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Adriana Teixeira de Toledo

A AUTORIDADE MONETRIA NO BANCO DOS RUS

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Direito, da Universidade Gama Filho, como requisito para obteno do ttulo de Mestre em Direito.

Orientador: Prof. Dr. Francisco Mauro Dias

Rio de Janeiro 2005

... de um Pas sem justia fogem os mais temperantes, os mais ambiciosos e os mais audazes. Porque a audcia, a ambio e a temperana trabalham para a economia, e a economia vive da segurana, cuja base a Justia. Rui Barbosa.

AGRADECIMENTOS

Todo trabalho seja de que natureza for, acadmico ou no, demanda esforo e dedicao do seu autor. Mas imprescindvel para a concluso de qualquer obra o apoio e incentivo de pessoas prximas. Nesta oportunidade, no poderia deixar de agradecer aos coadjuvantes na realizao deste trabalho. Agradeo em primeiro lugar ao Banco Central do Brasil, Autarquia Federal da qual me orgulho de fazer parte, trabalhando h sete anos como procuradora, e que me inspirou a escrever sobre o tema escolhido. Aos meus colegas e superiores que tanto me ensinam e que, compreensivos, me deram a oportunidade de afastarme das atividades por 3 (trs) meses para a concluso do mestrado, proporcionando um estudo mais percuciente acerca da superviso bancria e suas conseqncias para a Autoridade Monetria. A dois colegas em especial, Jos Eduardo Ribeiro de Assis e Tnia Nigri, aos quais hoje tenho orgulho de chamar de amigos, agradeo por terem me incentivado a ingressar no curso da UNIVERSIDADE GAMA FILHO e que nas horas de aperto no hesitaram em colaborar para que eu encontrasse o caminho de tudo. Honrosa meno deve ser feita ao Professor Francisco Mauro Dias, meu orientador acadmico, que carinhosamente compartilhou das minhas dvidas e foi o guia incansvel na difcil tarefa de elaborar uma dissertao. No poderia deixar de mencionar meus agradecimentos s bibliotecrias da FEBRABAN, Olga e Elza, que me forneceram ajuda inestimvel nas pesquisas realizadas.

Sempre

presentes,

meus pais

Luiza Toledo

Sebastio

Toledo,

fundamentais na realizao de mais este sonho, so os maiores destinatrios dos ideais de tica e transparncia que nortearam a elaborao deste trabalho acadmico. Ao companheiro e amigo Paulo Braga, que durante a realizao do trabalho esteve ao meu lado estimulando-me e acreditando na minha vitria muito mais do que eu mesma, s posso retribuir com amor, pois foi o que, sem dvida, deu-me incontestvel fora para seguir em frente. Agradeo, por fim, a Deus por ter feito me merecedora desta conquista, ao lado destas e de outras pessoas maravilhosas com as quais hoje compartilho o sucesso desta vitria.

RESUMO

O presente trabalho tem por objeto uma anlise crtica da forma como o Judicirio vem tratando as questes que demandam indenizaes envolvendo a responsabilizao do Banco Central do Brasil em decorrncia das suas atividades de superviso bancria. A responsabilidade civil da Administrao Pblica tema que suscita grande polmica nos meios sociais e jurdicos, por envolver interesses particulares de pessoas de diferentes classes sociais e ao mesmo tempo de interesse pblico, j que envolve gastos do errio, suportado por todos. Agrava-se a situao quando se trata de responsabilidade do Banco Central, cuja atuao tem repercusso na rea econmico-financeira num grande espectro da sociedade capitalista em que vivemos. Chama-nos a ateno, a tendncia nacional dos Tribunais de execrar a Administrao Pblica, partindo da presuno de culpa para os entes estatais, contra todas as justificativas, na maioria das vezes, bastante razoveis se analisadas sob a tica dos princpios condutores da atuao estatal, perseguidores do interesse pblico, com relevante influncia do Poder Discricionrio. No defendemos a imunidade do Estado, mas uma forma de tratamento diferenciada da que vem sendo dada pelo Judicirio s questes de responsabilidade do Banco Central. Nestas hipteses, deve ser feita uma anlise profunda de todos os aspectos envolvidos na questo ftica por pessoas capazes de entender plenamente o mecanismo das atividades desenvolvidas pela Autarquia, sob pena de se prestar erroneamente justia. Esta a razo da importncia da especializao do Judicirio, j adotada em algumas reas, que tm apresentado bons resultados e devem ser copiados na rea financeira. Outro ponto que ser abordado a deficincia da legislao sobre a matria, j detectada pelos especialistas, que trabalham no intuito de apresentar propostas de mudana, em especial das Leis 4.595/64 e 6.024/74.

SUMMARY

The present paper has the object of making a critical analysis of the form in which the Judicial power has been treating the issues demanding indemnities, involving the responsibility of the Brazilian Central Bank as a consequence of its bank supervision activities. The liability of the Public Administration is a matter which raises large polemics in the social and judicial means, since it involves private interest of people of different social classes and at the same time the public interest, since it involves expenditures from the Revenue, borne by all. The situation becomes even more serious when it comes to the liability of the Central Bank, the action of which has consequences in the economic-financial area reaching a large spectrum of the capitalist society in which we live. Our attention was called by the national trend of the Courts of focusing the Public Administration as guilty, assuming fault of the State entities against all justifications, most of times quite reasonable if analyzed under the optics of the principles guiding the state action, caring for the public interest, with relevant influence of the Discretionary Power. We do not defend the immunity of the State, but a differentiated treatment as compared to that being given by the Judicial Power to the issues of liability of the Central Bank. In theses cases, a deep analysis shall be made covering all aspects involved in the factual issue by persons capable of fully understanding the mechanism of the activities developed by the Autarchy, under the penalty of justice being done erroneously. This is the reason for the specialization of the Judicial Power, already adopted in some areas, which has been showing good results and shall be copied in the financial area. Another point to be covered is the lack of the legislation on the matter, already detected by specialists working to submit proposals of amendments, especially of Laws 4.595/64 and 6.024/74.

SUMRIO

1 INTRODUO ......................................................................................................11 2 BANCO CENTRAL DO BRASIL ..........................................................................14 2.1 Histrico .............................................................................................................14 2.2 As funes primordiais .....................................................................................17 2.2.1 A poltica monetria ..........................................................................................18 2.2.2 A superviso bancria .....................................................................................19 3 A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAO PBLICA ...............................22 3.1 O instituto da responsabilidade civil ...............................................................22 3.2 A evoluo da responsabilidade estatal .........................................................27 3.2.1 Teoria da irresponsabilidade ............................................................................27 3.2.2 Teoria da responsabilidade com culpa .............................................................28 3.2.3 Teoria da culpa administrativa ..........................................................................29 3.2.4 Responsabilidade objetiva do estado ..............................................................29 3.3 A Evoluo da responsabilidade estatal no ordenamento jurdico brasileiro...........................................................................................................30 3.4 A teoria do risco ................................................................................................32 3.5 As condutas comissiva e omissiva .................................................................34 3.6 Responsabilidade por atos lcitos e ilcitos ....................................................35 3.7 A aplicao nos tribunais: uma indstria de indenizaes ..........................37 4 A RESPONSABILIDADE DO BANCO CENTRAL DO BRASIL NAS INTERVENES E LIQUIDAES EXTRAJUDICIAIS .................................. 40 4.1 A Lei 4.595/64 e a complexidade da atuao do poder fiscalizatrio ...........40 4.2 A Lei 6.024/74 e os instrumentos de atuao da autoridade supervisora... 43 4.2.1 Pressupostos para a interveno e liquidao .................................................44 4.3 A atividade fiscalizadora por outro rgo .......................................................48 4.4 A necessidade de reforma do ordenamento jurdico......................................54 4.5 A modernizao do sistema .............................................................................58 5 A SUPERVISO PELOS BANCOS CENTRAIS ESTRANGEIROS ....................61 5.1 Banco Central Americano........ .........................................................................61 5.2 Banco Central Europeu .....................................................................................62 5.3 Banco Central do Japo ...................................................................................66 6 UMA ANLISE DO CASO COROA BRASTEL ...................................................68 6.1 A origem .............................................................................................................68 6.2 A propositura da ao judicial .........................................................................70 6.3 A defesa do BACEN ..........................................................................................72

6.4 A provvel soluo do caso .............................................................................78 7 PONTOS POLMICOS .........................................................................................83 7.1 A reforma do judicirio .....................................................................................83 7.2 A falta de uniformizao da jurisprudncia ....................................................84 7.2.1 A smula vinculante .....................................................................................85 7.3 A especializao das varas ..............................................................................87 7.4 O poder discricionrio do BACEN ...................................................................89 8 CONCLUSO ........................................................................................................97 9 REFERNCIAS ....................................................................................................100 ANEXOS - PROJETO DE LEI DO SENADO N 317, DE 2003 - RESOLUCAO 2.554

LISTA DE ILUSTRAES

Quadro 1

Aes propostas contra o Banco Central do Brasil.............................39

Quadro 2 Volume de Empresas do Mercado Financeiro submetidas a regime especial, sob a Responsabilidade do Banco Central do Brasil ..........48

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

BACEN BCE BB BCN BIS BOJ CC CF CPLG FDIC FED OCC SFN STJ STF SUMOC TRF

Banco Central do Brasil Banco Central Europeu Banco do Brasil Bancos Centrais Nacionais, membros da comunidade Europia Bank International Settlements Bank of Japan (Banco Central do Japo) Cdigo Civil Constituio Federal Comit de Superviso Bancria Basilia Federal Deposit Insurance Company (Seguradora do Sistema Financeiro Americano) Federal Reserve (Banco Central Americano) Office of the Comptroller of the Currency (Superintendncia do Controle da Moeda dos EUA) Sistema Financeiro Nacional Superior Tribunal de Justia Supremo Tribunal Federal Superintendncia da Moeda e do Crdito Tribunal Regional Federal

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1 INTRODUO

O estudo a ser desenvolvido tem por objetivo fazer uma anlise crtica a fim de encontrar o melhor tratamento questo da responsabilizao do Banco Central do Brasil pelo exerccio das funes atreladas superviso do SFN Sistema Financeiro Nacional. A preocupao acerca da matria vem do fato de que inmeras aes so propostas diariamente pelos diversos interessados a fim de se ressarcirem pelo Estado dos prejuzos causados pela quebra de instituies financeiras,

principalmente em torno da sua participao nas intervenes e liquidaes extrajudiciais disciplinadas na Lei 6.024/74. No desenvolvimento do trabalho foram abordados os aspectos operacional, legal e jurisprudencial da responsabilizao da autoridade supervisora, considerando principalmente a interdependncia das atividades desta funo com a poltica monetria. O ponto chave da anlise consiste em encontrar soluo para o seguinte questionamento: existindo tantos outros mecanismos de controle dos atos da Administrao Pblica, no seria conveniente restringir as possibilidades de responsabilizao do Banco Central do Brasil por seus atos no tocante s atividades fiscalizadoras, a fim de evitar intimidao na sua atuao e, principalmente, no coibir os abusos da decorrentes? Por outro lado, em respeito ao Estado Democrtico de Direito, o correto no seria mesmo dar tratamento isonmico a todos nestas questes, sem fazer qualquer

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distino em relao, por exemplo, aos entes da Administrao? O estudo dever trazer a melhor resposta. A questo surge da constante prtica, pelos administrados, de tentativas, muitas vezes inescrupulosas, de obter algum tipo de ressarcimento por parte do Estado, mediante argies aleivosas de irregularidade da atuao estatal: se a Administrao Pblica no agiu, teria incidido em responsabilidade por sua omisso; se atuou conforme os ditames da Lei, teria de ser condenada por no ter aguardado momento oportuno para agir... H de se reconhecer que a Administrao, se composta de agentes pblicos competentes, investidos de prerrogativas de agir, por vezes at discricionariamente, deve ter o mnimo de segurana para que seus atos no fiquem, invariavelmente, expostos, no particular, a este tipo de pretenses gananciosas e contrrias ao interesse coletivo, com amparo do prprio Poder Estatal no exerccio da funo de prestar a tutela jurisdicional. Para ilustrar como tem sido tratada a questo, faremos uma anlise detalhada de um caso emblemtico da jurisprudncia brasileira, dentre vrios que envolvem a liquidao das instituies do Grupo COROA BRASTEL, cujo processo judicial ainda no terminou, pendente de julgamento no STF Supremo Tribunal Federal. Seja qual for deciso final a ser proferida, a concluso que fecha a presente dissertao talvez possa contribuir para uma reviso da tendncia jurisprudencial de condenao do Banco Central do Brasil em casos da espcie, com reflexo para o universo de todas as atividades da Administrao Pblica ou, quando menos, para a reviso das prticas tcnico-profissionais adotadas pela Autoridade Supervisora nas medidas interventivas que lhe incumbe tomar por

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misso constitucional. Com esse propsito, foi feita esta anlise da atividade da Autarquia nas suas funes primordiais, a partir da prpria justificativa de sua criao e sua evoluo histrica.

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2 BANCO CENTRAL DO BRASIL

2.1 Histrico

O Banco Central do Brasil, autarquia federal integrante do Sistema Financeiro Nacional, foi criado em 31.12.64, com a promulgao da Lei 4.595/64. Antes da criao do Banco Central, o papel de autoridade monetria era desempenhado pela Superintendncia da Moeda e do Crdito SUMOC, pelo Banco do Brasil BB e pelo Tesouro Nacional. A criao da autoridade monetria no Brasil surgiu com a fundao do BB, por ocasio da chegada da famlia real. Curiosamente, sua funo primordial, conforme exarado no alvar de funcionamento, datado de 12/10/1808, era permitir ao Real Errio realizar os fundos de que depende a manuteno da Monarquia.1 Em 1821 D. Joo VI voltou para Portugal e levou consigo todo o ouro depositado no Banco, causando sua quase bancarrota (no obstante a sua liquidao formal somente tenha ocorrido em 11/12/1829). H entre estas datas um surto de emisso de papel-moeda. Seguiu-se um perodo no qual a emisso de moeda foi novamente controlada e delegada ao setor privado, o que causou uma sucessiva onda de criao e extino de bancos locais. Somente em 1892 o monoplio emissor retornaria ao Banco da Repblica do Brasil, que foi liquidado em 1900. O Banco do Brasil ressurgiu em 1906, aps o saneamento financeiro e oramentrio promovido no Governo de Rodrigues Alves. A instituio reunia as
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O texto do alvar, bem como do estatuto social do Banco do Brasil, se encontra na obra textos polticos da histria do brasil, de Paulo Bonavides e Roberto Amaral.

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funes de banco central e banco comercial. Aos poucos se constatou a necessidade de criar um banco central dedicado exclusivamente s suas atividades prprias. Em 1945, atravs do Decreto-lei 7.293, foi criada a Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC), que passou a dividir as atribuies de poltica monetria com o Banco do Brasil. Na exposio de motivos do decreto ficou consignado nas palavras do ento Ministro da Fazenda que:
Desencadeado o processo cumulativo da expanso dos meios de pagamento, necessrio considerar, com urgncia, as bases da poltica monetria, instituindo definitivamente, em toda a sua amplitude, o sistema de banco central... Ante a urgncia das medidas, considero aconselhvel a criao imediata de uma Superintendncia da Moeda e do Crdito, com todas as faculdades de um banco central, a qual poder preparar a organizao deste e desempenhar-lhe as funes at a sua criao.2

A SUMOC, criada em 1945 com a finalidade de exercer o controle monetrio, tinha a responsabilidade de fixar os percentuais de reservas obrigatrias dos bancos comerciais, as taxas do redesconto e da assistncia financeira de liquidez, bem como os juros sobre depsitos bancrios. Alm disso, supervisionava a atuao dos bancos comerciais, orientava a poltica cambial e representava o Pas junto a organismos internacionais. A SUMOC nascia com o firme propsito de preparar o mercado financeiro para a criao do Banco Central do Brasil; no obstante, no incio da dcada de 60 ele ainda no havia sido criado, e o Brasil era um dos poucos pases que ainda no tinham tomado esta atitude. A situao foi resolvida com a edio da Lei 4.595/64, logo no incio do regime militar. Esta lei reordenou o Sistema Financeiro Nacional, criando o Banco Central e o Conselho Monetrio Nacional. Num primeiro momento, parecia que a idia era dar verdadeira autonomia ao BACEN, ao determinar, para a maioria dos seus dirigentes, mandatos fixos de sete anos, no podendo ser demitidos ad nutum.
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MAGALHES, Augusto F. R de. Os bancos centrais e sua funo reguladora da moeda. Rio de Janeiro: A Casa do Livro, 1971, p. 126.

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Entretanto, no regime militar, quando o Marechal Costa e Silva ascendeu ao poder, a regra foi invalidada destituindo-se o presidente do Banco Central, ento, Dnio Nogueira, para ser substitudo por Ruy Aguiar da Silva Leme, numa inequvoca manifestao da falta de autonomia da instituio. Nesta confusa delimitao de poderes, mantinha-se nas mos do Banco do Brasil competncia de autoridade monetria, apresentando-se mais forte do que o prprio Banco Central. Somente com o Decreto no 2.284, de 10 de maro de 1986 que tal situao foi alterada, com a extino da clebre Conta Movimento, mediante a qual o BB sacava automaticamente, junto ao BACEN, reservas para fazer frente s despesas do Estado. A noo de que o Pas precisava de uma nica e forte autoridade monetria veio se consagrar na Constituio de 1988, que estabeleceu dispositivos importantes para a atuao do Banco Central, dentre os quais destacam-se o exerccio exclusivo da competncia da Unio para emitir moeda e a exigncia de aprovao prvia pelo Senado Federal, em votao secreta, aps argio pblica, dos nomes indicados pelo Presidente da Repblica para os cargos de presidente e diretores da instituio. Alm disso, vedou ao Banco Central a concesso direta ou indireta de emprstimos ao Tesouro Nacional. A Constituio de 1988 previa, ainda, em seu artigo 192, a elaborao de uma lei complementar do Sistema Financeiro Nacional, que deveria substituir a Lei 4.595/64 e redefinir, assim, as atribuies e a estrutura do Banco Central do Brasil. Em 29 de maio de 2003, a promulgao da Emenda Constitucional n 40, trouxe mudanas em sua redao, pluralizando a edio daquele processo legislativo para os fins mencionados, com o seguinte texto:
Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compem, abrangendo as

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cooperativas de crdito, ser regulado por leis complementares que disporo, inclusive, sobre a participao do capital estrangeiro nas instituies que o integram.

Atualmente, tramita no Congresso, o Projeto de Lei 317/2003, que visa dar novas diretrizes atuao do BACEN, com intuito de implementar um modelo de banco central mais autnomo3. (Anexo A)

2.2 As funes primordiais

As funes tpicas de um banco central, em qualquer pas, tiveram uma evoluo gradual, sempre atrelada ao desenvolvimento econmico e s constantes mudanas dos sistemas financeiros, de acordo com a evoluo monetria e creditcia. Em decorrncia da evoluo histrica, que proporcionou o surgimento dos bancos centrais em grande parte do mundo, tais entidades exercem funes consideradas clssicas de uma Autoridade Monetria, que so: emisso da moeda, execuo de servios do meio circulante, fiscalizao das instituies financeiras e operaes de mercado aberto. Historicamente, tm-se, ainda, as funes de administrador das reservas estrangeiras, gestor da poltica monetria, da poltica cambial e da poltica de crdito. O Banco Central do Brasil possui todas estas funes, previstas no art. 10 da Lei 4.595 de 1964. Neste trabalho daremos enfoque s funes de superviso bancria e poltica monetria. A primeira por constituir objeto principal do estudo e a segunda por ser considerada a mais relevante da Autarquia. Alm disso, as duas funes esto intimamente interligadas, e suas diretrizes influenciam na eficincia e na conduo uma da outra.
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A autonomia confere o poder de escolha das diretrizes a serem geridas pela Autarquia. No modelo atual, esta escolha feita pelo Conselho Monetrio Nacional CMN.

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Ao longo do trabalho, veremos como esta vinculao ocorre e o por qu de tanta discusso em torno da separao das funes.

2.2.1 A Poltica Monetria

Os objetivos primordiais de um Banco Central tais como o controle da estabilidade da moeda, a sua emisso e a manuteno da estabilidade financeira, esto atrelados Poltica Monetria, sendo sua principal funo a execuo eficiente desta poltica. Por sua vez, uma poltica monetria estvel vincula-se de forma diretamente proporcional sade do sistema financeiro, que cuidado atravs da difcil tarefa de superviso dos bancos. As autoridades responsveis pela conduo da poltica

monetria de um pas que no possua um sistema financeiro slido sofrero severas restries no cumprimento de suas atribuies. No caso brasileiro, pode-se afirmar que a estabilidade do Sistema Financeiro Nacional a garantia de sucesso do Plano Real. No existe moeda forte sem um sistema bancrio igualmente forte. No por outra razo que a Lei 4.595, que criou o Banco Central, atribuiu-lhe simultaneamente as funes de zelar pela estabilidade da moeda e da liquidez e solvncia do sistema financeiro. Para tanto, so diversos os instrumentos utilizados pela Autarquia no exerccio da Poltica Monetria, a exemplo da taxa de juros, o recolhimento compulsrio, as taxas de redesconto e as operaes de compra e venda de ttulos pblicos. to delicado o desenvolvimento desta funo que, para a maioria dos experts em poltica econmica, deve ser desenvolvida pelo Banco Central com

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exclusiva prioridade, sem interferncia de qualquer outro objetivo. Esta concepo sentida nas palavras do ex-presidente do BACEN, ARMNIO FRAGA NETO:
Para o BC cumprir seu papel, fundamental que no haja dominncia de outros objetivos. Entenda-se por dominncia a existncia de algum outro objetivo que predomine sobre o objetivo bsico de fornecer sociedade uma ncora nominal. No pode haver dominncia fiscal (usar taxa de juros para reduzir o dficit pblico), cambial (ter determinada taxa de cmbio como objetivo) ou financeira (tolerar inflao por temer crise financeira).4

2.2.2 A Superviso Bancria

Embora no se apresente, necessariamente, como funo exclusiva de Banco Central, como bem nota ROSA MARIA LASTRA5, havendo Bancos Centrais que no exercem esta funo ou a dividem com outro rgo, como o caso dos Estados Unidos, a fiscalizao do Sistema Financeiro est intimamente ligada ao papel que exerce a Autoridade Monetria. No Brasil, a superviso das instituies financeiras privativa do Banco Central, conforme o disposto no art. 10 e incisos da Lei 4.595/64. Assim, o Banco Central brasileiro tem a atribuio legal do exerccio da fiscalizao das instituies que compem o SFN, aplicando-lhes as penalidades previstas, nela compreendendo-se a competncia de conceder autorizao aos bancos para funcionamento no Pas, para instalar ou transferir suas sedes ou dependncias, ainda que no exterior, para serem transformadas, fundidas, incorporadas ou encampadas, para praticar operaes de cmbio, crdito real e venda de ttulos e valores mobilirios, para ter seus prazos de funcionamento prorrogados e alterar seus estatutos. Tambm abrangendo-o estabelecer condies para a posse e exerccio de quaisquer cargos de administrao das instituies
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Folha de S. Paulo, 10.11.2002, p. A3. LASTRA, Rosa Maria. Banco Central e regulamentao bancria. Editora Del Rey, 2000, p.204205.

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privadas, como para o de quaisquer funes em rgos consultivos, fiscais e semelhantes. Como se v, bastante complexa a atividade de superviso do sistema financeiro, cujos objetivos supem as atividades de acompanhamento da situao econmico-financeira, a vigilncia permanente dos mercados e das pessoas que neles interferem e a verificao dos procedimentos adotados pelas instituies. Comenta a funo fiscalizadora do rgo JOS ANTONIO BERARDINELLI VIEIRA, ex-Diretor de Administrao do BACEN: A ao fiscalizadora e controladora do Banco Central tem por objetivos principais a estabilizao e a solidez do sistema, o aperfeioamento dos instrumentos financeiros e das instituies, no resguardo dos investidores e credores.6 Alm dessa extensa lista de atribuies da autoridade fiscalizadora, so raras as iniciativas por parte dos bancos na busca de metodologias de atuao estveis e que tragam mais segurana para o sistema. No se importando as instituies em implementar procedimentos que, independentemente da exigncia da autoridade, lhes seriam teis. Este comportamento acentua o problema da falta de regulamentao adequada, que carece de maior abrangncia e, inevitavelmente, leva a uma deficincia na superviso dessas instituies. Por outro lado, h que se reconhecer um grande esforo que vem sendo empreendido pelo BACEN, pelo menos a partir de 1998, com a edio da Resoluo 2.554 (Anexo B), exigindo dos bancos a adoo de controles nos moldes previstos nos princpios para controles internos estabelecidos pelo Comit da Basilia7.

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VIEIRA, Jos Antnio Berardinelli. Banco Central do Brasil: Organizao e Funcionamento. Braslia: BACEN, 1978, p. 125. O Comit de Superviso Bancria Basilia - CPLG, mantido pelo BIS Bank International Settlements, formado por autoridades de superviso autnoma e bancos centrais dos pases pertencentes ao G-10, de economia mais desenvolvida, e tornou-se referncia na elaborao de padres a serem seguidos internacionalmente em matria de superviso de sistemas financeiros.

