El vnculo entre seguridad nacional y migracin en Mxico

ARTCULOS

El vnculo entre seguridad nacional y migracin en Mxico

Juan Carlos Calleros Alarcn
Al tratar el tema de la seguridad nacional es preciso sealar, de entrada, que nos referimos a un concepto elusivo y flexible, cuyos componentes especficos han variado segn el sujeto, el tiempo y la circunstancia de quienes pretenden o han pretendido definirlo. En sus inicios, el concepto se refera a la capacidad de un Estado para preservar la integridad del territorio, la soberana y el control de sus fronteras, junto con el combate a riesgos potenciales a la integridad nacional o al sistema poltico y socioeconmico. A lo largo de las dcadas, se agregaron diversos aspectos al concepto, como la proteccin ecolgica, el combate a la delincuencia organizada, los riesgos de propagacin de enfermedades infectocontagiosas a travs de las fronteras y, finalmente, la amenaza del terrorismo internacional.1
1 Por ejemplo, el doctor Sergio Aguayo considera que la seguridad nacional se refiere a un concepto amplio que incluye al menos la defensa frente a amenazas externas o internas del territorio, de la soberana y de los valores nacionales. Se liga con el concepto de poder nacional y no se reduce a lo militar, sino que tiene dimensiones econmicas, polticas, sociales, culturales, etc. Por su parte, la maestra Celia Toro considera que la seguridad nacional es bsicamente un concepto poltico, es decir, las amenazas identificadas que provengan del exterior, ms la preservacin de la democracia. James R. Harding introduce un concepto mucho ms amplio al definirlo como todo aquello que ponga en peligro al Estado nacional. Lo anterior permite, al decir de Harding, incorporar todas las nuevas

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La intensa movilidad internacional de personas que permite la nueva circunstancia de interdependencia y globalizacin ha destacado un vnculo entre migracin y seguridad nacional, el cual alcanz una prioridad fundamental a partir de los ataques terroristas de 2001 en Nueva York, de tal forma que ahora se habla de una securitizacin del tema migratorio. Lo anterior ha derivado en la necesidad de establecer controles migratorios ms efectivos que permitan distinguir con precisin a los visitantes de buena fe, respecto de las internaciones cuyos propsitos representen una afectacin real o potencial a la seguridad nacional.2 El propsito de este artculo es destacar algunos de los rasgos ms sobresalientes del concepto de seguridad nacional en torno a su aplicacin en el caso de Mxico, especialmente cuando se refiere al mbito migratorio como pas de origen, trnsito y destino en la movilidad internacional de personas. A partir de estas ideas propongo un mapa de riesgos que desde distintas pticas puede orientar la toma de decisiones sobre las acciones que deben tomarse para contrarrestar las amenazas, de acuerdo con criterios para ubicar las prioridades de atencin. Por ltimo, se revisan las posibles acciones factibles de iniciar o reforzar, por parte de la autoridad migratoria, para contribuir a reducir los riesgos considerados.

amenazas, como el terrorismo o el narcotrfico, as como la inmigracin no autorizada y la contaminacin ambiental (Agustn Maciel Padilla, La seguridad nacional: concepto y evolucin en Mxico, Mxico, El Colegio de San Luis [Cuadernos del Centro], 2002). 2 International Organization for Migration ( iom ), Essentials of Migration Management, vol. 2: A Guide for Policy Makers and Practitioners, Ginebra, iom, 2004, seccin 2.8, pp. 3-26.

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Evolucin del concepto de seguridad nacional El concepto surgi en Estados Unidos durante el periodo de la llamada Guerra Fra, bajo la forma de Doctrina de Seguridad Nacional, y estuvo dirigido a identificar los riesgos de la expansin del comunismo en el mundo, como amenaza que se cerna sobre la superpotencia en su enfrentamiento poltico, ideolgico y armamentista con la Unin Sovitica. En los momentos de mayor acritud en la contienda bipolar, la Doctrina de Seguridad Nacional de Estados Unidos gener una idea ms o menos precisa de los riesgos provenientes del exterior en especfico, desde el bloque socialista, mismos que afectaban no slo al Estado-nacin, sino al neoimperialismo estadunidense. Con el paso del tiempo, el concepto ha sufrido mutaciones dependiendo de quien o quienes calibraran las amenazas provenientes del exterior. En primer lugar, se observ una tendencia a incorporar tanto los riesgos latentes o potenciales junto con los riesgos evidentes y objetivos. As, al riesgo palpable de que la Unin Sovitica extendiera su esfera de influencia en los pases de la periferia capitalista como ocurri mediante el desempeo de los partidos comunistas afines a Mosc en pases como Cuba, Viet Nam o Angola se incorpor la vigilancia del mismo partido comunista de Estados Unidos y todas las personas (incluyendo intelectuales y artistas) que pudieran estar vinculadas. La persecucin desatada por el macartismo de los aos cincuenta del siglo xx fue el resultado de este afn, del cual se desprendi una migracin silenciosa hacia Canad y hacia Mxico (numricamente indeterminada, pero que alcanz cuando menos a cientos de personas) de estadunidenses sealados como supuestos procomunistas.3
Vase Diana Anhalt, Voces fugitivas. Expatriados polticos norteamericanos en Mxico (1948-1965), Mxico, inm/dge Ediciones, 2005. Muchos de los expatria3

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A esta primera falta de distincin entre riesgos posibles y riesgos probables, se acumularon otras dimensiones al concepto de seguridad nacional. El Plan Marshall fue concebido como una accin de reconstruccin econmica de Europa Occidental, indispensable para reducir un caldo de cultivo social favorable al avance de los partidos comunistas en Europa occidental. Sin embargo, fue durante los aos setenta, cuando la llamada estanflacin (estancamiento con inflacin) y los choques petroleros dieron pie para que a la esfera de lo estrictamente militar se aadieran riesgos correspondientes a la esfera de lo econmico como parte de las amenazas que Estados Unidos enfrentaba desde el exterior. Con ello, el activismo de los pases integrantes de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (opep) y sus decisiones en torno a los precios de hidrocarburos fueron considerados como una amenaza digna de ser elevada a rango de seguridad nacional, por la capacidad que demostraron para afectar el msculo econmico-financiero de la potencia occidental. En la dcada de los aos ochenta, otros mbitos y esferas fueron paulatinamente incorporados como parte de la seguridad nacional de Estados Unidos, incluyendo temas sobre el deterioro del medioambiente y los recursos naturales, as como las actividades del narcotrfico transnacional.4 Por su parte, la
dos por el macartismo regresaron a Estados Unidos, posiblemente desde mediados de los aos setenta en adelante, cuando el clima poltico y social era menos desafiante para ellos. Sobre la poltica exterior de Estados Unidos y el macartismo como resultado de la ortodoxia de la Guerra Fra durante la administracin de Eisenhower, vase Robert Dallek, The American Style of Foreign Policy: Cultural Politics and Foreign Affairs, Nueva York/Oxford, Oxford University Press, 183, pp. 187-220. 4 Entre otros, vase Jessica Tuchman Matheus, Redefining Security, en Foreign Affairs, vol. 68, nm. 2, primavera de 18, pp. 162-177, quien hace un acalorado llamado a incorporar los riesgos al medioambiente en el concepto de seguridad nacional; en tanto que la administracin Reagan en 186 incorpor el trfico de drogas como asunto de seguridad nacional, cuando ningn pas, a excepcin de Colombia, haba sealado esa conexin conceptual (Luis Astorga, El

