Universidad de Buenos Aires Facultad de Ciencias Sociales Carrera de Ciencias de la Comunicacin

ACCESO Y PARTICIPACIN EN EL NUEVO SIGLO. LIMITACIONES DE LA POLTICA, CONDICIONAMIENTOS DE LOS CONGLOMERADOS.

Diego ROSSI 1 Marzo 2006 Introduccin
Acceso y participacin fueron conceptos acuados dentro de los estudios de la sociopoltica de las comunicaciones a mediados de la dcada de 1970, por investigadores que buscaban indicadores para precisar el estado de la democratizacin de la comunicacin dentro de un pas determinado. Siguiendo la evolucin del uso de ambos conceptos ms all de las Polticas Nacionales de Comunicacin contenidistas, stos resultan referencias actuales que condensan tensiones sociales no resueltas en el campo de las polticas de comunicacin y de la regulacin estatal en sus distintos niveles de gobierno. A lo largo del presente trabajo, alertaremos sobre las argumentaciones que basadas en el optimismo difusionista, subsumen las cuestiones ligadas a la participacin como un complemento formal de una estrategia para la maximizacin del acceso tecnolgico. El despliegue de las polticas neoliberales an las que intentaron plasmar una tercera va pseudoprogresista-, coadyuv a la erosin de las capacidades polticas de los Estados nacionales, quienes referencian los contenidos de su agenda a entes supranacionales como la Unn Internacional de Telecomunicaciones, la Organizacin Mundial de Comercio o la propia Unin Europea. Estas organizaciones en el mejor de los casos intentan disimular sus posicionamientos acordes con los principales conglomerados de cada sector, por cuanto el
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Este trabajo actualiza Precisiones sobre acceso y participacin en la comunicacin masiva, producido por el autor en agosto de 2000, como complemento de tericos de la ctedra de Polticas y Planificacin de la Comunicacin, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Se agradece la colaboracin de Pablo Hernndez, Diego De Charras y Eugenia Mitchelstein en el aporte y discusin de perspectivas sobre el tema.

discurso de maximizacin del acceso como va para terminar con la exclusin social y la marginacin se torna en un inoperante lugar comn en correlato con el proyecto de la Sociedad de la Informacin 2. En la Argentina, los desarrollos de inversiones y tecnologas hacia un modelo denominado de convergencia de servicios entre los clsicos sectores de la radiodifusin y las telecomunicaciones se estn potenciando, luego del sacudn econmico-financiero del default y la crisis con eclosin en 2001-2002, y el posterior reordenamiento de los actores econmicos que se reacomodaron en espacios oligoplicos o monoplicos. Esto queda en evidencia a travs del desarrollo de redes con mayor ancho de banda y capacidad de conmutacin interactiva de datos a cargo de las empresas de telecomunicaciones y de los licenciatarios de cables, adems de la creciente oferta de servicios que hibridan contenidos audiovisuales digitalizados en redes de telefona, TV por cable o Internet, en variantes ms o menos sofisticadas para potenciales nichos de mercado. Desde el campo normativo, sin embargo, persisten disposiciones legales que intentan sostener desarrollos en paralelo. Analizando el decreto 746/00 de desregulacin de las telecomunicaciones, y por otra parte el proyecto de ley de radiodifusin presentado por el Comit Federal de Radiodifusin (COMFER) en agosto de 2000, ms la modificacin efectuada en 2005 al artculo 45 de la Ley de Radiodifusin, se observa que los nuevos diseos normativos contemplan la existencia de procesos de convergencia, intentan equilibrar las presiones cruzadas por quines pueden entrar en el negocio, pero en ningn caso se adentran a romper las lgicas que han posibilitado amplios mrgenes de maniobra a los principales actores empresariales. En nuestro pas, la escandalosa falta de implementacin del Fondo de Servicio Universal para la telefona bsica y celular, sumado a la interpelacin de los usuarios como meros consumidores (por cierto, con derechos para el consumo, como la exigencia de un servicio sin interrupciones, de calidad y tarifas razonables), y la incapacidad para articular un debate actual respecto las condiciones del servicio de radiodifusin y los condicionamientos para la futura gestin de servicios audiovisuales interactivos, engordan las deudas polticas y sociales. Mientras tanto, los funcionarios de turno intentan explicar los aportes y condicionamientos a una visin de Sociedad de la Informacin por parte de las empresas lderes, que gozan de mrgenes de ganancias asegurados, deudas refinanciadas y servicios comerciales en pseudo-competencia, garantizados por las regulaciones pblicas.