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Sobre a aplicao destes princpios, afirmou CHESTER B. FELDBERG, Vice-Presidente Executivo do Grupo de Superviso Bancria do Federal Reserve Bank of New York - FED: Fortes sistemas de gesto de riscos e controles internos efetivos esto entre as mais importantes defesas que um banco pode ter contra mau gerenciamento, fraude e, finalmente, insolvncia.8 A adoo dos mencionados princpios se apresenta como meio eficaz para suprir as lacunas da legislao sobre as atividades do sistema, coibindo as prticas no desejadas e amparando, de forma prudente, o desenvolvimento da atividade de superviso pela autoridade responsvel.

The Basic Elements of Bank Supervision, p. 43. No original: Strong risk management systems and effective internal controls are among the most important defenses a bank can have against mismanagement, fraud, and ultimately, failure. (traduo livre da autora)

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3 A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAO PBLICA

Neste captulo, ser feita a abordagem do instituto conceitual do tema da responsabilizao da Autarquia Supervisora do SFN. Exporemos, inicialmente, os elementos da responsabilidade civil no mbito geral, tratando em seguida da sua evoluo na esfera pblica, finalizando com os parmetros estabelecidos no ordenamento jurdico atual e na jurisprudncia ptria.

3.1 O instituto da responsabilidade civil

A responsabilidade civil surge em face do descumprimento obrigacional, pela desobedincia de uma regra estabelecida em um contrato, ou por deixar, determinada pessoa, de observar um preceito normativo que regula dever jurdico. Segundo MARIA HELENA DINIZ, a responsabilidade civil est relacionada: A aplicao de medidas que obriguem algum a reparar dano moral ou patrimonial causado a terceiros, em razo de ato prprio imputado, de pessoas por quem ele responde, ou de fato de coisa ou animal sob sua guarda (responsabilidade subjetiva) ou, ainda, de simples imposio legal (responsabilidade objetiva).9 O conceito de responsabilidade sempre esteve relacionado leso do direito, segundo ensinava h muito tempo o clssico SANTIAGO DANTAS: Quando que existe leso do direito? Existe em todas as vezes que o direito de algum frustrado pela circunstncia de no ser cumprido o dever jurdico que a ele correspondia. ...................................................................................................... ....................

DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro. Volume VII. Responsabilidade Civil. So Paulo: Editora Saraiva, 12 Edio, 1998, p. 34.

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Esta noo de leso do direito fundamental para compreender-se bem o tema que se passar a estudar, o tema da defesa dos direitos. Sempre que se verifica uma leso do direito, isto , sempre que se infringe um dever jurdico correspondente a um direito, qual a primeira conseqncia que da advm? J se sabe: nasce a responsabilidade.10 Nesse contexto, tem-se inicialmente, a responsabilidade civil contratual situada no mbito da inexecuo obrigacional e com o dever de cumprir com o pactuado. Regra j prevista no Direito Romano, a fora obrigatria dos contratos traz o princpio pelo qual as clusulas contratuais devem ser respeitadas rigorosamente, sob pena de responsabilidade daquele que as descumpre, por dolo ou culpa. O contrato faz lei entre as partes, podendo o seu inadimplemento gerar perdas e danos. O fundamento principal desta regra, na atual lei codificada brasileira, est no artigo 389 do Novo Cdigo Civil, que equivale ao artigo 1.056 do Cdigo Civil de 1.916.11 Paralela responsabilidade contratual, est a responsabilidade civil extracontratual oriunda do desrespeito ao direito alheio e s normas que regem a conduta, ou seja, a inobservncia de qualquer regra legal pode caracterizar esta responsabilidade, que tem previso nos artigos 186 e 927, caput, do Cdigo Civil atual. Pela doutrina clssica francesa e pela traduo do art. 1.382 do Cdigo Napolenico, os elementos tradicionais da responsabilidade civil so a conduta do agente (comissiva ou omissiva), a culpa em sentido amplo (englobando o dolo e a culpa stricto sensu), o nexo de causalidade e o dano causado.

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DANTAS, Santiago. Programa de Direito Civil. Rio de Janeiro: Editora Rio, 1979, p. 376. O artigo 1.056 do Cdigo Civil de 1.916 foi objeto da obra intitulada Da Inexecuo das Obrigaes e suas Conseqncias. 5 ed., So Paulo: Saraiva, 1980, de autoria do Professor AGOSTINHO ALVIM.

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Seguindo esta concepo, nosso Direito Civil consagra como regra geral a responsabilidade com culpa, tida como responsabilidade civil subjetiva. Essa era a regra geral anterior e, agora, mantida na Lei n 10.406, de 2002. Ocorre que, em algumas situaes concretas, provar a culpa desnecessrio; pois h hipteses em que se aplica a inverso do nus da prova, cabendo ao ru provar que no agiu com culpa. Este fato no transmuda a natureza da responsabilidade subjetiva para objetiva. Questo interessante em torno dos elementos da caracterizao da responsabilidade a exigncia do dano, ou seja, o ato ilcito nunca ser de mera conduta, sempre haver um delito material, pois o dano o elemento determinante do dever de indenizar. Sem o dano no haver responsabilidade. E o que seria o dano? A histria mostra que o instituto evoluiu, pois se conceituava o dano como sendo a efetiva diminuio do patrimnio da vtima, no alcanando, portanto, o dano moral que no passado no era indenizvel (hoje expressamente reconhecido no art.186 do CC). Atualmente, considera-se o dano como sendo a subtrao ou diminuio de um bem jurdico, qualquer que seja sua natureza. Assim, dano leso de um bem jurdico, vindo da a diviso do dano em patrimonial ou moral. H quem critique a redao do art. 927 do Cdigo Civil por no incluir a indenizao decorrente do ato ilcito que simplesmente violar direito, sem causar dano, pois a norma exige a prtica de ato ilcito causador de dano para criar o dever reparatrio, fugindo, segundo os crticos, o ordenamento jurdico do seu verdadeiro intuito de proteger o lcito e reprimir o ilcito. Nesse campo, importa atentar para a circunstncia de que s se considera ato jurdico o ato que produz efeitos, seja lcito ou ilcito, no podendo o

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ordenamento se preocupar em disciplinar um ato inexistente no mundo jurdico, ou seja, o nada. Afastando a regra da responsabilidade subjetiva como preceito mximo, o Direito Comparado - principalmente o Direito Francs, precursor da maior parte das idias socializantes -, passou a admitir uma outra modalidade de responsabilidade civil, aquela sem culpa. Segundo nos informa CAIO MRIO, dos estudos de SALEILLES e JOSSERAND, pela aplicao da Teoria do Risco12, surgem, no ano de 1897, as primeiras publicaes sobre a responsabilidade civil objetiva. O estrondo capitalista sentido na Europa com a chamada Segunda Revoluo Industrial, precursora de um novo modelo produtivo, trouxe conseqncias jurdicas importantes: pela Teoria do Risco iniciaram-se os debates para responsabilizao daqueles que fornecem atividades coletividade. Verificouse, a par dessa industrializao, uma maior atividade estatal, bem como a explorao econmica na sociedade massificada, o que justificaria a aplicao daquela teoria emergente. Mesmo com resistncias na prpria Frana, a teoria da responsabilidade sem culpa vingou no Direito Comparado, atingindo tambm a legislao do nosso Pas. O art. 15 do Cdigo Civil de 1.916 representa a primeira tentativa moderna em consagrar a nova regra, trazendo a responsabilidade civil do Estado por atos comissivos de seus agentes. Emerge, portanto, a responsabilidade civil por ato de outrem, conceito ligado responsabilidade sem culpa.

12

PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Aponta que entre os franceses a conscientizao da teoria do risco deu-se porque no mais se acreditava na efetividade da teoria da culpa, insuficiente pelas mudanas sociais sentidas no comeo do sculo na Europa. Responsabilidade Civil. Rio de Janeiro: Editora Forense, 4 Edio, 1993, p. 19.

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Em complemento a tal dispositivo civil, a Norma Fundamental em vigor13, em seu art. 37, 6, refora a responsabilidade civil objetiva do Estado, regra geral no nosso ordenamento jurdico aplicada aos entes pblicos, precursoramente a contar da Constituio de 1946. Interessante aferir, nesse contexto, que o Poder Pblico foi o primeiro ente atingido pela responsabilidade sem culpa, porque pela amplitude de sua atuao frente aos cidados, passou a criar riscos de eventuais prejuzos. Verdade que em nosso Pas, o aperfeioamento destes direitos sociais dse, sobretudo aps o Milagre Brasileiro dos anos 70, com a massificao das atividades privadas e o incremento do movimento consumerista. Em 1985, surge a Lei 7.347, que possibilita a defesa coletiva, intentada por rgos legitimados, como o Ministrio Pblico. Aps, a Constituio de 1988 trouxe em seu bojo todas as tendncias socializantes, a defesa dos consumidores como norma principiolgica, a reparao de danos imateriais ou morais, o conceito de funo social da propriedade e os direitos naturais da pessoa humana. Mais tarde, em 1990, o Cdigo de Defesa do Consumidor consagra a responsabilidade sem culpa como princpio inerente defesa dos vulnerveis nessa relao negocial. Com tal previso, pode-se concluir que houve a consagrao da responsabilidade sem culpa tambm nas relaes privadas. Ao lado do movimento consumerista, surgiu no Direito Comparado a tendncia de proteo do Bem Ambiental, tendo como fiel escudeira a responsabilidade sem culpa dos causadores de danos ambientais. No Brasil, a previso legal de responsabilidade civil objetiva por danos ao meio ambiente anterior prpria Lei Consumerista, pela regra sintomtica do art. 14, 1, da Lei 6.938, de 1.981.

13

Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.

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Mais recentemente, os ambientalistas encontraram reforo legal na Lei da Ao Civil Pblica, e tambm na Constituio Federal, que traz a proteo ao meio ambiente como norma fundamental, sem prejuzo de outras legislaes ordinrias que previam a imputao penal por crimes contra o ambiente natural e artificial.

3.2 A evoluo da responsabilidade estatal

A responsabilidade da Administrao Pblica, que, como visto, encontra-se entre os casos de responsabilidade objetiva previstos em nossa legislao, passou por uma longa e vagarosa evoluo at chegar ao estgio atual. Os passos desta evoluo so explicados em todos os textos doutrinrios que pesquisamos sobre o assunto, mostrando a influncia do Direito francs nesta conquista. A clareza do professor SRGIO CAVALIERI FILHO14 e a magistral prtica de SILVIO DE SALVO VENOSA15 nos ajudaram a delimitar as caractersticas de cada fase, as quais passo a expor.

3.2.1 Teoria da irresponsabilidade

Na poca do Estado absolutista vigorou o princpio da irresponsabilidade, pois a simples idia da responsabilizao pecuniria do Estado era vista como um entrave perigoso execuo de suas atividades. As expresses: O rei no erra e O que agrada ao prncipe tem fora de lei retratam aquela fase. Desse modo,

14

CAVALIERI FILHO, Srgio. Programa de Responsabilidade Civil. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. 15 VENOSA, Slvio de Salvo. Responsabilidade Civil. 3 ed. So Paulo: Atlas Editora, 2003.

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qualquer responsabilidade seria imputada ao prprio agente pblico, o que fazia com que a maioria das aes de indenizao resultasse frustrada, tendo em conta a insolvncia dos funcionrios. Com o tempo, a noo de que o Estado era o ente todo-poderoso, confundida, nesse particular, com a velha teoria da intangibilidade do soberano, e que o tornava insuscetvel de responsabilidade quando causasse danos, foi substituda pela do Estado de Direito, segundo a qual deveriam ser atribudos a ele os direitos e deveres comuns de pessoas jurdicas.

3.2.2 Teoria da responsabilidade com culpa

Surge, ento, a teoria da responsabilidade com culpa, na qual se aceita a constatao de obrigao por parte do Estado no caso de ao culposa do seu agente. Entretanto, passava-se a distinguir, para esse fim, dois tipos de conduta estatal: os atos de imprio, dos quais no adviriam quaisquer responsabilidades, porque uma vez decorrentes do poder soberano do Estado seriam regulados pelas normas tradicionais de direito pblico, sempre protetivas do ente estatal; e os atos de gesto, que se aproximando mais dos atos de direito privado poderiam dar ensejo responsabilizao da Administrao Pblica. Logicamente, tal distino provocou grande inconformismo entre as vtimas de atos estatais, porque nem sempre era fcil distinguir qual a natureza do ato. Alm deste critrio duvidoso, a Jurisprudncia procurava separar as faltas dos agentes atreladas s funes estatais e as dissociadas da sua atividade, trazendo ainda maior dificuldade na responsabilizao.

29

3.2.3 Teoria da culpa administrativa

Suprimindo a distino mencionada, surge a teoria da culpa administrativa, consagrada por PAUL DUEZ16, segundo a qual o lesado no precisava identificar o agente estatal causador do dano. Bastava-lhe comprovar o mau funcionamento do servio pblico, mesmo que fosse impossvel apontar o agente que o provocou, denominando-se o fato como culpa annima ou falta do servio. A falta do servio apresentava-se de trs formas: a inexistncia do servio, o mau funcionamento do servio ou o retardamento do servio. Em qualquer hiptese a falta do servio implicava o reconhecimento da existncia de culpa, ainda que atribudo ao servio da Administrao. Para a constatao de responsabilidade do Estado, cabia ao lesado o nus de provar o elemento culpa.

3.2.4 Responsabilidade objetiva do estado

Na ltima fase desta evoluo, surge a responsabilidade objetiva do Estado, independente de qualquer falta ou culpa do servio, desenvolvida no terreno prprio do Direito Pblico. Chegou-se a essa posio com base nos princpios da eqidade e da igualdade de nus17 e encargos sociais. Se a atividade que a Administrao desenvolve em prol de toda a coletividade, justo tambm que todos respondam pelos seus nus, pois se afigura injusto fazer com que um ou apenas alguns administrados sofram todas as conseqncias danosas da atividade administrativa.
16

DUEZ, Paul. Autor francs, que escreveu a obra La responsabilit de la Puissance Publique, a quem se deve a sistemtica apresentao das trs modalidades da faute du service. 17 Para MELLO, Celso Antnio Bandeira de. o fundamento da responsabilidade estatal garantir uma equnime repartio dos nus provenientes de atos ou efeitos lesivos, evitando que alguns suportem prejuzos ocorridos por ocasio ou por causa de atividades desempenhadas no interesse de todos. De conseqente, seu fundamento o princpio da igualdade, noo bsica do Estado de Direito. Curso de Direito Administrativo. 15a edio, Malheiros Editores, p. 866.

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3.3 A Evoluo da responsabilidade estatal no ordenamento jurdico brasileiro

No Brasil, no passamos pela fase da irresponsabilidade do Estado, pois mesmo falta de dispositivo legal especfico, a tese da responsabilidade do Poder Pblico sempre foi aceita como princpio geral e fundamental de Direito. A Constituio de 1824, em seu art. 178, n 29, estabelecia que Os empregados pblicos so estritamente responsveis pelos abusos e omisses praticados no exerccio de suas funes, e por no fazerem efetivamente responsveis aos seus subalternos. A Constituio de 1891, em seu art. 79, continha disposio idntica responsabilizando os funcionrios pblicos pelos abusos e omisses em que incorressem no exerccio das suas atribuies. Entretanto, tais dispositivos jamais foram considerados como excludentes da responsabilidade do Estado e sim consagradores da responsabilidade pessoal do funcionrio. Entendia-se haver solidariedade do Estado em relao aos atos de seus agentes. Cuidava-se da responsabilidade fundada na culpa civil, para cuja caracterizao era indispensvel a prova da culpa do funcionrio. A primeira vez em que houve expressa regulamentao sobre

responsabilidade civil do Estado foi quando editado o Cdigo Civil de 1916, que em seu art. 15 dispunha: As pessoas jurdicas de Direito Pblico so civilmente responsveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrrio ao Direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano". A norma, apesar de ambgua, fez prevalecer entendimento na doutrina de

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que a natureza da responsabilidade estatal era subjetiva18, com base na teoria da culpa, ainda com base na idia da representatividade do Estado pelo funcionrio. Ainda na vigncia do mencionado art. 15 do CC de 1916, alguns autores, valendo-se da mesma ambigidade, inspirados nas idias dos autores europeus, principalmente na Frana, sustentavam a tese da responsabilidade objetiva19 do Estado, que dispensa o elemento subjetivo para sua caracterizao. Finalmente, na Constituio de 1946, em seu art.194, foi expressamente acolhida em nossa ordem jurdica a teoria da responsabilidade objetiva: As pessoas
jurdicas de Direito Pblico Interno so civilmente responsveis pelos danos que os seus funcionrios, nessa qualidade, causem a terceiros. A meno ao elemento culpa surgia

apenas no seu pargrafo nico para tratar da ao regressiva contra seu servidor, da a concluso de que a ao a ser proposta pela vtima contra o Estado tinha natureza diversa, porque dispensava o elemento subjetivo. Aps sua introduo no texto constitucional brasileiro, a regra da responsabilidade objetiva foi reproduzida em todas as Constituies, at mesmo nas de 1967 e 1969, outorgadas pelo regime militar, definindo-se como de natureza objetiva a responsabilidade estatal, com fulcro na teoria do risco administrativo, em que apenas se cogita da relao de causalidade entre o fato e o dano. Ou seja, provado que o dano sofrido pelo particular conseqncia da atividade administrativa, o dever de indenizar da Administrao impor-se- por fora do dispositivo constitucional que consagrou o princpio da igualdade dos indivduos diante dos encargos pblicos. Atualmente, a Constituio de 1988 disciplina em seu art. 37, pargrafo 6o, que:
18 19

Responsabilidade subjetiva: elementos fato + dano + nexo + culpa/dolo. Responsabilidade objetiva: elementos fato + dano + nexo.

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As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado, prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

Em verdade, a responsabilidade estatal conseqncia lgica, inevitvel da noo de Estado Democrtico de Direito. A sujeio de todos ordem jurdica posta base de sustentao do direito constitucional, de modo que aquele que causa leso a outros est obrigado a reparar o dano, incluindo-se a o Estado.

3.4 A teoria do risco

Vrias teorias foram lanadas a fim de justificar a responsabilidade do Estado na sua atuao administrativa: a da culpa administrativa, a do risco administrativo e a do risco integral, tendo ampla aceitao na doutrina a teoria do risco administrativo. A expresso nessa qualidade, inserta na norma constitucional vigente, evidencia que o constituinte adotou da expressamente a teoria estatal, do risco

administrativo

como

fundamento

responsabilidade

porquanto

condicionou a responsabilidade objetiva do Poder Pblico ao dano decorrente de sua atividade. Assim, a responsabilidade da Administrao estar plenamente

caracterizada quando houver relao de causa e efeito entre a atividade do agente pblico e o dano sofrido pelo administrado, sem exigncia do elemento subjetivo. Por outro lado, o Estado no responder quando o dano decorrer de fato praticado pelo agente fora do exerccio das suas funes, quando decorrer de fato exclusivo da vtima, caso fortuito ou fora maior e fato de terceiro, porque nestas hipteses no haver o elemento nexo. Caso contrrio, se mantivesse a responsabilizao da Administrao nas

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condies em que no se verifica o nexo de suas aes com o dano, estar-se-ia adotando a teoria do risco integral, rejeitada na maioria dos ordenamentos jurdicos, por se tratar de forma abusiva de responsabilizao do ente estatal. Ao contrrio, a teoria do risco administrativo baseia-se no risco que a atividade pblica gera para os administrados e na possibilidade de lhes causar danos, impondo a alguns membros da comunidade um sacrifcio ou nus suportado pelos demais. Para RUI STOCO, esta teoria funda-se na necessidade de recuperar o equilbro afastado na ocorrncia de leso pela Administrao:
Para compensar essa desigualdade criada pelo prprio Estado, todos os demais componentes da comunidade devem ocorrer para a reparao do dano individual. O risco e a solidariedade social so, pois, segundo anotou Onofre Mendes Jnior (Natureza da responsabilidade da administrao pblica, 1951, p. 142), os suportes dessa doutrina que, por sua objetividade e partilha de encargos, conduz mais perfeita justia distributiva, razo pela qual tem merecido o acolhimento dos estados modernos, inclusive no Brasil, que a consagrou pela primeira vez no art. 194, da Constituio Federal de 1946.20

Resta observar que, segundo a melhor doutrina, decorrente da teoria do risco a natureza objetiva - e no subjetiva - da responsabilidade da Administrao Pblica, que dever arcar com os danos causados por sua atividade,

independentemente de culpa. Para esta teoria, o que deve ser pesquisado a simples relao de causalidade entre o ato do agente pblico e a leso. O dano sofrido pelo indivduo deve ser visualizado como conseqncia do funcionamento do servio pblico, no importando se esse funcionamento foi bom ou mau. Ou seja, independe da verificao da qualidade do servio pblico a responsabilidade da Administrao, quando esta causar dano. Trata-se da fora do princpio da igualdade dos nus, que, segundo CAIO
20

STOCO, Rui. Responsabilidade Civil e sua Interpretao Jurisprudencial. 2 edio Revista e Ampliada. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 314.

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MRIO DA SILVA PEREIRA21, exige a reparao do dano, pois a forma democrtica de distribuir por todos a respectiva conseqncia conduz imposio pessoa jurdica do dever de reparar o prejuzo causado.

3.5 As condutas comissiva e omissiva

Importante o registro de que a atividade administrativa a que alude o art. 37, pargrafo 6o da Constituio, a princpio, engloba no s a conduta comissiva como tambm a omissiva, em que pese haver doutrina, capitaneada por CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, sustentando a responsabilidade subjetiva para as atividades de conduta omissiva da Administrao. Para o constitucionalista, no podemos generalizar, devendo a anlise partir do ponto da caracterizao da causa ou condio da leso:
Quando o dano foi possvel em decorrncia de uma omisso do Estado (o servio no funcionou ou funcionou tardia ou ineficientemente) de aplicarse a teoria da responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado no agiu, no pode, logicamente, ser ele o autor do dano. E se no foi o autor s cabe responsabiliz-lo caso esteja obrigado a impedir o dano. Isto : s faz sentido responsabiliz-lo se descumpriu dever legal que lhe impunha obstar o evento lesivo. Deveras, caso o Poder Pblico no estivesse obrigado a impedir o acontecimento danoso, faltaria razo para impor-lhe o encargo de suportar patrimonialmente as conseqncias da leso. E conclui o prof: Logo, a responsabilidade estatal por ato omissivo sempre responsabilidade subjetiva, pois no h conduta ilcita do Estado (embora do particular possa haver) que no seja proveniente de negligncia, imprudncia ou impercia (culpa) ou, ento, deliberado propsito de violar a norma que o constitua em dada obrigao (dolo). Culpa e dolo so justamente as modalidades de responsabilidade subjetiva.22

Segundo a opinio de SRGIO CAVALIERI FILHO23, neste ponto preciso distinguir se a omisso genrica ou especfica, apenas se enquadrando na responsabilidade subjetiva a primeira. E acrescenta trecho da obra de Guilherme
21 22

PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Instituies de Direito Civil. Forense: Rio de Janeiro, 1966, p.466. MELLO, Celso Antnio de Bandeira. Prestao de Servios Pblicos e Administrao Indireta. 2a ed., So Paulo, Ed. RT, 1979, p. 144-145. 23 CAVALIERI FILHO, Srgio. Programa de Responsabilidade Civil. 5 ed., So Paulo: Malheiros, 2004, p.248.

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Couto de Castro onde o autor afirma:


no ser correto dizer, sempre, que toda hiptese de dano proveniente de omisso estatal ser encarada, inevitavelmente, pelo ngulo subjetivo. Assim o ser quando se tratar de omisso genrica. No quando houver omisso especfica, pois a h dever individualizado de agir.

Os Tribunais tm reconhecido a omisso especfica do Estado quando a inrcia administrativa a causa direta e imediata do no impedimento do evento, como nos casos de morte de detento em penitenciria e acidente com aluno de colgio pblico durante perodo de aula. Ou seja, s existe responsabilidade objetiva se o ato da Administrao for causa do dano. Se for apenas condio do dano, a responsabilidade ser dependente da demonstrao de culpa. A polmica, aqui apontada, em torno da natureza da responsabilidade estatal, evidencia um tanto da dificuldade de aplicao do instituto, que se apresenta de tal relevncia nos dias de hoje a ponto de embaraar o desenvolvimento das atividades pblicas em todas as suas esferas.

3.6 Responsabilidade por atos lcitos e ilcitos

De uma outra viso, observa a Doutrina que defende o binmio da responsabilidade objetiva/subjetiva, que a dplice existncia est na prpria fundamentao da responsabilidade. Conforme ensinamento de BANDEIRA DE MELLO24, a justificativa da responsabilidade administrativa, no caso de

comportamentos lcitos, a j mencionada repartio equnime dos nus provenientes de atos ou efeitos lesivos, enquanto, para os comportamentos ilcitos dos agentes pblicos, o princpio fundamental o da legalidade. Curiosa outra distino, feita por alguns autores, imputada s expresses

24

MELLO, Celso Antnio de Bandeira. Elementos de Direito Administrativo. Ed. RT, S. Paulo, 1980, p. 252-253.