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Rand Corporation contribuy a la reconceptualizacin estratgica y la reformulacin de la Doctrina Monroe y as orientar al gobierno del presidente Ronald Reagan en el reafianzamiento del liderazgo de Estados Unidos, comenzando por su entorno geopoltico ms inmediato, es decir, Centroamrica y el Caribe, lo cual borda sobre la idea de reforzar la seguridad en un crculo concntrico, geogrficamente inmediato a su territorio.5 Durante la dcada de los aos noventa, la discusin sobre los riesgos que Estados Unidos deba enfrentar despus de la cada de la Unin Sovitica incluy temas como la posible expansin de enfermedades epidemiolgicas mortales (seguridad sanitaria), y aspectos sobre la seguridad del ciberespacio (seguridad ciberntica). Sin embargo, los ataques del 11 de septiembre de 2001 al World Trade Center en Nueva York y al Pentgono en Washington D. C. tuvieron el efecto de identificar la amenaza terrorista como el enemigo de mayor calibre dentro de la reformulacin de la seguridad nacional de Estados Unidos en el siglo xxi.6 La reaccin inmediata fue la adopcin de estrictas medidas de seguridad en los puntos de internacin a Estados Unidos y en los aeropuertos internacionales, lo cual signific una exhaustiva supervisin a los pasajeros de vuelos comerciales en puertos areos de llegada y de origen. Junto con ello se gener el concepto de seguridad hemisfrica, lo que en la prctica se traduce en crculos geopolticos concntricos de la seguridad estadunidense, donde las fronteras terrestres de Estados Unidos
trfico de drogas, la seguridad y la opcin militar, en Alberto Aziz Nassif y Jorge Alonso Snchez (coords.), El Estado mexicano: herencias y cambios, t. I: Globalizacin, poderes y seguridad nacional, Mxico, Cmara de Diputados/ciesas/Miguel ngel Porra, 2005, p. 42). 5 David F. Ronfeldt, Rethinking the Monroe Doctrine, California, rand Corp (rand Paper Series), 185. 6 Ana Mara Salazar, Seguridad nacional hoy: el reto de las democracias, Mxico, Punto de Lectura, 2008, pp. 41-60.

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con Canad y Mxico elevaron su importancia ante las posibles internaciones con nimos terroristas que pudieran ocurrir por esos espacios de vecindad.7 Para este propsito se cre el Departamento de Seguridad Interior de Estados Unidos (Homeland Security), en el cual fueron reunidos diversos servicios que anteriormente operaban de manera disgregada, como el Servicio de Inmigracin y Naturalizacin, la Patrulla Fronteriza, el Servicio de Aduanas, la Guardia Costera y la Administracin de Seguridad de Transportacin. Mxico qued ubicado como parte del crculo inmediato de seguridad estadunidense, en el marco de la llamada seguridad hemisfrica. Es decir, para Estados Unidos el territorio mexicano es parte de su permetro de seguridad nacional, desde la ptica de la salvaguarda de sus inmediaciones geopolticas.8 En este punto es preciso aclarar que, a pesar de las pretensiones de Washington, la concepcin de seguridad nacional no necesariamente coincide entre Mxico y Estados Unidos. De ah la necesidad que han tenido los pensadores del vecino pas del norte para replantear el concepto en forma de seguridad binacional o, en forma ms envolvente, seguridad hemisfrica.

El concepto de seguridad nacional y su aplicacin en Mxico El primer problema con el que se han topado los estrategas estadunidenses en su afn de posicionar su concepto de segu7 Por ejemplo, ante las amenazas terroristas se registr la presencia de agentes del fbi y de la cia en aeropuertos de Mxico con vuelos hacia Estados Unidos. Daniel Villafuerte Sols y Xchitl Leyva Solano (coords.), Geoeconoma y geopoltica en el rea del Plan Puebla-Panam, Mxico, Cmara de Diputados LIX Legislatura/ciesas/M. A. Porra (Serie Conocer para Decidir), 2006, p. 4. 8 Ibid., p. 15.

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ridad nacional es, en forma paradjica, el adjetivo nacional que integra al mismo. En efecto, la seguridad nacional resulta un concepto elusivo que, no obstante, ha de ser definido por el Estado nacional que decida emplearlo en la elaboracin de sus polticas pblicas. A lo largo de los aos noventa, los polticos estadunidenses hicieron intentos muy notorios por que el gobierno mexicano considerara el narcotrfico transnacional como un riesgo para la seguridad nacional de Mxico. Sin embargo, al insistir en introducir una vertiente de su propia definicin de seguridad nacional en la perspectiva mexicana, los mismos polticos estadunidenses conceden que es al gobierno de Mxico a quien corresponde definir su propio concepto de seguridad nacional, y que ste puede variar respecto del que adopte Estados Unidos.10 Lo anterior se encuentra en consonancia con la definicin del inters nacional (concepto cercanamente asociado al de seguridad nacional), el cual identifica las amenazas reales o potenciales provenientes del exterior, las cuales estn sujetas a la interpretacin que de ellas haga la elite en el poder.11 De esta

La asociacin entre trfico de drogas y seguridad nacional fue adoptada en el Plan Nacional de Desarrollo 183-188 durante el sexenio de Miguel de la Madrid Hurtado, y fue retomada por el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (18814). En 11, el director de la dea, Robert C. Bonner, afirm complacido que era la primera vez que el gobierno mexicano adoptaba una posicin semejante. No obstante, a pesar de ese reconocimiento discursivo, sus implicaciones lgicas no se llevaron hasta sus ltimas consecuencias (L. Astorga, op. cit., p. 406). 10 En este sentido, la Declaracin sobre Seguridad de las Amricas, emitida durante la Conferencia Especial de Seguridad de la oea que se celebr en Mxico en 2003, expresa que cada Estado puede reservarse el derecho a determinar por s mismo los problemas y prioridades de su seguridad, y la aceptacin del carcter flexible de la arquitectura de la seguridad regional. 11 Vase el sentido que confiere el doctor Mario Ojeda Gmez al concepto de inters nacional, en su obra clsica Alcances y lmites en la poltica exterior de Mxico, 2a. ed., Mxico, El Colegio de Mxico, 2004, p. 101, nota 1.

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manera, la definicin, tanto de la seguridad nacional como del inters nacional, pasa por identificar amenazas reales o potenciales provenientes del exterior, pero una lista tal puede ser tan amplia que corresponde a la elite poltica en el poder definir los elementos que se deben considerar como amenazas y los que no. A partir de aqu, se deduce que el concepto de seguridad nacional es siempre relativo, en tanto que depende de cada pas, de las circunstancias histricas y de la agenda de poltica exterior de cada gobierno en funciones.12 En el caso de Mxico no ha habido una doctrina de seguridad nacional como tal,13 puesto que diversos gobiernos han incorporado en el Plan Nacional de Desarrollo alguna definicin del concepto, mientras que otros no han considerado necesario incluirlo de manera expresa.14 Sin embargo, una de las defini-

Ello explica que para la administracin Clinton el combate al terrorismo ocupara un lugar destacado, pero no prioritario, dentro de su definicin de seguridad nacional, mientras que para la administracin de George W. Bush, el terrorismo destac como la principal amenaza a la seguridad nacional de Estados Unidos. 13 En este sentido, la investigadora Martha Brcena Coqui anota lo siguiente: Es bien sabido que durante aos Mxico evit utilizar el trmino seguridad nacional, por la lamentable connotacin que tuvo en los regmenes militares sudamericanos, y que la primera vez que se utiliz en documentos oficiales fue en el sexenio de Jos Lpez Portillo. Vase M. Brcena Coqui, Mxico y Estados Unidos en el contexto internacional y sus intereses de seguridad nacional, en A. Maciel Padilla (coord.), La seguridad nacional en las relaciones Mxico-Estados Unidos, Mxico, El Colegio de San Luis, 2003, p. 21. 14 Vanse las definiciones de seguridad nacional adoptadas por los gobiernos mexicanos desde los aos ochenta en A. Maciel Padilla, La seguridad nacional: concepto y evolucin en Mxico. En el Plan Nacional de Desarrollo (pnd) 20072012 no se enuncia una definicin especfica para la seguridad nacional, aunque se seala que: Una condicin fundamental en la poltica de seguridad nacional consiste en garantizar el orden y la legalidad de los flujos migratorios, comerciales o de cualquier tipo, en los ms de 4300 kilmetros que abarcan nuestras fronteras (pnd 2007-2012, Eje 1. Estado de derecho y seguridad, p. 68).

