Propuestas para el Desarrollo de un Sistema de Rendicin de Cuentas en la Educacin Bsica

FRANCISCO MENDOZA TREJO

Director del Estudio

Laura C. Moodey Ral Abreu lastra Alberto Saracho Martnez Investigadores Asociados

Fundacin Idea

Instituto de Fomento e Investigacin Educativa, A.C

Propuesta para el Desarrollo de un Sistema de Rendicin de Cuentas en la Educacin Bsica

FRANCISCO MENDOZA TREJO DIRECTOR DEL ESTUDIO

Laura C. Moodey Ral Abreu Lastra Alberto Saracho Martnez Investigadores Asociados

Fundacin Idea

Instituto de Fomento e Investigacin Educativa A.C

INDICE AGRADECIMIENTOS INTRODUCCIN CAPITULO I Anlisis de la Realidad Educativa en Relacin con la Rendicin de Cuentas. La Rendicin de Cuentas en Mxico: El Punto de Partida Programa Nacional de Carrera Magisterial. Incentivos y Sanciones Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin. La Rendicin de Cuentas en Mxico: Retos CAPTULO II Experiencia Internacional en Sistemas de Rendicin de Cuentas Experiencias Internacionales: Los Estados Unidos Otras Experiencias Internacionales: Inglaterra, Qubec, Canad, Nueva Zelanda y Australia. Experiencias Internacionales: Amrica Latina Descentralizacin y Rendicin de Cuentas en Amrica Latina Conclusin CAPITULO III Anlisis de Alternativas para la Rendicin de Cuentas La Factibilidad de implementar las siguientes opciones en Mxico Sistemas de Inspeccin y Supervisin. Informacin Pblica Resultados de Evaluaciones Reportados por Organizaciones Independientes. Costos de las alternativas El problema del agente y el principal Conclusin CAPTULO IV Recomendaciones de Polticas Pblicas para Implementar un Sistema de Rendicin de Cuentas Primera Fase Segunda Fase Tercera Fase Conclusin ANEXO1: Oficio de la Direccin General de Operacin de Servicios Educativos del Distrito Federal sobre incentivos, quejas y sanciones. ANEXO2: Oficio de la Direccin General de Servicios Educativos de Iztapalapa sobre incentivos, quejas y Sanciones. ANEXO3: Libretas de Notas Escolares de Paran, Brasil. REFERENCIAS Pg. 5 7 11 11 14 17 18 23 24 37 46 46 60 63 64 64 66 73 75 78 80 81 82 92 100 104 107 111 115 121

Agradecimientos El Instituto de Fomento e Investigacin Educativa A.C. y Fundacin IDEA agradecen la colaboracin de las personas entrevistadas para llevar a cabo este trabajo. Queremos mencionar especialmente a Leonel Ziga y a Jos ngel Pescador por sus comentarios y asesoras. Tambin agradecemos a Paulina Lpez Ibarra y Paulina Resndiz por su asistencia en la investigacin sobre rendicin de cuentas en otros pases. Por otra parte, las observaciones de Jos Manuel lvarez Manilla sobre rendicin de cuentas de la desercin escolar, as como los comentarios de Julia Aguirre y Ros y de Marveya Villalobos Torres, enriquecieron el estudio. Finalmente, la revisin de estilo de Rafael Enrquez Lizaola y de Pilar Alvear as como la asistencia del grupo de trabajo del IFIE integrado por Claudett Varela Guerrero, Mara Elena Snchez Garca y de Karla P. Olaiz Gonzlez contribuyeron a mejorar la presentacin final de la investigacin. Rafael Abreu Lastra Laura C. Moodey Alberto Saracho Martnez. Francisco Mendoza Trejo

Fundacin IDEA Chapultepec 230, Planta Baja Col. Roma 06700 Mexico, DF (55) 3096 2537

Instituto de Fomento e Investigacin Educativa A.C. Av. de la Paz #57 Local 35 Col. San ngel C.P. 01000 Mxico, D.F (55) 55 50 64 31 5

INTRODUCCIN El presente estudio es el resultado de la colaboracin entre el Instituto de Fomento e Investigacin Educativa, A.C. y la Fundacin IDEA, A.C. Ambos organismos unieron esfuerzos para investigar y proponer soluciones a dos de los principales problemas del sistema educativo mexicano: la falta de rendicin de cuentas y la baja calidad de la educacin en las escuelas pblicas. Para realizar esta propuesta llevaron a cabo una investigacin de la situacin actual de la rendicin de cuentas en nuestro pas, un estudio de las mejores prcticas a nivel internacional, un anlisis costo-beneficio de posibles intervenciones, y un examen de las recomendaciones para contar con un efectivo sistema de rendicin de cuentas en Mxico. El concepto de rendicin de cuentas aqu propuesto, va ms all del usualmente considerado en los pases de habla hispana. En aquel contexto, la rendicin de cuentas se limita a la transparencia financiera y administrativa, o a ciertas reglas para ejercer el presupuesto de las instituciones, pero no juzga la eficacia del gasto ni asigna responsabilidades cuando sta falta. En numerosos pases del mundo, la rendicin de cuentas o accountability abarca una definicin ms amplia; la transparencia es slo una parte del trmino. La rendicin de cuentas incluye tambin metas institucionales claras y la responsabilidad colectiva de quienes deben alcanzarlas. En ese marco, las instituciones se obligan a proveer la informacin necesaria para que la sociedad juzgue su desempeo y a establecer consecuencias en caso de incumplimiento. Es inconcebible disponer de un sistema de educacin pblica de calidad sin la rendicin de cuentas; sin objetivos ni estndares de desempeo, no hay metas que cumplir y, sin stas, los actores de la educacin no sabrn lo que la sociedad espera de ellos.

Ms an, si las metas existen y nadie las conoce, es imposible propiciar cambios en la educacin. Incluso las metas bien establecidas seran intiles si no se evala el progreso educativo. Con un eficiente sistema de rendicin de cuentas, las instituciones definen sus metas alinendolas a sus objetivos y a la manera en que conducen su trabajo. Por ejemplo, un hospital fijar metas en diferentes reas: de satisfaccin de sus pacientes, de reduccin de tasas de infecciones, de ciruga, de porcentajes de pagos cobrados y del buen manejo del presupuesto, entre otras. Una vez logradas, las instituciones realizan evaluaciones sistemticas para medir su cumplimiento y publican los resultados de manera comprensible. De esta forma, la sociedad o la institucin misma puede evaluar su avance y establecer las consecuencias, positivas o negativas, de acuerdo al desempeo. En el ejemplo de un hospital, las autoridades de salud estn en posibilidad de revisar los datos para analizar si la institucin cumple con los requisitos de acreditacin. A su vez, los clientes potenciales pueden usar la informacin para decidir cules son los mejores hospitales y dnde quieren atenderse. Por su parte, las autoridades jurdicas podran, por ejemplo, buscar evidencias de malos manejos de recursos y, finalmente, el hospital examinara sus fortalezas y debilidades para decidir dnde invertir sus recursos en los prximos aos. Para analizar la rendicin de cuentas del sistema educativo, esta propuesta considera a los grupos e individuos responsables del desempeo acadmico de los estudiantes.1 Los sistemas de rendicin de cuentas exitosos se basan en una premisa: las autoridades educativas, los docentes y los hacedores de polticas pblicas, saben cmo usar la informacin para evaluar la calidad de educacin y tienen autoridad para realizar los cambios necesarios para mejorarla. La verdadera rendicin de cuentas involucra a varios actores. El gobierno es el proveedor del servicio pero no puede otorgarlo sin el apoyo de las autoridades

educativas locales, los educadores y los padres de familia. Todos ellos realizan aportaciones nicas y son colaboradores esenciales en un sistema integral para mejorar la calidad de la educacin pblica. El gobierno las autoridades educativas a nivel federal y local representa el eslabn ms importante en la rendicin de cuentas. Proporcionar educacin pblica es responsabilidad del gobierno, nico actor que puede regular el sistema educativo de forma oficial. l define lo que es la educacin de calidad y las metas (acadmicas y sociales) para cada materia y cada grado. Estas metas generan los estndares de enseanza y aprendizaje para los educadores, y son la base para medir el desempeo de los estudiantes. Definidas las metas, el gobierno es responsable de motivar a los maestros de las escuelas, a los alumnos y padres de familia para alcanzar niveles aceptables de desempeo escolar. Las autoridades educativas especifican el marco normativo, pero dependen del esfuerzo de los maestros, los alumnos y las familias para alcanzar una educacin de calidad. Su rol consiste en otorgar los incentivos apropiados para que las escuelas proporcionen ese tipo de calidad. El gobierno requiere evaluar rigurosamente el progreso de las escuelas y publicar los resultados en forma accesible y fcil de comprender. Asimismo, necesita proporcionar los resultados de la evaluacin a los maestros y a los padres de familia para que conozcan el desempeo de los estudiantes y las reas en las que deben mejorar, comparando los resultados con los de otras escuelas, reas geogrficas y el pas en general. Al depender del sistema de incentivos, el gobierno est en posibilidad de imponer consecuencias de acuerdo con el nivel de competencia alcanzado. El gobierno tambin puede impulsar la rendicin de cuentas otorgando autonoma a las escuelas para que stas elijan medidas que mejoren su desempeo y realicen los cambios adecuados. A su vez, puede calificar el grado de avance de las escuelas y aplicar las medidas pertinentes.

Aun cuando el gobierno establece las metas del sistema educativo y la forma de medir sus resultados, las escuelas son responsables del desempeo acadmico de los alumnos. Con el sistema de rendicin de cuentas, las escuelas se obligan a organizar su enseanza y su gestin para alcanzar las metas de desempeo. Si no las logran, tienen la responsabilidad de identificar los puntos en donde necesitan mejorar y disear un plan de accin que identifique las medidas que se tomarn, en qu fechas y quines sern los responsables. Es evidente que los padres de familia son una parte clave de un sistema en rendicin de cuentas. Cuando existe, ellos asumen un papel activo en la educacin de sus hijos, se informan sobre su progreso en la escuela y buscan la forma de mejorar su desempeo. Adems, mantienen una estrecha relacin con la escuela y externan sus comentarios sobre su gestin y su cometido. Involucrar a la familia es contar con un extraordinario impulso para efectuar cambios en la educacin. Las familias y sus hijos son los usuarios del sistema educativo, y son quienes pueden exigir a la escuela y al gobierno que proporcionen una educacin de calidad. El concepto de rendicin de cuentas de esta propuesta se vincula con objetivos y metas claras de desempeo, mediante una evaluacin transparente y con actores responsables de atender a los resultados de las evaluaciones a travs de incentivos o sanciones. La amplitud del trmino se explica por una realidad evidente: slo cuando las partes involucradas en la educacin asuman sus respectivas responsabilidades, alcanzaremos una educacin de calidad para todos los mexicanos.

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Captulo Uno ANLISIS DE LA REALIDAD EDUCATIVA EN RELACIN CON LA RENDICIN DE CUENTAS

La Rendicin de Cuentas en Mxico: El Punto de Partida

En el sistema educativo mexicano, la rendicin de cuentas se encuentra en proceso de gestacin; sin embargo, actualmente existen importantes elementos que pueden fortalecerla y que analizaremos a continuacin.

1. Programa Nacional de Carrera Magisterial (PNCM) Es un sistema de estmulos horizontales para profesores de educacin bsica (preescolar, primaria, secundaria y grupos afines). Su propsito es coadyuvar a elevar la calidad de la educacin, mediante el reconocimiento y apoyo a los docentes y el mejoramiento de sus condiciones de vida. En este sistema, los profesores participan voluntaria e individualmente, pueden incorporarse o ser promovidos al cubrir los requisitos, y ser evaluados conforme a los Lineamientos Generales de Carrera Magisterial. Este programa se sustenta en un sistema de evaluacin global que determina, de forma objetiva y transparente, a quin otorgar el estmulo econmico. La evaluacin consta de seis factores:
Tabla 1: Factores para la evaluacin en el PNCM y su ponderacin
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Factores Antigedad Grado acadmico Preparacin profesional Cursos de actualizacin y superacin profesional Desempeo profesional Aprovechamiento escolar Total Fuente: www.sep.gob.mx

Ponderador 10 15 28 17 10 20 100

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La Secretara de Educacin Pblica (SEP), en conjunto con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE), disean los instrumentos para evaluar cada factor. En cada estado, las dos instituciones constituyen una Comisin Paritaria, encargada de aplicar y administrar estos instrumentos. En cada escuela existe un rgano de evaluacin integrado por profesores, directores, supervisores y miembros del Sindicato, responsable de evaluar el factor de desempeo profesional de los profesores. El PNCM inici en 1993. Uno de sus avances consiste en que, para acceder a mejores sueldos, los profesores no tienen que ser promovidos a puestos administrativos. Actualmente, existen cinco niveles de estmulos econmicos (de la A a la E) que representan, aproximadamente, desde un tercio hasta tres veces su sueldo base.3 En la Tabla 2 se ejemplifica lo que puede llegar a representar el ingreso y promocin en el programa. La primera columna muestra el sueldo base y las columnas de la derecha, su variacin en caso de alcanzar el nivel ms bajo o ms alto, respectivamente.4

Tabla 2: Simulacin de promocin en el PNCM

Sueldo Base Nivel ms (aproximado) bajo "A" 10,000 13,500 14,000 18,900 Nivel ms alto "E" 30,000 42,000

Primaria Secundaria

Fuente: Clculos propios con informacin de www.sep.gob.mx En la Tabla 3 se ilustra la antigedad o permanencia indispensable para que a un maestro se le elija, incorpore o promueva en el programa.
Tabla 3: Sueldos en el PNCM Aos de Permanencia por Nivel Total de Zona Urbana y Rural Bajo Desarrollo "A" 3 2 "B" 3 2 "C" 4 2 "D" 4 2 "E" Indefinido Indefinido Aos 14 8

Fuente: http://www.sep.gob.mx/wb2/sep_/sep_5022_lineamientos_general.es

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Para el ao escolar 2003-2004, el total de docentes de la educacin bsica era aproximadamente 1 milln; alrededor de 700 mil ( 70%) estaban inscritos en el programa y cerca de 600 mil ( 60%) ya se haban incorporado.5 Sin embargo, slo el 48% del total se someti al proceso de evaluacin ese ao y compiti por acceder a sus beneficios (Grfica 1). Grfica 1
Docentes de Educacin Bsica (Ao escolar 2003-2004)
1,200,000 1,000,000 800,000 600,000 400,000 200,000 Total Inscritos Ev aluados
1,040,361

737,898 484,684

Fuente: Clculos propios con datos de www.sep.gob.mx En la Tabla 4 se aprecia la dinmica del programa durante los tres ltimos aos de los que se tiene informacin. Adems del bajo nmero de maestros sometidos a procesos de evaluacin, la tasa de incorporacin y promocin se mantuvo baja. Esto puede indicar que el programa es altamente selectivo y competitivo; pero, tambin, que un parte considerable del magisterio no rene las cualidades requeridas para ingresar o ser promovido, o bien que la administracin del programa no posee la capacidad para atender a todos los beneficiarios potenciales.

Tabla 4
Ciclo Escolar Inscritos Evaluados Incorporados Promovidos % de evaluados % de evaluados que son incorporados o promovidos 2001-2002 2002-2003 2003 - 2004 744,846 740,985 737,898 557,467 513,445 484,694 12,733 8,131 13,500 30,228 24,388 30,000 75% 69% 66% 8% 6% 9%

Fuente: Clculos propios con datos de www.sep.gob.mx de la dcima, undcima y duodcima etapa del PNCM

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2. Incentivos y Sanciones Con el fin de determinar la presencia o ausencia de incentivos y sanciones hacia los docentes a cargo de la educacin bsica pblica en nuestro pas, se solicit la siguiente informacin a la Secretara de Educacin Pblica, a travs del Sistema de Solicitudes de Informacin del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica:

Nmero de reconocimientos concedidos a maestros de educacin bsica por desempeo sobresaliente.

Monto y nmero de incentivos econmicos otorgados a maestros de educacin bsica por desempeo sobresaliente.

Criterios que utiliza la SEP para la promocin de profesores de educacin bsica.

Nmero de profesores de educacin bsica promovidos durante los perodos 2004-2005 y 2005-2006, clasificados por el motivo de su promocin.

Nmero de profesores de educacin bsica que perdieron su plaza en los perodos 2004-2005 y 2005-2006, clasificados por el motivo del despido.

Causas por las que un profesor de educacin bsica puede perder su plaza o ser despedido.

Nmero de quejas recibidas por las autoridades educativas federales, interpuestas por los padres de familia de alumnos de educacin bsica.

Nmero de quejas resueltas por las autoridades educativas federales. Nmero de quejas de los padres de familia recibidas directamente por las escuelas.

Nmero de quejas resueltas por autoridades de las escuelas. Descripcin de las quejas ms comunes que presentan los padres de familia de alumnos de educacin bsica y su porcentaje relativo.

Nmero de amonestaciones que recibieron los profesores de educacin bsica durante los perodos 2004-2005 y 2005-2006.

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Causas de las amonestaciones efectuadas a los profesores de educacin bsica, durante los perodos 2004-2005 y 2005-2006, su descripcin y nmero.

En el Anexo 1 se presenta la respuesta a detalle, recibida de las autoridades educativas, concerniente slo al sistema de educacin bsica del Distrito Federal. Del anlisis de este documento cabe destacar que:

No existen estmulos por desempeo sobresaliente para los maestros de educacin bsica; se premia principalmente la antigedad en el puesto. Se otorga una remuneracin de $29,600.00 a los profesores que cumplen 30 aos de servicio y de $47,250.00 a los que llegan a 40 aos de antigedad.

Las promociones por escalafn, durante los perodos 2004-2005 y 20052006, fueron como sigue:
Ciclo Escolar 2004-2005 1001 60 36 38 Ciclo Escolar 2005-2006 345 32 56 0 Motivo Antigedad Aptitud Conocimiento Puntualidad

Como puede apreciarse, no se considera el desempeo del profesor frente al grupo ni el aprovechamiento escolar de sus alumnos, pues la promocin obedece bsicamente a la antigedad. El nmero de profesores de educacin pblica bsica en el Distrito Federal (durante el perodo 2004-2005) fue de 63,007 y de este porcentaje, slo se promovi el 1.8. Respecto a los despidos, el oficio de la Direccin General de Servicios Educativos (Anexo 1) aclara: En el entendido de que el despido es la extincin del contrato laboral de manera unilateral por parte del patrn, esta Secretara no despide a sus trabajadores. El nmero de bajas en el servicio, durante los ciclos escolares 2004-2005 y 2005-2006, se present as:

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Ciclo Escolar 2004-2005 158 34

Ciclo Escolar 2005-2006 168 35

Motivo Baja por renuncia Baja por resolucin del Tribunal de Conciliacin y Arbitraje

5 3

4 3 1

Trmino de nombramiento Baja por abandono de empleo Suspensin temporal

Se observa que las bajas en el sistema de educacin bsica del Distrito Federal se originaron principalmente, por renuncia. Las suscitadas por resolucin del Tribunal de Conciliacin y Arbitraje, trmino de nombramiento y abandono de empleo representan, en el perodo 2004-2005, el 0.00003% del total de profesores que laboraron en ese perodo. En el ciclo 2005-2006 se present la misma situacin. Respecto a las quejas, la Direccin General de Servicios Educativos acogi 11,436 a las que se deben aadir 2,869 recibidas directamente en las escuelas. La siguiente tabla describe las quejas ms comunes y su porcentaje relativos:
Queja Maltrato fsico o psicolgico Abuso de autoridad Faltas en el desempeo laboral Retencin de documentos oficiales del alumnado por adeudos econmicos en escuelas particulares Negativa de reinscripcin del alumnado por adeudos econmicos o situaciones conductuales del educando en escuelas particulares Porcentaje 28% 28% 20% 13% 11%

Los porcentajes de maltrato fsico y psicolgico, y de abuso de autoridad, suman el 56% de las quejas. En la Delegacin Iztapalapa se report un incremento del 9%, al alcanzar un 65% las quejas referidas a maltrato fsico y psicolgico. (Anexo 2). En los perodos 2004-2005 y 2005-2006, los profesores del Distrito Federal recibieron 3,746 y 4,339 amonestaciones, respectivamente.

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Es importante resaltar la escasa utilidad que para un padre de familia supone el presentar una queja, pues es muy frecuente que el profesor slo reciba una amonestacin sin mayores consecuencias. Segn las estadsticas, de 11,436 quejas recibidas por la Direccin General de Servicios Educativos, nicamente 32 se encuentran en proceso administrativo de sancin o de recurso de revisin. De estas cifras se concluye que tanto los incentivos al desempeo como las sanciones (especialmente de maltrato fsico y psicolgico, y de abuso de autoridad) son prcticamente inexistentes. 3. Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (INEE) El INEE se cre en el 2002 con el objetivo de ofrecer a las autoridades educativas, y la sociedad en general, las herramientas para hacer la evaluacin de los diferentes elementos del sistema de educacin bsica. Carece de autonoma ya que su junta directiva es presidida por la Titular de la SEP, se integra mayoritariamente por funcionarios pblicos y depende del presupuesto que le asigna la propia secretaria. El Instituto se ocupa de tres reas: Diseo de metodologas para la autoevaluacin y la evaluacin externa de centros escolares. Las herramientas que desarrolla estn a disposicin de supervisores, directores, profesores, alumnos y padres de familia, y pueden apoyar procesos de evaluacin diagnstica y formativa a partir de informacin confiable, vlida y significativa. La informacin permite la emisin de juicios de valor sobre el estado de las escuelas, as como la bsqueda de acciones de mejora en cada plantel. El esfuerzo del INEE en esta rea se halla en fase inicial y dispone de pocas publicaciones de acceso general. Indicadores de la calidad educativa. Su objetivo es medir el estado de la calidad de la educacin bsica.

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Pruebas de aprendizaje. El INEE las aplica a muestras representativas de las entidades mexicanas para valorar, constantemente, el sistema de educacin bsica.

El mandato del INEE establece que toda la informacin que genera es pblica. 6 LA RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO: RETOS En el sistema de educacin bsica, una efectiva rendicin de cuentas necesita de mecanismos para premiar o sancionar a los profesores y a las escuelas segn su desempeo. Adems, los agentes interesados en mejorar la calidad de la educacin bsica requieren estar bien informados y participar activamente en la vida escolar. Los instrumentos para sancionar a los profesores o escuelas estn notoriamente restringidos. En primer lugar, la Ley General de Educacin, en su artculo 75, excluye de penalidades a los trabajadores de la educacin en caso de que cometan alguna infraccin, ya que se rigen por disposiciones especficas, mismas que no se aclaran en dicha ley. Las infracciones incluyen: ausentismo, empleo de materiales educativos no autorizados, mal uso de instrumentos de evaluacin a los alumnos, entre otras. La ausencia de mecanismos de sancin propicia omisiones o incluso faltas intencionales que deterioran la calidad educativa. Las alternativas de sancin surgen al margen de la formalidad: presin social sobre los profesores, interaccin de los padres de familia con los directores de escuelas, cambio de los alumnos a otros planteles que trabajan mejor... Los actuales instrumentos e incentivos para premiar a los profesores o autoridades educativas no estn alineados con un mejor desempeo de la educacin bsica. El incentivo ms claro para que un profesor mantenga un buen cumplimiento de sus funciones es el PNCM. Sin embargo, resulta desafortunado

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que la estructura de los seis criterios de evaluacin otorgue poco peso al aprovechamiento acadmico y al desempeo escolar. El PNCM no concede facultades a los directores para evaluar, sancionar o premiar a los maestros de acuerdo a los factores del programa, slo pueden hacerlo a travs del instrumento de desempeo profesional, que representa el 10% del puntaje. Aun cuando el aprovechamiento escolar posee un puntaje del 20%, el PNCM no establece mecanismos para que los profesores ayuden a sus alumnos a ser mejor evaluados. La poltica de incremento de salarios es permanente y ningn profesor puede bajar de nivel. De acuerdo a la estructura del PNCM, la Comisin Paritaria Estatal administra los presupuestos y las metas del programa. Esto ocasiona que el puntaje mnimo de promocin dependa de la disponibilidad de recursos. No todos los profesores que superan el puntaje mnimo (70 puntos) son promovidos, y el nmero de incorporaciones y promociones obedece al presupuesto de esta comisin. En consecuencia, se observa una baja participacin en el programa: en el ciclo escolar 2003-2004 se promovi solamente al 9% de los maestros evaluados. McEwan y Santibez (2004) estiman que la probabilidad de que un profesor con un puntaje superior a 70 sea promovido vara dramticamente entre los estados del pas. Mientras que en Tlaxcala la probabilidad es del 27%, en Morelos es del 97%.7 Esto explica que los profesores en estados con baja probabilidad de promocin dispongan de menos incentivos para esforzarse en la enseanza, pues no es seguro que obtengan una recompensa. McEwan y Santibez encuentran que los profesores cuyo puntaje inicial previo a la evaluacin de desempeo escolar8 no rebasa los 50 puntos, no poseen incentivos para esforzarse en la enseanza.9 Esto se debe a que ni aun cuando

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obtuvieran el mximo de puntos en las pruebas (20), alcanzaran 70 puntos para ser promovidos o incorporados. De esta manera, slo los docentes de estados con alta probabilidad de promocin y que acumularon entre 50 y 70 puntos previos a la evaluacin de desempeo escolar, tienen incentivos reales para conseguir que sus alumnos obtengan buenos resultados en las pruebas10. La Tabla 5 resume estos aspectos.