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ressarcimento e indenizao, que seriam modos de compensao financeira distintos para atos lcitos e ilcitos, respectivamente. Segundo a narrao de FERNANDO FACURY SCAFF, A conseqncia prtica desta diferenciao se encontra no montante devido a ser pago ao prejudicado pelo ato danoso. No ressarcimento apenas se cobre a perda econmica ocorrida, havendo compensao de direitos. J na indenizao h um plus, que corresponde a um montante superior a uma compensao de direitos, sendo um verdadeiro pagamento pelo dano causado, alcanando outros itens, tal como o de lucros cessantes.25 A base desta distino o fato de que o interesse pblico deve sobrepor-se ao privado e, por isso, os atos lcitos do Estado, que eventualmente impliquem em prejuzo a terceiros, possibilitam a estes direito apenas de receber um montante igual ao da perda econmica ocorrida, ou seja, a um ressarcimento. J os atos ilcitos, uma vez que no esto revestidos do interesse pblico necessrio para sua motivao, ensejam o recebimento de verdadeira indenizao. Esta teoria encontra vrios adeptos como RENATO ALESSI (Lillecito e la responsabilit degli enti pubblicci, p.121 e s.), YUSSEF SAID CAHALI (Responsabilidade civil do Estado, p.1-2) e WEIDA ZANCANNER BRUNINI (Da responsabilidade extracontratual da Administrao Pblica, p. 35-6). Sem desmerecer a importncia das obras mencionadas, discordamos desta teoria, pois no deve a responsabilidade da Administrao Pblica ficar presa dicotomia apresentada, porque no nos parece tenha sido esta a inteno do legislador. Tambm neste sentido a opinio do autor FERNANDO SCAFF para quem no faz sentido a distino:

25

SCAFF, Fernando Facury. Responsabilidade do Estado Intervencionista. So Paulo: Ed. Saraiva, 1990, p.70-71.

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Uma vez que limitar o montante a ser pago pelo dano ocasionado em razo do ato praticado ter sido fruto de uma atividade lcita ou ilcita algo que fere a mais elementar noo de justia, posto que, para o indivduo que foi lesado, o que importa a recomposio integral de seu patrimnio, sendo-lhe irrelevante se o ato que lhe causou o prejuzo foi ou no baseado na legalidade.26 Portanto, devem ser as expresses indenizao e ressarcimento tratadas como sinnimas, no tendo sustentao o fundamento da distino, afinal a responsabilidade da Administrao Pblica persistir por quaisquer danos causados em decorrncia dos seus atos sejam estes lcitos ou ilcitos.

3.7 A aplicao nos tribunais: uma indstria de indenizaes

Ao longo dos anos de advocacia, temos visto que, muitas vezes, o Poder Judicirio usado como meio esprio para obteno de indenizaes injustas ou indevidas. Ao lado de outros fatores, isto se deve tambm falta de legislao especfica sobre cada hiptese que o legislador ou o prprio constituinte pretendeu amparar. Apresenta-se excessivamente ampla a previso legal para as hipteses de indenizao, ficando a cargo do Judicirio a deciso pelo pagamento respectivo, o qual se baseia exclusivamente naquela norma aberta demais, em especial quando se trata de responsabilizao da Administrao Pblica, que, por isso mesmo, acaba, na maioria das vezes, sendo condenada. Desta forma, a legislao, que deveria proteger os direitos efetivamente lesados, utilizada para a realizao de uma verdadeira indstria de indenizaes, j que o seu uso no tem parmetros, nem limites.

26

Idem.,

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No caso das aes de responsabilidade propostas em face do Banco Central, vemos o Poder Judicirio tratar a questo de forma muito simplista, sem estudos aprofundados e sem entender a especificidade das matrias julgadas, o que leva, muitas vezes, reforma injusta dos atos legitimamente praticados pela Autarquia e conseqente condenao patrimonial do ente pblico. A complexidade do assunto e a dificuldade de sua aplicao so sentidas pela doutrina, nas palavras de YUSSEF SAID CAHALI: No obstante a expressividade e rapidez das conquistas alcanadas pelo Direito em matria de responsabilidade civil do Estado impendem reconhecer que muitos aspectos remanescem controvertidos, muitos pontos ainda no foram dilucidados, a latere questes outras exsurgem, emaranhadas na complexidade da aplicao de alguns princpios agora j definitivamente assentes, mas que no prescindem da colocao de regras outras hauridas de um variegado de reas do Direito, promscuas no direito constitucional, no direito administrativo, no direito civil e no direito processual civil27. Sem embargo do entendimento geral de reconhecimento do dever de reparao que gravita sobre o Estado, e que vem a constituir exigncia de sujeio indiscriminada dos poderes pblicos ao imprio do Direito, certo que o modo como se tem entendido, qualificado e constitudo aquele dever ressarcitrio continua sendo objeto de acirradas polmicas na doutrina e na jurisprudncia, no se tendo ainda definido, satisfatoriamente, os exatos parmetros que o determinam. Logicamente, o avano legal alcanado, por influncia do Direito Francs, de efetiva responsabilizao do Estado-Administrao, no deve ser desvalorizado, tampouco desprezado, mas deve sim ter um limite. Caso contrrio, os entes da Administrao sero dispensveis na estrutura de um sistema que s faz julgar e reformar as decises daqueles, desconsiderando toda e qualquer obedincia aos princpios de direito estabelecidos.
27

CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 2a ed., Ed. Malheiros: So Paulo, 1996, p. 12.

600 500 400 300 482 200 100 0


com aes trabalhistas sem aes trabalhistas

39
14 56 14 55

358

liquidaes extrajudiciais

intervenes

RAET

Apresentamos o grfico a fim de ilustrar a situao atual no tocante utilizao do sistema judicirio para obteno de indenizaes em face da Administrao com o nmero de aes propostas contra o Banco Central, com fundamento apenas na atividade de superviso28. A escala mostra com destaque o nmero de aes para cada tipo de interveno pela autarquia: liquidao extrajudicial, interveno extrajudicial e regime de administrao especial temporria. Mostra ainda a diferena do volume de aes, quando somadas aquelas propostas em decorrncia das relaes trabalhistas das instituies submetidas a um dos regimes. Alm disso, no ltimo trabalho de contingenciamento realizado no Banco Central do Brasil, os nmeros revelaram que estas aes, comparadas s aes de outras naturezas, representam a rubrica oramentria mais cara para a Autarquia.

28

Os dados foram obtidos no sistema de controle de feitos judiciais da Procuradoria do Banco Central do Brasil BCJur, na data de 03.03.2005.

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A RESPONSABILIDADE DO BANCO CENTRAL INTERVENES E LIQUIDAES EXTRAJUDICIAIS

DO

BRASIL

NAS

A responsabilidade estatal, assunto de extrema complexidade, que se agrava ainda mais em se tratando da atividade da Autoridade Supervisora do SFN, de inegvel interesse para todos os entes da sociedade capitalista em que vivemos. E dentro do modelo de Estado de Direito, a Administrao Pblica em geral subordina-se ao ordenamento jurdico posto, estando obrigada a reparar os danos causados por suas aes ou omisses. Sem excluir o Banco Central do Brasil desta regra, preciso ter muito cuidado ao fazer sua aplicao para que no ocorram distores srias, a ponto de prejudicar o exerccio das atividades primordiais para as quais foi criada a Autarquia, em especial, a superviso bancria, cuja complexidade abordamos a seguir.

4.1 A Lei 4.595/64 e a complexidade da atuao do poder fiscalizatrio

Desde a edio da Lei 4.595/64, a evoluo do SFN, marcada pelo fenmeno da globalizao, que trouxe consigo a sofisticao dos mercados, tem dificultado o acompanhamento tempestivo da realidade pelo ordenamento jurdico. Diferentemente dos setores de produo e comrcio, para os quais a globalizao ocorre de forma mais lenta, por meio dos blocos econmicos, dos acordos tarifrios e da integrao entre processos industriais localizados nos diferentes pases, no setor financeiro, a velocidade da integrao mundial extrema atravs das redes de comunicao de dados entre os centros financeiros mundiais.

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A tendncia de liberao dos fluxos internacionais de capitais e de ampliao das regras de conversibilidade entre as moedas. Mas no se pode dizer que seja esta dinmica a nica razo que explica as falhas do sistema pelos prejuzos causados aos investidores e correntistas de bancos nacionais. O Brasil tem o maior e mais complexo sistema financeiro na Amrica Latina, com quase 200 bancos, que se distribuem por mais de 17 mil agncias e aproximadamente 15 mil postos de atendimento adicionais29, mas cujo desenvolvimento nos ltimos trinta anos foi profundamente marcado pelo crnico processo inflacionrio que predominou, nesse perodo, na economia brasileira. A longa convivncia com a inflao possibilitou s instituies ganhos proporcionados pelos passivos no remunerados, como os depsitos vista e os recursos em trnsito, compensando ineficincias administrativas e perdas decorrentes de concesses de crditos que se revelaram, ao longo do tempo, de difcil liquidao. Com isto, as instituies financeiras brasileiras, como regra geral, perderam a capacidade de avaliar corretamente riscos e analisar a rentabilidade de investimentos, bastando, para auferir grandes lucros, especializar-se na captao de recursos de terceiros e apropriar-se do denominado "imposto inflacionrio". Assim, por anos a fio, os bancos extraram seus lucros da espiral inflacionria. Ganhavam tanto na compra e venda de ttulos pblicos, que as perdas decorrentes da m administrao e da excessiva exposio a riscos passava despercebida. Mas poderia passar despercebida fiscalizao da autoridade supervisora ou a fiscalizao era deficiente?

29

Informaes obtidas na pgina do Banco Central http://www.bcb.gov.br

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A legislao, desde a criao do Banco Central, pela Lei 4.595/64, j atribua entidade responsabilidade sobre a verificao da estabilidade das instituies financeiras atravs da competncia privativa da fiscalizao, in verbis: Art. 10 Compete privativamente ao Banco Central do Brasil: .................... VIII- exercer a fiscalizao das instituies financeiras e aplicar as penalidades previstas .............. X conceder autorizao s instituies financeiras, a fim de que possam: a) funcionar no Pas; b) instalar ou transferir suas sedes, ou dependncias, inclusive no exterior; c) ser transformadas, fundidas, incorporadas ou encampadas. Diante deste aparato legal e todo o poder da decorrente para uma superviso prudencial, no deveria haver motivo para que o Sistema Financeiro apresentasse desordem. Mas, a verdade que o Plano Real, plano econmico implementado pelo Governo dos anos 90, revelou a situao catica dos bancos. Foram descobertos contas-fantasma, operaes suspeitas, emprstimos malfeitos ou fictcios, fraudes, investimentos desastrosos, de tal forma que o BACEN se viu obrigado a realizar, desde logo, as medidas interventivas mais drsticas, sem antes tentar outras menos gravosas. Numa atitude irremedivel, naquele momento, o BACEN promoveu a liquidao de grandes bancos como o Econmico, o Nacional, o Bamerindus, o Banespa e o Banerj, dentre outros, produzindo um verdadeiro abalo no Sistema. Neste quadro, questionvel se o BACEN vem cumprindo efetivamente o seu papel, previsto no ordenamento, traduzido no Manual de Superviso divulgado no final de 2002: - Os objetivos que orientam as atividades de Superviso so:

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proteger a estabilidade do SFN, assegurando que as instituies financeiras que negociam com o pblico continuem merecedoras da confiana nelas depositada; assegurar que as instituies financeiras no assumam riscos que no possam controlar dentro de limites prudenciais, baseados em sua solidez financeira e em sua capacidade gerencial; promover maior transparncia nas informaes prestadas ao pblico pelas instituies financeiras; assegurar, pelo monitoramento e pela verificao direta, que as instituies financeiras executem suas atividades, observando as leis e a regulamentao.30

Se o Plano Econmico revelou a necessidade de atitudes to gravosas nos anos 90, significa dizer que o escopo da superviso pela autoridade competente no foi bem sucedido, pois o alcance dos objetivos acima elencados dispensaria qualquer medida interventiva. Mas onde est a falha? Qual a razo de tantos insucessos? Para

desvendarmos o problema, precisamos analisar o procedimento previsto na Lei interventiva e os pressupostos nela estabelecidos.

4.2 A Lei 6.024/74 e os instrumentos de atuao da autoridade supervisora

O Banco Central do Brasil, no exerccio de comando da superviso bancria, intervm nas instituies financeiras ao detectar indcios de prtica de atos de gesto que oferecem risco aos credores, ou de prtica reiterada de infraes legislao bancria ou, ento, de quaisquer fatos passveis de decretao da falncia, determinando um conjunto de medidas que se compatibilizem com o mecanismo de preservao sistemtica dos interesses dos investidores.
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Manual da Superviso, Viso Geral da Superviso, Processos e Metodologias de Superviso, Aspectos gerais, Modelo de superviso, Objetivos da superviso (2-20-10-10-7) BACEN, 2002, publicado no site www.bcb.gov.br

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H no direito ptrio trs tipos de intervenes estatais discricionrias31: a administrao especial temporria, a interveno extrajudicial e a liquidao extrajudicial. O primeiro deles, o regime de administrao especial temporria RAET, disciplinado no Decreto 2.321, de 25 de fevereiro de 1987, impe a perda do mandato por parte dos dirigentes da empresa, sem afetar o andamento regular das atividades da instituio. Esta medida visa proteger as instituies financeiras publicas ou privadas contra gestes temerrias ou fraudulentas capazes de colocar em risco os credores e os depositantes. Ao adotar o regime de interveno, o Banco Central afasta os administradores da instituio e assume a gesto direta, por meio de um interventor por ele nomeado, suspendendo as atividades normais. Tal medida, de carter acautelatrio, tem por finalidade evitar o agravamento das irregularidades, de modo a manter afastados os riscos patrimoniais. Mais gravosa, a liquidao extrajudicial medida, de carter definitivo, adotada quando presentes indcios de insolvncia irrecupervel, ou quando detectadas infraes s normas que regulam a atividade ou a instituio. Tem por escopo a venda dos ativos existentes para possibilitar o pagamento dos credores.

4.2.1 Pressupostos para a interveno e liquidao

Entre as condies legais para a interveno, podem-se enumerar trs, bsicas, que constam do texto da Lei 6.024, quais sejam: Art. 2o Far-se- a interveno quando se verificarem as seguintes anormalidades nos negcios sociais da instituio:
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Ao lado desta, existe outra modalidade de interveno, a contratual, quando incluem esquemas institucionais, tais como seguros de depsitos.

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I - a entidade sofrer prejuzo, decorrente da m administrao, que sujeite a riscos os seus credores;
II- forem verificadas reiteradas infraes a dispositivos da legislao bancria no regularizadas aps as determinaes do Banco Central do Brasil, no uso das suas atribuies de fiscalizao;

III- na hiptese de ocorrer qualquer dos fatos mencionados nos arts. 1o e 2o do Decreto-Lei no 7.661, de 21 de junho de 1945 (Lei de Falncias)32, houver possibilidade de evitar-se a liquidao extrajudicial. Art. 3o - A interveno ser decretada ex oficio pelo Banco Central do Brasil, ou por solicitao dos administradores da instituio se o respectivo estatuto lhes conferir esta competncia - com indicao das causas do pedido, sem prejuzo da responsabilidade civil e criminal em que incorrerem os mesmos administradores, pela indicao falsa ou dolosa. As hipteses legais para a decretao da liquidao extrajudicial encontramse delineadas no art. 15 da mesma Lei: Art. 15 - Decretar-se- a liquidao extrajudicial da instituio financeira: I - ex officio : a) em razo de ocorrncias que comprometam sua situao econmica ou financeira especialmente quando deixar de satisfazer, com pontualidade, seus compromissos ou quando se caracterizar qualquer dos motivos que autorizem a declarao de falncia; b) quando a administrao violar gravemente as normas legais e estatutrias que disciplinam a atividade da instituio bem como as determinaes do Conselho Monetrio Nacional ou do Banco Central do Brasil, no uso de suas atribuies legais; c) quando a instituio sofrer prejuzo que sujeite a risco anormal seus credores quirografrios; d) quando, cassada autorizao para funcionar, a instituio no iniciar, nos 90 (noventa) dias seguintes, sua liquidao ordinria, ou quando, iniciada esta, verificar o Banco Central do Brasil que a morosidade de sua administrao pode acarretar prejuzos para os credores; II - a requerimento dos administradores da instituio - se o respectivo estatuto social lhes conferir esta competncia - ou por proposta do interventor, expostos circunstanciadamente os motivos justificadores da medida. 1 O Banco Central do Brasil decidir sobre a gravidade dos fatos determinantes da liquidao extrajudicial, considerando as repercusses deste sobre os interesses dos mercados financeiro e de capitais, e, poder, em lugar da liquidao, efetuar a interveno, se julgar esta medida suficiente para a
32

A Nova Lei de Falncias, Lei de 11.101, de 9.02.2005, descreve as condutas ensejadoras da decretao da falncia no seu art.94.

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normalizao dos negcios da instituio e preservao daqueles interesses. 2 O ato do Banco Central do Brasil, que decretar a liquidao extrajudicial, indicar a data em que se tenha caracterizado o estado que a determinou, fixando o termo legal da liquidao que no poder ser superior a 60 (sessenta) dias contados do primeiro protesto por falta de pagamento ou, na falta deste, do ato que haja decretado a interveno ou a liquidao. Diante dos fatos apontados, exclusiva da autoridade supervisora a deciso de intervir ou liquidar uma instituio financeira. Tal ato revestido de julgamento de convenincia e oportunidade que, devido situao singular, invocando a defesa do interesse pblico, via de regra contestada ou pela sua prematuridade ou por ser demasiadamente tardia a sua implementao. O que ocorre, principalmente, quando presente o intuito de obter alguma indenizao da Autarquia. O sistema criado pela Lei 6.024/74, j ultrapassado para os dias atuais, coloca o Banco Central em posio de agente fiscalizador, mas com ampla atuao no processo, deixando Autarquia o papel de juiz, de executor e at mesmo de elaborador dos destinos de qualquer instituio financeira. Tarefa difcil! Esta dificuldade apontada por EDUARDO LUNDBERG, segundo o qual, no exerccio desta atuao de fiscal do SFN, leva-se em considerao principalmente a caracterstica que parte do conceito de que a atividade bancria especfica e merece um tratamento distinto dos demais atuantes do mercado capitalista na hiptese de quebra.33

33

Diz Lundberg: Instituies financeiras tm caractersticas distintas das demais empresas. A primeira e mais bvia diferena que trabalham com uma mercadoria singular: dinheiro, ou seja, a moeda e a poupana dos indivduos e das empresas. Mas no exatamente esta caracterstica que justifica a necessidade da interveno governamental, mas sim o necessrio atributo de credibilidade a ela associada. Evidentemente, todas as empresas precisam algum grau de credibilidade junto aos seus clientes e fornecedores para operar. Entretanto, para as instituies financeiras, este atributo essencial. Ningum confia seu dinheiro a um banco se no houver a segurana de que ele ser devolvido nas condies pactuadas. LUNDBERG, Eduardo in Rede de proteo e saneamento bancrio, artigo publicado no site www.bcb.gov.br

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Da, pois, a necessidade de que o BACEN disponha de mecanismos geis para atuar sobre o mercado. Sobre isso, j nos alertou o ilustre professor Dr. FRANCISCO JOS DE SIQUEIRA, atual Procurador-Geral do Banco Central: H sempre um risco potencial decorrente da explorao da atividade bancria, que representa uma contnua ameaa ao direito alheio, pelo simples fato de que a maior parcela dos recursos movimentados pela empresa no pertence ao titular do negcio, mas a terceiro, numa proporo desigual, em que, muitas vezes, os fundos prprios mal correspondem dcima parte dos recursos alheios, a depender dos parmetros de ajustamento fixados pela autoridade responsvel pela superviso bancria. Em meio a esse quadro de risco natural da atividade, so adotados clssicos instrumentos de preveno de crises no sistema financeiro, no plano da regulao oficial, a exemplo do aumento compulsrio dos fundos prprios, da imposio de limites de concentrao de riscos, do alinhamento dos prazos de intermediao bancria, da obrigao de provisionar crditos no realizados, da instituio de mecanismo de proteo de depsitos, alm da atuao do Banco Central como emprestador de ltima instncia.34 Nesse contexto, verifica-se que a funo de saneamento do mercado, a cargo do BACEN, no se restringe ao afastamento das instituies bancrias do mercado, mas tambm responsabilidade de atuar preventivamente, evitando que o mal ocorra. Disto decorre a necessidade de aparelhar a autoridade pblica de um arsenal normativo suficiente para lhe permitir o manejo oportuno dos mecanismos postos sua disposio, visando o saneamento preventivo do sistema bancrio, com a soluo dos problemas de liquidez momentnea, que so inevitveis neste segmento da atividade econmica. Ao lado disso, tambm importante para o pleno funcionamento do sistema a manuteno da confiana na autoridade supervisora escolhida, que atua no exerccio do Poder Discricionrio, cuja necessidade acentuada no mbito da

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SIQUEIRA, Francisco J. de. O Papel do Banco Central no Processo de Interveno e Liquidao Extrajudicial. In: Publicado na obra Interveno e Liquidao Extrajudicial no SFN 25 anos da Lei 6.024/74, Jairo Saddi (Org.). So Paulo: Ed. Texto Novo, 1999.

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atividade singular desenvolvida no mercado financeiro, por razes que sero abordadas frente, no Captulo 7. Abaixo, o quadro mostra o volume de empresas do mercado financeiro submetidas a regime especial, sob a responsabilidade do Banco Central do Brasil, e revela o grau de responsabilidade a cargo da Autarquia, num momento de solidez do sistema financeiro que o Pas apresenta atualmente.
EMPRESAS EM REGIME ESPECIAL

Atualizado em 11/04/2005 TIPO DE EMPRESA Consrcio Banco Corretora de cmbio, ttulos e valores mobilirios Distribuidora mobilirios Outras Arrendamento mercantil (leasing) Financeira Cooperativa de crdito Crdito imobilirio Associao de poupana e emprstimo TOTAL de ttulos e valores TOTAL 29 17 12

10 8 5 2 2 0 0 84

Fonte: site do BC www.bcb.gov.br

4.3 A atividade fiscalizadora por outro rgo

Diante das inmeras dificuldades vislumbradas e algumas efetivamente apontadas para o exerccio da atividade fiscalizadora pelo Banco Central do Brasil,

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vem a lume a discusso sobre a supresso da superviso do mercado financeiro como parte das suas atribuies. Mencionada discusso tangncia, de forma incisiva, a polmica questo de dar mais autonomia ao BACEN35, pois a tarefa de controle das atividades do crdito est intimamente ligada com a programao na planificao da economia. Em outras palavras, o que j dissemos, no Captulo 2, sobre as funes primordiais do Banco Central do Brasil e repetimos: existe forte ligao entre o desenvolvimento da poltica monetria e a superviso do SFN. E para a evoluo dos debates, deve haver um consenso a respeito da relao de interdependncia existente entre as duas funes. Segundo o Diretor Geral do BIS, ANDREW CROCKET, Os bancos centrais devem reconhecer o papel da poltica monetria em sua capacidade no intencional de acomodar o crescimento da instabilidade financeira e, por sua vez, as autoridades de superviso prudencial ou preventiva devem reconhecer que a principal causa do alastramento de problemas entre instituies financeiras tem origens macroeconmicas.36 A prtica internacional, nesse domnio, ambgua: em metade dos casos a superviso separada do BC, na outra metade no . Isto conseqncia natural da histria e da cultura de cada Pas, criando instituies especficas em cada lugar. No h mesmo um modelo institucional hegemnico. E, por isso, o Brasil tem que encontrar seu caminho baseado nas prprias experincias. Segundo a opinio de GUSTAVO FRANCO, professor de economia e expresidente do BC, no caso brasileiro, a agitao em torno da separao das funes

35 36

Autonomia do Banco Central o poder de escolha e gesto das diretrizes a serem executadas, ou seja, completa independncia em relao ao Poder Executivo que o criou. CROCKET, Andrew. O Papel da Poltica Monetria e da Superviso Bancria na Estabilidade de Sistemas Financeiros. In: Artigo publicado no stio do Banco Central do Brasil: www.bcb.gov.br.

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de fiscalizao bancria do Banco Central, tem uma boa dose de oportunismo poltico, e muito pouca reflexo sobre os temas envolvidos.37 J para o atual Ministro da Fazenda, Dr. ANTNIO PALLOCCI FILHO, a autonomia desenhada para o Banco Central do Brasil depende disso, pois deve distinguir com clareza a relao entre a Autarquia e o Governo: Deve-se distinguir o papel do Governo de definio das regras de poltica nesses setores do papel das agncias de gesto da poltica definida pelo governo. O principal objetivo do desenho garantir a definio de objetivos de poltica setorial sem interferncias discricionrias de curto prazo e, dessa forma, reduzindo-se o risco das polticas pblicas serem determinadas por interesses setoriais privados, contrrios ao bem-estar social.38 Na Inglaterra, em maio de 1997, numa reforma, que parecia revolucionria, do sistema bancrio, o Primeiro Ministro ingls retirou do Banco Central as funes de regulador e supervisor do sistema em favor de uma nova agncia criada para este fim. L, num Pas onde as instituies esto sobejamente amadurecidas, a troca de endereo no fez muita diferena, nem para pior, nem para melhor, mas no se pode ter certeza que teria o mesmo efeito em outro lugar. A segregao das funes, por mais prximos que estejam os canais de comunicao e a vontade de cooperao entre os rgos responsveis pela superviso e poltica monetria, institui competncias distintas para pessoas jurdicas distintas, cada uma com as preocupaes prprias da sua esfera. No Brasil, apesar da certeza de que o BACEN tem tarefas demais a seu cargo e que a sua eficincia talvez pudesse melhorar se lhe diminussem as responsabilidades - suprimindo do seu papel a funo fiscalizadora-, existem pontos,

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FRANCO Gustavo H. B. O Banco Central e a Segregao da Superviso Bancria. In: Artigo publicado no JB, de 16.05.1999. PALLOCCI FILHO, Antnio. Poltica econmica e reformas estruturais. Divulgado em maio de 2003, no site www.fazenda.gov.