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ciones que mejor se ajusta a las necesidades de seguridad nacional de Mxico es la siguiente:
Condicin permanente de soberana, libertad, paz y justicia social que dentro de un marco institucional y de derecho procuran en nuestro pas los poderes de la Federacin mediante la accin armnica, coordinada y dinmica de los campos del poder (poltico, econmico, social y militar) con el fin de alcanzar y mantener los objetivos nacionales y preservarlos tanto de las amenazas en el mbito interno como las procedentes del exterior.15

En la prctica, durante las dcadas de los aos setenta, ochenta y noventa, al ser definido el concepto por la elite en el poder en Mxico, la preservacin de la seguridad nacional se asoci con el control de la disidencia por la fuerza, el chantaje o la cooptacin, a travs del empleo correspondiente de los medios de inteligencia y persecucin poltica, con el fin de reforzar los mecanismos de control y predominancia del rgimen del partido entonces hegemnico. Resulta sorprendente, incluso hoy en da, que el concepto de seguridad nacional en Mxico se asocie ms a la recopilacin de informacin de inteligencia sobre los actores polticos internos, que sobre potenciales incursiones de extranjeros riesgosos para la seguridad nacional. Acaso, el concepto de seguridad interna sea ms apropiado para describir operaciones falazmente pero en forma tradicional asociadas a la preservacin de la

General Gerardo C. R. Vega del Colegio de la Defensa Nacional. Citado en Luis Carlos Cruz Torrero, Seguridad pblica, Mxico, Trillas, 2007, p. 5. Debe notarse, sin embargo, que el Programa para la Seguridad Nacional 200-2012 menciona de manera expresa: Consolidar una doctrina de seguridad nacional con sus vertientes civil y militar (Programa para la Seguridad Nacional 2002012, Mxico, Presidencia de la Repblica, 200, Seccin 3, Objetivo 3.1, lnea de accin 1.1.1, p. 40).

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seguridad nacional, como la vigilancia extrema de los integrantes del Partido Comunista Mexicano y de algunos integrantes de fuerzas polticas contrarias al partido en el poder, o la obsesiva y recurrente intervencin de llamadas telefnicas de lderes y polticos de todas las corrientes y tendencias, que en todo caso contribuyen a revelar los mecanismos de sus redes de poder, mas no reducen los riesgos a la nacin provenientes del exterior.

La seguridad nacional y la gobernabilidad democrtica en Mxico La definicin de seguridad nacional sufri una modificacin importante en Mxico con el advenimiento de una nueva elite poltica en el ao 2000, que en trminos generales decidi referir el concepto de seguridad nacional al de gobernabilidad democrtica. En este nuevo encuadre conceptual, se incorporaron las nociones de entorno democrtico, participacin ciudadana y transparencia, las cuales haban estado ausentes o disociadas de la concepcin de seguridad nacional que hasta entonces haban esbozado los gobiernos anteriores.16 Por ejemplo, en el artculo 3 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental se establece que para efectos de esa ley se entender por seguridad nacional las acciones destinadas a proteger la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano, la gobernabilidad democrtica, la defensa del exterior y la seguridad interior de la Federacin, orientadas al bienestar general de la sociedad, que permitan el cumplimiento de los fines del Estado constitucional.
16 Para una reflexin sobre este punto vase la conversacin entre Leonardo Curzio y Ana Mara Salazar, en A. M. Salazar, op. cit., pp. 248-265.

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Una vez que la seguridad nacional fue abordada desde la perspectiva de la gobernabilidad democrtica, se adoptaron decisiones trascendentes para reordenar el aparato de seguridad nacional: as, el Centro de Investigacin y Seguridad Nacional (cisen), creado originalmente en 18, pas a ser un rgano desconcentrado de la Secretara de Gobernacin, y se implant un procedimiento para desclasificar cierta informacin anteriormente considerada confidencial. Asimismo, la Oficina de la Presidencia de la Repblica fue reformada en 2001, con el fin de incluir a un consejero de seguridad nacional, aunque el puesto desapareci en 2003. En su lugar, se form primero el Gabinete de Seguridad Nacional y, posteriormente, se formaliz la conformacin de un Consejo de Seguridad Nacional, junto con el Secretariado Tcnico del Consejo y la Comisin Bicameral de Seguridad Nacional. El aspecto ms notable del nuevo enfoque de seguridad nacional fue, sin duda, la emisin de la Ley de Seguridad Nacional, el 31 de enero de 2005.17 En su artculo 3, dicha ley establece que:
Por seguridad nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano que conlleven a: I. La proteccin de la nacin mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro pas; II. La preservacin de la soberana e independencia nacionales y la defensa del territorio; III. El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democrticas de gobierno; IV. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federacin, sealadas en el artculo 43 de la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos.
17 Vase el recuento que sobre los rganos de seguridad nacional incluye el Programa para la Seguridad Nacional 200-2012, p. 10.

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V. La defensa legtima del Estado mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y VI. La preservacin de la democracia, fundada en el desarrollo econmico, social y poltico del pas y sus habitantes.

Tambin, la Ley aclara que la seguridad nacional se rige por los principios de legalidad, responsabilidad, respeto a los derechos fundamentales de proteccin a la persona humana y garantas individuales y sociales, confidencialidad, lealtad, transparencia, eficiencia, coordinacin y cooperacin (artculo 4), lo que refleja el vnculo introducido por la nueva elite poltica entre la seguridad nacional y la gobernabilidad democrtica. Un poco ms adelante, en el artculo 1, fraccin V, la Ley incluye un concepto conciso de seguridad nacional consistente con la definicin establecida en el artculo 3, la cual engloba la preservacin del territorio, la soberana, las instituciones nacionales, la gobernabilidad democrtica (y) el Estado de derecho. En el artculo 5 de la misma ley se catalogan las amenazas a la seguridad nacional, definidas nuevamente por la elite en el poder, pero al ser ley, contaron con la aprobacin de las fuerzas polticas representadas en el Congreso de la Unin, lo que es muestra de un consenso notable sobre este tema, a pesar de la pluralidad poltica que prevalece en el Mxico contemporneo. Las as consideradas amenazas a la seguridad nacional son las siguientes:
I. Actos tendientes a consumar espionaje, sabotaje, terrorismo, rebelin, traicin a la patria, genocidio, en contra de los Estados Unidos Mexicanos dentro de territorio nacional; II. Actos de interferencia extranjera en los asuntos nacionales que puedan implicar una afectacin al Estado Mexicano; III. Actos que impidan a las autoridades actuar contra la delincuencia organizada;

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IV. Actos tendientes a quebrantar la unidad de las partes integrantes de la Federacin, sealadas en el artculo 43 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; V. Actos tendientes a obstaculizar o bloquear operaciones militares o navales contra la delincuencia organizada; VI. Actos en contra de la seguridad de la aviacin; VII. Actos que atenten en contra del personal diplomtico; VIII. Todo acto tendiente a consumar el trfico ilegal de materiales nucleares, de armas qumicas, biolgicas y convencionales de destruccin masiva; IX. Actos ilcitos en contra de la navegacin martima; X. Todo acto de financiamiento de acciones y organizaciones terroristas; XI. Actos tendientes a obstaculizar o bloquear actividades de inteligencia o contrainteligencia; XII. Actos tendientes a destruir o inhabilitar la infraestructura de carcter estratgico o indispensable para la provisin de bienes o servicios pblicos.