Sobre esta mirada, profundizar en Pasquali, Antonio (2002), Becerra, Martn (2003), y Ford, Anibal (2001), entre otros.

Medios y sociedad Recordemos, siguiendo a Graziano (1986), que para efectuar un anlisis crtico de la situacin del acceso y de la participacin en un entorno comunicacional, es menester haber efectuado previamente un relevamiento del mapa audiovisual y de telecomunicaciones, analizar su relacin con el sistema poltico imperante 3 y las formas de organizacin social que se manifiestan en el contexto nacional y supra-nacional. Tomando el desarrollo conceptual de la segunda mitad de la dcada del 70, partimos de establecer al acceso y a la participacin como indicadores fundamentales del grado de democratizacin de los medios 4, y de su nivel de articulacin con la poblacin. El germen de ambos conceptos se encuentra presente en la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre (art. 19) aprobada por las Naciones Unidas en 1948. Las definiciones elaboradas en un encuentro de la UNESCO en Belgrado en 1977, clasifican al acceso en dos niveles: a) el de la eleccin del material, y b) el de la retroaccin. La participacin, por su parte, puede analizarse segn tres niveles: a) la intervencin de la poblacin en la produccin de los mensajes, b) la intervencin en la toma de decisiones, y c) la contribucin para la formulacin de planes y polticas de comunicacin masiva 5. De esta manera, se establece un escalonamiento progresivo en las posibilidades de los ciudadanos para la recepcin y la gestin de los medios de comunicacin masivos (del acceso hacia la participacin, llegando a un nivel ideal de autogestin) para el logro de un pleno derecho a la informacin.

Acceso
Siguiendo a las definiciones establecidas por la UNESCO, el primer nivel del acceso est dado por la eleccin. En tal sentido, el ideal de acceso se plasmar con la constitucin
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Una aclaracin terminolgica: de acuerdo con Aguilar Villanueva (1984) entendemos por sistema poltico al "conjunto articulado de relaciones de poder existentes en una sociedad estatalizada, que estn en el origen de la institucionalizacin jurdica del poder, y que hacen normal y pblicamente referencia a lo jurdico para ratificar su correlacin de fuerzas favorable".
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La democratizacin de la comunicacin definida como "el proceso mediante el cual 1) el individuo pasa a ser un elemento activo y no un simple objeto de la comunicacin; 2) aumenta constantemente la variedad de los mensajes intercambiados; 3) aumenta tambin el grado y la calidad de la representacin social en la comunicacin". En Mac Bride, S. y otros (1987; p. 289).
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Acces, Participation and Self-management, informe del encuentro organizado por la UNESCO en Belgrado en 1977, citado por Oriol Costa, Pere (1986).