Tabla 5
Tipo de estados Alta probabilidad de promocin (83%) Baja probabilidad de promocin (63%) Puntos iniciales Entre 0 y 50 Entre 50 y 70 Ms de 70 Incentivos bajos Incentivos muy bajos Incentivos altos Incentivos bajos Incentivos bajos Incentivos bajos

Fuente: Elaboracin propia con datos de McEwan y Santibez, 2004 Lpez Acevedo (2004) compara a profesores dentro y fuera del programa. El estudio muestra que existe una relacin positiva pero poco robusta con el aprovechamiento escolar, especialmente en reas rurales. Sin embargo, para los docentes ya incorporados al programa, la relacin entre el nivel en que se encuentran (de la A a la E) se relaciona negativamente con el desempeo en las pruebas acadmicas.11 Esto sugiere que, en el PNCM, para acceder a niveles ms altos no hace falta lograr un buen desempeo en el saln de clase, sino cumplir con los requisitos del programa (no siempre alineados a la calidad). Por lo que respecta a la evaluacin, los resultados generados por el INEE no permiten evaluar especficamente a los actores locales que participan en los procesos educativos, solamente a las autoridades responsables del sistema educativo a nivel nacional y estatal. Esta situacin provoca que la rendicin de cuentas se diluya: un padre de familia o un actor local puede saber qu tan bien o mal est la educacin en el mbito nacional o estatal, pero no en su propia comunidad y escuela.

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Este vaco de informacin sobre el desempeo, a nivel individual y escuela, lo subsana la aplicacin de la Evaluacin Nacional de Logro Acadmico de Centros Escolares (ENLACE) que realiz la SEP. ENLACE es una prueba censal que se aplic por primera vez durante el verano de 2006, a alumnos de tercero a sexto de primaria y de tercero de secundaria, evalundose las materias de espaol y matemticas. Los padres de familia podrn acceder a las calificaciones obtenidas por sus hijos, pero tambin se darn a conocer los resultados por escuela. Actualmente la rendicin de cuentas no se alinea con la calidad de la enseanza y est acotada al interior del sistema educativo, pues los profesores responden a las exigencias de las secretaras estatales de educacin y de su sindicato. As mismo, las autoridades de los gobiernos, a nivel federal y estatal, rinden cuentas a sus respectivos congresos. Lo que hace falta es que el sistema d cuenta a los padres de familia, quienes son los ms interesados en que la educacin bsica se imparta con calidad. Con frecuencia se asocia la rendicin de cuentas con los resultados acadmicos de los alumnos en las evaluaciones externas que aplican las autoridades educativas. Sin embargo, existen otras reas de responsabilidad de la escuela sobre las cuales no existen mecanismos de rendicin de cuentas: para retener a sus estudiantes y para emplear la tecnologa educativa que se le asigna. En el primer caso, si bien los directores de las escuelas deben reportar a la Secretara de Educacin Pblica la matrcula de inicio del ciclo escolar, no se auditan estos datos ni se les cuestiona respecto a la desercin escolar de un ciclo a otro. Por otra parte, la SEP ha invertido cuantiosos recursos para dotar a las escuelas del pas de los equipos y desarrollo de programas para el uso de Enciclomedia, sin que los maestros informen del empleo efectivo de estos recursos.

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En cuanto a la autonoma de las escuelas, se ha avanzado con el Programa Escuelas de Calidad (PEC) que tuvo como objetivos: fomentar la planeacin participativa a nivel escolar; incrementar la participacin de la comunidad en la toma de decisiones; reducir la carga administrativa para las escuelas participantes, y proporcionar apoyo tcnico a las escuelas incorporadas al programa. Ntese que no se plantea en forma explcita, como objetivo inmediato, el
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mejor El PEC

aprovechamiento escolar de los alumnos de las escuelas participantes.

ha estado sujeto a varias evaluaciones y puede afirmarse que, si bien no existe evidencia contundente respecto a una mejora en los resultados escolares de los alumnos de las escuelas participantes, s se observa una reduccin en la desercin escolar (aproximadamente un 6% despus de tres aos de estar operando en las escuelas de la segunda generacin).13 Por otra parte, el PEC inici un proceso para dotar de mayor autonoma a las escuelas que acepten la responsabilidad de formar planes de mejora con base en recursos adicionales y de rendicin de cuentas en el uso de dichos recursos. Para agosto de 2006, ms de 100 mil aulas de las escuelas pblicas de educacin bsica participaron en el PEC; los recursos adicionales recibidos se han dedicado, preponderantemente, a infraestructura y mantenimiento de instalaciones.

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Captulo Dos EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN SISTEMAS DE RENDICIN DE CUENTAS INTRODUCCIN Los sistemas de rendicin de cuentas suelen medir el desempeo escolar de los estudiantes e imponer consecuencias. stas pueden ser positivas (premios) o negativas (sanciones). Quienes apoyan la rendicin de cuentas, esperan que las consecuencias motiven a los actores educativos administradores, escuelas, maestros y estudiantes a aumentar sus esfuerzos y mejorar su productividad. Los simpatizantes del sistema de rendicin de cuentas coinciden en que ste debe sustentarse en cinco pilares: 1. Estndares de habilidades y conocimientos, para cada grado y materia, que deben ser comprensibles, especficos, alcanzables, pblicos y conocidos por los alumnos, los maestros y los padres de familia. 2. Evaluacin para determinar si los estudiantes cumplen con los estndares. Las evaluaciones requieren alinearse con los estndares y con el nivel de conocimiento que el sistema demande. 3. Informacin para comparar los logros del sistema escolar, de las escuelas, de los maestros y los estudiantes. 4. La rendicin de cuentas exige incentivos, intervenciones, premios y sanciones para motivar a los estudiantes, los maestros, las escuelas y las autoridades educativas para lograr altos niveles de rendimiento. 5. Intervenciones apropiadas para escuelas, maestros y estudiantes que no alcancen los niveles adecuados de rendimiento. La rendicin de cuentas vara de acuerdo a los diferentes pases y los estudios sobre su eficacia an no son definitivos, pero ya existe un consenso: la rendicin de cuentas mejora la calidad de la educacin.

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La experiencia en los sistemas educativos alrededor del mundo es amplia: En Estados Unidos la rendicin de cuentas est basada en el modelo de los cinco pilares. En Europa y Asia se logra un alto rendimiento escolar con la aplicacin de solo uno o dos de los pilares. Otros pases se concentran en la formacin docente, con maestros altamente calificados y motivados. No advierten la necesidad de incentivos para asegurar su motivacin en el aula. En algunos sistemas, las consecuencias para los alumnos dependen de los resultados de los exmenes aplicados al finalizar la educacin bsica. Su planteamiento es que esos resultados ejercen una fuerte influencia sobre la universidad, la carrera o el empleo futuro, por lo que son suficientes para alentar el desempeo de los alumnos. Existen pases que basan la rendicin de cuentas en el acceso a la informacin pblica y en el otorgar poder a los padres de familia. Aunque cualquier sistema de rendicin de cuentas supone un componente de transparencia en los resultados, estas naciones se concentran en el poder de la informacin para motivar a los usuarios del sistema: padres de familia y estudiantes. Hoy, Mxico registra pocos avances en este rengln, por lo que la rendicin de cuentas todava no impacta en la mejora de los niveles de rendimiento escolar. Para conocer la experiencia internacional, y as contribuir a mejorar el sistema educativo mexicano, exponemos a continuacin los sistemas de rendicin de cuentas representativos de varios pases.

EXPERIENCIAS INTERNACIONALES: LOS ESTADOS UNIDOS

La Estructura del Sistema Escolar de los Estados Unidos Es uno de los ms descentralizados del mundo. Tradicionalmente, los estados de la Unin Americana han ejercido un amplio control sobre sus sistemas escolares 24

locales. Los estados, condados y distritos sub-municipales recaudan sus recursos para la educacin mediante impuestos locales; el gobierno federal provee fondos slo para ciertos programas nacionales. Estos recursos suelen asignarse a escuelas con alto porcentaje de nios en situacin de pobreza. El gobierno federal influye poco sobre la estructura de los sistemas escolares, mecanismos de rendicin de cuentas y currculo de los estados. El Acta de Ningn Nio Rezagado (The No Child Left Behind Act, o NCLB) de 2001, proporcion ms control al gobierno federal sobre los sistemas escolares de los estados, con la advertencia de no destinar fondos federales para aquellos que no cumplieran con lo estipulado en el acta. La estructura del sistema de escuelas pblicas est descentralizada ms all del nivel estatal. Existen distritos escolares encargados completamente de un grupo de escuelas, divididos a nivel municipal o incluso hasta nivel de colonia. Algunos estados abarcan grandes distritos para toda la ciudad, como Nueva York, por ejemplo, que alberga ms de un milln de estudiantes y casi 100 mil maestros.14 Otras ciudades estn divididas en pequeos y numerosos distritos escolares. El Distrito Escolar Osborn, en el estado de Arizona, es de tamao medio y atiende a cerca de 5 mil alumnos en sus seis escuelas.15 Cada distrito cuenta con una administracin que supervisa el funcionamiento de las escuelas, encabezada por un superintendente elegido por votacin. Los distritos suelen controlar las decisiones financieras, el presupuesto, el empleo de maestros y trabajadores administrativos, y la estructura de las escuelas, y comparten este control, en grados diferentes, con los directores de cada institucin. Los distritos tienen facultades para introducir programas que mejoren el desempeo de sus estudiantes, pero las polticas de rendicin de cuentas y definicin de estndares para establecer pruebas estandarizadas, se implementan por el Departamento de Educacin de cada estado.16

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En los Estados Unidos no existe un sindicato nacional de maestros que negocie salarios o reglamentos laborales. Los sindicatos son locales, usualmente al nivel municipal o estatal; son fuertes en ciertas regiones, pero en general son ms dbiles que en Mxico. Ciudades tradicionalmente sindicalizadas como Nueva York, Boston, y Chicago cuentan con sindicatos de maestros ms slidos: negocian salarios, beneficios, condiciones laborales y hacen cabildeo para cambios en la poltica educativa. Estas organizaciones sindicales mantienen un peso significativo en la poltica local y estatal y juegan un papel esencial en el mundo educativo. Otras ciudades y estados poseen sindicatos de maestros con una influencia limitada, algunos otros funcionan como grupos de cabildeo o simplemente como asociaciones profesionales.

Los Principios del Movimiento de Rendicin de Cuentas en los Estados Unidos Aunque la idea de responsabilizar a las escuelas por su rendimiento cobr auge a principios de los ochenta, este pas aplic algunos mecanismos de rendicin de cuentas desde los aos cincuenta. Durante la Segunda Guerra Mundial se desarrollaron pruebas para medir la aptitud de los soldados para diferentes trabajos y cobr fuerza la idea de las pruebas estandarizadas para medir las habilidades, por lo que se aplicaron en otros campos. La Prueba de Aptitud Acadmica (SAT, por sus siglas en ingls) rpidamente se convirti en un factor fundamental para ingresar a las universidades;17 aunque no se dise para este fin, la prueba SAT fue un instrumento para medir el desempeo del sistema escolar.18 Las calificaciones en la SAT descendieron drsticamente en los aos sesenta, preocupando a maestros, padres de familia y autoridades educativas. El gobierno federal plante la necesidad de disponer de una prueba de medicin del desempeo escolar para estudiantes de primaria, secundaria y preparatoria. A fines de esta dcada se gener la Evaluacin Nacional de Progreso Educativo (National Assessment of Educational Progress, o NAEP)19 que no se dise como una forma de rendir cuentas en escuelas individuales, sino para medir el

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desempeo promedio del pas y de los estados. Evaluaba una muestra representativa de nios en tres materias y en tres grados (4, 8 y 12) y desglosaba los resultados por gnero, raza y tamao de la comunidad, pero no identificaba los resultados con escuelas especficas.20 Este esfuerzo, conocido como la Tarjeta de Progreso Educativo (TPE), se inici en 1969 y an se realiza cada ao. En vez de contradecir los resultados de la SAT, los resultados del NAEP en los aos setenta y principio de los ochenta, confirmaron que los Estados Unidos se haban estancado o retrasado en todas las materias que meda. Adicionalmente, mostraban que a pesar de lograr buenos resultados en primaria, cuando los estudiantes salan de la preparatoria se quedaban atrs de sus compaeros de otras naciones industrializadas.21 En 1983, se conform una comisin federal de educacin que elabor el reporte Una Nacin en Riesgo (A Nation at Risk). El reporte describa cmo la crisis de bajo desempeo escolar haca peligrar las posibilidades de permanecer competitivos a nivel global. La denuncia realizada en Una Nacin en Riesgo provoc el debate pblico sobre cmo mejorar su sistema educativo.

Rendicin de Cuentas Basada en Estndares y Evaluacin El reporte Una Nacin en Riesgo uni a la comunidad educativa y a la poblacin en el reto de responsabilizar, de manera efectiva, a escuelas y estudiantes para obtener altos estndares de aprendizaje. Los gobiernos estatales asumieron el liderazgo y los candidatos a las gubernaturas percibieron los beneficios polticos de proponer reformas educativas. Esto hizo eco en la poblacin y los estados iniciaron las reformas. En su mayora, los cambios se realizaron con fondos adicionales; aparecieron las evaluaciones anuales y censales del desempeo de los alumnos, gracias a pruebas estandarizadas y a la difusin de los resultados por escuela y por estudiante, informando de todo ello a los padres de familia. En esa poca se introdujo un nuevo enfoque en los estndares educativos y en las pruebas estandarizadas. Los estados implementaron sistemas de rendicin de

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cuentas que evaluaban las metas estatales de aprendizaje. Asimismo, varias iniciativas federales promovieron que los estados definieran estndares y midieran su desempeo con pruebas estandarizadas. Incluso la ley de 1994 demand que los estados mostraran progreso continuo y sustancial para alcanzar las metas de aprendizaje. El problema era que no haba consecuencias por incumplir las leyes, ya que en 1997 slo 17 de los 50 estados haban formulado estndares adecuados.22

Rendicin de Cuentas Basada en las Escuelas, Maestros y Estudiantes Al inicio de los aos noventa, el estado de Texas tom en serio sus reformas: demandaba que las escuelas individuales cumplieran las exigencias estatales de desempeo escolar. Se evalu, entonces, el desempeo de las escuelas por sus resultados en las pruebas estatales, sancionndose a aqullas con rendimiento insuficiente. Las escuelas deban mostrar un nivel mnimo de competencia de su poblacin escolar, especialmente de los estudiantes de minoras raciales o tnicas. Las consecuencias por no cumplir eran graves: las escuelas con bajo rendimiento se arriesgaban a perder su acreditacin estatal y su control sobre la escuela, adems los administradores podan perder su trabajo. Los resultados de la prueba estatal eran un requisito para graduarse de la preparatoria, aunque los estudiantes tenan unos aos para presentar el examen y varias oportunidades para retomarlo.23 Texas termin con la prctica de aprobar a los nios sin tomar en cuenta su desempeo acadmico, simplemente por conservarlos unidos a otros estudiantes de su misma edad. Otros estados siguieron el modelo de Texas e instituyeron sus propios sistemas de premios y sanciones para mejorar el desempeo de los estudiantes locales. Inicialmente, las reformas se concentraron ms en aumentar los salarios de los maestros, pero durante los aos noventa los estados adoptaron gradualmente polticas que terminaron con la promocin social. Se sancionaba a escuelas con insuficiente desempeo, y se otorgaban premios y bonos financieros a maestros y escuelas con buenos resultados.24

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Exmenes de Fin de Ciclo como Rendicin de Cuentas Basada en el Estudiante Los exmenes de egreso son otra forma en que los estados evalan y responsabilizan a los alumnos cuando terminan la preparatoria. En ellos se establecen calificaciones mnimas para aprobar y se premia a los estudiantes con mejores notas. Algunos exmenes son de conocimiento mnimo, es decir, todos los alumnos necesitan aprobarlos para graduarse. Un ejemplo son los exmenes MCAS de Massachussets y los Exmenes Regents de Nueva York, que proveen informacin de los distintos niveles de conocimiento para que escuelas, padres de familia, futuros empleadores y universidades conozcan el desempeo del alumno. Debido a que la admisin a la universidad depende de estos resultados, se consideran exmenes de altas consecuencias. Actualmente, 19 estados aplican exmenes de salida y 7 ms estn en proceso de implantarlos. Con ellos, el 75% de los estudiantes de los Estados Unidos debe aprobar un examen para graduarse. Con el fin de aumentar la rendicin de cuentas, otros estados se hallan en proceso de efectuar exmenes de salida.25 En la mayora de los estados de la Unin Americana se aplican exmenes exclusivamente para la graduacin. De ellos, tres estados emplean exmenes de egreso para decidir a quin admitir en la universidad; otros tres, para otorgar becas, y tres ms incluyen los resultados en el diploma. La mayora los usa para cumplir con lo que establece la NCLB.26 Las Escuelas Charter Como Rendicin de Cuentas Basada en Eleccin de la Escuela Aunque las leyes estatales son diferentes, las escuelas charter son planteles independientes que reciben fondos pblicos, dependiendo de la cantidad de alumnos que atiendan. Las escuelas charter cuentan con ms autonoma, pero deben rendir cuentas al gobierno estatal para continuar recibiendo fondos. En comparacin con las escuelas tradicionales, poseen mayores responsabilidades

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ante la comunidad, los padres de familia, los maestros y el gobierno estatal. Adems, suscriben acuerdos de rendimiento escolar con las autoridades locales o estatales: si los alumnos no aprenden lo suficiente, las autoridades pueden retirar el financiamiento a la escuela o rescindir el acuerdo que les permite existir.27 Por el hecho de autorizar ms escrutinio sobre su desempeo y gestin, las escuelas charter tienen independencia para determinar la mejor manera de educar a sus alumnos: pueden decidir cmo ejercer su presupuesto y poseen completo control sobre los maestros que contratan, sus administradores, sus textos y el nfasis curricular. Sin embargo, las escuelas charter son pblicas. No pueden seleccionar a sus estudiantes como lo hace una escuela privada; deben instituir una manera aleatoria, como una lotera, para decidir quines entran. Aun con este estatus, no tienen derecho a un plantel gratuito, como las dems escuelas pblicas, y deben rentar o buscar donaciones para su edificio. La primera escuela charter en los Estados Unidos abri sus puertas en 1991. Ahora, 40 estados y el Distrito de Columbia emitieron leyes que permiten este tipo de escuelas. Durante el ao escolar 2005-2006, operaban ms de 3,600 escuelas charter con alrededor de un milln de alumnos.28 Sin embargo, todava se debate este modelo. Los promotores de escuelas charter argumentan que estn aplicando un modelo de negocios al sistema educativo. Las escuelas charter deben educar adecuadamente a los estudiantes para retenerlos, y para lograrlo necesitan atraer maestros valiosos. Si no alcanzan buenos resultados o su gestin es mala, pierden a sus empleados y a sus clientes alumnos y padres de familia, y dejan de existir. Sus promotores afirman que ofrecen nuevas opciones a los padres de familia, especialmente en las zonas donde las escuelas tradicionales no proporcionan educacin de calidad. Los opositores a las escuelas charter sealan que los padres de familia ms motivados son los que optan por este modelo, en tanto que quienes tienen menor motivacin acuden a las escuelas pblicas tradicionales, lo que puede aumentar la

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inequidad. Tambin afirman que no existe una regulacin efectiva para proteger a los estudiantes de escuelas charter en malas condiciones. Como consecuencia de algunas denuncias, se han revocado acuerdos de muchas escuelas charter, debido a su deficiente administracin financiera y a sus bajos resultados educativos. Las evaluaciones acadmicas a escuelas charter reportan resultados dismbolos. Un estudio de las calificaciones en el NAEP mostr que los estudiantes de escuelas charter tenan peor rendimiento que los de escuelas pblicas tradicionales.29 Sin embargo, otro estudio mostr un desempeo leve pero significativamente ms alto de los estudiantes de escuelas charter, especialmente de aqullas con ms aos de operacin.30

No Child Left Behind: Ningn Nio Rezagado En el ao 2001, el Congreso de los Estados Unidos aprob el Acta de ningn nio rezagado (NCLB). Para entonces, algunos estados aplicaban exmenes estandarizados y otros contaban con sistemas de rendicin de cuentas. La NCLB obliga a los estados a tener sistemas de rendicin de cuentas de altas consecuencias, pero les otorga autonoma para disearlos e implantarlos. Ms importante an: el programa demanda que para el ciclo 2013-2014, cada estado debe demostrar que el 100% de los estudiantes observa un desempeo aceptable respecto a los estndares respectivos.

Medicin del Progreso Adecuado La ley establece que los estados midan el desempeo de los alumnos de tercer a octavo grado, tanto en ingls como en matemticas. Adicionalmente, los estudiantes de preparatoria deben presentar otro examen entre los aos dcimo y duodcimo. Todos los resultados se publican, y cada ao las escuelas necesitan mostrar que se acercan al objetivo de 2014. Para medirlo, los estados establecen sus propios estndares y determinan el avance que requiere existir anualmente.

