgicos: democracia y estado de derecho, equidad y justicia social, competitividad del pas y, por ltimo, un Estado eficiente, transparente y descentralizado. Lamentablemente dicho consenso no tiene carcter vinculante, pero puede afirmar-
se que es el mejor intento de consolidar participativamente las polticas de Estado. A fin de rescatar esta buena experiencia, el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) ha elaborado el documento de Lineamientos Estratgicos de Desarrollo Nacional 2010-2021, que
119
de algn modo recoge las orientaciones presentes en el Acuerdo Nacional.
ministerios, cuenta con representacin de los gobiernos regionales y locales20. Es necesario reconocer que la armonizacin es limitada debido a la vigencia de diferentes mecanismos de operacin e instrumentos de financiamiento que tiene cada donante; sin embargo, y aunque no todos los grupos sectoriales funcionan de manera ptima, son el mejor espacio para los anlisis temticos. En algunos grupos se han definido indicadores de eficacia, anlisis de la Divisin de Trabajo y hasta llegan a ser un interlocutor de la poltica sectorial. La coordinacin de los grupos sectoriales generalmente se realiza directamente con instituciones sectoriales y en pocos casos interviene la APCI, situacin que se da ms por una decisin interna del grupo que por un mandato del Gobierno. Es as que la APCI ejerce la rectora con limitaciones, ya que an no tiene la capacidad institucional de dialogar a nombre del sector o travs de l. La participacin en los grupos sectoriales de los donantes multilaterales es parcial y vinculada a prioridades sectoriales propias y no comunes, ya que ellos mantienen un canal directo con el sector y con su ente rector correspondiente (MEF y/o APCI). Sin embargo, se pude reconocer que ha mejorado su nivel de coordinacin, pero aun tienen una dependencia fuerte de sus sedes.
III.2.
Mecanismo local para la armonizacin
En general los espacios de coordinacin (general o multisectorial) se limitan a un intercambio de informacin y pocas veces estimulan acciones comunes (misiones comunes, agendas comunes para el dilogo poltico y la armonizacin de programas y procesos, entre otros). El nico mecanismo que de algn modo aglutina a la comunidad internacional de donantes es el Foro de Cooperantes (antes llamado Foro de Donantes)19, espacio que busca alcanzar el anlisis y consenso en temas que competen al Estado peruano y a los cooperantes. Sin embargo, los entrevistados coincidieron que es un mecanismo limitado solo al intercambio informativo y no tiene ninguna incidencia sobre el dilogo bilateral que es donde se generen decisiones vinculantes sobre el enfoque de cooperacin. Adicionalmente y en el marco del proceso de descentralizacin del pas, en 2003 la APCI ha conformado el Comit de Coordinacin Multisectorial de Cooperacin, cuyo objetivo es el de formular polticas y planes de cooperacin tcnica. Lo valioso de esta instancia es que adems de la participacin de los distintos
19 20
El Foro tuvo 25 reuniones desde 2005 hasta diciembre de 2009. El Comit tuvo 16 sesiones desde el 2003 hasta principios del 2010.
120
La participacin en los grupos sectoriales de otros actores diferentes a los donantes, multilaterales o gobierno es casi nula, aunque se los ha invitado, no ha existido una respuesta ni acercamiento ms profundo de financiadores emergentes, empresas y ONG.
no. En todo caso, se espera que sea la Comisin Europea quien asuma una titularidad sobre la agenda de eficacia, al menos entre los donantes europeos. Algunos grupos sectoriales consideran que todos los principios de la Declaracin de Pars son claves para cualquier poltica de desarrollo. No obstante, aunque son parte del discurso de todos, la realidad demuestra otra cosa, ya que existen nicamente incipientes ejemplos concretos22. Los grupos sectoriales analizados coinciden en que para poder entender el contexto poltico y tcnico en cada sector es clave contar con personal local de asesoramiento, y no necesariamente con personal extranjero. Para una real aproximacin y entendimiento de las capacidades e idiosincrasia de un pas de cara a entender la aplicabilidad de la DP los expertos locales ofrecen mayo, res garantas, dado su conocimiento de la dinmica y las caractersticas subjetivas del accionar pblico en cada pas. Las ONG analizadas consideran que la DP es de aplicabilidad obligatoria para las agencias de cooperacin sobre la ayuda oficial, dejando de lado su aplicacin sobre el manejo de la deuda, comercio, inversiones extranjeras y temas polticos de gobernabilidad; limitndose a aspectos administrativos, procedimentales y tcnicos de la cooperacin.
III.3.
La agenda de eficacia en Per
Para hablar de una verdadera aplicacin de la Declaracin de Pars (DP), es necesario el papel del Gobierno, pero desde la visin de algunos donantes, las capacidades o inters21 de la APCI son limitadas. Aunque se logr establecer cierta agenda de dilogo, gracias especialmente al Plan Anual, no existe un debate serio y real con los donantes sobre quines quieren o pueden adecuarse a lineamientos de la agenda de eficacia promovida por la DP . Situacin que, sumada a una carencia de incentivos relacionados a acciones de eficacia, no estimula a la comunidad donante para establecer una plataforma de donantes que defina acciones y monitoree el cumplimiento de las mismas. Es posible que el hecho de que algunas salidas de donantes europeos de Per tambin desalienten cualquier esfuerzo en este sentido. Por lo tanto, es inviable pensar en trabajar sobre una estrategia comn cuando el dilogo es bsicamente bilateral entre donante y Gobier-
21 Cuando se rellenan las encuestas de la OCDE para el seguimiento de la DP la APCI no involucra a los do, nantes. 22 No todos los grupos sectoriales involucran a la APCI en sus reuniones y decisiones.
121
Para el gobierno, la cooperacin emergente (principalmente de Corea del Sur y China) est orientada hacia acciones puntuales de la estrategia del pas, especialmente energa e infraestructura. Para la entidad seleccionada de la banca multilateral, la presencia de financiadores emergentes es aceptada, ya que consideran que hay suficiente espacio para ellos, y ser responsabilidad de las autoridades acordar con los actores emergentes los mecanismos de ejecucin ms adecuados y ventajosos para el Per. Los representantes de la sociedad civil consultados afirman que los nuevos financiadores emergentes estn siguiendo el mismo camino de la cooperacin del Norte en el pasado, cuya intencin era abrir el camino para su inversin privada directa. Desde la perspectiva de la sociedad civil, tal y como expresaron varias organizaciones entrevistadas, la banca multilateral se aliena con cualquier gobierno, ya que su mecanismo de colocacin y deuda es su principal objetivo (incentivo perverso), motivo por el que el nivel de armonizacin con los donantes es limitado.
sin Europea. Los estados miembros de la UE aportaron aproximadamente el 58 por 100 de toda la AOD en 2008. Durante los ltimos aos Per recibi ayuda importante de donantes no tradicionales como Corea del Sur. En cuanto a cambios recientes, hay que resaltar la salida de Suecia y la disminucin significativa de ayuda de Pases Bajos. En Per no existe un seguimiento sistemtico de la Divisin de Trabajo (DdT) de la UE ya que, al no ser un pas piloto para la Comisin Europea, no se desarrollan acciones conjuntas. Durante la presidencia espaola de la Unin Europea en el primer semestre de 2012, Espaa ha promovido el anlisis de este tema, pero no ha contado con el respaldo necesario de los otros pases miembros, y la CE tampoco ha asumido un papel que motive un mayor debate sobre la Divisin de Trabajo. Aunque los planes estratgicos de algunas agencias tienen un trabajo de focalizacin sectorial, sta se genera desde una iniciativa del donante para luego formalizarla con el Gobierno. El periodo de estas estrategias en varios casos no supera los dos aos, lo que evidencia claramente la visin a corto plazo de estos donantes con relacin a su trabajo en el pas. No ha habido apenas avances sobre una estrategia comn, lo que existe entre donantes son coincidencias en prioridades sectoriales que surgen en los espacios de coordinacin sectorial, pero cuyo funciona-
III.4.
El papel de los pases de la UE y la Comisin Europea
Hasta el ao 2008 Per reciba ayuda de doce pases miembros de la UE (Austria, Finlandia, Alemania, Irlanda, Luxemburgo, Blgica, Dinamarca, Espaa, Francia, Italia, Pases Bajos y Suecia) y la Comi122
GRFICO
2.
Evolucin de la AOD de la UE (Comisin y estados miembros)*
Fuente: elaboracin propia con base a datos OCDE/CAD. *Millones de dlares en primer eje/barras; porcentaje del total en segundo eje/lnea.
miento est limitado por la poca capacidad local de decisin, el poco nivel de compromiso para armonizar, la ausencia de convencimiento de mejora sobre lo que se hace y el sometimiento a los mandatos de sus sedes ms que por un dilogo local. As pues, la cooperacin internacional en Per carece de un mecanismo formal de coordinacin en el que se concreten decisiones que afecten a todos los pases de la UE en su conjunto. Claro ejemplo de ello fue la salida de Per por parte de Suecia, que no tuvo ningn proceso de consulta con los donantes UE ni con el Gobierno.
bolsada en Per, escenario que demuestra el inters estratgico y financiero que tiene Espaa con este pas. Espaa, principal donante de ayuda no reembolsable en Per en 2008, se enfrente al reto fundamental de fortalecer sus capacidades de coordinacin tanto entre los actores del propio sistema espaol de cooperacin, como entre estos y el resto de la comunidad donante. Esto es especialmente importante en un pas como Per, en el que la cooperacin espaola se ha implantando a travs de una enorme diversidad de actores tanto de la Administracin General del Estado, como de la administracin descentralizada y numerosas ONGD. Varios estudios han puesto de manifiesto la fuente de ineficacia que supone para la cooperacin con el pas andino
123
IV. LA COOPERACIN ESPAOLA EN EL PAS
La cooperacin espaola ha tenido un crecimiento continuo de la AOD desem-
CUADRO
3.
Desembolsos de Espaa al Per, 2001-2008 (en millones de dlares)