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levantados no artigo de GUSTAVO FRANCO, que evidenciam as qualidades da unificao das atividades. Para ele, o Banco Central, rgo naturalmente responsvel pela poltica monetria, que tem como um dos principais instrumentos o controle da taxa de juros, tender mant-la sempre na alta, sem a preocupao com a solidez do sistema financeiro, j que seria da competncia de outra agncia. Outro fator preocupante a disputa por espaos existente entre as entidades responsveis pela regulao do mercado, o que leva a um afastamento entre elas e dificulta no relacionamento de cooperao que deve existir para que o novo modelo d certo. Vivenciamos alguns exemplos do malefcio decorrente desse obstculo em torno da matria de sigilo bancrio. O terceiro ponto seria a dificuldade de conduo das atividades de emprestador de ltima instncia pelo BACEN para socorro aos bancos, mesmo na sua modalidade mais simples que o redesconto, pois nesta atividade preciso conhecer a fundo a situao da instituio necessitada e isto no se daria plenamente com as informaes sendo captadas por outra instituio,

principalmente no ambiente de disputa que existe no mercado. Por tudo isso, parece ilusria a hiptese de que a superviso funcionaria melhor se operada por outro rgo, diferente do BACEN. Num sistema financeiro complexo como o que se apresenta o nosso, a plena informao dos dados fundamental para a boa manuteno da sua rigidez e ainda assim, com toda autoridade, o BACEN pode cometer erros. Portanto, reputamos errnea a proposta contida no Projeto de Lei 317/2003 (Anexo A), em votao no Senado, de transferir a funo de superviso para outra agncia. O fato de o modelo ter sido bem sucedido em outros Pases no nos d a

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certeza de que ser benfico para o Brasil. Ao contrrio, h que se temer que a sua adoo poder representar aumento da burocracia e dos gastos pblicos, ampliando o leque de possveis demandados para o administrado tirar dinheiro dos cofres pblicos. imperativo que os nossos Parlamentares avaliem bem a proposta em curso. Outra proposta de mudana desse sistema a conduo do processo de liquidao das instituies financeiras pelo Judicirio. A exemplo do que ocorre com o processo de falncia atualmente processo de recuperao de empresas e falncia39 - o juiz passaria a conduzir o processo de liquidao, conferindo-lhe uma natureza judicial, diversa da atual. Trs anteprojetos para a reforma da Lei 6.024/74 esto sendo estudados e incluem a mudana da natureza especial da extrajudicialidade do processo de liquidao, transformando-a judicial. Porm, so extensas as discusses sobre a matria. Uns defendem a transformao e outros acham que a mudana em nada melhoraria a eficcia do processo. Segundo JAIRO SADDI40, para os que defendem a manuteno do processo extrajudicial conduzido pela Autarquia, dois41 argumentos so irrefutveis: a) a posio privilegiada do BACEN e b) o conhecimento especializado da matria bancria. O primeiro diz respeito ao fato de que, sendo o Banco Central credor privilegiado em relao aos demais crditos, se apresenta mesmo como parte essencial do processo de liquidao. Quanto ao segundo argumento, no obstante a possibilidade de especializao das Varas, a verdade que atualmente o Judicirio

39 40 41

A recente reforma do procedimento falimentar, pela Lei 11.101, de 09.02.2005, passou a dar esta nomenclatura. SADDI, Jairo. Algumas propostas de mudana para a Lei 6.024, artigo publicado em Interveno e Liquidao Extrajudicial no Sistema Financeiro Nacional- 25 anos da Lei 6.024/74, p. 297. Na verdade, o autor menciona quatro argumentos em favor da manuteno da liquidao extrajudicial, mas em vista de que ele prprio refuta dois deles, preferimos exclu-los.

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no est familiarizado com operaes bancrias ativas e passivas e isso pode causar srios entraves num processo dessa natureza. Para o autor, a transformao da liquidao em processo judicial a melhor soluo em face de trs razes bsicas: Constitui-se a primeira razo da transparncia do processo judicial em comparao com o extrajudicial. A segunda, por sua vez, consiste na prpria essncia da natureza jurdica da liquidao extrajudicial. H dois elementos bsicos na rbita desse processo: a fixao de valores e a converso em bens e direitos para satisfao dos credores... . O ltimo argumento refere-se prpria responsabilidade do liquidante judicial, que ter maior controle sob seus atos, aes e omisses, responsabilizando-se, se assim for o caso, sem contar com o fato de que, via de regra, liquidantes extrajudiciais so exfuncionrios de carreira do Banco Central que, pela prpria natureza do cargo pblico que ocupam (ou ocuparam), no tm a experincia necessria para o trato com assuntos privados e mercantis. de se reconhecer que so verdicos os argumentos levantados para a sustentao da transferncia da conduo do processo liquidatrio para o Judicirio, mas nossa posio que a melhor soluo seria uma mudana parcial deste sistema, dando atribuies de controle do procedimento aos Juzes, mas com a participao da Autoridade Supervisora nos momentos decisrios; participao sempre valiosa na conduo de processos que envolvem atividades do mercado financeiro. A total supresso da participao do BACEN nas liquidaes pode trazer resultado ainda pior, pois se os processos de liquidao extrajudicial no esto alcanando a eficcia esperada quando conduzidos pelas mos de quem mais entende do assunto, no se pode espera melhor resultado da conduo pelo Poder Judicirio, que tem tantas outras prioridades ante a higidez do Sistema Financeiro. Tome-se como exemplo os processos falimentares que, dirigidos pelo Judicirio luz de princpios como a manuteno da atividade comercial e da oferta

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de empregos, no tm sido suficientemente satisfatrios na recuperao de empresas com problemas financeiros. Talvez a reforma ocorrida na Lei Falimentar traga melhores resultados.

4.4 A necessidade de reforma do ordenamento jurdico

Ao lado das falhas do sistema que podem ser corrigidas pela Administrao, h necessidade de melhoria do sistema legal. A base jurdica que se tem hoje sobre a matria de superviso lacunosa e ultrapassada, apesar das reformas advindas ao longo dos anos. Precisa haver mudanas, principalmente nas Leis 4.595/64 e 6.024/74, editadas sob a ordem de outro cenrio econmico. A Lei 4.595 de 31.12.64, que criou o Banco Central e estabeleceu as suas competncias, est completamente defasada para os tempos de hoje, no dando Autarquia o suficientemente necessrio para uma boa atuao no mercado dinmico em que se apresenta o SFN. Esta falha legislativa reconhecida pelos atuantes no mercado, como ARNOLDO WALD42, que considera a Lei 4.595 ultrapassada, pois, segundo ele, ...no prov adequadamente a defesa dos interesses dos cidados brasileiros, nem municia a autoridade monetria com instrumentos capazes de salvaguardar o sistema financeiro nacional dos riscos inerentes sua insero num mercado financeiro globalizado. Como exemplo, podemos citar a confusa e inapetente definio do que seja uma instituio financeira, contida no art. 17 da Lei 4.595:
Art. 17 - Consideram-se instituies financeiras, para os efeitos da legislao em vigor, as pessoas jurdicas pblicas ou privadas, que tenham como atividade principal ou acessria a coleta, intermediao ou aplicao

42

WALD, Arnoldo. A Emenda Constitucional 40 e a autonomia do Banco Central. Artigo publicado na Revista de Direito Bancrio, do Mercado de Capitais e da Arbitragem 20, p. 17.

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de recursos financeiros prprios ou de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira, e a custdia de valor de propriedade de terceiros. Pargrafo nico. Para os efeitos desta Lei e da legislao em vigor, equiparam-se s instituies financeiras as pessoas fsicas que exeram qualquer das atividades referidas neste artigo, de forma permanente ou eventual.

A redao do artigo era satisfatria para aquela poca, quando havia uma separao bem clara entre as instituies financeiras e as demais. Hoje, com a maior fluidez das fronteiras do mercado financeiro, o texto da Lei 4.595 representa um entrave para o exerccio da superviso pelo BACEN. Quanto Lei 6.024/74, que trata das medidas de interveno nas instituies financeiras, apesar de mais nova, no diferente o sentimento. A Lei, publicada no ano de 1974, quando o mundo se despedia da velha ordem do regime de Bretton Woods43, para ingressar na era das taxas de cmbio flutuantes, dos capitais internacionais volteis, dos derivativos e da globalizao, contribui para a ineficincia da funo de superviso pelo BACEN. Advinda de um perodo de nossa histria em que a Economia no tinha a expressividade que apresenta hoje, a lei permanece em vigor e, apesar de todo o esforo de modernizao, com o advento do Decreto-lei 2.321/87 e a Lei 9.447/97, a verdade que h dificuldades para sua aplicao ao mercado financeiro atual. Por isso, tambm devem ser corrigidas algumas regras da Lei 6.024/74 que colocam a Autarquia em situao crtica quando baseia seus atos exclusivamente na Lei de Intervenes. Nesse contexto, devem ser observados, principalmente, os Princpios de Direito estabelecidos para no perder a direo da finalidade pblica para a qual o BACEN foi criado e a certeza da legitimidade dos atos por ele praticados. Segundo

43

Esse "modelo" refere-se a um determinado ordenamento monetrio que vigorou durante uma fase circunscrita da histria econmica mundial (1946-1973), qual seja, o esquema de paridades cambiais fixas (mas ajustveis), baseado no padro ouro-dlar.

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RODRIGO FERRAZ DE CAMARGO44, muitos princpios foram deixados de lado na construo da Lei 6.024/74. Apresenta-se necessria, por exemplo, a reviso da regra da

indisponibilidade desmotivada de bens, prevista no art.36 da Lei 6.024/74, que gera conflito com o direito de propriedade garantido constitucionalmente. Esta norma prevista para assegurar eventuais direitos de credores suprime uma das formas de exerccio do direito assegurado pela Carta Magna, muitas vezes,

desnecessariamente. Outro ponto que merece ateno a legitimidade do Ministrio Pblico para propor as aes previstas na Lei de Intervenes, que visa apenas defender interesse de pessoas naturais ou jurdicas identificveis e capazes, o que no se coaduna com a ordem constitucional vigente45, porque no se est diante de direitos difusos ou coletivos a serem tutelados. Outro grave problema no sistema atual de interveno e liquidao extrajudiciais, que acaba por levar os pedidos de indenizao dirigidos sempre contra o Banco Central do Brasil, o fato dos interventores e liquidantes serem normalmente escolhidos entre servidores, aposentados e at ativos, da Autarquia e nada fazerem sem ter a aprovao expressa do BACEN, o que gera confuso de funes e de responsabilidades.

44

Do ponto de vista da ofensa a vrios princpios constitucionais, est patente a necessidade de uma urgente reforma na Lei 6.024/74, para dotar os procedimentos por ela estabelecidos de um conjunto de normas que propicie um meio hbil para a consecuo dos fins por ela almejados, mas que, por outro lado, seja harmnico com os ditames e os princpios constitucionais. CAMARGO, Rodrigo Ferraz de. Contribuio e Crtica para a Reforma Legal das Intervenes e Liquidaes Extrajudiciais das Instituies Financeiras. Publicado na Revista de Direito Bancrio, do Mercado de Capitais e da Arbitragem 16, p. 83-101. 45 A CRF vigente deixa bem clara a delimitao das funes do Ministrio Pblico, que se justificam na defesa de interesses difusos ou coletivos somente, sendo vedado ao Parquet a atuao em defesa de interesses disponveis ou em prol de entidades pblicas que tenham representao jurdica prpria. (art. 129 da CFR)

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Para o reconhecimento da legitimidade passiva do BACEN, sustentam os autores a existncia de uma relao de preposio entre a Autarquia e os interventores/liquidantes que atuam durante os regimes especiais nas instituies. De acordo com este raciocnio, a Autarquia deveria ser responsabilizada civilmente pelos supostos prejuzos sofridos pela massa por ms gestes dos mesmos. De fato, inexistem na Lei 6.024/74 ou em outra legislao, disposies que atribuam ao Banco Central qualquer responsabilidade patrimonial pelos atos praticados pelos administradores por ele nomeado. Ao contrrio, as evidncias legais levam a concluir que tal responsabilidade pessoal do liquidante (arts. 33 e 34 da Lei 6.024/7446), mesmo nas hipteses de autorizao prvia ou de julgamento das contas pelo BACEN. Mas a exclusividade desta responsabilizao no expressa e nem se afigura justa diante de tantas atribuies de controle que so postas a cargo da Autoridade de Superviso. Alguma correo tem que ser feita. Estas e outras regras devem ser suprimidas ou reformadas para permitir uma atuao mais clara e, portanto, mais legtima das pessoas envolvidas nos processos estabelecidos, com obedincia aos Princpios de Direito, para o alcance dos verdadeiros objetivos pblicos. Como j dito, temos notcia de que existem trs anteprojetos para a reforma da Lei 6.024/74 que esto sendo estudados pelos rgos competentes, inclusive o Banco Central, e devem ser aproveitados para o desenho de um projeto definitivo.

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Art. 33 - O liquidante prestar contas ao Banco Central do Brasil, independentemente de qualquer exigncia, no momento em que deixar suas funes, ou a qualquer tempo, quando solicitado, e responder, civil e criminalmente, por seus atos, Art. 34 - Aplicam-se a liquidao extrajudicial no que couberem e no colidirem com os preceitos desta Lei, as disposies da Lei de Falncias (Decreto-lei 7661, de 21 de junho de 1945), equiparando-se ao sndico, o liquidante, ao juiz da falncia, o Banco Central do Brasil, sendo competente para conhecer da ao revocatria prevista no artigo 55 daquele Decreto-lei, o juiz a quem caberia processar e julgar a falncia da instituio liquidanda.

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Passadas algumas dcadas da edio de ambas as leis, o momento realmente propcio para a modificao e a promulgao da EC 40 facilitou ainda mais esta reforma ao abrir caminho para a autonomia operacional do BACEN e desvincular a regulao do SFN das empresas do setor de seguros. Alm disso, o Brasil passa por um momento de estabilidade da sua economia e do mercado financeiro. A experincia mostra que a modernizao da regulamentao da matria traz bons resultados, tendo sido o aprimoramento da fiscalizao nos anos 90 que propiciou o saneamento do mercado que vinha sofrendo grave declnio naquele momento. A modernizao do sistema legal vigente trar uma nova estrutura para um crescimento ainda maior. Uma regulamentao mais moderna, com a prescrio de regras prudenciais adequadas e fortalecimento da autoridade monetria, influir para a preservao de um ambiente estvel, favorvel a menos riscos e a taxas de juros mais baixas, ou seja, um ambiente propcio ao desenvolvimento da economia.

4.5 A modernizao do sistema

Alm

da

imprescindvel

mudana

na

legislao

para

pleno

desenvolvimento das atividades do Banco Central, que reflete em outros rgos da Administrao Pblica, a modernizao deve ser implementada tambm nos processos de rotina de cada funo e no investimento em recursos humanos. Apontamos esta crtica principalmente porque os rgos do Judicirio, alm de apurarem falhas com os seus prprios instrumentos, tambm se baseiam em interpretaes, vez ou outra equivocadas, feitas pelos agentes do prprio BACEN.

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Tais equvocos so ocasionados pela ignorncia e at por uma certa dose de comodidade dos agentes pblicos em no buscarem ampliar as bases de fundamentao para os seus atos. Deve a Administrao Pblica mudar isso e se lembrar de que sem os agentes pblicos no funcionar, pois atua atravs deles47. Assim, para seu bom desempenho, as funes pblicas devem ser realizadas por agentes bem treinados e motivados. Alm disso, devem estar munidos de todos os materiais prticos e tericos necessrios para o desempenho perene e sistemtico das atividades. A falta de um equipamento ou de uma informao pode levar o agente a realizar sua tarefa sem alcanar a finalidade proposta. No mbito da atuao do BACEN especificamente, outro fator prejudicial observado o enfoque puramente obrigacional dado aos procedimentos e condutas exigidos pela lei e pela prpria Autoridade Supervisora, deixando de lado a importncia do cumprimento pelas instituies das regras para a manuteno do Sistema Financeiro Nacional de que faz parte. Esta postura, a nosso ver, desestimula o supervisionado, pois s haver engajamento no cumprimento das regras quando reconhecidas a propriedade e importncia dos controles realizados. Tambm preciso uma mudana quanto aos meios de relao com o pblico, pois a imagem do Banco Central neste mbito ruim. A Autarquia conhecida na sociedade como o ente estatal que seqestrou a poupana popular no Governo Collor e como a entidade que castiga o Pas com as taxas de juros48.

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Considerando que o Estado pessoa jurdica e que, como tal, no dispe de vontade prpria, ele atua sempre por meio de pessoas fsicas, que so os agentes pblicos.
As taxas de juros so fixadas pelo Copom Comit de Poltica Monetria do Banco Central, composto pelos dirigentes do BACEN, conforme estabelecido na Circular 2.900, de 24.06.1999.

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A qualidade do atendimento das Centrais de Atendimento ao Pblico49 o instrumento inicial para a mudana desse quadro, mas no suficiente. Tem que se criar um meio de levar sociedade a mxima informao sobre as atividades desenvolvidas pela Autarquia, de forma bastante clara. Para a salvaguarda do sistema preciso haver um comprometimento de todos os seus integrantes que, como dito, s ocorrer quando ficar clara a relevncia da participao de cada um. Para o mercado financeiro, esta explicao deve ser feita a partir de uma maior interao do BACEN com as instituies e com a sociedade. A falta de informao emperra o desenvolvimento do trabalho da Autarquia. A iniciativa de dar plena informao de tudo quanto possvel no desenvolvimento das atividades do BACEN, tanto interna (para seus agentes), quanto externamente (para a sociedade, verdadeira destinatria da funo de superviso), promover melhor entendimento e conscientizao de todos os participantes e beneficirios do sistema, contribuindo para o incremento da qualidade do servio.

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Centrais de atendimento ao publico so setores voltados ao atendimento externo instaladas nas sedes do Banco Central em todo o Pas.

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5 A SUPERVISO PELOS BANCOS CENTRAIS ESTRANGEIROS

Neste captulo, reunimos informaes que demonstram a dificuldade de definio de um plano ideal para o desenvolvimento da atividade de superviso bancria, com uma diversificada gama de modelos adotados pelo mundo. Conhecendo um pouco dos sistemas adotados nos principais blocos econmicos do mundo, EUA, EUROPA e JAPO, verificamos que no h um nico padro a ser adotado, pois mesmo os pases mais experientes na atividade fiscalizadora mantm o assunto constantemente em debate, seja por razes culturais ou econmicas, mas muito em razo da dinmica do mercado.

5.1 Banco Central Americano

O Banco Central Americano, Federal Reserve - FED, criado pelo Federal Reserve Act, em 23 de dezembro de 1913, caracteriza-se como um sistema de bancos centrais composto por doze bancos federais, denominado Federal Reserve Banks. Cada membro tem uma jurisdio especfica, mas coordenados por um rgo federal central, chamado de Federal Reserve Board, que atua como conselho diretor, em Washington. Entre a Primeira Guerra Mundial e a Grande Depresso, o sistema apresentou problemas, acarretando graves crises e falncias. Tal situao foi motivada, mormente pelo controle exercido pelo Secretrio do Tesouro, visto que retirou autonomia do sistema.

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Vrias mudanas ocorreram ao longo do tempo, contribuindo para a independncia atual do FED em relao aos poderes Executivo e Legislativo. Contudo, competncia do Executivo indicar o Presidente e outros membros da diretoria do FED, estando sujeitos aprovao pelo Senado. Apesar de independente, o presidente do FED discute as polticas monetria, oramentria e financeira em reunies com o Secretrio do Tesouro e reporta-se semestralmente ao Congresso sobre a questo monetria do pas, sendo que o Poder Legislativo pode exigir resultados e alteraes na poltica monetria. O responsvel pela fiscalizao bancria o OCC Office of the Comptroller of the Currency (Superintendncia do Controle da Moeda), que se constitui na autoridade monetria americana. O FED trata to-somente das

questes pertinentes moeda e, apesar de colaborar com freqncia com as outras agncias governamentais, no de sua alada supervisionar o sistema financeiro. H uma especializao completa das funes de Banco Central: o OCC que garante a fiscalizao do sistema financeiro, assim como o FDIC Federal

Deposit Insurance Company que age como seguradora. Apesar do alto grau de coordenao entre os rgos, as agncias so autnomas em relao ao FED. Assim, cabe ao OCC, como entidade fiscalizadora, o poder de decretar a liquidao de qualquer banco e, segundo a linha americana, aprovar a liquidao voluntria e a venda e assuno do passivo de qualquer banco liquidado.

5.2 Banco Central Europeu

O Banco Central Europeu (BCE) foi institudo em 1998 pelo Tratado da Unio Europia, com sede em Frankfurt, assumindo as competncias do Instituto

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Monetrio Europeu. Entretanto, somente comeou a gerenciar a poltica monetria no Eurosistema em 1999. O BCE tem como misso primordial a garantia da estabilidade de preos. Mas, alm disso, segundo o artigo 105 do Tratado da Unio Europia, deve tambm: definir e executar a poltica monetria para a rea do Euro; conduzir operaes cambiais; fazer a deteno e controle da gesto das reservas oficiais dos pases da rea do Euro; promover o bom funcionamento dos sistemas de pagamentos; promover, junto com os BCNs, a superviso bancria. Na sua organizao o BCE conta com os seguintes rgos administrativos: - Conselho do BCE o rgo de deciso mximo, composto pelos seis membros da Comisso Executiva e pelos governadores dos 12 bancos centrais da zona Euro. presidido pelo Presidente do BCE. A sua principal misso a definio da poltica monetria da zona Euro, principalmente, a fixao das taxas de juro sob as quais os bancos comerciais podem obter dinheiro junto ao Banco Central; - Comisso Executiva constituda pelo Presidente do BCE, pelo VicePresidente e por quatro vogais nomeados pelos governos dos pases da zona Euro ao nvel dos Chefes de Estado ou de Governo, para um perodo no renovvel de oito anos.Responsvel pela execuo da poltica monetria, tal como definida pelo Conselho do BCE e pela emisso das instrues necessrias aos bancos centrais nacionais. Alm disso, prepara as reunies do Conselho do BCE e cuida das atividades correntes do Banco; - Conselho Geral o terceiro rgo de deciso do BCE, composto pelo Presidente, pelo Vice-Presidente do BCE e pelos governadores dos bancos centrais nacionais dos 25 Estados-Membros da UE. O Conselho Geral participa nos trabalhos de consulta e coordenao do BCE e ajuda a preparar o futuro alargamento da zona Euro. Em dez dos doze pases da rea do Euro, os bancos centrais nacionais (BCNs) ou so diretamente responsveis pela superviso prudencial ou esto fortemente envolvidos no seu exerccio. No seguimento das alteraes introduzidas no Reino Unido, foram apresentadas, em vrios pases, propostas de criao de uma autoridade de

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superviso nica responsvel por todos os intermedirios e mercados financeiros. Em alguns pases procedeu-se recentemente ao ajustamento da estrutura institucional, enquanto que em outros pases o debate continua. Vejamos o cenrio: Em Luxemburgo, criou-se em 1998 a Comisso de Superviso do Setor Financeiro (Commission de Surveillance du Secteur Financier), incumbida de supervisionar todos os intermedirios e mercados financeiros, com exceo do setor dos seguros. No existe nenhum relacionamento institucional, nem qualquer acordo formal de cooperao bilateral com o Banco Central de Luxemburgo. Nos Pases Baixos, o papel cada vez mais importante dos conglomerados financeiros e o desenvolvimento de produtos financeiros hbridos eram considerados um desafio para uma estrutura de superviso assente em trs autoridades setoriais responsveis, respectivamente, pela superviso dos bancos. Foi criado o Conselho de Supervisores Financeiros (Raad van Financile Toezichthouders) em Julho de 1999, constitudo pelas referidas trs autoridades setoriais. No se trata de uma entidade de superviso independente, mas permite um reforo da cooperao no mbito da formulao de polticas referentes a importantes aspectos intersetoriais, tais como a superviso de conglomerados, a divulgao de informaes aos correntistas e questes de idoneidade. Em Portugal, devido, sobretudo, ao papel cada vez mais importante desempenhado pelo sistema financeiro, assim como necessidade de se alcanarem polticas e prticas semelhantes em matrias de interesse comum, foi criado, em Setembro de 2000, o Conselho Nacional de Supervisores Financeiros (CNSF). A sua criao no alterou, entretanto, as competncias das autoridades de superviso setoriais como o Banco de Portugal, a Comisso do Mercado de Valores Mobilirios e o Instituto de Seguros de Portugal. O referido Conselho tem por

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objetivo proporcionar um intercmbio de informaes mais regular e a melhoria da coordenao entre as autoridades setoriais. Compete-lhe tambm aprovar normas e prticas prudncias relativas ao sistema financeiro, preparar propostas de regulamentao em questes intersetoriais e propor mecanismos de cooperao com organizaes e entidades de superviso estrangeiras. O governador do Banco de Portugal o presidente do CNSF, devido ao papel que o banco central nacional desempenha no mbito da estabilidade do sistema financeiro. Tambm na Alemanha, o debate sobre as estruturas de superviso intensificou-se recentemente. O Ministro das Finanas anunciou uma reforma com vista criao de uma autoridade federal nica responsvel pela superviso dos setores bancrio, de valores mobilirios e de seguros. Apesar de o referido plano pretender uma cooperao alargada entre a nova autoridade nica e o Banco Central Alemo (Deutsche Bundesbank), as suas repercusses na participao do banco central na superviso prudencial so ainda pouco claras. O Bundesbank defende um papel mais atuante na superviso prudencial e a completa integrao da superviso bancria nas funes do BCN. Na Blgica, pelo contrrio, assistiu-se, recentemente, a uma mudana no sentido do reforo do papel desempenhado pelos BCN na superviso. O Ministro das Finanas revelou uma proposta de integrao da Comisso Bancria e Financeira (Commissie voor Bank- en Financiewezen / Commission bancaire et financire) no Banco Central da Blgica (Nationale Bank van Belgi). A referida Comisso permaneceria uma entidade jurdica independente, mas os dois rgos de deciso seriam parcialmente comuns. Na Irlanda, o Grupo de aconselhamento sobre a criao de uma autoridade de regulamentao nica publicou um relatrio em 1999 propondo a criao de uma

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nova autoridade responsvel pela totalidade do setor financeiro e a cessao de todas as funes de superviso direta do Banco Central da Irlanda (Central Bank of Ireland). Aps um longo debate, o Governo irlands decidiu, recentemente, que ser criada, no mbito de uma reestruturao do Banco Central, uma entidade de regulamentao financeira nica, cujo mandato abarcar a superviso prudencial e questes ligadas proteo dos correntistas. Na ustria, o Ministro das Finanas informou ao Conselho de Ministros, em Janeiro de 2001, dos planos para criar uma nova autoridade de superviso, independente do Banco Central da ustria (Oesterreichische Nationalbank), que seria responsvel por todas as instituies financeiras. Parece no existir um consenso poltico quanto estrutura institucional da nova autoridade, nem, em especial, quanto ao grau de participao do banco central austraco.

