Rapport Politique Familiale - Terra Nova - Juillet 2011

Projet 2012 Contribution n7
POLITIQUE FAMILIALE : ETAT DES LIEUX, ENJEUX ET PROPOSITIONS POUR UNE RENOVATION
Ple Affaires sociales de Terra Nova et Guillaume MACHER, sociologue
Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 1 / 77
Sommaire
PREAMBULE ET REMERCIEMENTS ................................................................................................ 3 SYNTHESE POLITIQUE ....................................................................................................................... 4 VADEMECUM ...................................................................................................................................... 8 INTRODUCTION : ............................................................................................................................... 12 TAT DES LIEUX ............................................................................................................................... 12 Un effort public important ............................................................................................................. 12 Une sdimentation dobjectifs en renouvellement......................................................................... 15 Le problme de laccueil du jeune enfant ...................................................................................... 18 Des transferts inquitables ............................................................................................................. 22 Malgr des prestations en partie cibles .............................................................................. 22 Un systme anti-redistributif du fait du mode de calcul de limpt sur le revenu............... 24 ENJEUX ................................................................................................................................................ 29 Identifier les besoins non satisfaits et dfinir les objectifs ............................................................ 29 Soutenir les choix conjugaux et familiaux, quels quils soient ........................................... 30 Mieux partager les tches ducatives entre les femmes et les hommes : une mise en place effective du principe de coparentalit.................................................................................. 31 Accompagner les parents dans lexercice de leur parentalit .............................................. 32 Articuler ces objectifs avec ceux des politiques sociales .............................................................. 32 QUELQUES PROPOSITIONS PROGRESSISTES : ........................................................................... 33 Promouvoir lactivit des mres et amliorer la qualit de laccueil par le service public de la petite enfance ................................................................................................................................. 34 Le service public de la petite enfance, ici et maintenant ..................................................... 34 La rforme du cong parental .............................................................................................. 51 Bilan financier ..................................................................................................................... 56 Rendre les transferts plus quitables.............................................................................................. 56 Rformer le quotient conjugal et familial ............................................................................ 56 Les marges dgages par une rforme des avantages familiaux de retraite ........................ 65 Des prestations familiales mieux cibles............................................................................. 68 Soutenir les choix conjugaux et la parentalit: quelques pistes de rflexion ................................. 69 Maintenir quelques mois le RSA parent isol et lallocation de soutien familial pour accompagner la remise en couple ........................................................................................ 69 Limiter les conflits relatifs au versement de la pension alimentaire ................................... 70 Renforcer le soutien la parentalit .................................................................................... 72 CONCLUSION ..................................................................................................................................... 74
ANNEXE : dtail des chiffrages ........................................................................................................... 75 Terra nova ............................................................................................................................................. 77
PREAMBULE ET REMERCIEMENTS
Ce rapport est le fruit dun long travail dlaboration. Il a bnfici des dbats de haute qualit que nous avons pu mener avec un groupe de personnalits qui ont bien voulu accepter de se runir rgulirement pour changer avec nous et nous enrichir de leurs rflexions et de leur expertise. Nos remerciements sadressent galement Hlne PERIVIER, Gilles SERAPHIN, Thomas PIKETTY, Daniel VASSEUR pour leur relecture attentive et leurs remarques. Nos travaux ont pu bnficier dchanges riches en enseignements. Aussi nous tenons notamment remercier les personnes suivantes pour le temps quelles ont bien voulu nous accorder : Jean-Patrick GILLE, secrtaire national du PS la famille Jean-Louis HAURIE, directeur de CAF, lu PS Olivier NOBLECOURT, adjoint au Maire de Grenoble Olga TROSTIANSKY, adjointe au Maire de Paris
SYNTHESE POLITIQUE
La politique familiale est au service dobjectifs multiples : des objectifs traditionnels - soutenir la natalit, compenser le cot de lenfant, lutter contre la pauvret et des proccupations apparues plus rcemment - permettre larticulation entre vie familiale et vie professionnelle, promouvoir le dveloppement de lenfant -. La France consacre aujourdhui environ 5 % du PIB la politique familiale, soit peu prs 100 Md, en tenant compte de ses diffrentes composantes : prestations familiales, fiscalit, aides au logement, etc. En dpit de certaines russites, cette politique peine aujourdhui atteindre de manire satisfaisante lensemble des objectifs. Tout dabord, larticulation entre vie familiale et vie professionnelle demeure difficile, faute de solution daccueil adapte pour de nombreux enfants en bas ge (jusqu 3 ans). Cela conduit de nombreuses mres se retirer durablement du march du travail, et ce plus particulirement dans les familles bas revenus. Par ailleurs, le systme de transferts organis par la politique familiale est porteur deffets peu quitables : le quotient familial est une exception franaise, qui bnficie avant tout aux seules familles imposables, et offre un avantage par enfant bien plus que proportionnel au revenu ; le quotient conjugal bnficie massivement des couples sans enfants et des couples aux revenus levs ; il favorise en outre les couples dont les revenus sont ingalement rpartis ; les majorations de pensions de retraite soutiennent les parents alors quils ne supportent plus le cot de lenfant ; elles constituent un avantage dautant plus grand que leurs bnficiaires sont aiss. Le changement propos est majeur : il sagit de passer dune politique encore domine par un soutien montaire aux familles, visant, sous des formes parfois trs injustes, compenser un enfant vu comme un cot, une politique privilgiant les aides concrtes aux familles, sous forme de prestations de services (accueil, aide la parentalit), de faon aider
les familles selon leurs besoins et au moment o elles en ont besoin, pour promouvoir lgalit entre parents et le dveloppement de lenfant.
Les propositions du rapport sorganisent autour de trois axes : promouvoir lactivit des mres par la mise en place dun service public de la petite enfance (SPPE) et par une rforme des congs parentaux ; accrotre lquit des transferts de la politique familiale ; soutenir les choix conjugaux et la parentalit.
1) Les gains attendus de la mise en uvre dun SPPE et dune rforme du cong parental sont multiples : promotion de lgalit entre femmes et hommes ; amlioration du taux demploi notamment au sein des familles les plus dfavorises ; rduction de la pauvret des familles ; amlioration des perspectives de dveloppement des enfants issus des classes populaires et rduction des ingalits scolaires et sanitaires. Lobjectif assign au SPPE est terme de permettre daccueillir les deux-tiers des enfants jusqu 3 ans, soit 850 000 enfants en plus, ce qui constituerait un renversement par rapport la situation actuelle. Il ne sagit toutefois pas de crer 850 000 places daccueil supplmentaires, mais 300 000, le rle dvolu laccueil ds 2 ans en cole maternelle tant central dans le dispositif imagin. En effet, environ les deux-tiers de cette cible pourraient tre atteints par une reconqute de la scolarisation pr-lmentaire des 2-3 ans, rduite de moiti depuis dix ans, en rendant obligatoire la scolarisation ds la rentre de lanne civile des 3 ans et en dveloppant, en fonction des besoins des enfants, des classes passerelles alliant personnels de la petite enfance et personnel enseignant. Le SPPE reposerait donc sur une diversit des modes daccueil (cole, tablissements daccueil et assistants parentaux1), articuler dans le cadre dune planification et dune rgulation territoriales. Linscription de ces derniers dans le service public serait assure par
Sagissant de la garde domicile, mode de garde extrmement coteux et trs concentr sur les classes les plus aises, il est propos de supprimer leur ligibilit la prestation daccueil du jeune enfant. La dductibilit fiscale, lie la politique de lemploi et la lutte contre le travail dissimul, devrait tre maintenue mais recentre, en abaissant son plafond.
un conventionnement comportant des engagements rciproques (soutien public la prise en charge, appui public lexercice du mtier, tarifs rglements, rle du service public dans lappariement entre offre et demande et rgles de priorits). Si les rgles du SPPE devront tre dfinies au niveau national, sa rgulation au niveau territorial devra sappuyer sur les collectivits et la branche famille. Le rapport propose galement de rformer les prestations en espces servies aprs la naissance aux parents (indemnits de cong maternit post-natal et de cong paternit, complment de libre choix dactivit-CLCA) et de les remplacer par une prestation unifie, limite au premier anniversaire de lenfant et partage entre les deux parents, chacun pouvant prendre jusqu 6 mois de cong. Le niveau de la prestation serait plus lev que celui du CLCA et tiendrait compte du revenu antrieur. Le partage de ce cong serait garanti par la limitation de dure du cong pour chaque parent, le caractre dgressif dans le temps, une modulation du niveau selon quil y a ou non partage effectif et linstauration dune obligation minimale de prise de cong par le pre, de deux semaines, dans un premier temps.
2) Sagissant des transferts, le rapport propose tout dabord une rforme de limpt sur le revenu. Le constat des ingalits manifestes de la politique familiale actuelle, qui aide plus les familles aises que les familles modestes et subventionne lingalit des revenus au sein du couple, amne proposer des volutions fortes mais justes et justifies en matire fiscale. Au sein des diffrentes pistes de transformation du quotient familial et du quotient conjugal, le rapport privilgie : une individualisation de limpt, chaque membre du couple dclarant et payant sparment son impt sur le revenu ; les personnes ayant un conjoint ressources nulles ou faibles pourraient cependant bnficier dune rduction dimpt ; le remplacement du quotient familial par un crdit dimpt ou une rduction dimpt forfaitaire par enfant. Lavantage fiscal par enfant serait identique quel que soit le revenu des parents. En revanche, un avantage plus important pourrait tre maintenu partir du 3e enfant. Est galement recommande la fiscalisation et lextinction progressive des majorations de pensions pour les parents de trois enfants et plus, dispositif antiredistributif (le montant est proportionnel aux pensions et donc aux revenus passs) et qui
compense le cot de lenfant bien aprs que les mnages ont eu le supporter : lobjectif du rapport est au contraire daider les familles lorsquelles en ont besoin. Il est enfin propos damliorer lindexation des prestations les plus cibles, de crer une prestation complmentaire pour les enfants de plus de 14 ans, et, dans lhypothse o le quotient familial serait remplac par une rduction dimpt, lextension du complment familial aux familles avec un ou deux enfants. 3) Sagissant de laccompagnement des choix conjugaux, le rapport prconise un maintien temporaire du RSA parent isol et de lallocation de soutien familial pour accompagner la remise en couple, de limiter les conflits relatifs au versement de la pension alimentaire en mettant en place un barme et enfin de renforcer les dispositifs de soutien la parentalit, par une meilleure articulation et une amlioration de la formation aux mtiers de soutien la parentalit. Lensemble de ces mesures est propos sans accroissement des charges publiques. Il dgage mme des conomies, si on prend en compte la suppression progressive des majorations de pensions de retraite pour trois enfants et plus.
Mettre lenfant et son intrt au cur de la politique familiale en facilitant laccs ds le plus jeune ge un accueil de qualit favorable lgalit des chances, favoriser un meilleur partage des tches ducatives entre hommes et femmes par une refonte du cong maternit et du cong parental, accrotre lquit des transferts pour lutter contre la pauvret des enfants, tels devraient tre les objectifs dune politique familiale forte et rnove.
VADEMECUM :
Les propositions prsentes sont orientes autour de trois priorits2: Dvelopper loffre daccueil des jeunes enfants et faciliter laccs des familles cette offre daccueil par la mise en place dun service public de la petite enfance ; Aider davantage les familles les plus modestes : si la politique familiale doit conserver une dimension universelle, la lutte contre la pauvret des enfants est une priorit qui justifie que leffort global soit rorient vers les familles les plus modestes ; Renforcer le soutien la parentalit
I.
Mieux accueillir le jeune enfant, mieux accompagner ses parents :
Le service public de la petite enfance (SPPE) : accueillir 67% des enfants de 0 3 ans, soit 850 000 enfants : Proposition 1 : offrir la possibilit daccueil des enfants ds leur deuxime anniversaire dans des classes passerelles , offrant une transition entre laccueil collectif et la scolarisation, en fonction du degr de maturit de lenfant. De tels dispositifs existent dj de faon exprimentale dans certaines villes. Ils supposent lassociation de personnels enseignants et de professionnels de la petite enfance ; Proposition 2 : permettre la scolarisation en petite section, ds la rentre de septembre (ou plus tard dans lanne scolaire si lautonomie de lenfant ne le permet pas), des enfants atteignant leur troisime anniversaire dans lanne scolaire ; Proposition 3 : rendre la scolarisation obligatoire ds la rentre de lanne civile des 3 ans.
La cration de 300 000 places daccueil en tablissements daccueil du jeune enfant et auprs dassistants parentaux, qui remplaceraient les assistantes maternelles ; au-del de Ces propositions ont cherch respecter deux principes structurants de la politique familiale : - une dimension universelle, ncessaire son acceptabilit ; - une progressivit du niveau daide en fonction du nombre denfants, qui se traduit traditionnellement dans la politique du troisime enfant .
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cet objectif quantitatif, un service public daccueil de la petite enfance de qualit supposerait de : Proposition 4 : promouvoir la dimension ducative de laccueil, quel quen soit le mode, en privilgiant lveil ducatif et notamment lacquisition des comptences de langage ; Proposition 5 : dfinir au niveau national des rgles daccs et de priorit aux structures collectives et moduler le niveau de financement en fonction de la composition sociale des familles recourant aux structures daccueil ; Proposition 6 : offrir aux parents un parcours daccueil , reposant sur un bouquet de services publics diversifis dans leurs contenus et leur mode de gestion et dorganisation (crche, assistants parentaux, scolarisation), selon les heures de la semaine et lge de lenfant ; Proposition 7 : mettre en place une organisation de laccs aux modes de garde pour optimiser lappariement offre / demande et pour mettre en uvre les principes structurants du service public dgalit daccs (dfinition de systmes de priorit) ; Proposition 8 : mettre en place une planification visant assurer ladquation offre / demande, notamment sa bonne rpartition gographique, pour orienter le dveloppement de loffre vers les territoires prsentant les besoins les plus importants ; Proposition 9 : traduire linscription des professionnels (structures collectives ou assistants maternels) dans un cadre de service public par un conventionnement fixant des engagements rciproques ; Proposition 10 : renforcer laccompagnement des assistants parentaux dans le cadre notamment de relais assistants parentaux (RAP), accrotre lattractivit du mtier et la qualit de laccueil ; Proposition 11 : articuler service public scolaire et service public de la petite enfance dans une coopration mutuellement gagnante ; Proposition 12 : redployer les aides fiscales la garde vers des aides directes aux structures de garde et aux parents, abaisser 6 000 par an le plafond de la rduction dimpt de la garde domicile denfants de moins de 3 ans et supprimer le complment de mode de garde pour la garde domicile.
Le cong jeune enfant : un cong plus court, mieux rmunr et partag entre pre et mre : Proposition 13 : Crer un cong jeune enfant fusionnant les indemnits journalires de cong maternit postrieures la naissance, les indemnits de cong paternit, le complment de libre choix dactivit et le complment optionnel de libre choix dactivit. Ils seraient remplacs par une prestation unique de cong : Limite au premier anniversaire de lenfant ; Partage en deux prestations de 6 mois, non transfrable entre les deux parents ; Avec un taux de remplacement dgressif selon le revenu et dans le temps (par exemple, pour un salari rmunr au Smic, le taux de remplacement serait de 95% pendant les trois premiers mois suivant la naissance, puis de 75% pour les trois mois suivants ; pour un salari rmunr au plafond de la scurit sociale, ce taux serait de 75% puis 65%) ; Le niveau de la prestation pourrait tre modul selon le partage effectif de la prestation entre les deux parents ; La prise de deux semaines de cong par les pres serait obligatoire.
II.
Des transferts plus quitables et mieux adapts aux besoins des familles :
Rformer la fiscalit pour aider tous les enfants quels que soient les revenus de leurs parents, et traiter plus quitablement les couples : Proposition 14 : remplacer le quotient familial par une rduction dimpt ou un crdit dimpt forfaitaire par enfant. Un avantage spcifique pourrait tre maintenu pour les enfants de rang 3 et plus (majoration de 30 50%). Dans le cas dune option pour un crdit dimpt, raffecter 25% du cot du dispositif au financement du SPPE ; dans le cas dune option pour une rduction dimpt, raffecter 15% supplmentaires au financement de lextension du complment familial (cf. Infra) ; Proposition 15 : individualiser limposition des revenus, tout en maintenant pour les couples dans lesquels un conjoint a des ressources trs faibles une rduction dimpt permettant de tenir compte de la faiblesse des revenus du mnage.
Rformer les droits familiaux de retraite pour aider davantage les familles dfavorises au moment o elles ont des enfants : Proposition 16 : supprimer progressivement les majorations de pensions pour les parents de trois enfants et plus pour les nouveaux retraits, les maintenir leur valeur actuelle pour les retraits actuels. Les inclure dans lassiette de limpt sur le revenu ; Proposition 17 : limiter lassurance-vieillesse des parents au foyer trois ans par enfant pour les nouvelles naissances ; Proposition 18 : indexer sur lvolution des salaires lallocation de rentre scolaire, lallocation de soutien familial et le complment familial ; Proposition 19 : crer une prestation complmentaire pour les enfants de plus de 14 ans, sous condition de ressources, ou majorer lars de faon significative pour les enfants de plus de 14 ans ; Proposition 20 : unifier le montant et le plafond de ressources du complment familial et de lallocation de base de la PAJE ; en cas de remplacement du quotient familial par une rduction dimpt, accorder le complment familial ds le premier enfant et abaisser son plafond de ressources au niveau du revenu mdian des familles avec enfant.
III.
Renforcer le soutien la parentalit : Proposition 21 : maintenir la majoration de RSA lie lisolement pendant quelques
mois suivant la remise en couple, puis la diminuer progressivement. Le mme dispositif pourrait tre envisag pour lallocation de soutien familial ; Proposition 22 : fixer un barme public et opposable des pensions alimentaires, dpendant des revenus de chaque parent et du temps pass chez chacun dentre eux ; Proposition 23 : coordonner les dispositifs de soutien la parentalit dans le cadre de comits dpartementaux, dcidant de lensemble des subventions attribuer aux acteurs associatifs du soutien la parentalit ; Proposition 24 : crer une filire de formation pluridisciplinaire aux mtiers du soutien la parentalit.
INTRODUCTION :
La politique familiale franaise est traditionnellement plutt perue comme une des russites de notre modle social, en raison notamment de la coexistence dun niveau lev de fcondit (au 2me rang de lUnion europenne en 2008 derrire lIrlande, selon lined) et dun taux dactivit fminine satisfaisant (66% en 2009). la diffrence de lassurance maladie ou du systme de retraites, dont les dficits rpts ne permettent pas linaction, la branche famille de la scurit sociale est en outre structurellement excdentaire long terme : les recettes voluent comme le PIB, alors que les prestations sont indexes sur les prix. Enfin, la politique familiale est un sujet sensible, qui concerne potentiellement tout le monde, touche au domaine priv du couple et de la famille, et est indissociable dautres politiques : dveloppement et amlioration de lemploi, promotion de lgalit entre hommes et femmes, lutte contre la pauvret, ducation, sant, logement Par ailleurs, la famille elle-mme est en volution et oblige repenser consquemment la politique familiale. On peut sinterroger aujourdhui sur la cohrence densemble dune politique construite au fil des annes par empilements successifs de dispositifs visant rpondre aux priorits nouvelles, sans pour autant que larchitecture densemble des aides aux familles soit revisite. Les objectifs traditionnels assigns la politique familiale sont-ils aujourdhui remplis de faon efficiente ? Face aux volutions de la famille et des modles et reprsentations, quelles doivent tre les priorits de demain ? Ce rapport naborde pas les questions relatives au cadre juridique des diffrentes formes de famille (statut du beau-parent, homoparentalit, gestation pour autrui), mais examine les interventions publiques en faveur des familles.
TAT DES LIEUX UN EFFORT PUBLIC IMPORTANT