2001 2002 36 153 2003 39 185 2004 51 197 2005 53 273 2006 84 231 2007 106 277 2008 114 303
Espaa UE (Comisin+EE.MM.) Espaa/UE (por 100)
27 173
15,8%
23,4%
20,9%
25,8%
19,5%
36,4%
38,2%
37,5%
Fuente: Elaboracin propia con datos del CAD/OCDE.
este modelo fragmentado que, a pesar de los avances en materia de coordinacin, acusa una clara atomizacin, solapamiento y prdida de oportunidades de complementariedad (Martnez, 2007; Alasino, 2008). Ante la reduccin de la AOD de varios donantes en Per, el gobierno visualiza a Espaa como un actor que debera jugar el papel de interlocutor a nombre de la UE, ya que es percibida como una cooperacin flexible y abierta a toda demanda de Gobierno, y con gran capacidad de dilogo. Es as que Espaa, junto con Japn, USAID y Alemania, se perfilan como donantes lderes en Per. Para un grupo representativo de actores de la sociedad civil, Espaa es un donante relevante debido a que tiene un sistema de cooperacin ms horizontal (que puede llegar a todos) y con mayor dilogo local que otros. Lo que se debe revisar en el corto plazo, es el grado de dispersin sectorial y geogrfica que tiene actualmente. Es as que un factor que posiciona favorablemente a Espaa es la presencia im124
portante de las ONG espaolas, a las cuales habra que dar un rol ms estratgico del que actualmente tienen, prcticamente limitado al de ejecutoras de proyectos que pasan buena parte del tiempo en procesos administrativos de rendicin de cuentas. Para el trabajo sectorial, Espaa juega un papel clave en varios mbitos, especialmente en el dilogo poltico con algunas contrapartes (especialmente APCI), sobre todo por su voluntad proactiva de proponer temas, construir consensos y gestionar su implementacin. Cuando existe un liderazgo colectivo, Espaa siempre forma parte de l. Como parte de un anlisis de nuevas opciones de ayuda que debe generar el enfoque de PRM, las ONG espaolas consideran que las Alianzas Pblico Privadas (APP), en el marco de la Responsabilidad Social Corporativa las Empresas, se constituyen como verdadera alternativa de cmo los donantes pueden seguir contribuyendo al pas. Para la consolidacin de este tipo de alianzas las ONGD, a travs de sus capacidades locales, pueden constituir una pieza clave.
En general, los donantes entrevistados coinciden al afirmar que la nica fuente de referencia de la cooperacin espaola es la oficial que llega por la AECID a travs de la OTC, desconociendo aquellas intervenciones a travs de las ONGD y organismos multilaterales (BID y Naciones Unidas, especialmente), y ms an de la cooperacin descentralizada. Una evidencia clara del alineamiento de Espaa es que la AECID es uno de los pocos donantes que considera realmente a la APCI como canalizador oficial de la ayuda, a diferencia de otros donantes que centran su dilogo directamente con el sector. Adems, la AECID est comprometida a travs de programas con el fortalecimiento del rol de la APCI, lo cual de algn modo irradia a otros donantes este comportamiento en favor de dicha entidad. En relacin a la difusin y monitoreo de la DP se puede afirmar que aunque efec, tivamente la OTC ha difundido estos principios, las ONG espaolas no ven tan claro el concepto de alineacin y el papel de stas y si realmente existen acciones claras conectadas con la gestin por resultados. En este sentido, el momento actual en que la AECID est en proceso de aplicar sus nuevas herramientas de planificacin (programacin operativa y marco de asociacin) constituye una nueva oportunidad para integrar y posicionar estratgicamente a los dems actores espaoles, especialmente a la cooperacin descentralizada y a las ONGD, para consolidar en los prximos aos
una visin orientativa que mejore la eficacia de la cooperacin espaola. Finalmente, es necesario maximizar el espacio para la reflexin e intercambio que otorga el Consejo de Cooperacin, rgano consultivo de los actores de la cooperacin espaola presentes en el pas. Es importante el papel del embajador, aunque operativamente no participa, pero su liderazgo y conduccin genera una integralidad del trabajo realizado. La mera presencia del rgano es un avance importante, ya que aunque sea esencialmente un espacio informativo ms que decisorio, permite que se conozcan las actividades de las ONG, Empresas y la AECID, que sus sedes respectivas no comparten con las oficinas de terreno. Un resultado concreto es el primer programa de Alianzas Pblico-Privadas desarrollado en Per por la AECID.
V.
PERSPECTIVAS PARA LA COOPERACIN EN PER
El Gobierno de Per tiene planteadas tres metas estratgicas para el periodo 2010-2012: (i) mitigar el impacto que pueda causar la crisis internacional sobre la economa del pas y salvaguardar los logros alcanzados en materia de reduccin de pobreza, para lo cual puso en implementacin el Plan de Estmulo Econmico (PEE). Se trata de una poltica fiscal anticclica que mitiga la cada en la reduccin tributaria, gracias a los supervit fiscales y ahorros logrados en los ltimos
125
aos; (ii) mejorar el clima de negocios y la inversin privada, objetivo que se plasma en el Plan de Mejora del Clima de Negocios (2009-2011), que plantea reformas para la apertura de negocios, la construccin, el cumplimiento de contratos, el comercio exterior, el pago de impuestos, el registro de la propiedad y la proteccin al inversionista; (iii) mejorar la calidad del gasto pblico y la gestin de las polticas pblicas, acciones que permitan centrarse en proyectos de mayor rentabilidad social relacionados a la calidad de vida de los ms pobres, a fin de que formen parte del crecimiento econmico del pas. No hay duda que Per, independientemente de las orientaciones polticas de sus gobernantes, en los ltimos aos ha centrado la mayora de sus esfuerzos en ser un pas pivote de la economa y el comercio en la regin. Clara evidencia de ello son los acuerdos y convenios internacionales suscritos, especialmente el Acuerdo de Promocin Comercial con los EEUU, Tratado de Libre Comercio con Canad y ltimamente el Acuerdo Comercial con la UE.
proceso de reflexin de cmo continuar con la asignacin de la ayuda oficial. Esta reflexin, no obstante, en algunos casos ha derivado simplemente en una salida inmediata del pas. En este contexto, la cooperacin espaola afronta el reto de consolidar su liderazgo en el dilogo con el estado peruano, para llegar a jugar un papel que aglutine las visiones europeas y no slo las de Espaa. Para este fin, es importante analizar a la cooperacin espaola ms all de la cantidad de su aporte a la AOD, sino sobre todo acerca de su capacidad de incidir en los temas nacionales y subnacionales. Hay que entender que el liderazgo no se da por un hecho aislado, depende mucho del factor humano, concretamente de las personas que ocupan los cargos de la Embajada, OTC, ONG, empresas, as como de otros agentes espaoles de desarrollo en Per, por lo que si se desea preservar este posicionamiento, hay que analizar la manera de implementar reglas que permitan institucionalizar este liderazgo.
V.2. V.1. Espaa y la UE en Per
La puesta en prctica de la agenda de eficacia y el enfoque de PRM
Como se ha reflejado anteriormente, la economa peruana atraviesa uno de los mejores momentos en su historia, llegando a posicionarse como Pas de Renta Media-Alta, situacin que ha generado que los donantes de la UE empiecen a considerar este hecho para iniciar un
126
Los retos principales en este nuevo escenario incluyen el de impulsar un verdadero mecanismo de coordinacin entre los donantes y maximizar la utilizacin de los fondos de donacin existentes, ya sea va oficial, de ONG, Alianzas Pblico Privadas y en especial los de la ban-
ca multilateral. Para ello ser necesario promover el liderazgo del Gobierno nacional. Para que realmente exista un eje articulador comn es necesario establecer un sistema de planificacin nacional que integre la ayuda reembolsable y la no reembolsable, aunque hay algunos esfuerzos en esta direccin, existe una pugna institucional sobre esta temtica entre la APCI y el MEF . Con relacin a la armonizacin, se puede afirmar que la coordinacin entre donantes tiene ms impacto sectorial que global. Los espacios de coordinacin estn en permanente construccin a travs de la creacin de espacios cada vez ms amplios para el intercambio de in-
formacin entre agencias y estableciendo agendas de trabajo comn con determinadas contrapartes. Se considera que la categorizacin de PRM que se asigna a Per se debe a un crecimiento econmico que se ha dado rpidamente, pero descuida el hecho de que el Estado no ha tenido la capacidad y el tiempo suficiente de distribuir equitativamente esos beneficios, motivo por el cual an existen reas de pobreza que no han sido beneficiados por ese auge econmico. En suma, los donantes deben focalizar sus futuras intervenciones en el fortalecimiento de las capacidades nacionales y subnacionales para acelerar la redistribucin de dicha riqueza.
127
ANEXO
Mecanismos de negociacin y temas prioritarios
Pas Argentina
Mecanismo de Negociacin Programa Anual del Fondo ArgentinoComisin Mixta (bienal)
Temas prioritarios Desarrollo rural (agricultura, ganadera y pesca), energa e industria, ciencia y tecnologa, y turismo.
Brasil
Grupo de Trabajo de Cooperacin Tcnica y Alivio de la pobreza, trabajo y empleo, Cientfica (bienal) medio ambiente, micro y pequea empresa, educacin, ciencia y tecnologa, agricultura y salud. Comisin Mixta de Cooperacin Tcnica y Cientfica Superacin de la pobreza, gnero, salud, educacin, modernizacin del estado y desarrollo productivo. Agricultura, salud, educacin bsica, administracin pblica, defensoras, contraloras, medio ambiente. Medio ambiente, ciencia y tecnologa y desastres naturales. Lucha contra la pobreza, micro y pequea empresa, turismo y artesana, desarrollo tecnolgico, derechos humanos y agricultura. Asistencia social a la infancia, desarrollo de artesanas, turismo histrico cultural, ganadera, fortalecimiento institucional, ciencia y tecnologa y educacin. No definidos bilateralmente, slo en el marco de acuerdos internacionales: gobernabilidad y medio ambiente. No definidas bilateralmente, slo en el marco de acuerdos internacionales: salud y educacin.
Chile
Colombia
Comisin Mixta de Cooperacin Tcnica y Cientfica (bienal)
Mxico
Comisin Mixta de Cooperacin Tcnica y Cientfica (bienal) Comisin Mixta de Cooperacin Tcnica y Cientfica
Uruguay
Paraguay
Comisin Mixta de Cooperacin Tcnica y Cientfica
Costa Rica
Cuba
128
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. LA OPORTUNIDAD DE LA CRISIS