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Este avance se llama Adecuate Yearly Progress (Progreso Adecuado Anual, o AYP). Las escuelas con alta poblacin estudiantil, perteneciente a grupos socialmente vulnerables (latinos, de raza negra, pobres y con necesidades especiales), tambin requieren mostrar que han avanzado. Sin embargo, cuando algunas escuelas tienen estudiantes extremadamente atrasados en su rendimiento, sera imposible elevar su desempeo al nivel de AYP requerido en slo un ao. La NCLB incluye una clusula para estos casos, que no penaliza a las escuelas que demuestren que elevaron, cuando menos en un 10%, el porcentaje de estudiantes con desempeo aceptable en grupos vulnerables. Otros subgrupos de estudiantes no son tomados en cuenta en la medicin del AYP de cada escuela. Por ejemplo, los estudiantes que no asistieron a la misma escuela durante el perodo escolar completo, o los nios que no dominan el idioma ingls (durante su primer ao de estancia en los Estados Unidos). Los alumnos con dominio limitado del ingls pueden participar en mediciones en su idioma nativo durante los primeros tres aos de estancia en los Estados Unidos; despus de este perodo presentan un examen en ingls. Los nios con discapacidad presentan las pruebas normales, aunque reciben algunas facilidades. En respuesta de las inquietudes de algunos estados, se adoptaron nuevas reglas para permitir que al 10% de los alumnos con discapacidad ms grave se les apliquen pruebas especiales. Asimismo, utilizan una definicin distinta para el desempeo aceptable, que otorga mayor flexibilidad a las escuelas. No obstante se les exige que a 90% de los alumnos con discapacidad se les apliquen las pruebas estndard.31 Las escuelas que no cumplen con los requerimientos de progreso anual de desempeo para todos los subgrupos son identificadas como escuelas con necesidad de mejora y se les obliga a proveer servicios adicionales a sus estudiantes. Estos servicios pueden incluir tutora remedial y sesiones adicionales

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despus del horario normal de clases. Si no cumplen por dos aos consecutivos, el sistema brinda a los padres de familia la opcin de cambiar a sus hijos de escuela (incluyendo escuelas charter32) dentro del mismo distrito, recibiendo transportacin gratuita. Los nios de familias de bajos ingresos que asisten a escuelas que incumplen durante dos aos seguidos con los requerimientos, pueden solicitar ayuda educativa adicional. Los distritos escolares se obligan a reestructurar las escuelas que no cumplen las metas durante cinco aos. La reestructuracin incluye el cambio de personal, contratacin de una empresa para administrar la escuela, que el gobierno estatal se haga cargo del plantel o convertirse en escuela charter. Las escuelas con necesidad de mejora reciben fondos adicionales para cubrir las modificaciones. Para que sean retiradas de la lista de necesidad de mejora, deben lograr durante dos aos seguidos las metas de AYP .33, 34, 35 Otro punto interesante de la NCLB es el nfasis en lo que se define como investigacin cientfica. En los estudios de investigacin se incluyen el anlisis riguroso de datos, el diseo de estudios experimentales o quasi-experimentales y la revisin entre pares. Sus resultados deben aportar suficientes datos como para permitir que los estudios sean replicados por otros investigadores obteniendo los mismos resultados.36 La ley obliga a las escuelas con necesidad de mejoramiento a adoptar programas educacionales basados en la investigacin cientfica.

Participacin de los padres Otro requerimiento a las escuelas estatales, les obliga a publicar y entregar a los padres de familia reportes del progreso de los distritos y las escuelas individuales, y a estimular su participacin en el proceso de planeacin escolar.

Calidad de los maestros La NCLB seala que los maestros de primaria, secundaria y preparatoria deben tener un ttulo de licenciatura y aprobar un examen de la materia que imparten. En

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teora, los estados deben cumplir estos requisitos durante el ciclo escolar 20052006. A la fecha ninguno ha cumplido.37

Tipos de Rendicin de Cuentas La NCLB usa una serie de medidas para responsabilizar a los estados por el desempeo acadmico de sus estudiantes, incluyendo: Acceso pblico a la informacin relativa al desempeo de la escuela. Estndares curriculares. Pruebas con consecuencias estrictas. Premios financieros para las escuelas y los maestros. Reconocimientos y sanciones para las escuelas y los maestros.

Adems de las reglas impuestas por el gobierno federal, la NCLB estimula a los estados a adoptar polticas suplementarias de rendicin de cuentas. El temor a ser sancionadas y exhibidas orill a las escuelas a instrumentar medidas que responsabilizan de su desempeo a estudiantes y maestros. Los maestros se ven presionados para hacer bien su trabajo y mejorar el desempeo de su escuela, recibiendo estmulos cuando logran las metas. Muchos estados incluyen polticas que impiden que los estudiantes aprueben el ao escolar sin haber dominado las habilidades correspondientes. Aprovechando la obligatoriedad de los exmenes estandarizados, algunos estados definieron ciertos grados como puntos de revisin; por lo general son aqullos inmediatamente anteriores al grado en que se aplican las pruebas en las que se basa la evaluacin de la escuela. A los estudiantes que no obtienen una calificacin adecuada se les enva a cursos de verano. Si no aprueban los exmenes estandarizados despus de estos cursos, reprueban el ao escolar. Como se puede observar, el sistema AYP ha tendido a responsabilizar cada vez ms a los estudiantes por su desempeo escolar.

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Un estudio de Hanushek y Raymond38 seala que la simple publicacin de resultados no tiene un efecto significativo sobre el desempeo escolar, mientras que la introduccin de medidas de rendicin de cuentas con consecuencias derivadas de la NCLB trae consigo mejores resultados. Este aumento en el desempeo es significativo para todos los grupos raciales.

Las Limitaciones de la NCLB Las limitaciones ms importantes han sido las reacciones de los propios estados ante la libertad que tienen para definir sus propias metas de desempeo. NCLB no establece una definicin estndar de conocimiento aceptable para todos los alumnos en cada materia, por lo que los estados tienen la flexibilidad para determinar lo que es aceptable y medir el progreso para lograrlo. Para ello pueden definir sus propios estndares de conocimiento, escoger la prueba que van a usar para medirlo y decidir cul es el progreso mnimo que se requiere cada ao para lograr las metas para el ao 2014. Ahora que las consecuencias para escuelas con malos resultados son altas y los resultados son pblicos, los estados han tomado decisiones pretendiendo que sus sistemas educativos gocen de buena reputacin. En el peor de los casos, buscan la manera de ganarle al sistema y minimizar las consecuencias de los malos resultados. Debido a que los gobiernos estatales son responsables de los resultados acadmicos, tienen la posibilidad de establecer mnimos que la mayora de la poblacin puede cumplir. Varios estudios, incluso un anlisis comprensivo de Standard and Poors, muestran que en algunos casos en donde las pruebas son establecidas por gobiernos estatales, los estados alcanzaron logros importantes. Sin embargo, en la Evaluacin Nacional de Progreso Educativo (NAEP), que es considerada una prueba rigurosa a niveles internacionales, no muestran el mismo grado de avance.39 Estados como Tennessee, Georgia y Alabama anunciaron en 2005 que ms del 80% de sus alumnos recibieron la calificacin de aceptable en los exmenes estatales empleados para determinar el AYP, aunque slo un poco ms del 20% lograron esta calificacin en el NAEP. nicamente cuatro

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estados tuvieron calificaciones en sus pruebas estatales alineadas con sus resultados en el NAEP.40, 41 Est demostrado que la presin sobre los estudiantes y los maestros es un buen incentivo para mejorar, pero en muchos reportes se observa que las escuelas pueden inflar los resultados de las evaluaciones para mostrar que cumplieron. Veamos algunos de estos casos: Concentrar esfuerzos y gasto hacia estudiantes con altas probabilidades de obtener grados satisfactorios, ignorando a los rezagados.42 Retener a estudiantes en los grados en que no hay evaluaciones. Pasar a los alumnos rezagados a educacin especial.43 No dedicar recursos y tiempo a temas que no estn siendo evaluados.44 Coludirse con los alumnos y ayudarlos.45

No hay evidencia de que estas tcticas sean sistemticas o representativas a escala nacional, aunque sucede en las escuelas ms atrasadas. Por ejemplo, Levitt y Jacob encontraron que esto suceda en cerca del 1% de los salones de todo Estados Unidos, y de 3 a 5% en los de Chicago. Algunos especialistas sealan que en el largo plazo no ser tan comn. Otros creen que esto multiplicar el problema al aumentar los alumnos rezagados. La NCLB tiene poco impacto en la libertad de escoger la escuela. Aun cuando miles de estudiantes pueden cambiar de escuela cada ao, slo el 1% lo hace, ya que esto es difcil para los padres de familia, sobre todo en reas rurales. Las crticas sealan que las escuelas que necesitan mejorar hacen trampa para no permitir que sus alumnos opten por otra escuela, como retener sus calificaciones hasta que sea muy difcil inscribirse en otra institucin educativa.46 En Febrero de 2007, una comisin independiente y bipartidista public un reporte en el que respaldan las partes de NCLB que han aumentado la calidad y equidad en el sistema escolar, y presentan recomendaciones para mejorar las reas dnde 36

la ley vigente es dbil.

Entre otras, la comisin recomienda evaluaciones de

maestros y directores basadas en su eficacia, no en su experiencia; recursos y apoyo profesional para los maestros y directores que se concentran en instruccin eficaz; polticas que facilitan la oferta de maestros eficaces; mayor rendicin de cuentas para poblaciones rezagadas; incentivos para aumentar la taza de graduacin de educacin preparatoria; opciones ms fuertes para que los padres de familia puedan responzabilizar a las autoridades educativas locales y federales del cumplimiento de la ley; ms opciones para que los padres de familia elijan las escuelas deseadas; intervenciones ms agresivas y eficaces para escuelas con desempeos insuficientes y ms recursos para aumentar la capacidad de las escuelas para mejorar. Sus recomendaciones ms fuertes buscan fortalecer la calidad y uso final de las evaluaciones estandarizadas, asegurar que las preparatorias preparen a sus egresados adecuadamente para su futuro profesional, desarrollar y fortalecer los sistemas de anlisis de datos longitudinales y asegurar que los estndares estatales de desempeo estn alineados con el NAEP. OTRAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES Inglaterra Sistema Educativo Las autoridades locales son las responsables de la educacin y sta es gratuita de los 5 a los 16 aos; a partir de los 16, sigue siendo gratuita, mas no obligatoria. El currculum lo establece el gobierno federal y las autoridades locales estn obligadas a cumplirlo. Evaluacin El perodo de enseanza obligatoria est dividido en cuatro etapas fundamentales, 5-7 aos, 7-11 aos, 11-14 aos y 14-16 aos. Al concluir de cada etapa fundamental, se realiza una evaluacin en las siguientes materias: a los 7 aos presentan un examen de ingls y matemticas, a los 11 aos se aade un examen de ciencias, a los 14 aos los estudiantes tienen exmenes de ingls,

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matemticas y ciencias, y a los 16, cada asignatura que el alumno estudia se evala para obtener el Certificado General de Enseanza Secundaria.47 Para entrar a la universidad los alumnos deben presentar exmenes de salida tambin conocidos como A Levels, por cada materia que cursaron. Las calificaciones de estos exmenes van de A a la E, siendo la A la calificacin ms alta. La mayora de las universidades de Inglaterra solicitan cuando menos tres exmenes con A, de aproximadamente 6 calificaciones. Rendicin de Cuentas En los aos ochenta, Inglaterra estableci un sistema de rendicin de cuentas de pago por resultados que gener muchos problemas, pues los maestros se dedicaron a ensear lo que aparecera en el examen. Adems, para no arriesgar sus ingresos, discriminaban a los alumnos con menos posibilidades de obtener buenas calificaciones. Esto ocasion que el programa terminara. Actualmente se siguen realizando evaluaciones estandarizadas a final de cada etapa, pero ya no estn vinculadas a los sueldos o sanciones de los maestros. Aun cuando se publican resultados nacionales, los individuales son confidenciales. Se informa a los padres acerca del resultado de sus hijos y su comparacin con la media de la escuela y la nacional, tanto en la evaluacin de los profesores como de las pruebas nacionales. Una experiencia exitosa en materia de supervisin es la Oficina de Estndares de Educacin, organismo autnomo que reporta directamente al Parlamento, encargado de supervisar el sistema educativo en Inglaterra, desde niveles de preescolar hasta el universitario. Esta oficina posee un marco transparente de inspecciones: existe un programa publicado y las inspecciones tienen consecuencias claramente establecidas. No solamente se evala al director, como sucede en Mxico, sino tambin el trabajo de los maestros y el ambiente escolar,

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incluyendo la actitud de alumnos y padres de familia. Los reportes de cada escuela pueden consultarse va Internet.48 Las inspecciones se conducen de acuerdo a su reglamento especfico. Los requisitos y los resultados son pblicos (Ofsted y TTA, 2002). Para aplicar estos criterios, los inspectores evalan: Valores y prctica profesionales: Son estndares que establecen las actitudes y el desempeo esperado de los profesores. Se derivan del cdigo profesional del Consejo de Enseanza General para Inglaterra. Conocimiento: Los profesores deben tener una comprensin clara de las materias que ensean. Enseanza: Es la capacidad pedaggica de los maestros.

Con base en el informe de los inspectores, las autoridades educativas de la escuela inspeccionada estn obligadas a elaborar un plan de desarrollo tomando en cuenta las reas de oportunidad de mejora detectadas en el informe. Desde 1997, Inglaterra lleva a cabo una reforma integral de la educacin primaria y la secundaria. La tabla siguiente describe las caractersticas de la reforma en primaria:

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Reformas al sistema educativo en Inglaterra en el perodo (1997-2002)49

Estndares ambiciosos Altos estndares en el currculo nacional. Evaluaciones nacionales para las edades de 7, 11, 14 y 16 aos. Programas de enseanza detallados con base en mejores prcticas. Pruebas de Clase Mundial opcionales. Devolucin responsabilidades de Escuelas como unidades de rendicin de cuentas. Devolucin de recursos y facultades para contratar recursos humanos. Fondos asignados segn el nmero de alumnos. Ingreso sin restricciones. Informacin adecuada/Objetivos claros Datos recopilados por alumno. Anlisis de desempeo a partir de pruebas nacionales. Datos anuales de referencia (benchmark) para cada escuela. Comparacin entre escuelas similares. Metas establecidas a nivel distrito escolar y a nivel escuela. Acceso a mejores prcticas y a desarrollo profesional de alta calidad Desarrollo profesional incluido en prioridades nacionales. Desarrollo de liderazgo. Sitio de estndares en Internet. Responsabilidades a nivel distrito, Devolucin de fondos para desarrollo profesional a nivel escuela. Investigacin sobre reforma educativa. Rendicin de cuentas Sistema nacional de inspeccin para escuelas y distritos. Cada escuela es inspeccionada cada 4-6 aos. Todas las inspecciones son publicadas. Publicacin anual de desempeo y metas por escuela y distrito. Introduccin recompensas, consecuencias asistencia de y Para escuelas exitosas: Oportunidad para tomar rol de liderazgo. Eventos de celebracin. Desregulacin. Esquemas de reconocimiento escolar. Incremento en autonoma sobre el currculo y manejo de recursos. Para todas las escuelas: Plan post-inspeccin Fondos para asistir la implementacin del plan Monitoreo de desempeo por distrito Para escuelas con bajo desempeo: Plan de accin prescrito. Posible retiro de facultades de presupuesto y de otras responsabilidades. Monitoreo del distrito y nacional. Fondos adicionales para asistir la mejora. Para escuelas con mal desempeo: Consideracin de cierre. Plan distrital con plazos para mostrar mejora (mximo dos aos). Monitoreo nacional tres veces por ao. Para distritos con mal desempeo: Intervencin del gobierno central. Posible contratacin de servicios del sector privado.

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Los resultados de la reforma se muestran en el siguiente cuadro: Porcentaje de alumnos que alcanzan nivel 4+ 1997 Ingls Matemticas 63 62 1998 65 59 1999 71 69 2000 75 72 2001 75 71 2002 75 73 2003 75 73 2004 77 74

Si bien todava hay mucho por mejorar, los resultados acadmicos alcanzados en el perodo 1997-2004 muestran avances importantes, por lo que se puede concluir que la rendicin de cuentas est dando buenos resultados en Inglaterra. Qubec, Canad Sistema Educativo El sistema educativo comprende la educacin desde el ciclo preescolar hasta la enseanza universitaria. El sistema escolar est organizado en seis aos de escuela primaria, cinco de escuela secundaria, dos del sistema colegial y cuatro del sistema universitario. La enseanza es gratuita para todos los residentes de Qubec, desde el jardn de nios hasta el nivel colegial incluido.50 Existe tambin una red de establecimientos privados reconocidos por el Ministerio de Educacin, Recreacin y Deportes, que imparten los programas oficiales de estudio. Para ingresar hay que pagar derechos de escolaridad y respetar las condiciones de admisin.

Rendicin de Cuentas Basada en los Padres de Familia El rgimen escolar de Qubec promueve la colaboracin de los padres en la propuesta educativa de sus hijos con su participacin en varios niveles: consejo escolar, comit de padres de la comisin escolar y comit consultivo de transporte de alumnos. En 1967 los ministros de educacin de las provincias canadienses crearon un foro para discutir y analizar propuestas para mejorar la calidad educativa38. Este foro es

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la voz nacional para la educacin en Canad, el mecanismo a travs del cual los ministros consultan, actan y cooperan con el gobierno federal. Desde 1997 se cre un sistema de tableros que dan a conocer un reporte de calidad, el cual incluye la comparacin de la institucin con otras escuelas, plantillas docentes y alumnos. En todas las escuelas pblicas de Qubec se establecieron consejos del planeacin que desarrollan un plan anual con las metas y los resultados del tablero para la mejora. Las escuelas utilizan estos planes para rendir cuentas anualmente a la comunidad, padres de familia y alumnos. Con la aplicacin de exmenes estandarizados se realizan diagnsticos para realizar las comparaciones entre estudiantes, maestros y escuelas. En 1997 se fijaron metas especficas para mejorar la rendicin de cuentas y la eficacia dentro del sistema escolar. Se incluy un nuevo plan de estudios; rendicin constante de resultados especficos de cada materia por parte del profesor y del alumno. Adems, se establecieron consejos consultivos que evalan la capacidad del profesor en su rea, recibiendo incentivos en atencin a su capacidad y experiencia.51 Los jvenes de Qubec clasifican muy alto en las pruebas internacionales de matemticas, sobre todo de ciencias, situndose sistemticamente por encima de la media de los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico y de la media canadiense. Nueva Zelanda 52, 53 Sistema Educativo El sistema educativo de Nueva Zelanda se basa en el sistema britnico. La educacin bsica est a cargo de las autoridades locales y el gobierno central de

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la educacin superior. Los alumnos empiezan la primaria a los 5 aos, pasan a una escuela intermedia a los 11 aos y despus a la secundaria a los 13 aos. La mayora de las escuelas secundarias son estatales, pero existen escuelas secundarias privadas que cultivan las tradiciones y religiones del pas. La mayor parte de los 2,300 colegios de primaria y 330 colegios de secundaria estn financiados por el estado y administrados por comisiones de padres de familia y autoridades escolares. Reforma Educativa y Rendicin de Cuentas En 1989 el parlamento de Nueva Zelanda transform el sistema educativo al crear el programa Escuelas del Maana. Este programa consisti en: Transformacin del Educacin. Descentralizacin de las antiguas funciones del Departamento de Educacin. Descentralizacin de la administracin de primarias y secundarias a consejos locales, integradas por padres de familia. Evaluacin del desempeo escolar por parte de inspectores. Publicacin de los resultados de las evaluaciones. Actualmente dos agencias estn involucradas en el desempeo escolar. El Ministerio de Educacin establece un convenio con las escuelas en donde se definen sus recursos, el currculum y las prcticas aceptadas; y la Oficina de Reunin Educativa, evala el desempeo y publica los resultados de cada escuela. El sistema de rendicin de cuentas se basa en evaluaciones muestrales a alumnos representativos nacionalmente. stas identifican los aspectos en donde hubo mejoras, y los resultados se comparan con los de aos anteriores. Adicionalmente, se obtiene informacin para establecer prioridades, cambios en el currculum y polticas de capacitacin para los profesores. 43 Departamento de Educacin en Ministerio de

Las escuelas deben establecer metas especficas de desempeo acadmico, en conjunto con el Ministerio. Estas metas se incorporan a sus planes de largo plazo y deben presentar informes anuales de su cumplimiento. El objetivo es aumentar el aprovechamiento y reducir la disparidad entre grupos de estudiantes, sobre todo en el idioma y cultura de los indgenas Maori. Aun cuando la Oficina de Reunin Educativa visita las escuelas y evala su trabajo, no tiene autoridad para exigir cambios en las escuelas, slo el Ministerio de Educacin puede hacerlo. Sin embargo, en la prctica, la Oficina de Reunin Educativa es la agencia gubernamental con mayor injerencia en la rendicin de cuentas. A pesar de no ser obligatorio, los resultados de la inspeccin estn a disposicin de los padres de familia y de la sociedad en general. El objetivo del sistema de rendicin de cuentas de Nueva Zelanda es mejorar el aprendizaje de los estudiantes y elevar la calidad del diseo, evaluacin y enseanza de los programas. Adems, se busca que todas las escuelas cumplan estndares mnimos de calidad. Nueva Zelanda tambin implant el modelo de escuelas charter, que ofrece otras opciones fuera de las escuelas tradicionales.

Retos del Sistema de Rendicin de Cuentas Segn algunos investigadores, en un principio la Oficina de Evaluacin Educativa se consider como una agencia amenazadora que no ofreca ayuda. Las quejas de las escuelas destacaban que no podan definir las medidas que seran evaluadas, y que los reportes siempre eran negativos. Se deca que lo positivo se vea como algo esperado y se enfatizaba lo negativo. En el nuevo modelo, la Oficina de Evaluacin Educativa adems de revisar y evaluar el desempeo escolar, ofrece asistencia para definir mejores polticas; gua y sugiere programas alternativos que ofrezcan mejores resultados y propicia la auto-evaluacin en las escuelas.

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Australia 54, 55, 56, 57 Sistema Educativo Est dividido en pre-grado, primaria, bachillerato, tecnolgico, universidad y posgrados. Australia cuenta con aproximadamente 9,000 colegios de primaria y bachillerato (70% son pblicos) y 38 universidades (todas perteneciente al estado). En los colegios estatales, los australianos no pagan matrcula ni de pensin. Por ley, la responsabilidad de proveer, regular y financiar la educacin recae en el gobierno de cada estado y territorio. Rendicin de Cuentas A nivel nacional, el gobierno trabaja con los estados, territorios, escuelas privadas, con autoridades, padres de familia, educadores y otras organizaciones para mejorar la calidad educativa. Las estrategias y desarrollo de programas y servicios a nivel nacional estn coordinadas por el Consejo Ministerial de Educacin, Empleo, Capacitacin y Jvenes. El sistema de cooperacin est basado en las metas nacionales de la educacin, establecidas en 1999. Los objetivos se enfocan a los resultados de aprendizaje de los alumnos, la provisin de una estructura de reportes nacionales del aprovechamiento de los estudiantes y la rendicin de cuentas de las autoridades escolares. Las Cooperativas de Padres de Familia y Escuelas son un sistema de participacin que se desarroll en cooperacin con distintas organizaciones como el Consejo de Escuelas Pblicas, el Consejo de Padres de Familia y las autoridades de escuelas pblicas y privadas, asociaciones de directores, acadmicos y comunidades estudiantiles en todo el pas. Su objetivo es ayudar a las comunidades escolares a construir una corresponsabilidad efectiva con las familias para apoyar el aprendizaje de los estudiantes. Tambin se asegura que los padres y el personal de las escuelas entiendan que la responsabilidad de la educacin depende del trabajo en equipo.

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Los departamentos de educacin obtienen datos de desempeo de las escuelas a travs de evaluaciones en tercero o quinto grado de las escuelas primarias. Esta informacin se difunde mediante reportes escritos y reuniones entre padres de familia y docentes. En ellos se incluye el desarrollo en reas como actitud, esfuerzo, hbitos de trabajo, asistencia y valores. El progreso en estos conceptos se compara con las metas de la escuela. Para cumplir con las metas se crearon los Premios Nacionales para la Educacin de Calidad, otorgados por primera vez en 2003. Los premios reconocen a maestros, directores y personal administrativo que contribuyen a la comunidad escolar y a mejorar los resultados de los estudiantes. Las categoras se dividen en excelencia de maestros, directores, mejoramiento escolar, compaerismo entre familias y escuelas, liderazgo de maestros principiantes. Estos premios no estn considerados en un sistema formal de rendicin de cuentas. Los sindicatos de maestros y la burocracia obstaculizan la diseminacin de los resultados de las evaluaciones, argumentando que ello daa la reputacin de escuelas y la autoestima de los alumnos. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES: AMRICA LATINA

Descentralizacin y Rendicin de Cuentas en Amrica Latina Durante las ltimas dos dcadas del siglo XX, la mayora de los pases latinoamericanos se ha preocupado por descentralizar los servicios y las obligaciones educativas de los gobiernos federales58 (ver Grfica 1). Para el ao 2000 slo Costa Rica, Ecuador, Panam y Uruguay mantenan sistemas educativos totalmente centralizados. Los motivos detrs de este esfuerzo fueron: Eficientar el uso de los recursos en los sistemas educativos. Mejorar la calidad educativa e incrementar la rendicin de cuentas Adaptar la educacin al contexto y necesidades locales.