5.3 Banco Central do Japo

O Banco Central do Japo BOJ (Bank of Japan) foi criado em 1882, sofrendo alteraes em 1942 e em 1949, quando surgiu o Conselho de Polticas (Policy Board). O BOJ caracterizado como um banco central dependente ou semiautnomo, sendo um rgo do Poder Executivo que deve reportar-se ao Ministro da Fazenda e este, ao Primeiro Ministro. O Presidente do BOJ pode ser intimado a prestar esclarecimentos, entretanto, o responsvel, em ltima instncia, o Ministro da Fazenda. Para garantir o desenvolvimento econmico, o Banco Central Japons tem por escopo manter a estabilidade do sistema financeiro e dos preos. Assim, pode

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monitorar e examinar as condies financeiras e administrativas das instituies financeiras. Quanto fiscalizao bancria, no tem esta atribuio diretamente, mas sua funo auxiliar o Ministrio das Finanas na superviso e controle dos bancos; podendo, dentre outras medidas, prover emprstimos de emergncia a instituies atingidas por falta de liquidez.

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6 UMA ANLISE DO CASO COROA BRASTEL

A fim de exemplificar a problemtica da responsabilizao do BACEN no seu papel de Supervisor do SFN, neste captulo ser apresentado o conhecido Caso Coroa Brastel, grupo financeiro falido nos anos 80. Vrias aes foram propostas em decorrncia da quebra do grupo Coroa, mas o processo judicial de mais recente repercusso, foi liderado pelo investidor mineiro Newton Costa Santanna e teve deciso do Superior Tribunal de Justia em 2003, com relatoria do Ministro Franciulli Netto, membro da Segunda Turma do STJ, que isentou a fiscalizao do BACEN de qualquer responsabilidade, por entender que a quebra das instituies financeiras era inevitvel, haja vista as inmeras irregularidades praticadas pelos seus dirigentes. O caso analisado, citado por vrios autores que comentam o assunto, teve incio em 1983 e, aps mais de 20 (vinte) anos de processamento, seu trmino ainda no se deu, pois o investidor, mais uma vez, recorreu para o Supremo Tribunal Federal com Agravo de Instrumento em Recurso Extraordinrio, autuado no dia 1o/02/2005, registrado sob o nmero 17.971.50

6.1 A origem

A decretao da liquidao do Grupo Coroa foi decidida pelo Banco Central diante do quadro de insustentvel iliquidez apresentada nas contas das empresas do

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Informao obtida no site oficial do Supremo Tribunal Federal www.stf.gov.br

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Grupo, mas somente aps a adoo de medidas no intuito de sanear as contas das instituies, incluindo a aportes financeiros de valores considerveis. O BACEN, embora nem sempre a medida seja do agrado das autoridades, compelido a decretar uma medida de interveno, para prevenir a ocorrncia de situaes mais graves, como o abalo geral do mercado e prejuzo maior para os investidores. No curso da fiscalizao das instituies do Grupo COROA, o relatrio apresentado pelos auditores, indicava, com preciso, a existncia de graves irregularidades na conduo dos negcios, inclusive macia emisso de Letras de Cmbio sem qualquer lastro ou registro contbil, ou seja, letras frias e de cheques sem a suficiente proviso de fundos, fatos esses denunciadores da prtica de atos passveis at de capitulao penal. Esta informao, somada ao agravamento da crise de liquidez pela necessidade de mais recursos para cobrir o saque a descoberto da Corretora no Banco Comercial do Grupo, mostrava a situao gerada com o descalabro gerencial. Diante de tal quadro, a estrutura organizacional do BACEN foi inteiramente mobilizada para permitir que a decretao de interveno nas instituies financeiras do Grupo ocorresse imediatamente, o que veio a acontecer no dia 27.06.1983.51 Com a implementao do regime, suspendeu-se, por efeito legal, o resgate de quaisquer ttulos ou obrigaes das instituies do Grupo, visando permitir ao interventor apurar a real situao financeira da sociedade para sanear as contas ou tomar medida mais adequada a fim de resguardar ao mximo o direito dos credores. A suspenso imposta pela lei trouxe surpresa e decepo para os investidores que passaram a se sentir lesados.

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A verdade sobre o Caso Coroa-Brastel, ed. BACEN: Braslia, 1984.

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6.2 A propositura da ao judicial

Assim, em outubro de 1983, foi proposta a ao ordinria de no 3.254/83-H, por quatro investidores, encabeados por Newton Costa Santanna, com objetivo de se ressarcirem dos alegados prejuzos em decorrncia da quebra do Grupo COROA, por no terem conseguido fazer o resgate das letras de cmbio de emisso da COROA S/A Crdito, Financiamento e Investimento. A ao foi proposta contra o Banco Central do Brasil e contra o Banco Agrimisa, instituio que custodiava as letras de cmbio de titularidade dos investidores. O fundamento para a incluso da Autarquia no plo passivo da ao foi alegao de que o BACEN faltou com seu dever legal de fiscalizao e vigilncia, como tambm permitiu e facilitou a prtica de procedimentos de chocante irregularidade.52 E, no intuito de obterem a indenizao pleiteada, foram ainda mais veementes ao apontarem que o BACEN estaria mancomunado com os administradores do Grupo COROA que praticaram diversas irregularidades, tendo agido de forma consciente a favorecer as instituies, conforme itens 7o e 8o da pea processual: 7o) Aquele que se der ao trabalho de ler a ntegra do documento depositado no Cartrio de Ttulos e Documentos do Rio de Janeiro, e cujo teor foi publicado por diversos jornais do Pas (Estado de So Paulo; Jornal do Brasil) e outros mais convencer-se- de que, alm da prtica de atos contrrios lei, houve da parte do primeiro suplicado Banco Central do Brasil uma omisso consciente e voluntria, mostrando-se negligente (art. 159 do C. Civil) no seu dever legal de proteger os investidores contra omisses ilegais ou fraudulentas, permitindo diversas modalidades de manipulao, destinadas a
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Trecho retirado do item 6 da pea inicial do caso analisado.

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criar condies artificiais no mercado, possibilitando, inclusive, a colocao de ttulos em valor muitas vezes superior ao capital, ou quando nada, frios. 8o) Excertos, catados a esmo nesse documento (que no mereceu contradita categrica ou negativa peremptria da parte do primeiro suplicado) espelham a convico de que o Banco Central compadeceu os atos irregulares e ilegais praticados pela Diretoria da Coroa S/A, propiciando mecanismos artificiais que se prestavam a montagem de balanos; ou autorizando a emisso de cheques que no seriam cobertos; ou a aprovao tcita de gerao irregular de recursos para cobertura de furos; ou emprstimos concedidos mediante artifcios; ou a garantia de compensaes ilcitas por riscos assumidos numa troca inexplicvel, em funo dos interesses em jogo e da ajuda que o Governo necessitava, criando mecanismos necessrios para que a Coroa no tivesse prejuzos. Apresentando tais argumentos, os Autores requerero: a procedncia da ao para condenar os rus (Banco Agrimisa e Banco Central) solidariamente na obrigao de ressarcir-lhes seus prejuzos representados pelos investimentos feitos em letras de cmbio de aceite da Coroa S/A, com o pagamento do valor correspondente quantia aplicada, acrescida da respectiva taxa de investimento, ou ento da correo monetria do valor a partir do dia do investimento, mais juros de mora, custas, honorrios de advogado e demais cominaes de direito. Assim se repetem os processos para obteno de vultosas indenizaes contra o BACEN. Aps inmeras irregularidades praticadas por grandes empresrios - neste caso, os administradores das instituies financeiras que, sozinhos, tiveram lucros exorbitantes -, sobrevm o prejuzo que buscam seja socializado, distribudo por toda a sociedade, atravs da cobrana de indenizaes ao Estado.

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6.3 A defesa do BACEN

A defesa do BACEN, neste caso, se apresentou dividida em duas partes: preliminares53 e mrito54. Como preliminares, foram alegadas pela Autarquia: i) a ilegitimidade passiva do Banco Central do Brasil e ii) a falta de interesse de agir. No mrito, a defesa se resume na falta de amparo legal para responsabilizao da Autarquia, porque inexistente o nexo causal exigido para a sua caracterizao. i) Da ilegitimidade passiva do Banco Central A falta de legitimidade da Autarquia para a relao processual decorre do fato de que no h sucesso contratual ou legal para o BACEN das obrigaes das instituies financeiras, nem mesmo quando submetidas aos regimes de interveno ou liquidao extrajudicial previstos na Lei 6.024//74, pois no perdem sua personalidade jurdica prpria. A liquidao extrajudicial repita-se, uma providncia administrativa que visa resguardar o interesse dos credores de instituies que se encontram impossibilitadas de cumprir os seus compromissos financeiros e, embora implique na substituio dos administradores por ato do BACEN, no o torna sucessor da instituio. Por outro lado, tambm no h previso de solidariedade55 com a Autarquia para a responsabilidade das obrigaes contradas pelas instituies submetidas a qualquer dos regimes previstos na Lei 6.024/74. ii) Da falta de interesse de agir

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Diz-se da questo, cujo exame e deciso antecedem o julgamento da causa, prejudicando-a, quando procedente, por impedir o conhecimento de seu mrito. 54 Conjunto de fatos, provas ou razes que conduzem formao do objeto principal da causa. 55 Cdigo Civil, Art. 275. O credor tem direito a exigir e receber de um ou de alguns dos devedores, parcial ou totalmente, a dvida comum; se o pagamento tiver sido parcial, todos os demais devedores continuam obrigados solidariamente pelo resto.

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Outro argumento levantado pela Procuradoria do BACEN a falta de utilidade e necessidade de propositura da ao contra a Autarquia, j que a Lei 6.024/74 prev iter prprio a ser seguido pelos lesados por investimento em instituies submetidas aos regimes nela previstos, qual seja, a propositura de ao especfica de responsabilizao dos ex-administradores, conforme art. 46, in verbis: Art. 46 - A responsabilidade dos ex-administradores, definida nesta Lei, ser apurada em ao prpria, proposta no juzo da falncia ou no que for para ela competente.
Pargrafo nico. O rgo do Ministrio Pblico, nos casos de interveno e liquidao extrajudicial, propor a ao obrigatoriamente dentro em trinta dias, a contar da realizao do arresto, sob pena de responsabilidade e precluso da sua iniciativa. Findo esse prazo ficaro os autos em cartrio, disposio de qualquer credor, que poder iniciar a ao, nos quinze dias seguintes. Se neste ltimo prazo ningum o fizer, levantar-se-o o arresto e a indisponibilidade, apensando-se os autos aos da falncia, se for o caso.

A Lei estabelece, ainda, nos arts. 39 e 40, ampla responsabilidade para os ex-administradores de instituies financeiras pelos prejuzos que causarem a terceiros, como tambm indica os procedimentos judiciais a serem adotados para o ressarcimento dos credores, no se apresentando legtima a escolha de outro procedimento, diverso do que a lei prev. Segundo a Autarquia, deveriam os autores aguardar a apurao das medidas legais j em andamento naquela poca, para s ento verificar se houve efetivamente o prejuzo alegado. Nas palavras da defesa: Assim sendo, e tendo em vista que as medidas legais esto em andamento, no podem os Autores, nesta fase, validamente alegar prejuzos sofridos, antes de aguardar o trmino do processo citado, bem como de todos os arrestos que sero feitos, sob pena de se admitir a configurao, in casu, da hiptese de indenizao por uma simples expectativa de dano.... . Este aspecto abordado trata do segundo elemento essencial

caracterizao da responsabilidade civil, estudado no Captulo 3, que o dano. Sem a comprovao do efetivo dano no se pode responsabilizar algum, pois no existe indenizao por dano eventual. O dano tem que ser certo, ainda que futuro, mas

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certo. iii) Do mrito No mrito, a defesa se apresenta lastreada na falta de nexo causal para a caracterizao da responsabilidade, conditio juris56 para sua demonstrao. O fato que no houve ato da Administrao Pblica que tenha ligao direta ou indireta com o dano. As instituies financeiras no exercem funo pblica e no prestam servio pblico, portanto, o Poder Pblico no pode vir a ser responsabilizado por seus atos. Os Autores, investidores mal sucedidos, devem suportar os nus do risco do negcio, inerente a todo investimento, pois grandes lucros pressupem grandes riscos. Mas insatisfeitos com a opo que fizeram, tentam encontrar um meio cmodo de se ressarcirem do prejuzo, atravs da responsabilizao do Banco Central do Brasil, em ltima instncia, do Estado. Ou seja, quem nunca foi chamado para participar dos lucros deve participar dos prejuzos?!?! Apesar de acusarem o BACEN de ter atuado com o propsito de acobertar as irregularidades praticadas pela instituio, mas sem encontrar um ato a ser imputado Administrao para a caracterizao desta responsabilidade, buscam isto atravs da alegao de que a Autarquia no agiu. A omisso, ento, se apresenta como o fundamento para o caminho mais curto obteno da indenizao desejada. Alegam que o Banco Central foi omisso na fiscalizao das atividades da instituio financeira, negligenciando um dever que a lei lhe impunha, o que atrairia a responsabilidade solidria com o banco que os lesou.

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Requisito essencial para a validade do ato jurdico.

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De certo, alguma responsabilidade poderia ser imputada Autarquia se comprovada a omisso intencional dos seus agentes, hiptese que configuraria o conluio com os ex-administradores das instituies insolventes, mas no sendo possvel esta comprovao, deve ser feita uma anlise cautelosa da atuao do BACEN, pois segundo a prpria defesa, a mesma lei que confere o poder fiscalizador impe limites a ele. Confira nos itens 12 e 13 da contestao: 12. A ao fiscalizadora do Banco Central traduz, em essncia, o poder de polcia que lhe foi legalmente deferido, e est, por isso mesmo, sujeita aos liames e freios normativos que regulam a figurao dinmica deste poder estatal. 13. bvio, portanto, que os rgos da Autarquia-R encarregados da fiscalizao das empresas autorizadas a funcionar nos mercados de capitais e financeiro, somente tm acesso contabilidade regular dessas empresas, e seria suprema ingenuidade acreditar que alguma delas iria, espontaneamente, submeter a exame operaes irregulares, emisso de letras frias, ou mesmo exibir livros de processamento extra-contbil, uma vez que tais prticas, alm da subtrao fiscal, visam proteger clientes com vastos recursos oriundos da chamada economia invisvel. O relato dos pargrafos citados demonstra um pouco da imposio de limites legais, e at naturais, Autarquia no desempenho da sua funo fiscalizadora, sem justificar, entretanto, qualquer falha que porventura tenha ocorrido na superviso. Em verdade, com a apresentao de balanos e balancetes maquiados pelos ex-administradores do grupo COROA, os agentes da fiscalizao foram induzidos em erro por falsa representao contbil patrimonial quanto real situao financeira da sociedade. A partir do item 16 da pea de defesa, o Banco Central relata a seqncia dos fatos que demonstram isso e as razes do modo de sua atuao. 16. Ao lado disso, havia emisso de letras de cmbio no contabilizadas, aspecto detectado aps o Banco Central conceder assistncia financeira mencionada Instituio, caracterizador da existncia de vultoso Caixa 2, o que

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ensejou a INTERVENO e, posteriormente, a LIQUIDAO EXTRAJUDICIAL. 17. At fins de abril de 1983, no haviam sido apurados, pelos setores de fiscalizao desta Autarquia, indcios de presena de dificuldades de natureza financeira nas empresas integrantes do Grupo COROA sujeitas ao controle e fiscalizao do Banco Central.
18. As instituies do Grupo, por dezoito meses, no haviam se socorrido do mecanismo institucional da assistncia financeira, regulado pela Resoluo n 374, do Egrgio Conselho Monetrio Nacional, dando mostras de aparente tranqilidade, sem nenhum vislumbre de problemas que lhes pudessem afetar a segurana dos negcios.

19. Os sintomas de dificuldades financeiras por que estaria atravessando o GRUPO vieram a surgir na poca em que se examinava, nesta Autarquia, a pretenso, afinal indeferida, do Sr. ASSIS PAIM CUNHA, de transferncia a ele da totalidade do controle acionrio das sociedades do Grupo Delfin, poca, sob regime de interveno. 20. Em 31.05.83, a COROA S/A CRDITO, FINANCIAMENTO E INVESTIMENO, representada pelo Sr. ASSIS PAIM CUNHA, fazia ao Banco Central pedido de aporte Cr$ 25.000.000,00 (vinte e cinco bilhes de cruzeiros) para fazer face premente necessidade de liquidez da Financeira do Grupo, destinada ao resgate de letra de cmbio de seu aceite. Esse pleito foi atendido e, inclusive, outro no valor de Cr$ 5.000.000,00 (cinco bilhes de cruzeiros), em 21.06.83, com amparo no disposto na Resoluo n 374, aps anlise dos pedidos pelos setores competentes desta autarquia. ........... 22.Ocorre que inspeo feita na COROA S/A- CFI, logo aps a liberao desses recursos, indicou a existncia de graves irregularidades naquela instituio, caracterizadas, sobretudo, pela existncia de letras de cmbio sem lastro ou registro contbil. Assim, fraudando e maquiando os balancetes que os dirigentes do GRUPO COROA conseguiram obter os aportes de valores que o BACEN concedeu, sempre no intuito de preservar a credibilidade do SFN. Outro fator alegado pela Autarquia que se apresentava absurda a idia, dos Autores, de que a atividade fiscalizadora do Banco Central do Brasil fosse de molde a eliminar o risco do mercado financeiro. Fosse assim, no existiria necessidade sequer de previso legal dos regimes de interveno e liquidao. Se o legislador assim previu, porque entende legtima a adoo dos regimes, que s ocorre com o respaldo daquilo que apurado pela fiscalizao prvia.

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Sobre este ponto, clara a doutrina de HELY LOPES MEIRELLES, emprestada ao fundamento de uma sentena que proferiu quando ainda era juiz de direito: A autorizao para o funcionamento no vincula o poder autorizante pessoa autorizada de modo a converter-se numa garantia de regular funcionamento, com o conseqente dever de indenizar, em caso de irregularidade do servio autorizado. A autorizao mero placet governamental, para a prtica de determinada atividade que o Poder Pblico reputar til conhecer e policiar o seu exerccio, j por seus reflexos na vida e bem-estar da comunidade. Nem por isso, entretanto, se torna o governo um garante do bom desempenho dessas atividades particulares. Ainda que aps a autorizao continue o Poder Pblico fiscalizando a atividade autorizada, no se associa a ela nos seus proveitos e nos seus encargos. A autorizao impe requisitos mnimos para o desempenho da atividade policiada, e a fiscalizao confronta a existncia de determinadas condies para a continuao de seu exerccio. Nada mais. (Ao ordinria n 36.182/59, movida por Antnio Bello Noya e outros contra a Fazenda Nacional, perante a 1 Vara dos Feitos da Fazenda Nacional de Belo Horizonte.) Como dito, o risco inerente a todo empreendimento, sendo o fundamento tico o lucro, devendo o investidor arcar sozinho com este nus. Pretender o contrrio seria querer um regime econmico sui generis, onde o lucro fosse da iniciativa privada e o prejuzo socializado. Isso um contra-senso evidente. A

Administrao Pblica no pode ser um garante de que tudo correr sempre as mil maravilhas, nem mesmo no que diz respeito aos servios desenvolvidos pelos rgos fiscalizados.

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6.4 A provvel soluo do caso

Na deciso de primeira instncia, o juiz desconsiderou as preliminares argidas pelo Banco Central e no mrito julgou improcedente o pedido dos autores, acolhendo os argumentos levantados pela Autarquia57. Confira: ... No mrito, a questo resume-se em saber se os prejuzos alegados pelos Autores decorreram ou no de falta de fiscalizao pelo Ru das atividades da Coroa S/A. Verifica-se, pelo exame dos autos, que, no obstante a sindicncia juntada, o Ru, ele s tem acesso, evidentemente, contabilidade regular das instituies financeiras. Por conseguinte, por mais rigoroso que seja na fiscalizao que lhe inerente, a atividade fiscalizadora no pode resguardar o investidor dos riscos peculiares ao mercado financeiro, nem, tampouco, da m administrao de tais instituies. No caso, diferente no poderia ser o resultado. O Grupo Coroa tornou-se insolvente em decorrncia dos riscos do mercado financeiro e da gesto desastrosa de seus administradores, que a ao fiscalizadora do Ru, repito, no poderia evitar. Assim sendo, caberia aos Autores, para obteno da indenizao postulada, a prova da existncia de nexo causal entre o ato administrativo (ou omisso lesiva) e o dano alegado, consoante entendimento da doutrina: PARA OBTER A INDENIZAO O LESADO DEVER DEMONSTRAR O NEXO CAUSAL ENTRE O ATO ADMINISTRATIVO (OU A OMISSO LESIVA) E O DANO, BEM COMO O SEU MONTANTE. COMPROVADOS ESSES DOIS ELEMENTOS, SURGE NATURALMENTE A OBRIGAO DE INDENIZAR. (Hely Lopes Meirelles Direito Administrativo Brasileiro 2 edio 1966 Revista dos Tribunais pgs. 540/541) Na espcie, os Autores no conseguiram comprovar que o prejuzo sofrido no decorreu do risco inerente aos investimentos que fizeram em letras de cmbio da Coroa ou da m administrao da empresa, mas da falta de fiscalizao do Ru. Ao contrrio, este no s exerceu a fiscalizao que lhe competia como, tambm, socorreu, financeiramente, o Grupo para tentar evitar que se tornasse insolvente. E mais, os Autores no conseguiram comprovar tambm, que a fiscalizao do Ru eliminaria, no caso, os riscos do

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O segundo ru Banco Agrimisa j havia sido excludo do processo, por deciso do juiz em despacho saneador.

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empreendimento e a insolvncia decorrente da gesto desastrosa do Grupo Coroa. Finalmente, inexistindo nexo causal entre o ato administrativo (ou a omisso lesiva) e o dano alegado, a vindicao contida na inicial no merece guarida. Pelo exposto, julgo improcedente o pedido consubstanciado na pea vestibular e condeno os Autores ao pagamento das custas do processo e dos honorrios dos advogados do Ru, que estabeleo em 15% (quinze por cento) sobre o valor atualizado da causa. Em grau de recurso, no entanto, o Tribunal Regional Federal TRF da primeira regio decidiu, por unanimidade, dar provimento apelao dos Autores, condenando o Banco Central a indenizar os prejuzos sofridos. Vejamos: ......... Diante destas escabrosas revelaes, no h como fugir responsabilidade do Banco Central do Brasil pelos danos e prejuzos sofridos pelos autores e sua correspondente obrigao de indenizar, face ao disposto no art. 159, do Cdigo Civil, eis que legalmente lhe compete a fiscalizao das operaes financeiras, inclusive, protegendo os interesses dos portadores de ttulos e valores mobilirios distribudos no mercado financeiro (Lei 4.728, de 14 de julho de 1965), sem se falar no dever de vigilncia permanente sobre este mercado e o de capitais e sobre as empresas que neles operam (Lei 4.595, de 31 de dezembro de 1964). E esta responsabilidade mais se avulta e se agrava quando se observa do contexto probatrio que o Banco Central, fazendo tabula rasa de seu dever legal, sabia de tudo e, propositadamente, se omitiu, inclusive suspendendo por 02 anos, entre 1981 e 1983, as inspees ordinrias e verificaes na financeira, ut documento de folha 275. Vale observar que, j em 1979, o Grupo apresentava irregularidades em sua gesto que, no tempo devido, foram denunciadas, sem qualquer providncia. No houve s culpa no. Houve conivncia. Houve participao efetiva no sentido do resultado danoso, quando era dever do Banco Central coibir e evitar este resultado. Houve condescendncia criminosa. Prevaricao. Tudo o que quiser e puder, de modo a levar a mais certa, absoluta e transparente convico da responsabilidade do rgo perante os investidores, vtimas do agir desidioso, negligente, inativo, omissivo e criminoso das autoridades encarregadas da sade do mercado financeiro e de capitais. Pode-se dizer, enfim, que, na espcie, apresenta-se a culpa em suas variadas modalidades: culpa in eligendo pela m escolha dos diretores; culpa in vigilando pela ausncia de fiscalizao, no apenas do Grupo COROA/BRASTEL, mas tambm, dos

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prprios servidores do Banco, omissos no cumprimento do dever e culpa in omittendo, caracterizada pela negligncia patente.
Sob o ngulo da responsabilidade objetiva, tambm deve o Banco Central indenizar porque, legalmente, era seu dever evitar ou atalhar, como diz AGUIAR DIAS, o dano sofrido pelos autores, em virtude de sua atribuio precpua de fiscalizar e controlar o mercado financeiro e de capitais. Se letras de cmbio foram emitidas sem lastro, o fato decorre, exclusivamente, do (1) mau funcionamento do servio do Banco Central ou (2) do no funcionamento deste servio ou (3) do tardio funcionamento do servio. Por qualquer uma das hipteses, seja por atos positivos, ou por fatos conseqentes inao ou em conseqncia de lentido administrativa, o Banco fica obrigado a indenizar, sendo, alis, na espcie, difcil separar a responsabilidade objetiva da subjetiva, tal o envolvimento da instituio e seus dirigentes, no problema.