Christian Freres
No desperdicie una buena crisis Winston Churchill
Las crisis econmicas tienen efectos nefastos para muchas personas, por lo que nunca son deseables. Sin embargo, pueden constituir oportunidades para reflexionar sobre nuestros modelos, valores y maneras de actuar, tanto para las personas como para las organizaciones y los estados. En este sentido, la actual crisis global provoca muchas incertidumbres pero tambin puede llevar a cambios necesarios si los estados, sus lderes y ciudadanos aprovechen la oportunidad. Un mbito donde parece que se requiere de unos cambios profundos es el de la ayuda al desarrollo. Se trata de un subsistema de las relaciones internacionales que arranc hace unas seis dcadas en un contexto mundial totalmente distinto al de hoy. En ese momento, el planeta se encontraba en medio de la Guerra Fra y se iba ampliando el grupo de pases del llamado Tercer Mundo a travs de los procesos de descolonizacin. Entonces, la ayuda tena su razn de ser tanto como instrumento de la batalla ideolgica del momento como para apoyar a muchos nuevos estados en su insercin en la economa internacional. De alguna manera los pases ricos se sentan responsables por el bienestar de los pases en desarrollo. Con el tiempo, se iba aadiendo objetivos a la ayuda, incluyendo, por supuesto, la lucha contra la pobreza. Sin embargo, el reloj de la historia no se detiene y desde fines de los ochenta se producen unos cambios en el sistema in-
ternacional que gradual pero seguramente han socavado los cimientos bsicos del modelo de ayuda vigente hasta ese momento. Por un lado, debido a la cada del Muro de Berln y con ello el bloque sovitico, Occidente ya no poda utilizar argumentos ideolgicos para justificar algunos de sus errores y abusos en su tratamiento del Sur (p. e., unas reglas comerciales claramente injustas). Por otro lado, la globalizacin intensificaba los intercambios y creaba espacios de interactuacin y de influencia para muchos nuevos actores. Asimismo, la creciente importancia de los bienes pblicos globales sobre los cuales todos podan incidir, abra cauces para que esos actores tuvieran una relevancia cada vez mayor en diversos foros internacionales. Gracias a esta confluencia de factores, unida a la crisis que ha afectado a los pases de distinta manera, los pases del Sur ya no son observadores y objetos de procesos determinados desde el Norte, sino influyen crecientemente en esos procesos, tal y como pudimos ver en la Cumbre de Copenhague sobre Cambio Climtico a finales de 2009. No obstante, no se han eliminado todas las asimetras econmicas y de poder que han existido y siguen existiendo. De hecho, como seala Ocampo et al. (2010), hay un riesgo alto de que surjan nuevas divergencias entre pases en desarrollo si los nuevos polos de desarrollo no logren difundir su dinamismo hacia otras partes del Sur.
129
Christian Freres
Aunque gran parte de Amrica Latina ha logrado sortear la crisis relativamente bien y algunos pases de la regin consiguen tasas bastantes altas de crecimiento, no es an un polo tan dinmico a escala mundial, por lo que sigue siendo muy vulnerable a los vaivenes de la economa internacional que no parecen que vayan a amainarse. Y aunque en la regin predominan los regmenes democrticos, el riesgo de giros autoritarios es evidente en varios pases; el ejemplo ms extremo lo vivimos en 2009 en Honduras, pero en otros casos se detecta una erosin clara de derechos bsicos. Las transformaciones bolivarianas, si bien surgen debido a dcadas o siglos de injusticia, no estn resolviendo todos los problemas sociales ni han conseguido reducir sustancialmente las desigualdades que caracterizan esta regin. En todo caso, muchos gobiernos de la regin han abordado la crisis con polticas ms o menos eficaces para reducir los costes sociales y mantener el dinamismo econmico. No se percibe, sin embargo, cambios profundos en los modelos de desarrollo, al menos no se han articulado de manera muy clara, pero s se detecta una creciente tendencia a favorecer respuestas autctonas y regionales a las grandes preguntas. Esto ha reforzado nuevas formas de integracin regional ms orientadas hacia la cooperacin horizontal y la creacin de infraestructuras transcontinentales. Ante el panorama global uno esperara que todas las herramientas de las relaciones internacionales sufrieran modifi130
caciones para adaptarse al nuevo contexto. Sin embargo, en gran medida no ha sido as. En el mbito de las finanzas, a pesar de varias reuniones del G-20, no es aparente que las reglas de juego hayan cambiado tanto, ms all de que algunas economas emergentes ahora estn en la mesa junto a los grandes. La falta de capacidad de proponer soluciones consensuadas y profundas choca con la aparente urgencia que los lderes profesan. Tampoco hay avances en la gobernanza mundial. Naciones Unidas parece cada vez ms irrelevante en la orientacin del debate internacional, pero no ha surgido una alternativa democrtica, representativa y eficaz. En cuanto a la ayuda oficial al desarrollo, parece que el reloj se ha parado. El paradigma dominante de los ODM, la Declaracin de Pars, etc., estn siendo cuestionados con cada vez mayor contundencia, tanto desde fuera de la comunidad de los donantes tal y como indican los tres estudios de caso de Amrica Latina como desde los propios gobiernos de los pases del CAD, sin que haya propuestas claras para un modelo alternativo. En este contexto llega la crisis econmica como una especie de elefante en una cacharrera, no slo porque est provocando recortes en los presupuestos de AOD, sino tambin porque desconcierta a unos y otros. En este escenario de incertidumbre, Amrica Latina se encuentra claramente fuera
Conclusiones y recomendaciones. La oportunidad de la crisis
de los radares de los pases donantes, si es que alguna vez estuvo presente. En los captulos anteriores se ha visto que la cooperacin de los donantes tradicionales en esta regin est llegando a un techo, con lo cual este recurso oficial se reduce constantemente en importancia frente a otros flujos como las inversiones, remesas, etctera. La reduccin de la ayuda no tiene que verse necesariamente como un grave problema para Amrica Latina. Al respecto se escucha un discurso contradictorio por parte de algunos lderes regionales: por un lado, se quejan de la mala calidad y las condicionalidades de la AOD recibida, y por el otro, reclaman ms ayuda. Es importante que no bajen los flujos mucho ms, pero con lo que ya llega a la zona, mejor gestionada, se pueden hacer muchas cosas. En efecto, la crisis tambin ofrece oportunidades a la cooperacin al desarrollo. Primero, en este contexto se justifica una atencin mayor a los resultados de las acciones de cooperacin, tanto por motivos de visibilidad como porque los ciudadanos exigen una mayor rendicin de cuentas. Esto sugiere que habr que revisar la Declaracin de Pars con el fin de adaptarla. El enfoque excesivamente tecnocrtico no parece haber funcionado y en Amrica Latina en especial provoca rechazo. Sin embargo, la agenda de eficacia ofrece interesantes puntos para el dilogo con la regin sobre cmo mejo-
rar la cooperacin y como potenciar las capacidades de los propios pases latinoamericanos para colaborar entre ellos y con otras zonas en desarrollo. El reciente evento internacional de Bogot sobre cooperacin Sur-Sur demostr que esta modalidad est en auge y que los pases del CAD deben incorporarla en su visin de desarrollo como algo complementaria a la AOD. En los estudios de caso se ha resaltado la utilidad menor que la agenda de los ODM tiene en la regin. No es que los gobiernos se despreocupen por estos objetivos, sino que los sitan en un contexto ms amplio de desafos de desarrollo. De ah que los donantes, en su reflexin junto con los pases socios sobre la cooperacin despus del 2015, tienen la oportunidad de ampliar los objetivos y hacerlos ms adaptables a distintos contextos, en particular el de los pases de renta media. As, pues una agenda ODM+ incluira metas relacionadas con el desarrollo econmico, la generacin de empleo, la gobernabilidad, polticas fiscales, innovacin, fortalecimiento de capacidades, etc. Para tener un impacto en estos objetivos no es necesario tener grandes cantidades de AOD. Como dice el comisario europeo de Desarrollo Andris Piebalgs en una reciente carta a los ministros europeos de desarrollo: necesito vuestra ayuda para reorientar la poltica de desarrollo de la (UE) hacia el empleo y el crecimiento sostenible en el mundo en desarrollo, en apalancar la ayuda y en
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Christian Freres
mejorar la eficiencia con la que damos ayuda1. El apalancamiento de la ayuda ya empieza a ser una realidad en la UE con relacin a Amrica Latina. En la Cumbre birregional de Madrid el pasado mayo se lanz el Mecanismo de Inversin en Amrica Latina, que se fundamenta en recursos limitados de la Comisin Europea que sirven de semilla para atraer prstamos de un volumen considerable del Banco Europeo de Inversiones, del Banco Interamericano de Desarrollo y de fuentes bilaterales. Ya no es AOD sino cooperacin en un sentido amplio, permitiendo un apoyo ms decidido hacia infraestructuras fsicas, energticas y sociales en la regin. Otro mbito de gran inters es el de la innovacin, la ciencia y tecnologa, uno de los temas centrales de la reciente Cumbre de Madrid. En Amrica Latina hay mucha demanda por intercambios y transferencia de saber hacer, por lo que se abre oportunidades de una cooperacin ms horizontal. Para este tipo de sectores, la ayuda tradicional sigue teniendo un papel importante como insumo semilla, catalizador, apoyo tcnico, etc. Solo falta aplicar mayor creatividad para encontrar un rol ms apto para la ayuda en una regin como Amrica Latina donde el problema no es la falta de recursos, sino de capacidades,
saber hacer, fortalecimiento institucional... El caso sobre Bolivia demuestra cmo incluso uno de los pases ms pobres de la regin puede generar suficientes recursos para afrontar sus desafos de desarrollo, aunque tambin es un ejemplo ms de las graves desigualdades que aquejan a los pases de la regin. El papel de la cooperacin ya no es resolver problemas de entrega de servicios, como ha sido el caso en el pasado, sino reforzar la capacidad fiscal para generar flujos estables de recursos y capacidad institucional para disear y gestionar programas de inversin y servicios pblicos. Otra forma de hacer que llegue ms lejos la AOD es a travs del apoyo a los esfuerzos de cooperacin Sur-Sur en la regin. Los cooperantes latinoamericanos quieren dar un paso cuantitativo importante en su colaboracin con otros pases de la regin y, crecientemente, fuera, pero carecen de recursos. Algunos donantes estn demostrando cmo acompaar y apoyar estos esfuerzos, bien mediante el respaldo al fortalecimiento de las estructuras de gestin de la cooperacin y/o a travs de acciones de cooperacin triangular. En esta lnea, la iniciativa de la cooperacin tcnica alemana (GTZ) de crear un fondo de 4 millones de euros de estimulo a la cooperacin triangular es una forma de expresar esta voluntad de manera prctica. Espaa est forjando acuerdos de asociacin con varios pases de la regin para enmarcar una colabora-
1 Andris Piebalgs, My vision for development policy. Letter to member states and the European Parliament, 3 de junio de 2010, en [http://blogs.ec.europa.eu/piebalgs].
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cin ms estable y estratgica. Aparte de servir de vehculo para potenciar la cooperacin Sur-Sur, la modalidad triangular puede contribuir a reforzar elementos horizontales en la cooperacin que realiza Espaa en Amrica Latina.
resto de los pases de la UE, por ejemplo a travs de: 1. Su promocin de un dilogo con los donantes sobre la importancia de una lectura positiva y activa de la agenda de PRM que lejos de justificar estrategias de salida, d pie a otro tipo de cooperacin. Se trata, en todo caso, de una recomendacin ampliable a toda la regin. 2. La asuncin del liderazgo para impulsar procesos de divisin del trabajo y cooperacin delegada. Espaa ha coordinado la iniciativa fast track por lo que cuenta con una trayectoria para desempear un papel lder. 3. En esta misma lnea, tiene la capacidad de contribuir a fortalecer la coordinacin y complementariedad, en estrecha colaboracin con la Comisin Europea, para la cual cuenta con una trayectoria en el pas. Por otro lado, la fuerte tendencia de la Comisin Europea de canalizar su ayuda mediante el apoyo presupuestario en Bolivia y algunos otros pases de la regin est dificultando la posibilidad de otros donantes, en particular los estados miembros, de entrar en un dilogo poltico eficaz con el gobierno socio (pues los volmenes que manejan son mucho menores). Se abre la posibilidad de una posicin ms flexible por parte de la Comisin, pero tambin la necesidad de que los estados miembros en especial Espaa busquen formas de asociarse al enfoque programtico promovido por la Comisin.
133
I.
ALGUNAS RECOMENDACIONES MS CONCRETAS
I.1. Recomendaciones derivadas de los estudios de caso

