Funciones de Desarrollo Econmico

III.7.1.1.1. Secretara de Energa Proceso de Construccin de Proyectos de Infraestructura Econmica de Electricidad Auditora de Desempeo: 09-0-18100-07-1058

Criterios de Seleccin Esta auditora se seleccion con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditora Superior de la Federacin para la planeacin especfica utilizada en la integracin del Programa Anual de Auditoras para la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realizacin. Objetivo Fiscalizar la eficacia en la coordinacin y conduccin de la poltica pblica orientada a elevar la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura, la eficiencia en el proceso, la economa en el uso de los recursos y la competencia de los actores. Alcance Universo Seleccionado: Muestra Auditada: Representatividad de la Muestra: 764,822.1 miles de pesos 764,822.1 miles de pesos 100.0 %

El alcance presupuestal de la auditora comprendi la revisin de los 764,822.1 miles de pesos ejercidos en 2009 por la Secretara de Energa (SENER) en el proceso de Construccin de Proyectos de Infraestructura Econmica de Electricidad. Se revis la consistencia de las cifras del presupuesto autorizado y ejercido, que se reportaron en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio Fiscal 2009 y en la Cuenta Pblica de 2009, respectivamente. Antecedentes En la dcada de los ochenta, se present una crisis econmica mundial que oblig al Gobierno Federal a restringir su inversin en infraestructura, por lo que en la dcada de los noventa se modific la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica para permitir la participacin de los particulares en la generacin de energa elctrica. En este contexto, como resultado de la reforma de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, el 28 de diciembre de 1994, se transform la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal (SEMIP) en la Secretara de Energa (SENER), y se le confiri la facultad de conducir la poltica energtica del pas, con lo cual se fortaleci su papel como coordinadora del sector energa al ejercer los derechos de la nacin sobre los recursos no renovables, el aprovechamiento de los combustibles nucleares para la generacin de

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energa, as como el manejo ptimo de los recursos materiales que se requieren para generar la energa elctrica que tenga por objeto la prestacin del servicio pblico. Respecto del sector energa, se destaca la redefinicin del papel que el Estado desempea en esta materia de acuerdo con la modernizacin del sector en el contexto mundial y con las crecientes necesidades del pas en cuanto al suministro de energa y al aprovechamiento racional de los recursos. En 2000, la falta de inversin ocasion que se presentaran riesgos relativos a la insuficiente infraestructura de generacin de electricidad para asegurar el suministro y adems, se estimaba que en los prximos 10 aos la demanda se incrementara en 6.3% promedio anual, debido a las estimaciones de crecimiento econmico. Por lo anterior, entre 2000 y 2003 se comprometi la construccin de centrales generadoras con una capacidad instalada total de 15,383.0 MW; sin embargo, el consumo de energa no evolucion de la manera pronosticada y present incrementos inferiores en 4.1 y 3.8 puntos porcentuales, en promedio anual, a las estimaciones de 2000. Esta situacin origin que la CFE iniciara un Programa de Diferimiento de Proyectos de Generacin y sus redes asociadas en 2004. En 2006, la capacidad de generacin fue superior en 11.0% a la requerida para asegurar el suministro de energa elctrica. Aun con este excedente de capacidad, la cobertura del servicio en zonas urbanas era de 98.5% y en rurales de 90.8%. Asimismo, el Foro Econmico Mundial coloc la competitividad de la infraestructura elctrica en Mxico, en funcin de la calidad del servicio, en el lugar 73 de un total de 125 pases. En ese contexto, en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se estableci como objetivo incrementar la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura. Para ello, en el Programa Sectorial de Energa 2007-2012, el Programa Nacional de Infraestructura 20072012, el Programa de Obras e Inversiones del Sector Elctrico 2009-2018 y el Presupuesto de Egresos de la Federacin 2009 se establecieron los objetivos y metas especficos, entre ellos destacan los de incrementar la cobertura del servicio elctrico, principalmente en zonas rurales; incrementar la calidad y competitividad de la infraestructura con base en la evaluacin del Foro Econmico Mundial; planear la expansin del sector elctrico, asegurando las mejores opciones de inversin; diversificar las fuentes de energa, y desarrollar infraestructura de generacin, transmisin y distribucin necesaria para satisfacer la demanda de servicio pblico de energa elctrica al menor costo posible. Resultados 1. Sistema de Evaluacin del Desempeo Se determin que la SENER no tiene establecidos indicadores propios para evaluar su contribucin al cumplimiento del objetivo de la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura elctrica, y que los indicadores definidos para esos propsitos corresponden al mbito de responsabilidad de la Comisin Federal de Electricidad. Vase accin(es): 09-0-18100-07-1058-07-001

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2.