de una trama de soportes masivos en la que cualquier habitante pueda elegir entre diversas formas de comunicacin. En materia de radiodifusin, el derecho a recibir informacin est en primer instancia contemplado por la maximizacin de cobertura del servicio de radio o TV: que en cualquier punto de un territorio determinado pueda recibirse al menos una seal audiovisual. Histricamente, los medios estatales -con una concepcin de servicio pblico- tomaron para s esta tarea 6. En los pases con modelos de comunicacin masiva basados en la lgica comercial, el sector privado careci de inters en establecer esta primera forma de acceso: segn su mirada las zonas de bajo poder adquisitivo no tenan razn de ser cubiertas 7. Con la subida al satlite de las seales de radio y de televisin privadas y pblicas (generalizada a principios de los 90 en Amrica Latina), este primer nivel de acceso estara virtualmente cubierto en casi todo el mundo. Sin embargo, atendiendo a las particularidades de las minoras tnicas, y a la poblacin rural dispersa, razones de ndole idiomtica (no todos hablan las lenguas oficiales) y econmica (no todos disponen de pequeas antenas parablicas o equipos necesarios para bajar las seales, si es que stas no estn codificadas), hacen suponer que an ms all del 2000 existan grupos poblacionales excluidos de la posibilidad de recibir radio y TV. Una vez conseguida la cobertura total del territorio por alguna emisin de radiodifusin, el segundo paso en la potenciacin del acceso consiste en brindar la mayor cantidad de ofertas diferentes al receptor de los servicios. Esta diversificacin de la oferta meditica fue (y contina siendo) el leit-motiv de los sistemas competitivos basados en lgicas comerciales (modelo norteamericano), lo cual en teora garantizara una amplia variedad del nmero de emisoras o seales de radiodifusin. Sin embargo, cabe aclarar que pese a las legislaciones antimonoplicas vigentes en los diversos pases, desde la dcada del 30 se registran tendencias a la concentracin tanto en produccin como en distribucin audiovisual que reducen la variedad de las ofertas. Asimismo, la forma de programacin impuesta por la lgica comercial conlleva limitaciones ms o menos evidentes para las posibilidades de eleccin del receptor.
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Aunque con superficies relativamente pequeas, los pases europeos destacan el cumplimiento de este primer nivel de acceso. El Ministro de Transporte, Turismo y Comunicaciones espaol (1994) expres que "la obligatoriedad de cubrir el 100% de la geografa nacional para garantizar que en cualquier punto de nuestro territorio se pueda contar, por lo menos, con una fuente de informacin y de esparcimiento de carcter nacional, obliga a costes extra a los que no se ve en ningn caso sometido otro medio de comunicacin que desarrolle sus actividades con criterio de empresa privada". En Argentina, an siendo incompleta, esta tarea fue llevada adelante por ATC (hoy Canal 7, el nico canal estatal que debera tener alcance nacional). 7 Por ello, en ocasiones algunos dirigentes del sector privado-comercial plantean que el acceso no debera referise a la maximizacin de la cobertura territorial, sino al aumento del ndice del parque receptor por habitante.

En los pases europeos de servicio pblico, la diversificacin de la oferta meditica se comenz a materializar con la constitucin de los segundos canales pblicos de TV (al igual que los primeros, de alcance nacional), y posteriormente con el establecimiento de los canales regionales. Cabe aclarar que las formas de programacin complementaria de las emisoras de servicio pblico potenciaron durante aos una mayor oferta temtica al receptor, pese al nmero limitado de los canales utilizados. A partir de la ruptura del monopolio pblico en los distintos pases europeos, el panorama de los canales de difusin audiovisuales se fue complejizando cada vez ms, asemejndose actualmente a los patrones de acceso descriptos para los pases basados en lgicas de inters pblico predominantemente comercial. Nuevas tecnologas: ms variedad de eleccin en reas solventes, menos gratuidad Con el desarrollo de las tecnologas que permitieron la distribucin de programaciones de diversas partes del mundo a travs del satlite, tibiamente durante la dcada de 1980 y en forma acelerada durante los 90, se multiplicaron para el receptor las posibilidades de recibir distintos medios de comunicacin audiovisual, por medio de la televisin satelital de difusin directa, o bien por los servicios de televisin por cable. Por otra parte, el abaratamiento de los equipos transmisores llev en numerosos pases a un aumento de las estaciones de radio FM y TV abierta de baja potencia, que proveen programaciones ligadas mayormente al mbito local de recepcin 8. Pero mientras aumentaba la cantidad de emisoras, tambin se consolidaba el pasaje del centro estratgico de la industria cultural, desde la produccin hacia la distribucin. Toda nueva forma de distribucin masiva de contenidos audiovisuales fue orientada en primer lugar a la demanda solvente (servicios plus arancelados), para luego ir abaratndose y derramar hacia capas inferiores de la pirmide del consumo. En los 90, crecern formidablemente los costos de los derechos de emisin, aumentando la segmentacin en la oferta meditica, segn las posibilidades de compra de los receptores/consumidores 9. Es decir que, con la aparicin de nuevas lgicas y tecnologas adecuadas de distribucin de contenidos, el incremento en las posibilidades de acceso no result igualitario, sino que gener mayores brechas en las capacidades de recibir informacin y entretenimiento. El desarrollo de servicios de TV por cable, por ejemplo, se efectu a travs de abonos, que en la actualidad ofrecen distintas opciones a los clientes del servicio -abono bsico, abono premium, pay-per view y abonos especiales (adems del doble o triple play con Internet que veremos ms adelante)-.
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De acuerdo al pas, estas emisoras conformaron distintas tendencias y estilos: comunitarias, alternativas, abiertas, etc. 9 Mayor desarrollo de este tema en Azpillaga P. Y otros (2000) pg. 38.