De manera complementaria a la reflexin precedente se aportan algunas recomendaciones orientadas hacia la cooperacin internacional, y en especial a la cooperacin espaola. La parte anterior se mantiene en una escala macro, por lo que es conveniente aterrizar estas recomendaciones, empezando con aquellas referidas a los tres estudios de caso del Captulo 5. Del estudio sobre la cooperacin con Bolivia, se destaca que uno de los principales retos para la comunidad de donantes es entender el proyecto poltico del pas y alinear su cooperacin hacia dicho proyecto poltico. Esto supone un desafo importante porque puede llevar a revisar las reas en las que se ha venido apoyando al pas y asumir otras nuevas. Se trata de un desafo ms terico y conceptual que tcnico y procedimental. Espaa podra jugar un papel importante para trasladar ese proyecto poltico al
Christian Freres
La cooperacin internacional es un vehculo oportuno para la insercin y el posicionamiento de Chile en Amrica Latina y para efectuar una importante aportacin al proyecto regional. Es importante que los actores chilenos, fundamentalmente el Gobierno, asuman esta visin y realicen esta lectura de la cooperacin, de manera que sea un incentivo para fortalecer esta poltica. Otra conclusin importante que nos deja el caso chileno es la lectura que se puede hacer de los pases de renta media y de la necesidad de impulsar la agenda de renta media, dada la dbil institucionalidad de estos pases. Este hecho se ha puesto de manifiesto en Chile con el terremoto, que ha cambiado las necesidades y las prioridades del pas, y con ello previsiblemente su posicin en el sistema de cooperacin internacional. Una recomendacin importante, y bsica, para la cooperacin con Chile es desarrollar una cooperacin compatible con la realidad chilena. Probablemente parece una obviedad, pero quiz no lo es tanto. Se trata de una cooperacin que: Por un lado, pueda hacer frente a las necesidades de reconstruccin tras el terremoto y favorezca la equidad y la cohesin social (de aqu se deriva otra reflexin: AGCI debe prepararse para asumir un papel como agencia receptora quiz ms de lo que ha venido hacindolo en los ltimos aos). Y por otro lado, d continuidad al proceso a travs del cual Chile est emer134
giendo como actor de cooperacin Sur-Sur. Es importante que la cooperacin se centre en los dos procesos. No debe centrarse exclusivamente en el primero, ya que puede truncar el posicionamiento de Chile como actor de cooperacin Sur-Sur, lo cual es muy importante, pero tampoco debe desatender el primer proceso. Otra recomendacin que estara destinada a la cooperacin espaola es el reforzamiento del dilogo poltico con el Gobierno chileno para la definicin de una poltica de cooperacin internacional (como actor de cooperacin Sur-Sur). Al respecto, es necesaria la incorporacin de los agentes sociales y de la sociedad civil en la construccin de esa poltica, algo que servira en los otros pases de la regin. Es importante tambin continuar con el apoyo a AGCI con el objetivo de fortalecer a esta agencia y lograr un efectivo papel de articulacin, ms all de la administracin de recursos. En este sentido, es conveniente impulsar el papel de AGCI para liderar el dilogo interministerial y articular la poltica de cooperacin chilena. Por ltimo, la cooperacin espaola debe continuar con los esfuerzos de institucionalizacin de un espacio de dilogo y coordinacin entre donantes, y entre estos y el Gobierno chileno. Con relacin a la cooperacin con Per, parece necesario un refuerzo de los me-
canismos de coordinacin, especialmente el mecanismo general (Foro/Mesa de donantes). El liderazgo de Espaa como principal donante en esta direccin es necesario (y desde la perspectiva del gobierno local, podra ser bien visto), fundamentalmente para la armonizacin de los donantes de la UE y para poder abordar posibles procesos de salida de donantes (del pas o de sectores) de manera colectiva. Espaa est vista por el gobierno peruano como un donante flexible y abierto, lo que le permitira ejercer un mayor liderazgo en la comunidad de donantes. Quizs podra explorar cmo convencer a otros donantes a compartir su apuesta por centralizar su apoyo al pas a travs de la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional, como medida de fortalecimiento de capacidades institucionales locales, contribuyendo al inters de Per por ampliar su cooperacin Sur-Sur. En cuanto al sistema de cooperacin espaola, se podra dar mayores funciones no la meramente informativa al Consejo de Coordinacin de la Cooperacin Espaola en Per. Esto permitira mayores niveles de coordinacin entre los actores de la cooperacin espaola: Administracin General del Estado, gobiernos descentralizados y ONGD. Asimismo, este foro, probablemente uno de los ms consolidados que existen, podra servir como mecanismo para debatir sobre la aplicacin de los principios de eficacia en el trabajo de todos los actores espaoles en Per. La elabo-
racin del Marco de Asociacin ofrece una oportunidad ideal para reforzar este consejo. Con relacin a la temtica de la cooperacin, se recomienda focalizar ms en la bsqueda de mayor cohesin social y equidad, la superacin de la desigualdad contina siendo un reto importante en Per, al igual que para Bolivia.
II.
RECOMENDACIONES GENERALES ORIENTADAS HACIA LA COOPERACIN ESPAOLA
Volviendo a lo general, a la cooperacin espaola le compete, como lder potencial de la comunidad de donantes en Amrica Latina, una gran responsabilidad en avanzar varias cuestiones. Para ello, es importante contar con un marco estratgico mnimo. La elaboracin de los marcos de asociacin entre 2010 y 2011 puede aportar insumos importantes para tal fin, pero convendra desarrollar algn documento en un plazo ms cercano, aunque tenga un marco temporal limitado. Este ejercicio debe implicar a diversos actores de la cooperacin espaola, no tanto para que validen la estrategia sino para que aporten sus perspectivas que el Gobierno luego pueda incorporar en un documento propio. El dilogo con la Comisin Europea y con algunos socios europeos con presencia activa en la regin como Alemania, Francia, Pases Bajos y Suecia, tambin sera recomendable,
135
Christian Freres
pues es una forma de hacerles partcipes, en parte, del resultado. El liderazgo tambin obliga a la cooperacin espaola a seguir adelante con sus esfuerzos en pro de la calidad y la eficacia de su propio trabajo. Pues, solo as, puede influir positivamente en otros donantes en la regin. Al respecto, una tarea pendiente parece ser el de avanzar en un modelo de descentralizacin para que las oficinas en el terreno puedan asumir con mayor autonoma y seguridad responsabilidades vinculadas al dilogo de polticas, el enfoque programtico, etc. Los principales socios europeos de Espaa ya han iniciado sus procesos de delegacin/desconcentracin, por lo que Espaa se encuentra en desventaja en esta regin en esta materia. Situar la agenda de eficacia en un lugar central de su actuacin en la regin requerir de la elaboracin de orientaciones y directrices operativas. Actualmente, la AECID carece de esas herramientas aunque podra elaborarlas si se reforzara las capacidades de algunas unidades. La evaluacin en curso sobre la implementacin de los principios de la Declaracin de Pars en la cooperacin espaola seguramente ofrecer pautas tiles para este objetivo. En cuanto al enfoque de la cooperacin de Espaa en la regin debe ir adaptndose a un perfil ms adecuado para los pases de renta media. Adems de una revisin de los procedimientos, las relaciones y las modalidades de cooperacin, es preciso revisar la agenda de la cooperacin en la regin para ser capaces, sin