La France consacre aujourdhui environ 5% du PIB la politique familiale, en tenant compte de ses diffrentes composantes : les prestations familiales, la fiscalit, les aides au
logement, les minima sociaux, laide sociale des CAF et des collectivits locales, et le cas chant les droits familiaux de retraite (Tableau 1). Les estimations peuvent varier selon le champ et les mthodes privilgis : de 4,0 6,1% du PIB en 2008, soit 78 118 Mds, selon les hypothses retenues, daprs le Haut Conseil la Famille (HCF) ; 4,9 % selon Landais et al. (2008)3. Se pose en effet la question de savoir o sarrte la politique familiale dans la mesure o de nombreuses politiques prennent en compte le fait familial : politique du logement, politique de sant, politique des retraites On peut discuter le rattachement la politique familiale de la prise en compte du fait familial dans dautres politiques.
Tableau n1 : les ressources consacres la politique familiale par type dinterventions Montant en Mds Familles avec enfants charge = de 61,4 102,9 Prestations Prestations familiales Aides au logement RMI/API/RSA Fiscalit Quotient familial Quotient conjugal Autres Autres Dont Rgime maternit Dont Prestations attribues aux jeunes De 39 46,1 32,6 De 4,6 8,1 De 1,8 5,4 De 4,1 29,8 De 0 13 De 0 10,5 De 4 6,2 De 18,3 27 De 3 6 3,5
Landais et al. (2008), Politiques familiales et droits familiaux de retraite : objectifs, cots et valuations, IRES. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 13 / 77
majeurs Dont Aide sociale lenfance De 1 6
Familles nayant plus denfants charge = 18,5 Droits familiaux de retraite Dont majoration de dure dassurance Dont bonifications pour 3 enfants et plus Dpenses fiscales TOTAL = de 78 118 16,3 6 7.5 2,2
Il sagit dun niveau de dpenses significatif, que ce soit en comparaison internationale4 ou par rapport dautres politiques sociales : pour donner quelques ordres de grandeur, la politique de lemploi mobilise de lordre de 4 points de PIB, les dpenses dassurance maladie dans le champ de londam slvent environ 8 points de PIB, les dpenses de retraite 13 points de PIB et les dpenses de dpendance 1 point de PIB. Ce rapport ne part pas dun a priori sur la part de la richesse nationale attribuer cette politique, arbitrage qui relve dune vision plus globale des finances publiques et sociales : La politique familiale peut apparatre comme un bon candidat pour dgager des
marges de manuvre financires pour redployer des ressources vers dautres risques, dautant que la branche famille est structurellement en excdent moyen terme, du fait de lrosion relative des prestations familiales (momentanment disparu sous leffet de la crise, cet excdent devrait rapparatre spontanment avant 2020 selon les projections du HCF de septembre 2010). Au cours des annes rcentes, les PLFSS successifs ont dailleurs rgulirement mis la charge de la branche famille de nouvelles dpenses (avantages retraites, par exemple) et/ou rduit ses recettes (au profit de la CADES, par exemple).
Cf. note du HCF de septembre 2010 : linvestissement de la nation en direction des familles : comparaisons internationales. http://www.hcf-famille.fr/IMG/pdf/investissement_nation_pour_familles.pdf. Les comparaisons internationales ont toutefois leurs limites : le Danemark nintgre pas les aides au logement mais les congs maternit et paternit, la Belgique nintgre pas les congs maternit et paternit. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 14 / 77
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Il convient cependant de garder lesprit : o Que cet excdent structurel se ralise au prix dune rosion relative des transferts envers les familles, notamment les plus modestes, du fait de lindexation des prestations et barmes sur les prix, ce qui signifie que pour garder un mme niveau de soutien relatif aux familles, des rattrapages priodiques seraient ncessaires ; o Que la politique familiale ne peut tre vue uniquement comme un cot mais galement comme un investissement , au sens o des dpenses (bien orientes) en direction des familles peuvent conduire maintenir, augmenter le potentiel de croissance du pays (hausse de la population, de lemploi fminin, de la qualification, etc.). Leffort en direction de la politique familiale peut tre lu comme un redploiement de la protection sociale de la rparation des risques vers la prvention. La notion dinvestissement social ne peut toutefois sappliquer lensemble des interventions relevant de la politique familiale.
Il serait donc dangereux et peu efficace daborder les volutions souhaitables de la politique familiale du seul point de vue dune limitation des dpenses qui lui sont consacres, dans lobjectif de redployer des moyens en direction dautres branches de la protection sociale. Il apparat prfrable de proposer une rnovation de la politique familiale qui sappuie sur une rorientation de ses priorits, et une volution de ses outils, souvent ns au lendemain de la seconde guerre mondiale, vers des instruments plus adapts la socit du XXIe sicle et ses dfis.
UNE SEDIMENTATION DOBJECTIFS EN RENOUVELLEMENT3

Pour cela, il est utile de revenir dans un premier temps sur les diffrents objectifs de la politique familiale et dexaminer comment ils sont remplis. On distingue traditionnellement quatre grands objectifs de la politique familiale5 :
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Encourager ou soutenir la natalit en permettant aux personnes davoir le nombre
Conseil dorientation des retraites (2008), Les droits familiaux et conjugaux de retraites Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 15 / 77
denfants quelles dsirent. La dfinition dun niveau optimal de fcondit nest pas immdiate ; plutt que de cibler un niveau de fcondit, les autorits publiques peuvent veiller faire en sorte que le nombre denfants se rapproche du nombre denfants dsir par les familles. Cet cart nest cependant pas facile valuer ; Compenser les charges lies la prsence denfants au sein des familles : lobjectif est dorganiser une redistribution horizontale afin dgaliser le niveau de vie des couples avec enfants celui des couples sans enfants, ou du moins de rduire les carts. Cet objectif pose la question de lvaluation du cot de lenfant, dont les estimations alimentent la littrature depuis de nombreuses annes ; Lutter contre la pauvret, afin de rduire les ingalits de chance entre enfants dues aux carts de revenu entre parents. Cet objectif peut tre soutenu pour deux raisons principales, nonces dans le rapport du CERC de 2004 : la plupart des courants de philosophie politique saccordent pour dire quen matire de justice sociale, il est du devoir de la socit de compenser ou de corriger les ingalits subies, tout le moins, par les personnes qui ne portent aucune responsabilit dans la situation quelles connaissent. Ceci sapplique aux enfants plus qu toute autre personne. La seconde raison tient aux consquences de la pauvret prouve dans lenfance sur les devenirs lge adulte. Si le thme est encore peu tudi en France, un nombre impressionnant de travaux trangers souligne que la pauvret prouve dans lenfance accrot les risques de la connatre lge adulte . Rappelons quen 2008, 17,3 % des enfants vivent dans des familles dont les ressources sont infrieures au seuil de pauvret. 38 % dentre eux appartiennent une famille monoparentale ; Aider les parents concilier vie familiale et vie professionnelle. Le fait de ne pouvoir concilier maternit et activit peut amener un certain nombre de mres devoir choisir entre travail et enfants. Dans les faits, il sagit donc daider les mres demeurer sur le march du travail. Plusieurs raisons peuvent justifier cette intervention. Lactivit engendre un revenu et ainsi une autonomie, condition lgalit relle entre hommes et femmes, et dautant plus importante dans un contexte de sparations frquentes. Par ailleurs, la hausse des taux de participation des femmes au march du travail est un objectif en soi, promu par la stratgie de Lisbonne comme marge de progrs de la croissance potentielle de lconomie. Cette promotion de la conciliation entre vie familiale
et vie professionnelle peut galement apparatre, plus rcemment, comme un levier de maintien de la fcondit : en effet, depuis le dbut des annes quatre-vingt, les pays dans lesquels la fcondit est la plus leve sont aussi ceux dans lesquels les femmes participent davantage au march du travail. Au-del de leffet quantitatif, faciliter le maintien ou le retour lemploi des mres doit permettre lamlioration ou le maintien de leurs comptences professionnelles.
Dautres objectifs sont parfois aujourdhui ajouts la liste prcdente. Il sagit notamment de lobjectif dautonomie des jeunes adultes ou lobjectif dgalit entre hommes et femmes, par exemple en matire de rpartition des activits domestiques (par linstauration des congs parentaux rservs aux pres par exemple). La loi inscrit galement le dveloppement de lenfant comme objectif de la politique familiale, dans le cadre dune vision de la politique familiale comme un investissement pour lavenir. Linvestissement dans lducation, le soutien la parentalit et la protection de lenfance relvent de cet objectif. Dans un contexte dvolution des situations familiales (divorces, rsidences alternes, parents isols, familles recomposes, unions hors mariage, homoparentalit), la politique familiale doit galement avoir pour objectif transversal de sadapter ces ralits nouvelles, en prenant en compte de nouvelles questions, comme celles lies au statut des beaux-parents, au partage des aides entre deux foyers en cas de rsidence alterne (rendu possible pour les allocations familiales en cas de rsidence alterne dans la LFSS pour 2007) Une autre question transversale en lien avec les objectifs de la politique familiale tient la nature des aides apportes aux familles : aides en nature (structures daccueil), aides financires, aides en temps (droits congs), aides immdiates ou diffres (droits familiaux)
LE PROBLEME DE LACCUEIL DU JEUNE ENFANT

Malgr une forte croissance de leffort public consacr laccueil du jeune enfant (7,7 Mds en 2005, 9,75 en 20096) la suite de la mise en place de la PAJE, des difficults importantes demeurent du fait des carences de loffre. Pour les 2,4 millions denfants de moins de 3 ans, pour lesquels laccs lcole nest pas garanti ce qui suppose une garde complte et non de complment et malgr des progrs des modes daccueil formel entre 2002 et 20077, la garde est principalement assure par les parents (64 % titre principal, 33 % exclusivement).
Tableau n 2 Mode daccueil principal des enfants de moins 3 ans 2002 Parents Assistantes maternelles Structures accueil collectif (hors cole) Garde domicile Autres (autres membres de la famille, cole) 70% 13,5% 8,5% 1,5% 6,5% 2007 63% 18% 10% 2% 7%
Source : DREES, tudes et rsultats, n 678, Modes de garde et daccueil des enfants de moins de 6 ans en 2007 .
Laccs aux modes daccueil est trs diffrent selon les catgories socioprofessionnelles (CSP) : La prise en charge par les parents est trs majoritairement le fait des CSP dfavorises : si elle concerne 91% des enfants dans les 20% de mnages les plus dfavoriss (1er quintile de revenus) et 65% des enfants dont la mre est ouvrire, et encore 42% des enfants des employes, elle ne concerne que 31% des enfants dans les 20% des mnages les plus favoriss (dernier quintile de revenus), et 18% des enfants de cadres. Les ingalits sont
Ces dpenses nincluent pas le CLCA et le COLCA (2,2 Mds ). Cet effort public se rpartit entre prs de 4 Mds de complment de mode daccueil de la PAJE, 4 Mds dtablissements daccueil de jeunes enfants, 800 millions de scolarisation et 1,1 Md daides fiscales. 7 DREES, tudes et rsultats, n 678, Modes de garde et daccueil des enfants de moins de 6 ans en 2007 . Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 18 / 77
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encore plus grandes entre personnes sans emploi et personnes dans lemploi : 80% des enfants dallocataires de minima sociaux, 92% des enfants dont au moins un parent est sans emploi, sont gards par leurs parents ; Le recours un mode daccueil formel est, de manire symtrique, dautant plus dvelopp que les mnages sont favoriss : 21% des enfants douvrire contre 73% des enfants de cadres, 63% des enfants du dernier quintile contre 7% des enfants du premier quintile ; o Au sein des modes de gardes, de fait, la garde domicile est rserve aux mnages du dernier quintile (90% des enfants gards domicile en sont issus), et trs concentre sur lIle-de-France ; o Le recours un assistant maternel ne concerne que 2% des mnages du premier quintile contre 37% des mnages du dernier quintile ; o Mme laccueil collectif, bien qutant le mode le plus accessible aux mnages dfavoriss, est davantage utilis par les CSP favorises : ainsi, seulement 5% des enfants douvrire et des enfants des deux premiers quintiles sont accueillis en crche, contre 16% des enfants des deux derniers quintiles et 21% des enfants de cadres. De ce point de vue, le dveloppement du recours aux modes de garde entre 2002 et 2007 a surtout profit aux CSP favorises : ainsi, la prise en charge par les parents a t stable dans les deux premiers quintiles, mais a recul de 14 points dans les deux derniers. Au total, la CSP dtermine davantage les choix des parents que la composition de la famille : le taux de garde par la famille varie moins entre les mnages avec un enfant (56%) et les mnages avec 3 enfants et plus (85%) quil ne varie entre CSP.
Cette situation sexplique principalement par les carences de loffre daccueil. Selon les donnes annexes aux lois de financement de la scurit sociale, il existe 47 places de garde thoriquement disponibles pour 100 enfants8. Ce chiffre est largement trompeur, car
Ce chiffre correspond une capacit thorique daccueil, calcule en rapportant le nombre total denfants de moins de trois ans (2 433 595) au nombre de places disponibles par les modes de gardes formels (accueil collectif, crches familiales, crches parentales, assistants maternels, salaris domicile, coles prlmentaire), soit 1 152 489 (source : DREES, CNAF, INSEE et ministre de lducation nationale). Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 19 / 77
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lintgralit de cette offre thorique nest pas affecte aux enfants de moins de trois ans, mais peut galement bnficier des enfants plus gs. En outre, certaines places, comme les haltes-garderies, noffrent pas un accueil temps plein. Cet indicateur apporte toutefois trois enseignements intressants : La hausse du nombre de places dans des tablissements daccueil du jeune enfant ou auprs dassistants maternels est en partie annule par la rduction trs nette de la scolarisation avant trois ans ; Cette carence globale est aggrave par des ingalits gographiques fortes : sagissant de laccueil collectif, le nombre de places pour 100 enfants de moins de trois ans est de 11 en moyenne, mais il varie entre 3 et 32 selon les dpartements. Tous modes de garde confondus, le nombre de places pour 100 enfants est compris entre 57 et 77 dans un quart des dpartements, mais entre 24 et 39 dans un autre quart de dpartements du Nord et de larc mditerranen. Lingale rpartition gographique aggrave les difficults daccs : le cot horaire des assistants maternels est suprieur de 25%, dans les dpartements o loffre est faible (moins de 18 assistants maternels par enfant de moins de 3 ans), celui des dpartements o elle est plus abondante (plus de 41 assistants maternels par enfant de moins de 3 ans). Le cot de laccueil denfant explique galement les difficults daccs des mnages. Un accueil complet cote, aprs prestations mais avant crdit dimpt, prs de 270 par mois, que ce soit en crche ou en assistant maternel9 ; cette moyenne peut traduire des cots trs variables, notamment du fait des disparits de tarifs des assistants maternels. Le fait que le crdit dimpt rduise ce cot de prs dun tiers, prs de 190 par mois, solvabilise peu les mnages les moins aiss, qui doivent faire lavance de ces dpenses pendant plus dun an avant de bnficier du crdit dimpt. La progressivit des tarifs des crches ou la dgressivit de la PAJE rduisent peu le taux deffort des mnages les plus dfavoriss : ainsi, pour un mnage dont le niveau de vie mensuel par unit de consommation est infrieur 1100, le reste charge mensuel est denviron 170 avant crdit dimpt et 110 aprs, soit une part substantielle du revenu (15% avant crdit dimpt, 10% aprs). Les consquences de cette situation sont connues, notamment sur lactivit des femmes, qui dcrot fortement avec le nombre denfants. Si la France est bien place, au niveau europen,
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DREES, tudes et rsultats, Les dpenses pour la garde des jeunes enfants en 2007 , n 695, juin 2009. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 20 / 77
en termes dactivit globale des femmes adultes, ce niveau est bien moins bon pour les mres de trois enfants et plus : pour les femmes ayant au moins un enfant de moins de trois ans, le taux dactivit des femmes slve 77,1% lorsquelles nont quun enfant, mais nest que de 64,5% avec 2 enfants, et tombe 39,5% partir de 3 enfants10. Leffet dhystrse du retrait du march du travail est tabli : 27% des allocataires dun cong de libre choix dactivit de rang 2 ou plus taux plein (cessation dactivit jusquau troisime anniversaire de lenfant, partir du deuxime enfant) ne reprennent pas dactivit lissue du cong ; lorsquelles en retrouvent, elles sont bien plus souvent en emploi prcaire (44%) que si elles avaient poursuivi ou seulement rduit leur activit (16%)11. Dans le cas du CLCA de rang 1 (cong limit six mois lors de la naissance du premier enfant), la rduction ou cessation dactivit ne se traduit par une prcarit accrue de lemploi mais accrot le recours au temps partiel fminin. La limitation de lactivit des femmes constitue une perte de croissance potentielle, aggrave par la dgradation de capital humain que reprsente la perte demployabilit des mres qui se retirent du march du travail. Elle est dautant plus prjudiciable quelle touche davantage des catgories de population dj en difficult sur le march du travail (femmes, personnes sans emploi et peu qualifies). Elle est donc compltement rebours des politiques de croissance structurelle tendant accrotre la population active. Cette situation aggrave les ingalits professionnelles entre hommes et femmes, se traduisant pour ces dernires par des carrires interrompues, des moindres progressions salariales et des retraites plus basses, et, au-del, les ingalits de statut, en maintenant les femmes sans activit dans une situation de sujtion objective, et en perptuant une reprsentation strotype des tches et des rles. Elle accrot les difficults dinsertion professionnelle des personnes sans emploi, loignes du march du travail ou faible revenu, et peut contribuer rendre durables les situations de pauvret des familles.
Programme de qualit et defficience famille , annex la loi de financement de la scurit sociale pour 2011. 11 DREES, Lactivit des mres de jeunes enfants depuis la mise en place du CLCA , tudes et rsultats n 726, mai 2010. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 21 / 77
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Enfin, les difficults daccs des modes daccueil pour les enfants de familles dfavorises retardent leur socialisation, les pnalisant fortement dans leurs chances de russite scolaire. Les carences des modes daccueil pnalisent non seulement les parents, mais aussi les enfants, dans leur bien-tre actuel et dans leur dveloppement.
DES TRANSFERTS INEQUITABLES