Si bien el agigantamiento de la brecha en servicios audiovisuales se patentiz en las provincias del interior del pas (uno o quizs dos canales de TV abierta vs. cincuenta seales de TV por cable, o ms en servicios de TV satelital con distintos grados de codificacin), no hubo cuestionamientos pblicos. El mayor conflicto respecto de la disponibilidad de audiovisual para todos surgi y se hizo visible como cuestin de Estado cuando afect al otrora sagrado derecho de los argentinos de ver en directo a su seleccin de ftbol 10. Treinta segundos de fama, o la posibilidad de ser publicado Otro nivel ms sofisticado del acceso es la retroaccin: la posibilidad de interaccin entre los productores y receptores de los programas, la intervencin directa del pblico en la transmisin de los programas, y el derecho del pblico a formular comentarios y crticas. Respecto de la interaccin entre los productores y receptores de los programas, y de la intervencin del pblico en la transmisin de los programas, no deberan confundirse estas formas de maximizacin del acceso con el primer nivel de la participacin, especialmente en nuestro pas, donde la muletilla de "programacin participativa" se aplica indiscriminadamente a diversas producciones que incluyen a gente "no famosa" en el ter o la pantalla. Si bien los aportes de las teoras comunicacionales basadas en la recepcin indican la existencia de diversas resemantizaciones que haran difcil establecer cul es el rol que juega la "gente comn" dentro de las programaciones de la radiodifusin, podemos sostener que se habla de retroaccin en el acceso cuando la presencia de personas en tribunas, juegos, paneles, entrevistas, es pasiva o est enmarcada dentro de reglas impuestas por el emisor. Ser participacin, en cambio, la presencia activa y orgnica de personas o representantes de distintos sectores polticos, culturales o sociales, en espacios autnomos de comunicacin social de gestin estatal, pblica o privada. El derecho de los individuos a exponer sus puntos de vista en las programaciones de radiodifusin se encuentra reglamentado de diferentes formas de acuerdo a las caractersticas de cada sistema nacional de medios. En los Estados Unidos, por ejemplo, dentro de un sistema de medios competitivo con primaca de la iniciativa privada comercial, el Congreso dispuso desde 1934 la "equalopportunities rule", que establece que en tiempos de campaa electoral una emisora no puede
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Mientras durante los 90, por decreto presidencial se intervino en la forma de comercializacin de los derechos de emisin de importantes partidos para garantizar su libre recepcin (eliminatorias y Mundiales 1994 y 1998), ya en el 2000 pocos legisladores atinaron a oponerse a la AFA y la empresa Torneos y Competencias, ante los derechos adquiridos para la transmisin arancelada en directo de ciertos partidos de las eliminatorias y del Mundial 2002, resignando el ltimo bastin por la igualdad de recepcin (o de consumo), que ya era cotidianamente ignorada en otros rubros por la lgica comercial del sistema de medios masivos en Argentina.