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Grfica 1: Nmero de Pases con Reformas Educativas en Amrica Latina59

La descentralizacin educativa en la regin, gener algunos acomodos entre los distintos niveles de gobierno y por lo tanto en los esquemas de rendicin de cuentas. En algunos casos se realiz una gran descentralizacin hacia las escuelas, en otros el gobierno central mantuvo el control de la mayora de las funciones.

Tipos de Descentralizacin En este contexto identificamos varios niveles de descentralizacin, segn las prioridades de cada reforma. La literatura identifica cuatro tipos de decisiones escolares/educativas susceptibles a descentralizarse del gobierno federal:

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Tabla 2. Factores Educativos60

Organizacin pedaggica instruccin y

Seleccin de la escuela por parte del alumno. de Tiempos de instruccin. Seleccin de libros de texto. Definicin del contenido del plan de estudios. Seleccin de mtodos pedaggicos.

Administracin personal

del Contratar y remover al director de la escuela. Reclutar y contratar a maestros. Definir y aumentar los sueldos de maestros. Definir responsabilidades de instruccin. Definir las polticas de capacitacin.

Planeacin

Crear o cerrar una escuela. Seleccionar escuelas. Definir del contenido del curso. Establecer las evaluaciones para monitorear el desempeo escolar. los programas ofrecidos por las

Recursos

Establecer planes de desarrollo. Distribuir el presupuesto para el personal. Distribuir el presupuesto financiero. Distribuir el recursos para la capacitacin.

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Dependiendo de los objetivos de cada reforma, los pases de Amrica Latina descentralizaron la toma de decisiones en la siguiente forma:
Tabla 3: Quines toman las decisiones? N=Nacional, R= Regional, L= Local, E= Escuela Tipo Decisin Nivel de descentralizacin Org. pedaggica y de Seleccin mtodos pedaggicos Contratar y remover al director de la escuela Admon. del personal R E L E R E de E E E E E E instruccin Seleccin de textos E E E E N E R E L E R E de Decisin ARGENTINA MINAS GERAIS CHILE EL SALVADOR MXICO NICARAGUA
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Reclutar y contratar a maestros Definir y/o aumentar los sueldos de R R L N N E maestros Definir exmenes N R N N N N R R L E R E

Planeacin

Plan de desarrollo Determinar gastos E E E E

Recursos

R el

N,L

N,E

Distribuir presupuesto personal

de

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Como se observa en la Tabla 3, en Mxico las decisiones a nivel escuela an se encuentran sumamente limitadas. La descentralizacin educativa se origin a nivel estatal y la federacin todava mantiene una parte importante de las decisiones. Mejores Prcticas de Amrica Latina Brasil62 La responsabilidad de la provisin de servicios de educacin bsica recae en los estados y municipios. Los estados cuentan con la autonoma suficiente para establecer sus mecanismos de evaluacin y rendicin de cuentas.

Minas Gerais Fue el primer estado brasileo en establecer una poltica de evaluacin educativa censal. Los objetivos de esta poltica fueron:63

Medir el nivel de desempeo de los alumnos al final del Ciclo Bsico de Alfabetismo.64

Generar datos para su utilizacin en la formulacin de una poltica de instruccin de lectura y escritura.

Identificar problemas curriculares crticos. Ofrecer a los maestros apoyo para superar las dificultades.

La poltica de evaluacin fue tambin una oportunidad para medir la efectividad de la primera auto-evaluacin en Brasil. Sin embargo, aun cuando esta evaluacin provea elementos para la rendicin de cuentas, no se utiliz para ello. En el ao 2000 se modific la poltica de evaluacin educativa de Minas Gerais, creando el Sistema para la Evaluacin de la Educacin Pblica (SIMAVE), que signific un gran avance en este campo. A pesar de las mejoras en el levantamiento de la informacin, Minas Gerais mantiene un sistema de rendicin 50

de cuentas de bajas consecuencias. El SIMAVE no vincula los resultados educativos a consecuencias, positivas o negativas para los actores en la educacin. Adems de contar con un sistema de evaluacin, Minas Gerais descentraliz parte importante de la educacin a las autoridades de cada escuela y su localidad. Con este proceso, las escuelas ahora pueden seleccionar sus libros de texto, establecer un plan de desarrollo pedaggico y administrar los recursos no vinculados al personal. Aun cuando el ministerio de educacin establece los requisitos para ser profesor y/o director, las escuelas son las encargadas de contratar, capacitar, evaluar y, en su caso, despedir a los maestros. La mxima autoridad es el Colegiado Escolar, formado por maestros, padres de familia, estudiantes y funcionarios administrativos de la escuela. Para su contratacin, los candidatos a directores tienen que presentar un examen escrito. Aqullos con las calificaciones ms altas deben presentar un programa de trabajo a la comunidad y es sta quien elige al director democrticamente. Con su participacin en este proceso, la comunidad ha adquirido un importante poder en los asuntos educativos en un estado y en su propia escuela. A pesar de que no existe una evaluacin sistemtica de la reforma, los alumnos de Minas Gerais poseen el desempeo acadmico ms alto de acuerdo a los exmenes estandarizados. Las reformas se consideran tan exitosas que otros estados replicaron el modelo en sus sistemas educativos.

Cear Este estado cre un sistema formal de incentivos para escuelas participantes en programas de evaluacin con el que estimula a la escuela, sus maestros y sus alumnos a obtener buenos resultados. Prev el pago de recompensas

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dependiendo de los resultados de evaluaciones externas y, en los casos exitosos, se premian econmicamente y se reconocen pblicamente. Las caractersticas del premio son: Se evalan portugus y matemticas en cuarto y octavo grados. Las mejores 100 escuelas reciben el premio, siempre y cuando mantengan un promedio arriba de 5, de una escala del 1 al 10. Para las mejores 50 escuelas el premio es el 100% de lo asignado para ese ao. Para las siguientes 50 el premio es del 50%. El premio es para cada miembro del personal de la escuela. Para el ao 2002 el premio fue de $270 USD para los docentes y $100 USD para el personal administrativo. Los alumnos con mejores puntajes tambin reciben premios.

Este programa an no ha sido evaluado. Sin embargo, al utilizar nicamente a los puntajes como medida de desempeo acadmico, sin considerar el contexto escolar y origen de los alumnos, puede predecirse que los ganadores del premio siempre sern de zonas urbanas.

Rio de Janeiro Creado en 2000 bajo el nombre de Nueva Escuela, el programa busca mejorar la calidad de la educacin, establecer mtodos ms democrticos de gestin escolar, integrar la accin gubernamental y mejorar las condiciones de trabajo de los profesores, la universalizacin de la asistencia, mejorar las remuneraciones y la capacitacin de los maestros. El programa evala tres componentes de las escuelas: Desempeo acadmico: promedio de los puntajes de los alumnos en portugus y matemticas.

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El ndice de gestin: indicador que permite medir la capacidad administrativa de las escuelas (planificacin, integracin con la comunidad, participacin, proceso educativo, enseanza, recursos humanos, recursos financieros, infraestructura y nutricin).

El ndice de eficiencia: se refiere al ndice de aprobacin de la escuela para cada uno de los niveles y modalidades ofrecidas.

El ndice final es el promedio de los tres indicadores. Las escuelas son clasificadas en cinco niveles segn su desempeo. Cada nivel significa una gratificacin mensual distinta. La mxima bonificacin es de $170 USD para maestros de tiempo completo y $125 USD para los directores.

Paran Avanz considerablemente hacia un modelo de rendicin de cuentas basado en el derecho a voz de los padres de familia y de la sociedad. La Secretara de Educacin de Paran produce los informes del desempeo escolar que ofrecen informacin relevante y accesible para los padres de familia. Asimismo da instrucciones de cmo utilizar la informacin para promover mejoras en las escuelas. Este esquema no ofrece a los maestros ningn incentivo positivo o negativo. La Libreta de Notas Escolares (ver Anexo 3) fue introducida por primera vez en 2001. Es otro componente de una amplia estrategia para fortalecer a la sociedad de Paran y contrarrestar el poder del sindicato de maestros. Nicaragua Como resultado del nuevo gobierno de coalicin de 1991, el gobierno de Nicaragua estableci Consejos Consultivos en las escuelas pblicas con el objetivo de involucrar a la comunidad y a los padres de familia en la toma de decisiones de la escuela. Los consejos se integran por el director de la escuela,

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los maestros, padres de familia y estudiantes. Su nmero vara segn el tamao de la escuela. Todos sus miembros, excepto los estudiantes, tienen voz y voto. Mediante una reforma efectuada en 1993, los Consejos Consultivos se convirtieron en Consejos Directivos, con mayores facultades administrativas, lo cual confiri autonoma a las escuelas y transferencia de responsabilidades administrativas a los consejos. En 1995 se llev a cabo una reforma que separ la administracin de escuelas rurales de las escuelas urbanas. Para las primeras se crearon los Ncleos Educativos Rurales Autnomos (NER) que son grupos de escuelas rurales, formadas alrededor de una escuela central o eje. Todos los miembros de cada NER participan en un consejo directivo. En el caso de los NER su consejo directivo est basado en la escuela central, que usualmente es la ms grande en nmero y la nica que tiene un director. En promedio, los NER estn conformados por dos a cuatro escuelas. Las escuelas autnomas, ya sean urbanas o rurales, cuentan con facultades parecidas a las de las escuelas privadas (ver Tabla 4). Aunque legalmente las escuelas son autnomas, no todas ejercitan sus facultades.

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Tabla 4: Reforma Educativa en Nicaragua Funciones Estructura del Sistema Educativo Promociones del Personal Establecer el Currculo Certificar Maestros Expandir las horas de cada tema Programacin de actividades extracurriculares Establecer Mtodos Pedaggicos Formular plan pedaggico anual Seleccionar libros de texto Evaluar Estudiantes Establecer escuelas Contratar y despedir a un director Contratar y despedir a maestros Establecer obligaciones de Ministerio entre Antes de la reforma Ministerio Ministerio Ministerio Ministerio Ministerio Ministerio Ministerio Ministerio Ministerio Escuela Ministerio Ministerio Ministerio Ministerio y Escuela el Ministerio y Escuela Ministerio Escuela Ministerio PostReforma Ministerio Ministerio Ministerio Ministerio Escuela Escuela Escuela Escuela Escuela Escuela Escuela Escuela Escuela Escuela Escuela Escuela Escuela Escuela Escuelas Privadas Ministerio Ministerio Ministerio Ministerio Escuela Escuela Escuela Escuela Escuela

equivalencias

estudiantes y administrativos Establecer presupuesto Establecer cuotas para servicios extras Establecer cuotas voluntarias Establecer cuotas mensuales Fuente: King and Soler
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Administrar

Escuela

Escuela

Ministerio Escuela Escuela

Escuela Escuela Escuela

Aun cuando la reforma es un avance importante en la rendicin de cuentas, no existen mecanismos para evaluar a los alumnos y establecer las responsabilidades de los profesores. Sin embargo, los directores y maestros s tienen el incentivo de cumplir con las expectativas del Consejo.

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Las evaluaciones a las reformas muestran que gracias a la autonoma, las escuelas toman cada da ms decisiones relacionadas con la educacin, y encuentran que la autonoma real de las escuelas (medida por la cantidad de decisiones que toman en la prctica) est altamente relacionada con el desempeo acadmico. Colombia En 1992, estableci un sistema de vales o vouchers destinados a grupos especficos de educacin secundaria. El principal objetivo del programa era incrementar la transicin de los nios pobres de la educacin primaria a la secundaria. La participacin en este programa, tanto por parte de los municipios como de las escuelas privadas, fue voluntaria. Los vouchers son una herramienta que provee a los padres de familia de un vale que pueden usar para inscribir a un hijo en una escuela pblica o en una escuela privada. El sistema de vouchers est enfocado a los estudiantes ms pobres. La seleccin de los beneficiarios considera las caractersticas socioeconmicas de sus localidades, por lo que para recibir los vouchers, el alumno y su familia deben comprobar que residen en una zona de alta marginacin. El monto del voucher vara segn la escuela y la cantidad que reciben tiene un lmite que excede la colegiatura de las escuelas privadas de bajo costo, pero cubre menos de la mitad de las escuelas privadas ms caras. En este programa participan solamente los alumnos de familias pobres. En Colombia las escuelas pblicas ya tenan un sobrecupo, por ello los vouchers fueron un medio para aumentar la asistencia a la secundaria a un bajo costo. Adicionalmente, los vouchers dieron la libertad a los alumnos y sus familias para escoger sus escuelas y demandar mejores resultados. El programa termin en 1997, pero algunos gobiernos municipales decidieron continuarlo con fondos propios.

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El Salvador Debido a la guerra civil de los ochenta, muchas escuelas rurales de El Salvador no tenan acceso al sistema educativo tradicional. En respuesta, algunas comunidades tomaron el control de las escuelas de sus localidades. Concluida la guerra, las autoridades educativas advirtieron en las escuelas autnomas la oportunidad de mejorar la cobertura y calidad educativa. Con esta experiencia, en 1990 el gobierno salvadoreo puso en prctica el programa EDUCO que busca descentralizar la educacin y promover la participacin de los padres de familia y la comunidad en general. EDUCO propuso proveer el acceso a la educacin en las regiones ms pobres y aisladas del pas, mejorar la calidad de la educacin pre-primaria y primaria, y volver ms eficiente la administracin de las escuelas. Para ello se responsabiliza a las comunidades, bajo el supuesto de que ellas conocen mejor que nadie las necesidades educativas locales. Las escuelas EDUCO son administradas por la Asociacin Comunal para la Educacin (ACE). La seleccin de sus miembros, realizada mediante eleccin democrtica entre los padres de familia, se lleva a cabo cada dos aos. El ACE firma un convenio con el Ministerio de Educacin Federal y se responsabiliza de ofrecer educacin a cierto nmero de alumnos. A partir de la firma, el ACE es responsable de contratar y remover a maestros, monitorear su desempeo y de equipar y ofrecer mantenimiento a las escuelas. El ACE posee facultades extensas en la administracin escolar, sin embargo, el Ministerio de Educacin tiene la facultad de seleccionar los libros de texto y fijar los sueldos de los maestros.

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Pese a que muchas escuelas EDUCO no ejercen todas sus facultades, las evaluaciones rigurosas muestran avances importantes pues demuestran que los maestros dedican ms tiempo a los padres de familia, tienen menos problemas de ausentismo y se esmeran ms en la enseanza. Adems, existe evidencia de que los padres de familia participan ms activamente en la escuelas EDUCO que los de escuelas tradicionales.

Chile En 1996 el gobierno chileno introdujo el Sistema Nacional del Desempeo de Establecimientos pas. El SNED otorga un premio econmico al desempeo de los docentes con el objeto de aumentar la motivacin de los maestros y mejorar la calidad educativa. Adicionalmente, difunde informacin a los padres de familia y a la sociedad sobre el desempeo acadmico. El SNED cuenta con dos objetivos: Educacionales Subvencionados (SNED). Las escuelas subvencionadas son pblicas y privadas, y representan el 90% de las escuelas del

Mejorar la oferta educativa a travs de la motivacin y premios econmicos que se ofrecen a los docentes.

Fomentar la demanda de una educacin de calidad mediante la informacin que se brinda a la comunidad y a los padres de familia.

Para identificar a las mejores escuelas, el SNED desarrolla un ndice de desempeo compuesto de factores que permiten medir la calidad educativa (ver Tabla 5).

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Tabla 5: Ponderadores del SNED Factor (ponderador) Indicador Indicador Promedio SIMCE en castellano y matemticas (ltimas pruebas disponibles Efectividad para cada nivel) 4 enseanza bsica; 8 enseanza bsica; 2 enseanza (37%) media Superacin (28%) Iniciativa (6%) Diferencia promedio SIMCE (ltimas dos pruebas disponibles para cada nivel) 4 enseanza bsica; 8 enseanza bsica; 2 enseanza media Desarrollo regular de actividades tcnico-pedaggicas grupales Desarrollo de actividades formativas complementarias de libre eleccin Equipo de gestin (constitucin y reuniones) Existencia de trabajo en redes por parte del establecimiento Centro de Alumnos (constitucin y reuniones) Existencia proyecto educativo institucional Participacin en reuniones de microcentros* Clasificacin del establecimiento segn sistema de inspeccin del Ministerio de Educacin Tasa de retencin de alumnos Tasa de aprobacin de alumnos Grupos diferenciales en funcionamiento Existencia de proyectos de integracin escolar No existencia de prcticas discriminatorias, del tipo: Expulsin o cancelacin de matrcula a alumnos que repiten. Expulsin o cancelacin de matrcula a alumnas por razones de embarazo o maternidad Expulsin de alumnos por razones econmicas o de rendimiento Negacin de matrcula a postulantes, a pesar de existir vacantes Negacin de renovacin de matrculas a alumnos antiguos No existencia de sanciones indebidas sobre los alumnos, del tipo: Medidas disciplinarias por razones distintas a su comportamiento Retencin de certificados de estudios y/o licencias Impedir el acceso al establecimiento o aula en horario de clases Aceptacin de la labor educacional por parte de padres y apoderados Grado de integracin de los padres en el quehacer educativo Percepcin del establecimiento por parte de los padres Percepcin de los profesores de castellano y matemticas, por parte de los padres Existencia de Consejo de Profesores Centro de Padres y Apoderados con espacio de participacin Centro de Alumnos con espacios de participacin Establecimiento define compromisos de gestin y educativos Establecimiento informa y/o analiza resultados SIMCE

Mejoramiento de las condiciones trabajo (2%) Igualdad de oportunidades (22%)

Integracin de profesores y apoderados (5%)

Nota: Existen indicadores particulares para los establecimientos de educacin especial, que son aquellos que atienden nios con diferentes tipos de discapacidades, y que no fueron incluidos en este cuadro. Centros de colaboracin docente para maestros, particularmente rurales.
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Fuente: Mizala y Romaguera (2000)

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El SNED premia a las escuelas que estn en el 25% ms alto de acuerdo al ndice construido con los factores descritos. Para tomar en cuenta factores ajenos a la escuela que afectan el desempeo acadmico, stas se clasifican en grupos homogneos que comparten caractersticas sociodemogrficas similares. El monto del premio se distribuye de la siguiente forma: el 90% de los recursos que recibe la escuela se reparte en partes iguales para todos los docentes que en ella trabajan, mientras que el 10% restante se otorga a los maestros que hayan tenido un papel relevante en el mejoramiento acadmico. En 1998 el premio represent un aumento mensual del 4% para los maestros premiados. Evaluaciones rigurosas del SNED muestran que las escuelas que obtuvieron el premio aumentaron sus puntajes en el examen estandarizado. 55 CONCLUSIN Durante los ltimos aos, Mxico registra avances considerables en la cobertura educativa, aunque en el tema de calidad educativa queda mucho por hacer. La experiencia internacional analizada en este captulo, muestra que la rendicin de cuentas en la educacin comprueba tener impactos importantes en la calidad educativa. Un sistema de rendicin de cuentas exitoso requiere evaluaciones censales, estandarizadas y comparables en el tiempo. Sus resultados deben ser pblicos y vinculados al otorgamiento de premios y sanciones para las escuelas y los docentes. Una parte sumamente importante de la rendicin de cuentas es la autonoma de las escuelas. No podemos exigir que una escuela mejore su calidad sin otorgarle las facultades para lograrlo. La mayora de los pases con sistemas de rendicin de cuentas proporcionan a sus escuelas control sobre sus gastos, sus enfoques pedaggicos, su gestin y la contratacin de su cuerpo docente.

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La informacin pblica juega un papel indispensable. Con informacin clara sobre el desempeo de sus escuelas, la ciudadana y los padres de familia tienen elementos para exigir cambios. En algunos lugares, esto ha probado ser suficiente para mostrar resultados tan positivos como los de los sistemas de pruebas estandarizadas con fuertes consecuencias para escuelas y docentes. En numerosos pases del mundo funcionan distintos sistemas de rendicin de cuentas, cada uno adaptado a su realidad social, econmica y a su marco legal. En la mayora, la participacin de los padres de familia y la existencia de consecuencias juegan un papel fundamental. En algunos, los padres de familia asumen labores de supervisin, e incluso de administracin. El siguiente cuadro presenta un resumen de las caractersticas de los sistemas de rendicin de cuentas analizados en este captulo. Tabla 6: Resumen de Elementos de los Sistemas de Rendicin de Cuentas
Premios Escuelas Charter o vouchers Evaluacin Estandarizada* Informacin Pblica a Escuelas o Docentes EEUU Inglaterra Nueva Zelanda Australia Qubec Brasil Colombia Chile Nicaragua El Salvador X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Sanciones a Escuelas o Maestros X Padres de Familia en la Toma de Decisiones

Examen de Fin de Ciclo

Examen de Fin de ao

** X

* Se refiere a evaluaciones que cumplen con el mismo estndar en un determinado espacio geogrfico ** No es obligatorio, pero algunos estados y/o distritos lo llevan a cabo

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Mxico tiene mucho por aprender de estas experiencias. En los captulos siguientes examinaremos la utilidad y factibilidad de implementar mecanismos de rendicin de cuentas.

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Captulo Tres ANLISIS DE ALTERNATIVAS PARA LA RENDICIN DE CUENTAS INTRODUCCIN En secciones anteriores se estableci la complejidad de relaciones y actores que intervienen en el proceso para mejorar la calidad de la educacin bsica. Entre ellos, encontramos la demanda de los servicios educativos (integrada por alumnos y padres de familia) y la oferta (constituida por profesores, directores de escuela y autoridades educativas). Tambin se expuso la importancia de la rendicin de cuentas para fortalecer dicho proceso y se estudiaron distintos instrumentos para ponerla en prctica. En gran medida, la efectividad de un sistema de rendicin de cuentas recae en el establecimiento de consecuencias asignadas a cada actor. Los instrumentos que se aplican - la supervisin y las pruebas estandarizadas, por ejemplo - sirven para evidenciar las fortalezas y debilidades del sistema educativo. Sin embargo, en busca de una mejora en la calidad educativa, los incentivos requieren alinearse con el fin de que las partes involucradas realicen su mejor esfuerzo. Existen tres dimensiones hacia donde orientar la rendicin de cuentas, de modo que exista una carga adecuada de responsabilidades. En primer lugar estn los profesores, responsables de transmitir los contenidos acadmicos a los alumnos. El Captulo I expuso que, en Mxico, los docentes no poseen incentivos claros para mantener altos estndares educativos. Pero ellos no son los nicos responsables de la calidad educativa; tambin influyen las caractersticas de los alumnos y el contexto donde se ubican las instalaciones escolares. En segundo lugar aparecen las autoridades educativas federales y estatales, parte esencial de este proceso; ellas administran los recursos, planean y ejecutan los programas educativos por parte del gobierno y son quienes se encargan de aplicar la Ley General de Educacin y sus reglamentos. Finalmente, en tercer trmino, se hallan los alumnos y padres de familia, cuya cooperacin es apoyar los esfuerzos

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de sus hijos y en presionar para reformar el sistema, es la clave para mejorar la educacin. La responsabilidad educativa no puede recaer en un solo actor. Los instrumentos de rendicin de cuentas deben integrar a los interesados para lograr un desempeo satisfactorio. No podemos exigir mejores resultados a un profesor, si sus alumnos no atienden a su clase, o si la escuela donde trabaja carece de las condiciones mnimas para ensear. Una propuesta efectiva de rendicin de cuentas establece un sistema de contrapesos, en donde cada actor afronta las consecuencias en su justa dimensin. En el presente captulo se proponen tres ejes para asignar estas consecuencias: la supervisin, los sistemas basados en aplicacin de pruebas, y la publicacin de la informacin. Se analizan las caractersticas de cada instrumento que fortalece la rendicin de cuentas y las consecuencias que conlleva su implementacin. Tambin se identifican aqu los costos econmicos y administrativos de cada eje.