MALGRE DES PRESTATIONS EN PARTIE CIBLEES
Contrairement beaucoup dautres pays qui ont une aide unique pour tous les enfants, la France a un systme plus complexe daides, qui vise tenir compte de faon fine de la diversit des besoins des familles, en modulant laide selon la taille ou la structure de la famille, son revenu, ou encore lge de lenfant. Prestations attribues sans condition de ressources: Les allocations familiales verses toutes les familles compter du 2me enfant (126 par mois pour deux enfants, puis 161 pour les enfants suivants ; une majoration de 62 est accorde pour les enfants de plus de 14 ans ; Le complment de libre choix dactivit vers aux parents arrtant ou rduisant leur activit pour soccuper de leur enfant de moins de 3 ans (522 par mois taux plein) ; Lallocation de soutien familial, destine aux familles monoparentales et aux personnes recueillant un orphelin (110 par mois et par enfant, taux plein) ; Le complment mode de garde, vers aux familles recourant une assistante maternelle ou une garde domicile pour laccueil de leur enfant g de moins de six ans ; ce complment est vers toutes les familles, mais son montant est modul selon le niveau de revenu des parents.
TOTAL 2011, en Mds Allocations familiales (AF) Complment de libre choix dactivit (CLCA) Allocation de soutien familial (ASF) Complment de libre choix du mode de garde (CMG)
21,46 12,41 2,21 1,26 5,58
Prestations attribues sous condition de ressources : Le complment familial vers aux familles de trois enfants et plus (153 par mois), sous
une condition de ressources excluant moins de 25% des familles ligibles ; Lallocation de naissance (841 ) et lallocation de base (168 par mois) de la PAJE
(prestation daccueil du jeune enfant), verses aux familles ayant un enfant de moins de trois ans, sous une condition de ressources trs peu slective (seules un peu plus de 10% des familles dpassent le plafond de ressources) ; Lallocation de rentre scolaire (269 par enfant), beaucoup plus cible (45% des familles
en dessous du plafond de ressources) ; Lallocation de logement familial, et laide personnelle au logement verse aux familles.
TOTAL 2010, en Mds Prime PAJE (prestation daccueil du jeune enfant) Allocation de base (AB) Paje Complment familial (CF) Allocation de rentre scolaire (ARS) Allocation de logement caractre familial (ALF) Aide personnelle au logement (APL)
16,72 0,65 4,3 1,64 1,53 4,46 4,14
En dpit de sa sophistication, le systme de prestations familiales prsente des dfauts : Faiblesse des prestations pour les familles avec un enfant, du fait notamment du
versement des allocations familiales partir du deuxime enfant et du complment familial partir du troisime ; Prestations indiffremment verses toutes les familles, ou avec des conditions de
ressources peu slectives ; Erosion relative des prestations du fait de lindexation sur les prix, qui conduit une
baisse du niveau de vie relatif des familles les plus modestes, et une augmentation de la pauvret des enfants ; Faible prise en compte des diffrences de cot de lenfant selon les ges, en particulier du
cot des adolescents, pris en compte de manire uniforme, et pour les seules familles de deux enfants ou plus.
UN SYSTEME ANTI-REDISTRIBUTIF DU FAIT DU MODE DE CALCUL DE LIMPOT SUR

LE REVENU
La familialisation de limpt sur le revenu vise tenir compte de limpact de la composition familiale sur la capacit contributive du constitutionnels. Elle est opre travers : La mutualisation des revenus du mnage, notamment ceux des deux conjoints ; La division du revenu imposable par un nombre de parts : une part par conjoint, une demimnage, conformment aux principes
part par enfant, une demi-part supplmentaire par enfant partir du troisime enfant (ou ds le premier enfant pour les parents isols). Le quotient familial (attribution de parts par enfant) constitue une modalit de prise en compte du fait familial dans limposition des revenus unique en Europe. Les autres pays europens, soit ne tiennent pas compte de la composition du mnage, soit le font par un abattement soit par un crdit ou une rduction dimpt.
Il constitue un lment extrmement anti-redistributif de notre systme fiscal et de notre politique familiale12 : non seulement cet avantage ne bnficie quaux mnages imposables, mais, en outre, du fait de la progressivit de limpt sur le revenu et de la division dassiette opre par le quotient familial, le montant de lavantage par enfant suit une pente encore plus forte que celle de limpt sur le revenu, malgr un plafonnement introduit en 1981. Le plafond, de 2301 par demi-part pour limposition 2010 des revenus 2009, est suffisamment lev pour rduire de faon significative limposition des mnages les plus aiss : pour un couple avec deux enfants, le plafonnement du quotient familial ne produit deffets qu partir dun revenu suprieur 6 SMIC, soit 76 000 .
Tableau n3 : effets du quotient familial Deux parents gagnant 25000 (1,9 SMIC) Deux parents gagnant 75000 ou plus (5,7 SMIC)
Deux parents gagnant 13000 (SMIC)
Deux parents gagnant 50000 (3,80 SMIC)
Avantage par enfant en plus en et en % du revenu du mnage
Jusquau deuxime enfant Troisime enfant Quatrime enfant
279 (1,1%)
659 (1,3%)
2301 (2,3%)
2301 (1,5%)
80 (0,4%)
1159 (2,3%)
4107 (4,1%)
4602 (3,1%)
36 (0,1%)
328 (0,7%)
1320 (2,6%)
4602 (3,1%)
Avantage total pour une famille de 4 enfants, en et en % du revenu du mnage

Source : Module de simulation de limpt sur le revenu en ligne www.impots.gouv.fr Note de lecture : pour un mnage dont les deux parents gagnent 50 000, limpt sur le revenu est rduit de 4602 sils ont deux enfants, soit 2301 par enfant, soit 2,3% du revenu imposable du mnage.
672 (2,6%)
2806 (5,6%)
10029 (10%)
13806 (9,2%)
Jusqu deux enfants, lavantage par enfant est multipli par plus de 8 entre un mnage de deux salaris au SMIC et un mnage dont les deux actifs gagnent 50 000.
12
Cf. galement Pour une rvolution fiscale : un impt sur le revenu pour le XXIe sicle par Landais, Piketty et Saez, Le Seuil, 2011. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 25 / 77
Au-del, la demi-part supplmentaire par enfant partir du 3e enfant accrot trs fortement les gains pour les mnages les plus aiss, alors que lavantage est limit par le taux marginal dimposition pour les autres mnages. Cest ainsi que lavantage par enfant dcrot ds le troisime enfant pour le mnage au SMIC, et partir du 4e enfant pour les mnages dont les actifs gagnent moins de 75 000 par an. Non seulement lavantage par enfant crot avec le revenu en valeur absolue, mais il crot aussi en part relative du revenu. Au total, cet effet se traduit par une courbe en U : le montant des transferts par enfant (en tenant compte des prestations familiales et dispositifs fiscaux) dcrot avec le revenu des parents jusqu un certain point (du fait de prestations sous conditions de ressources ou modules en fonction des ressources), puis augmente trs fortement avec le revenu, pour dpasser le niveau daide en faveur des mnages les plus pauvres (du fait du quotient familial et du crdit dimpt pour garde domicile). Pour les enfants de moins de trois ans, la courbe nest pas en U mais tout simplement en pente ascendante : le niveau des transferts par enfant crot avec le revenu des parents. Cette forme danti-redistribution est trs spcifique la politique familiale franaise et totalement inique. Sagissant du quotient conjugal, il fait lobjet de plusieurs types de critiques : Il pnaliserait lactivit des femmes, en taxant beaucoup plus fortement les revenus du deuxime actif du mnage que ne le ferait un systme dimpt individualis13 ; Il bnficie trs largement aux couples les plus aiss : plus de la moiti de lavantage en impt li au quotient conjugal bnficie aux mnages du dernier dcile de niveau de vie, et les trois quarts aux mnages des trois derniers dciles ; 70% du gain li au quotient conjugal bnficie des couples sans enfant charge.
Il sagit dailleurs dun systme assez peu rpandu dans ces modalits dans les pays de lOCDE.
13
Il faut toutefois souligner que cet effet, sil tait avr, ne concernerait par construction que les catgories de mnages ayant des revenus suffisamment levs pour que limposition puisse avoir un effet incitatif : or, ces CSP sont prcisment celles o lactivit fminine est la plus leve. Ds lors, si le quotient conjugal a un impact sur lactivit des femmes, cet impact doit tre ramen sa juste proportion, celle dune minorit de mnages, et dun lment secondaire dans les freins lactivit des femmes, par rapport aux freins rsultant par exemple des difficults daccs aux solutions daccueil du jeune enfant. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 26 / 77
La prise en compte de la situation de couple dans limposition dans les pays de lOCDE (source : Taxing Wages, Country details 2009, OCDE) La prise en compte de la situation de couple dans limposition est trs variable dun pays lautre. Ainsi, parmi les pays de lOCDE, on peut trouver des pays : - qui ont une imposition conjointe et un quotient conjugal semblable celui de la France : Luxembourg, Portugal et Suisse ; - qui ont un systme dimposition spare pur , cest--dire sans prise en compte du conjoint : Autriche, Danemark, Finlande, Grce, Hongrie, Italie, Mexique, Pays-Bas, Nouvelle-Zlande, Sude, Turquie, Royaume-Uni ; - qui ont un systme dimposition spare avec abattements ou crdits pour les deux conjoints, quelle que soit leur situation, et possibilit de report de cet avantage sur le conjoint au plus fort revenu sil ne bnficie pas entirement lautre : Belgique, Islande ; - qui ont un systme dimposition spare, mais avec des mcanismes dabattements ou de crdits dimpt lorsque le conjoint gagne moins quune certaine somme : Australie, Canada, Rpublique Tchque, Japon, Core, Rpublique Slovaque ; - qui ont un systme doption donnant le choix entre limposition commune ou limposition spare (option libre ou sous conditions). Ainsi, la Norvge, la Pologne, lEspagne, ont un systme dimposition spare avec option pour une imposition commune. Inversement, lAllemagne, lIrlande et les tats-Unis ont conserv un systme d'imposition jointe, mais laissent le choix aux contribuables dopter pour la taxation spare dans certaines circonstances. NB : Cette prsentation ne tient pas compte de rformes fiscales ayant eu lieu depuis 2009.
Le quotient conjugal peut conduire rduire limpt de manire considrable : le gain est croissant avec le niveau de revenu du couple et lcart entre les revenus des deux conjoints. Il peut dpasser 1000 par mois pour les mnages les plus aiss avec un seul revenu, comme le montre le tableau suivant, cit par le HCF.
Graphique 1 : Distribution des gains limposition commune
12000
10000
Montant du gain ()
8000
Mdiane 446
Moyenne 941
Plafond 1 : 2 592; 20%
6000
Plafond 2 : 1 021 ; 40%
4000
2000
0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100
Centiles de gains l'imposition commune
Champ : ensemble des couples maris et pacss qui ont un gain limposition commune par rapport une imposition spare Note : Les centiles sont effectus sur la sous-population gagnante limposition conjointe (par rapport une imposition spare) et reprsentent les centiles de gains gnrs par le quotient conjugal. Lecture : Les couples maris ou pacss faisant partie des 5% qui bnficient le plus de limposition commune gagne plus de 4 000 par le mcanisme du quotient conjugal. Source : Modle Saphir, bas sur ERFS 2007 vieillie 2009, lgislation 2009, DG Trsor.
Le cot de ces dispositifs est valu entre 5 et 7 Mds pour le quotient conjugal, et entre 10 et 14 Mds pour le quotient familial.
ENJEUX IDENTIFIER LES BESOINS NON SATISFAITS ET DEFINIR LES OBJECTIFS

Certains besoins prioritaires sont aujourdhui mal satisfaits : il sagit donc de bien les identifier afin dy rpondre le plus efficacement possible. Mais se limiter cela reviendrait continuer empiler des politiques face aux demandes sociales, au risque daboutir un difice sans aucune cohrence densemble et rpondant mal chaque objectif. Afin de veiller cette cohrence, il semble utile de revenir sur les volutions rcentes de la famille qui nous semblent significatives. La famille connat un double mouvement de privatisation et de publicisation : alors quelle se recentre sur les relations entre ses membres, quelle se dsinstitutionnalise certains gards, elle est, concomitamment, lobjet dune attention et dune intervention croissante des pouvoirs publics. Cette attention porte la famille se comprend dautant plus que celle-ci est incontestablement la valeur n1 des franais.
Source : Arval, Enqute valeur 2008 Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 29 / 77
Si un discours politique sur la famille se justifie donc pleinement, il convient de prciser les contours dun tel discours du point de vue des forces progressistes. Selon nous, celui-ci devrait affirmer la promotion des trois tendances suivantes : La prdominance de lamour et de la dimension relationnelle dans les liens familiaux ; Lgalisation des conditions de lhomme et de la femme ; La recentrage sur lintrt de lenfant.
Favoriser ces tendances se traduit par un ensemble dobjectifs politiques explicites.
SOUTENIR LES CHOIX CONJUGAUX ET FAMILIAUX, QUELS QUILS SOIENT
Le choix de du clibat ou de la mise en couple, de la sparation ou de la recomposition sont des modalits denvisager et de vivre sa vie sentimentale qui sont toutes lgitimes en ce quelles sont lexpression de lautonomie des individus dans leur diversit. Il incombe aux pouvoirs publics de soutenir ces choix quand leur cot enferme les individus dans une situation quils ne dsirent pas : une situation de couple quand ils nont pas les moyens dassumer financirement leur sparation ; une situation de clibat, au moins affiche, lorsquils craignent de ne plus percevoir les allocations lies leur situation disolement . Ces lments militent en faveur des ramnagements proposs en matire de quotient conjugal (cf. 3.1.2.1) et de RSA parent isol (3.2.1). Pour des raisons analogues, la natalit na tre ni encourage ni dcourage par les pouvoirs publics. En revanche, ds lors quun couple dcide de devenir parent, pour la premire fois, comme pour les suivantes, il peut tre soutenu afin dassurer chaque enfant un niveau de vie dcent. Les parcours conjugaux conduisent de plus en plus souvent ce que lon qualifie dsormais de recomposition familiale, et donc la multiplication des situations de beau-parentalit. Dans lintrt de lenfant, on pourrait supposer quil est prfrable que les beaux-parents assument un rle ducatif. Il serait plus facile pour les beaux-parents de le faire sils bnficiaient dune
certaine reconnaissance institutionnelle. Cela peut aller jusqu la cration dun statut juridique, sachant quun tel statut entranerait la possibilit pour le beau-parent de demander un droit de garde. Il convient de veiller ce que ce droit ne contrevienne pas lintrt de lenfant, notamment en ce quil peut provoquer des dplacements nombreux de lenfant entre plusieurs domiciles. En tout tat de cause, ce rapport ne se prononce pas sur lopportunit de la cration dun tel statut : un autre groupe Terra Nova ddi a vocation le faire.
MIEUX PARTAGER LES TACHES EDUCATIVES ENTRE LES FEMMES ET LES HOMMES : UNE MISE EN
PLACE EFFECTIVE DU PRINCIPE DE COPARENTALITE
Lingalit entre hommes et femmes dans laccomplissement des tches mnagres reste considrable. Celle-ci saccrot encore avec larrive denfants dans le couple et se dporte sur le temps consacr par chaque parent lenfant. Cette situation amne encore trop souvent les femmes relguer leur carrire professionnelle. En cas de sparation, les effets dune telle distribution des rles se font sentir brutalement : Les femmes seules avec leur enfant, si elles ont mis entre parenthse (arrt ou choisi le temps partiel notamment) leur activit professionnelle, se retrouvent confrontes des difficults conomiques srieuses. La proportion leve de familles monoparentales pauvres sexplique en partie par la condition des femmes avant la sparation. On peut par ailleurs faire lhypothse que limplication des pres avant la sparation aura des consquences sur leur prsence auprs de lenfant (prsence matrielle, affective et ducative) aprs la sparation. Ces lments plaident galement en faveur de la cration dun service public de la petite enfance (cf. 3.1.1) et dun ramnagement des prestations en cas de cessation dactivit. Lintrt de lenfant, sil nest pas commode dfinir, a justifi nombre dvolution du droit de la famille, et notamment ce qui a t voqu prcdemment quant la coparentalit. En effet, le lgislateur a considr quil tait dans lintrt de lenfant de limiter la libert des pres et des mres en exigeant que le couple parental subsiste malgr la dislocation du couple
conjugal. Afin dattnuer les tensions lies cette situation, nous proposons la fixation dun barme clair et universel pour la pension alimentaire (chapitre 3.2.2.1).
ACCOMPAGNER LES PARENTS DANS LEXERCICE DE LEUR PARENTALITE
Les
normes
concernant
la
famille
ont
largement
pris
la
forme
de
recommandations/prescriptions dordre psychologique. Celles-ci sont nombreuses et parfois divergentes. La logique de la transmission entre gnrations na pas disparu mais elle doit dsormais sarticuler avec une autre logique ducative : celle de lcoute de lenfant que lon enjoint devenir lui-mme , cest--dire faire ses expriences et exprimer sa singularit. Larticulation de ces deux logiques, verticale et horizontale, nest pas vidente. Et si cette famille contemporaine est, certains gards, plus dmocratique et donc offre un cadre plus propice lpanouissement de chacun de ses membres, elle est aussi plus fatigante . En effet, les parents sont davantage sollicits, ils doivent plus quavant expliciter leurs dcisions, voire parfois accepter de les ngocier avec leur enfant. Ainsi, il arrive que les parents, quels quils soient, prouvent un certain dsarroi. Les pouvoirs publics nont pas vocation fournir de nouvelles prescriptions mais peuvent accompagner les parents de diverses manires. Pour ces raisons, il nous semble opportun de revoir la coordination des acteurs institutionnels et associatifs de soutien la parentalit (chapitre 3.2.3.1), de proposer une filire de formation pluridisciplinaire de ces mtiers (chapitre 3.2.3.2), et doffrir un service public de la petite enfance et de lenfance horaires dcals (chapitre 3.1.1)
ARTICULER CES OBJECTIFS AVEC CEUX DES POLITIQUES SOCIALES