negarse a dar o vender a un candidato un tiempo de antena similar al que ha dado o vendido a otro (se excluye de esta regla a los programas informativos). Entre 1949 y 1987, la FCC -organismo de contralor estadounidense- haba establecido para la radiodifusin una "fairness doctrine" o doctrina de lo justo consistente en que los medios dediquen un porcentaje de su programacin a temas controvertidos de inters pblico, con la obligatoriedad de ofrecer distintos puntos de vista sobre los mismos. Esta medida conllevaba una suerte de "derecho a rplica" para los oyentes y espectadores, quienes en caso de ser atacados podan acceder en forma gratuita al mismo medio para contestar. Desde las empresas de broadcasting, y ciertos sectores polticos preferentemente ligados al establishment, se argumentaba sobre un pernicioso efecto congelante en los contenidos por la amenaza de la intervencin gubernamental. Reforzada su oposicin por fallos de la Corte Suprema estadounidense, la fairness doctrine dej de aplicarse, aunque an existen grupos que pretenden reflotarla, en vista de la concentracin de la propiedad de medios y la virtual exclusin de puntos de vista de minoras raciales y culturales 11. Numerosos pases cuentan con emisoras de radio y TV que han dispuesto ombudsman o defensores del pblico, para canalizar la recepcin y el anlisis de los comentarios, quejas, sugerencias y cuestionamientos de personas que se sienten afectadas por los contenidos emitidos. Las corporaciones pblicas de radio y TV canadienses (CBC) o britnicas (BBC), son ejemplos de estas prcticas, aunque tambin existen emisoras de carcter privado comercial que incorporaron este mecanismo de control de calidad y mesa de reclamos respectos de lo emitido. La retroaccin asumida como circunstancia obligante para el radiodifusor se encuentra plasmada en las legislaciones que consagran el derecho de rplica o de respuesta. Si bien el marco legal vara de acuerdo a cada pas que lo haya puesto en vigencia, en general el derecho a respuesta prospera cuando se trata de recursos presentados por haberse publicado informaciones inexactas o agraviantes.
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Para mayor informacin sobre las tradiciones de regulacin de la programacin en Estados Unidos, ver Bertrand, C.: La televisin en Estados Unidos Qu nos puede ensear?, Ed Rialp, Madrid, 1992 y Meier, M.: Regulacin y control de la radiodifusin en los Estados Unidos (en Anexos de "Radiodifusin", EUDEBA, Buenos Aires, 1987). Sobre la fairness doctrine, ver The Wisdom Fund: Broadcasting Fairness Doctrine Promised Balanced Coverage, en www.twf.org/News/Y1997/Fairness.html; y Spiceland, David: The Fairness Doctrine, the Chilling Effect and Television Editorials, en http://www.acs.appstate.edu/~spicelnd/fairdoc.htm .
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El tema no ser desarrollado con mayor profundidad en este trabajo. Cabe sealar que si bien Argentina ratific el Pacto de San Jos de Costa Rica Ley 23.054 de 1984-, la jurisprudencia no siempre acompa la aplicacin de este derecho a respuesta. Entre tantos otras publicaciones, ver Loreti (1995).