LA FACTIBILIDAD DE IMPLEMENTAR LAS SIGUIENTES OPCIONES EN MXICO

a) Sistemas de Inspeccin y Supervisin Son herramientas efectivas para incrementar la rendicin de cuentas. Permiten recabar informacin de campo, en tiempo real, sobre lo sucedido en las escuelas a travs de los supervisores quienes facilitan el flujo de informacin hacia las autoridades educativas. Las visitas de supervisin son tiles para detectar anomalas en las escuelas y elegir oportunas acciones correctivas. En las escuelas que marchan de acuerdo con lo programado, la supervisin lo corrobora y fomenta que las autoridades educativas concentren sus esfuerzos en aquellas que ms lo necesitan.

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Estos sistemas tambin sirven para evaluar los procesos administrativos y didcticos. Los inspectores y supervisores pueden comprobar, en campo, la informacin reportada por los maestros y directores, y ms an, recabar informacin ms profunda sobre cada escuela (por ejemplo: su entorno social y las condiciones de cada plantel). En Mxico, los estados llevan a cabo las tareas de supervisin e inspeccin. La Ley General de Educacin dota de flexibilidad a cada estado para que administre este proceso, designando un encargado de supervisin dentro de sus respectivas secretaras. Los supervisores se designan mediante un escalafn, de manera similar al de la Carrera Magisterial, pues en cada entidad existe una comisin paritaria integrada por el sindicato y el gobierno estatal. Los supervisores visitan las escuelas de su zona escolar y trabajan directamente con los directores, ya que stos son los responsables de cada plantel. Los supervisores se aseguran de que la escuela cumpla con los procesos establecidos en los planes estatales de educacin. Es indispensable mencionar que existe un problema de conflicto de intereses debido a que los gobiernos estatales se autoevalan. Por un lado, disponen de incentivos para contar con buenos procesos de supervisin que los preparen para participar en las evaluaciones a nivel nacional. Por otro lado, tambin cuentan con incentivos para no exhibir los problemas de la educacin estatal, pues estos resultados afectan la imagen pblica de sus gobiernos. Sobre los efectos positivos de estos sistemas, puede afirmarse que un sistema de supervisin ms eficiente motivara a los profesores y a los directores a realizar mejor su trabajo, sobre todo si existen consecuencias. En primer lugar, los docentes experimentaran ms apoyo para realizar sus tareas, aunque tambin se sentiran presionados para entregar resultados visibles al sistema educativo.

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Los sistemas de supervisin propuestos, fortalecen la rendicin de cuentas pero no pueden aplicarse de manera aislada: son slo un complemento de los dems mecanismos de rendicin de cuentas. El impacto de la inspeccin en la calidad sera mayor si su naturaleza fuera principalmente de tipo acadmico y no administrativo. En la medida en que el supervisor se convierta en asesor de los maestros en un curso pedaggico, ser posible pasar de una enseanza tradicional basada en mtodos memorsticos a una que promueva la reflexin, resolucin de problemas y creatividad en los alumnos. Sobre los efectos negativos, puede destacarse el riesgo de que los supervisores detenten demasiado poder y asuman funciones correspondientes al director de la escuela. Asimismo, podra ocurrir que maestros y directores se prepararan anticipadamente a las visitas de supervisin, aparentando que las escuelas no enfrentan problemas. De ah la importancia de que gran parte de las visitas se realicen sin previo aviso.

b) Informacin Pblica La provisin de informacin sobre el desempeo escolar y acadmico ha probado ser un instrumento efectivo en la rendicin de cuentas. Las evaluaciones rigurosas demuestran que el simple hecho de proveer de informacin sobre la rendicin de cuentas a los padres de familia es tan importante como vincular los resultados de las pruebas a incentivos para los docentes. Al suministrar informacin a los padres sobre el desempeo de la escuela y de cada alumno, se les proporcionan instrumentos para exigir mejores cuentas a los directivos de la escuela, maestros, autoridades educativas y alumnos. A este sistema de rendicin de cuentas se le conoce como de viva voz y se refiere a la influencia que poseen los padres de familia sobre el quehacer escolar.

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Varios pases y numerosos estados, ponen en prctica polticas de este tipo para garantizar y monitorear la calidad de la educacin. 1. Resultados de Evaluaciones Estandarizadas En este esquema, quiz el ms popular, las autoridades educativas de distintos niveles aplican evaluaciones estandarizadas67 a los alumnos de diversos grados. Las pruebas se disean para comparar los resultados a travs del tiempo y, por lo tanto, medir el progreso o falta de ste en el desempeo acadmico. Al cotejarse los resultados de aplicaciones de evaluacin previas, los padres de familia pueden conocer la evolucin acadmica de sus hijos y de su escuela. En la rendicin de cuentas de altas consecuencias, los resultados se relacionan con consecuencias formales considerables para los alumnos, maestros, autoridades escolares y padres.68 Las posibles consecuencias positivas son: Para las escuelas: reconocimiento social para las mejores. Para los directores: mayor motivacin para mejorar su posicin relativa (ranking) en relacin con las escuelas de su municipio y estado. Para los docentes: ascenso profesional e incentivos financieros. Para los alumnos: completar exitosamente un nivel escolar o ingresar a otro. Para los padres: identificar las fuerzas y debilidades de la escuela a la que asiste su hijo. Las posibles consecuencias negativas son: Para docentes y directores: despido laboral, obligacin de aprobar cursos de capacitacin. Para escuelas: prdida de derecho a funcionar, reestructuracin. Para los alumnos: incapacidad para completar algn nivel escolar, obligacin de asistir a clases extra o de verano. 67

La rendicin de cuentas de altas consecuencias es comn en algunos pases del mundo. En particular, destacan algunos estados de la Unin Americana, ya que una vez establecido el No Child Left Behind, optaron por evaluar los resultados acadmicos de los alumnos mediante pruebas estandarizadas aplicadas por el propio sistema educativo estatal. Los sistemas de altas consecuencias vinculan sus resultados a los incentivos (positivos y negativos) de los docentes y directivos escolares. De la misma forma que en los sistemas de altas consecuencias, los de bajas consecuencias establecen incentivos formales (positivos y negativos), aunque sus consecuencias son menores. Entre las posibles consecuencias positivas encontramos las siguientes: Posicin alta en la clasificacin, o ranking, de escuelas. Clasificacin como Escuela de Excelencia. Buena reputacin ante la sociedad y los padres de familia.

Las posibles consecuencias negativas son: Clasificacin como escuela de bajo rendimiento. Desprestigio ante la sociedad. Mala reputacin ante la comunidad en general y los padres de familia.

A pesar de la relativa facilidad de implementacin y aparente efectividad, la rendicin de cuentas basada en evaluaciones estandarizadas, en particular la de altas consecuencias, presenta algunos problemas. Esta rendicin de cuentas, al basar los incentivos exclusivamente en los resultados de una prueba, provoca que los alumnos, maestros y autoridades, busquen la forma de aprovecharse del sistema y recibir los beneficios que otorga.

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Los problemas ms comunes al respecto son: Ensear para aprobar el examen. Con el objeto de beneficiarse y evitar sanciones, algunos maestros ponen ms nfasis en ensear a los estudiantes los temas, preguntas o tems que integran las evaluaciones que se utilizarn para medir la rendicin de cuentas. Discriminacin de alumnos. Aparece cuando los maestros buscan mejorar el promedio de sus alumnos, impidiendo que sean evaluados los estudiantes con menores probabilidades de aprobar satisfactoriamente el examen. Reducir los resultados de la evaluacin de referencia. Este problema suele presentarse al inicio de una poltica de evaluacin o cuando existe un cambio en la misma. Se refiere al hecho de que los maestros, al saberse monitoreados a travs de evaluaciones, realizan acciones para que, en la primera evaluacin, los alumnos obtengan calificaciones ms bajas y no de acuerdo a su potencial. De esta forma, los maestros garantizan que en las subsecuentes evaluaciones se perciba un aumento considerable en la calificacin, siendo por lo tanto acreedores a incentivos positivos. Grfica 1: Caso hipottico de reduccin de la referencia
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20 1995 1997 1999 2001 2003 2005

Fuente: Elaboracin propia con datos simulados

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Las evaluaciones ofrecen informacin insuficiente. Una de las principales crticas a estas evaluaciones, es que sus resultados no toman en cuenta el contexto socioeconmico de los alumnos y de su escuela. Esta situacin se vuelve injusta ya que castiga a las escuelas en peores condiciones y premia a las de mejor situacin. Para evitarlo, algunas autoridades educativas agrupan las calificaciones de escuelas con condiciones similares. Otros sistemas intentan ser ms justos al identificar el valor agregado de las escuelas. Juez y parte. Si las pruebas son aplicadas por las propias autoridades educativas, existe el riesgo de demostrar avances, aun cuando stos no existieran. Como se analiz en el Captulo 2, la provisin de informacin pblica es muy popular en el mundo. Existen ejemplos exitosos de pases, provincias y estados que realizan la rendicin de cuentas basada en pruebas estandarizadas (como Minas Gerais, Brasil; varios estados de la Unin Americana, y Chile). 2. Boletas de Progreso Educativo (BPE) La aplicacin de las boletas de progreso educativo, parte del supuesto que las escuelas deben rendir cuentas a los padres de familia y a la comunidad a la que sirven. Al proveer informacin pblica, y presentarla en esquemas accesibles y de fcil comprensin, los padres de familia exigirn mejores resultados de los maestros y escuelas. La libreta de notas incluida como Anexo 3 es un ejemplo de este tipo de boletas. Las boletas de progreso educativo se basan generalmente en los resultados de una escuela, aunque pueden abarcar un educativo: grupo de escuelas, un municipio, algunas regiones, ciertos estados o incluso pases. Las boletas de progreso

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Proveen de informacin til y accesible a los padres de familia. Son una fuente de informacin comprensible para las autoridades escolares.

Facilitan la toma de decisiones a las autoridades educativas de todos los niveles.

Estimulan la participacin de los padres de familia. Permiten estimar resultados acadmicos y compararlos con instituciones, alumnos y condiciones socioeconmicas similares.

Los principales problemas y retos de las boletas de progreso educativo son: Autonoma. Es fundamental que el nivel evaluado con la boleta de progreso educativo tenga la suficiente autonoma para realizar los cambios de mejora. Adicionalmente, la boleta sirve como informacin necesaria para llevar a cabo modificaciones en la poltica educativa. Transparencia. Para que las BPE funcionen de manera adecuada, se requiere un marco de transparencia informativa y el contar con los elementos para demandar mejores resultados y tomar decisiones acertadas. Autonoma del Evaluador. El evaluador necesita tener la suficiente independencia y confiabilidad para garantizar que las BPE se elaborarn con la mayor objetividad posible. En pases en vas de desarrollo esto puede ser de vital importancia ante la fortaleza de los sindicatos y la escasa rendicin de cuentas de las autoridades educativas. Informacin Suficiente. Las boletas deben presentar informacin suficiente y accesible para que los usuarios finales, los padres de familia, conozcan cul nivel de gobierno e institucin es responsable de los indicadores que integran las BPE. Sin esta informacin, los padres podran presionar a las instancias equivocadas.

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Las boletas son un sistema de rendicin de cuentas de bajas consecuencias, ya que en pocos casos se vinculan a incentivos (positivos y negativos) formales para los maestros y escuelas. En algunos casos se ha demostrado que informar a los padres es igual de eficiente que un sistema de rendicin de cuentas formal de altas consecuencias. En Qubec, por ejemplo, los indicadores de las boletas de progreso educativo han servido para que la prensa presione a las autoridades educativas a mejorar la calidad. 3. Indicadores Educativos El uso de indicadores en la rendicin de cuentas permite informar a la sociedad sobre el progreso y la calidad educativa. Este tipo de rendicin de cuentas es de bajas consecuencias, pues no se vincula a ningn incentivo formal. En la prctica, los indicadores llegan exclusivamente a los sectores preocupados por la calidad educativa, quienes presionan a las autoridades para rendir cuentas. Los indicadores suelen presentarse con los de aos anteriores, comparando metas, resultados de otros planteles y de subgrupos de escuelas en condiciones similares. Adems de indicadores, el reporte incluye las metodologas utilizadas para obtenerlos. Los indicadores que generalmente se publican contienen datos como: tasa de supervivencia, tasa de graduacin, cobertura neta, entre otros. En Mxico, el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin publica informacin similar a nivel estatal y nacional, no a nivel escuela. Al igual que las BPE, los indicadores poseen la ventaja de que pueden ser presentados a diversos niveles: escuela, distrito escolar, estado o federacin. Esto permite a los padres de familia y la sociedad en general conocer la situacin de las distintas escuelas y sistemas educativos.

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Este esquema de rendicin de cuentas presenta los siguientes problemas:

Falta de Mecanismo Formal. El esquema de indicadores carece de un mecanismo formal de rendicin de cuentas o incentivos. Por lo tanto, la efectividad del mismo depende de la capacidad de la sociedad, y en particular de sectores involucrados en la educacin, para presionar a las autoridades educativas y propiciar cambios de poltica pblica.

Falta de Democratizacin de la Informacin. Los indicadores se dirigen al sector de poblacin que ya muestra cierto inters en la problemtica educativa, no a los ms interesados: los padres de familia. En el caso de Qubec, el gobierno de la provincia reparte decenas de miles de reportes de indicadores y, aun as, la informacin sobre el progreso educativo se halla en manos de una minora. Suele ocurrir que cuando las autoridades educativas presentan los indicadores, revelan solamente aquella informacin favorable al sistema. La rendicin de cuentas con estas caractersticas, propicia el ocultamiento y, en algunos casos, la manipulacin de los datos.

Resultados de Evaluaciones Reportados por Organizaciones Independientes En la seccin anterior describimos posibles sistemas de rendicin en los cuales el responsable de aplicar pruebas estandarizadas de desempeo acadmico era el propio sistema educativo. Esquemas muy parecidos pueden ser aplicados con xito; en ellos, la entidad de evaluacin es independiente del sistema educativo gubernamental. En este esquema, una tercera entidad se encarga de su elaboracin. El Programa para la Promocin de la Reforma Educativa de Amrica Latina y el Caribe (PREAL) elabor, con sus contrapartes, los informes de Progreso Educativo de varios pases latinoamericanos y algunos estados subnacionales.69

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El objetivo de estos reportes es mostrar informacin accesible y fcil de comprender por la mayora de la poblacin. Su propsito es mostrar informacin accesible y fcil de comprender por la mayora de la poblacin. En este caso, por su naturaleza, el problema del agente y el principal70 se disminuye notablemente al ser un tercero, distinto al proveedor de educacin, quien las elabora y publica.

Calidad de Los Informes de Progreso Educativo Es indispensable que tanto la sociedad como quienes disean polticas educativas, se aseguren de la calidad y rigor de los reportes. Por ello, el gobierno precisa establecer requisitos mnimos de una metodologa supervisada por un consejo tcnico-acadmico. Para garantizarlo es importante que la organizacin responsable de su elaboracin goce de buena reputacin.

Pruebas Estandarizadas Implementadas por Terceros Con el objeto de eliminar el problema del agente y el principal, algunos pases han optado por utilizar pruebas aplicadas por terceros como fuente de evaluacin del desempeo acadmico y la rendicin de cuentas. Con este esquema se aplican pruebas comparables estandarizadas para la poblacin. La particularidad es que la entidad responsable es distinta al proveedor de la educacin. En aos recientes y con el objetivo de comparar los niveles acadmicos, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), realiz el Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes (PISA) con los pases miembros de esta organizacin (incluyendo Mxico). PISA evala las reas de matemticas, lengua y ciencia en estudiantes de 15 aos. La difusin de los resultados permiti conocer cmo se comparan los alumnos mexicanos con los de otros pases, respecto de esa prueba. Adicionalmente, sirve para que la prensa y la sociedad en general, exijan mejores resultados a las autoridades educativas. En este esquema tambin pueden participar otras entidades nacionales. En Estados Unidos el College Board, organismo privado sin fines de lucro, desarroll

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el examen SAT, el ms popular para ingresar a la mayora de las universidades de ese pas.71 Un esquema como ste genera la credibilidad de que el resultado de las pruebas refleja, con mayor objetividad, el desempeo acadmico. Las pruebas pueden utilizarse como fuente de informacin para un sistema de rendicin de cuentas efectivo, tanto de bajas como de altas consecuencias. Los principales problemas que enfrenta un esquema como ste son similares a los expuestos en las pruebas aplicadas por el sistema educativo. Con las pruebas aplicadas por terceros pueden obtenerse indicadores y reportes de progreso educativo, como los ya mencionados. Actualmente no existe ningn ordenamiento jurdico que impida realizar cualquiera de los esquemas ya descritos. Los informes de progreso educativo desarrolladas por terceros, no han sido aplicadas en Mxico, en ningn nivel. No existe impedimento para que un estado las opere de forma autnoma, o que un tercero sea el responsable. Los resultados de las pruebas ENLACE podran convertirse en un insumo esencial para llevar a cabo este esquema. COSTOS DE LAS ALTERNATIVAS Uno de los argumentos en contra de un sistema de rendicin de cuentas es que resulta caro y que sus beneficios no son mayores que su costo. Este argumento no es vlido al realizar un anlisis detallado de costo-beneficio; el costo de realizar evaluaciones es marginal, cuando se compara con el gasto pblico en educacin. En el ao 2006, el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin program un gasto de 121 millones de pesos.72 De ah que establecer un sistema de rendicin de cuentas en la educacin bsica, a nivel nacional, ser significativamente ms caro pero, aun as, no representar una cantidad considerable al comparrsele con el gasto en educacin.

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En Estados Unidos el costo de emplear pruebas para la rendicin de cuentas es de 4.96 dlares por alumno y se refiere exclusivamente a la aplicacin de los exmenes; no incluye el costo para administrar y llevar a cabo el proceso de rendicin de cuentas en s. Esto ltimo se modifica dependiendo del estado; por ejemplo, puede variar de 34 dlares por alumno en Delaware, hasta 2 dlares en Carolina del Sur. Cabe mencionar que el costo por alumno aumenta en los estados con menor nmero de estudiantes, pues los costos fijos son similares en cada estado.73 Aun cuando en Mxico el costo fuera similar al de Delaware (374 pesos74), representara el 3% del gasto en educacin bsica por alumno. Si tomamos en cuenta el nivel de precios de Mxico y el nmero de alumnos, es improbable que el costo en Mxico sea similar. En cuanto a los costos de las distintas alternativas, se les detalla a continuacin.

Pruebas Estandarizadas La aplicacin de estas pruebas no representa un costo considerable, incluso contratando inspectores independientes que las aplicaran para evitar algunos de los problemas ya descritos. Hoxby (2001) calcula que, dependiendo del nmero de alumnos y grados a evaluar, el costo de los inspectores independientes variara de 4 dlares a 1 dlar por alumno. Si consideramos el costo laboral en Mxico, ste sera ms barato. El mayor costo del sistema radicara en el uso de la informacin y los incentivos otorgados a maestros y alumnos. Actualmente, el maestro de secundaria con el ingreso mensual bruto ms alto gana 20,337.60 pesos.75 Si Mxico implementase un sistema de rendicin de cuentas con incentivos formales similar al de Chile, costara 3.1 mil millones de pesos. Este sistema premiara al 25% de los maestros con mejores calificaciones de acuerdo a la evaluacin con un aumento del 5% sobre su salario bruto.76 Esta cantidad representa el 1% del presupuesto anual

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para la educacin bsica.77 De llevarse a cabo un sistema de rendicin de cuentas sin incentivos formales, los resultados se publicaran y distribuiran. As, el costo sera considerablemente menor, pues la informacin podra publicarse al reverso de las tarjetas de calificaciones que actualmente reciben los padres de familia. En cuanto a la prueba ENLACE, la Direccin General de Evaluacin de la SEP report un costo de $141 millones de pesos por su preparacin y aplicacin, lo que representa un costo aproximado de 14 pesos por alumno evaluado.

Informes de Progreso Educativo Tradicionalmente, estos reportes no estn vinculadas a incentivos formales. Por ello, la mayor parte del costo se originara por la publicacin de resultados y la aplicacin de una encuesta a los padres de familia. Esta ltima no sera tan cara como otras encuestas. Los padres de familia expresaran sus opiniones y puntos de vista durante las reuniones escolares o en las propias boletas de calificaciones.

Supervisin e Indicadores de Progreso Educativo El uso de indicadores educativos es algo establecido por el INEE, que anualmente publica el reporte Panorama educativo de Mxico. Indicadores del Sistema Educativo Nacional, con los principales indicadores de progreso educativo a nivel nacional y estatal. Esto significa que no se requieren recursos adicionales a los ya presupuestados por el INEE. De igual manera, el sistema de supervisin ya establecido requiere una reestructuracin a fondo para ser ms efectivo en el mejoramiento de la calidad educativa. Lo que complica este sistema es que cada estado posee un sistema independiente de supervisin. El costo ms importante en su reestructuracin sera la capacitacin de inspectores en metodologas didcticas basadas en el alumno para que puedan actuar como agentes de cambio en las escuelas.

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Actualmente los reportes de los inspectores no son pblicos. Proponemos que se den a conocer a los padres de familia. Los inspectores podran apoyarse en la gua Qu tan buena es nuestra escuela? de la Oficina Escocesa del Departamento de Educacin e Industria, traducida por la Direccin de Evaluacin de Polticas y Sistemas Educativos de la SEP.

El Problema del Agente y el Principal Para un uso eficiente de los instrumentos de rendicin de cuentas, es preciso tener claro el concepto que, en teora econmica, se conoce como el problema del agente y el principal. El principal es quien contrata a una instancia para ejecutar una accin con la cual se beneficia. El agente es la instancia a quien se delega la accin. En principio, se debera esperar que la compensacin que el principal paga al agente sea suficiente para que el segundo satisfaga las necesidades del primero. Sin embargo, en la realidad existen factores que pueden debilitar el contrato entre ambos. Estos factores son la falta de informacin de los resultados, altos costos de monitoreo y la manera de compensar al agente. En materia educativa, el principal son los padres de familia, quienes requieren que sus hijos reciban una educacin de calidad. Para lograrlo, ellos contratan a la institucin educativa el agente y le pagan con sus impuestos o colegiaturas. En un mundo ideal, en donde existiera informacin completa, sin costos de monitoreo, se compensara a los agentes de acuerdo con la calidad del producto o servicio otorgado, y se esperara que el sistema educativo evolucionara y fuera capaz de corregir sus defectos para ofrecer una educacin satisfactoria. En la realidad, los padres de familia no tienen informacin completa sobre el estado de la educacin de sus hijos y existen altos costos de monitoreo por parte de las autoridades educativas y los profesores. Adems, las compensaciones econmicas otorgadas a los agentes del sistema educativo, no se relacionan con el desempeo.

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Tabla 1: Efecto de los Sistemas de Rendicin de Cuentas sobre el Problema Principal y Agente
Parte del problema Agente y Principal que resuelve Falta de Informacin Esquema Monitoreo adecuado de compensacin Ventajas: Este instrumento nos ayuda a conocer los esfuerzos de los profesores y las autoridades educativas. Sistemas inspeccin de Desventaja: dado que esto se realiza al X interior del sistema de educativo, persiste el problema del agente supervisando al agente. Esto puede mitigarse en la medida en que aumente la transparencia de este proceso. Ventajas: ayudan a conocer el estado de la educacin; su aplicacin se adapta a Evaluaciones estandarizadas, generadas por el sistema educativo X las necesidades particulares de nuestro pas. Desventaja: al ser aplicado por el mismo agente, pueden existir sesgos que impidan conocer con exactitud las fallas del sistema. Tarjetas de progreso educativo Ventajas: X ayudan a aprovechar la Consideraciones

Instrumento

informacin existente para entenderla mejor y a conocer cmo se llevan a cabo las operaciones al interior del sistema. Desventaja: difunde los posibles sesgos

Indicadores educativos

que la informacin reportada pueda tener, sobre todo si son producidos por autoridades educativas.

Evaluaciones estandarizadas, generadas organismos multilaterales Compensacin econmica desempeo por X por X

Ventaja: ayudan a conocer el estado de la educacin y se realizan de manera independiente. Desventaja: podran no adaptarse a las condiciones locales de nuestro pas. Ventaja: puede motivar a los profesores a esforzarse ms por educar con calidad. Desventaja: es difcil de implementar administrativa y polticamente.