Seguridad nacional y migracin en Mxico Desde los ataques del 11 de septiembre de 2001, la migracin indocumentada se ha identificado como una amenaza potencial para Estados Unidos, ante la posibilidad de que grupos terroristas busquen internarse sin ser detectados, aprovechando los medios y las rutas por los cuales cientos de miles de migrantes indocumentados se internan anualmente de manera no autorizada en ese pas.18
18 En este respecto, el Programa para la Seguridad Nacional 2008-2012 (Seccin 1, Diagnstico, p. 15) establece, en el apartado Terrorismo, que la amenaza para la seguridad nacional de Mxico se refiere a que nuestro pas sea vctima de un acto terrorista, y adems sea utilizado como una plataforma de trnsito,

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Asimismo, por medio de la resolucin 1373 del 28 de septiembre de 2001, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas decidi que todos los Estados integrantes de la onu adopten las medidas necesarias para prevenir la comisin de actos de terrorismo, lo cual incluye:
impedir la circulacin de terroristas o de grupos terroristas mediante controles eficaces en frontera y controles de la emisin de documentos de identidad y de viaje, y mediante la adopcin de medidas para evitar la falsificacin, la alteracin ilegal y la utilizacin fraudulenta de documentos de identidad y de viaje.1

La reaccin inmediata fue la securitizacin de la migracin a travs de estrictas medidas de seguridad en los aeropuertos internacionales, lo cual signific una exhaustiva supervisin a los pasajeros de vuelos comerciales en aeropuertos de llegada y de origen, especialmente cuando involucraban un arribo eventual a Estados Unidos. Junto con ello, las fronteras terrestres de Estados Unidos con Canad y Mxico elevaron su importancia ante las posibles internaciones con nimos terroristas que pudieran ocurrir por esos espacios de vecindad. En este sentido, un efecto secundario negativo del 11 de septiembre ha sido el recrudecimiento de una poltica antimigrante en Estados Unidos, que tuvo repercusiones notables en la frontera norte de Mxico y contina mostrando sus efectos a ms largo plazo al aplazarse la discusin sobre la tan necesaria reforma migratoria en el vecino pas del norte. A partir de entonces, las medidas de seguridad se han estado reforzando por parte de Estados Unidos. En octubre de
preparacin o refugio de grupos terroristas. En este contexto, el trfico de armas de destruccin masiva o sus precursores, es una hiptesis plausible. 1 S/RES/1373 (2001). Vase el numeral 2, incisos b) y g).

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2007, por ejemplo, los secretarios de Seguridad Interna, Michael Chertoff, y de Comercio, Carlos Gutirrez, anunciaron una serie de reformas para asegurar las fronteras de manera ms efectiva. Entre otras acciones, se increment la contratacin de agentes de la patrulla fronteriza para llegar a un pequeo ejrcito de 18 300 agentes en 2008, y 1700 ms en 200. Asimismo, se instaur el programa us-visit, el cual requiere la expedicin de visas con mayores elementos de seguridad, y a partir de 2008 se les ha requerido pasaporte o documento similar a todas las personas que ingresan a Estados Unidos, incluyendo a sus propios ciudadanos. Esta ltima medida ha modificado la forma en que entran a Mxico los visitantes fronterizos, al ser necesaria una revisin del pasaporte por parte de la autoridad migratoria en las garitas, ante la disposicin de que incluso ciudadanos estadunidenses que carezcan de pasaporte vlido no pueden ya reingresar a su pas con licencias de manejo o identificaciones varias, como ocurra en forma previa.20 Mxico, por su parte, reforz sus controles migratorios al poner en marcha el Sistema Integral de Operacin Migratoria (siom), en funcionamiento parcial aunque paulatinamente mejorado desde 2004. Este sistema en un programa de registro y consulta de informacin sobre las personas que entran o salen del pas; se divide en varios mdulos de registro y control migratorio (entradas, salidas, alertas migratorias, registro de
White House Office of Communications, Improving Border Security and Immigration within Existing Law, 8 de agosto de 2007. El documento anuncia tambin una serie de acciones persecutorias a los migrantes indocumentados en el interior de Estados Unidos, a travs de redadas y visitas de inspeccin a centros de trabajo. Sin embargo, al incluir tambin medidas para la asimilacin de los migrantes, por medio de un nuevo tipo de examen de naturalizacin y conocimiento del idioma ingls, se entiende que las medidas contra inmigrantes no autorizados ya no se refieren del todo al mbito de la seguridad nacional, sino a la seguridad societal o de identidad nacional, en el sentido pregonado por Samuel Huntington en su controversial texto Quines somos? Los desafos a la identidad nacional estadounidense, Mxico, Paids (Estado y Sociedad, 122), 2004, p. 264.
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extranjeros, entre otros) y puede ser consultado en tiempo real (va Intranet) por oficiales y funcionarios del Instituto Nacional de Migracin, la Secretara de Relaciones Exteriores, la Secretara de Seguridad Pblica y el cisen. De esta forma, la deteccin de posibles incursiones de terroristas o miembros de la delincuencia organizada internacional al pas se realiza por tres vas. Primero, mediante el cotejo que realizan los consulados mexicanos en diversas bases de datos, cuando los viajeros solicitan visa o permiso de internacin. Algunas nacionalidades no requieren visa para entrar a Mxico, por ello se instrumenta un segundo filtro previo por medio del cotejo remoto por parte de las lneas areas y navieras cuando los pasajeros adquieren sus boletos o se registran para abordar las naves areas o cruceros. El tercer cotejo lo realizan los agentes migratorios cuando los pasajeros pasan por los filtros migratorios, en los puntos de internacin terrestre, puertos y aeropuertos. Adems de la revisin exhaustiva de documentos, el empleo de mquinas de rayos X y detectores de metales, inspeccin persona a persona en las embarcaciones, colaboracin y cursos de capacitacin por personal del fbi en aeropuertos internacionales, la autoridad migratoria mexicana participa en el Grupo de Alto Nivel de Seguridad Fronteriza con Guatemala y Belice (ganseg y gansef, respectivamente), en operacin desde 2002 y ampliado en sus facultades en 2008, as como en la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de Amrica Norte (aspan), establecida desde 2005. Con todo, la rand Corporation public en septiembre de 2007 un estudio llamado Ungoverned Territories: Understanding and Reducing Terrorism Risks, 21 en donde afirma que
21 Para una breve historia de los inicios de la rand Corporation y su labor como think tank desde 145, que incluso tiene entre sus filas a varios galardonados con el premio Nobel de Fsica, Matemticas, Economa y otros, vase William Poundstone, El dilema del prisionero, Madrid, Alianza Editorial, 15.

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la frontera sur de Mxico es un espacio de peligrosidad alta o media para el trfico y la trata de personas, el narcotrfico, as como potencial territorio de control de las pandillas maras que asuelan Centroamrica. Es preciso destacar que en el mencionado estudio, la rand no logra sustentar que la frontera sur de Mxico sea realmente un espacio de alto riesgo en materia de terrorismo internacional, y termina por ubicarla en un grado de peligrosidad baja aunque, sin duda, le preocupa la falta de seguridad en la frontera sur, dada la porosidad que desde luego impera en ese espacio geogrfico. En el fondo, la rand (sumamente influyente en los crculos polticos de Estados Unidos) reclama que Mxico no adopte un esquema antiinmigratorio como el modelo que aplica el vecino pas del norte: controles estrictos, patrullajes constantes, despliegue masivo de personal migratorio, empleo de tecnologa para detectar internaciones no autorizadas y, de ser posible, la construccin de muros o bardas virtuales. De esta forma, se insiste en que la migracin representa una amenaza para Estados Unidos y para Mxico, con la idea de que los terroristas potenciales pueden intentar colarse al pas junto con los migrantes indocumentados.22 Sin embargo, la evaluacin de los riesgos que pueden representar los migrantes indocumentados a la seguridad nacional debe realizarse en forma serena y realista, sin descuidos ni paranoias. Ante todo, resulta necesario cuestionarse si tanto en Estados Unidos como en Mxico la idea de que la migracin constituye una amenaza a la seguridad nacional puede representar un caso de xenofobia enmascarada. Es decir, las aristas en los vnculos entre migracin y seguridad nacional pueden fomentar
Vase Wayne A. Cornelius, Una dcada experimentando con una poltica de control de la migracin no deseada, en Enriqueta Cabrera (comp.), Desafos de la migracin: saldos de la relacin Mxico-Estados Unidos, Mxico, Planeta, 2007, p. 275.
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la exacerbacin de posiciones discriminatorias, racistas o xenfobas, aqu y all. Por ejemplo, vale la pena preguntarnos si los controles migratorios extremos son la herramienta adecuada para combatir posibles internaciones con nimos terroristas.23 Acaso no sera ms conveniente recurrir a la cooperacin internacional y el intercambio de informacin por medio de las tecnologas avanzadas para establecer sistemas de deteccin, nutridos de informacin confiable de inteligencia? De ser as, la gestin migratoria se convierte en un soporte sustancial para las labores antiterroristas, pero no debe confundirse con su columna vertebral. Entender esta diferencia respalda una poltica migratoria de puertas hospitalarias, que facilite la internacin de turistas, personas de negocios y visitantes de buena fe, sin desatender los aspectos de seguridad nacional y de seguridad pblica, al tiempo que rechaza la visin extrema que busca erigir muros o bardas virtuales con el argumento de la seguridad nacional.