Une fois poss les objectifs dune politique familiale renouvele, un second enjeu concerne larticulation de la politique familiale avec dautres politiques sociales, que ce soit lgalit entre hommes et femmes, la lutte contre la pauvret, lgalit des chances ou laccroissement du taux demploi global. Sassurer de la cohrence entre la politique familiale et les objectifs de ces diffrentes politiques apparat crucial. Pour ne prendre que quelques
exemples, un dispositif tel que le CLCA, qui vise permettre aux jeunes parents dinterrompre leur activit professionnelle en prsence de jeunes enfants, est-il cohrent avec tous les dispositifs visant augmenter les taux demploi (RSA, par exemple), sauf accepter que les jeunes mres bas revenus ne soient pas censes travailler ? De la mme faon, comment concilier les objectifs dgalit entre hommes et femmes avec les dispositifs tels que le CLCA dont on sait quils sont trs largement utiliss par les mres, sauf rendre le partage du cong entre parents obligatoire ou trs incitatif, comme dans certains pays ? Une question de partage se pose galement entre politique familiale et politique scolaire : le taux de scolarisation des 2-3 ans a diminu de 27 % entre 2003 et 2007 (-29 % dans le public, -18 % dans le priv). Ce sont donc 63 335 enfants qui ont d tre pris en charge par dautres moyens : ce chiffre correspond la quasi-totalit des places cres auprs des assistantes maternelles et en EAJE depuis 200014. En nombre denfants accueillis, entre 2001-2002 et 2009-2010, on est pass de 254 000 123 000, soit une diminution de 52% des effectifs, concentre sur le public (-115 000 lves accueillis, contre -10 000 dans le priv). La rduction des dpenses de scolarisation lmentaire, a donc abouti un transfert de dpenses vers la politique familiale. Elle accrot une tendance franaise la concentration de la dpense scolaire sur lenseignement secondaire, ce qui peut tre moins efficace quune action prcoce15.
QUELQUES PROPOSITIONS PROGRESSISTES :

Il sagit de promouvoir lactivit des mres et amliorer la qualit de laccueil en ralisant le service public de la petite enfance, accrotre lquit des transferts, soutenir les choix conjugaux Ces priorits ont cherch respecter deux principes structurants de la politique familiale : Une dimension universelle, ncessaire son acceptabilit ; Une progressivit du niveau daide en fonction du nombre denfants, qui se traduit
traditionnellement dans la politique du troisime enfant . Ce caractre progressif peut tre

Cour des comptes, rapport sur la Scurit sociale de septembre 2008. Agence europenne excutive ducation, Audiovisuel et Culture, Rduire les ingalits sociales et culturelles par l'ducation et l'accueil des jeunes enfants en Europe, 2009.
15 14
justifi, la fois en termes de redistribution verticale (ce sont souvent des familles modestes) et de compensation du cot de lenfant : en effet, la politique familiale laissant subsister une partie du cot de lenfant la charge des mnages, un niveau daide accru avec le nombre denfants vise limiter le cot restant la charge des mnages. Ce principe ninterdit toutefois ni de mieux prendre en compte la situation des familles un enfant, notamment des familles monoparentales, ni de remettre en cause certains lments attachs au 3me enfant .
Par ailleurs, ces deux priorits sappuient sur deux sources de redploiement en raison de leur cot et de leur caractre anti-redistributif : La fiscalit : le systme du quotient familial et conjugal, spcificit franaise, est source
de nombreuses critiques (anti-redistributif, dsincitatif lemploi des femmes, traitant diffremment les couples selon leur statut) ; Les droits diffrs, et notamment les droits familiaux de retraite : il sagit de redployer
ces sommes, compensant, de manire inquitable, les charges familiales au moment o les mnages ne les supportent plus, vers laide aux familles au moment o elles en ont le plus besoin, c'est--dire lorsquelles ont des enfants charge.
PROMOUVOIR LACTIVITE DES MERES ET AMELIORER LA QUALITE DE LACCUEIL