Telecomunicaciones: acceso y servicio universal Los conceptos de servicio universal y acceso universal orientados a las telecomunicaciones nacieron en los Estados Unidos y fueron adaptados con algunos matices en todo el mundo. Sin embargo, debido al rpido avance de la tecnologa y la reciente proliferacin de nuevos servicios, se establecieron diferencias terminolgicas, asociadas principalmente a los niveles de penetracin y al desarrollo econmico de cada pas. El acceso universal consiste en garantizar por medio de la red pblica, la disponibilidad de al menos un servicio bsico de telecomunicaciones (viva voz) en cualquier hogar, y constituye la definicin que ms se ajust a las decisiones de polticas de accesibilidad en los pases en desarrollo, en donde la penetracin telefnica rural es baja y debi garantizarse va telfonos pblicos o locutorios. Sobre esta base, el servicio universal es un concepto ms obligante para los prestadores, asociado al nivel y la calidad de servicios accesibles que debera proveer la red pblica, incluidas prestaciones avanzadas. Los primeros parmetros de servicio universal fueron generados por pases con mayores franjas de poblacin con solvencia econmica y un alto nivel de penetracin de los servicios bsicos. As definidos ambos conceptos, se puede considerar al acceso universal como un acercamiento previo y necesario hacia el servicio universal. Desde el punto de vista social, garantizar un servicio universal permite la comunicacin con otras localidades, reduce el aislamiento de las poblaciones, especialmente de aquellas de menores ingresos, y disminuye la migracin a las ciudades. Asimismo, contribuye a una mejor educacin y facilita el acceso de la poblacin de menores recursos a servicios de informacin. Desde una perspectiva econmica, el servicio universal mejora la eficiencia de los mercados regionales y nacionales, pues contribuye a diversificar la estructura productiva de las comunidades y promueve el comercio fuera de ellas. De otro lado, disminuye el gasto en comunicaciones de los nuevos abonados y dinamiza al sistema en su conjunto, pues cada vez que un nuevo abonado se integra a la red pblica de telecomunicaciones permite que los dems abonados se comuniquen con l. Ms recientemente, el servicio universal se defini como el derecho de todo ciudadano a acceder al servicio bsico de telecomunicaciones en las mismas condiciones que quienes ya cuentan con l. Los operadores telefnicos deben atender dicha demanda bajo las mismas condiciones de servicios y tarifas, llegndose en algunos casos a establecer plazos para la instalacin de lneas en zonas remotas (cobertura geogrfica), y a proporcionar servicios de telecomunicaciones econmicamente accesibles a los usuarios de bajos ingresos (dimensin de equidad distributiva). Tambin se estipula que el servicio sea fsica y econmicamente accesible a los usuarios minusvlidos o discapacitados fsicos (dimensin de igualdad material fsica). Por lo tanto, el concepto de servicio universal, est basado en tres

dimensiones (equidad distributiva, cobertura geogrfica e igualdad material fsica) y el nfasis relativo que se asigne a cada una de ellas define la orientacin de la poltica de telecomunicaciones en cada pas. La definicin ms corriente a nivel internacional actualmente referencia al servicio universal como el acceso de virtualmente todos los ciudadanos a la red inteligente y a un paquete de servicios esenciales que incluyen, servicios de touch-tone, emergencias, informacin pblica, llamadas de larga distancia subsidiadas para personas con bajos ingresos, tarifas de precio razonable, y conectividad preferencial para entidades educativas y bibliotecas 13. En Argentina, el Plan de Liberalizacin de las Telecomunicaciones, presentado por la Secretara de Comunicaciones de la Nacin en 1998 prevea la prestacin de servicio universal con acceso social equitativo (bibliotecas y escuelas, telemedicina para hospitales pblicos, telfonos pblicos y semipblicos en reas rurales y barrios pobres y comunicaciones especiales para discapacitados, financiados por la industria de las telecomunicaciones). Esta cuestin volvi a sostenerse a travs del decreto 764 del ao 2000, en el marco de la desmonopolizacin y liberalizacin de los servicios. De acuerdo a la norma, la Secretara de Comunicaciones, deba constituir un fondo solidario integrado por el 1% de la facturacin de todas las telefnicas prestadoras de servicios para subsidiar el funcionamiento de redes en reas de baja densidad poblacional o no rentables. Las telefnicas ya existentes solicitaban incrementar los subsidios de este fondo, sin considerar el valor de la capilaridad (abonados marginales en trminos econmicos -jubilados, pobres, rurales-), que enriqueceran la red por su nmero y permitiran contar con ms trfico, aunque sea por llamadas entrantes. Pero hoy en nuestro pas, mientras en las grandes ciudades con densidad de poblacin y demanda de servicios se desarrollan distintas alternativas de banda ancha para servicios en convergencia, en algunas zonas del interior del pas, por caso, an no es posible una conexin razonable a Internet por va telefnica o inalmbrica. De no instrumentar el Estado nacional este Fondo de Servicio Universal inexplicadamente demorado (!), esta disparidad slo se resolver al paso que marcan los proveedores, o bien con los distorsivos atajos de la explosin del consumo de telefona celular (tngase en cuenta que los usos del telfono ya no se rige por la lgica del hogar, sino por la persona que porta la lnea) 14.
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Para profundizar sobre este tema, ver: Connecting the Globe: A regulators guide to building a global information community, FCC, Estados Unidos, 1999, en http://www.fcc.gov/connectglobe. Tambin: Acceso Universal. Informe sobre el desarrollo mundial de las telecomunicaciones, UIT, Ginebra, 1998; Developing Policies for Universal Service y Indicators for Universal Access, papers presentados por M. Minges en el ITU/BDT Workshop on Telecommunication Reform, Botswana, mayo 1999 (disponibles en Internet 14 Siguiendo a Hernndez, P. y otros (2000), el decreto 764/00 estableca que las reas no rentables, donde ningn operador quiera prestar el servicio, sern licitadas entre todas las empresas: ser para la que pida el subsidio ms bajo. La situacin se resolvi sencillamente: al no haber Fondo de Servicio Universal, no hay subsidios... por ende no hay inversin de telefona fija en reas no rentables.