Mapa de riesgos A continuacin se presenta una propuesta de mapa de riesgos en el vnculo entre la migracin y la seguridad nacional para Mxico en los inicios del siglo xxi. Los riesgos estn graduados en poco probables o probables, en tanto que los riesgos especiales se refieren a actores o situaciones que pueden afectar gravemente la seguridad nacional, aunque a la luz de la informacin pblica disponible, la posibilidad de ocurrencia no necesariamente se vislumbra como alta para Mxico. Los
23 Vase Juan Artola, Mxico y sus fronteras: migracin y seguridad, en Carlos Miranda Videgaray, Ernesto Rodrguez Chvez y J. Artola (coords.), Los nuevos rostros de la migracin, Mxico, inm/oim/Gobierno del Estado de Chiapas, 2006, p. 110.

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rubros de los riesgos reflejan las previsiones establecidas como amenazas en la Ley de Seguridad Nacional mencionadas con anterioridad en este artculo. Es importante destacar que en este mapa de riesgos se considera exclusivamente a los actores o situaciones que se refieren al desplazamiento de personas a travs de las fronteras, sin considerar otro tipo de situaciones o actores que pueden representar un riesgo a la seguridad nacional desde otras pticas guerrillas internas o actos de grupos delictivos nacionales por ejemplo, desde la perspectiva de la gobernabilidad interna del pas.
Propuesta de mapa de riesgos para Mxico desde la perspectiva del vnculo migracin-seguridad nacional24
Riesgos poco probables, aunque posibles Agencias de inteligencia del mundo Riesgos especiales Al Qaeda (Medio Oriente), eta (Espaa) Intervencin de potencias (Estados Unidos en particular) Narcotrfico internacional (Sudamrica y otros)

Amenazas 1. Espionaje, sabotaje, terrorismo, rebelin, traicin, genocidio 2. Interferencia extranjera

Riesgos probables Agencias de inteligencia del continente americano

3. Bloqueo a autoridades para actuar frente a la delincuencia organizada

Ex kaibiles25 (Guatemala), maras (Centroamrica)

Propuesta exclusivamente del autor. En parntesis se indican las nacionalidades o regiones desde donde podra provenir alguna o algunas internaciones de personas a Mxico con fines lesivos a su seguridad nacional. 25 Desertores de las fuerzas especiales del Ejrcito guatemalteco, equiparables a los zetas mexicanos.

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4. Secesin (europeos continentales que lo apoyan)
ezln

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5. Bloqueo a operaciones navales o militares 6. Actos en contra de la seguridad de la aviacin 7. Actos en contra del personal diplomtico 8. Trfico de armas de destruccin masiva . Actos en contra de la navegacin 10. Financiamiento a organizaciones terroristas 11. Bloqueo a inteligencia o contrainteligencia 12. Actos en contra de la infraestructura estratgica

Narcotrfico (Sudamrica)

Al Qaeda (Medio Oriente)

Al Qaeda (Medio Oriente y otros)

Al Qaeda (Medio Oriente y otros) Al Qaeda (Medio Oriente y otros)

Narcotrfico (Sudamrica y otros) Integrantes de las farc (Colombia y otros) Agencias de inteligencia del mundo

Al Qaeda (Medio Oriente y otros), ex urss

Al Qaeda (Medio Oriente y otros)

Narcotrfico (Sudamrica y otros) Cierre de fronteras (Estados Unidos)

Al evaluar los riesgos a la seguridad nacional provenientes del flujo internacional de personas, es importante considerar que: Algunas amenazas son ms probables que otras. Algunos riesgos son posibles, pero no necesariamente probables. Algunos riesgos pueden corresponder al mbito de la seguridad pblica, no al de seguridad nacional. En la prctica de la gestin migratoria mexicana, no obstante, se observa que los riesgos ms recurrentes a los que se pueden enfrentar las autoridades migratorias del pas se dividen en los siguientes rubros:

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Riesgos ms frecuentes Como riesgos ms frecuentes se considera el ingreso al pas de extranjeros vinculados a la delincuencia organizada, narcotrfico internacional, traficantes y tratantes de personas. Aunque en la mayora de los casos se trata del mbito de la seguridad pblica,26 la magnitud alcanzada por el combate al narcotrfico y a la delincuencia organizada, por parte del gobierno del presidente Felipe Caldern Hinojosa, algunos casos deben considerarse como parte de la agenda de seguridad nacional por las posibles afectaciones que pudieran provocar a las instituciones del pas. Riesgos poco frecuentes Como riesgos poco frecuentes estn el ingreso al pas de extranjeros buscados por la Interpol u otras agencias internacionales, as como el ingreso de ex kaibiles guatemaltecos, o miembros de las maras (Salvatrucha, Barrio 18 u otras).27 De la misma forma, se trata en su mayora de amenazas a la seguridad pblica, pero su impacto en la seguridad fronteriza al norte o al sur podra escalar a situaciones que afecten la seguridad nacional, especialmente cuando algunos grupos se apropian de reas de operacin a lo largo de la franja fronteriza norte o sur del pas.

26 Se refiere al conjunto de normas, polticas y acciones coherentes y articuladas que tienden a garantizar la paz pblica a travs de la prevencin y represin de los delitos y faltas contra el orden pblico, mediante el sistema de control penal y el de polica administrativa (C. Cruz Torrero, op. cit., p. 100). 27 Para una discusin sobre la caracterizacin de los maras como problema de seguridad pblica o de seguridad nacional, vase Martn iguez, Los maras: problema de seguridad pblica o nacional, en C. Miranda, E. Rodrguez Chvez y J. Artola (coords.), Los nuevos rostros de la migracin en el mundo, Mxico, inm/ oim/Gobierno del Estado de Chiapas, pp. 221-233.