Condenado, o Banco Central recorreu da deciso, levando o caso ao Superior Tribunal de Justia, atravs do Recurso Especial - Resp 44.500. A opinio da relatora do processo no STJ ministra Eliana Calmon, de que se o Banco Central falhou em sua obrigao legal de fiscalizar deve indenizar os investidores prejudicados. Segundo ela, os prejuzos decorrem da atuao fraudulenta de uma empresa que se manteve no mercado por mais de quatro anos, enganando os incautos, com o aval do Banco Central. O parecer do Ministrio Pblico, favorvel ao provimento do recurso da Autarquia, exps outro entendimento, tendo esclarecido que:
... a emisso de letras de cmbio sem lastro pela instituio financeira privada constitui a verdadeira causa dos prejuzos que se vieram a verificar, e no a alegada omisso da autarquia, cuja condio de detentora do poder de polcia no se confunde com a posio de co-obrigada.58

O parquet federal ainda reforou sua tese acrescentando jurisprudncia do mesmo Tribunal e ressuscitou a discusso da preliminar de carncia de ao:
Em caso parelho, este Tribunal, por intermdio de sua 1 Turma, em julgamento de 23.05.94, Relator Sr. Ministro Garcia Vieira, no Resp. n 47.223-7 DF, j adotou esse posicionamento: RESPONSABILIDADE CIVIL BANCO CENTRAL DO BRASIL GRUPO COROA BRASTEL OMISSO. Antes da concluso da ao intentada no Rio de Janeiro para apurar a responsabilidade dos ex-administradores da COROA-BRASTEL anda no se pode falar em dano, sendo os autores carecedores da ao. Ademais, no restou demonstrado nos autos que o BACEN, com sua fiscalizao, poderia evitar os desmandos e os crimes praticados pelo (sic)
58

Parecer da Subprocuradora-geral da Repblica Sr Ela Wiecho V. de Castilho, de 25 de abril de 1995.

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administradores da COROA-BRASTEL e a sua falncia. Ausente, portanto, a comprovao de nexo causal entre atos e omisses do Banco Central e os alegados danos que poderiam ter sofrido os recorridos (Teoria do risco administrativo).Recurso provido. (DJ de 27.06.94, p. 16.920)

Junto com a relatora Ministra Eliana Calmon, votou o Ministro Francisco Falco, mas dois outros, os Ministros Paulo Gallotti e Peanha Martins, foram favorveis ao BACEN. O processo foi mesmo definido pelo voto do Ministro Franciulli Neto, que, divergindo do voto da relatora, entendeu que o pedido dos investidores estaria erroneamente equiparando o BACEN posio de avalista ou garante. Para Franciulli, as operaes especulativas da Coroa Brastel nunca foram garantidas pelo Governo Federal. E mais importante foi a sua opinio acerca do nexo causal que lastreou a ao, quando rebateu as alegaes de que a fiscalizao teria sido falha, dizendo que:
Apenas a ttulo de argumentao, se o fiscal oficiar como mero dois de paus', com olhos de quem no quer enxergar e ouvidos de mercador, nem por isso, ou apesar disso, a empresa fiscalizada sria e bem estruturada atingir plenamente seus regulares objetivos, com ou sem fiscalizao.

Neste pronunciamento, prevalece o entendimento de que o exerccio de fiscalizao por parte do Estado corresponderia apenas a uma obrigao de fazer59 e no a uma obrigao de resultado60. E mesmo deixar de fazer no lhe atribuiria responsabilidade na medida em que no se estabelece relao de causa e efeito entre a omisso e o dano sofrido por particular, no campo da atuao do poder fiscalizador estatal. Nessa ordem de idias, ao Banco Central cabe atuar no sentido geral da regularidade e eficincia do mercado como um todo, sem qualquer ligao direta com os particulares, sujeitos ao risco da perda de seus investimentos, risco esse inerente ao prprio mercado. Portanto, contrariamente ao entendimento do Tribunal Regional, quele rgo fiscalizador no caberia, e no cabe, chancelar nenhuma
59 60

A obrigao de fazer consiste na execuo de um ato ou de um servio pelo devedor. A obrigao de resultado aquela em que o devedor se compromete a alcanar um objetivo certo.

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instituio financeira individualmente considerada. No presente caso, ainda inconformados com a deciso proferida pelo STJ, os autores recorreram para o STF, interpondo Recurso Extraordinrio com fundamento na violao constitucional, o qual, no tendo sido admitido pela Corte Suprema, deu ensejo interposio do Agravo de Instrumento de n 17.971, que pende de julgamento. Alm desta, outras aes foram propostas com o mesmo objeto e causa de pedir, visando obter indenizaes do Banco Central em razo da quebra do Grupo COROA. Permanecem em aberto algumas questes que devem ser respondidas por aquela Alta Corte, provavelmente na mesma direo61 do caso analisado. Digo provavelmente porque ainda no existe uniformizao de jurisprudncia sobre o caso. E este um dos fatores que, a nosso ver, tambm facilita a proliferao de aes infundadas, o que ser abordado em captulo prprio.

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Em recente deciso, a Justia Federal julgou improcedente o pedido dos ex-administradores do Banco Nacional para que o BACEN os indenizasse em cerca de R$ 4 bilhes, em razo da alegada demora na atuao da Autarquia junto instituio liquidada.

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7 PONTOS POLMICOS

Ao contrrio da idia de simplicidade que parece gravitar em torno da questo posta neste trabalho, de que basta o respeito dos limites legais e principiolgicos para que no haja interferncia de uma atividade estatal em outra, a cada pesquisa, o estudo nos mostra o quo complexas so as alternativas apresentadas. Por esta razo, neste captulo, abrimos espao para uma anlise acurada sobre alguns pontos, que s pelo fato de serem polmicos, j dificultam a aplicao daquela regra bsica.

7.1 A reforma do judicirio

Tamanha a relevncia da atuao do Poder Judicirio para o crescimento de um Pas62 e, em particular no desenrolar dos processos realizados pela Administrao Pblica, que dificilmente a abordagem de qualquer questo inerente atividade administrativa excluir o tema de controle dessa atividade pelo Judicirio. por esta razo que se inclui a Reforma do Judicirio neste trabalho, para uma reflexo de como este Poder Estatal deve melhorar na busca do atendimento
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Economistas renomados j vislumbram influncia importante do Poder Judicirio no crescimento econmico das naes. O professor de Harvard, Elhanan Helpman, em entrevista revista VEJA (edio 1887, 12.1.2005), pontuou: "Veja - Qual o papel do Judicirio na promoo do crescimento econmico? Helpman - De modo geral, h muitas evidncias de que as instituies tm um papel de relevncia no crescimento econmico de longo prazo. Sabemos que direito de propriedade importante. Sabemos que mecanismos que contrabalancem o poder do Executivo tambm so cruciais. O sistema legal est entre os mais vitais. No sabemos ao certo porque alguns tipos de sistema legal incentivam mais os negcios do que outros. Ainda no conhecemos os processos de transmisso do sistema legal para a economia, mas que essa correlao existe, ela existe. Alguns estudos mostram que pases que seguiram a tradio inglesa tendem a ser economicamente mais desenvolvidos do que os que adotaram a tradio romana".

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do interesse pblico que, atravs da prestao da tutela jurisdicional, se denomina JUSTIA. Sem deixar de registrar que o assunto faz parte das discusses dirias em razo da recm-aprovada Emenda Constitucional n 45/2004, pontuaremos as falhas mais visveis para o pleno atendimento das finalidades do Poder Judicirio quando se tem a Administrao Pblica como parte envolvida.

7.2 A falta de uniformizao da jurisprudncia

Um dos primeiros pontos que traz dificuldade para a atuao tanto do Judicirio, como da Administrao no tocante ao controle exercido por aquele sobre os atos desta, a diversidade de tratamento para os casos judiciais idnticos, baseados em torno de uma mesma questo. No caso escolhido para o presente estudo, envolvendo a liquidao do Grupo COROA, alm da demora na sua definio, - porque se arrasta h 20 (vinte) anos no Judicirio - a falta de uniformidade fator que prejudica no s a atuao dos Poderes Estatais, mas o desenvolvimento do Pas, porque alimenta insegurana jurdica. Nesse contexto, a permissividade de decises em sentidos diversos, se por um lado se apresenta como a efetividade do princpio condutor do sistema processual brasileiro da livre convico do juiz63, por outro, faz crescer a expectativa de sucesso por parte dos administrados interessados em obter indenizaes fraudulentas contra a Administrao, vulnerando, assim, suas atividades.

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Princpio da livre convico do juiz trata-se do princpio que orienta a instruo processual no direito brasileiro de que o juiz deve julgar, baseado nas provas dos autos, mas de acordo com sua prpria convico.

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Este fator tambm mostra a falta de tecnicidade do Judicirio sobre a matria e - demonstrando a instabilidade nas posies adotadas - interfere na credibilidade do Pas, prejudicando o seu desenvolvimento64. A smula vinculante, medida encontrada para corrigir esta falha, h muito tempo no plano das idias, veio agora ser introduzida no nosso ordenamento jurdico pela EC n 45/2004, que ainda no tem aplicao por falta de regulamentao.

7.2.1 A smula vinculante

smula

vinculante,

uma

das

inovaes

trazidas

pela

Emenda

Constitucional 45 restrita queles enunciados futuramente aprovados pelo Supremo Tribunal Federal65 e aos j existentes, desde que confirmados por dois teros de seus integrantes. O fundamento para justificar a smula de efeito vinculante tem por princpio a igualdade de direitos prevista constitucionalmente (afinal, no justo que alguns sejam condenados e outros absolvidos em idnticas situaes) e, principalmente, da celeridade processual (a efervescncia prpria da atividade jurisdicional no pode ser um fim em si mesma, eternizando-se, havendo interesse pblico em se colocar ponto final nos conflitos sociais em tempo minimamente tolervel).

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65

No de hoje que se sabe que os investidores internacionais levam em conta, nas avaliaes de risco, o nvel de segurana jurdica de cada pas, e, na aferio dessa segurana jurdica, j se tem computado o grau de maturidade das instituies internas. Nova redao dada ao artigo 103-A da CF: O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao, mediante deciso de dois teros dos seus membros, depois de reiteradas decises sobre matria constitucional, aprovar smula que, a partir de sua publicao na imprensa oficial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder sua reviso ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.

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Entretanto, o modelo adotado na Emenda Constitucional 45 deixou uma ponta de decepo, exatamente por se restringir s decises do STF, quando deveria se estender o efeito vinculante s smulas de todos os Tribunais Superiores, para que a sua eficcia pudesse trazer a segurana jurdica esperada. Tambm de se notar que deve haver um mecanismo para dificultar o cancelamento e a alterao das smulas em si, porque a sua vulnerabilidade tambm pode comprometer a segurana jurdica. Isto porque o sistema possibilita relativa certeza da tendncia atual em havendo smula, mas no da sua sobrevida num ambiente de presses sociais, polticas, econmicas etc. O contexto jurdico atual, com a previso dessa matria disciplinada no Regimento Interno dos prprios Tribunais no protege o sistema nem mesmo contra o cancelamento e alterao de smulas provocadas por casusmos. No basta ter certeza de que nenhum rgo ou juiz decidir contrariamente s smulas, expondo os jurisdicionados injustia do tratamento desigual; preciso reconhecer a necessidade de se criar institutos outros que tenham por escopo tornar mais estveis as prprias smulas de jurisprudncia. No se trata de eterniz-las evidentemente, pois a evoluo natural da prpria sociedade no admitiria um sistema jurdico estacionrio, mas no desejvel o outro extremo o da volatilidade. Dada a importncia para a prpria economia nacional, a matria deveria ser regulamentada em lei e no pelos prprios Ministros do Judicirio, conforme previsto. Este fato pode ser traduzido como uma deficincia institucional, afinal manter um sistema jurdico que possibilite, a qualquer momento, a flexibilizao das regras de reviso sumular vai acabar esvaziando o seu propsito de conferir segurana jurdica s decises.

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7.3 A especializao das varas

Outra evidente causa identificada como fator de dificuldade para o julgamento das aes envolvendo a Administrao Pblica a falta de especializao dos juzes, que so obrigados a decidir em milhares de processos sobre as mais diversas matrias sobre as quais conhecem apenas superficialmente. Hoje, o mesmo juiz que analisa e julga as aes contendo requerimento de penso de vivas responsvel pela apreciao dos complexos casos que envolvem o SFN. No pode haver tamanha disparidade! Alm disso, o volume de trabalho dos juzes no permite que, mesmo atravs de um esforo sobre-humano, passem a estudar e conhecer profundamente todas as matrias. Este quadro coloca os jurisdicionados numa situao, no mnimo imoral, de ter que contar com a sorte para que o processo caia nas mos de quem j teve a oportunidade de estudar o assunto envolvido ou possa faz-lo naquele momento. A sada para este problema no uma novidade. Ao contrrio, a especializao das varas algo que j foi implementado em algumas regies para matrias especficas, mas ainda no alcanou as matrias que dizem respeito s atividades do Sistema Financeiro, como as medidas de interveno e liquidao tomadas pelo Banco Central. Sobre isso, verificamos que os juzes se sentem perdidos ao se depararem com matrias de natureza singular como a atividade desenvolvida no mbito do mercado financeiro e supervisionada pela Autarquia. Matria que no se aprende nos livros, mas com a experincia dosada pelo bom senso. A especializao pode ajudar a resolver parte disso.

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A Justia da Regio Sul do Pas, apontada como moderna, e sempre frente dos demais rgos, tem experimentado resultados positivos e se saido como modelo na implementao da especializao das varas. Podemos citar, como exemplo, as varas especializadas em habitao, criadas h trs anos em Curitiba, j copiadas nas cidades de Londrina e Porto Alegre. Na opinio do presidente do TRF da 4 Regio, Desembargador VLADIMIR PASSOS DE FREITAS66, os processos relacionados ao sistema financeiro da habitao, de um modo geral considerados mais difceis, no andavam como os outros e ficavam para trs, no mar de processos que os juzes tm para julgar. E afirma que a partir da especializao, os processos esto sendo julgados muito mais rpidos e, alm disso, permitindo maior atuao do juiz no papel de conciliador, porque na medida que ganha experincia na matria, sente-se mais seguro para propor acordos que beneficiam ambas as partes. Na Justia Estadual do Rio de Janeiro tambm foi adotado o modelo da especializao para a matria empresarial, e mesmo com o volume de processos de falncia e concordata em curso, os juzes apreciam a idia. Tambm j existe proposta para especializao de outras matrias na Justia Federal. A medida traz reconhecida agilidade justia e melhor atendimento aos jurisdicionados, obtendo resultados com sentenas mais justas, pois os julgadores passam a ter pleno conhecimento da matria de sua alada. Por isso, deve ser implementada a especializao em todas as Regies para o maior espectro de matrias possvel.

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Entrevista publicada no Jornal O GLOBO, no caderno MORAR BEM, de 23.01.2005.

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7.4 O poder discricionrio do BACEN

Polmico por natureza, o poder discricionrio67 vem ganhando cada vez mais espao como fundamento para a atuao da Administrao Pblica. Isto se d principalmente em razo da dificuldade que o ordenamento jurdico tem de acompanhar a dinmica da realidade social. Sem arcabouo jurdico suficiente para amparar a atuao do agente pblico em cada fato que lhe colocado, h necessidade constante do exerccio do poder discricionrio, que nas palavras de JOS AFONSO DA SILVA o exerccio de uma faculdade de escolha ou de uma liberdade que a lei permite autoridade administrativa.68 No mbito da atividade do Banco Central, verifica-se a todo o momento, em razo da dinmica acelerada em que se desenvolve o mercado financeiro, a necessidade de atuao da Autarquia fora dos limites que o legislador conseguiu desenhar para regular o mercado. A toda evidncia que o exerccio deste poder est submetido a princpios de ordem pblica, pois decorrente de um ordenamento que o defere e, ainda assim, sujeito ao controle do Poder Judicirio. Nada h de errado nisso, pois o poder discricionrio existe para ser exercido, desde que dentro dos limites que a lei estabelece. Saindo dos limites legais e principiolgicos caber a correo pelo Judicirio. Encontrar o limite deste controle o desafio para os operadores do sistema.

67

Discricionrio o que se pe discrio de outrem, para que delibere ou resolva, segundo as necessidades do momento ou segundo as circunstncias. 68 SILVA, Jos Afonso da. Ao Popular Constitucional. So Paulo: Malheiros, 1968, p.120.

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O BACEN o rgo pblico ao qual foi dada a competncia legal para, dentre outras atividades, exercer a superviso do SFN. Assim, desde que atue dentro da sua competncia para atendimento das suas finalidades, ainda que tomando medidas no previstas expressamente na lei, estar agindo legitimamente. Para melhor entendimento, faremos uma anlise da formao do ato administrativo discricionrio. Na constituio de qualquer ato administrativo, apresentam-se cinco elementos como fundamentais para sua validade:

competncia, finalidade, forma, motivo e objeto.

A doutrina aponta os 3 (trs)

primeiros como elementos vinculados porque estaro sempre descritos na lei. J os outros dois, motivo e objeto, so elementos que variam de natureza, ora apresentando-se vinculados, ora deixando a critrio do administrador a sua escolha, quando se denominam de discricionrios. Assim, do exerccio do poder discricionrio advm prtica de ato administrativo da mesma natureza. Portanto, o ato discricionrio quando deixado a cargo do agente pblico a aferio de convenincia e oportunidade quanto escolha do objeto do ato e o momento de sua realizao. Como dito, decorre mesmo da lei este poder e, sendo assim, deve obedincia aos limites por ela impostos, no se tratando de poder absoluto, mas limitado. Nas palavras de CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, fica clara a persistncia dos limites para o seu exerccio: discricionariedade liberdade dentro da lei, nos termos desta e exclusivamente para dar exato atendimento s finalidades estipuladas.69

69

MELLO, Celso Antnio de Bandeira. Discricionariedade Fundamentos, Natureza e Limites. In RDA, vol.122, Rio de Janeiro, 1975, p. 6.

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No exerccio do poder discricionrio, ao tomar uma deciso, o agente verifica as condies legais, tcnicas, histricas e at sociais a fim de avaliar o grau de certeza do seu juzo de mrito. Segundo DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO: A discricionariedade atua como a competncia especfica para valorar corretamente o motivo dentro dos limites da lei e para escolher acertadamente o objeto, tambm dentro dos motivos da lei. No importa que qualidades positivas possam ser apontadas valorao e escolha realizadas fora dos limites da lei; se isto ocorrer, o ato ser nulo.70 (grifos do autor). Os agentes com esta competncia so preparados e experientes para as atividades na esfera da sua atuao. No diferente para os agentes de atuao discricionria do BACEN. Alm disso, a obrigatoriedade de motivao71 dos atos administrativos expressamente imposta pelos arts. 2 e 50 da Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito federal representa outro eficaz instrumento de controle dos atos pblicos atravs da chamada teoria dos motivos determinantes. A teoria dos motivos determinantes funda-se na considerao de que os atos administrativos, quando tiverem sua prtica motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurdicos. Segundo HELY LOPES MEIRELLES72, Os motivos determinam e justificam a realizao do ato, e, por isso mesmo, deve haver correspondncia entre eles e a realidade. Esta regra alcana mesmo os atos discricionrios, pois quando motivados, ficam vinculados a esses motivos como causa determinante de seu cometimento e se sujeitam ao confronto da existncia e legitimidade dos motivos indicados. Se houver desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato invlido.
70 71

NETO, Diogo de Figueiredo Moreira. Legitimidade e Discricionariedade. 4 ed., p. 50. Motivao a expresso no prprio ato administrativo das razes de fato e de direito que levam o agente publico a sua prtica. 72 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed., So Paulo: Malheiros, 2003, p. 192-193.

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A teoria da vinculao dos motivos como condio de validade do ato didaticamente explicada tambm no ensinamento do Professor FRANCISCO CAMPOS, a que HELY LOPES faz aluso: Quando um ato administrativo se funda em motivos ou pressupostos de fato, sem a considerao dos quais, da sua existncia, da sua procedncia, da sua veracidade ou autenticidade, no seria o mesmo praticado, parece-me de boa razo que, uma vez verificada a inexistncia dos fatos ou a improcedncia dos motivos, deva deixar de subsistir o ato que neles se fundava73. Assim, quando a lei legitima o ato administrativo mediante certos motivos (atos vinculados) ou quando o prprio agente pblico declara o motivo que levou a sua prtica (atos discricionrios) ficam ambos presos aos motivos expostos, dependendo sua validade da existncia do fato que consistia o seu pressuposto. Havendo este controle to rigoroso pela prpria lei, no deveria haver necessidade do Poder Judicirio fazer outro controle destes limites, pelo menos no no alcance que tem ocorrido. O controle dos atos pelo Judicirio amplamente permitido no tocante aos elementos vinculados do ato, pois o exerccio da atividade administrativa fora da competncia legal, em formato que a lei no prev e com escopo diverso do atendimento ao interesse publico o torna invlido por ilegalidade. Mas quando a lei no traz previso para o objeto e motivo do ato, deixando a escolha vontade do administrador, o controle pelo Judicirio deve se ater a certos limites, sob pena de atuar em situao para a qual a lei no lhe confere competncia. No art. 2, pargrafo nico da Lei 4.717/65, que trata da ao popular, o vcio da inexistncia dos motivos permite a jurisdicionalizao dos atos discricionrios luz dos critrios da razoabilidade e proporcionalidade.
73

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed., So Paulo: Malheiros, 2003, p. 192-193.

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Razoabilidade e proporcionalidade so princpios condutores da atuao administrativa que merecem ateno do administrador pblico especialmente no tocante prtica de atos discricionrios. Pois que o exerccio de faculdades discricionrias no s no dispensa a Administrao Pblica do respeito a principiologia constitucional como ainda a obriga a consagr-los em seus atos.

O princpio da razoabilidade entendido como a congruncia lgica entre as situaes postas e as decises administrativas. Por outro lado, a proporcionalidade se refere adequao das medidas tomadas pela Administrao s necessidades administrativas. Ambos os princpios se expressam pelas idias de bom senso, prudncia, moderao, lealdade, boa-f, idoneidade e confiana que o administrado deposita e ao mesmo tempo pode exigir seja correspondida pela Administrao. de considerar que esta noo encerra alguma indeterminao, que podem embaraar sua conceituao, mas tal circunstncia no pode ser considerada impeditivo para seu entendimento e eficcia. Para o professor JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO, a matria no apresenta tanta complexidade, pois, segundo o autor: A violao ao princpio da razoabilidade na verdade violao legalidade, j que a falta da congruncia exigida entre as situaes postas e as decises tomadas pela Administrao representar vicio nas razes impulsionadoras da vontade ou o vcio estar no objeto desta. Por outro lado, quando a falta de razoabilidade se calca em situao na qual o administrador tenha em mira algum interesse particular, violado estar sendo o princpio da moralidade, ou da impessoalidade.74 Para o autor, nesse ponto que est o limite do controle pelo Judicirio. Baseado tambm nos estudos de outro administrativista afirma:
74

FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 10 ed., Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2003, p. 24.