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CONCLUSIN Los instrumentos mencionados en este captulo pueden utilizarse efectivamente para establecer consecuencias que motiven a los actores a participar en el mejoramiento de la calidad educativa, pero tambin pueden emplearse para distribuir las responsabilidades de manera que cada uno est dispuesto a cooperar con el sistema. El costo de la rendicin de cuentas que se plantea en este captulo abarca dos componentes. Por un lado, el costo de los instrumentos que comprenden las evaluaciones estandarizadas que se aplican de manera censal; aunque son los instrumentos ms costosos, muchas de estas acciones ya se llevan a cabo as que, para el sistema educativo, no representaran un costo fuera de margen. Por otro lado est el costo de las consecuencias; la ms onerosa sera la que otorgara una compensacin adicional a los profesores con resultados sobresalientes, como se hizo en Chile. En el siguiente captulo se analiza el costo poltico de cada instrumento y sus consecuencias. En un primer acercamiento se observa que, econmicamente, son viables.

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Captulo Cuatro RECOMENDACIONES DE POLTICAS PBLICAS PARA IMPLEMENTAR UN SISTEMA DE RENDICIN DE CUENTAS Mxico no cuenta con un sistema de rendicin de cuentas en el rea educativa y enfrenta barreras polticas que dificultan los cambios necesarios para conformarlo. Llevar a cabo las reformas necesarias exige un proceso cuidadoso, por lo que se proponen las siguientes fases secuenciales: 1. Primera Fase. Propuestas: Estndares claros y especficos. Exmenes estandarizados. Informacin pblica. Supervisin de maestros bajo reglamento vigente. Control de la desercin escolar. Rendicin de Cuentas en el uso de la Tecnologa de Informacin.

2. Segunda Fase. Propuestas: Revisin del Programa Nacional de Carrera Magisterial. Formacin de calidad para los docentes. Supervisin de escuelas y maestros. Recursos compensatorios. Incentivos: premios y sanciones. Autonoma y credibilidad de los organismos evaluadores.

3. Tercera Fase. Propuestas: Mayor autoridad y autonoma para los estados y las escuelas. Encuesta de opinin a padres. Herramientas adicionales: a. Examen de fin de ciclo. b. Maestra en Administracin Escolar. 81

c. Supervisin y evaluacin independiente. d. Escuelas pblicas con administracin privada.

PRIMERA FASE La primera etapa hacia la rendicin de cuentas se refiere a las polticas internas vigentes de la Secretara de Educacin Pblica (SEP) y en las cuales necesita profundizar y enfocar, o aqullas en las que podra tomar la iniciativa y cambiarlas de forma autnoma. ESTNDARES CLAROS Y ESPECFICOS En cierto sentido, Mxico ya tiene una visin nacional de lo que los estudiantes deben aprender en cada grado. La SEP tiene las facultades para determinar el currculo e imprimir los textos requeridos para los estudiantes del pas. Al hacerlo, las autoridades educativas identifican los temas y habilidades que se requiere impartir en cada materia y en cada grado. Esto es insuficiente para aumentar la calidad de la educacin pues, para ello, maestros y directores necesitan metas especficas que deba cumplir cada estudiante en cada materia y en cada ao. Es probable que la SEP tenga estndares nacionales de conocimiento para uso interno. Mxico necesita que stos se hagan pblicos. De esta manera, todos los involucrados en la comunidad educativa sabrn qu se espera de ellos. Si se desconocen, los estndares no pueden servir de herramienta para que los maestros y directores mejoren su enseanza ni para que los padres de familia puedan revisar el desempeo de sus hijos. Se propone que la SEP inicie este proceso con base en los siguientes pasos: Formacin del grupo de expertos responsable de revisar los estndares. El grupo debe contar con representantes de la SEP, el INEE, la sociedad civil (especialmente las uniones y asociaciones de padres de los alumnos),

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acadmicos y maestros experimentados. Los integrantes sern diferentes conforme a las materias y los grados. Asegurar que los estndares renan las siguientes caractersticas: o Entendibles. o Explcitos. o Basados en contenido y actividades especficas. o Desarrollados para cada materia y cada grado. o Basados en estndares mundiales de conocimiento. o Rigurosos. Publicar y distribuir los estndares. Deben ser difundidos ampliamente a todos los maestros, padres de familia y autoridades educativas, a travs de las escuelas y los medios de comunicacin. Educar sobre los estndares a maestros, directores y padres de familia. No es suficiente que los estndares estn disponibles, la SEP debe asegurar que todos los involucrados los entiendan y sepan utilizarlos. Esto puede hacerse a travs de talleres, plticas y manuales, por ejemplo. Promover que se capacite a los educandos para alcanzar los estndares. Continuar con pruebas censales como ENLACE, siempre y cuando estn alineadas con las materias que los estudiantes deben aprender, dar un estimado acerca de qu tan buena es una escuela para lograr los estndares. No es suficiente una evaluacin anual; las escuelas deben realizar sus propios diagnsticos varias veces al ao para medir el progreso de los alumnos hacia la meta que indica el estndar.

EXMENES ESTANDARIZADOS La informacin del ao 2006, seala que Mxico slo tiene exmenes muestrales para medir el desempeo del sistema educativo. Con los resultados de estos exmenes, se puede medir el estado actual y el progreso del sistema en general, y comparar los resultados entre estados. Tambin participa en exmenes internacionales para medir su desempeo en comparacin con otros pases. Al ser

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muestrales, estos exmenes no pueden informar acerca del desempeo de escuelas individuales, ni de los maestros o de los estudiantes especficamente. En ese mismo ao, nuestro pas dio un paso muy grande hacia un Sistema de Evaluacin Educativa que apoya la rendicin de cuentas. La Evaluacin Nacional de Logro Acadmico en Centros Escolares (ENLACE) signific que, por primera vez en Mxico, se utiliz un examen estandarizado para evaluar el logro de los alumnos en los grados 3, 4, 5, 6 de primaria y 3 de secundaria. Las pruebas ENLACE desglosan los resultados por alumno, escuela y grupo. Permiten comparar el desempeo de una de las escuelas con centros educativos de la misma modalidad en el estado o en el pas. Si bien no se puede juzgar an la eficacia de ENLACE cmo herramienta para mejorar la educacin, existen caractersticas del examen que debieran ajustarse para apoyar ms positivamente un sistema de rendicin de cuentas, como se detalla ms adelante. La administracin de un examen estandarizado necesita ser: Censal: ENLACE trata de ser censal, aunque en este ao presentaron el examen el 90% de las escuelas. Es un logro importante para el primer ao del examen, pero indica problemas para su aplicacin en algunos de los estados de la Repblica. Las autoridades educativas deben convencer a las escuelas de los beneficios de los resultados de ENLACE. Adems, es clave que la SEP promueva que se aplique el examen a todos los estudiantes del pas sin distinguir los de educacin especial o bilinge. Con pocas excepciones para alumnos seriamente discapacitados, se deben tener las mismas expectativas de conocimiento para los estudiantes en salones regulares y los de programas bilinges o de educacin especial. Con las intervenciones pedaggicas correctas, pueden aprender al mismo nivel si se toma en cuenta que los maestros

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deben realizar un mayor esfuerzo o emplear una pedagoga diferente con los nios rezagados, pero esto no implica reducir las expectativas para ellos. Longitudinal: Los datos longitudinales asignan una clave nica a cada alumno para seguirlo a travs de los aos que permanezca en el sistema escolar, sin importar el estado o la escuela en donde est inscrito. Valor de los Datos Longitudinales
Ayudar a los educadores, padres de familia y lderes de la comunidad a entender lo que funciona y lo que no funciona. Evaluar el xito de las reformas y las iniciativas educativas. Identificar escuelas con xito sobresaliente. Mostrar lo que hacen bien esas escuelas. Dar esta informacin a educadores en escuelas con menos xito. Para informar correctamente sobre el xito de una escuela, se requiere de un seguimiento de los estudiantes a travs de los aos. Quienes han estado en una escuela por mucho tiempo deben distinguirse de los recin ingresados. Los datos longitudinales permiten: Averiguar cules intervenciones tienen los mejores efectos. Identificar cules maestros preparan mejor a sus alumnos. Identificar cules escuelas tienen mejores logros con nios rezagados.

Se puede identificar informacin sobre los estudiantes individuales y su participacin en programas de intervencin, sus calificaciones en exmenes estandarizados, su avance escolar y su historia de promocin tras varios aos. Los datos longitudinales nos permiten analizar el avance de un nio frente a diversas intervenciones; adems de medir el xito de diferentes intervenciones y de distintas adjunto). escuelas (confrntese cuadro

Riguroso y Alineado con los Estndares Curriculares: Un examen estandarizado slo es til si mide el conocimiento y las habilidades que los nios del grado indicado deben haber aprendido al trmino del curso del ao anterior. Si el examen es demasiado fcil, no mostrar que los nios aprendieron lo que deban en el ao examinado. Estos exmenes tienen que ser muy rigurosos para medir el aprovechamiento de los estudiantes

ms sobresalientes.

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Otra condicin es que los exmenes deben alinearse con los estndares curriculares de cada grado. No tiene sentido aplicar a los estudiantes un examen que mide un conocimiento que no se les ense, es crucial que cada examen mida el conocimiento y habilidades exigidos por los estndares de la SEP. Orientado para Promover un Mejor Desempeo: ENLACE es un examen con bajas consecuencias. Los resultados an no tienen repercusin para los maestros, las escuelas o los estudiantes.78 Si no hay consecuencias sean premios para el buen desempeo o sanciones para el inadecuado, los exmenes no estimulan a las escuelas y a los estudiantes a mejorar su desempeo. Por otra parte, existen consecuencias familiares ya que los padres de los alumnos son informados del resultado que obtuvo su hijo en la prueba. La SEP debe de utilizar ENLACE como herramienta para que todos los involucrados se esfuercen en tener mejores resultados acadmicos. Oportuno: En 2006, ENLACE se aplic a principios de junio y los resultados se informaron en la primera semana de octubre del ao escolar siguiente, por lo que los padres de familia no pudieron usarlos para decidir en qu escuela inscribiran a sus hijos; tampoco la escuela pudo emplearlos como parte de la decisin sobre la promocin del nio, y los maestros no tuvieron la oportunidad de enfocarse en las debilidades de sus grupos para mejorar su conocimiento antes del fin de ao. Se recomienda que la SEP aplique ENLACE en marzo o abril para que contar con los resultados durante ese mismo ao escolar, haciendo un esfuerzo para minimizar el tiempo que se requiere para calificar los exmenes y difundir los resultados. Entre ms pronto las escuelas tengan los resultados de ENLACE, ms rpido podrn realizar cambios para mejorar el desempeo acadmico de los estudiantes.

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INFORMACIN PBLICA ENLACE representa un gran paso para compartir la informacin del desempeo de los estudiantes, con los padres de familia y la comunidad. El portal con los resultados de este examen brinda informacin sobre el desempeo de cada nio, escuela y grupo. La informacin de cada escuela viene comparada con otras del estado y del pas en trminos generales y dentro de la misma modalidad. La SEP dio un gran paso adelante con la riqueza de la informacin que proporciona. Los padres de familia pueden advertir el nivel de desempeo de sus hijos por cada materia, el percentil del logro de la escuela en comparacin con otros grupos de escuelas, y hasta las respuestas para cada pregunta que los alumnos contestaron. La SEP estableci en enero del ao en curso un vnculo en el sitio de ENLACE en el que se muestran los resultados de las escuelas por nivel educativo (primaria o secundaria), modalidad, estado, municipio y localidad. Adems, se asigna a cada escuela el puntaje general que alcanz en la prueba y se listan las escuelas de mayor a menor puntaje. Lo anterior permite a los padres tomar decisiones bien sustentadas sobre las escuelas de sus hijos. Reconociendo que la difusin de los resultados por Internet es limitada, la SEP propuso a los estados del pas emplear formatos para enviar por correo a los padres de estudiantes que realizaron la prueba ENLACE, y a los profesores y a los directores de escuela, una sntesis de la informacin que aparece en su sitio de Internet. La agilidad en el envo de esta informacin depende de cada estado. Para que sea til, la informacin que se proporciona a padres de familia y comunidad debe ser: Fcil de Entender. Los exmenes que se expresan en nmeros crudos no tienen sentido para quienes no saben cmo interpretarlos. Los padres de familia, docentes, autoridades educativas y el pblico en general, necesitan que los resultados se expresen claramente y sean sencillos de comprender.

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Se recomienda que los resultados se presenten en la siguiente forma: Por percentiles79, desglosados por tema dentro de cada materia, y Por categoras que demuestren, en trminos generales, qu tanto se acercaron los estudiantes al dominio de los estndares. Las categoras ms comunes son: o Se qued muy lejos de los estndares. o Se acerc a los estndares. o Cumple con los estndares. o Excede los estndares. La informacin sobre los resultados debe ser: Accesible e Informativa. Por la gran variedad de niveles socioeconmicos en Mxico, es necesario difundir los resultados de los exmenes estandarizados por mltiples medios en forma entendible, con las siguientes modalidades: A. Informes Escritos para los Padres de Familia: Internet no es suficiente para llegar a todos los padres, quienes deben recibir un informe entendible de su hijo, que les comunique sus resultados del examen ENLACE y lo que stos significan. Se sugiere la instrumentacin de informes por escrito que contengan los siguientes datos: a. Informacin del aprovechamiento del nio desglosado por cada rea de cada materia. b. Percentil en que se ubica el alumno. c. Resultados promedio del pas. d. Resultados promedio del estado pertinente. e. Resultados promedio de todas las escuelas de la ciudad o municipio. f. Resultados promedio de escuelas en condiciones similares. g. Los informes deben ser claros, con grficas apropiadas que ilustren los datos. Necesitan contar con una explicacin que proporcione a los padres informacin de las definiciones de los temas curriculares

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examinados, e informacin sobre cmo leer el informe, adems de evitar los tecnicismos. B. Informes Orales en la Escuela: Aun con un informe claro, algunos padres de familia necesitan y buscan una explicacin ms detallada o individual de los resultados del examen. Cada escuela debe planear al menos dos sesiones en sus instalaciones una en la noche y otra en el da para explicar los resultados y responder a sus preguntas. Este tipo de informes es indispensable, por ejemplo, para las personas analfabetas. C. Pizarrones Informativos en la Escuela: Para los padres de familia que no pueden asistir a las juntas informativas, y otras personas interesadas en consultar los resultados, es recomendable que las escuelas destaquen en un pizarrn de una rea comn, la informacin sobre el nivel escolar y las comparaciones con escuelas similares (del mismo nivel socioeconmico, del mismo municipio, del mismo estado), as como los resultados nacionales. D. Medios de Comunicacin: Es importante difundir a la sociedad en general, a travs de los medios, la informacin del aprovechamiento de cada escuela a nivel regional (municipal o regional). stos son los medios que se recomiendan: a. Desplegado: La manera ms comprensible de mostrar los resultados de cada escuela en un municipio, regin o estado es un desplegado en los peridicos principales de la zona. El desplegado debe ser grfico por naturaleza, con los resultados de cada escuela de la zona en total y desglosados por porcentaje de estudiantes que tiene, en cada categora de aprovechamiento. De esta forma, los padres conocern la posicin relativa (ranking) de la escuela de su hijo respecto a las escuelas de su municipio y estado. b. Televisin y Radio: Se propone a la SEP realizar una campaa de comunicacin en los primeros aos del programa, para informar a los padres de familia sobre la forma de acceder a la informacin sobre sus hijos y sus escuelas. Aunque la radio no es la forma idnea para

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difundir los resultados, en ocasiones puede ser la nica manera de hacerlo, sobre todo en comunidades rurales marginadas.

SUPERVISIN DE MAESTROS BAJO REGLAMENTO VIGENTE El sistema educativo se rige por el reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la Secretara de Educacin Pblica que le permite evaluar el desempeo de los maestros en ciertas reas, por lo que constituye una herramienta til para la supervisin. Para apreciar el espritu de este Reglamento a continuacin transcribiremos algunas de las disposiciones que establece respecto a la falta de puntualidad: Artculo 80.- La falta de puntualidad en la asistencia a las labores a que se refiere la Fraccin II del artculo 25, estar sujeta a las siguientes normas: A) Todo empleado que se presente a sus labores despus de transcurridos los 10 minutos de tolerancia que concede este reglamento, pero sin que el retardo exceda de 20 minutos, dar origen a la aplicacin de una nota mala por cada 2 retardos en un mes. C) Transcurridos 30 minutos, despus de la hora fijada para la iniciacin de las labores, no se permitir a ningn empleado registrar su asistencia, por considerarse el caso como falta injustificada y el trabajador no tendr derecho a percibir el salario correspondiente. F) La falta del trabajador a sus labores, que no se justifique por medio de licencia legalmente concedida, lo priva del derecho de reclamar el salario correspondiente a la jornada o jornadas de trabajo no desempeado. Como puede apreciarse, las medidas para sancionar a los docentes son tiles en el corto plazo siempre y cuando las apliquen las autoridades- pero no son suficientes para motivarlos a un mejor desempeo en beneficio del aprovechamiento acadmico de los estudiantes. Esta normatividad no constituye un incentivo suficiente para cambiar radicalmente la calidad de educacin en Mxico.

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CONTROL DE LA DESERCIN ESCOLAR La desercin es causa principal de la baja escolaridad en el sistema escolar mexicano, especialmente en la secundaria. El ndice nacional promedio de desercin en primaria es del 1.8% y en secundaria el 7.4% en el ciclo escolar 2004 / 2005, mientras que la taza de no conclusin en tiempo normativo fue de 10.3% en primaria y de 21.2% en secundaria en el mismo ciclo escolar.80 A pesar de lo anterior, no hay consecuencias para el sistema y los actores (administrativos y docentes) cundo los nios no van a la escuela. El sistema escolar no tiene una responsabilidad explicita de retener a sus estudiantes. Dado que los recursos presupuestales dependen de la matricula escolar, hay un incentivo para inflar los nmeros de estudiantes inscritos para obtenerlos. Para que funcione la rendicin de cuentas de la desercin escolar, se requieren metas sobre la tasa de asistencia e incentivos para cumplirlas. Se recomienda: Exigir por ley, la declaracin de la matrcula nominal con un identificador, en la inscripcin de cada ao. El rgano receptor inicial de esta informacin podra ser el INEGI. Auditar por muestreo aleatorio la veracidad de la informacin proporcionada por los directores escolares (con consecuencias por el falseamiento de la informacin). Establecer metas progresivas de retencin de estudiantes por parte de los directores de escuela. Utilizar el cumplimiento de las metas como un elemento adicional en la promocin en Carrera Magisterial y para el otorgamiento de estmulos. Establecer consecuencias para las escuelas y los directivos que no cumplan con las metas de retencin. Instituir un procedimiento para la evaluacin del riesgo de abandono de la escuela (desercin) a fin de aplicar mecanismos preventivos.

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RENDICIN

DE

CUENTAS

EN

EL

USO

DE

LA

TECNOLOGA

DE

INFORMACIN En estudios recientes sobre Enciclomedia, llevado a cabo por un grupo de investigadores de la Universidad de Harvard conjuntamente con investigadores del ILCE y de la SEP, se report la ausencia de rendicin de cuentas para asegurar su uso correcto. Los estudios coincidieron en que haba poca o nula rendicin de cuentas respecto al uso de Enciclomedia, por ejemplo. Hay escuelas o aulas en donde se usan las pantallas interactivas mucho menos de lo recomendado. O bien se encuentra pendiente su instalacin. Un maestro expres que, Si yo no lo quiero usar a nadie le interesa.81 Es importante que el gobierno investigue el impacto esperado de nuevos programas educativos, especialmente en programas de tecnologa cuando los costos son muy elevados. Al introducir el programa Enciclomedia las autoridades educativas debieron proveer expectativas para su uso en trminos de cantidad y calidad. Despus de establecer la expectativas, necesitan verificar que la tecnologa se est usando correctamente y en la cantidad de veces requerida. Esto se puede hacer a travs de reportes en lnea de uso emitidos por las mquinas y monitoreo informal de los maestros a travs de sus planes de clase y revisiones peridicas al azar en el saln de clases.

SEGUNDA FASE En esta fase se plantean reformas ms complicadas, porque requieren cambios fundamentales en el sistema educativo mexicano. Las reformas que se recomiendan se orientan a un mejoramiento significativo en la calidad de la enseaza. Estas reformas se agrupan bajo los siguientes rubros:

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REVISIN DEL PROGRAMA NACIONAL DE CARRERA MAGISTERIAL Como se analiz en el Captulo 1, El Programa Nacional de Carrera Magisterial (PNCM) no contribuye a la creacin de una cultura de responsabilidad basada en resultados. Los procesos de evaluacin de este programa ponen nfasis en los grados acadmicos, la preparacin profesional y los cursos de actualizacin y de superacin personal, los cuales suman un 60% de la ponderacin que se considera en la evaluacin de los profesores. Es necesario, por lo tanto, revisar este programa para que sean los factores relativos al desempeo profesional del profesor y al aprovechamiento escolar de los alumnos (medido en pruebas estandarizadas como ENLACE), los que sean determinantes para el ascenso del profesor en las categoras que comprende el PNCM. Por otra parte, una vez que un profesor asciende de categora en el PNCM no se considera la posibilidad de que descienda de nivel por bajo desempeo. Lo anterior no motiva a mejorar el desempeo por lo que se recomienda se evale peridicamente, por ejemplo cada dos aos, el desempeo de los profesores que se encuentren en el PNCM de tal manera que puedan ser promovidos de categora o bien, reasignados a categoras inferiores.

FORMACIN DE CALIDAD PARA LOS DOCENTES Se requiere exigir mejor rendimiento de los docentes desde el inicio de su ejercicio profesional; la realidad es que muchos carecen de la formacin adecuada para ensear con la calidad necesaria y as lograr las metas de los estndares acadmicos. En Mxico, la formacin de maestros todava se basa en un modelo anticuado: el maestro es el centro de atencin y la pedagoga se sustenta en la memorizacin, en lugar del razonamiento crtico y la solucin de problemas. Si bien es cierto que habr que esperar algn tiempo para que una reforma en la formacin de maestros empiece a dar frutos, es un requisito para exigir altos niveles de desempeo. Sera injusto demandar que los maestros asuman la responsabilidad de elevar el nivel de aprovechamiento de sus estudiantes, a nivel internacional, si carecen de las herramientas para hacerlo. Una formacin de

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calidad para el personal docente y de supervisin, debe incluir los siguientes aspectos:

Formacin en la pedagoga ms avanzada y probada por experiencia: La informacin sobre las mejores prcticas en enseanza es considerable, pero en general tiende a enfocarse en cambios crticos para aumentar radicalmente la calidad de enseanza. Los cambios incluyen: o Enseanza enfocada en el educando. o nfasis en razonamiento crtico. o Orientada hacia la solucin de problemas. o Capacitacin en formas interactivas de aprender, incluso las que son dirigidas por el estudiante. o Capacitacin sobre nuevas formas de usar materiales didcticos en el saln de clases. o Capacitacin en mtodos de diagnstico, incluyendo el monitoreo de progreso del estudiante. o Formacin especfica sobre cmo desarrollar los estndares en las actividades del saln de clases. o Sistemas de intervenciones rpidas e intensas para nios rezagados. o Capacitacin en metodologa que toma en cuenta las diferentes formas en que aprenden los alumnos.

Sistema de Capacitacin para los Directores e Inspectores: Actualmente los directores e inspectores son maestros experimentados, aunque la gran mayora no tiene formacin adicional en la gestin escolar. Los temas que en este campo se proponen son: o Elaboracin y manejo del presupuesto. o Direccin y motivacin a los docentes y empleados. o Estrategias de comunicacin eficaz. o Elaboracin de un plan estratgico y un plan de trabajo para la escuela. o Tcnicas para supervisar, asesorar y evaluar a los maestros.