PAR LE SERVICE PUBLIC DE LA PETITE ENFANCE
LE SERVICE PUBLIC DE LA PETITE ENFANCE, ICI ET MAINTENANT
Les effets bnfiques attendus dune amlioration de laccs des mnages aux modes de garde seraient donc nombreux : Accroissement de la population active et amlioration de la croissance potentielle,
gnratrice termes de recettes publiques ; Rduction des ingalits entre hommes et femmes, non seulement en matire
professionnelle mais aussi dans le partage des rles au sein du couple ; Amlioration de linsertion professionnelle des jeunes parents et rduction de la pauvret ;
Amlioration de la russite ducative des enfants des catgories sociales moins favorises
et rduction des ingalits sociales de sant (impact positif de laccueil sur la sant future pour les enfants issus de familles dfavorises)16 ; Dveloppement de lemploi dans le secteur de la petite enfance.
La formule a fait flors, sans que son contenu soit dfini trs prcisment. La mise en place dun service public suppose que soient tranches au pralable certaines questions relatives sa dfinition : Tout dabord, quelle cible fixer pour la part des enfants de moins de trois ans gards titre
principal en dehors de leurs parents ? Quels modes de garde mobiliser pour atteindre cette cible ? Part de laccueil collectif et de
loffre individuelle, rle de lcole pr-lmentaire Quel mode de rgulation de loffre daccueil ? Quel mode de solvabilisation : faut-il viser la gratuit, et dans quels cas ? Comment mieux
articuler financement direct de loffre, prestations et outil fiscal ? Quel avenir pour les prestations verses aux mnages pendant la petite enfance ? A qui confier les diffrentes interventions publiques : rgulation de loffre, financement
du service, gestion de loffre ?
Premire question : quelle cible ?
La cible doit tre dfinie en termes de proportion des enfants de moins de trois ans gards titre principal par des services de garde (cole, accueil collectif, assistant maternel, garde domicile) :
Plusieurs tudes empiriques ont document limpact positif du recours un mode daccueil formel (prscolarisation ou structure de garde) sur la russite ducative et la sant future des enfants issus de milieux dfavoriss. Une revue de littrature complte est ralise dans Agence europenne excutive ducation, Audiovisuel et Culture, Rduire les ingalits sociales et culturelles par l'ducation et l'accueil des jeunes enfants en Europe, 2009. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 35 / 77
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Les chiffres en nombre de places peuvent tre trompeurs : les places ne sont pas toujours
aisment identifiables aux enfants de moins de trois ans, et elles ne correspondent pas ncessairement une garde temps plein ; La cible est celle qui permet lactivit temps plein des parents. Elle doit donc porter sur
les enfants pour lesquels le mode daccueil est principal et non secondaire (un seuil de 30h peut tre retenu).
Une cible de 100% nest ni raliste ni ncessaire, ds lors que le choix des parents demeure le principe, et que par ailleurs la priode du cong maternit couvre une partie des besoins de garde des enfants de moins de trois ans. La cible peut tre dtermine soit de manire empirique soit de manire thorique.
De manire empirique, on pourrait considrer comme cible que lensemble de la population ait le mme accs aux modes de gardes que les CSP les plus favorises. Cela donne une cible de 63% si on prend pour rfrence le dernier quintile, 73% si on prend les cadres.
Une cible d1,55 million denfants, soit 65%, tait galement dtermine de manire empirique17, partir dhypothses minimales. De manire thorique, on peut considrer que la cible pourrait correspondre une situation o le comportement moyen serait la prise en charge par les parents jusquau premier anniversaire puis le recours des modes daccueil. Il ne sagit pas, bien entendu, de faire de ce parcours un modle normatif : certains parents pourront souhaiter reprendre leur travail avant le premier anniversaire de leur enfant, dautres garder eux-mmes leur enfant au del. Si on considrait toutefois que ce parcours reprsentait une moyenne, cela supposerait de faire garder 67% des enfants de moins de trois ans.
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Hlne Privier, Repenser la prise en charge de la petite enfance. Comment et quel cot ?, OFCE, 2009. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 36 / 77
Par rapport une situation de 2007 o 32% des enfants de moins de trois ans sont confis des modes de garde, atteindre une cible de 67% suppose de pouvoir confier 850 000 enfants un mode daccueil formel. En supposant qu ces 850 000 enfants gards en plus correspondent 600 000 parents qui auraient d cesser ou rduire leur activit en moins, en supposant, selon une hypothse trs pessimiste, que seulement la moiti de ces parents peut garder ou reprendre un emploi grce au SPPE, cela accrot la population active de 1,2%. Limpact sur les finances publiques serait trs positif : la moindre dpense de prestations (CLCA, allocations logement) et le surcrot de recettes (cotisations sociales, impts) conduiraient un gain pour les finances publiques que lon peut estimer 4 Mds par an. Pour que le SPPE atteigne ses objectifs, il est ncessaire que les comportements de parents rpondent ce surcrot doffre. Le choix pour la prise en charge par les parents est bien souvent largement contraint par les difficults daccs aux modes de gardes. Toutefois des facteurs socio-culturels, relatifs aux reprsentations sur le rle des femmes, risquent de conduire des mres prfrer garder elles-mmes leurs enfants, et notamment dans les CSP dfavorises. Ds lors, une ambition en termes de modes de garde doit saccompagner dune action volontariste sur les reprsentations et les pratiques, reposant sur une promotion du recours laccueil denfant, en convainquant les femmes que faire garder leurs enfants nen fait pas de mauvaises mres , couple un accompagnement spcifique vers lemploi. Cette action doit sappuyer notamment sur les rseaux de travailleurs sociaux et les centres daction sociale intervenant auprs de ces familles. Une orientation proactive vers les solutions daccueil devra tre privilgie dans les programmes dpartementaux dinsertion.
Deuxime question : quelle offre ?
Le principal levier rside dans loffre mise en place : dfinir un droit opposable sans rsoudre le problme de loffre ne ferait, comme le DALO, que modifier au mieux la file dattente. Il faut rappeler que service public ne signifie ni ncessairement secteur public, ni ncessairement accueil collectif, ni modle unique de mode daccueil.
Le SPPE peut et doit tre mis en uvre par une diversit de types de modes daccueil et doprateurs, pour tenir compte de la diversit des besoins des parents (diffrences dhoraires de travail, de temps de trajet) et des enfants (les besoins ducatifs ne sont pas les mmes un an et 3 ans). Pour une famille donne, la prestation offerte par le SPPE reposera le plus probablement sur un parcours daccueil reposant sur un bouquet de services (crche, assistant maternel, scolarisation), selon les heures de la semaine et lge de lenfant.
Une premire question poser est celle du rle dvolu lcole pr-lmentaire dans le parcours de garde offert par le SPPE. Le dsengagement de ltat de la scolarisation pr-lmentaire a rduit les capacits daccueil, qui sont en outre trs ingalement rparties sur le territoire (le taux de scolarisation deux ans varie de 4 66% selon les dpartements). La rfrence lge de lenfant au cours de lanne civile conduit, dans certaines zones, ne scolariser qu trois ans et demi les enfants ns en dbut danne civile, alors que les enfants ns en fin danne civile sont scolariss avant leur troisime anniversaire : cela implique, pour les parents, le financement dune anne de garde supplmentaire (par rapport aux enfants ns en fin danne) et, pour lenfant, une socialisation plus tardive. Cela pose galement un problme aux structures daccueil : on ne garde pas de la mme manire un enfant de trois ans et un enfant de 6 mois. Le systme propos pour la scolarisation est le suivant :
Proposition 1 : offrir la possibilit daccueil des enfants ds leur deuxime anniversaire dans des classes passerelles , offrant une transition entre laccueil collectif et la scolarisation, en fonction du degr de maturit de lenfant. De tels dispositifs existent dj de faon exprimentale dans certaines villes. Ils supposent lassociation de personnels enseignants et de professionnels de la petite enfance. Proposition 2 : permettre la scolarisation en petite section, ds la rentre de septembre (ou plus tard dans lanne scolaire si lautonomie de lenfant ne le permet pas), des enfants atteignant leur troisime anniversaire dans lanne scolaire. Proposition 3 : rendre la scolarisation obligatoire ds la rentre de lanne civile des 3 ans.
Sans entrer dans les dbats sur les intrts ducatifs et limites respectives de la scolarisation et de laccueil en tablissement daccueil, qui renvoient souvent des conceptions normatives des rythmes de dveloppement de lenfant qui peuvent tre divers, il sagit doffrir une libert de choix, tenant compte du dveloppement de lenfant, jusquau troisime anniversaire, puis dinstaurer un droit et une obligation partir du troisime anniversaire. Laccueil scolaire, surtout sil est assis sur une obligation, permet dviter les rticences culturelles de certains parents lgard des modes daccueil, du fait de lancrage institutionnel de lcole. En outre, indpendamment du type dtablissement retenu, lorientation ducative de laccueil du jeune enfant doit tre raffirme et renforce. Il sagit en effet de passer dune politique daccueil largement conue dans une logique de service aux familles une logique de dveloppement de lenfant. Dans cette perspective, mme dans un cadre non scolaire, lveil ducatif et notamment lacquisition des comptences de langage doivent faire partie du contenu attendu dun accueil du jeune enfant : il sagit de rduire les ingalits qui apparaissent ds le plus jeune ge dans lacquisition des comptences langagires et peuvent se rpercuter durablement dans les chances de russite scolaire, particulirement pour les enfants de familles dfavorises et/ou issues de limmigration rcente. Linclusion de programmes dacquisition du langage suppose une formation des personnels daccueil (assistantes maternelles, auxiliaires de puricultures, etc.) A ces savoir-faire.
Proposition 4 : promouvoir la dimension ducative de laccueil, quel quen soit le mode, en privilgiant lveil ducatif et notamment lacquisition des comptences de langage.
Sur cette base, le nombre denfants supplmentaires scolariser, en petite section et en classes passerelles, a t estim 555 000 enfants en 200918, dont une part denfants de trois ans qui actuellement ne sont pas scolariss. La poursuite de la rtraction de la scolarisation pr-lmentaire pourrait porter le besoin 625 00019. Le cot de fonctionnement de ce dispositif serait de 3,5 Mds par an.20
Privier, Ibid. Extrapolation des tendances constates depuis 2003. 20 Ce cot tait chiffr 3 Mds par an sur la base des cots de prise en charge en 2007 (4658 par enfant en cole, 5500 en jardin dveil). En actualisant ces cots unitaires (de 10%, soit une moyenne de 5 600 par enfant), le cot de fonctionnement du dispositif serait denviron 3,5 Mds par an.
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Cette scolarisation de 625 000 enfants supplmentaires pourrait couvrir la majorit des besoins de garde identifis pour les moins de trois ans. Toutefois, certains de ces enfants ont plus de trois ans et sont actuellement gards par leurs parents : ils ne librent donc pas de places, et doivent donc tre dduits.
On peut considrer que le besoin rsiduel de garde des moins de trois ans, aprs dveloppement de la scolarisation partir de deux ans, est de lordre de 300 000 places. Si ce besoin est couvert pour moiti par des assistants maternels21 et pour moiti par des structures de garde, le cot brut pour les finances publiques et les mnages serait de 3,6 Md22. La question du taux de prise en charge publique totale de cette dpense se pose. Le taux de prise en charge est en effet dgressif, mais faiblement : ainsi, en 2009, pour un mnage o les deux parents gagnent le SMIC, il est de 81% pour une garde auprs dun assistant parental et de 91% pour une garde en crche23 ; ces taux passent 69% et 72% pour un mnage o les deux parents gagnent 2 3 SMIC. Une amlioration de loffre daccueil bnficierait en priorit aux CSP dfavorises, qui ont actuellement le moins accs aux modes de garde, et pour lesquelles une gratuit devrait tre envisage, au moins pour les mnages les plus dfavoriss. rglementation inchange, on pourrait donc considrer que le besoin supplmentaire de 3,6 Mds devrait bnficier dune prise en charge publique leve, de lordre de 86% si on retient un taux moyen entre crche et assistant maternel pour les mnages o les deux parents gagnent le SMIC : le cot brut pour les finances publiques serait donc de 3,1 Mds . Le taux de prise en charge pourrait toutefois tre lgrement abaiss par une augmentation du reste charge pour les mnages favoriss. Avec un taux de prise en charge moyen de 80%, le cot brut pour les finances publiques serait ramen 2,9 Mds .
Que nous appellerons par la suite assistants parentaux, dsignation qui semble plus conforme lobjectif de rompre avec les strotypes de genre 22 En 2009, le cot mensuel de garde dun enfant est de 900 auprs dun assistant maternel et de 1250 dans une structure de garde (Programme de qualit et defficience Famille annex au PLFSS). En supposant un cot moyen, en 2012, de 1150, et en multipliant ces cots par 10,5 mois, on obtient un cot total de 3,6 Mds . 23 En 2007, le reste charge mensuel moyen aprs prestations et impt pour un assistant maternel ou une place en crche est de 109 pour les mnages dont le revenu par unit de consommation est infrieur 1100, pour des cots totaux de 1100 par mois. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 40 / 77
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Au total, faire prendre en charge 850 000 enfants en plus par des modes de garde aurait un cot brut en fonctionnement pour les finances publiques situ environ 6,5 Mds .
Ce chiffrage ne prend pas en compte les dpenses dinvestissement importantes qui devraient tre engages dans la phase de constitution du SPPE : construction dinfrastructures et formation des personnels de la petite enfance. Par ailleurs, la prise en compte des difficults de recrutement des personnels de la petite enfance, que ce soit dans un cadre individuel ou un cadre collectif, ne doit pas tre nglige. Un effort important doit tre consenti en vue de la formation de ces personnels et lattractivit de leur statut doit tre promue.
Troisime question : quelle rgulation de loffre ?
Lorganisation dun service public de la petite enfance assur dans le cadre dun parcours de garde assur par une pluralit doprateurs suppose, de la part de la ou des collectivits publiques, de dfinir la mission de service public dans laquelle pourront sinsrer les oprateurs. La participation dun oprateur au service public de la petite enfance impliquerait, pour celuici, le respect : Pour les oprateurs payants (tablissements daccueil, assistants parentaux), de conditions
tarifaires dfinies ; Dune organisation de laccs aux modes de garde pour optimiser lappariement
offre / demande et pour mettre en uvre les principes structurants du service public dgalit daccs (dfinition de systmes de priorit) voire de continuit (organisation, en milieu urbain, dune offre pour les actifs ayant des horaires tardifs ou atypiques). Au vu des besoins des parents, et notamment de leurs rythmes professionnels, la collectivit organisatrice devrait proposer un parcours de garde entre la fin de la priode de garde par les parents (cf. Cong unifi) et le troisime anniversaire de lenfant, pouvant faire appel aux diffrents modes de garde disponibles (tablissements daccueil, assistant maternel, cole). La recherche, par les parents, des diffrents modes daccueil constitue en effet aujourdhui
une importante difficult, en raison de lclatement des solutions, de labsence de visibilit globale sur les places disponibles et la demande, et de la ncessit de combiner plusieurs solutions (tablissement et assistant parental), ce qui peut conduire des situations sous-optimales : sous-utilisation de certaines places et manque de solutions de garde pour les parents. Lappui de la collectivit lorganisation de la rencontre entre offre et demande, sappuyant sur une connaissance prcise des besoins des familles et surtout des disponibilits (sans proscrire bien entendu la rencontre spontane entre offre et demande pour les assistants parentaux) pourrait viter des situations sous-optimales et faciliter les conditions concrtes daccs des parents laccueil ; Cette organisation de laccs aux modes daccueil devrait se traduire galement dans la
dfinition au niveau national de rgles daccs et de priorit aux structures collectives qui existent dj au niveau des communes mais sont trs htrognes-, notamment pour permettre un ciblage accru sur les mnages dfavoriss. Le niveau de financement pourrait tre modul en fonction de la composition sociale des familles recourant aux structures daccueil. Il sera galement ncessaire de remdier aux inconvnients du mode de financement actuellement privilgi, qui vise favoriser loptimisation dans lutilisation des capacits daccueil, mais peut conduire carter laccs aux tablissements daccueil de parents aux horaires de travail atypiques.
Proposition 5 : dfinir au niveau national des rgles daccs et de priorit aux structures collectives et moduler le niveau de financement en fonction de la composition sociale des familles recourant aux structures daccueil.
Dune planification visant assurer ladquation offre / demande, notamment sa bonne
rpartition gographique, pour orienter le dveloppement de loffre vers les territoires prsentant les besoins les plus importants. Actuellement, cette planification nexiste pas vraiment (les schmas dpartementaux sont facultatifs et non contraignants ; le fait que les Caf ne co-financent des projets que si le partenaire dmontre lexistence dun besoin sur le territoire permet de sassurer de lexistence dun besoin, mais pas dimpulser la cration de places sur les territoires qui en manquent). Un SPPE supposerait une vritable planification, reposant sur une valuation de lensemble des modalits de garde existantes et plusieurs
instruments de rpartition de loffre : rgime dautorisations pour les structures collectives existantes et mise en place de systme dappels projets pour les crations de places, conventionnement slectif des assistants parentaux pour orienter leur rpartition, actuellement compltement libre et non articule avec loffre daccueil collective, et une articulation avec la formation au vu des besoins de recrutement dans les annes venir. Au vu de leffort important de rattrapage de loffre daccueil, cette politique de planification pourrait utilement sappuyer sur une obligation lgale, pour les collectivits territoriales, de construction de places de garde collective dont elles assureraient la gestion, de faon garantir une couverture minimale dune partie des besoins par une offre de crche. La planification et le financement devront concilier la ncessit dencourager une forte croissance du parc et celle de soutenir les collectivits disposant dj dun parc important.
Proposition 6 : offrir aux parents un parcours daccueil , reposant sur un bouquet de services publics diversifis dans leurs contenus et leur mode de gestion et dorganisation (crche, assistants parentaux, scolarisation), selon les heures de la semaine et lge de lenfant. Proposition 7 : mettre en place une organisation de laccs aux modes de garde pour optimiser lappariement offre / demande et pour mettre en uvre les principes structurants du service public dgalit daccs (dfinition de systmes de priorit). Proposition 8 : mettre en place une planification visant assurer ladquation offre / demande, notamment sa bonne rpartition gographique, pour orienter le dveloppement de loffre vers les territoires prsentant les besoins les plus importants.
Pour les professionnels (structures collectives ou assistants parentaux), linscription dans un cadre de service public se traduirait par un conventionnement fixant des engagements rciproques : Du point de vue de la collectivit, lattribution des financements publics, soit dans le cadre
des subventions au fonctionnement verses par la branche famille, soit dans le cadre du complment de mode daccueil ;
Du point de vue des professionnels, le respect des conditions de disponibilit et de tarif
dfinies par la collectivit, linscription de laccueil dans le parcours de garde dfini par la collectivit (information de lorganisme gestionnaire sur les plannings et les disponibilits, acceptation des enfants orients par lorganisme organisateur du SPPE) et linscription dans la planification territoriale. La revente par certaines structures daccueil des entreprises payant un droit de rservation de places daccueil doit tre proscrite ds lors que ces places bnficient dun financement public. Linscription dans ce cadre de service public formaliserait ou renforcerait certaines obligations actuelles pour les structures collectives.
Proposition 9 : traduire linscription des professionnels (structures collectives ou assistants maternels) dans un cadre de service public par un conventionnement fixant des engagements rciproques.
Il constituerait surtout une modification importante des conditions dexercice du mtier dassistant parental. Lencadrement accru des conditions dexercice du mtier, notamment en termes de tarifs et daccs des familles leurs services, aurait pour contrepartie, au-del de limportante solvabilisation publique des familles qui sadressent eux, un accompagnement renforc, dans le cadre notamment de relais assistants parentaux (RAP) qui devront tre dvelopps, pour rompre lisolement des assistants parentaux et les aider dans leur mtier, de faon garantir la qualit de laccueil et accrotre lattractivit du mtier. Une cible de nombre de RAP par assistant parental devra tre incluse dans la dfinition du SPPE. Lintgration de lexercice du mtier des assistants parentaux dans un cadre partiellement collectif pourra galement tre favorise par le dveloppement de services daccueil familial ou crches familiales, permettant de combiner un accueil en partie au domicile des assistants parentaux et la participation des activits collectives. Ce mode dexercice group permet le remplacement des assistants parentaux des formations ou en cas de maladie.
Proposition 10 : renforcer laccompagnement des assistants parentaux dans le cadre notamment de relais assistants parentaux (RAP), accrotre lattractivit du mtier et la qualit de laccueil.
Pour garantir la satisfaction des besoins des familles en termes daccueil et dducation des jeunes enfants, il est crucial darticuler service public scolaire et service public de la petite enfance dans une coopration mutuellement gagnante : En permettant lappui de personnels de la petite enfance (puriculteurs) auprs des
personnels enseignants dans les coles, notamment pour faciliter laccueil des plus jeunes ; En articulant les horaires scolaires et les horaires des structures daccueil ; En facilitant lutilisation des locaux scolaires hors du temps scolaire pour les besoins de
laccueil du jeune enfant.
Proposition 11 : articuler service public scolaire et service public de la petite enfance dans une coopration mutuellement gagnante.
Lensemble de loffre na pas vocation sinsrer dans le SPPE parce que certains professionnels prfreront exercer en dehors de ces contraintes ou parce que certains parents souhaiteront satisfaire leurs besoins en dehors dun parcours de garde , mme si lessentiel de loffre daccueil devrait en relever. Mais faire de linscription dans le cadre du SPPE une condition dligibilit au financement des structures ou la prise en charge par le complment de mode daccueil constitue un puissant levier dorientation des acteurs de loffre vers le SPPE24. ce titre, la garde domicile, trs coteuse en raison de son ratio dencadrement (2330/mois, soit 2,5 fois plus que laccueil auprs dun assistant maternel et deux fois plus quen crche25), moins encadre en termes de qualification, et marginale26, na pas relever