Eficacia La SENER cumpli con sus atribuciones de establecer y conducir la poltica energtica del pas, especficamente en materia de infraestructura elctrica, ya que en el PROSENER 2007-2012 se definieron los objetivos y estrategias de la poltica pblica energtica en materia de electricidad y particip en la elaboracin del estudio sobre las tendencias de crecimiento esperado de la demanda de energa elctrica en el pas, en la definicin de las necesidades de ampliacin y sustitucin de la infraestructura elctrica, as como en la determinacin de la modalidad de ejecucin de los proyectos de infraestructura elctrica. Sin embargo, esas acciones no miden el grado de cumplimiento del objetivo de elevar la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura elctrica. Vase accin(es): 09-0-18100-07-1058-07-002

3.

Eficiencia La SENER recibi, revis y aprob el Programa de Obras e Inversiones del Sector Elctrico (POISE) 2009-2018, cuyo Programa de Requerimientos de Capacidad para Servicio Pblico es consistente con la poltica pblica establecida en el Programa Sectorial de Energa, en trminos de las metas de participacin de las diferentes tecnologas de generacin de energa elctrica. Como resultado de la revisin del POISE 2009-2018, la SENER emiti el oficio nm. 311.-008 del 4 de febrero de 2009, mediante el cual notific los comentarios de dicho programa al subdirector de programacin de la CFE, a efecto de que fueran atendidos; asimismo, una vez que la CFE atendiera los comentarios y observaciones enunciados, esa dependencia podra dar por autorizado el programa, ya que al no recibir objecin o negativa por parte de la entidad, ni en su caso la justificacin para no incluir o hacer las modificaciones propuestas, la secretara asumi que los comentarios y observaciones seran tomados en cuenta e incluidos en el POISE 2009-2018, razn por la cual no se emitieron oficios o instrucciones posteriores, y se dio por cumplida su obligacin legal. Se determin que de las seis sugerencias sobre la elaboracin del POISE, que la SENER present a la CFE y que no fueron atendidas por esa entidad, la dependencia slo dispuso de las justificaciones en dos de ellas, y no cont con la informacin de las razones por las que la CFE no atendi las cuatro restantes, ni con la notificacin de conformidad con la CFE sobre la atencin brindada a los comentarios y observaciones formulados al POISE. Vase accin(es): 09-0-18100-07-1058-07-003

4.

No fue posible verificar las actividades que la SENER realiz en 2009, para la determinacin de las necesidades de crecimiento o sustitucin de capacidad de generacin del sistema, ya que la Direccin General de Generacin, Conduccin y Transformacin de Energa Elctrica (DGGCTEE) no present la evidencia documental del anlisis que debi realizar de las soluciones tcnicas y el costo econmico total de largo plazo de la energa proveniente de los proyectos recomendados por la CFE para

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cubrir la adicin o sustitucin de capacidad que se requiera para satisfacer la demanda de energa elctrica en el pas. Vase accin(es): 09-0-18100-07-1058-07-004 5. En 2009, la SENER realiz seis visitas de verificacin a igual nmero de obras con el fin de revisar los avances fsicos de los proyectos de inversin en materia de generacin, conduccin y transformacin, de las cuales dos visitas estuvieron programadas y cuatro se realizaron fuera de programa. Se precis que la SENER detect problemas en los avances fsicos de tres de las seis obras visitadas en 2009, como se muestra a continuacin:
VISITAS DE VERIFICACIN A LAS OBRAS E INSTALACIONES DE LAS ENTIDADES COORDINADAS DEL SUBSECTOR ELCTRICO, 2009
Visita Del Programadas 167 Central CC San Lorenzo. 147. CC Baja California 08/10/2009 08/10/2009 No se detectaron problemas en los avances fsicos de la obra. Qued pendiente la reparacin de la carcasa de las ruedas de los diafragmas y de la tapa de la turbina. ISOLUX entreg una draga que no cumpla con las especificaci ones del contrato. Aplicacin de penalizacio nes derivadas de los incumplimi entos del contrato. La Direccin General de Generaci n, Conducci n y Transform acin de Energa Elctrica de la SENER enviar una comunicac in a la Coordinaci n de Proyectos Termoelc tricos de la CFE, a fin de que el contratista resuelva los pendiente s antes indicados. Existen varios aspectos pendientes de resolver, a fin de que la CFE pueda dar por terminado el contrato. Vigencia Al Problemti ca Detectada Soluciones propuesta s Comentarios

04/12/2009

No programadas CT Puerto Libertad No se detectaron problemas en los avances fsicos de la obra.