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SUPERVISIN DE ESCUELAS Y MAESTROS El ausentismo es un serio problema en varias entidades, especialmente en escuelas rurales. Algunos maestros faltan parte del ao, lo que va en deterioro del aprovechamiento de sus alumnos. Ante el rezago de numerosos alumnos, es vital que el maestro dedique mayor tiempo a la enseanza. Aunque las escuelas an no tienen la capacidad de hacer los cambios necesarios para aumentar la calidad de educacin, existen reas en donde los directores y supervisores o inspectores pueden exigir un mejor desempeo de sus maestros. Las autoridades educativas estatales ahora pueden disponer de informacin sobre la situacin de las escuelas y exigir mejoras a los directores. Los ejemplos ms destacados son:

Ausentismo de los maestros: Es un problema en numerosas escuelas, que puede solucionarse mediante la supervisin y las sanciones.

Uso de buenas tcnicas pedaggicas: A travs de observaciones formales e informales, los directores e inspectores pueden asegurar que los maestros utilicen las mejores prcticas de enseanza en el saln de clase. Si stos enfrentan problemas, les pueden dirigir a los recursos disponibles, tales como: o Observacin de maestros experimentados. o Clases o cursos de desarrollo profesional. o Libros sobre nuevos mtodos pedaggicos. o Asesora de otros maestros o del director.

Desempeo del estudiante: Gracias a las pruebas censales, las escuelas y los estados cuentan con mucha informacin sobre el desempeo especfico de cada escuela. En esta fase deben colocarse las bases de una supervisin ms detallada como: o Identificar nios rezagados e iniciar intervenciones para incrementar el aprovechamiento acadmico.

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o Identificar maestros que no han tenido xito con el desempeo acadmico de sus estudiantes, diagnosticar las causas de su bajo desempeo e iniciar acciones correctivas. o Identificar escuelas rezagadas y dirigir recursos y capacitacin hacia stas. Tiempo escolar bien utilizado: El tiempo escolar malgastado es otro problema que puede minimizarse con la supervisin de los directores e inspectores con visitas sorpresa a los salones. Ausentismo de los estudiantes: Debe ser investigado por los maestros a fin de promover planes de accin que lo reduzcan. Por ejemplo, para los alumnos que provengan de zonas alejadas a la escuela, gestionar recursos para dotarlos de transporte.

RECURSOS COMPENSATORIOS Se podra exigir mucho a maestros y alumnos con base en la idea de que todos los estudiantes pueden aprender a niveles altos. Sin embargo, hay que reconocer que algunas poblaciones tienen desventajas muy grandes por superar. Las escuelas con poblaciones vulnerables, donde los estudiantes estn sumamente rezagados, requieren atencin especial para lograr las mismas metas que los dems estudiantes. Se proponen las siguientes polticas compensatorias:

Incentivos econmicos para maestros excelentes: Un maestro excelente puede ser definido por su xito para lograr que sus alumnos alcancen los estndares curriculares.

Recursos adicionales para asesora: Fondos para pagar a maestros o tutores que ensean a pequeos grupos de educandos con discapacidades.

Capacitacin adicional: Fondos para capacitacin adicional en las mejores prcticas para elevar el nivel de aprovechamiento de nios rezagados.

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INCENTIVOS: PREMIOS Y SANCIONES Hemos analizado que el simple hecho de que la informacin sobre el desempeo escolar sea pblica es un fuerte incentivo para que los docentes y las autoridades sientan la presin para mejorar. Si no existe suficiente presin de la comunidad, ni el docente ni los administradores tendrn incentivos para seguir avanzando con los alumnos y enfrentarse a los obstculos. Se les puede exigir mejora, evaluar su progreso y ofrecer apoyo para sus esfuerzos, pero se requieren incentivos positivos y negativos para generar procesos de mejora. Sencillamente, resulta muy difcil lograr metas acadmicas sin la promesa de reconocimiento a sus esfuerzos y sin la advertencia de una posible sancin por no alcanzarlas. Las sanciones a veces son controversiales. Sus detractores enfatizan que no se puede sancionar a los maestros por el bajo desempeo de sus alumnos cuando hay tantos factores extra-escolares que tambin afectan el aprovechamiento escolar. De todos modos, la accin de la escuela es, en muchos casos, la nica manera de elevar el aprovechamiento de los educandos. Aunque no puede cambiarse la situacin que viven los alumnos en su casa, s es posible pretender que la escuela haga su mejor esfuerzo para ayudarles a superar algunas carencias y lograr sus metas acadmicas. Un sistema de premios y consecuencias consiste en: Premios para el Desempeo Sobresaliente al Nivel Escuela. Consecuencias del Desempeo al Nivel Escuela.

Premios para Desempeo Sobresaliente: Exigir alto rendimiento de las escuelas requiere de incentivos para impulsarlas a que tomen las medidas correctivas. Se recomienda otorgar premios a nivel escuela, porque ella tiene la responsabilidad sobre los logros de sus estudiantes. Los maestros tambin comparten esa responsabilidad, pero el conceder premios a

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los maestros genera un ambiente de competencia entre ellos. Adems, la enseanza eficaz es ms accesible si toda la escuela trabaja en equipo, de ah que sea deseable premiar tambin al grupo de trabajo. Se propone otorgar premios a: Escuelas con aprovechamiento excelente. Escuelas que han logrado un cierto nivel de progreso anual, aunque todava no alcanzan el nivel excelente. Esta categora es necesaria para reconocer a las escuelas que empezaron con estudiantes con muy bajos niveles de aprovechamiento pero que estn logrando mejoras importantes. Escuelas que obtienen buenos resultados en la enseanza de educandos con discapacidades. Los premios pueden brindarse de muchas maneras, lo importante es que sean un incentivo que motive a las escuelas. Los estados establecern incentivos adaptados al contexto local. Los posibles premios seran: Recursos adicionales: Pueden asignarse recursos adicionales que las escuelas usen discrecionalmente: bonos para los empleados, mejoramientos al plantel o compra de materiales adicionales, por ejemplo. Autonoma adicional: Se puede conceder ms autonoma a escuelas sobresalientes. Esta opcin podra incluir autoridad para decidir sobre el presupuesto, sobre el currculo o la estructura del cuerpo docente. Reconocimiento pblico: Puede incluir eventos pblicos, exposicin en medios, anuncios y cobertura informativa. Recursos adicionales a escuelas sobresalientes, para capacitar a escuelas con bajo rendimiento: Puede concederse una posicin de liderazgo en la comunidad a las escuelas con alto aprovechamiento. Tendran as la oportunidad de ayudar a otras escuelas y ser compensados por esta actividad.

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Estos premios y las consecuencias, pueden ser ms eficaces utilizados en forma combinada.

Consecuencias del Desempeo: Es posible que la motivacin con premios sea insuficiente para todas las escuelas. Por ello, podra sancionarse a las escuelas ms rezagadas que no lograron las metas acadmicas. Las posibles consecuencias que podran implementarse incluyen:

Censura pblica: Reconociendo las dificultades de lograr las metas acadmicas exigidas, la censura pblica puede ser un fuerte incentivo. Cuando las autoridades educativas reconocen ante los padres de familia y la comunidad que una escuela no cumpli sus metas, la comunidad tiene el incentivo de vigilar de forma ms cercana su desempeo escolar.

Prdida parcial de control: La escuela podra estar sujeta a una rigurosa supervisin de las autoridades educativas.

Recursos o capacitacin adicional: Las consecuencias por bajo rendimiento no deben limitarse slo a sanciones. Las escuelas que estn fallando claramente necesitan ayuda en su gestin y pedagoga para mejorar significantemente durante el ao siguiente. Las autoridades educativas deberan brindar el apoyo necesario al director y a los maestros para que realicen los cambios de mejora.

Sanciones que se proponen despus de varios aos de rezago continuo:

Despedir a los directores: Si despus de algunos aos la escuela no mejora, deben existir consecuencias para los directores que son los primeros responsables del desempeo escolar.

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Prdida total de control: En este caso, el estado podra tomar control completo de la escuela para llevar a cabo los cambios necesarios e impulsar el aprovechamiento.

Cierre de la escuela: Una opcin final es clausurar la escuela y abrirla con un nuevo director y un nuevo cuerpo docente.

AUTONOMA Y CREDIBILIDAD DE LOS ORGANISMOS EVALUADORES La evaluacin educativa que lleva a cabo la Secretara de la Educacin Pblica a travs del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (INEE) y de la Direccin General de Evaluacin viola el principio fundamental de no ser juez y parte en procesos de evaluacin. Se proponen las siguientes acciones para avanzar hacia una mayor autonoma y credibilidad de los organismos evaluadores: Incrementar la participacin de representantes de la sociedad civil en el Consejo Directivo del INEE. Promover reformas al marco jurdico a fin de que el INEE adquiera plena autonoma en su operacin y financiamiento. Formalizar la participacin de los padres de los alumnos y de organismos de la sociedad civil, como transparencia Mexicana, en la supervisin de la aplicacin de ENLACE.

TERCERA FASE Despus de otorgar una formacin de calidad o desarrollo profesional de calidad a los maestros, puede exigrseles que cumplan las metas acadmicas con los estudiantes bajo su cargo. Actualmente los estados de la Repblica poseen poca autoridad para realizar cambios que incidan sobre la calidad de la enseanza. Despus de la descentralizacin educativa de 1996, los estados asumieron mayor control sobre el sistema escolar en su estado, aunque todava no tienen suficiente autoridad 100

para promover sus propias reformas. Por su parte, las escuelas tampoco poseen bastante autonoma para demandar mejor desempeo de sus maestros. En la tercera fase de reformas que se proponen que sera necesario asegurar: MAYOR AUTORIDAD Y AUTONOMA PARA LOS ESTADOS Y LAS ESCUELAS Autonoma: La SEP an concentra autoridad susceptible de ser descentralizada. Las secretaras estatales y las escuelas estn ms cerca de los estudiantes y padres de familia, que son los usuarios de los recursos educativos. Ms autonoma a nivel local dara al estado y a las escuelas, la flexibilidad para tomar las decisiones que atiendan mejor las necesidades de sus usuarios. Adems, dentro de los estados, existen grandes diferencias entre las escuelas, que subrayan la necesidad de conceder autonoma a los directores para que tomen decisiones considerando su propio contexto. La autonoma proporciona a las escuelas la flexibilidad para motivar a los maestros y a los nios para que mejoren su desempeo y logren metas de aprovechamiento acadmico.

Autonoma para los estados: Considerando la gran diversidad que existe entre los estados mexicanos, sera un error pensar que hay una sola solucin para establecer un sistema de rendicin de cuentas, pero puede proponerse ms autonoma en: o El manejo de recursos adicionales no comprometidos, ya que la mayora del gasto presupuestario que reciben est designado para gasto corriente, principalmente salarios. o Adems, requieren de autoridad sobre polticas educativas. Aunque el estado tendr que alcanzar las metas acadmicas indicadas por los estndares nacionales, deben tener la libertad de adoptar los medios que les ayuden a lograrlas. Eso no significa que desaparezcan las polticas federales, sino que los estados tambin

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tienen el derecho de dirigir sus esfuerzos a donde juzguen que es ms importante. Al respecto, necesitan autoridad para: Contratar y despedir directores y supervisores. Negociar y determinar, con el sindicato, los salarios de los maestros. Establecer un sistema de rendicin de cuentas. o Autonoma para las escuelas: Igual que los estados, no se les puede exigir mejoras cuando carecen de autoridad para realizar los cambios necesarios. Adems, no todas las escuelas son iguales. Los directores requieren flexibilidad de hacer modificaciones dirigidas al contexto especfico de la escuela. Las escuelas, individualmente, necesitan la autonoma para: Contratar y despedir maestros: Igual que en un equipo de trabajo en cualquier empresa, el jefe en este caso el director tiene responsabilidad sobre el desempeo de su equipo. A cambio de esta responsabilidad, recibe el poder de tomar decisiones que mejoren su desempeo. Como cualquier otro jefe, el director necesita poder contratar a los mejores maestros y despedir a los que fallen en sus responsabilidades. Manejar el uso de tiempo: Las escuelas tambin deben tener la autonoma para determinar el mejor uso de su tiempo dentro de la jornada escolar, con la limitacin de respetar un nmero mnimo de horas por materia cada semana. Escoger textos o materiales adicionales: Las escuelas necesitan elegir sus propios textos y materiales didcticos. Debido a que las poblaciones a la que sirven son tan distintas, stas precisan escoger materiales apropiadas para su comunidad. Manejar el presupuesto de la escuela: Para gestionar mejor la escuela y ejercer los recursos de la manera ms eficaz, los

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directores con la supervisin del estado tienen que decidir cmo ejercer su presupuesto.

ENCUESTA DE OPININ A LOS PADRES DE FAMILIA sta es una herramienta que reporta informacin til. Para obtener resultados a nivel de escuela, la encuesta tendra que ser censal, entregndose a los alumnos que hayan resuelto la prueba ENLACE para que la contesten sus padres, quienes a su vez la enviarn a las autoridades educativas en un sobre con correo prepagado. Con los resultados de esta encuesta, el director y los maestros reconoceran las debilidades de la escuela percibidas por los padres y buscaran la forma de mejorar.

HERRAMIENTAS ADICIONALES Cuando Mxico lleve a cabo reformas orientadas al desarrollo de un sistema fuerte de rendicin de cuentas, podra considerar cambios adicionales, como los siguientes: Examen de fin de ciclo: Estos exmenes, usados en pases como Inglaterra, Francia y Japn, aseguran que los egresados de la educacin preparatoria tengan cierto nivel de conocimiento para recibir un diploma. Los empleadores del pas, pueden confiar en las habilidades mnimas que posee un empleado potencial. Maestra en Administracin Escolar: Actualmente existen pocos programas para formar a los directores y a otros administradores de la educacin. Sera muy positivo impulsar la creacin de ttulos avanzados en el rea de administracin de las instituciones educativas. Supervisin y evaluacin independiente: Inglaterra tiene un comit exitoso de supervisin independiente basado en visitas a la escuela. Los inspectores visitan a las escuelas durante dos o tres das, realizan observaciones en los salones, platican con los padres de los alumnos, los maestros y directores, y evalan el

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plantel y lo que ocurre a su interior. Despus, escriben y distribuyen un reporte pblico sobre la evaluacin de la escuela con sus observaciones. En Mxico sera complicado instituir un sistema independiente y libre de corrupcin, pero es una herramienta exitosa que puede considerarse en el mediano plazo. Escuelas pblicas con administracin privada: En este caso, las autoridades educativas contratan a una organizacin privada para administrar una escuela pblica. Estas escuelas funcionan mediante un contrato en el cual se especifican las metas educativas que debe alcanzar la organizacin privada a cargo de la escuela as como su sello distintivo. Por ejemplo, a nivel secundaria puede haber escuelas que pongan nfasis en la enseanza de las matemticas, de la ciencia o de las artes. Lo anterior introducira la diversidad en las opciones educativas que pueden elegir los padres de los alumnos de escuelas pblicas.

CONCLUSIN Los procesos necesarios para implementar la rendicin de cuentas de los actores del sistema educativo en nuestro pas requieren estrategias tendientes a lograr consensos de los grupo sociales involucrados. La iniciativa privada y los padres de familia favorecen los cambios tendientes a generar una sana competencia entre las escuelas, ya que las impulsan a incrementar sus esfuerzos para mejorar sus resultados en las evaluaciones educativas. La estrategia hacia estos sectores debe favorecer la participacin de los padres en el mejoramiento de las escuelas y en el apoyo a sus hijos en sus procesos de aprendizaje, as como una actitud de mayor exigencia a las escuelas para que mejoren la calidad de la enseanza.

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Respecto a las acciones que se proponen en la primera fase descrita en este captulo, no se requieren cambios a la legislacin ni excesivas erogaciones econmicas. En cuanto a la segunda fase, s se requiere que las autoridades educativas negocien con el Sindicato la revisin del Programa Nacional de Carrera Magisterial para que se los factores de ponderacin de mayor peso sean los relativos al desempeo profesional y el aprovechamiento escolar y que por otra parte se establezcan mecanismos de evaluacin peridica de todos los participantes en el programa. Sin embargo, se debe rescatar el principio de autoridad segn el cual el trabajador no debe evaluarse a s mismo, por lo que corresponde a las autoridades educativas y no al sindicato la evaluacin del desempeo de los profesores. Por lo que respecta a las propuestas de formacin de calidad para los docentes, se necesita una revisin curricular de los planes y programas de las normales y de las universidades pedaggicas, as como de los cursos de actualizacin que ofrece la SEP. Para ello es necesario abrir estas instituciones a la diversidad, convirtindolas en autnticas instituciones de educacin superior en las que se ofrezca una variada oferta de carreras universitarias. En forma complementaria, debe promoverse la oferta de las carreras de educacin bsica en las universidades existentes. La propuesta de dotar de mayor autonoma a los estados en materia educativa y a las escuelas en sus reas de decisin, as como la de otorgar plena autonoma al Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, s implica cambios a la legislacin actual. Se requiere, por lo tanto, trabajar con las comisiones de educacin del Senado y de la Cmara de Diputados para llevar a cabo estas importantes reformas.

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ANEXO 1 OFICIO DGPPEE/2276/2006

DIRECCIN GENERAL DE OPERACIN DE SERVICIOS EDUCATIVOS

1.- Nmero de reconocimientos otorgados a maestros de educacin bsica por desempeo sobresaliente: No existe para los maestros de educacin bsica estmulo por esos criterios. 2.- Monto y nmero de incentivos econmicos otorgados a maestros de educacin bsica por desempeo sobresaliente: Pese a no existir estmulos por desempeo sobresaliente, se otorga una remuneracin a los docentes que hayan prestado servicios efectivos por 30 y/o 40 aos o ms de antigedad. Los reconocimientos son: Mtro. Rafael Ramrez y Mtro. Ignacio Manuel Altamirano; del primero se otorgaron 892 y la cantidad de $29.600.00 (VEINTINUEVE MIL SEISCIENTOS PESOS 00/100 M.N.) y del segundo 283 y la cantidad de $47,250.00 (CUARENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS CINCUENTA PESOS 00/100 M.N.) en ambos casos para cada docente reconocido. 3.- Criterios que utiliza la SEP para la promocin de profesores de educacin bsica: Los contenidos en el Artculo 90 del Reglamento de Escalafn de los Trabajadores al Servicios de la Secretara de Educacin Pblica los cuales son: I. II. III. IV. Conocimientos. Aptitud. Antigedad. Disciplina y puntualidad.

4.- Nmero de profesores de educacin bsica promovidos durante los perodos 2004-2005, 2005-2006 clasificados por el motivo de su promocin:
Ciclo Escolar 2004-2005 1001 60 36 38 Ciclo Escolar 2005-2006 345 32 56 0 Motivo Antigedad Aptitud Conocimiento Puntualidad

5.- Nmero de profesores de educacin bsica que perdieron su plaza en los periodos 2004-2005, 2005-2006 clasificados por el motivo del despido: En el

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entendido de que el despido es la extincin del contrato laboral de manera unilateral por parte del patrn, esta Secretara de Estado no despide a sus trabajadores. Sin embargo, el nmero de bajas en el servicio durante los ciclos escolares 2004-2005 y 2005-2006, son los siguientes:
Ciclo Escolar 2004-2005 158 34 Ciclo Escolar 2005-2006 168 35 Baja por renuncia Baja por resolucin del Tribunal de Motivo

Conciliacin y Arbitraje 5 3 4 3 1 Trmino de nombramiento Baja por abandono de empleo Suspensin temporal

6.- Causas por las que un profesor de educacin bsica puede perder su plaza o ser despedido: Son por reanudacin del titular de la plaza; por baja ordenada por el rgano Interno de Control, por Sentencia Judicial; por dictamen escalafonario y las contenidas en el Artculo 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado que determinan: Artculo 46.- Ningn trabajador podr ser cesado sino por causa justa. En consecuencia, el nombramiento o designacin de los trabajadores slo dejar de surtir efectos sin responsabilidad de los titulares de las dependencias por las siguientes causas: I. II. III. IV. V. Por renuncia, por abandono de empleo, o por repetidas faltas injustificadas a las labores. Por conclusin del trmino de la obra determinante de la designacin. Por muerte del trabajador. Por incapacidad permanente de trabajador, fsica o mental que le impida el desempeo de sus labores y, Por resolucin del Tribunal de Federal de Conciliacin y Arbitraje.

7.- Nmero de quejas de los padres de familia de alumnos de educacin bsica recibidas por las autoridades educativas federales: En la Direccin General de Operacin de Servicios Educativos se recibieron 11,436 quejas. 8.- Nmero de quejas resueltas por las autoridades educativas federales: Esta Unidad Administrativa ha resuelto 11,404 quejas y 32 estn en proceso administrativo de sancin y de recurso de revisin interpuesto por en contra de las resoluciones dictadas dentro de los mismos.

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9.- Nmero de quejas de los padres de familia recibidas directamente por las escuelas: En los planteles educativos dependientes de la Direccin General de Operacin de Servicios Educativos, se recibieron 2,869 quejas. 10.- Nmero de quejas resueltas por autoridades de las escuelas: 2,869

11.- Descripcin de las quejas ms comunes que presentan los padres de familia de alumnos de educacin bsica y su porcentaje relativo:
Queja Maltrato Fsico o Psicolgico Abuso de autoridad Faltas en el desempeo laboral Retencin de documentos oficiales del alumnado por adeudos econmicos en escuelas particulares Negativa de reinscripcin del alumnado por adeudos econmicos o situaciones conductuales del educando en escuelas particulares 11% Porcentaje 28% 28% 20% 13%

12.- Nmero de amonestaciones que recibieron los profesores de educacin bsica durante los periodos 2004-2005, 2005-2006:

2004-2005 3746

2005-2006 4339

13.- Causas de las amonestaciones hechas a los profesores de educacin bsica durante los perodos 2004-2005, 2005-2006. Descripcin y nmero: En todos los casos las amonestaciones instrumentadas a los profesores de educacin bsica tienen como causal, la trasgresin de las fracciones V, VI, VIII, IX, X, XII, XIV, XV XVI, del Artculo 25 del Reglamento de las condiciones Generales de Trabajo del Personal de la Secretara de Educacin Pblica, con relacin a los artculos 71 fraccin I y 77 del mismo ordenamiento.

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ANEXO 2 OFICIO DGPPEE/2276/2006

DIRECCIN GENERAL DE SERVICIOS EDUCATIVOS IZTAPALAPA 1.- Nmero de reconocimientos otorgados a maestros de educacin bsica por desempeo sobresaliente: No existe ningn reconocimiento por desempeo a docentes. 2.- Monto y nmero de incentivos econmicos otorgados a maestros de educacin bsica por desempeo sobresaliente: No existe monto e incentivo econmico. 3.- Criterios que utiliza la SEP para la promocin de profesores de educacin bsica: Los criterios son los establecidos en el Reglamento de Escalafn y los determinados en los Lineamientos Generales de Carrera Magisterial, existe incorporacin y promocin de Carrera Magisterial en sus tres vertientes: 1 frente a grupo, 2 directivo y 3 tcnico-pedaggico, a todos los niveles educativos docentes que quieran participar y cuente con clave en cdigo 10 (base) 95 (alta provisional sin titular). 4.- Nmero de profesores de educacin bsica promovidos durante los perodos 2004-2005, 2005-2006 clasificados por el motivo de su promocin: Los profesores promovidos en la 1 vertiente en 2004-2005 y 2005-2006, fueron 688, en la 2 vertiente en 2004-2005 y 2005-2006, 58 profesores y en la 3 vertiente en 2004-2005 y 2005-2006, 40 profesores. Existen estmulos y recompensas de 30 aos (Medalla Mtro. Rafael Ramrez) y 40 aos (Medalla Mtro. Manuel Altamirano) por antigedad en el servicio. 5.- Nmero de profesores de educacin bsica que perdieron su plaza en los periodos 2004-2005, 2005-2006 clasificados por el motivo del despido: El nmero de profesores que perdieron su plaza en los ciclos escolares 2004-2005 y 2005-2006, fue de 32 por abandono de empleo.