136
desatender las dimensiones centrales y clsicas de desarrollo, de incorporar nuevos temas a la agenda. Entre estos temas emergentes y de inters para los donantes, se podra destacar: 1. La importancia de los gobiernos regionales y locales como receptores de cooperacin. Para tal fin, es necesario tambin reorientar la cooperacin descentralizada espaola; todava gran parte se centra en apoyar pequeas intervenciones de ONGD. La cooperacin directa a contrapartes en Amrica Latina podra tener un importante impacto en el desarrollo. 2. El papel de la sociedad civil en Amrica Latina es sumamente importante y debe apoyarse con estrategias ms elaboradas. Actualmente se financian muchos proyectos de ONGD que seguramente tienen un impacto local relevante, pero no es evidente que contribuyan a reforzar las sociedades civiles en la regin. Para ello, hara falta revisar la poltica de ONGD para que tenga un carcter ms estratgico. 3. La cooperacin en ciencia, tecnologa e innovacin. La situacin intermedia de Espaa le ofrece una posicin privilegiada como cooperante en estos campos, pues la traslacin de sus conocimientos y saber hacer al contexto latinoamericano es ms fcil que desde pases con niveles tecnolgicos ms avanzados. 4. El apoyo a la proyeccin de las empresas transnacionales de Amrica Latina
y el Caribe para fomentar programas de cooperacin Sur-Sur y de responsabilidad social. Sin duda, Espaa se encuentra en una situacin favorable para vincular a sus empresas y la cooperacin al desarrollo pues se encuentran entre los principales inversores en Amrica Latina. Un ejemplo del potencial es el esfuerzo del Banco Santander que est invirtiendo varios miles de millones de euros en promover la educacin superior en la regin. 5. Con relacin a su instrumental, la creacin en 2010 de un instrumento financiero nuevo en la cooperacin espaola abre grandes posibilidades de apoyar procesos interesantes en la regin que no ha sido factible respaldar con las modalidades tradicionales. Sin embargo, es preciso avanzar con cautela, pues los crditos tienen otra naturaleza y tampoco conviene generar excesivas deudas externas entre los socios latinoamericanos. Por otra parte, se deben explorar mecanismos de blending para combinar donaciones y crditos, tal y como estn haciendo muchos otros donantes, con resultados positivos. 6. Asimismo, la cooperacin espaola debe reforzar su apuesta por la cooperacin triangular como modalidad de trabajo con pases de renta media alta en la regin. En el caso de Chile, forma parte de una transformacin en la relacin, algo que podra hacer en otros pases como Argentina y Brasil. La apuesta de Espaa y Mxico de impulsar conjuntamente la cooperacin triangu-
lar con terceros pases es un ejemplo positivo de un nuevo modelo de cooperacin basado en unas relaciones de asociacin cada vez ms profundas. Este esfuerzo debe acompaarse por medidas para potenciar sus herramientas y reforzar su capacidad institucional para el diseo, seguimiento y evaluacin de las operaciones. 7 La realizacin de un debate regional so. bre las estrategias de desarrollo, con el fin de relanzar la discusin sobre el concepto de desarrollo en la experiencia de la regin. Con relacin a este tema, Espaa cuenta con una plataforma idnea que es la cooperacin iberoamericana que le permite tener un dilogo permanente con todos los pases de la regin sobre temas polticos y tcnicos de la agenda de cooperacin. No se trata de utilizarla para promover intereses espaoles, sino como espacio para este dilogo. La cooperacin espaola puede contribuir a debates abiertos sobre temas polmicos en la regin como la eficacia de la ayuda, pues es reconocido como una voz no intervencionista dentro de la comunidad de donantes. Tambin es un buen momento de promover iniciativas en este mbito como insumo constructivo para el Foro de Alto Nivel sobre eficacia de la ayuda en Corea del Sur a fines de 2011. Con relacin a este ltimo tema, en la regin hay pases que apuestan por una agenda latinoamericana de eficacia. Amrica Latina tiene un gran desafo de contribuir ms activamente a esta agenda. Has137
Christian Freres
ta ahora se ha hecho de manera parcial, dispersa y con perspectivas contradictorias. Para superar esta situacin se requiere una mayor voluntad de construir consensos en este mbito. Para tal fin, tendran que desempear un papel ms activo organismos regionales como la Secretara General Iberoamericana (SEGIB) y la Organizacin de Estados Americanos (OEA), entre otros. SEGIB ha conseguido un acervo importante en materia de cooperacin en relativamente poco tiempo. Sobre todo se est posicionando con relacin a un tema estratgico para la regin como es la cooperacin Sur-Sur. Las reuniones de los responsables iberoamericanos de cooperacin constituyen un espacio nico para situar a la regin en esta materia, y Espaa junto con Portugal puede tener el papel de acompaar y potenciar este debate. La OEA tambin tiene una larga trayectoria en este campo y por abarcar todos pases caribeos y dos donantes importantes como son Estados Unidos y Canad, tendr un papel relevante. De hecho ya est coordinando las consultas regiones preparatorias para el Foro de Corea de 2011. Sera interesante que fuera mas activa en construir una visin de regin acerca de la agenda de la eficacia, no solo como reaccin a las propuestas provenientes de los donantes tradicionales, sino como propuesta propia. Para ello, debe asociarse con diversos organismos, aparte de la SEGIB, regionales, tanto pblicos como de la sociedad civil.
138
En suma, Amrica Latina tiene la oportunidad de transitar hacia una agenda positiva de cooperacin internacional, haciendo valer sus ventajas y oportunidades como socio de desarrollo. Esto podra incluir elementos como su aportacin a la consolidacin del sistema multilateral, sus contribuciones a los bienes pblicos internacionales, el que sea una zona de paz, as como la posibilidad de compartir lecciones de experiencias positivas como Bolsa familia en Brasil, o Oportunidades en Mxico por mencionar un par de ejemplos. Por su situacin como primer donante y por la presencia y trayectoria en Amrica Latina, la cooperacin espaola tendra que desempear un papel de liderazgo para impulsar una visin como la que se indica aqu. Adems, tendra que buscar la forma de atraer a sus socios de la UE a interesarse ms por Amrica Latina como lugar para expresar su cooperacin, pero de otra manera que en otras regiones del Sur. En la Cumbre de Madrid se logr dar cierto perfil al mbito de la cooperacin, pero har falta un seguimiento intenso por parte de Espaa para asegurar que las palabras bonitas del evento se traduzcan en realidad. Esto va a implicar un esfuerzo importante de reflexin estratgica y refuerzo institucional durante varios aos. La cooperacin espaola tiene una oportunidad nica de hacer esto ahora que la presin de aumentar su presupuesto de AOD ha bajado. Confiamos en que no desperdicie esta crisis.
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RELACIN DE PERSONAS ENTREVISTADAS / REPRESENTANTES DE ORGANIZACIONES (Solo se incluyen los cargos de las personas).
Bolivia (en marzo de 2010):