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Acertada, pois, a noo de que o princpio da razoabilidade se fundamenta nos princpios da legalidade e da finalidade, como reala CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, no se podendo supor que a correo judicial possa invadir o mrito administrativo, que reflete o juzo de valorao em que se baseia o administrador para definir sua conduta... .75 Ou seja, claro que existe uma matria reservada exclusivamente ao administrador pblico, que no pode ser delegada a outra pessoa, desde que sua atuao se d em pleno atendimento da legalidade e finalidades pblicas. Descumpridos estes limites, e somente nestes casos, dever do Judicirio declarar a nulidade dos atos administrativos decorrentes de uma atuao desastrosa. Ainda, o Cdigo Tributrio Nacional76, aps a definio de poder de polcia, impe limites para a legitimidade de seu exerccio, no pargrafo nico do art. 78, in verbis: Pargrafo nico. Considera-se regular o exerccio do poder de polcia quando desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei aplicvel, com observncia do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionria, sem abuso ou desvio de poder. Doutrinariamente o abuso de poder gnero, do qual excesso de poder e desvio de poder so espcies. Assim, a conduta abusiva pode decorrer de duas causas, respectivamente: 1) o agente atua fora dos limites de sua competncia; e 2) o agente, embora dentro da sua competncia, afasta-se do interesse pblico que deve nortear todo o desempenho administrativo. Agindo com abuso de poder, por qualquer de suas formas, o agente submete sua conduta reviso, administrativa ou judicial, pois que o abuso no pode compatibilizar-se com as regras da legalidade. No se pode conceber que a conduta de um agente, fora dos limites de sua competncia ou despida da finalidade
75 76

Idem., A matria tratada no Cdigo Tributrio porque o exerccio do poder de polcia enseja a cobrana de taxas pela Administrao Pblica.

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da lei, violadora, portanto, de princpios constitucionais, tenha sua validade resguardada pelo fato de ser um ato decorrente do poder discricionrio. Nesse tocante que o Judicirio deve intervir para extirpar do mundo jurdico atos dessa natureza. Como j dissemos, no h, portanto, no poder discricionrio, nem vontade absolutamente livre do administrador, nem a imunidade a seu controle. Ao contrrio, deve ter sim o controle pelo Judicirio, mas a atuao deste Poder sempre respaldada em princpios constitucionais e no em vontades prprias do rgo julgador. Sobre isso, mais uma vez o entendimento de JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO: O controle judicial, entretanto, no pode ir ao extremo de admitir que o juiz se substitua ao administrador. Vale dizer: no pode o juiz entrar no terreno que a lei reservou aos agentes da Administrao, perquirindo os critrios de convenincia e oportunidade que lhe inspiraram a conduta. A razo simples: se o juiz se atm ao exame da legalidade dos atos, no poder questionar critrios que a prpria lei defere ao administrador.77 Porm, na matria analisada, verifica-se que o Judicirio exorbita destes limites, quando no exerccio da reviso dos atos praticados pelo Banco Central, imiscuindo-se na avaliao de elementos78 que so da competncia exclusiva do administrador. Ao se permitir a prevalncia da avaliao indiscriminada pelo Judicirio dos atos administrativos, fora das circunstncias acima apontadas, ou seja, violadoras dos princpios da legalidade e da razoabilidade, estar-se- avalizando a prestao

77 78

FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 10 ed., Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2003, p. 36. Os critrios convenincia e oportunidade so de exclusiva competncia do administrador na realizao de atos discricionrios.

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da tutela jurisdicional fora dos limites de competncia do Judicirio, cometendo-se a sim uma ilegalidade. O controle pelo judicirio, repita-se, deve existir, entretanto, s pode ser feito luz do caso concreto, a fim de que seja verificado se a Administrao portou-se com equilbrio no que toca aos meios e fins da conduta, ou o fator objetivo da motivao no ofende algum outro princpio, ou ainda se a conduta era realmente necessria e gravosa sem excesso. No tarefa simples. Alm do mais a exacerbao ilegtima do controle judicial reflete ofensa ao princpio republicano da separao de Poderes. Fosse eficaz, em todos os casos, a reavaliao pelo Judicirio - que no detm o conhecimento das informaes ideais para uma concluso segura -, no precisaria a lei conferir poder discricionrio ao agente pblico. Bastaria deixar tais situaes a cargo daquele Poder, que resolveria sempre de forma a remediar a situao em cada caso concreto. Assim, toda vez que o Poder Judicirio julga de forma a anular uma medida interventiva tomada pelo BACEN, sem qualquer vcio de abuso ou desvio de poder e sob o devido processo legal, como a decretao de liquidao extrajudicial de determinada instituio financeira, apontando como fundamento da deciso a precipitao ou a demora na atuao da Autarquia estar-se- imiscuindo na esfera de exclusiva competncia do Banco Central, j que a escolha do momento constitui elemento discricionrio de ato da espcie.

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8 CONCLUSO

Ao longo desta dissertao, em que apontamos crticas ao modo de execuo das atividades desenvolvidas pelo Banco Central, tanto no desempenho do papel de ente regulador, quanto no papel de entidade punitiva, a concluso deveria se debruar por uma autocrtica de quem comeou ousando criar parmetros para uma reviso da tendncia jurisprudencial. Mas, ainda que sem autoridade para tanta ousadia, o estudo realizado nos traz a confirmao de que h um certo exagero no tratamento da questo da responsabilizao do BACEN por parte do Poder Judicirio. Em se tratando do sistema tripartite de funes estatais, com a distribuio de tarefas entre os 3 (trs) Poderes constitucionalmente estabelecidos, no h de se conferir mais legitimidade s decises do Judicirio e desconsiderar os atos praticados pelo Banco Central, rgo tcnico criado e preparado para avaliar e tomar as decises na rea de sua competncia. certo que o sistema de distribuio de funes estatais se apresenta como um mecanismo de freios e contrapesos, onde um fiscaliza e limita o poder do outro para que no se permitam distores inerentes ao exerccio do poder pelo homem. Entretanto, esta forma de balancear as atividades tem limites que devem ser observados, sob pena de esvaziar-se a competncia de determinados entes da Administrao Pblica pelo Judicirio. Sobre tudo quanto foi dito nos Captulos anteriores, verifica-se tambm uma grande deficincia do sistema legal, ora lacunoso, ora ultrapassado. Este fato colabora para a dificuldade da prestao da justia, principalmente, quando envolve atuao to complexa da Administrao Pblica, como a do Banco Central, o que

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resulta em condenaes injustas e sem nenhum efeito educativo. A modernizao desse sistema, com as reformas j idealizadas para as Leis 4.595/64 e 6.024/74, contribuiro para o melhor entendimento da matria e uma Justia mais eficiente. Ainda, sem esconder os vcios e as mazelas inerentes ao exerccio da superviso pelo BACEN e a lacuna do sistema legal, a crtica que a forma exemplificada do tratamento dado pelo Judicirio79 ao controle desta atividade est incentivando a busca de indenizaes, muitas vezes infundadas, contra a Autarquia. Alm disso, o fato da Administrao ter que se defender destas aes j demanda gastos para o errio, gastos que seriam dispensveis. Este comportamento deve ser banido da prtica forense. Este cenrio se apresenta evidente no processo do caso COROA BRASTEL, analisado no Captulo 6, em que o BACEN levou 23 anos tentando provar a legitimidade de seus atos, gastando recursos materiais e humanos ao longo desses anos, e, nem por isso, tem a segurana de que o fato no se repetir diante das inmeras aes em curso intentadas por outros investidores com o mesmo objeto. A smula vinculante deve ajudar a amenizar este problema, mas no suficiente, sendo imprescindvel a especializao das varas para o setor financeiro. Por tudo isso, no se deve submeter Administrao Pblica aos reclamados danos patrimoniais alegados por investidores atrados ao mercado financeiro por expectativa de lucros exorbitantes, pois o reconhecimento da indenizao por prejuzos desta natureza corresponde eliminao do risco nas aplicaes especulativas, dando-lhes um direito que a lei no lhes d.

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Como visto no Captulo 7, somente em caso de inobservncia do devido processo legal ou de incurso reprovvel, por ilegtima, na esfera do desvio ou do abuso de poder, com violao patente dos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, tal controle estaria legitimado.

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Esta evidente tendncia do Judicirio em condenar a atuao do Banco Central, forando sua responsabilizao vez ou outra, enseja um crescimento do nmero de aes por parte dos investidores/correntistas, que encontram facilidade em manter a Autoridade Monetria no Banco dos Rus. Este quadro demanda mudanas.

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ANEXOS
- PROJETO DE LEI DO SENADO N 317, DE 2003 - RESOLUCAO 2.554

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ANEXO - A
- PROJETO DE LEI DO SENADO N 317, DE 2003

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ANEXO A PROJETO DE LEI DO SENADO N 317, DE 2003


Estabelece a autonomia operacional do Banco Central do Brasil, institui lei de metas para as polticas monetria e cambial, redefine as competncias do Conselho Monetrio Nacional, altera a legislao referente ao mercado financeiro, especialmente a Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964, e d outras providncias. O CONGRESSO NACIONAL decreta: CAPTULO I DISPOSIES PRELIMINARES Art. 1 Esta lei complementar estabelece a natureza, os objetivos, as competncias e a organizao administrativa do Banco Central do Brasil, define os instrumentos de transparncia e controle sobre as aes do Banco Central do Brasil, institui a lei de metas para as polticas monetria e cambial, bem como redefine as competncias do Conselho Monetrio Nacional. CAPTULO II DO BANCO CENTRAL DO BRASIL SEO I DA NATUREZA E OBJETIVOS Art. 2 O Banco Central do Brasil uma autarquia especial, vinculada Presidncia da Repblica, com personalidade jurdica e patrimnio prprios, dotada de autonomia administrativa, econmica, financeira e operacional, na forma desta Lei Complementar, com sede e foro no Distrito Federal e jurisdio em todo territrio nacional. Pargrafo nico . So assegurados ao Banco Central do Brasil os privilgios e prerrogativas da Fazenda Nacional. Art. 3 O Banco Central do Brasil tem por objetivos principais o controle da inflao e o equilbrio de longo prazo do balano de pagamentos. Art. 4 O Banco Central do Brasil, sem prejuzo dos seus objetivos principais, definidos no art. 3, dever ainda: I - apoiar a poltica econmica do Governo Federal com vistas ao crescimento econmico de longo prazo, sustentvel e no inflacionrio; II - harmonizar suas polticas com os objetivos das autoridades responsveis pela regulao do sistema financeiro nos seus aspectos prudenciais, de solvncia e de represso a ilcitos; III - garantir condies necessrias eficincia da intermediao financeira e dos sistemas de pagamentos. SEO II DAS COMPETNCIAS Art. 5 O Banco Central do Brasil decidir, de forma autnoma, sobre medidas que visem ao cumprimento das metas das polticas monetria e cambial estabelecidas em lei de iniciativa do Poder Executivo, conforme disposto no art. 19 desta lei, competindo-lhe: I - comprar e vender ttulos pblicos federais; II - regulamentar e determinar recolhimentos compulsrios sobre depsitos das instituies financeiras; III - regulamentar e realizar emprstimos de liquidez e operaes de redesconto; IV - regulamentar e receber depsitos voluntrios de instituies financeiras;

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V - comprar e vender ouro e moeda estrangeira; VI - ser depositrio das reservas oficiais de ouro, moeda estrangeira e de Direitos Especiais de Saque, responsabilizando-se por sua guarda e administrao; VII - operar com Direitos Especiais de Saque (DES) e outros ativos financeiros internacionais, dentro dos limites e diretrizes estabelecidos pela lei de metas para as polticas monetria e cambial de que trata o art. 19; VIII - regulamentar o mercado de cmbio e nele operar, inclusive por meio de operaes de swap, dentro dos limites estabelecidos pela lei de metas para as polticas monetria e cambial de que trata o art. 19; IX - adotar, por prazo determinado, medidas de exceo no mercado de cmbio, por determinao ou autorizao do Conselho Monetrio Nacional, quando houver fundadas razes para se prever grave desequilbrio no balano de pagamentos; X - regulamentar, coordenar e operar o Sistema de Pagamentos Brasileiro, podendo outorgar a execuo de funes operacionais. 1 A competncia regulamentar prevista no caput deste artigo estar sempre circunscrita pelos limites, condies e controles definidos na lei anual de metas monetria e cambial. 2 Os depsitos das instituies financeiras bancrias mantidos no Banco Central do Brasil e contabilizados em conta de reserva bancria so impenhorveis e no respondero por qualquer tipo de dvida civil, comercial, fiscal, previdenciria, trabalhista ou de outra natureza, contrada por essas instituies ou quaisquer outras a elas ligadas. 3 A impenhorabilidade de que trata o 2 no se aplica aos dbitos contratuais efetuados pelo Banco Central do Brasil e aos decorrentes das relaes das instituies financeiras com o Banco Central do Brasil. 4 A insuficincia de recolhimentos compulsrios ou o saque a descoberto em conta de reservas bancrias por parte de instituies financeiras configura financiamento no autorizado, ficando o Banco Central do Brasil autorizado a cobrar, de imediato, custos financeiros correspondentes, no mnimo, aos da linha de emprstimos de liquidez, independentemente da aplicao das penalidades previstas em lei. 5 O Banco Central do Brasil poder suspender a livre movimentao de contas de reservas bancrias das instituies financeiras quando se caracterizar insuficincia habitual nos depsitos compulsrios, ou quando houver saque a descoberto s contas de reservas bancrias. 6 No caso de suspenso da livre movimentao de contas de reservas bancrias, de acordo com o 5, o Banco Central do Brasil poder suspender a participao da instituio financeira em qualquer dos subsistemas do Sistema de Pagamentos Brasileiro. 7 vedado ao Banco Central do Brasil conceder: I - qualquer forma de aval ou prestao de garantia; II - emprstimos ou financiamentos, direta ou indiretamente, a qualquer instituio, rgo ou entidade que no seja instituio financeira. 8 As medidas de exceo referidas no inciso IX do caput compreendem: I - centralizao das operaes cambiais pelo Banco Central do Brasil; II - restrio a operaes de cmbio em mercados especficos; III - segmentao do mercado de cmbio por tipo de transao; IV - limitaes a remessas de recursos. Art. 6 Compete, ainda, privativamente ao Banco Central do Brasil: I - emitir papel-moeda e moeda metlica, responsabilizando-se pelos servios do meio-circulante; II - determinar as caractersticas gerais das cdulas e das moedas; III - ser depositrio das disponibilidades de caixa do Tesouro Nacional. Art. 7 Compete ao Banco Central do Brasil, na condio de agente do Governo Federal:

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I - subscrever e integralizar, aps autorizao do Senado Federal, as quotas de participao em organismos financeiros internacionais e reajustar os haveres em moeda nacional decorrentes da manuteno da paridade destas participaes; II - atuar em conjunto com a administrao direta do Poder Executivo como rgo de relacionamento institucional do Governo Federal perante instituies financeiras estrangeiras e organismos financeiros internacionais; III - coletar, organizar e divulgar informaes estatsticas relativas economia nacional e internacional e ao mercado financeiro podendo, para tanto, estabelecer: a) b) normas quanto ao fornecimento obrigatrio de informaes, pelas instituies financeiras, quando se tratar de matria de sua competncia privativa; cooperao com outros rgos pblicos que disponham de informaes estatsticas relevantes no inerentes s matrias de competncia privativa do Banco Central do Brasil . IV - calcular e divulgar ndices financeiros previstos em lei. SEO III DA ORGANIZAO ADMINISTRATIVA Art. 8 O Banco Central do Brasil ser administrado por uma diretoria composta de um Presidente e seis diretores, todos nomeados pelo Presidente da Repblica, entre brasileiros de ilibada reputao e notria capacidade em assuntos econmico-financeiros. Art. 9 Os membros da diretoria do Banco Central do Brasil tero mandato de quatro anos, admitida a reconduo, observadas as seguintes condies: I - nomeao pelo Presidente da Repblica, aps aprovao de seus nomes pelo Senado Federal, em votao secreta, precedida de argio pblica; II - somente perdero seus mandatos nos casos de: a) b) pedido de dispensa formulado pelo prprio interessado, cujas razes devem ser encaminhadas ao Presidente da Repblica e ao Senado Federal; demisso por iniciativa do Presidente da Repblica, devidamente justificada, aprovada pelo Senado Federal, mediante votao secreta, sendo assegurado ao dirigente a oportunidade de esclarecimento e defesa, em sesso pblica anterior deliberao; c) condenao judicial transitada em julgado. 1 A proposta de destituio do Presidente ou dos diretores do Banco Central do Brasil, de que trata o inciso II, b, do caput, ao ser submetida ao Senado Federal, dever conter circunstanciada exposio dos motivos justificadores da medida. 2 Na data em que esta lei entrar em vigor, ser empossada uma diretoria, cujos mandatos encerrar-se-o: I - para o Presidente e um diretor: em 31 de dezembro do primeiro ano da legislatura federal iniciada aps a publicao desta Lei Complementar; II - para dois diretores: em 31 de dezembro do segundo ano da legislatura federal iniciada aps a publicao desta Lei Complementar; III - para trs diretores: em 31 de dezembro do terceiro ano da legislatura federal iniciada aps a publicao desta Lei Complementar. 3 Mensagem do Presidente da Repblica enviada ao Senado Federal indicar os perodos dos mandatos de cada um dos novos indicados que sero empossados na forma do 2 deste artigo. 4 Em caso de vacncia no curso do mandato, este ser completado por sucessor investido na forma prevista neste artigo. Art. 10 vedado ao Presidente e aos diretores do Banco Central do Brasil manter participao acionria superior a trs por cento, direta ou indireta, em instituio do Sistema Financeiro Nacional, incompatibilidade que se estende aos cnjuges, concubinos e aos parentes at o segundo grau;

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Art. 11 O ex-Presidente e o ex-Diretor do Banco Central do Brasil ficam impedidos para o exerccio de atividades ou de prestar qualquer servio para instituies do Sistema Financeiro Nacional, por um perodo de quatro meses, contados da exonerao ou do trmino do seu mandato. 1 Inclui-se no perodo a que se refere o caput eventuais perodos de frias no gozadas. 2 Durante o impedimento, o ex-Presidente ou o ex-Diretor ficar vinculado ao Banco Central do Brasil, fazendo jus a remunerao compensatria equivalente do cargo de direo que exerceu e aos benefcios a ele inerentes. 3 Aplica-se o disposto nesse artigo ao ex-Presidente ou ex-Diretor exonerado a pedido, se este j tiver cumprido pelo menos seis meses do seu mandato. 4 Incorre na prtica de crime de advocacia administrativa, sujeitando-se s penas da lei, o ex-Presidente ou ex-Diretor que violar o impedimento previsto neste artigo, sem prejuzo das demais sanes cabveis, administrativas e civis. 5 Na hiptese de o ex-Presidente ou ex-Diretor ser servidor pblico, poder ele optar pela aplicao do disposto no 2, ou pelo retorno ao desempenho das funes de seu cargo efetivo ou emprego pblico, desde que no haja conflito de interesse. Art. 12 Compete Diretoria do Banco Central do Brasil: I - decidir sobre as matrias de competncia do Banco Central do Brasil; II - encaminhar o Regimento Interno do Banco Central do Brasil para a aprovao do Presidente da Repblica; III - aprovar o oramento e as demonstraes financeiras; e IV - aprovar as normas gerais de contabilidade e auditoria interna. Pargrafo nico . O Regimento Interno, alm de outras matrias pertinentes, dispor sobre a estrutura organizacional e administrativa da Instituio, inclusive o nmero de diretores, a definio de responsabilidades e atribuies do Presidente e dos demais Diretores e a forma de substituio destes em suas ausncias e impedimentos. Art. 13 O quadro de pessoal do Banco Central do Brasil, organizado em carreiras, ser constitudo exclusivamente de servidores aprovados em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, especfico para o fim de ingresso na instituio, sendo nula de pleno direito a admisso sem observncia dessa exigncia. 1 Os servidores do quadro de pessoal do Banco Central do Brasil sero regidos pela legislao prpria dos servidores pblicos. 2 O exerccio de quaisquer cargos ou funes comissionadas, constantes da estrutura organizacional do Banco Central do Brasil privativo dos servidores do seu quadro de pessoal, admitidos na forma deste artigo. 3 O Banco Central do Brasil manter servio jurdico prprio ao qual caber o exerccio do procuratrio judicial e extrajudicial da instituio. SEO IV DAS RECEITAS, CONTABILIDADE, CONTROLE E TRANSPARNCIA Art. 14 Constituem receitas do Banco Central do Brasil a renda ou resultado: I - de operaes financeiras internas e externas e de outras aplicaes; II - de operaes com ttulos, no Pas e no exterior; III - de operaes de cmbio, de negociao com Direitos Especiais de Saque (DES) ou outros instrumentos em unidades internacionais de conta; IV - da compra e venda de ouro e outros metais preciosos; V - de operaes realizadas com organismos financeiros internacionais; VI - da administrao do meio circulante; VII - decorrente da aplicao de sanes pecunirias, por fora das normas vigentes ou de contratos; VIII - proveniente de ocupao, utilizao, alienao ou locao de bens de sua propriedade;

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IX - de prestao de servios; e X - de outras fontes, eventuais ou no. Art. 15 O Banco Central do Brasil instituir sistema contbil compatvel com sua natureza especfica, publicar balanos semestral e anual elaborados, respectivamente, nas datas de 30 de junho e 31 de dezembro de cada ano, e observar normas prprias para fins de registro, acompanhamento e controle dos fatos ligados sua gesto, bem como para formalizao, execuo e registro de seus atos e contratos de qualquer natureza, respeitadas as suas peculiaridades. 1 O Banco Central do Brasil publicar ainda, mensalmente, demonstrativos de execuo financeira apurados segundo critrios que permitam sua consolidao com demonstrativos de mesma natureza publicados pelo Tesouro Nacional. 2 O Banco Central do Brasil manter auditoria interna, subordinada diretamente Diretoria, que estabelecer sistemas de controle capazes de permitir o acompanhamento de todas as atividades da instituio, ressaltando os aspectos contbeis, financeiros, operacionais e patrimoniais. 3 A auditoria interna elaborar relatrios peridicos para conhecimento e avaliao da instituio, que sero encaminhados aos Poderes Executivo e Legislativo, bem como ao Tribunal de Contas da Unio. 4 Sem prejuzo das atribuies do Tribunal de Contas da Unio e de rgos de auditoria do Poder Executivo Federal, as contas do Banco Central do Brasil sero analisadas, anualmente, por entidade privada e independente de auditoria. CAPTULO III DO CONSELHO MONETRIO NACIONAL SEO I DOS OBJETIVOS Art. 16 A poltica do Conselho Monetrio Nacional objetivar: I - Coordenar os esforos de desenvolvimento dos mercados financeiro, de capitais, de previdncia privada e de seguros com vistas maior eficincia das suas instituies e instrumentos visando ao desenvolvimento equilibrado da economia nacional; II - promover a coerncia e a compatibilidade das aes administrativas e das normas expedidas pelo Banco Central do Brasil com as dos rgos responsveis pela superviso, fiscalizao e estabilidade do sistema financeiro e dos mercados de previdncia, capitais e seguros e com os objetivos da poltica econmica do pas; III - atuar como moderador e instncia de recursos em relao s aes administrativas e normas expedidas pelo Banco Central do Brasil e pelos rgos responsveis pela superviso, fiscalizao e estabilidade do sistema financeiro e dos mercados de previdncia, capitais e seguros. SEO II DAS COMPETNCIAS Art. 17 Compete ao Conselho Monetrio Nacional: I - regular os mercados financeiro, de capitais, de previdncia privada e de seguros em matrias que no forem de competncia privativa do Banco Central do Brasil ou dos rgos responsveis pela superviso, fiscalizao e estabilidade do sistema financeiro e dos mercados de previdncia, capitais e seguros; II - participar, com direito a voz e sem direito a voto, das reunies da direo superior e dos comits e comisses superiores de deciso do Banco Central do Brasil e dos rgos responsveis pela superviso, fiscalizao e estabilidade do sistema financeiro e dos mercados de previdncia, capitais e seguros; III - solicitar ao Banco Central do Brasil e aos rgos responsveis pela superviso, fiscalizao e estabilidade do sistema financeiro e dos mercados de previdncia, capitais e seguros, a mudana, suspenso ou postergao de norma ou ao administrativa que julgar inadequada estabilidade financeira e ao desenvolvimento econmico do pas;

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IV - comunicar ao Senado Federal e ao Presidente da Repblica a recusa do Banco Central do Brasil ou dos rgos responsveis pela superviso, fiscalizao e estabilidade do sistema financeiro e dos mercados de previdncia, capitais e seguros em aceitar a solicitao do Conselho Monetrio Nacional de mudana, suspenso ou postergao de norma ou ao administrativa; V - sugerir ao Presidente da Repblica, com a devida justificao, que encaminhe mensagem ao Senado Federal solicitando a demisso do Presidente do Banco Central do Brasil e de qualquer de seus diretores, nos termos do art. 9, II, b, quando considerar que esteja havendo impercia na conduo das polticas monetria e cambial ou uso exorbitante da competncia regulamentar do Banco Central do Brasil; VI - coordenar a elaborao dos projetos de lei de metas para as polticas monetria e cambial de que trata o art. 19 e estabelecer essas metas em carter provisrio em caso de no deliberao final ou rejeio pelo Congresso Nacional do referido projeto at o final do exerccio financeiro precedente quele a que se referem as metas; VII - sugerir ao Presidente da Repblica, mediante justificao, o envio de projeto de lei ao Congresso Nacional alterando a lei de metas para as polticas monetria e cambial nos casos em que mudanas drsticas nas condies econmicas internas ou externas levem inviabilidade das metas em vigor, de acordo com o disposto no art. 25; VIII - autorizar ou determinar ao Banco Central do Brasil a implementao de medidas de exceo no mercado de cmbio quando houver risco de grave desequilbrio no balano de pagamentos ou houver srias razes para prever a iminncia de tal situao; IX - decidir de sua prpria organizao, elaborando seu regimento interno, a ser submetido aprovao do Presidente da Repblica; X - sugerir ao Presidente da Repblica a criao de comisses tcnicas e consultivas que julgar necessrias ao bom funcionamento dos trabalhos do Conselho Monetrio Nacional. Pargrafo nico . A participao em reunies a que se refere o inciso II dar-se- pela presena de um dos membros do Conselho Monetrio Nacional, por indicao de seu presidente. SEO III DA ORGANIZAO E FUNCIONAMENTO Art. 18 O Conselho Monetrio Nacional ser integrado pelos seguintes membros: I - Ministro da Fazenda, que ser o Presidente; II - Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto; III - dois membros nomeados pelo Presidente da Repblica, aps aprovao do Senado Federal, escolhidos entre brasileiros de ilibada reputao e notria capacidade em assuntos econmico-financeiros, por prazo ilimitado, admitida a exonerao ad nutum, por deciso do Presidente da Repblica. 1 O Conselho Monetrio Nacional deliberar mediante resolues, por maioria de votos, cabendo ao Presidente a prerrogativa de deliberar, nos casos de urgncia e relevante interesse, ad referendum dos demais membros. 2 Em suas faltas ou impedimentos, o Ministro da Fazenda ser substitudo, na Presidncia do Conselho Monetrio Nacional, pelo Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto. 3 O Presidente do Conselho poder convidar Ministros de Estado, bem como representantes de entidades pblicas ou privadas, para participar das reunies, no lhes sendo permitido o direito de voto. 4 O Conselho reunir-se-, ordinariamente, uma vez por ms, e, extraordinariamente, sempre que for convocado por seu Presidente. 5 O regimento interno do Conselho Monetrio Nacional ser aprovado por decreto do Presidente da Repblica, no prazo mximo de trinta dias, contados do incio da vigncia desta lei. 6 A partir do incio da vigncia desta lei ficam extintos os mandatos de membros do Conselho Monetrio Nacional nomeados at aquela data.