111

6.- Causas por las que un profesor de educacin bsica puede perder su plaza o ser despedido: Las causas por las que un profesor puede perder su plaza, son por reincorporacin del titular, sentencia judicial y abandono de empleo. 7.- Nmero de quejas de los padres de familia de alumnos de educacin bsica recibidas por las autoridades educativas federales: En el siguiente cuadro se observa el nmero de quejas de escuelas de educacin bsica recibidas, del ao 2004 al 2006.
Ao 2004 2005 2006 Total No. de quejas recibidas 225 283 296 804

8.- Nmero de amonestaciones que recibieron los profesores de educacin bsica durante los periodos 2004-2005, 2005-2006: Del 2003 al 2006 se registraron 232 amonestaciones. 9.- Causas de las amonestaciones hechas a los profesores de educacin bsica durante los perodos 2004-2005, 2005-2006. Descripcin y nmero: No se cuenta con la informacin. 10.- Nmero de quejas resueltas por las autoridades educativas federales: Se resolvieron 804 quejas de escuelas de educacin bsica. 11.- Nmero de quejas de los padres de familia recibidas directamente por las escuelas: No se cuenta con la informacin. 12.- Nmero de quejas resueltas por autoridades de las escuelas: No se cuenta con la informacin.

112

13.- Descripcin de las quejas ms comunes que presentan los padres de familia de alumnos de educacin bsica y su porcentaje relativo:
Descripcin de las quejas 1. Maltrato fsico y psicolgico por parte de los profesores hacia los alumnos Exigencia y desacuerdos en el pago de cuotas y la falta de rendicin de cuentas de la Asociacin de Padres de Familia, as como los otros materiales, ya que se condiciona la inscripcin. Los profesores imponen la venta de dulces a los nios, aunado con la elevacin considerable del precio. La falta de aseo en las escuelas La atencin de los profesores hacia los padres de familia cuando les exponen algunas problemticas relacionadas con el aspecto acadmico de sus hijos, generalmente minimizan los planteamientos. Falta de rendicin de cuentas (cuotas que son captadas al inicio de cada ciclo escolar) de la Asociacin de Padres de Familia en las escuela, cuando algunos docentes se involucran con esta asociacin. Organizacin de kerms por algunos docentes y los recursos obtenidos no son destinados para fines acordados Quejas por las relaciones amorosas maestros dentro de la escuela. entre los Porcentaje 65

2.

10

3.

4. 5.

4 3

6.

7.

8.

9.

Uso indebido de las instalaciones escolares por parte de los Conserjes

10. Agresin de algunos padres de familia hacia los docentes, cuando los primeros no asientan calificacin del todo satisfactorias para sus hijos. 11. Falta de atencin que se brinda a los alumnos, cuando sufren algn accidente en las escuelas. 12. Represalias en contra de los alumnos, cuando los padres de familia hacen alguna denuncia. Total

100

113

120

REFERENCIAS
INTRODUCCIN 1 El desempeo se mide a travs de la recopilacin y anlisis de datos vlidos y confiables, asignando consecuencias segn el nivel de logro. CAPTULO 1 Pgina de la Carrera Magisterial de la Secretara de Educacin Pblica. En: http://www.sep.gob.mx/wb2/sep/sep_617_carrera_magisterial 3 Patrick McEwan y Lucrecia Santibez, School Principal Incentives in Mexico: Evidence from a Large-Scale Reform, Banco Mundial, 2004, pp. 8-11 4 Los sueldos de los profesores de primaria y secundaria varan segn un nivel que asigna el tabulador de remuneraciones. Los datos de la Tabla deben ser tomados como un ejemplo. Para mayor detalle, las remuneraciones de los profesores se pueden encontrar en: http://www.sep.gob.mx/work/resources/LocalContent/69471/1/3ifai2006.pdf. 5 El dato disponible para el total de profesores de la educacin proviene de la Estadstica Bsica del Sistema Nacional de Educacin 2002 de la SEP. Los datos del PNCM provienen de la Estadstica Bsica 2005, publicada por la Unidad de Planeacin y Evaluacin de Polticas Educativas de la SEP. 6 Pgina de Internet del INEE, disponible en: www.inee.edu.mx 7 Patrick McEwan y Lucrecia Santibez, School Principal Incentives in Mexico: Evidence from a Large-Scale Reform, Banco Mundial, 2004, pp. 14 - 22 8 El puntaje inicial se obtiene con los factores previamente descritos, con excepcin de las pruebas estandarizadas. 9 Patrick McEwan y Lucrecia Santibez, School Principal Incentives in Mexico: Evidence from a Large-Scale Reform, Banco Mundial, 2004, pp. 14 - 22 10 Quienes logran ms de 70 puntos no tienen incentivos para esforzarse, puesto que poseen ya la calificacin necesaria, independientemente del desempeo de sus alumnos. 11 Gladys Lpez-Acevedo, Professional Development and Incentives for Teacher Performance in Schools in Mexico, Banco Mundial, 2004, pp. 22-25 12 Fernando Reimers (coordinador)- Aprender ms y mejor- SEP, ILCE. Harvard University, Fondo de Cultura Econmica Mxico 2006- Pgina 489. 13 Reimers, obra citada, p. 490.
2

CAPTULO 2 Statistical Summaries, New York City Board of Education. En: http://www.nycenet.edu/offices/stats/default.htm 15 Schools In Osborn Elementary District, Greatschools. En: http://www.greatschools.net/schools.page?district=1053&state=AZ 16 La flexibilidad de los distritos escolares ha disminuido bajo la NCLB. Ms sobre este tpico en la seccin que trata acerca de la NCLB. 17 Antes, la SAT se llamaba el Scholastic Aptitude Test, pero cambi de nombre en los aos noventa; ahora se denomina el Scholastic Achievement Test. 18 Martin R. West and Paul E. Peterson, The Politics and Practice of Accountability, No Child Left Behind: The Politics and Practice of School Accountability, Martin R. West and Paul E. Peterson, eds., Brookings Institution Press, 2003, p. 3. 19 Ibid., pp. 4-5. 20 NAEP Overview, Institute for Education Statistics. En: http://nces.ed.gov/nationsreportcard/about 21 Erik A. Hanushek, The Seeds of Growth, Education Next, vol. 2, no. 3 (Fall2002), p. 15. 22 Andrew Rudalevige, The Politics of No Child Left Behind: Forging a Congressional Compromise, No Child Left Behind?: The Politics and Practice of School Accountability Peterson, Paul E.(Editor), Brookings Institution Press, 2003, p. 30.
14

121

Jon Lorence; A. Gary Dworkin; Laurence A. Toenjes, and Antwanette N. Hill, Grade Retention and Social Promotion in Texas, 1994-99:Academic Achievement among Elementary School Students, Washington, DC, USA: Brookings Papers on Education Policy, 2002, p. 18. 24 Martin Carnoy and Susanna Loeb, Does External Accountability Affect Student Outcomes? A Cross-State Analysis, Educational Evaluation and Policy Analysis, Winter 2002, Vol. 24, No. 4. pp. 306-7. 25 State High School Exit Exams: States Try Harder, but Gaps Exist, Center on Education Policy, August, 2005, pp. 11-13. 26 State High School Exit Exams: States Try Harder, but Gaps Exist, Center on Education Policy, August, 2005, pp. 22-27. 27 Paul T. Hill, Charter Schools and Accountability in Public Education, Brookings Institution Press, 2001, p. 4. 28 The Center for Education Reform, Charter Schools. En: http://www.edreform.com/index.cfm?fuseAction=stateStats&pSectionID=15&cSectionID=44 29 National Assessment of Educational Progress, Americas Charter Schools: Results from the NAEP 2003 Pilot Study, U.S. Department of Education Institute of Education Sciences, December, 2004. 30 Caroline M. Hoxby, Achievement in Charter Schools and Regular Public Schools in the United States: Understanding the Differences, Harvard University and the National Bureau of Economic Research, December, 2004. 31 Frequently Asked Questions About No Child Left Behind, Representative John Boehner, U.S. House of Representatives Committee on Education and the Workforce, April 1, 2004, pp. 10-11. 32 Para ms informacin sobre escuelas charter, vase el subttulo Las Escuelas Charter Como Rendicin de Cuentas Basada en Eleccin de la Escuela, en este mismo captulo. 33 Overview: Four Pillars of NCLB, U.S. Department of Education Website. En: http://www.ed.gov/nclb/overview/intro/4pillars.html 34 Frequently Asked Questions About No Child Left Behind, Representative John Boehner, U.S. House of Representatives Committee on Education and the Workforce, April 1, 2004, pp. 14-15. 35 Martin R. West and Paul E. Peterson, The Politics of Accountability, No Child Left Behind?: The Politics and Practice of School Accountability, Paul E. Peterson ed., Brookings Institution Press, 2003, p. 8. 36 The No Child Left Behind Act of 2001, Title 1X, Sec. 901, Part A, Sec. 9101, p. 107. 37 Sam Dillon, Most States Fail Demand in Education Law, The New York Times, July 25, 2006. En:http://www.nytimes.com/2006/07/25/education/25child.html 38 Eric A. Hanushek and Margaret E. Raymond, Does School Accountability Lead to Improved Student Performance?, NBER Working Paper No. 10591, June, 2004. 39 The National Assessment of Educational Progress and State Assessments: What Do Differing Student Proficiency Rates Tell Us? and Leveling the Playing Field 2005: Identifying Outperforming and Underperforming States on the NAEP in Demographic Context, Standard and Poors, December, 2005. 40 Sam Dillon, States Ace State Tests, But Earn Ds From U.S., The New York Times, November, 26, 2005. En: http://www.nytimes.com/2005/11/26/education/26tests.html?ei=5088&en=fdf05ea7edbf1440&ex=12 90661200&partner=rssnyt&emc=rss&pagewanted=print 41 Gains on State Reading Tests Evaporate on 2005 NAEP, Thomas B. Fordham Foundation, Press Release, October 19, 2005. En: http://www.edexcellence.net/foundation/about/press_release.cfm?id=19 42 Jennifer Booher-Jennings, Rationing Education in an Era of Accountability, Phi Delta Kappan, June, 2006. En: http://www.pdkintl.org/kappan/k_v87/k0606boo.htm#8 43 Ibid., pp. 5-6. 44 Ibid., pp. 5-6. 45 Brian A. Jacob and Steven E. Levitt, Catching Cheating Teachers: The Results of an Unusual Experiment in Implementing Theory, Brookings-Wharton Papers on Urban Affairs, 2003, p. 209.

23

122

Sam Dillon, Most States Fail Demand in Education Law, The New York Times, July 25, 2006. En: http://www.nytimes.com/2006/07/25/education/25child.html 47 Fondos de la Comisin Europea (87 285-CP-1-2000-1FR-Comenius-C31). En: http: //www.auvergne.iufm.fr/ais/transter/Site%20Espagnol/Es_educ_an.doc 48 Los reportes se pueden consultar en: http://www.ofsted.gov.uk/reports/ 49 David Hopkins, Large scale Reform in England. Case Studies Department for Education and Skills, England, 2004. 50 Segn la Ley sobre la instruccin pblica, la Ley sobre los colegios de enseanza general y profesional y sus reglamentos. En: http://www.immigration-quebec.gouv.qc.ca/espagnol/educacion/educacion.html#1bas 51 Earl, L. y Fullan, M., Con datos en la direccin para aprender, Diario de Cambridge de la educacin, volumen 33, nmero 3, noviembre, Oxfordshire, 2003. 52 New Zealands Plan for School Choice: Before and After Tomorrow's Schools. New Zealands Experience with School Choice, Smart Library on Children and Families, Urban Schools. Versin electrnica, en: http://www.children.smartlibrary.org/NewInterface/segment.cfm?segment=2139 53 Terry Crooks, Some Criteria for Intelligent Accountability: Applied to Accountability in New Zealand, Educational Assessment Research Unit, University of Otago. Annual conference of the American Educational Research Association, Chicago, Illinois, 22 April 2003. 54 Kathy Rudkin, Transparency & Accountability: An Argument against a Socio-Economic Funding Model for Australian Schools, Journal of American Academy of Business, Mar 2006. vol. 8, Iss. 1. 55 Kevin Donnelly, Secret Education Business, Review-Institute of Public Affairs, Jolimont, March 2002. Vol. 54, Iss. 1. 56 Conserving Social Capital, Institute of Public Affairs, Jolimont: Sep 2003, Vol. 55, Iss. 3. 57 Australian Government. Department of Education, Science and Training. En: http://www.dest.gov.au/ 58 Di Gropello, Emanuela, La descentralizacin de la educacin y las relaciones de rendicin de cuentas en los pases latinoamericanos, PREAL, agosto, 2004. 59 Donald Winkler y Alee Gershberg, Education Decentralization in Latin America: the effects on the Quality of Searching, World Bank , 2000. 60 Winkler (2000). 61 Winkler (2000). 62 Nigel Brooke, Accountability Educacional en Brasil: Una visin general, PREAL, 2005. 63 Ana Lucia Antunes et al., Avaliao do Rendimento do Aluno da Escola Estadual de Minas Gerais: O Ciclo Bsico de Alfabetizao, Estudos em Avaliao,Educacional. Fundao Carlos Chagas, No 6, jul.-dez, 1992, pp. 29-41., en Nigel Brooke, 2005. 64 Se refiere a los dos primeros aos de educacin bsica. 65 King Elizabeth, y zler, Berk, Whats Decentralization Got To Do With Learning? Endogenous School Quality and Student Performance in Nicaragua, Banco Mundial, 2000.
66

46

Centros de colaboracin docente para maestros, particularmente rurales. Fuente: Mizala y Romaguera

CAPTULO 3 Las evaluaciones estandarizadas se refieren a evaluaciones iguales para todos los miembros de determinado grado escolar, sin distinguir escuelas o ubicacin geogrfica. 68 La distincin entre rendicin de cuentas de altas consecuencias y de bajas consecuencias es tenue. La primera se refiere a sistemas que incluyen como consecuencias sanciones fuertes a los alumnos, maestros y escuelas que no cumplen con lo esperado (por ejemplo: el despido de un maestro o director). En la segunda, las consecuencias son menores (por ejemplo: estar catalogado como escuela en necesidad de mejora).
67

123

Ver:http://www.preal.org/Biblioteca.asp?Id_Carpeta=270&Camino=63|Preal%20Publicaciones/26 2|Informes%20de%20Progreso%20Educativo/270|Informes%20Nacionales 70 Vase explicacin sobre el problema del agente y el principal al final de este captulo. 71 El College Board no aplica el examen SAT directamente, sino que contrata a la organizacin sin fines de lucro ETS la cual, a su vez, ha desarrollado otro tipo de pruebas. Para mayor informacin visitar la pgina de ETS, en: www.ets.org 72 Fuente: Metas presupuestarias del Presupuesto de Egresos de la Federacin 2006, disponible en: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2006/temas/tomos/11/r11_mdn_mp dev.pdf. Esta cifra expresa solamente los recursos destinados a evaluacin y excluye los gastos de operacin del Instituto. 73 Hoxby, 2001. 74 Tipo de cambio de 11 pesos por dlar. 75 Fuente: Sueldo bruto de un profesor de secundaria con un puesto E063, nivel 7E, publicado en el Tabulador de Sueldos de Personal Docente de Educacin Bsica de la SEP, vigente al 1 de septiembre de 2006. Este documento se puede consultar en: http://www.sep.gob.mx/work/resources/LocalContent/75724/1/3ifai2006_v2.pdf 76 Para el anlisis se utiliza el sueldo ms alto de un maestro de secundaria. 77 Presupuesto de Egresos de la Federacin 2006, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 1 de enero de 2006. CAPTULO 4 Es posible que los resultados de ENLACE se conviertan en la medida de desempeo de alumnos para el Programa Nacional de Carrera Magisterial, pero an no est confirmado. 79 Un percentil muestra el porcentaje de la poblacin medida que obtuvo una calificacin menor que el sujeto. Por ejemplo, si un nio est en el percentil 75% en matemticas, significa que sus resultados fueron mejores o iguales que 75% de la poblacin, y 25% tenan calificaciones mejores. 80 INEE, La Calidad de la Educacin Bsica en Mxico, Informe anual 2005,pg 93, 94 81 Fernando Reimers (coordinador)- Aprender ms y mejor- SEP, ILCE. Harvard University, Fondo de Cultura Econmica Mxico 2006- Pgina 304.
78

69

124

ANEXO 3 : Libreta de Notas de Paran

REPORTE ESCOLAR

69000533 Colegio Estadual Avelino A. Vieira R ua Julio Mesquita, 12 81339-430 Curitiba - PR Evaluacin del Desempeo Acadmico Esta Escuela # de alumnos evaluados Alumnos en Nivel I Promedio Alumnos en Nivel II Alumnos en Nivel III Alumnos en Nivel IV 257 61 255 56 23% 11% 27% 39% 261 254 19% 30% 25% 25% 260 16% 25% 25% 34% 263 7,262 49 7,101 47 7,055 47 # de Alumnos Evaluados Otras Escuelas del Municipio Paran Promedio # de Alumnos Evaluados 250 250 250 250 250 250 39,239 31,125 38,441 31,007 38,033 31,125

Promedio

Portugues

4to.

8vo.

258

AP

Matemticas

4to.

8vo.

262

AC

Ciencias

4to.

8vo. 251 AB 63 Fuente: SEED/NIE - AVA 2000

Nota:

1 2

-* ** ***

Vea al anexo para conocer la descripcin de los cuatro niveles de desempeo El nmero de alumnos es insuficiente para presentar un resultado La escuela o municipio no evaluo este nivel educativo La escuela o municpio no participo en AVA 2000 Ninguna escuela participo en el AVA 2000

Effectos Escolares IN Datos insuficientes para calcular un promedio ajustado AC El promedio se encuentra por encima del promedio esperado, tomando en cuenta las caractersticas de los alumnos evaluados. AB El promedio se encuentra por debajo del promedio esperado, tomando en cuenta las caractersticas de los alumnos evaluados. AP Promedio simliar al esperado tomando en cuenta las carctersticas de los alumnos

115

1ero a 4to grado 1ero a 4to grado Educacin Secundaria 75% 10% 15% 89% 9% 2% 81% 13% 6% 67% 33% 0% 78% 20% 2% 95% 4% 2% 79% 16% 5% 71% 13% 15%

Promocin, repeticin y desercin Esta Escuela Otras Escuelas del Municipio 5to a 8vo Educacin 1ero a 4to 5to a 8vo Educacin grado Secundaria grado grado Secundaria Paran 5to a 8vo grado

Promocin Repeticin Desercin

* * *

FUENTE:

MEC/INEP/SEEC - Censo Escolar 2002 (Resultados Preliminares) N 1 Datos del 2001 para escuelas pblicas Notas:: * La escuela o municipio no ofreci este nivel educativo. 2

Total2 1381 113,573 30 35 38 100,754 65,965 37 39 811

1ero a 4to grado 825,850 27

Esta Escuela 5to a 8vo Educacin grado Secundaria

Otras Escuelas del Municipio 1ero a 4to 5to a 8vo Educacin grado grado Secundaria

Profesores y Estudiantes1 Paran Educacin 1ero a 4to 5to a 8vo Secundaria grado grado 737,602 34 408,020 37

Alumnos

2192

Tamao Promedio del Grupo 47 6,048 4,193 34

* 2,765 39,255 37,464 22,938

Profesores

Profesores con Educacin Superior 100% 100% 67% 98%

98%

46%

97%

97%

FUENTE:

MEC/INEP/SEEC - Censo Escolar 2002 (Resultados Preliminares) N 1 Datos de escuelas pblicas Notas:: Alumnos totales en primaria y secundaria 2 * La Escuela o municipio no ofreci este nivel 3 4 El estndar del estado en relacin alumno/maestro va de un mnimo de 25 a un mximo de 30 alumnos por clase en 1 a 4to grado. De 30 a 40 en 5to y 8vo, y de 30 a 45 en educacin secundaria

116

Opinin de los padres de familia acerca de la escuela

Calidad Educativa

59 de 70 padres de familia (84%) estn satisfechos con la calidad educativa que reciben sus hijos 43 de 68 padres de familia (63%) creen que los edificios de la escuela estn bien mantenidos 63 de 69 padres de famlia (91%) creen que la infraestructura escolar es la adecuada para las actividades escolares 50 de 69 padres de famlia (72%) creen que lo docentes estn dedicados a la enseanza 57 de 71 padres de familia (80%) estn satisfechos con la puntualidad de los docentes

Participacin de los padres de familia

65 de 69 padres de familia (94%) quisieran estar ms involucrados en las actividades de la escuela 64 de 68 padres de familia (94%) creen que el titular docente favore la participacin de la comunidad en las actividades escolares 50 de 71 padres de familia (70%) indican que la escuela promovi la participacin de los padres de familia en la enseanza educativa 31 de ellos participaron en stas actividades. 47 de 68 padres de familia (69%) indican que la escuela promovio la participacin de los padres de familia en asuntos administrativos 23 de ellos participaron en stas actividades.

Diseminacin de la informacin

48 de 72 padres de familia (67%) reportan que la escuela promovio reuniones regulares entre padres de familia y maestros. 55 de 68 padres de familia (81%) mencionan que se ha establecido un comunicacin regular con los padres de familia 58 de 65 padres de familia (89%) mencionan que los maestros asignan tarea que promueve el interes de los padres en la educacin de sus hijos 50 de 69 padres de familia (72%) reportan haber recibido informacin acerca de las tareas de sus hijos para que ellos los puedan ayudar.

Seguridad

51 de 72 padres de familia (71%) se sienten seguros al mandar a sus hijos al escuela 47 de 67 padres de familia (70%) creen que la escuela tiene problemas de disciplina 47 de 68 padres de familia (69%) creen que las escuela tiene problemas de seguridad internos 60 de 69 padres de familia (87%) creen que la escuela est sujeta a problemas de seguridad de la zona.

117

Calificacin de la escuela 7.9 (promedio atribuido por 68 padres de familia)

Participacin de los padres de familia

5 de 70 padres de familia (7%) reportan haber participado en el consejo de la escuela 7 de 69 padres de familia (10%) reportan ser miembros de la Asociacin de Padres de Familia 14 de 68 padres de familia (21%) reportan haber sido voluntarios en la escuela 22 de 69 padres de familia (32%) tienen ms de un hijo en la escuela Fuente: Encuesta levantada en la "Semana de la Familia Escolar", Abril 20-28 del 2002 Solo escuelas con ms de 160 alumnos respondieron a la encuesta Los resultados representan solo la opinin de los padres de familia que respondieron los cuestionarios. Los resultados estn basados en el nmero de respuestas vlidas y no en el nmero de cuestionarios recibidos. Resultados con menos de 5 respuesta estn representados con el simbolo " - " El simbolo * indica que la escuela no regreso los cuestionarios.

Notas::

1 2 3 4 5

118

Los alumnos dicen 4to Grado * 8vo grado 74% 66% 15% 59% 35% 21% 63% Ciencia Portugues 27% 68% 27% 42% Matemticas 29% 37% 44% 25% Ciencia 38% 42% 43% 19%

Sus padres leen sus reportes/calificaciones escolares siempre Sus padres van a la escuela cuando son requeridos Sus padres siempre o casi siempre asisten a los eventos escolares Nunca ha reprobado Cuando menos uno de sus padres tiene educacin secundaria Tiene una computadora en casa Tiena un automovil Portugues Matemticas

Siempre o casi siempre necesita asesora Disfruta mucho la manera en como ensea el prof. Le gusta el libro de texto No tiene problemas al aprender

Fuente:

SEED/NIE - AVA 2000: Cuestionario del Alumno

Notas::

El nmero de alumnos es insuficiente * La escuela no particip o no evaluo ese nivel educativo ** La escuela no participo en el AVA 2000 Resultados con menos de 5 respuesta estn representados con el simbolo " - " El simbolo * indica que la escuela no regreso los cuestionarios. El profesor titular dice

Durante su administracin el profesor titulo dedic la mayora del tiempo a la estructura administrativa de la escuela

Durante reuniones generales con todo los padres de familia, los proyectos educativos para el ao acadmico fueron discutidos. En promedio asistieron el 75% de los invitados. El consejo escolar se reuni cada dos aos. SEED/NIE - AVA 2000: Cuestionario de las Fuente: Esculeas ** La escuela no particip en el AVA 2000 Notas:: 1

119

120