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Riesgos especiales Como riesgos especiales se encuentra el posible ingreso al pas de personas vinculadas a Al Qaeda u otras agrupaciones o redes terroristas para realizar actos lesivos a la seguridad nacional en Mxico o que puedan emplear el territorio nacional como espacio de trnsito hacia su destino final en Estados Unidos. Se ha considerado que se sera un escenario gravsimo para Mxico, tanto por la afectacin directa en caso de ataques a la infraestructura o a los ciudadanos, como por la consiguiente reaccin de nuestro vecino del norte, que entre otras acciones instrumentara el cierre inmediato de la frontera conjunta, con las magnas consecuencias que ello representara a la vida transfronteriza y a la economa de nuestros estados limtrofes.28 Otros riesgos que pueden conllevar un vnculo entre migracin y seguridad nacional se refieren a aquellos riesgos en el mbito ecolgico, por desplazamientos humanos como consecuencia de desastres naturales; sanitarios, en caso de personas portadoras de nuevas enfermedades altamente contagiosas, y el mbito de la seguridad pblica cuando un nmero de delincuentes busque internarse al pas para perpetrar crmenes que representen un riesgo a la seguridad nacional, o con el fin de huir de la justicia de sus pases de residencia o de origen. En este sentido, la seguridad pblica en las regiones fronterizas, norte y sur, es para el gobierno mexicano una realidad que debe ser atendida con responsabilidad compartida entre las instituUna muestra de esta proclividad a sellar la frontera con Mxico en caso de ser necesario para su seguridad nacional, fue la movilizacin de la Guardia Nacional ordenada por George W. Bush a unos cuantos cientos de kilmetros de la frontera, el 15 de mayo de 2002. Para una evaluacin de la estrategia de seguridad nacional de Estados Unidos con respecto a la migracin indocumentada proveniente de Mxico, vase Rosario Green, De fantasmas y otras fantasas, en E. Cabrera (comp.), Desafos de la migracin: saldos de la relacin Mxico-Estados Unidos, Mxico, Editorial Planeta, 2007, pp. 135-156.
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ciones del gobierno federal, estatal y municipal, as como con las autoridades correspondientes de los pases fronterizos.2 Un riesgo especfico, surgido a partir de la presencia de migrantes indocumentados de trnsito en el sur de Mxico, resulta cuando stos han buscado aplicar los frenos manuales del tren en el que viajan de colgados para disminuir su marcha y as permitir que otros migrantes se suban al mismo. A fines de 2007 se registraron casos cerca de Coatzacoalcos, Veracruz, en que los transmigrantes aplicaron los frenos de los trenes y terminaron volcndolos. El asunto adquiere importancia cuando resulta que algunos de esos trenes transportan sustancias qumicas altamente riesgosas para la salud y la vida de los seres humanos. La volcadura de un vagn con una carga tal cerca de algn poblado podra terminar en una tragedia de un muy elevado costo humano, por lo que todos los trenes de carga han debido ser custodiados por la Polica Federal desde inicios de 2008.30 Las actividades de los grupos del narcotrfico tambin constituyen un riesgo especial para la seguridad fronteriza, pues con sus actividades y la lucha por el control de territorios o espacios de operacin, pueden generar un ambiente de violenEn cuanto a los riesgos a la seguridad nacional, en el Programa para la Seguridad Nacional 2008-2012 (Seccin 1, Diagnstico, p. 16), el apartado dedicado a las dinmicas migratorias destaca que las actividades de la delincuencia organizada transnacional asociadas al trfico ilcito de personas generan una presin multidimensional al pas y a las fronteras nacionales (norte, sur y tercera frontera). Estas circunstancias representan una ventana de vulnerabilidad para la seguridad nacional. 30 Se ha sealado que en este caso puede resultar inapropiado que una instancia federal proporcione un servicio de resguardo a un medio de transporte privado. Sin embargo, al considerar el potencial de afectacin a varias decenas de miles de personas (especialmente cuando se trata de cidos, derivados de cloro o algunos hidrocarburos), se justifica la proteccin de la Polica Federal, no tanto a la compaa transportista, sino a los habitantes de los poblados por los que atraviesa el tren en cuestin.
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cia generalizada que podra en un escenario remoto pero ya no impensable del todo convertirse en motivo de intervencin extranjera, diplomtica al menos, pero tambin de otro tipo, en la frontera norte del pas.31

Acciones para reforzar la seguridad nacional en el mbito migratorio Ante los riesgos sealados a la seguridad nacional, el gobierno mexicano debe realizar una serie de acciones preventivas, con el fin de fortificar su capacidad para detectar posibles internaciones con propsitos lesivos a la seguridad nacional y a la seguridad pblica, al tiempo de seguir una poltica de puertas hospitalarias, que facilite las internaciones de buena fe al territorio nacional. Algunas de estas acciones ya estn contempladas en los planes de trabajo o en la operacin de las instituciones correspondientes.32 Sin embargo, es preciso tener en cuenta la finalidad de coincidencias sinrgicas tendientes al fortalecimiento de la capacidad institucional para atender los
31 As lo plantea al menos un informe del Comando Conjunto de las Fuerzas de Estados Unidos (usjfcom, por sus siglas en ingls): Ante un escenario de caos en Mxico, provocado por el narcotrfico y el crimen organizado, Estados Unidos estara obligado a dar una respuesta a esta situacin, dadas las consecuencias para su seguridad interna (El Universal, 13 de enero de 200). Si bien este informe no representa la postura oficial de Estados Unidos, se debe tomar nota que, en efecto, una situacin de violencia generalizada y fuera de control en la frontera significara un riesgo para la seguridad interna de Estados Unidos, como lo expres el ex embajador Anthony Garza en el 2006, lo que motiv la instrumentacin del programa Mxico Seguro durante los ltimos meses del gobierno de Vicente Fox Quesada. 32 El Programa para la Seguridad Nacional 2008-2012 (p. 48) contempla en sus lneas de accin: 2.2.7. Elaborar un Programa Integral que atienda las problemticas de la frontera norte, la frontera sur y la tercera frontera que comprenda los aspectos terrestre, fluvial, areo y martimo, y que a su vez permita mejorar los esquemas de coordinacin interinstitucional.

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escenarios de riesgo y acrecentar la celeridad en la respuesta ante los mismos. As, los objetivos estratgicos para contribuir a la seguridad nacional y pblica contenidos en la propuesta de poltica migratoria de la Secretara de Gobernacin, por medio de la Subsecretara de Poblacin, Migracin y Asuntos Religiosos y del Instituto Nacional de Migracin, son los siguientes: Consolidar el registro y control eficiente de entradas y salidas en todos los puntos de internacin areos, martimos y terrestres. Coadyuvar a la seguridad nacional y pblica. Contribuir al combate de la trata y el trfico de migrantes en todas sus modalidades. Estas lneas de accin pueden contribuir a la fortaleza de la autoridad migratoria con miras a la defensa de la seguridad nacional, aunque es importante subrayar que algunos de los riesgos implcitamente sealados forman tambin parte de la seguridad pblica. La diferencia en la caracterizacin de un tema como parte de la seguridad pblica o de la seguridad nacional, como seala atinadamente la especialista Ana Mara Salazar, es el costo que la sociedad y el gobierno estn dispuestos a cubrir si se trata de uno u otro escenario.33 Si el riesgo que debe atenderse es parte de la seguridad nacional, la sociedad y el gobierno desde luego estarn dispuestos a tomar medidas excepcionales y a destinar los recursos que sean necesarios para atender adecuadamente el problema o reducir el riesgo de manera sustancial. En cambio, si el tema es considerado dentro del rango de la seguridad pblica, sociedad y gobierno destinarn recursos sobresalientes para atender el problema, pues su gravedad es importante y prioritaria, sin duda, pero no tan urgente como lo sera un tema clasificado como de seguridad nacional.
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A. M. Salazar, op. cit., p. 108.

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As, en forma posterior al 11 de septiembre de 2001, el gobierno mexicano elev la prioridad de la gestin migratoria a nivel de seguridad nacional. Entre otras acciones, se activaron mecanismos como el Grupo de Alto Nivel de Seguridad Fronteriza entre Mxico-Guatemala y Mxico-Belice (originalmente gansef desde 2002 y renombrado ganseg para Guatemala y Mxico en 2008), como se detalla en el cuadro siguiente:

Grupo de Alto Nivel de Seguridad Fronteriza (gansef) Pases Mxico-Guatemala Mxico-Belice

Grupo de Alto Nivel de Seguridad (ganseg) Mxico-Guatemala

Creacin

Mayo de 2002

Junio de 2005

Julio de 2008

Convenio

Memorando sobre Cooperacin y Seguridad Fronteriza MxicoGuatemala Migracin, derechos humanos y asuntos fronterizos Terrorismo y seguridad internacional Crimen organizado y cooperacin jurdica Seguridad pblica y aduanas

Memorando sobre Cooperacin y Seguridad Fronteriza Mxico-Belice

Memorando de entendimiento para fortalecer y ampliar el alcance del gansef Migracin, derechos humanos y asuntos fronterizos. Terrorismo y seguridad internacional Delincuencia organizada y cooperacin jurdica Seguridad pblica Aduanas

Temas y subgrupos del acuerdo

Migracin Seguridad y terrorismo internacional Seguridad pblica Aduanas

Fuente: inm, Coordinacin de Relaciones Internacionales e Interinstitucionales, julio de 2008.