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Subestacin Elctrica Moctezuma de CFE 03/07/2009 El litigio del predio original pone en riesgo la continuida d e integridad del servicio pblico de energa elctrica en la zona norte del pas. CFE debe garantizar la posesin del predio y la continuaci n de la operacin de la SE Moctezum a. La SENER acredit la utilidad pblica de la expropiacin solicitada por la CFE respecto de la superficie de 4-8417.80 hectreas, ubicado en las inmediaciones del poblado de Moctezuma.

Lnea de Transmisin JassoVictoria SE Deportiva 15/05/2009

No se detectaron problemas en los avances fsicos de la obra.

Los comuneros de la zona demandan el pago por expropiaci n que realiz el Gobierno Federal a favor de la CFE. El SUTERM y el SME reclaman para sus agremiado s la realizacin de los trabajos.

La solucin debe ser consensua da entre las Entidades involucrad as (LFC y CFE). Considerar la posibilidad de realizar algn Acto de Autoridad con las entidades involucrad as, con la finalidad de volver productiva la inversin realizada para la planta.

La Subestacin Elctrica deportiva se encuentra completamente concluida y en condiciones para iniciar operaciones.

FUENTE:

Secretara de Energa, Oficios de aviso de visita Nm. 311.-184, 311.-255, 311.-224, 311.-102, 311.-091 y 311.-031.

En cuanto a la SE Moctezuma, mediante Dictamen Tcnico del 27 de octubre de 2009, la SENER acredit la utilidad pblica de la expropiacin solicitada por la Comisin Federal de Electricidad respecto de la superficie de 4-84-17.80 hectreas, ubicada en las inmediaciones del poblado de Moctezuma, donde se encuentra instalada y operando dicha subestacin. En relacin con la SE Deportiva, mediante una nota informativa, la SENER notific que con el Decreto de extincin de Luz y Fuerza del Centro, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de octubre de 2009, la problemtica de los sindicatos citada en la nota informativa de la visita de inspeccin qued solucionada. En cuanto al pago de la expropiacin a los comuneros de la zona, al cierre de esta auditora, an estaba en proceso de atencin.
5

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6.

La SENER realiz los Anlisis Comparativos de Costos de Largo Plazo de los proyectos CI Santa Rosala III, CI Guerrero Negro IV y Salamanca Fase I Cogeneracin elaborados por la CFE y remitidos a la SENER. Con base en dichos anlisis comparativos, la SENER determin que el esquema de financiamiento propuesto por la CFE ofrece las mejores condiciones para la entidad, como se presenta en el cuadro siguiente:
RELACIN COSTO-BENEFICIO DE LOS PROYECTOS CI SANTA ROSALA III, CI GUERRERO NEGRO IV Y SALAMANCA FASE I COGENERACIN Proyecto OPF (1) Relacin Costo - Beneficio (Pesos) PIE (2) Difere ncia (3)=(1 )-(2) CI Santa Rosala III CI Guerrero Negro IV Salamanca Fase I Cogeneracin 1.53 1.57 3.18 1.32 1.35 3.02 0.21 0.22 0.16 Modalidad de financiamiento

SENER

CFE

OPF OPF OPF

OPF OPF OPF

FUENTE: Secretara de Energa, Memorias de clculo de la evaluacin de los proyectos Santa Rosala III, CI Guerrero Negro y Cogeneracin Salamanca.

La SENER, en su carcter de conductor y coordinador de la poltica energtica, determin en 2009 la modalidad de ejecucin de las obras del sector electricidad con base en criterios comparativos de costos, y que el esquema de financiamiento Obra Pblica Financiada propuesto por la CFE ofrece las mejores condiciones para la entidad, respecto de la modalidad de financiamiento PIE. 7. Economa En 2009, en la coordinacin y conduccin de la poltica energtica del sector elctrico se ejercieron 764,822.1 miles de pesos en los programas presupuestarios P001 Conduccin de la poltica energtica y P002 Coordinacin de la implementacin de la poltica energtica y de las entidades del sector electricidad, monto similar al presupuesto modificado. El presupuesto modificado fue de 764,848.5 miles de pesos, monto superior en 147.0% al original, debido a los apoyos otorgados a los fondos sectoriales, a la ampliacin autorizada para la ejecucin del Programa de Sustitucin de Equipos Electrodomsticos para el ahorro de energa elctrica y para cubrir los gastos operativos que demandaron las acciones para dar debida observancia a los diversos ordenamientos legales en materia energtica con motivo de la aprobacin de la Reforma Energtica.