Representantes de: Seccin de Cooperacin de la Delegacin de la Comisin Europea. Seccin de Cooperacin de la Embajada de Alemania. Seccin de Cooperacin de la Embajada de Canad. Seccin de Cooperacin de la Embajada del Reino de los Pases Bajos. Oficina Tcnica de Cooperacin de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID). Oficina Regional del Banco Mundial. Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo del Ministerio de Planificacin del Desarrollo de Bolivia. Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agraria (CEDLA) como entidad que preside la Red UNITAS (Instituciones para el Trabajo de Accin Social), acreditada como representante de la sociedad
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143
civil ante el mecanismo de seguimiento de la Declaracin de Pars en Bolivia. Intermon OXFAM (ONG). Ayuda en Accin (ONG).
Chile (en abril de 2010)

Presidente de Accin, plataforma de ONG chilenas. Coordinadora General Oficina Tcnica de Cooperacin - AECID. Responsable de proyectos Oficina Tcnica de Cooperacin - AECID. Directora ejecutiva de la Agencia Chilena de Cooperacin Internacional. Jefe Unidad de Poltica de la Agencia Chilena de Cooperacin Internacional. Investigador del Instituto de Estudios Pblicos. Director Cooperacin Tcnica Alemana GTZ. Asesora de Cooperacin Tcnica Alemana GTZ. Representante Residente - JICA. Subrepresentante, jefa Departamento de Proyectos - JICA. Director FLACSO Chile. Director del PNUD y Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas. Primer director de AGCI (1990-1994). Presidente de Sur Corporacin. Director Ejecutivo, Sur Corporacin.
Oficina Tcnica de Cooperacin de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID). Oficina Regional del Banco Interamericano de Desarrollo. Agencia Peruana de Cooperacin Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores de Per. Coordinadora del Foro de ONGD Espaolas en Per. Centro de Asesora Laboral del Per (CEDAL).
Entrevistas en Comisin Europea (en abril y septiembre-octubre de 2010)

Representante de la Unidad Horizontal, Direccin de Amrica Latina, Direccin General de Relaciones Exteriores. Asesor, Programacin, Direccin de Amrica Latina, Direccin General de Relaciones Exteriores. Asesora, Direccin de Amrica Latina, EuropeAid. Representante, Servicio de Estudios, Parlamento Europeo. Representante, Direccin de Relaciones Exteriores, Consejo Econmico y Social Europeo.
Entrevistas de Cooperacin Espaola (en julio y octubre de 2010)

Directora de Cooperacin con Amrica Latina y el Caribe, AECID. Jefa del Departamento de Cooperacin con Pases Andinos y Cono Sur, AECID. Coordinadora, Oficina Tcnica de Cooperacin en Mxico. Coordinador, Oficina Tcnica de Cooperacin en Nicaragua.
Per (en abril de 2010)

Representantes de: Seccin de Cooperacin de la Embajada de Blgica. Seccin de Cooperacin de la Embajada de Alemania. Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ).
144
Participantes en taller en ICEI (el 11 de mayo de 2010)

Jos Antonio Alonso, Director, ICEI. Pablo Aguirre, Investigador, ICEI. Guillermo Santander, Investigador, ICEI.
Participantes en presentacin de resultados preliminares a CeALCI (el 11 de mayo de 2010)