Asimismo, el 18 de mayo de 2005 se public en el Diario Oficial de la Federacin el Acuerdo por el cual el Consejo de Seguridad

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Nacional reconoci al Instituto Nacional de Migracin ( inm) como instancia de Seguridad Nacional, lo cual llev a acelerar la modernizacin y automatizacin de la operacin migratoria en materia de verificacin de la documentacin de extranjeros en puntos de internacin terrestres, martimos y areos. En particular, en lo que respecta a la revisin de los documentos de viaje auxiliados por el siom, con el fin de realizar la deteccin oportuna, de acuerdo con las alertas emitidas, de extranjeros que se internan en Mxico, buscados por agencias internacionales o por sus pases de residencia u origen por ser presuntos responsables en la comisin de diversos delitos, especialmente contrabando, narcotrfico, trfico de drogas, armas o personas, entre otros. Entre las acciones que ha llevado a cabo el Estado mexicano para reducir los riesgos a la seguridad nacional en el mbito de la movilidad internacional de personas, sin alterar la dinmica de los flujos de visitantes de buena fe al pas, se encuentran las siguientes: Intercambio de informacin con los servicios de inteligencia nacionales. Actualizacin y digitalizacin del Registro Nacional de Extranjeros. Operativos y acciones coordinados con otras instituciones involucradas en la seguridad nacional (cisen, pgr, sre, ssa, entre otras). Fortalecimiento de la modernizacin y eficiencia del Sistema Integral de Operacin Migratoria (siom). Optimizacin del registro de entradas de extranjeros. Automatizacin del sistema de alarmas migratorias para la deteccin de extranjeros que poseen antecedentes penales y presuntos terroristas. Mejor deteccin de documentos de viaje falsificados, robados o extraviados. Capacitacin peridica a agentes migratorios.

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De la misma forma y desde una perspectiva de seguridad nacional, a partir de 2004 la atencin de los flujos migratorios en la frontera norte ha seguido un plan de accin binacional para la cooperacin y seguridad en la frontera Mxico-Estados Unidos que, entre otros objetivos y acciones, incluye los siguientes: Combatir el trfico de personas y las organizaciones de traficantes. Combatir la violencia fronteriza entre ambos pases. Activar mecanismos de consulta entre los cnsules mexicanos y las autoridades del Departamento de Seguridad Nacional (dhs, por sus siglas en ingls). Programa bilateral para la persecucin de traficantes de migrantes (Operation vs. Smugglers Initiative on Safety and Security, oasiss). En atencin a los requerimientos necesarios para fortalecer la vigilancia en la frontera sur, luego del fracaso del llamado Plan Sur (que contemplaba la instrumentacin de dos cinturones de seguridad en el Istmo de Tehuantepec),34 el gobierno federal ha puesto en marcha el Programa de Migracin para la Frontera Sur del pas. Este programa se sustenta en cuatro lneas estratgicas profundamente interconectadas: a) facilitacin de los flujos migratorios documentados; b) proteccin de los derechos de los migrantes; c) contribucin a la seguridad fronteriza, y d) actualizacin permanente de la gestin migratoria. De esta forma, al facilitar los flujos documentables, especficamente los visitantes locales y los trabajadores fronterizos, se distingue con mayor claridad a las personas que tienen causas justificadas para internarse en los estados de la frontera sur,

Para un recuento de las acciones y propsitos del llamado Plan Sur, vase J. Artola, op. cit., pp. 107-108.

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al tiempo que se les expide una credencial con fotografa y se registran sus datos en el siom.35 Estos documentos otorgan certidumbre jurdica a sus portadores (guatemaltecos y beliceos), lo que contribuye a la proteccin de sus derechos. El mismo efecto se aprecia con el programa de regularizacin migratoria, relanzado en diciembre de 2008 para quienes tienen vnculos familiares o acreditan arraigo en Mxico.36 De ah la interrelacin con la lnea estratgica 2. Estas acciones requieren, asimismo, de la actualizacin constante de la gestin migratoria, tanto en los instrumentos jurdicos necesarios (leyes, reglamentos, decretos y acuerdos), como en la operacin, administracin y provisin de equipamiento, con lo cual resulta necesaria su vinculacin con la lnea estratgica 4.

35 El 12 de marzo de 2008 fueron publicados en el Diario Oficial de la Federacin los acuerdos por los que se crearon los documentos referidos: la Forma Migratoria de Trabajador Fronterizo (fmtf) y Forma Migratoria de Visitante Local ( fmvl ). El primero sustituye a la anterior Forma Migratoria para Visitantes Agrcolas ( fmva ), que se expeda a trabajadores guatemaltecos nicamente para desempearse en el sector de la agricultura y nicamente en el estado de Chiapas. En contraste, la fmtf se expide a guatemaltecos y beliceos para trabajar en cualquier sector de los estados fronterizos: Chiapas, Campeche, Tabasco y Quintana Roo. En tanto, la fmvl sustituye al Pase Local que expeda el gobierno de Guatemala; es emitida por la autoridad migratoria mexicana sin costo para beliceos y habitantes de los departamentos guatemaltecos colindantes, y es vlida por 72 horas en los municipios situados hasta 100 km de la frontera. Ambos documentos permiten entradas y salidas mltiples, aunque el primero tiene una vigencia anual y el segundo, quinquenal. Bajo este esquema, fueron expedidas 14 376 fmtf y 273 fmvl durante el 2008. Vase inm, Estadsticas migratorias, 2008. 36 Entre noviembre de 2008 hasta julio de 200 se regularizaron 1200 extranjeros, 70% de los cuales son ciudadanos de Guatemala, Honduras y El Salvador. Vase Revista inm, julio-agosto de 200, p. 18.

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En cuanto a las acciones especficas en materia de seguridad nacional y seguridad fronteriza, el programa contempla los siguientes puntos dentro de su lnea estratgica 3: Reforzamiento del registro y control migratorio de entradas y salidas por la frontera sur. Reconstruccin de puntos de internacin. Especficamente en Ciudad Hidalgo, Chiapas, y puesta en marcha del puente internacional El Ceibo, en Tabasco. Revisin de puntos de internacin y en su caso construccin de otros nuevos: especficamente en Nuevo Orizaba (Chiapas) y Candelaria (Campeche). Inicio de operaciones de la Casa Roja en Talismn, Chiapas, para la documentacin automatizada de trabajadores fronterizos y visitantes locales. Emisin a futuro de formas migratorias biomtricas. Generacin de bases de datos y plataformas tecnolgicas para el intercambio de informacin con instituciones de seguridad pblica y de seguridad nacional.37 Con todo, es importante sealar las debilidades que en materia de seguridad nacional an tiene el Estado mexicano a lo largo del territorio, cuya superacin y fortalecimiento requiere tanto de recursos especficamente etiquetados, como de la coordinacin ms precisa entre las autoridades federales, estatales y municipales concurrentes. Entre otras, se pueden sealar las siguientes: Escasa infraestructura informtica, telefnica y material, principalmente en los puntos de internacin terrestre.
37 Una primera versin de las lneas estratgicas y acciones que deben seguirse y que han sido retomadas en este programa puede consultarse en inm, Propuesta de poltica migratoria integral en la frontera sur de Mxico, Mxico, inm /Centro de Estudios Migratorios, 2005. Vase tambin Ernesto Rodrguez Chvez, Por una poltica migratoria integral en la frontera sur de Mxico, en C. Miranda, E. Rodrguez Chvez y J. Artola (coords.), op. cit., pp. 17-14.