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Con la revisin de la base de datos de los registros de las adecuaciones presupuestarias, proporcionada con el oficio nm. 411.-0970/2010 del 22 de julio de 2010, se constat que las erogaciones reportadas en la Cuenta Pblica 2009 para los programas presupuestarios P001 y P002 se ajustaron a las adecuaciones presupuestarias que fueron autorizadas por la SHCP. 8. Competencia de los actores Se verific que la Secretara de Energa emiti su reglamento interior y determin las atribuciones de la Direccin General de Generacin, Conduccin y Transformacin de Energa Elctrica; as como su manual de organizacin, en cuyo contenido se encuentran la estructura orgnica y las funciones de las unidades administrativas. Asimismo, se determin que en relacin con la poltica pblica establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, las funciones implantadas para la Secretara de Energa en su Reglamento Interior y Manual de Organizacin, se vinculan con el objetivo principal de la Infraestructura Elctrica en el pas. 9. En cuanto al Servicio Profesional de Carrera, se determin que en 2009 la SENER estableci las bases para la organizacin, funcionamiento y desarrollo del Sistema de Servicio Profesional de Carrera, y seis de los siete subsistemas que ste comprende, ya que el subsistema de Desarrollo Profesional qued pendiente de operar debido a la falta de criterios y lineamientos por parte de la SFP.

10. Respecto del cumplimiento del perfil de puestos, se verific que de las 12 plazas que en 2009 la DGGCTEE tena dentro del Sistema Profesional de Carrera, 2 se encontraban vacantes, lo que represent un 16.7% respecto del total de plazas. De las 10 plazas ocupadas (83.3%), con la revisin de los expedientes se verific que el 100.0% del personal cumpli con los requerimientos de nivel de escolaridad, experiencia, capacidades gerenciales y capacidades tcnicas establecidas para cada caso en los perfiles de puestos de la SENER. Acciones Recomendaciones al Desempeo 09-0-18100-07-1058-07-001.- Para que la Secretara de Energa adopte las acciones necesarias con objeto de establecer y aplicar indicadores propios para medir la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura elctrica. [Resultado 1] 09-0-18100-07-1058-07-002.- Para que la Secretara de Energa instrumente las acciones necesarias a fin de medir el grado de cumplimiento del objetivo de elevar la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura elctrica. [Resultado 2] 09-0-18100-07-1058-07-003.- Para que la Secretara de Energa establezca un sistema de control interno sobre las recomendaciones realizadas de los programas que la Comisin Federal de Electricidad le remita para su aprobacin, as como de las justificaciones de la improcedencia de dichas observaciones. [Resultado 3]

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09-0-18100-07-1058-07-004.- Para que la Secretara de Energa adopte las medidas pertinentes para que el rea responsable disponga de la documentacin soporte sobre los estudios realizados para la determinacin de las necesidades de adicin o sustitucin de la capacidad de generacin del Sistema Elctrico Nacional. [Resultado 4] Resumen de Observaciones y Acciones Se determin(aron) 4 observacin(es) que gener(aron): 4 a Recomendacin(es) al Desempeo. Dictamen: con salvedad La Auditora Superior de la Federacin considera que, en trminos generales, el desempeo de la Secretara de Energa cumpli con las disposiciones normativas aplicables al proceso de Construccin de Proyectos de Infraestructura Econmica de Electricidad, excepto por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe y que se refieren principalmente a: Se verific que la SENER condujo y coordin la poltica energtica del pas, especficamente en materia de infraestructura elctrica, ya que en el PROSENER 2007-2012 defini los objetivos y estrategias de la poltica pblica energtica en materia de electricidad y particip en la elaboracin del estudio sobre las tendencias de crecimiento esperado de la demanda de energa elctrica en el pas, en la definicin de las necesidades de ampliacin y sustitucin de la infraestructura elctrica, as como en la determinacin de la modalidad de ejecucin de los proyectos de infraestructura elctrica. Sin embargo, esas acciones impiden medir con la precisin debida el grado de cumplimiento del objetivo de elevar la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura elctrica, como lo establece el artculo 27, fraccin II, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Se determin que de las seis sugerencias sobre la elaboracin del POISE que la SENER present a la CFE y que no fueron atendidas por esa entidad, la dependencia slo dispuso de las justificaciones en dos de ellas, y no cont con la informacin de las razones por las que la CFE no atendi las cuatro restantes, ni con la notificacin de conformidad a la CFE sobre la atencin brindada a los comentarios y observaciones formulados al POISE. Se detect la falta de estudios para la determinacin de las necesidades de adicin o sustitucin de la capacidad de generacin del Sistema Elctrico Nacional, ya que la SENER no present evidencia documental del anlisis que debi realizar de las soluciones tcnicas y el costo econmico total de largo plazo de la energa proveniente de los proyectos recomendados por la CFE.