Ignacio Surez, Responsable del Programa de Eficacia de la Ayuda al Desarrollo. Toms Mallo, Responsable del Programa de Amrica Latina.
145
NDICE DE CUADROS, GRFICOS Y RECUADROS
1. REFLEXIONES ACERCA DE LA ARQUITECTURA INTERNACIONAL DE LA AYUDA

GRFICO GRFICO
1. Evolucin de la cooperacin con pases de renta media, 2000-2008 2. La AOD desembolsada en 2008, por grupos de pases
17 18
2. EL CAMBIANTE CONTEXTO LATINOAMERICANO ANTE LA COOPERACIN INTERNACIONAL 1. AOD recibida por pases latinoamericanos, 2000-2008 2. Objetivos de Desarrollo del Milenio: Tabla de progresos de Amrica Latina y el Caribe en 2010 GRFICO 1. Participacin de Iberoamrica sobre la AOD mundial 2000-2007 GRFICO 2. Evolucin histrica de la ayuda para Amrica Latina y el Caribe, 1980-2007 GRFICO 3. Flujos de cooperacin para Amrica Latina y el Caribe de pases no miembros del CAD, 1990-2008 RECUADRO 1. La cooperacin tradicional Norte-Sur y la cooperacin Sur-Sur RECUADRO 2. Retos para la sociedad civil
CUADRO CUADRO
23 25 26 27 28 30 35
ANEXO
Evolucin de la AOD espaola (1995-2008). Desembolsos por regin Evolucin de la AOD de la CE (1995-2008). Desembolsos por regin GRFICO A3. Evolucin de la AOD alemana (1995-2008). Desembolsos por regin GRFICO A4. Evolucin de la AOD de EE.UU. (1995-2008). Desembolsos por regin
GRFICO A1. GRFICO A2.
37 37 38 38
3. LA COOPERACIN AL DESARROLLO DE LA UE CON AMRICA LATINA EN EL MARCO DE SU POLTICA GLOBAL DE COOPERACIN Y DE LAS RELACIONES BIRREGIONALES
RECUADRO 1. Amrica Latina en el Instrumento de Financiamiento de la Cooperacin
al Desarrollo 1. AOD recibida por ALC de la UE GRFICO 2. AOD europea para ALC sobre AOD total por donante RECUADRO 2. La cooperacin europea en AL en la prctica
GRFICO
42-43 48 49 50
4. LA COOPERACIN ESPAOLA EN AMRICA LATINA: EN BUSCA DE UN MARCO ESTRATGICO

CUADRO CUADRO
1. Diez donantes principales para Amrica Latina y el Caribe, 2008 2. Distribucin sectorial de la Cooperacin Espaola para ALC, 2008
58 59
147
3. Una valoracin de algunos criterios de calidad de la Cooperacin Espaola 1. Cooperacin de la Comisin Europea con Amrica Latina, 1980-2007 GRFICO 2. Peso relativo de donantes principales UE en la AOD total recibida por Amrica Latina, 1990-2007
CUADRO GRFICO
64 66 67
5. LOS ESTUDIOS DE CASO EN AMRICA LATINA

CUADRO
1. Resumen de algunos aspectos relevantes de la cooperacin internacional en Bolivia, Per y Chile
73
BOLIVIA 1: Bolivia: Indicadores econmicos seleccionados GRFICO 1. Evolucin de ayuda para Bolivia 2001-2008 GRFICO 2. Fuente de financiamiento de la inversin pblica en Bolivia, 1990-2009 CUADRO 2. Flujos de AOD a Bolivia, 2001-2008 CUADRO 3. AOD desembolsada a Bolivia por principales donantes
CUADRO
75 76 77 85 89
CHILE 1. AOD total pases CAD en Chile 1980-2008 1. Aportacin de Chile a travs de acciones de cooperacin Sur-Sur y cooperacin triangular por rea geogrfica, 2006-2009 CUADRO 2. Aportacin de Chile a travs de acciones de cooperacin Sur-Sur y cooperacin triangular por principales socios 2006-2009 CUADRO 3. AOD de los principales donantes en Chile 2001-2008 GRFICO 2. AOD espaola total recibida por Chile 1980-2008
GRFICO CUADRO
95 100 101 104 108
PER 1. AOD total de pases del CAD en Per 2001-2008 1. Escenario de la pobreza regional de Per CUADRO 2. Flujos de AOD a Per, 2001-2008 GRFICO 2. Evolucin de la AOD de la UE CUADRO 3. Desembolsos de Espaa a Per, 2001-2008
GRFICO CUADRO
113 117 119 123 124
ANEXO
Mecanismos de negociacin y temas prioritarios
128
148
GLOSARIO DE SIGLAS
AA ACP AECID AGCI AIA AIF AL ALBA ALC ALCUE AOD APCI APP BEI BID BM CAD CAN CDF CED CEPLAN DdT DIFEM DP DPC FDC ECOSOC EEUU EuroSociAL FMI GRUS GTZ HIPC ICD ICEI IDH IPI JICA LAIF/MIAL MDRI MEF
Acuerdo de Asociacin (de la UE) (pases de) frica, Caribe y el Pacfico Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo Agencia Chilena de Cooperacin Internacional Arquitectura internacional de la ayuda Asociacin Internacional de Fomento Amrica Latina Alianza Bolivariana para las Amricas Amrica Latina y el Caribe Amrica Latina y Caribe-Unin Europea Ayuda oficial al desarrollo Agencia Peruana de Cooperacin Internacional Alianzas Publico Privadas Banco Europeo de Inversiones Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Comit de Ayuda al Desarrollo (de la OCDE) Comunidad Andina de Naciones Comprehensive Development Framework (Marco Integral de Desarrollo) Consenso Europeo de Desarrollo Centro Nacional de Planeamiento Estratgico ( Per) Divisin del Trabajo Direccin de Financiamiento Externo y Monetizacin (Bolivia) Declaracin de Pars Declaracin de Poltica de Cooperacin (de la UE) Foro de Cooperacin al Desarrollo (de Naciones Unidas) Consejo Econmico y Social (de Naciones Unidas) Estados Unidos de Amrica Programa de la UE de apoyo a la cohesin social de Amrica Latina Fondo Monetario Internacional Grupo de Socios para el Desarrollo (Bolivia) Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica Highly Indepted Poor Countries (Iniciativa de Pases Pobres Altamente Endeudados) Instrumento de Cooperacin al Desarrollo (Comisin Europea) Instituto Complutense de Estudios Internacionales (Madrid) ndice de Desarrollo Humano Instrumento para cooperacin con Pases Industrializados (Comisin Europea) Agencia Japonesa de Cooperacin Internacional Latin American Investment Facility/Mecanismo de Inversiones en Amrica Latina (UE) Iniciativa Multilateral de Alivio para la Deuda Ministerio de Economa y Finanzas (Per) 149
MIDEPLAN MPD NCPE OCDE ODM OEA ONG ONGD OTC PA PCM PEE PMA PND PRM PRMA PRMB RSC SEAE SINDCINR SISFIN SNIP UE UNASUR VIPFE WP-EFF
Ministerio de Planificacin (Chile) Ministerio de Planificacin del Desarrollo (Bolivia) Nueva Constitucin Poltica del Estado (Bolivia) Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico Objetivos de Desarrollo del Milenio Organizacin de Estados Americanos Organizaciones no gubernamentales Organizaciones no gubernamentales de desarrollo Oficina Tcnica de Cooperacin (de AECID) Plan Anual de la AGPI (Per) Presidencia del Consejo de Ministros (Per) Plan de Estmulo Econmico (Per) Pases menos adelantados Plan Nacional de Desarrollo (Bolivia) Pases de renta media Pas de Renta Media-Alta Pas de Renta Media-Baja Responsabilidad social corporativa Servicio Europeo de Accin Exterior Sistema Nacional Descentralizado de Cooperacin Internacional No Reembolsable (Per) Sistema de Inversin Pblica (SISIN) y el Sistema de Financiamiento Externo (Bolivia) Normas Bsicas del Sistema Nacional de Inversin Pblica (Bolivia) Unin Europea Unin de Naciones Sudamericanas Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo (Bolivia) Working Party on Aid Effectiveness (del CAD)
150
PRESENTACIN La Fundacin Carolina se constituye en octubre del ao 2000 como una institucin para la promocin de las relaciones culturales y la cooperacin en materia educativa y cientfica entre Espaa y los pases de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, as como con otros pases con especiales vnculos histricos, culturales o geogrficos. Por su naturaleza, mandato y funciones la Fundacin Carolina es una institucin nica en el sistema espaol de cooperacin al desarrollo, as como en el marco de la Comunidad Iberoamericana de Naciones. ACTIVIDADES Programa de Formacin Tiene como objeto facilitar la ampliacin de estudios en Espaa de titulados universitarios, profesores, investigadores profesionales iberoamericanos, a travs de tres modalidades de becas: Postgrado Doctorado y Estancias Cortas Formacin Permanente Se convocan anualmente alrededor de 1.500 becas y ayudas. Programa de Investigacin Se realiza a travs del Centro de Estudios para Amrica Latina y la Cooperacin Internacional (CeALCI) mediante investigaciones directas, una convocatoria anual de Ayudas a la Investigacin y el desarrollo de lneas de investigacin concertadas con diferentes centros europeos y latinoamericanos. El Programa se articula en torno a cuatro grandes temas: estudios sobre Amrica Latina, polticas de desarrollo, cohesin social en Amrica Latina y eficacia de la ayuda al desarrollo. Programa Internacional de Visitantes Se dirige a personas y grupos relevantes y con proyeccin de futuro en sus respectivos pases con el fin de conocer la realidad espaola y establecer contactos con personalidades e instituciones espaolas de su mbito de inters. Existen programas especficos como Becas Lder, Lderes Hispanos de Estados Unidos, Jvenes Polticos Iberoamericanos o Mujeres Lderes Iberoamericanas. Programa de Responsabilidad Social de las Empresas Su objetivo es sensibilizar sobre la importancia de establecer mecanismos de concertacin en los modelos de gestin e incorporar perspectivas de justicia, igualdad y solidaridad, para contribuir a un desarrollo sostenible desde el punto de vista econmico, social y medioambiental.
PUBLICACIONES La Fundacin Carolina, a travs de su Centro de Estudios para Amrica Latina y la Cooperacin Internacional (CeALCI), ha iniciado una serie de publicaciones que reflejan las nuevas orientaciones del centro y sus actividades. La Fundacin pretende as servir de plataforma de difusin de libros que respondan a los criterios de excelencia y relevancia que definen las actuaciones del CeALCI. Libros Los libros son compilaciones de trabajos o monografas, tanto aquellas que hayan sido elaboradas con apoyo de la Fundacin como aquellas otras que por su inters y concurrencia con sus objetivos as se decida. Los criterios de calidad cientfica de los materiales y de su coincidencia con las prioridades del Centro son por tanto los que determinan la aceptacin de los proyectos. El primer ttulo de esta coleccin es Las Cumbres Iberoamericanas (1991-2005). Logros y desafos La obra, elaborada por especialistas espao. les e iberoamericanos bajo la coordinacin del profesor Celestino del Arenal, recoge la historia, los logros y el futuro de las Cumbres, y ha sido editada en coedicin con Siglo XXI de Espaa. Documentos de Trabajo Bajo la denominacin Documentos de Trabajo se publican los informes finales de los proyectos de investigacin as como otros trabajos cientficos y/o acadmicos que se propongan y se consideren que tienen la suficiente calidad e inters para los objetivos del Centro. Con un formato ligero y con carcter divulgativo, son el instrumento que sirve para difundir las investigaciones realizadas y promovidas por el CeALCI, especficamente las propias investigaciones y las resultantes de las ayudas a la investigacin. Adems, pueden ser publicados como Documentos de Trabajo todos aquellos estudios que renan unos requisitos de calidad establecidos y un formato determinado, previa aceptacin por el Consejo de Redaccin. Avances de Investigacin (Edicin electrnica) Se editan en formato pdf, para su distribucin electrnica y su acceso libre desde las pginas web, aquellos Avances de Investigacin que, a juicio del centro y con el visto bueno del investigador, se considera oportuno con el fin de presentar algunos de los resultados iniciales de las investigaciones para su conocimiento por la comunidad cientfica, de tal forma que el autor o autores puedan tener reacciones y comentarios a sus trabajos. Estos Avances permiten tambin al CeALCI conocer los logros y dificultades en los proyectos de investigacin y modificar o reorientar, si fuera necesario, sus objetivos. En principio se consideran susceptibles de edicin electrnica en este formato aquellos avances de investigacin de proyectos que hayan sido objeto de financiacin a travs de la Convocatoria de Ayudas a la Investigacin, Becas de Estancias Cortas o informes realizados por encargo directo.