Que ce soit dans le domaine des soins de sant ou de lenseignement scolaire, les oprateurs se dispensant de financements publics pour sinscrire en dehors du dispositif conventionnel sont trs minoritaires. 25 Source : programme de qualit et defficience famille , annex la LFSS 2011. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 45 / 77
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du SPPE, ce qui ne doit exclure ni un contrle de la qualit du service ni, surtout, un accs des personnes effectuant une garde au domicile des parents des formations aux mtiers de la petite enfance et un cadre dexercice plus formalis de ces derniers.
Quatrime question : quel mode de solvabilisation ?
Le service public nimplique pas ncessairement la gratuit. Une majorit des besoins de garde a toutefois vocation tre couverte par le service public scolaire, reposant traditionnellement sur le principe de gratuit. La question pourrait se poser du maintien de la gratuit pour laccueil des enfants avant leur troisime anniversaire si on met en place des classes passerelles ds 2 ans : la gratuit du service public scolaire se substituerait une situation o les parents paient des modes de garde. En revanche, il est exclu de revenir sur le principe de la gratuit de la scolarisation hors classes passerelles. Pour les autres modes de garde, la solvabilisation publique emprunte actuellement les formes suivantes : Subventions des CAF au fonctionnement des structures de garde ; Complment de mode daccueil pour les assistants maternels et laccueil domicile ; Crdit dimpt pour lensemble des modes de garde, soit dans le cadre dun crdit dimpt
spcifique aux frais de garde lextrieur du domicile (crche et assistant maternel) soit dans le cadre du crdit dimpt destin aux salaris domicile. La dfinition du SPPE amnerait conditionner le financement public linscription des prestataires dans le cadre du SPPE, ce qui se traduirait concrtement par la suppression de lligibilit au complment de mode daccueil pour laccueil domicile, ainsi que pour les assistants maternels qui refuseraient de sinscrire dans le SPPE27.
Elle ne reprsente que 3,5% de lensemble des solutions de garde pour les enfants de moins de 3 ans (40 000 solutions de garde sur un total de 1 152 489). 27 Lhypothse dassistants maternels hors SPPE est considre comme ngligeable. Sagissant des dpenses daide laccueil domicile, qui reprsentent 287 millions en 2009 (en incluant les prestations bnficiant des 3-6 ans), en supposant que la moiti des bnficiaires se reporte vers des assistants maternels, lconomie ralise est de 150 millions. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 46 / 77
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Concernant les crdits dimpt, il faut distinguer entre le crdit dimpt pour frais de garde lextrieur du domicile et le crdit dimpt destin aux emplois domicile.
En termes financiers, le premier crdit dimpt pour frais de garde lextrieur du domicile (dont le cot est valu 900 millions pour 2009) est intgr dans le chiffrage global de la prise en charge publique des modes de garde. Son paramtrage est susceptible dvoluer selon la cible retenue en matire de taux de prise en charge globale et de dgressivit du soutien public la prise en charge. Indpendamment de ces questions, la pertinence dune prise en charge publique par loutil fiscal est trs discutable : une prise en charge publique par financement direct de la structure (pour les crches) ou par prestations (pour les assistants maternels) est plus efficace, en termes de solvabilisation des mnages, quune rduction dimpt qui nintervient que bien aprs que les mnages ont eu supporter les charges de garde. Sauf ftichisme du taux de prlvements obligatoires, le financement direct doit tre prfr au crdit dimpt. Il est donc propos de supprimer ce crdit dimpt et dintgrer la solvabilisation publique des frais de garde lextrieur du domicile quil dgage dans leffort global de prise en charge publique directe, travers les subventions et tarifs des structures de garde et le complment de mode daccueil. Cela se traduirait donc par un transfert de financement de ltat vers la branche famille. Sagissant du crdit dimpt pour lemploi domicile, dont la part lie laccueil denfants de moins de 3 ans est value environ 150 millions, le plafond, encore trs lev (12000 par mnage, + 1500 par enfant charge dans la limite totale de 15 000 ) du crdit dimpt, lui permet de prendre en charge assez largement les dpenses lies la garde domicile : on considre ainsi que le crdit dimpt prend en charge 35% du cot moyen de la garde domicile, soit un peu moins de 10 000 par an, soit davantage que le cot dune scolarisation lmentaire. La pertinence de ce soutien public est contestable, et conduirait dailleurs carter laccueil domicile des modes de garde ligibles aux financements publics. Pour autant, une suppression complte du crdit dimpt pour les oprateurs hors SPPE risquerait daccrotre le travail dissimul, source de prcarit et de perte de droits sociaux pour les salaris domicile. Le crdit dimpt a eu pour objet de crer une incitation, pour lemployeur particulier domicile, dclarer le salari. Ds lors, si le crdit dimpt doit tre maintenu, son plafond doit tre significativement abaiss. Abaisser le plafond
6 000 par an permettrait ainsi une conomie denviron 60 millions pour ce qui concerne la garde domicile denfants de moins de 3 ans.
Proposition 12 : redployer les aides fiscales la garde vers des aides directes aux structures de garde et aux parents, abaisser 6 000 par an le plafond de la rduction dimpt de la garde domicile denfants de moins de 3 ans et supprimer le complment de mode de garde pour la garde domicile.
Le cot brut du SPPE peut tre rduit de plusieurs manires : Rduction du financement public de laccueil domicile - qui concerne uniquement les
mnages aiss (200 millions dconomies) ; Recettes fiscales et sociales lies laccroissement de lemploi des parents, hauteur de 4
Mds , Impact de laccroissement de lemploi des parents sur dautres prestations sous conditions
de ressources (conomie de 500 millions).
Cinquime question : qui fait quoi ?
La question des comptences ne concerne pas les comptences de gestion directe de structures de garde, aujourdhui assure largement par les communes, les dpartements et les intercommunalits, ct doprateurs privs, notamment associatifs. La dfinition et lorganisation dun SPPE supposent en effet lexercice de nouvelles fonctions, distinctes de la gestion directe de services de garde. La dfinition du cadre du SPPE (cibles, systmes de priorits, conditions tarifaires, cadre dexercice des professionnels, cadre de planification) relve du niveau national, mme si certains lments peuvent tre dclins au niveau local (comme les conditions tarifaires, afin de tenir compte de surcots locaux). En revanche, la planification et les relations avec les oprateurs (conventionnement, financement, pilotage, valuation) relvent dun chelon local. Laccueil denfant constitue,
par dfinition, un service de proximit, pour lequel il ny a pas, la diffrence des soins hospitaliers, de logique de spcialisation plaidant pour une hirarchisation rgionale de loffre. Les territoires pertinents pour apprcier les besoins et loffre sont donc relativement limits : ils peuvent correspondre aux aires urbaines ou aux bassins demploi, qui sont gnralement des territoires infra-dpartementaux. Pour quelle puisse tre exerce sur plusieurs bassins et pour que le planificateur puisse disposer dune taille critique, lautorit planificatrice pourrait tre situe en principe lchelle dpartementale, mme si un niveau interdpartemental pourrait tre pertinent dans certains territoires (le-de-France). Deux candidats naturels apparaissent pour jouer ce rle de planificateur et dorganisateur local du SPPE : le rseau de la branche famille et les collectivits territoriales (dpartement ou intercommunalits).
Indpendamment des considrations politiques qui peuvent tre sous-jacentes ce choix (attitude vis--vis de la dcentralisation), confier ces missions de planification, de conventionnement et dorganisation la branche famille prsente plusieurs avantages techniques : Elle est dj prsente techniquement sur ce terrain, aussi bien dans les relations avec les
tablissements financs que dans le service aux familles. Lorganisation du SPPE reprsenterait pour elle des missions nouvelles (notamment, dfinition de parcours de garde, organisation de la rencontre entre loffre et la demande, et, dans une moindre mesure, relations conventionnelles avec les professionnels). La prsence des collectivits dans la gestion des demandes, leur appariement avec loffre et dans les relations avec les professionnels et les structures est trs ingale ; Le surcrot de dpenses ncessaires pour financer les places supplmentaires en
tablissements daccueil et auprs dassistants maternels est trs ingal selon les territoires. Mettre ces dpenses la charge des collectivits entranerait des besoins trs diffrents selon les collectivits et supposerait une prquation trs complexe : soit on ne tient pas compte des diffrences de situation en 2012, et on ne tient pas compte de leffort initial dinvestissement des collectivits ; soit la prquation cible le besoin rsiduel, et on pnalise
les collectivits qui ont ralis le plus defforts. Le financement des structures et personnels de garde dans le cadre du fonds national de la branche famille ne poserait pas ces questions ; Lexistence dun rseau national garantirait linscription dans une stratgie unique grce
un pilotage des caisses sur leurs missions dorganisation du SPPE, lgalit de traitement sur le territoire et la prquation, et lefficience permise par une mutualisation des outils. Cest la fois essentiel pour garantir une galit de traitement sur le territoire, dautant plus dlicate atteindre dans un cadre dcentralis que les collectivits auraient un intrt financier rduire leur intervention : or, si les caisses rendent compte leur caisse nationale dans le cadre dun vrai dialogue de gestion, les collectivits territoriales nont pas dobligation de rendre compte ; le contrle de lgalit ne permettrait pas de garantir que les collectivits exercent bien leurs obligations. Lenjeu financier, social et conomique du SPPE est suffisamment fort pour ne pas rpter lexprience ngative des politiques sociales dcentralises : absence de pilotage national, quasi-absence de contrle et trs forte htrognit des pratiques locales. Pour autant, il ne sagit pas de ngliger ou de ne pas capitaliser sur lintervention des collectivits, lorsquelle existe, dans la gestion de structures de garde- puisque lorganisateur / planificateur na pas grer des tablissements - dans la gestion des demandes et dans les relations avec les professionnels et tablissements. In fine, les solutions institutionnelles devront tre modules selon les types de tches et selon les ralits territoriales : - les communes ou intercommunalits sont a priori les mieux places pour exercer un rle d incubateur de projet pour dvelopper les nouvelles structures. Elles ont aussi un rle jouer pour contribuer larticulation, au niveau local et notamment en zone urbaine, entre les structures collectives de scolarisation et daccueil des jeunes enfants et pour faciliter la constitution de partenariats entre diffrents types dtablissements ; - la planification (connaissance de loffre et des besoins, orientation des interventions financires pour corriger les dsquilibres) doit tre assure par la branche famille ; - pour la gestion des demandes et lorganisation locale de loffre, une subsidiarit devra tre trouve entre les collectivits, qui pourraient continuer exercer ces missions en lien avec lautorit de planification lorsquelles les exercent dj ou souhaitent les exercer, et la branche famille, qui les exercerait sur les territoires o les collectivits ne peuvent ou ne souhaitent pas les exercer. En cas dexercice de ces comptences par les collectivits locales,
les CAF seraient charges de contrler la bonne application de la stratgie nationale, notamment pour ce qui concerne les critres daccs aux structures collectives en vue dun ciblage accru sur les enfants issus de milieux dfavoriss.
En outre, devraient tre rsolues des difficults darticulation dj existantes avec : La politique de formation aux mtiers de la petite enfance, comptence des rgions : au vu
des besoins en formation trs importants quimpliquerait le SPPE, un effort important des rgions devrait tre consenti dans cette direction. Cet effort devra tre coordonn avec la planification de loffre ralise dans le cadre du SPPE ; Les comptences dagrment notamment des assistantes maternelles - du conseil gnral
qui devraient tre transfres aux CAF. Il convient effet que loprateur du SPPE dispose de tous les leviers ncessaires lexercice de ses missions. Par ailleurs, les exigences de lagrment peuvent constituer un frein au dveloppement de loffre, ce qui semble imputable des normes de scurit trs exigeantes. Il semble donc ncessaire de rexaminer les normes applicables.
LA REFORME DU CONGE PARENTAL
Si la possibilit doit tre offerte aux parents de faire garder leur enfant avant son premier anniversaire, la question des prestations offertes pendant cette priode ceux qui gardent leur enfant se pose. La prise en charge par les parents jusquau premier anniversaire pourrait tre ralise en combinant cong maternit, cong paternit et cong parental partag entre les parents. Lvolution des congs des parents jusquau premier anniversaire pose plusieurs questions : Comment promouvoir un meilleur partage des congs entre les parents ? Un meilleur
partage est en effet favorable lgalit entre hommes et femmes et permet de rduire les interruptions dactivit trop longues. Actuellement, plus de 96% des bnficiaires du CLCA sont des femmes, et seulement 66% des pres ont recours leur droit au cong paternit ;
Quelles prestations accorder pour le prolongement dun cong parental au-del du premier
anniversaire, dans lhypothse o les besoins de garde seraient satisfaits ? Si on peut considrer, terme, quune couverture complte des besoins de garde pourrait permettre de supprimer le CLCA au-del du premier anniversaire, cette question est politiquement dlicate, et en tout tat de cause, une prestation devrait tre maintenue au-del du premier anniversaire titre transitoire, tant que les besoins en termes daccueil ne peuvent tre satisfaits ; Quel niveau de prestation assurer pour la prise en charge de lenfant par ses parents
pendant sa premire anne ? Cette question renvoie dune part la frontire entre congs maternit / paternit et CLCA, et suppose dautre un arbitrage entre promotion du partage du cong entre les parents qui suppose une amlioration du taux de remplacement28 et le risque danti-redistribution et de surcot en cas dun taux de remplacement trop lev. terme, cest--dire lorsque les besoins en termes daccueil pourront tre satisfaits, la cible propose est une prestation unifie (fusionnant les indemnits journalires maternit, paternit et CLCA), limite au premier anniversaire de lenfant, partage entre les deux parents, dont le niveau sera plus lev que le CLCA et dgressif selon la dure du cong de chaque parent et tiendrait en partie compte du revenu antrieur.
Le partage du cong vise la fois rquilibrer le partage des tches au sein des familles et limiter la dure du cong pour chaque parent29. Il permettrait de rduire un motif de discrimination lembauche des femmes en ge davoir des enfants. Le partage de ce cong serait garanti par : Une limitation de la dure du cong pour chaque parent 6 mois ; Le caractre dgressif de la prestation dans le temps pour chaque parent, qui dsinciterait
un partage trop ingalitaire du cong ;
Si le taux de remplacement est trop bas, le risque est que seules les CSP les moins favorises aient recours au cong et, par ailleurs que, au sein dun couple, ce soit le conjoint dont le revenu est le plus bas, et donc le plus souvent la mre, qui prenne ce cong. 29 Une cessation courte dactivit a un impact bien plus limit sur lemployabilit du parent qui a interrompu son activit que la cessation dactivit jusquau troisime anniversaire. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 52 / 77
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Une modulation du niveau de la prestation selon quil y a ou non partage effectif, pour
inciter les deux parents partager effectivement le cong unifi ; En instaurant une obligation minimale de prise de cong par le pre, de deux semaines,
dans un premier temps. Cette mesure serait galement de nature limiter un motif de discrimination lembauche entre hommes et femmes. La fusion ne porte que sur les prestations verses : elle ne remet pas en cause le cong maternit obligatoire pour la femme de part et dautre de laccouchement. Ce droit cong obligatoire, qui rpond avant tout un objectif de protection de la sant de la travailleuse, doit tre prserv et distingu des prestations verses la mre pendant cette priode.
Proposition 13 : Crer un cong jeune enfant fusionnant les indemnits journalires de cong maternit postrieures la naissance, les indemnits de cong paternit, le complment de libre choix dactivit et le complment optionnel de libre choix dactivit. Ils seraient remplacs par une prestation unique de cong : limite au premier anniversaire de lenfant ; partage en deux prestations de 6 mois, non transfrable entre les deux parents ; avec un taux de remplacement dgressif selon le revenu et dans le temps (par exemple, pour un salari rmunr au Smic, le taux de remplacement serait de 95% pendant les trois premiers mois suivant la naissance, puis de 75% pour les trois mois suivants ; pour un salari rmunr au plafond de la scurit sociale, ce taux serait de 75% puis 65%) ; le niveau de la prestation pourrait tre modul selon le partage effectif de la prestation entre les deux parents ; la prise de deux semaines de cong par les pres serait obligatoire.
Le cot de cette mesure pourrait tre modr en rendant le taux de remplacement dgressif en fonction du revenu de rfrence. En supposant que le taux de remplacement soit de 95% au niveau du SMIC et de 75% au plafond pendant les trois premiers mois suivant la naissance, puis de 75% 65 % pour les
trois mois suivants, dans lhypothse o lintgralit des parents utiliserait ce droit un cong dun an, le surcot net serait de 3,6 Mds ; un chiffre rduit 2,7 Mds si les pres nutilisaient que 80% de leurs droits30.
Cette option prsente lavantage de la cohrence : la politique familiale sort dune situation dabsence de choix entre cessation dactivit et activit des parents pour promouvoir comme modle lactivit prenne des parents, la cessation dactivit des parents se limitant une courte parenthse au moment de la naissance de lenfant. Si loffre daccueil rpond de manire satisfaisante aux besoins, le CLCA pourrait tre rduit pour ne durer que jusquau premier anniversaire de lenfant, comme lactuel CLCA de rang 1. Elle permet de solvabiliser en partie le cot du SPPE en rduisant les dpenses du CLCA31, et elle peut rendre plus efficace le dveloppement du SPPE en acclrant lvolution des comportements des parents. Toutefois, elle nest envisageable quune fois que loffre daccueil a atteint, sur lensemble du territoire, un niveau satisfaisant. Surtout, elle constitue une forte remise en cause du modle actuel, bti autour du principe du libre choix , qui reste toutefois largement thorique puisque dtermin en partie par la catgorie socioprofessionnelle.
Le cot du cong maternit post-natal est de 1,25 Md pour les naissances de rang 1-2 (de 10 semaines) et de 580 millions pour les suivantes de rang 3 et plus. Passer un taux moyen de remplacement de 85% aprs naissance jusquau troisime mois et de 70% au-del rduirait le cot de 300 M. tendre le cong pour les naissances de rang 1-2 3 mois (13 semaines, soit 3 semaines supplmentaires) coterait 320 M ; tendre ce cong 6 mois (13 semaines supplmentaires) coterait 1,222 Md . tendre le cong rang 3+ 6 mois (26 semaines, soit 8 semaines supplmentaires) un taux de remplacement de 70% coterait 180 millions. Le surcot des congs des mres serait d1,42 Md . Le cot actuel du cong paternit, avec un taux de recours de 66%, est de 233 M. En supposant un recours 100%, un taux de remplacement de 85%, le passage de 11 jours trois mois coterait en net 2,25 Mds , les trois mois suivants coteraient 2,1 Mds en plus. On obtient donc un surcot de 5,8 Mds dont il faudrait dduire 2,2 Mds de CLCA, soit 3,6 Mds. En cas de recours limit 80% du cong moyen, le surcot serait rduit 3 Mds . A titre de comparaison, H. Privier (op.cit.) trouvait un surcot brut (cest--dire avant rduction des dpenses CLCA) de 5 Mds sur la base dune indemnisation 80% et dun recours des 2/3 des pres, et dun partage pre-mre diffrent (le 50/50 ne se ferait que sur les 42 semaines suivant la fin du cong maternit). 31 nombre de bnficiaires et montant inchang, une rduction du CLCA au premier anniversaire pourrait gnrer une conomie d1,5 Md (cf. note du HCF Problmatiques et voies de rformes du complment de libre choix dactivit). Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 54 / 77
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Des propositions trs proches : le rapport Grsy de juin 2011 sur l'gal accs des femmes et des hommes aux responsabilits professionnelles et familiales dans le monde du travail. Le rapport propose de crer un "cong d'accueil de l'enfant" de deux mois, rparti galit entre la mre et le pre, et prendre immdiatement aprs le cong maternit. Le cong de la mre serait dcoup entre douze semaines de cong maternit et un mois de "cong d'accueil", soit seize semaines, comme le cong maternit actuel. Quant au pre, il bnficierait d'un mois de "cong d'accueil". Pour inciter les pres prendre ce cong, la dure du cong de chaque parent ne serait pas transfrable l'autre : si un seul prend son mois de cong, la dure restante est perdue. Et si le pre prend entirement son cong, les parents bnficient d'un "bonus" d'une semaine. L'Igas rejette en revanche l'ide d'un cong paternit obligatoire. Le rapport propose aussi un cong parental plus court (un an maximum au lieu de trois) pour ne pas loigner trop longtemps les femmes du travail, et mieux rmunr (60% du salaire brut plafonn contre un forfait allant de 140 550 euros par mois environ aujourd'hui), pour inciter les pres le prendre. Ils ne sont que 4% aujourd'hui. Le rapport propose aussi de faciliter les passages du temps partiel (essentiellement fminin) au temps complet et inversement ou d'assouplir les possibilits pour les salaris de prendre des jours de cong.
La transition vers cette cible peut tre dessine travers deux mesures : La rduction de la dure du CLCA deux ans partir de 2014. Une telle mesure pourrait
gnrer une conomie de 750 millions deuros par an ; Lajout de deux semaines la dure du cong maternit avant la 3me naissance
(actuellement de 16 semaines) et deux semaines la dure du cong paternit, condition que ces priodes de cong soient prises sparment. Cette mesure se traduirait, toutes choses gales par ailleurs, par un surcot brut de 500 millions pour le rgime gnral, et un cot net
de lordre denviron 250 millions32. Le cot de cette mesure pourrait tre galement limit en rduisant le taux de remplacement de lindemnit journalire pour les revenus les plus levs et en rduisant la dure du cong maternit partir du 3me enfant, actuellement de 24 semaines, 20 semaines (cela pourrait rduire le cot de la mesure de 140 millions). Cette combinaison dun cong maternit et dun cong paternit de 20 semaines permettrait dassurer laccueil de lenfant pendant les douze seize semaines aprs sa naissance33. BILAN FINANCIER
Au total, le cot net des mesures sur la petite enfance slverait 4,5 Mds : + 6,5 Mds de dpenses brutes de fonctionnement en plus pour laccueil ; + 4,9 Mds pour le nouveau cong jeune enfant unifi ; - 2,2 Mds dconomies sur la suppression du CLCA ; - 500 millions dconomies sur dautres prestations ; - 200 millions dconomies sur la garde domicile ; - 4 Mds de recettes fiscales et sociales en plus.
RENDRE LES TRANSFERTS PLUS EQUITABLES