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El siom slo opera en aeropuertos y an falta incorporarlo en los puntos de internacin terrestre y martima. Insuficiencia de agentes migratorios capacitados sobre seguridad nacional. Insuficiente control de la migracin indocumentada. Inseguridad fronteriza que deriva en violencia y asalto a migrantes y servidores pblicos en las regiones fronterizas. Proliferacin de redes de trfico y trata de personas. Insuficiencias en el combate al trfico y trata de migrantes. Una de las formas ms comnmente sealadas para identificar posibles internaciones con propsitos lesivos a la seguridad nacional o fronteriza es por medio de visas biomtricas, que integren los elementos de seguridad necesarios tanto para acreditar la identidad del portador de la misma, como para consultar de manera automtica en las bases de datos migratorias, as como en sus conexiones con sistemas de alertas migratorias nacionales o incluso extranjeros. De hecho, una parte de las acciones contempladas dentro de la Iniciativa Mrida, concertada entre los presidentes de Mxico y Estados Unidos en marzo de 2007, como esquema de cooperacin bilateral para contrarrestar la grave amenaza que puedan representar las organizaciones criminales,38 contempla la adquisicin de equipo y sistemas de cmputo para la emisin de formas migratorias biomtricas en la frontera sur, as como del equipo necesario para realizar el cotejo por va automatizada.3 El siguiente paso sera ampliar el esquema a toda la operacin migratoria, inclusive en las formas migratorias y los
38 Comparecencia de la canciller Patricia Espinosa Cantellano ante el pleno de la Cmara de Diputados, Diario de los Debates, 2 de octubre de 2007. 3 Vase Manuel Roig-Franzia, Document Details U. S. Aid Proposed for Mexico, The Washington Post, 27 de octubre de 2007, p. A08.

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permisos de internacin que emite el inm, as como las visas otorgadas por los consulados mexicanos. Con ello, se puede incrementar la capacidad del Estado mexicano para localizar a personas vinculadas con organizaciones o redes terroristas aunque, sin duda, un sistema tal incrementar la capacidad de la autoridad migratoria para identificar a extranjeros que son buscados por tener cuentas pendientes con la justicia en sus pases de residencia o de origen. Desde luego, la primera accin debe ser documentar a todos los extranjeros que busquen internarse en el pas, como es el propsito de las formas fmtf y fmvl en la frontera sur. De manera complementaria, se debe trabajar en fortalecer el control de los flujos migratorios indocumentados, siempre con respeto a los derechos humanos de los migrantes, de tal manera que ello permita reducir tanto el espacio de operacin de los grupos de trfico y trata de personas, como aquel por el que pudiesen ocurrir las incursiones de terroristas que busquen transitar por territorio nacional de forma indocumentada. En este sentido, es importante recordar que la operacin migratoria se realiza conforme a la Ley General de Poblacin, la cual indica que se debe retener y en su caso repatriar a los extranjeros que no logren acreditar su estancia legal en Mxico. En cuanto a la seguridad fronteriza, las acciones de la autoridad migratoria se encuentran estrechamente vinculadas con otros mbitos de regulacin que desempea el Estado mexicano en sus fronteras. Por ello, se requiere desarrollar medios ms eficaces de colaboracin e intercomunicacin entre el inm y las distintas agencias gubernamentales e instituciones que intervienen en este mbito. En particular, destacan las labores de aduanas, inspecciones fitozoosanitarias por parte de la Sagarpa, vigilancia de la Polica Federal Preventiva (pfp) y la Secretara de la Defensa Nacional en poblados, carreteras y caminos, as como la Secretara de Medio Ambiente, Recursos

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Naturales y Pesca (Semarnat) para la proteccin del medioambiente y los recursos naturales (por ejemplo, contra talamontes extranjeros que cruzan la frontera sur para depredar los recursos maderables mexicanos), adems de la atencin a la seguridad pblica que llevan a cabo la Procuradura General de la Repblica (pgr), la Secretara de Seguridad Pblica (ssp), los municipios y estados fronterizos, en los extremos norte y sur de Mxico, as como la Secretara de Marina en el resguardo del mar territorial, especialmente en la frontera sur.

Conclusiones La seguridad nacional ha sido entendida de mltiples formas segn quin o quines han tratado de definirla. En el caso mexicano, la Ley de Seguridad Nacional de 2005 la plantea como la atencin a las amenazas y los riesgos provenientes del exterior, la preservacin de la soberana e independencia nacionales y la defensa de la integridad territorial, as como el mantenimiento de la democracia, el Estado de derecho, el orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones. Esta definicin supera con mucho la anterior concepcin que incluso confunda la seguridad interior del rgimen con la seguridad nacional. Las amenazas son desagregadas en la Ley de forma tal que permiten ubicar una docena de frentes en donde pudieran registrarse acciones atentatorias a la soberana, la independencia, la democracia y las instituciones del pas. En la prctica de la operacin migratoria, se pueden identifican riesgos de primera lnea (que ocurren con mayor frecuencia), riesgos de segunda lnea (menos frecuentes) y riesgos especiales (poca probabilidad de ocurrencia, pero alto potencial de afectacin). Los atentados al World Trade Center de Nueva York marcaron un hito en la historia y en la gestin migratoria, y sin

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duda la vida fronteriza entre Estados Unidos y Mxico fue una de las ms afectadas de manera indirecta por los mismos. El reforzamiento de la vigilancia fronteriza, la ms estricta revisin de la identidad y el equipaje de los pasajeros que arriban a Estados Unidos y una oleada antimigratoria en el vecino pas del norte son algunos de los efectos secundarios del 11 de septiembre, mismos que an perduran y se hacen sentir en la relacin bilateral. En la actualidad atestiguamos una contaminacin de las preocupaciones de seguridad nacional en la gestin de los flujos migratorios lo que se ha llamado una securitizacin de la migracin internacional, especialmente los que tienen como destino permanente o temporal a Estados Unidos, pero tambin se observa este fenmeno en los flujos que se dirigen a la Unin Europea y a otras reas, como hacia los integrantes del Mecanismo de Cooperacin Econmica de la regin AsiaPacfico (apec). En el caso mexicano, la cercana con Estados Unidos, junto con la complejidad de los flujos migratorios que se originan, atraviesan el territorio o tienen en l su destino final o temporal, ms las tendencias de la modernizacin en el registro, regulacin y control de la movilidad internacional de personas, son factores que inciden en una vinculacin muy notable entre migracin y seguridad nacional, conjuntamente con aspectos de seguridad fronteriza y seguridad pblica. No obstante, resulta de suma importancia cuestionarse sobre la factibilidad de los escenarios de riesgo ante las amenazas a la seguridad nacional por va de la internacin de personas al pas. Ello es crucial para destinar los recursos necesarios y otorgar prioridades a la atencin de posibles escenarios de riesgo, al tiempo de prepararse adecuadamente para enfrentar escenarios de alto riesgo, aunque de probabilidad ms remota. De otra forma, se corre el riesgo de romper el balance necesario entre la facilitacin de las internaciones de buena fe. Por otra

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parte, una falta de preparacin, o descuidos en la falta de atencin profesional de los riesgos especiales, podra repercutir en severas consecuencias para la seguridad nacional, la seguridad pblica y la seguridad fronteriza del pas. Es preciso enfocar una ptica adecuada del vnculo entre migracin y seguridad nacional en el caso mexicano, tomando en cuenta que el control migratorio por s mismo no es la herramienta ms eficaz para enfrentar el terrorismo, debido a la participacin de personas que pueden entrar con documentos vlidos y genuinos, y an as cometer actos lesivos a la seguridad nacional. Antes bien, es indispensable complementar la gestin migratoria mediante mecanismos de inteligencia afinados y fortalecidos, as como por medio de la contrainteligencia y el intercambio de informacin con las agencias nacionales e internacionales que participan en el sistema de seguridad nacional o en los esquemas de seguridad regional, hemisfrica y global. Un enfoque ms adecuado para atender el vnculo entre migracin y seguridad nacional debe contemplar la capacitacin constante y actualizacin de los agentes migratorios, as como el intercambio de informacin con las instancias nacionales e internacionales. Finalmente, los avances tecnolgicos y la cooperacin internacional conforman un entorno favorable para implantar sistemas de documentacin y cotejo de la misma mediante el empleo de tecnologas biomtricas avanzadas, que siten la gestin migratoria en una nueva era cuyo fundamento se encuentra en la conformacin de bases de datos slidos y confiables, as como sistemas de identificacin y alertas para detectar a tiempo a las personas que pueden representar riesgos de diverso tipo para Mxico, sus ciudadanos, independencia, soberana e instituciones, en todo el territorio nacional.

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