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CAPTULO IV DAS POLTICAS MONETRIA E CAMBIAL SEO I DAS METAS PARA AS POLTICAS MONETRIA E CAMBIAL Art. 19 Lei de iniciativa do Poder Executivo estabelecer metas para as polticas monetria e cambial, vlidas para o perodo de um exerccio financeiro, a serem alcanadas pelo Banco Central do Brasil por meio dos instrumentos referidos no art. 5. Art. 20 A lei de metas para as polticas monetria e cambial deve compreender: I - a definio dos objetivos das polticas monetria e cambial e a fixao das metas quantitativas e qualitativas a serem alcanadas no perodo por ela disciplinado; II - o estabelecimento de projees, de execuo no obrigatria, para as metas de poltica monetria e cambial de anos posteriores; III - limites e diretrizes para as operaes do Banco Central do Brasil com Direitos Especiais de Saque (DES) e outros ativos financeiros internacionais; IV - a fixao de limite mximo para resultado negativo do Banco Central do Brasil. Pargrafo nico. A lei de metas para as polticas monetria e cambial no conter dispositivos estranhos s matrias de que trata o caput. Art. 21 Em caso de no deliberao final ou rejeio pelo Congresso Nacional do projeto de lei de metas para as polticas monetria e cambial at o final do exerccio financeiro, o Conselho Monetrio Nacional estabelecer essas metas em carter provisrio, que sero vlidas at publicao da referida lei. Art. 22 O Presidente do Banco Central do Brasil comparecer ao Congresso Nacional, em reunio conjunta das comisses temticas pertinentes do Congresso Nacional, durante a tramitao do projeto de lei de metas para as polticas monetria e cambial, para expor sua avaliao a respeito daquele projeto de lei, devendo, ao final de sua exposio, pronunciar-se inequivocamente a favor ou contra o seu contedo. Art. 23 No caso de o Congresso Nacional rejeitar o projeto de lei de metas para as polticas monetria e cambial ou de o Presidente da Repblica vetar integralmente a lei aprovada pelo Congresso Nacional, caber ao Presidente da Repblica enviar novo projeto, no prazo mximo de trinta dias. Art. 24 O Presidente do Banco Central do Brasil comparecer, nos meses de abril e outubro, a reunio conjunta das comisses temticas de Economia da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, para prestar contas sobre a execuo das metas que foram atribudas ao Banco Central do Brasil pela lei de metas para as polticas monetria e cambial. Pargrafo nico . Na prestao de contas a que se refere o caput, tambm devero ser evidenciados e analisados o impacto e o custo fiscal das operaes do Banco Central do Brasil, bem como os seus resultados contbeis anuais e semestrais mais recentes. SECO II DOS MECANISMOS DE REVISO DE METAS, RESOLUO DE IMPREVISTOS E MEDIAO DE CONFLITOS Art. 25 Em caso de mudanas drsticas nas condies econmicas internas ou externas, que levem inviabilidade das metas fixadas pela lei de metas para as polticas monetria e cambial, o Conselho Monetrio Nacional dever comunicar publicamente esse fato ao Presidente da Repblica, que, se julgar necessrio, enviar projeto de lei de alterao das metas vigentes. 1 O Banco Central do Brasil poder, mediante comunicao pblica ao Conselho Monetrio Nacional, solicitar que esse avalie imediatamente, a necessidade de reviso das metas. 2 Aplicam-se aos projetos de lei de reviso da lei anual de metas monetrias e cambiais as mesmas condies e procedimentos impostos pelos arts. 22 e 23.

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Art. 26 O Conselho Monetrio Nacional poder solicitar ao Banco Central do Brasil, mediante comunicao pblica, a mudana, suspenso ou postergao de norma ou ao administrativa que julgar inadequada estabilidade financeira e ao desenvolvimento econmico do pas. Pargrafo nico . Em havendo recusa do Banco Central do Brasil em aceitar a solicitao do Conselho Monetrio Nacional de mudana, suspenso ou postergao de norma ou ao administrativa, o Conselho Monetrio Nacional comunicar o fato ao Congresso Nacional e ao Presidente da Repblica. Art. 27 O Conselho Monetrio Nacional poder sugerir ao Presidente da Repblica, com a devida justificao, que encaminhe mensagem ao Senado Federal solicitando a demisso do Presidente do Banco Central do Brasil e de qualquer de seus diretores, nos termos do art. 9, II, b, quando julgar que: I - h impercia na conduo das polticas monetria e cambial; II - tenha ocorrido uso exorbitante da competncia regulamentar do Banco Central do Brasil. CAPTULO V DAS DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS Art. 28 No prazo de cento e cinqenta dias, a contar da data de publicao desta Lei Complementar, o Poder Executivo encaminhar ao Congresso Nacional projeto de lei revogando ou redistribuindo, entre rgos da administrao federal, as funes que deixaro de ser exercidas pelo Banco Central do Brasil a partir do incio da vigncia desta lei, e que no foram revogadas por esta lei, em especial aquelas estipuladas pelas seguintes normas: I - Lei n 4.131, de 3 de setembro de 1962, que disciplina a aplicao do capital estrangeiro e as remessas de valores para o exterior e d outras providncias; II - Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964, que dispe sobre a poltica e as instituies monetrias, bancrias e creditcias, cria o Conselho Monetrio Nacional e d outras providncias; III - Lei n 4.728, de 14 de julho de 1965, que disciplina o mercado de capitais e estabelece medidas para o seu desenvolvimento; IV - Lei n 4.829, de 5 de novembro de 1965, que Institucionaliza o Crdito Rural; V - Lei n 4.843, de 19 de novembro de 1965, que autoriza os estabelecimentos Bancrios a substiturem, em sua contabilidade, o livro "Dirio" de escriturao mercantil pelo livro "Balancetes Dirios e Balanos", cujas caractersticas define: atribui eficcia probatria ao lanamento efetuado segundo o sistema de "fichas de lanamento", e d outras providncias; VI - Lei n 4.864, de 29 de novembro de 1965, que cria medidas de estmulo Indstria de construo civil; VII - Lei n 5.025, de 10 de junho de 1966, que dispe sobre o intercmbio comercial com o exterior, cria o Conselho Nacional do Comrcio Exterior, e d outras providncias; VIII - Lei n 5.143, de 20 de outubro de 1966, que institui o Imposto sobre Operaes Financeiras, regula a respectiva cobrana, dispe sobre a aplicao das reservas monetrias oriundas de sua receita, e d outras providncias; IX - Decreto-Lei n 283, de 28 de fevereiro de 1967, que dispe sobre emprstimos contrados no exterior destinados construo e venda de habitaes. X - Decreto-Lei n 448, de 3 de fevereiro de 1969, que dispe sobre a aplicao de penalidades s instituies financeiras, s sociedades e empresas integrantes do sistema de distribuio de ttulos ou valores mobilirios e aos seus agentes autnomos, e d outras providncias; XI - Decreto-Lei n 697, de 23 de julho de 1969, que dispe sobre o registro previsto no artigo 1 do Decreto-lei n 286, de 28-2-67, e d outras providncias; XII - Lei n 5.764, de 16 de dezembro de 1971, que define a Poltica Nacional de Cooperativismo, institui o regime jurdico das sociedades cooperativas, e d outras providncias;

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XIII - Lei n 5.768, de 20 de dezembro de 1971, que abre a legislao sobre distribuio gratuita de prmios, mediante sorteio, vale-brinde ou concurso, a ttulo de propaganda, estabelece normas de proteo poupana popular, e d outras providncias; XIV - Lei n 5.969, de 11 de dezembro de 1973, que institui o Programa de Garantia da Atividade Agropecuria e d outras providncias; XV - Decreto-Lei n 1.304, de 8 de janeiro de 1974, que dispe sobre a sistemtica de captao de incentivos fiscais deduzidos do Imposto de Renda, e d outras providncias; XVI - Lei n 6.024, de 13 de maro de 1974, que dispe sobre a interveno e a liquidao extrajudicial de instituies financeiras, e d outras providncias; XVII - Decreto-Lei n 1.338, de 23 de julho de 1974, que dispe sobre incentivos fiscais a investimentos realizados por pessoas fsicas, aplica novo tratamento fiscal aos rendimentos de investimentos e d outras providncias; XVIII - Lei n 6.099, de 12 de setembro de 1974, que Dispe sobre o tratamento tributrio das operaes de arrendamento mercantil e d outras providncias; XIX - Decreto-Lei n 1.418, de 3 de setembro de 1975, que concede incentivos fiscais exportao de servios e d outras providncias; XX - Decreto-Lei n 1.454, de 7 de abril de 1976, que dispe sobre o Imposto de Renda incidente em ttulos de renda fixa, altera disposies fiscais previstas no Decreto-lei nmero 1.338, de 23 de julho de 1974, e d outras providncias; XXI - Decreto-Lei n 2.169, de 29 de outubro de 1984, que altera o Decreto-lei n 1928, de 18 de fevereiro de 1982, que dispe sobre o pagamento prioritrio de dbitos decorrentes de compromissos em moeda estrangeira, assumidos pela Administrao Pblica; XXII - Lei n 7.492, de 16 de junho de 1986, que define os crimes contra o sistema financeiro nacional, e d outras providncias; XXIII - Decreto-Lei n 2.291, de 21 de novembro de 1986, que extingue o Banco Nacional da Habitao - BNH e d outras providncias; XXIV - Decreto-Lei n 2.321, de 25 de fevereiro de 1987, que institui, em defesa das finanas pblicas, regime de administrao especial temporria, nas instituies financeiras privadas e pblicas no federais, e d outras providncias; XXV - Lei n 7.684, de 2 de dezembro de 1988, que estabelece as condies para emisso de Letras Hipotecrias; XXVI - Lei n 7.801, de 11 de julho de 1989, que expede normas de ajustamento do Programa de Estabilizao Econmica, de que trata a Lei n 7.730 de 31 de janeiro de 1989; XXVII - Lei n 7.966, de 22 de dezembro de 1989, que autoriza a negociao ou troca de Certificados de Investimentos, em nome do Tesouro Nacional, nos Fundos de Investimentos Setorial de Turismo, Pesca, Florestamento e Reflorestamento, e d outras providncias; XXVIII - Lei Complementar n 63, de 11 de janeiro de 1990, que dispe sobre critrios e prazos de crdito das parcelas do produto da arrecadao de impostos de competncia dos Estados e de transferncias por estes recebidos, pertencentes aos Municpios, e d outras providncias; XXIX - Lei n 8.004, de 14 de maro de 1990, que dispe sobre transferncia de financiamento no mbito do Sistema Financeiro da Habitao, e d outras providncias. XXX - Lei n 8.023, de 12 de abril de 1990, que altera a legislao do Imposto de Renda sobre o resultado da atividade rural, e d outras providncias;

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XXXI - Lei n 8.100, de 5 de dezembro de 1990, que dispe sobre o reajuste das prestaes pactuadas nos contratos de financiamento firmados no mbito do Sistema Financeiro da Habitao, vinculados ao Plano de Equivalncia Salarial e d outras providncias; XXXII - Lei n 8.177, de 1 de maro de 1991, que estabelece regras para a desindexao da economia e d outras providncias; XXXIII - Lei n 8.401, de 8 de janeiro de 1992, que dispe sobre o controle de autenticidade de cpias de obras audiovisuais em videograma postas em comrcio; XXXIV - Lei n 8.427, de 27 de maio de 1992, que dispe sobre a concesso de subveno econmica nas operaes de crdito rural; XXXV - Lei n 8.436, de 25 de junho de 1992, que institucionaliza o Programa de Crdito Educativo para estudantes carentes; XXXVI - Lei n 8.668, de 25 de junho de 1993, que dispe sobre a constituio e o regime tributrio dos Fundos de Investimento Imobilirio e d outras providncias; XXXVII - Lei n 8.677, de 13 de julho de 1993, que dispe sobre o Fundo de Desenvolvimento Social, e d outras providncias; XXXVIII - Lei n 8.692, de 28 de julho de 1993, que define planos de reajustamento dos encargos mensais e dos saldos devedores nos contratos de financiamentos habitacionais no mbito do Sistema Financeiro da Habitao e d outras providncias; XXXIX - Lei n 9.069, de 29 de junho de 1995, que dispe sobre o Plano Real, o Sistema Monetrio Nacional, estabelece as regras e condies de emisso do REAL e os critrios para converso das obrigaes para o REAL, e d outras providncias; XL - Lei n 9.311, de 24 de outubro de 1996, que Institui a Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira - CPMF, e d outras providncias; XLI - Lei n 9.447, de 14 de maro de 1997, que dispe sobre a responsabilidade solidria de controladores de instituies submetidas aos regimes de que tratam a Lei n 6.024, de 13 de maro de 1974, e o Decreto-lei n 2.321, de 25 de fevereiro de 1987; sobre a indisponibilidade de seus bens; sobre a responsabilizao das empresas de auditoria contbil ou dos auditores contbeis independentes; sobre privatizao de instituies cujas aes sejam desapropriadas, na forma do Decreto-lei n 2.321, de 1987, e d outras providncias; XLII - Lei n 9.710, de 19 de novembro de 1998, que Dispe sobre medidas de fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional e d outras providncias; XLIII - Lei n 9.817, de 23 de agosto de 1999, que estabelece multa em operaes de importao e d outras providncias; XLIV - Lei n 9.866, de 9 de novembro de 1999, que dispe sobre o alongamento de dvidas originrias de crdito rural, de que trata a Lei no 9.138, de 29 de novembro de 1995, e de dvidas para com o Fundo de Defesa da Economia Cafeeira - Funcaf, institudo pelo Decreto-Lei no 2.295, de 21 de novembro de 1986, que foram reescalonadas no exerccio de 1997, das operaes de custeio e colheita da safra 1997/1998, luz de resoluo do Conselho Monetrio Nacional, e d outras providncias; XLV - Lei n 10.150, de 21 de dezembro de 2000, que dispe sobre a novao de dvidas e responsabilidade do Fundo de Compensao de Variaes Salariais - FCVS; altera o Decreto-Lei n 2.406, de 5 de janeiro de 1988, e as Leis ns 8.004, 8.100 e 8.692, de 14 de maro de 1990, 5 de dezembro de 1990, e 28 de julho de 1993, respectivamente, e d outras providncias; XLVI - Lei n 10.188, de 12 de fevereiro de 2001, que cria o Programa de Arrendamento Residencial, institui o arrendamento residencial com opo de compra e d outras providncias; XLVII - Resolues do Conselho Monetrio Nacional e Decretos que delegam atribuies ao Banco Central do Brasil que no sejam compatveis com as competncias atribudas ao Banco Central do Brasil pela presente lei;

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Art. 29 Ficam revogados: I - os arts. 27, 28, 29 e 30 da Lei n 4.131, de 3 de setembro de 1962; II - os arts. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 e 57 da Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964; III - os pargrafos 1, 2, 3, 5, 6, 7 e 8 do art. 49 da Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964; IV - o art. 5 do Decreto-Lei n 21, de 17 de setembro de 1966; V - os arts. 5, 8, 11 e 12 da Lei n 5.143, de 20 de outubro de 1966; VI - o Decreto-Lei n 278, de 28 de fevereiro de 1967; VII - os arts. 2 e 3 da Lei Complementar n 12, de 8 de novembro de 1971; VIII - o Decreto-Lei n 1.795, de 8 de julho de 1980; IX - os arts. 4 e 5 do Decreto-Lei n 1.952, de 15 de julho de 1982; X - o art. 13 do Decreto-Lei n 2.284, de 10 de maro de 1986; XI - os arts. 2e 9 do Decreto-Lei n 2.376, de 25 de novembro de 1987; XII - o art. 19 da Lei n 7.730, de 1 de fevereiro de 1989; XIII - os arts. 3, 4, 6, 7,8, 9, 10, 11 e 66 da Lei n 9.069, de 29 de junho de 1995; XIV - o pargrafo 5 do art. 9 e o pargrafo 4 do art. 4 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Art. 30 Esta Lei Complementar entra em vigor trezentos e sessenta e cinco dias aps data de sua publicao. Senador RODOLPHO TOURINHO

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ANEXO - B
- RESOLUCAO 2.554

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ANEXO B
RESOLUCAO 2.554 --------------

Dispe sobre a implantao e implementao de sistema de controles internos.

O BANCO CENTRAL DO BRASIL, na forma do art. 9 da Lei n 4.595, de 31.12.64, torna pblico que o CONSELHO MONETRIO NACIONAL, em sesso realizada em 24.09.98, tendo em vista o disposto no art. 4, inciso VIII, da referida Lei, nos arts. 9 e 10 da Lei n 4.728, de 14.07.65, e na Lei n 6.099, de 12.09.74, com as alteraes introduzidas pela Lei n 7.132, de 26.10.83, R E S O L V E U: Art. 1 Determinar s instituies financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil a implantao e a implementao de controles internos voltados para as atividades por elas desenvolvidas, seus sistemas de informaes financeiras, operacionais e gerenciais e o cumprimento das normas legais e regulamentares a elas aplicveis. Pargrafo 1 Os controles internos, independentemente do porte da instituio, devem ser efetivos e consistentes com a natureza, complexidade e risco das operaes por ela realizadas. Pargrafo 2 So de responsabilidade da diretoria da instituio: I - a implantao e a implementao de uma estrutura de controles internos efetiva mediante a definio de atividades de controle para todos os nveis de negcios da instituio; II - o estabelecimento dos objetivos e procedimentos pertinentes aos mesmos; III - a verificao sistemtica da adoo e do cumprimento dos procedimentos definidos em funo do disposto no inciso II. Art. 2 Os controles internos, cujas disposies devem ser acessveis a todos os funcionrios da instituio de forma a assegurar sejam conhecidas respectiva funo no processo e as responsabilidades atribudas aos diversos nveis da organizao, devem prever: I - a definio de responsabilidades dentro da instituio; II - a segregao das atividades atribudas aos integrantes da instituio de forma a que seja evitado o conflito de interesses, bem como meios de minimizar e monitorar adequadamente reas identificadas como de potencial conflito da espcie; III - meios de identificar e avaliar fatores internos e externos que possam afetar adversamente a realizao dos objetivos da instituio; IV - a existncia de canais de comunicao que assegurem aos funcionrios, segundo o correspondente nvel de atuao, o acesso a confiveis, tempestivas e compreensveis informaes consideradas relevantes para suas tarefas e responsabilidades; V - a contnua avaliao dos diversos riscos associados s atividades da instituio; VI - o acompanhamento sistemtico das atividades desenvolvidas, de forma a que se possa avaliar se os objetivos da instituio esto sendo alcanados, se os limites estabelecidos e as leis e

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regulamentos aplicveis esto sendo cumpridos, bem como a assegurar que quaisquer desvios possam ser prontamente corrigidos; VII - a existncia de testes peridicos de segurana para os sistemas de informaes, em especial para os mantidos em meio eletrnico. Pargrafo 1 Os controles internos devem ser periodicamente revisados e atualizados, de forma a que sejam a eles incorporadas medidas relacionadas a riscos novos ou anteriormente no abordados. Pargrafo 2 A atividade de auditoria interna deve fazer parte do sistema de controles internos. Pargrafo 3 A atividade de que trata o pargrafo 2, quando no executada por unidade especfica da prpria instituio ou de instituio integrante do mesmo conglomerado financeiro, poder ser exercida: I - por auditor independente devidamente registrado na Comisso de Valores Mobilirios - CVM, desde que no aquele responsvel pela auditoria das demonstraes financeiras; II - pela auditoria da entidade ou associao de classe ou de rgo central a que filiada a instituio; III - por auditoria de entidade ou associao de classe de outras instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central, mediante convnio, previamente aprovado por este, firmado entre a entidade a que filiada a instituio e a entidade prestadora do servio. Pargrafo 4 No caso de a atividade de auditoria interna ser exercida por unidade prpria, dever essa estar diretamente subordinada ao conselho de administrao ou, na falta desse, diretoria da instituio. Pargrafo 5 No caso de a atividade de auditoria interna ser exercida segundo uma das faculdades estabelecidas no pargrafo 3, dever o responsvel por sua execuo reportar-se diretamente ao conselho de administrao ou, na falta desse, diretoria da instituio. Pargrafo 6 As faculdades estabelecidas no pargrafo 3, incisos II e III, somente podero ser exercidas por cooperativas de crdito e por sociedades corretoras de ttulos e valores mobilirios, sociedades corretoras de cmbio e sociedades distribuidoras de ttulos e valores mobilirios no integrantes de conglomerados financeiros. Art. 3 O acompanhamento sistemtico das atividades relacionadas com o sistema de controles internos deve ser objeto de relatrios, no mnimo semestrais, contendo: I - as concluses dos exames efetuados; II - as recomendaes a respeito de eventuais deficincias, com o estabelecimento de cronograma de saneamento das mesmas, quando for o caso; III - a manifestao dos responsveis pelas correspondentes reas a respeito das deficincias encontradas em verificaes anteriores e das medidas efetivamente adotadas para san-las. Pargrafo nico. As concluses, recomendaes e manifestao referidas nos incisos I, II e III deste artigo: I - devem ser submetidas ao conselho de administrao ou, na falta desse, diretoria, bem como auditoria externa da instituio; II - devem permanecer disposio do Banco Central do Brasil pelo prazo de 5 (cinco) anos. Art. 4 Incumbe diretoria da instituio, alm das responsabilidades enumeradas no art. 1, pargrafo 2, a promoo de elevados padres ticos e de integridade e de uma cultura

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organizacional que demonstre e enfatize, a todos os funcionrios, a importncia dos controles internos e o papel de cada um no processo. Art. 5 O sistema de controles internos dever estar implementado at 31.12.99, com a observncia do seguinte cronograma: I - definio das estruturas internas que tornaro efetivos a implantao e o acompanhamento correspondentes - at 31.01.99; II - definio e disponibilizao dos procedimentos pertinentes - at 30.06.99. Pargrafo nico. A auditoria externa da instituio deve fazer meno especfica, em seus pareceres, observncia do cronograma estabelecido neste artigo. Art. 6 Fica o Banco Central do Brasil autorizado a: I - determinar a adoo de controles adicionais nos casos em que constatada inadequao dos controles implementados pela instituio; II - imputar limites operacionais mais restritivos instituio que deixe de observar determinao nos termos do inciso I no prazo para tanto estabelecido; III - baixar as normas e adotar as medidas julgadas necessrias execuo do disposto nesta Resoluo, incluindo a alterao do cronograma referido no art. 5. Art. 7 Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao. Braslia, 24 de setembro de 1998 Gustavo H. B. Franco Presidente.

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DISSERTAO APRESENTADA AO MESTRADO EM DIREITO DA UNIVERSIDADE GAMA FILHO E APROVADA PELA COMISSO JULGADORA, FORMADA PELOS SEGUINTES PROFESSORES:

Prof. JOS RIBAS VIEIRA Universidade Gama Filho UGF

Prof. THEPHILO DE AZEREDO SANTOS Universidade Estcio de S UNESA

Prof. FRANCISCO MAURO DIAS Universidade Gama Filho UGF

Visto e Permitida a Impresso Rio de Janeiro, 19 de abril de 2005

Prof. JOS RIBAS VIEIRA Coordenador do Programa de Ps-graduao em Direito

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UNIVERSIDADE GAMA FILHO

A AUTORIDADE MONETRIA NO BANCO DOS RUS

Adriana Teixeira de Toledo

DISSERTAO DE MESTRADO
rea de Concentrao: Direito e Economia

Rio de Janeiro 2005

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A autora, abaixo assinada, autoriza as Bibliotecas da Universidade Gama Filho a reproduzir este trabalho para fins acadmicos, de acordo com as determinaes da legislao sobre direito autoral, no(s) seguinte(s) formato(s) ( x ) Fotocpia ( x ) Meio digital

Assinatura do autor: _________________________________________________