REFORMER LE QUOTIENT CONJUGAL ET FAMILIAL
Pour le quotient conjugal comme pour le quotient familial, plusieurs modalits techniques dvolution du dispositif sont envisageables, qui renvoient un arbitrage entre trois dimensions qui entrent en conflit : quit, rendement de la mesure, montant de lavantage offert par le dispositif.
La mesure se traduirait par une rduction de dure du CLCA (conomie denviron 50 M) et un recours plus tardif laccueil formel (conomie denviron 200 M). 33 La dure actuelle du cong maternit post-natal est comprise entre 10 et 12 semaines. En allongeant de deux semaines cong maternit et cong paternit, la dure de la combinaison cong maternit / cong paternit se situerait entre douze semaines (en labsence de cong paternit) et seize semaines avec un cong paternit. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 56 / 77
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Loption propose est la transformation de ces deux dispositifs en des rductions ou crdits dimpt forfaitaires, tenant compte dans un cas de la faiblesse du revenu dun membre du couple, dans lautre du nombre denfants.
Sont cartes une srie doptions : Le simple plafonnement de lun et lautre de ces avantages prsenterait des limites majeures : o Il maintiendrait leur caractre trs fortement anti-redistributif : en effet, il ne rduit le bnfice du quotient quau-del du plafond, laissant subsister de trs fortes ingalits en-de du plafond. Du fait du niveau trs lev des plafonds actuels, il faudrait une baisse trs forte pour toucher davantage de mnages, tout en laissant toujours subsister des ingalits en-de du plafond ; o Il serait ncessaire de baisser trs fortement le plafond pour obtenir un rendement important. Ainsi, mme en divisant le plafond par deux, le rendement nest que de 2,5 Mds ; o Pour le quotient conjugal, qui nest aujourdhui pas plafonn juridiquement mme sil lest de facto -, lintroduction dun plafond supposerait la dfinition dune situation de rfrence par rapport laquelle calculer lavantage procur par le quotient conjugal, ce qui serait techniquement et juridiquement complexe (ncessit de dfinir une situation de rfrence correspondant un impt individualis). Amnager le systme du quotient en modifiant le systme des parts pour les aligner sur lchelle des units de consommation de lInsee viserait rapprocher lassiette impose du revenu effectif par unit de consommation, et donc viter une forme de surcompensation . Elle produirait un rendement compris entre 3 et 5 Md pour lalignement du quotient familial. Pour autant, cette mesure maintiendrait la logique fortement anti-redistributive du quotient familial, consistant offrir un avantage par enfant dont la pente de croissance est encore plus forte que celle de limpt sur le revenu. De plus, du fait de lcart trs fort entre le nombre de parts du systme actuel et le
systme des units de consommation, notamment partir du 3me enfant34, cette rforme pnaliserait les familles nombreuses des classes moyennes suprieures sans vraiment rduire les avantages des familles des classes trs aises comptant moins de trois enfants. Le rendement pour le quotient conjugal serait suprieur, mais reviendrait crer une dsincitation fiscale au mariage ou au Pacs (la situation de deux clibataires, ayant chacun une part fiscale, serait prfrable celle dun couple uni juridiquement, qui disposerait d1,5 part) ; Remplacer le systme de quotient par un systme dabattement forfaitaire sur lassiette prsente linconvnient de maintenir un systme anti-redistributif : en effet, du fait de la progressivit de limpt sur le revenu, un abattement forfaitaire sur lassiette offre un avantage dautant plus important que le taux marginal du mnage est lev. De manire gnrale, les mesures maintenant une prise en compte du fait conjugal et familial sur lassiette (quotient ou abattement) doivent tre cartes en raison de leurs effets antiredistributifs marqus. En outre, elles sont peu compatibles avec une fusion entre IR et CSG : en effet, ds lors que ces mesures portent sur lassiette, la fusion de lir-CSG reviendrait importer ces mesures sur lassiette de la CSG, et donc accrotre le primtre de mesures coteuses et inquitables. La perspective dune fusion IR-CSG semble inenvisageable si la familialisation et la conjugalisation de limpt continuent se faire travers des mesures sur lassiette.
Ds lors, pour le quotient familial, est privilgie la mise en place dun avantage forfaitaire par enfant aux mnages, sous forme de rduction dimpt ou de crdit dimpt, ou dune prestation dun montant quivalent : Lavantage du crdit dimpt ou de la prestation est de permettre aux mnages non
imposables de bnficier du transfert, ce que ne permet pas une rduction dimpt. Cette option permet donc de maximiser lquit du systme. En revanche, touchant beaucoup plus de mnages, elle conduit, pour un mme montant
global, distribuer un montant par enfant bien plus faible quune rduction dimpt.
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Le nombre de parts passerait de 5 3,6 pour une famille de 4 enfants, mais seulement de 3 2,8 pour une famille de 2 enfants. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 58 / 77
Cette orientation a t privilgie par la CFDT.
Par rapport au crdit dimpt, la prestation prsente en outre lavantage dtre verse ds la naissance et non avec un effet diffr. Elle permettrait en outre de simplifier le systme en unifiant les dispositifs de compensation du cot de lenfant en un instrument unique, qui rpondrait lobjectif de redistribution horizontale, limpt ayant pour vocation dassurer la redistribution verticale. Il nest cependant pas certain que labandon de tout dispositif de prise en compte des charges de famille dans le cadre de limpt soit jug constitutionnel. Pour transposer ces systmes en France, rendement de lIR constant, il faudrait envisager un remplacement du quotient familial par un crdit dimpt ou une prestation de lordre de 600 par an par enfant, ou une rduction dimpt de lordre de 1100 par enfant et par an. Se pose la question dun traitement diffrenci des diffrents enfants : Faut-il maintenir un avantage spcifique pour les enfants de rang 3 et plus ? Cet
avantage spcifique renvoie lide que la politique familiale, dans son ensemble, ne compense pas lintgralit des cots de lenfant, ce qui laisse un reste charge pour les mnages. Un effort accru partir du troisime enfant vise limiter ce reste charge. Ds lors que le complment familial sous condition de ressources pourrait tre accord partir du premier enfant pour prendre en compte le premier enfant et accrotre les prestations sous conditions de ressources, il peut tre opportun de maintenir un traitement fiscal diffrenci du 3me enfant. Toutefois, comme on la vu, le renforcement de lavantage fiscal partir du 3me enfant accrot trs fortement lampleur des avantages fiscaux consentis aux mnages les plus fortuns dans le cadre de dispositifs portant sur lassiette (quotient ou abattement) : ds lors, maintenir un avantage renforc partir du 3e enfant plaide davantage pour un dispositif forfaitaire portant sur le montant de limposition (crdit, prestation ou rduction dimpt). Si lon souhaitait conserver un avantage doubl pour le troisime enfant, le crdit ou la prestation devrait tre de 550 par an pour les deux premiers enfants, et de 1100 pour les suivants (1000 et 2000 pour une rduction). Si lavantage nest que de 50%, le crdit dimpt ou la prestation serait de 570 pour les deux premiers enfants et 855 pour les suivants (1050 et 1575 pour une rduction dimpt) ; si lavantage nest que de 30%, le crdit dimpt ou la
prestation serait de 585 pour les deux premiers enfants et de 760 au-del (1070 et 1390 pour une rduction dimpt) ;
Proposition 14 : remplacer le quotient familial par une rduction dimpt ou un crdit dimpt forfaitaire par enfant. Un avantage spcifique pourrait tre maintenu pour les enfants de rang 3 et plus (majoration de 30 50%). Dans le cas dune option pour un crdit dimpt, raffecter 25% du cot du dispositif au financement du SPPE ; dans le cas dune option pour une rduction dimpt, raffecter 15% supplmentaires au financement de lextension du complment familial (cf. infra).
Le principe social de la politique familiale consistant compenser, en partie au moins, le cot de l'enfant justifie d'aider les familles la mesure du nombre d'enfants et selon leur "cot" respectif. Ce principe ne signifie pas que ltat encourage la constitution de familles nombreuses. Les fratries nombreuses semblent avoir un effet assez dfavorable sur la scolarit des enfants et leur trajectoire sociale, particulirement en ce qui concerne les filles. Cet effet se vrifie pour les enfants de familles de 4 enfants et plus. En outre, les mres de familles nombreuses sont plus que les autres cartes du march de l'emploi.
Taux d'activit des femmes de 25 49 ans selon le nombre d'enfants vivant au domicile et l'ge du plus 25-49 jeune
Il incombe videmment aux parents de dcider le nombre denfants quils dsirent. La puissance publique, travers les services dpartementaux de protection maternelle et infantile protection (PMI) notamment, intervient pour aider les femmes qui subissent des grossesses non dsires. On pourrait galement imaginer que les PMI aient une action de sensibilisation auprs des parents sur les difficults en terme dducation et de vie professionnelle des mres que peut dducation provoquer le choix davoir un 4me enfant ou davantage.
Faut-il distinguer en fonction de lge, en prvoyant un avantage renforc partir de 14 il
ans ? La prise en compte des enfants gs peut se faire de faon alternative par les prestations ou par limposition. Ds lors quune prestation ou une majoration serait cre partir de 14 ans, un dispositif fiscal naurait pas dutilit. Lhypothse dune fusion IR/CSG tendrait considrablement le champ dune rduction dimpt, rduisant ainsi, pour un mme rendement, le montant distribu par enfant, et estomperait assez fortement la diffrence entre rduction et crdit dimpt ou prestation.
Le tableau n4 rsume les avantages et inconvnients des diffrentes options en matire de quotient familial. Tableau n4 : valuation des scnarios dvolution du quotient familial
Modalit quit et caractre redistributif Rendement et montant distribu Compatibilit avec une fusion IR/CSG
Rendement ou montant distribu rduit par Prestation ou crdit dimpt Maximale llargissement du nombre de bnficiaires : 600 distribus par enfant rendement constant Rendement ou montant distribu presque doubl par la Rduction dimpt Avantage limit aux mnages imposables restriction du nombre de bnficiaires : 1100 distribus par enfant rendement constant Rendement limit : 2,5 Mds pour une division du plafond par deux Incompatibilit Totale Totale
Scnarios privilgis
Abaissement du plafond
Ingalits maintenues jusquau plafond
Caractre inquitable maintenu, limit Alignement sur les seulement par la rduction du nombre de parts Perte concentre sur les familles nombreuses Moins inquitable que le Abattement dassiette quotient familial, mais avantage par enfant crot avec le taux marginal dimposition des parents Selon paramtres Incompatibilit Rendement de 3 5 Mds Incompatibilit
Scnarios carts
units de consommation Insee
Pour le quotient conjugal, trois options sont envisageables :
Une rduction ou un crdit dimpt forfaitaire accord tous les couples maris et
pacss, sans aucune conditionnalit de ressources ou dactivit (de 500 en cas de crdit dimpt ou de 925 en cas de rduction dimpt), reviendrait verser une prime au couple , difficile justifier ; cette solution doit donc tre carte ; Lindividualisation totale : ce systme existe dans de nombreux pays35, et serait cohrent
avec lhypothse dun IR retenu la source et fusionn avec la CSG. On peut dailleurs estimer que les choix de vie commune nont pas forcment vocation tre pris en compte lorsquil sagit dimposer des revenus. La limite en quit dun tel dispositif est quil traite fiscalement de faon quivalente, pour un mme revenu, un clibataire et un couple dont un des membres ne peroit pas de revenu en cas dinactivit subie (chmage, invalidit). Il pourrait dailleurs ce titre tre dclar contraire la Constitution, la prsence dun conjoint sans ressource tant prendre en compte pour dterminer les capacits contributives. En outre, cette solution nest pas facilement conciliable avec un systme de minima sociaux qui tient compte des ressources du couple36 mme si dans les pays o limpt est individualis, cest bien cette situation qui prvaut majoritairement. En effet, le systme fiscal ne prendrait pas en compte la solidarit financire au sein du couple l o les minima sociaux le font37. La cohrence voudrait alors que lindividualisation de limpt saccompagne dune individualisation de lensemble des prestations, ce qui entranerait un surcot minimum de 6 Mds pour le RSA, lAAH et le minimum vieillesse et
Selon lOCDE, Autriche, Danemark, Finlande, Grce, Hongrie, Italie, Mexique, Pays-Bas, Nouvelle-Zlande, Sude, Turquie et Royaume-Uni ont un systme dimposition spare pur , cest--dire sans prise en compte du conjoint. 36 Il serait discutable dassujettir sparment limpt un actif et son conjoint handicap sans ressources et, dans le mme temps, de refuser le bnfice de lallocation pour adulte handicap au conjoint handicap au motif des ressources du couple. 37 Dans le cas dun couple compos dun actif et dun inactif (chmeur, handicap), ce dernier pourrait se voir refuser laccs au RSA ou lAAH au motif quil bnficie du soutien financier de son conjoint, que le systme fiscal viendrait par ailleurs assujettir comme un clibataire, ngligeant cette solidarit financire. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 63 / 77
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pourrait entraner le versement dune prestation de nombreuses femmes au foyer, y compris dans le cas de mnages trs aiss38. Cela ne doit pas ncessairement conduire carter l'individualisation totale de l'impt, qui a d'ailleurs t mise en place dans certains pays sans individualisation des prestations. Mais ces consquences doivent tre effectivement perues, analyses et assumes. Une solution mdiane consisterait prendre en compte les ressources de lindividu pour lattribution des minima sociaux, mais aussi celles du conjoint avec un plafond plus lev, de faon viter le versement du RSA par exemple au conjoint dune personne trs aise. Au total, lindividualisation, une fois lobstacle de sa constitutionnalit leve, prsente des avantages mais pose la question de celle des minima sociaux. Lindividualisation tempre : alternativement lindividualisation pure, un
mcanisme de prise en compte du conjoint sans ou faibles ressources pourrait tre cr. Il sagirait dune rduction ou dun crdit dimpt, tenant compte de la charge financire que constitue pour le mnage un adulte sans ressources ou avec des ressources trs faibles. Toutefois, il faudrait viter que la mesure ait un effet dsincitatif ou pnalisant en cas de reprise dactivit. Ds lors, le seuil de ressources ne devrait pas tre trop bas et surtout la sortie du dispositif devrait tre progressive, pour viter leffet de seuil (le crdit dimpt pourrait diminuer de faon dgressive en cas de dpassement du seuil). De tels dispositifs existent dans dautres pays.
Proposition 15 : individualiser limposition des revenus, tout en maintenant pour les couples dans lesquels un conjoint a des ressources trs faibles une rduction dimpt permettant de tenir compte de la faiblesse des revenus du mnage.
On compte 2,7 millions de couples de moins de 65 ans avec une personne active et une personne inactive. On peut donc faire lhypothse quau moins la moiti de ces personnes inactives serait ligible une prestation pour un cot dau moins 6 Mds. Par ailleurs lindividualisation du minimum vieillesse serait vraisemblablement trs coteuse en raison des carts importants de niveaux de pension entre conjoints retraits qui rendrait ligible au minimum vieillesse de nombreuses femmes. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 64 / 77
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LES MARGES DEGAGEES PAR UNE REFORME DES AVANTAGES FAMILIAUX DE RETRAITE
Le dispositif des majorations de pensions pour les parents de trois enfants et plus est particulirement critiquable : Il solvabilise les parents pour des charges de famille quils ne supportent plus : ils relvent
plus dune logique de rcompense que de compensation des charges ou dincitation ; Du fait de sa proportionnalit au niveau des pensions, il est trs anti-redistributif. Les
montants consacrs sont donc concentrs sur les pensions les plus leves ( la fois du fait du niveau des pensions et de lesprance de vie plus forte des retraits aiss), dont les bnficiaires dtiennent le plus dpargne. Du fait des niveaux de retraite respectifs des hommes et des femmes, il bnficie surtout aux hommes. Il ne compense donc ni une moindre capacit dpargne du fait du cot des enfants nombreux, ni limpact de la maternit sur les carrires ; La dfiscalisation des majorations de pensions accrot ce caractre anti-redistributif ; Les majorations supplmentaires par enfant au-del du 3e, dans certains rgimes, peuvent
permettre certains actifs de partir en retraite avec 100% de leur revenu de rfrence. Fiscaliser ces majorations de pensions permettrait de dgager une ressource supplmentaire de 750 millions. Pour les majorations elles-mmes, leur rforme suppose de trancher deux questions : En cible, faut-il supprimer compltement cette majoration ou la transformer en dispositif
forfaitaire, de manire rduire son caractre inquitable ? Ds lors que la rforme ne concerne les nouveaux retraits, comment est gre la
transition ? La transition retenue suppose un arbitrage entre rapidit du rendement de la mesure et pnalisation des retraits bnficiaires du dispositif. Plusieurs options peuvent tre envisages, comportant chaque fois un volet pour les futurs retraits et un volet pour les retraits actuels : Suppression du dispositif pour les nouveaux retraits : le rendement terme serait de 7,5 Mds. Lconomie annuelle dpend de la transition retenue :
o Elle est trs faible si les majorations de pensions voluent comme les pensions existantes : le cot du dispositif ne diminue quavec les dcs de ses bnficiaires. Lessentiel du rendement nest atteint quen 20 ans. o La majoration pourrait tre gele, seule la pension hors majoration tant revalorise chaque anne. La rduction du cot des majorations de pensions serait donc amplifie par linflation ; o Enfin, le montant de la majoration de pension pourrait tre progressivement rduit, par exemple en imputant la moiti de la revalorisation annuelle de la pension hors majoration sur le montant de la majoration. Avec une inflation 2%, une majoration de 10% est supprime en 10 ans, lconomie annuelle approche 750 millions par an qui se cumulent pendant 10 ans ; Plafonnement de la majoration de pension pour les nouveaux retraits : la majoration reste proportionnelle jusqu un montant et est forfaitaire ensuite. Le rendement terme de la mesure dpend du niveau du plafond retenu. La transition ne concernerait que les bnficiaires actuels dont le montant de la majoration dpasse le plafond ; Passage une majoration forfaitaire pour les nouveaux retraits : le dispositif est gagnant pour ceux dont la majoration aurait t infrieure au forfait et perdant pour les autres. Le rendement terme de la mesure dpend du niveau du forfait retenu ; la revalorisation des pensions infrieurs au forfait rduit, en tout tat de cause, ce rendement39. La transition doit tenir compte de ces cots : notamment, pour viter que la mesure se traduise par un surcot court terme, le montant des majorations infrieures au forfait devrait ntre que progressivement align sur le forfait.
Proposition 16 : supprimer progressivement les majorations de pensions pour les parents de trois enfants et plus pour les nouveaux retraits, les maintenir leur valeur actuelle pour les retraits actuels. Les inclure dans lassiette de limpt sur le revenu.
Un forfait correspondant la majoration mdiane permettrait de faire autant de gagnants que de perdants, et il serait encore gagnant financirement (le montant des majorations crtes est suprieur celui des majorations revalorises). Toutefois, le gain serait dautant plus lev que le forfait serait plus bas. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 66 / 77
39
Le dispositif de lassurance-vieillesse pour les parents au foyer (AVPF), qui ouvre des droits retraite contre cotisations de la CNAF aux parents qui bnficient de certaines prestations, ont des ressources limites et nexercent pas dactivit professionnelle ou ont des revenus professionnels infrieurs un plafond, selon des conditions trs complexes et peu lisibles, nest plus adapt. Son extension progressive (une dizaine dextensions en trente-cinq ans), ne sest pas accompagn dune rflexion sur sa cohrence densemble et sur sa lisibilit. De nombreux dysfonctionnements en rsultent : absence dinformation des bnficiaires sur leurs droits, possibilit de cumul avec la validation de priodes dactivit et avec la majoration de dure dassurance, incohrences des diffrents plafonds de ressources. Ce dispositif nest par ailleurs plus adapt un modle promouvant lactivit des parents. Ce dispositif pourrait tre limit trois ans par enfant, dure correspondant actuellement la dure pendant laquelle les parents peuvent tre amens assurer laccueil de leur enfant. Cette rforme supposerait toutefois de dfinir une transition, plus complexe que pour les majorations de pensions : Ds lors que cet avantage est li des priodes de prise en charge de lenfant, la question
des enfants dj ns se pose. Une option radicale pourrait consister rformer la mesure pour tout nouveau retrait, mais elle ne tiendrait pas compte des interruptions dactivit dj ralises par les parents. Une option plus progressive nappliquerait la mesure quaux enfants natre lavenir : cette dernire option permettrait une conomie de 2 Mds lhorizon 2025 ; Ds lors que la prise en charge par la branche famille se fait lors des priodes de
cotisations et non pendant les priodes de versement des pensions, la rforme ferait apparatre un gain pour la branche famille mais des pertes de ressources pour la branche vieillesse dans un premier temps.
Proposition 17 : limiter lassurance-vieillesse des parents au foyer trois ans par enfant pour les nouvelles naissances.
DES PRESTATIONS FAMILIALES MIEUX CIBLEES
Il sagit de rpondre aux dfauts dj points du systme de prestations familiales : Faiblesse des prestations pour les familles un enfant ; Erosion relative des prestations du fait de lindexation sur les prix ; Absence de prise en compte des diffrences de cot de lenfant selon les ges.
Les propositions formules seraient les suivantes : Amliorer lindexation des prestations les plus cibles (complment familial, allocation de
rentre scolaire, allocation de soutien familial), par exemple en les indexant sur les salaires, ou, dfaut, revaloriser fortement lars ; le cot dune indexation sur les salaires de ces trois prestations serait de lordre de 250 M par an selon le HCF ; En cas de mise en place dune rduction dimpt - et non dun crdit dimpt ou dune
prestation universelle-, une aide sous condition de ressources supplmentaire devrait tre accorde pour les familles avec un et deux enfants non imposables, en tendant le complment familial aux familles dun et deux enfants et en abaissant son plafond de ressources, de manire offrir une prestation familiale ds le premier enfant et mieux cibler les prestations sur les mnages modestes (aujourdhui, le critre de ressources nexclut que 25% des mnages du bnfice du complment familial). Cette solution serait prfrable un versement des allocations familiales ds le premier enfant, coteuse et offrant un faible niveau de prestation - le ciblage du complment familial permettant damliorer le montant de la prestation ; cibl sur les 50% de familles ayant les ressources les plus faibles, pour un montant de 60 par enfant et par mois, ce complment familial tendu coterait environ 1,5 Md / an ; Crer une prestation complmentaire pour les enfants atteignant et dpassant 14 ans, sous
condition de ressources, ou majorer lars de faon significative pour les enfants de plus de 14 ans. Ces mesures pourraient tre solvabilises en ciblant mieux certaines prestations actuelles. Ainsi, lalignement du montant et du plafond de lallocation de base de la PAJE sur celui (actuel) du complment familial dgagerait une conomie suprieure un milliard deuros.
Mais leur ampleur et leur cot devront galement tre dfinis en fonction des choix retenus en matire fiscale, afin de rendre plus cohrente laide apporte aux familles par les outils fiscaux et sociaux.
Proposition 18 : indexer sur lvolution des salaires lallocation de rentre scolaire, lallocation de soutien familial et le complment familial. Proposition 19 : crer une prestation complmentaire pour les enfants de plus de 14 ans, sous condition de ressources, ou majorer lARS de faon significative pour les enfants de plus de 14 ans. Proposition 20 : unifier le montant et le plafond de ressources du complment familial et de lallocation de base de la PAJE ; en cas de remplacement du quotient familial par une rduction dimpt, accorder le complment familial ds le premier enfant et abaisser son plafond de ressources au niveau du revenu mdian des familles avec enfant.
SOUTENIR LES CHOIX CONJUGAUX ET LA PARENTALITE: QUELQUES PISTES DE