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FE DE ERRATAS

LA INSERCIN DE AMRICA LATINA EN EL CAMBIANTE SISTEMA INTERNACIONAL DE COOPERACIN

Christian Freres (dir.), Ignacio Martnez y scar Angulo

INTRODUCCIN Y MARCO ANALTICO

UN CONTEXTO GLOBAL CAMBIANTE

ESTRUCTURA DE LA INVESTIGACIN: OBJETIVOS Y MARCO TERICO

Introduccin y marco analtico

Introduccin y marco analtico

LA BSQUEDA DE RUMBOS PROPIOS EN AMRICA LATINA

Introduccin y marco analtico

Este documento se puede encontrar en [http://ssc.undp.org/Buenos-Aires-Plan-of-Action.22.0.html].

estudio pretende ser un insumo para dicha reflexin.

APUNTES METODOLGICOS Y ESTRUCTURA DEL DOCUMENTO

Introduccin y marco analtico

Introduccin y marco analtico

REFLEXIONES ACERCA DE LA ARQUITECTURA INTERNACIONAL DE LA AYUDA

vergentes. Como indican Burall y Maxwell (2006, p. 5):

QU ES LA ARQUITECTURA INTERNACIONAL DE LA AYUDA (AIA)?

Reflexiones acerca de La arquitectura internacional de la ayuda

QU RELEVANCIA TIENE ESTA ARQUITECTURA PARA AMRICA LATINA?

Reflexiones acerca de la arquitectura internacional de la ayuda

Evolucin de la cooperacin con pases de renta media, 2000-2008

Latina en particular el tercero que se relaciona con el siguiente apartado.

LA COOPERACIN CON PASES DE RENTA MEDIA VISTA DESDE AMRICA LATINA

Reflexiones acerca de la arquitectura internacional de la ayuda

EL CAMBIANTE CONTEXTO LATINOAMERICANO ANTE LA COOPERACIN INTERNACIONAL

Christian Freres e Ignacio Martnez

TRANSFORMACIONES EN EL ESCENARIO REGIONAL

Christian Freres e Ignacio Martnez

El cambiante contexto latinoamericano ante la cooperacin internacional

AOD recibida por pases latinoamericanos, 2000-2008

Christian Freres e Ignacio Martnez

CAMBIOS EN LOS FLUJOS DE AOD HACIA AMRICA LATINA

El cambiante contexto latinoamericano ante la cooperacin internacional

Christian Freres e Ignacio Martnez

Participacin de Iberoamrica sobre la AOD mundial 2000-2007 (en %)

Fuente: SEGIB a partir de [http:// www.oecd.org/dac/stats/idsonline].

El cambiante contexto latinoamericano ante la cooperacin internacional

Evolucin histrica de la ayuda para Amrica Latina y el Caribe, 1980-2007

Christian Freres e Ignacio Martnez

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del CAD/OCDE.

El cambiante contexto latinoamericano ante la cooperacin internacional

LA COOPERACIN SUR-SUR COMO ALTERNATIVA A LA AOD?

Christian Freres e Ignacio Martnez

La cooperacin tradicional Norte-Sur y la cooperacin Sur-Sur

El cambiante contexto latinoamericano ante la cooperacin internacional

RETOS DE LA NUEVA ARQUITECTURA DE LA AYUDA PARA AMRICA LATINA

Christian Freres e Ignacio Martnez

El cambiante contexto latinoamericano ante la cooperacin internacional

Christian Freres e Ignacio Martnez

El cambiante contexto latinoamericano ante la cooperacin internacional

Retos de la sociedad civil

Christian Freres e Ignacio Martnez

El cambiante contexto latinoamericano ante la cooperacin internacional

Evolucin de la AOD espaola (1995-2008). Desembolsos por regin (en %)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de CAD/OCDE.

Evolucin de la AOD de la CE (1995-2008). Desembolsos por regin (en %)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de CAD/OCDE.

Christian Freres e Ignacio Martnez

Evolucin de la AOD alemana (1995-2008). Desembolsos por regin (en %)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de CAD/OCDE.

Evolucin de la AOD de EE.UU. (1995-2008). Desembolsos por regin (en %)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de CAD/OCDE.

EL MARCO GENERAL DE LA POLTICA DE DESARROLLO DE LA UE Y LA COOPERACIN CON AMRICA LATINA