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Apndices Procedimientos de Auditora Aplicados 1. 2. Analizar los indicadores definidos por la SENER para la implementacin de la poltica energtica y de las entidades del sector electricidad. Revisar las acciones y las actividades efectuadas durante el 2009 por la SENER para el cumplimiento del objetivo estratgico de coordinar y conducir la poltica pblica orientada a elevar la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura elctrica. Verificar el procedimiento aplicado por la SENER para analizar el POISE y la emisin de los comentarios pertinentes para su adecuacin y aprobacin, as como la consistencia del programa de ampliacin de la capacidad de generacin establecida en ese documento respecto de las metas del PROSENER 2007-2012 en materia de participacin de la capacidad de generacin por tipo de tecnologa. Evaluar las acciones y las aportaciones realizadas por la SENER para la definicin de las necesidades de crecimiento o de sustitucin de capacidad de generacin de energa elctrica para el servicio pblico. Revisar los informes y reportes de actividades de la SENER a fin de comprobar que se reuni con la CFE para revisar los avances fsicos de los proyectos de inversin, en materia de generacin, conduccin y transformacin de energa elctrica; el anlisis sobre la problemtica existente, y las propuestas de solucin. Analizar la metodologa y las acciones realizadas por la SENER para determinar el esquema de financiamiento de los Proyectos de Infraestructura Econmica de Electricidad, a fin de precisar que fueron adecuadas para asegurar el menor costo econmico de largo plazo para la CFE. Analizar la informacin presupuestaria de la SENER para comprobar que las erogaciones y los registros de los pagos realizados con cargo en los programas presupuestarios P002 "Coordinacin de la implementacin de la poltica energtica y de las entidades del sector electricidad" y P001 "Conduccin de la poltica energtica" correspondieron con los recursos presupuestarios autorizados en el ejercicio 2009, y que cumplieron con las disposiciones normativas aplicables. Analizar el marco normativo de la SENER para verificar que ste le permiti desarrollar sus funciones de regulacin y conduccin de la poltica energtica en materia de construccin de proyectos de infraestructura elctrica, y que la dependencia cont con el personal adecuado para cumplir con sus funciones. Revisar el funcionamiento del Programa del Servicio Profesional de Carrera a fin de verificar que los servidores pblicos encargados de coordinar y conducir la poltica pblica en materia de infraestructura elctrica en la SENER cumplieron con el perfil de puesto y con la acreditacin de sus competencias.

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reas Revisadas La Subsecretara de Electricidad y las direcciones generales de Generacin, Conduccin y Transformacin de Energa Elctrica, y de Programacin y Presupuesto de la Secretara de Energa. Disposiciones Jurdicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditora practicada, se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuacin se mencionan: 1. 2. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: artculo 27, fraccin II. Otras disposiciones de carcter general, especfico, estatal o municipal: Lineamientos para determinar la ampliacin o sustitucin de capacidad que se requiera para satisfacer la demanda de energa elctrica en el pas de la SENER; Reglamento Interior de la SENER, artculo 2; Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, artculo 5.

Fundamento Jurdico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditora Superior de la Federacin para promover las acciones que derivaron de la auditora practicada, encuentran su sustento jurdico en las disposiciones siguientes: Artculo 79, fraccin II, prrafos tercero y quinto; fraccin IV, prrafo primero; y prrafo penltimo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Artculos 6, 12, fraccin IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante sealar que la documentacin proporcionada por la(s) entidad(es) fiscalizada(s) para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditora Superior de la Federacin y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboracin definitiva del Informe del Resultado.

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