REFLEXION
MAINTENIR QUELQUES MOIS LE RSA PARENT ISOLE ET LALLOCATION DE SOUTIEN FAMILIAL

POUR ACCOMPAGNER LA REMISE EN COUPLE
La catgorie de parent isol a eu un succs fulgurant : peine cre, elle est reprise dans le nom du dispositif lallocation parent isol qui limpose alors dans le dbat public. Pourtant, cette catgorie reflte mal la ralit du vcu dune majorit de ces parents spars, bien plus souvent que veufs dsormais, qui assument plus ou moins quitablement lducation de leur enfant. En effet, le fait de se sparer ne provoque pas irrmdiablement lisolement, pas plus que labandon de lenfant par le parent non gardien . Par ailleurs, le caractre asexu du terme de parent ne doit pas faire oublier que ce sont 85% de mres qui soccupent principalement de lenfant, et que presque la totalit des bnficiaires de cette allocation sont des femmes. Comme nous lavons dj voqu, les difficults financires de ces foyers composs dune mre et de son enfant sont en grande
partie la consquence de la condition des femmes, et particulirement des mres, sur le march du travail. Il est vrai que la sparation a un cot : dmnager, payer deux loyers, acheter certaines affaires en double pour lenfant, assurer les trajets entre les deux domicilessont des charges spcifiques qui incombent aux familles spares, quelles aient recompos ou pas. De ce point de vue, mme si le beau-parent amne un nouveau revenu au sein du mnage, il nest pas illogique que les pouvoirs publics sassurent que ce surcot naffecte pas trop les familles spares en situation de prcarit, au moins pendant une priode de transition. Il est donc possible denvisager une sortie moins brutale du dispositif RSA socle major qui accompagnerait la remise en couple du parent clibataire. Cela pourrait se traduire par un maintien de la majoration pendant quelques mois40 puis par une diminution progressive de la majoration de RSA lie lisolement41. Le mme dispositif pourrait tre envisag pour lallocation de soutien familial. Une telle mesure se justifie dautant plus que certains parents semblent hsiter sautoriser une nouvelle vie conjugale pour des raisons financires. Sans quil soit vident de dnombrer ces parents, notons que 13% des parents isols (plus de 250 000 personnes) dclarent avoir une relation amoureuse stable mais tre contraints de vivre spars (pour des raisons professionnelles, financires,) 42.
Proposition 21 : maintenir la majoration de RSA lie lisolement pendant quelques mois suivant la remise en couple, puis la diminuer progressivement. Le mme dispositif pourrait tre envisag pour lallocation de soutien familial.
LIMITER LES CONFLITS RELATIFS AU VERSEMENT DE LA PENSION ALIMENTAIRE Lexercice de la coparentalit doit se traduire par le fait que chacun des deux parents veillent la satisfaction des besoins matriels de lenfant. Cette attention se concrtise dans le
Pendant une dure qui tmoignerait dune certaine stabilisation conjugale. Le cot de cette mesure nest pas chiffr. 42 Insee, enqute tude des relations familiales intergnrationnelles, 2005, in Insee Premire, N1195 juin 2008.
41
40
versement dune pension dont il convient de sassurer quil est systmatiquement effectu et quil recouvre effectivement les besoins de lenfant. Ce principe de coparentalit se heurte au fait que les parents sont aussi, voire dans certains cas avant tout, des ex-conjoints qui se sont spars parfois dans des conditions douloureuses. Aussi, lducation de lenfant, et particulirement ce qui relve des questions matrielles, est lobjet de tensions dautant plus fortes que les parents rglent par ce biais leurs diffrends dex-conjoints et quil y a ventuellement suspicion du parent qui verse la pension quant au fait que largent est bien destin lducation de lenfant. Afin de limiter les tensions au moment de la sparation et ensuite, il nous semble que la fixation dun barme clair et public pour valuer la pension serait de nature faciliter lacceptation par les deux parents de son montant. Partant du cot de lenfant, celui-ci serait partag entre les deux parents selon le ratio suivant :
Revenu de la mre x temps pass par lenfant chez la mre Revenu du pre x temps pass par lenfant chez le pre
Comme le cot de lenfant volue avec lge, il faudrait galement tablir les ges auxquels le montant doit tre recalcul43.
Proposition 22 : fixer un barme public et opposable des pensions alimentaires, dpendant des revenus de chaque parent et du temps pass chez chacun dentre eux.
Nous proposons titre indicatif, et en tenant compte de la construction des enfants et des adolescents largement adosse aux franchissements des classes : Montant 1 : jusqu lentre en CP Montant 2 : jusqu lentre au collge Montant 3 : jusquen 4me Montant 4 : jusqu 16 ans Montant 5 : Jusqu la majorit Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 71 / 77
43
RENFORCER LE SOUTIEN A LA PARENTALITE
Pour une meilleure coordination des acteurs institutionnels et associatifs de soutien la parentalit
Les acteurs du soutien la parentalit sont nombreux mais pas toujours bien identifis par les familles. Par ailleurs, leur action nest que faiblement coordonne. En novembre 2010 a justement t cr un comit national de soutien la parentalit qui est cens pallier ces faiblesses. Ce comit a notamment vocation avoir des antennes dpartementales. Ce dispositif sera efficace au moins si : Chaque dpartement se dote effectivement dun tel comit Ce comit intgre, entre autres, les lus locaux dont la dlgation concerne le soutien aux
familles Ce comit dcide de lensemble des subventions attribuer aux acteurs associatifs du
soutien la parentalit.
Proposition 23 : coordonner les dispositifs de soutien la parentalit dans le cadre de comits dpartementaux, dcidant de lensemble des subventions attribuer aux acteurs associatifs du soutien la parentalit.
Pour la cration dune filire de formation pluridisciplinaire aux mtiers du soutien la parentalit
Comme nous lvoquions dans le chapitre sur les enjeux, les parents sont aujourdhui confronts des discours plus ou moins normatifs sur la manire sont ils sont censs exercer leur rle de parent. Ces discours ne sont pas sans gravit et il est donc souhaitable que les pouvoirs publics sassurent de la lgitimit des acteurs prononcer ces discours.
En outre, les volutions du rle de parent que nous rappelions font que ceux-ci peuvent certains moment se ressentir le besoin de parler, de partager leur exprience, dtre soutenus Il existe donc un besoin de professionnels du soutien parentalit capables dengager la discussion avec les parents sans que leur parole soit surplombante et normative. Une telle aptitude et une telle responsabilit exigent une formation adquate. Cest la raison pour laquelle nous proposons de crer un cycle universitaire de niveau master de formation aux mtiers du soutien la parentalit, qui dispenserait des enseignements varis lintersection de la psychologie, de la sociologie, de la pdagogie, de la pdiatrie.
Proposition 24 : crer une filire de formation pluridisciplinaire aux mtiers du soutien la parentalit.
CONCLUSION
Promouvoir des congs mieux partags et mieux rmunrs lors de larrive dun enfant, dvelopper loffre daccueil des jeunes enfants, faciliter laccs des familles cette offre daccueil par la mise en place dun service public de la petite enfance et aider davantage les familles les plus modestes, telles sont les orientations proposes par ce rapport. Le constat des ingalits manifestes de la politique familiale actuelle qui aide plus les familles aises que les familles modestes par le truchement dun quotient familial largement proportionnel au revenu et devenu une exception franaise amne proposer des volutions fortes mais justes et justifies en matire fiscale. Pour autant, sil est ncessaire de dgager des marges de manuvre pour financer la mise en uvre ici et maintenant dun service public de la petite enfance notion fourre-tout tant quon ne dfinit pas prcisment ce quelle recouvre- la politique familiale redessine conserverait sa dimension universelle - pas de mise sous condition de ressources des allocations familiales - et la spcificit franaise du bonus au 3me enfant. Ce service public de la petite enfance aurait pour objectif daccueillir les deux tiers des enfants de 0-3 ans, soit un renversement par rapport la situation actuelle44. Il ne sagit toutefois pas de crer 850 000 places daccueil supplmentaires, mais 300 000, le rle dvolu laccueil ds 2 ans en cole maternelle tant central dans le dispositif imagin. Mettre lenfant et son intrt au cur de la politique familiale en facilitant laccs ds le plus jeune ge un accueil de qualit favorable lgalit des chances, favoriser un meilleur partage des tches ducatives entre hommes et femmes par une refonte du cong maternit et du cong parental, accrotre lquit des transferts pour lutter contre la pauvret des enfants, telles devraient tre les objectifs dune politique familiale forte mais rnove.
44
Plus de 60 % des enfants de cette tranche dge sont actuellement gards par un de leur parent, gnralement leur mre.
ANNEXE : DETAIL DES CHIFFRAGES

Dpenses nouvelles : Une meilleure indexation des prestations familiales : 250 M / an, soit 1,25Md en fin de mandature ; Une amlioration de lars pour les plus de 14 ans = 500 M ; La mise en place du SPPE : 6,5 Mds de dpenses brutes (hors investissement) ; La rforme du cong du jeune enfant : 2,7 Mds (4,9 Mds pour le nouveau cong, 2,2 Mds dconomies de suppression du CLCA).
Mesures dconomies : Quotient familial : gain net de 2,5 Mds , soit en transformant le QF en un crdit dimpt ou une prestation dun cot total rduit de 25% par rapport la situation actuelle, soit en le transformant en rduction dimpt dun cot total rduit de 40% par rapport la situation actuelle et en tendant le complment familial sous des conditions de ressources revues ds le premier enfant ; Quotient conjugal : gain net de 2,5 Mds par le passage un impt individualis avec rduction dimpt pour prise en compte des conjoints trs faibles ressources ; Alignement du montant et du plafond de ressources de lallocation de base de la PAJE sur le complment familial : 1 Md dconomies au bout de trois ans ; Fiscalisation des majorations de pensions, suppression du dispositif pour les nouveaux retraits, gel du niveau des majorations pour les bnficiaires. Gain immdiat de 750 M (IR), 450 M nets supplmentaires par an du fait du gel et de lextinction45. En 5 ans, le gain est de 3 Mds ; Le SPPE saccompagnerait dune rduction du soutien laccueil domicile (200 M) et le surcrot demploi permis par le SPPE pourrait dgager 4 Mds de recettes
La suppression du dispositif pour les nouveaux retraits et le gel des majorations roderaient le cot actuel (7,5 Mds ) de 6 7% par an (2 points de non-revalorisation et 4-5 points de baisse du nombre de bnficiaires). Le gain brut est de 500 M . Mais le gain fiscal rduit mesure que le dispositif steint, de 50 M, soit un gain net de 450 M par an. Projet 2012 Contribution n7 Politique familiale : les propositions de Terra Nova www.tnova.fr 75 / 77
45
sociales et fiscales supplmentaires et rduire de 500 M le cot de diverses prestations sous conditions de ressources.
Solde (en + les dpenses, en les recettes) : un solde ngatif est une conomie pour les finances publiques 2012 SPPE cong parental unifi* Autres mesures sur les prestations Fiscalit (option crdit dimpt) Paje Retraites Solde -0,3 -0,75 -0,8 -0,65 -1,2 -1,35 -1 -1,65 -1,9 -1 -2,1 -2,1 -1 -2,55 -2,3 -1 -3 -2,5 -1 -3,45 -2,7 -1 -3,9 -2,9 -5 -5 -5 -5 -5 -5 -5 -5 0,75 1 1,25 1,5 1,75 2 2,25 2,5 et 4,5 2013 4,5 2014 4,5 2015 4,5 2016 4,5 2017 4,5 2018 4,5 2019 4,5
* monte en charge progressive, mais on peut imaginer que le solde reste constant (les recettes sont censes apparaitre paralllement aux dpenses ; si on est prudents, on considre quelles apparaissent avec un peu de dcalage, et on accroit donc un peu la dpense nette chaque anne, par ex. De 500 M)
Il sagit dun cadrage global, dont le partage entre tat, scurit sociale et collectivits territoriales prciser et qui ne comprend pas les investissements ncessaires la mise en place du SPPE. Par ailleurs, il sagit dun scnario possible. Les marges dgages peuvent aussi tre utilises pour le SPPE ou le soutien aux familles dfavorises. Il faut toutefois souligner que ce cadrage comprend des conomies substantielles lies la suppression dun avantage familial de retraite.
TERRA NOVA
Terra Nova est un think tank progressiste indpendant ayant pour but de produire et diffuser des solutions politiques innovantes. Ne en 2008, Terra Nova se fixe trois objectifs prioritaires. Elle veut contribuer la rnovation intellectuelle et la modernisation des ides progressistes. Pour cela, elle produit des rapports et des essais, issus de ses groupes de travail pluridisciplinaires, et orients vers les propositions de politiques publiques. Elle produit de lexpertise sur les politiques publiques. Pour cela, elle publie quotidiennement des notes dactualit, signes de ses experts. Plus gnralement, Terra Nova souhaite contribuer lanimation du dbat dmocratique, la vie des ides, la recherche et lamlioration des politiques publiques. Elle prend part au dbat mdiatique et organise des vnements publics. Pour atteindre ces objectifs, Terra Nova mobilise un rseau intellectuel large. Son conseil d'orientation scientifique runit 100 personnalits intellectuelles de l'espace progressiste franais et europen. Son cabinet dexperts fait travailler prs de 1000 spcialistes issus du monde universitaire, de la fonction publique, de lentreprise et du monde associatif. Terra Nova s'intgre dans un rseau europen et international d'institutions progressistes. Ces partenariats permettent d'inscrire les travaux de Terra Nova dans une rflexion collective europenne et donnent accs aux politiques exprimentes hors de France. Terra Nova, enn, est un espace collectif et fdrateur. Elle constitue une plateforme ouverte tous ceux qui cherchent un lieu pour travailler sur le fond, au-del des courants et des partis, au service des ides progressistes et du dbat dmocratique. Elle travaille pour le collectif sans prendre part aux enjeux de leadership. Sa production est publique et disponible sur son site : www.tnova.fr

Rapport Politique Familiale - Terra Nova - Juillet 2011

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Rapport Politique Familiale - Terra Nova - Juillet 2011

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Projet 2012 Contribution n7

Ple Affaires sociales de Terra Nova et Guillaume MACHER, sociologue

ANNEXE : dtail des chiffrages ........................................................................................................... 75 Terra nova ............................................................................................................................................. 77

Mieux accueillir le jeune enfant, mieux accompagner ses parents :

TAT DES LIEUX UN EFFORT PUBLIC IMPORTANT

majeurs Dont Aide sociale lenfance De 1 6

UNE SEDIMENTATION DOBJECTIFS EN RENOUVELLEMENT3

Encourager ou soutenir la natalit en permettant aux personnes davoir le nombre

LE PROBLEME DE LACCUEIL DU JEUNE ENFANT

DES TRANSFERTS INEQUITABLES

21,46 12,41 2,21 1,26 5,58

16,72 0,65 4,3 1,64 1,53 4,46 4,14

UN SYSTEME ANTI-REDISTRIBUTIF DU FAIT DU MODE DE CALCUL DE LIMPOT SUR

Deux parents gagnant 13000 (SMIC)

Deux parents gagnant 50000 (3,80 SMIC)

Avantage par enfant en plus en et en % du revenu du mnage

Jusquau deuxime enfant Troisime enfant Quatrime enfant

Avantage total pour une famille de 4 enfants, en et en % du revenu du mnage

Graphique 1 : Distribution des gains limposition commune

Centiles de gains l'imposition commune

ENJEUX IDENTIFIER LES BESOINS NON SATISFAITS ET DEFINIR LES OBJECTIFS

Favoriser ces tendances se traduit par un ensemble dobjectifs politiques explicites.

SOUTENIR LES CHOIX CONJUGAUX ET FAMILIAUX, QUELS QUILS SOIENT

ACCOMPAGNER LES PARENTS DANS LEXERCICE DE LEUR PARENTALITE

ARTICULER CES OBJECTIFS AVEC CEUX DES POLITIQUES SOCIALES

QUELQUES PROPOSITIONS PROGRESSISTES :

traditionnellement dans la politique du troisime enfant . Ce caractre progressif peut tre

PROMOUVOIR LACTIVITE DES MERES ET AMELIORER LA QUALITE DE LACCUEIL

LE SERVICE PUBLIC DE LA PETITE ENFANCE, ICI ET MAINTENANT

du service, gestion de loffre ?

Premire question : quelle cible ?

Deuxime question : quelle offre ?

Troisime question : quelle rgulation de loffre ?

Dune planification visant assurer ladquation offre / demande, notamment sa bonne

Du point de vue des professionnels, le respect des conditions de disponibilit et de tarif

laccueil du jeune enfant.

Quatrime question : quel mode de solvabilisation ?

de ressources (conomie de 500 millions).

Cinquime question : qui fait quoi ?

LA REFORME DU CONGE PARENTAL

un partage trop ingalitaire du cong ;

RENDRE LES TRANSFERTS PLUS EQUITABLES

Cette orientation a t privilgie par la CFDT.

Faut-il distinguer en fonction de lge, en prvoyant un avantage renforc partir de 14 il

Ingalits maintenues jusquau plafond

units de consommation Insee

Pour le quotient conjugal, trois options sont envisageables :

DES PRESTATIONS FAMILIALES MIEUX CIBLEES

SOUTENIR LES CHOIX CONJUGAUX ET LA PARENTALITE: QUELQUES PISTES DE

MAINTENIR QUELQUES MOIS LE RSA PARENT ISOLE ET LALLOCATION DE SOUTIEN FAMILIAL

RENFORCER LE SOUTIEN A LA PARENTALITE

ANNEXE : DETAIL DES CHIFFRAGES

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