Participacin En cuanto a la participacin, considerando las actuales concepciones de la representacin poltica con las prcticas ms o menos globalizadas de la democracia liberal, precisaremos definiciones que permitan mensurar los avances o retrocesos que se dieron en las formas de tomar decisiones sobre los contenidos transmitidos, las articulaciones de los sistemas de comunicacin masiva, y las bases argumentales de legitimacin de estas decisiones. Recordemos los tres niveles de participacin definidos por la UNESCO: a) la intervencin de la poblacin en la produccin de los mensajes, b) la intervencin en la toma de decisiones, y c) la contribucin para la formulacin de planes y polticas de comunicacin masiva. Entendemos que para una aplicacin acabada del concepto de participacin, deben tenerse en cuenta las formas de representacin presentes en el sistema poltico de la comunidad estudiada, las cuales -dentro de las sociedades occidentales contemporneaspueden ser agrupadas en al menos tres vertientes: * la delegacin de la voluntad poltica de los votantes dentro de un sistema de democracia representativa (partidos polticos), * la intervencin de los ciudadanos en organizaciones de distintos sectores de la sociedad civil (trabajadores, movimientos sociales, asociaciones vecinales de fomento, deportivas o culturales, oyentes y televidentes, otras ONGs, grupos de accin pblica globalizados o vinculados por Internet, etc.), o * la concurrencia de las personas a un mercado de la informacin y a una arena poltica, mensurable a travs del consumo y los sondeos de opinin pblica (oyentes, televidentes, etc. con un mnimo nivel de organizacin). Las dos primeras vertientes son sealadas por Moulin (1984) como necesarias para "vincular a la democracia con la construccin de una alternativa hegemnica". "Se hace necesario considerar a la democracia, en cuanto es organizacin social de la libertad poltica y de la soberana popular, como un campo de constitucin de sujetos mltiples". Extrapolando este pensamiento a la situacin meditica, podemos afirmar que si se promueve la intervencin de distintos sectores de la sociedad civil en los medios de radiodifusin, estaremos ms cerca de una "multiplicidad que permite la manifestacin de la totalidad de los conflictos, expresiones de masas y universos culturales que pueblan la sociedad" (Moulin: 1984). Pero en la prctica comunicacional de los pases basados en la economa de mercado, la tercer vertiente es potenciada como forma de representacin en el sistema. Si en el campo de la

sociopoltica el pensamiento liberal efecta, al decir de Roncagliolo (1983), una "doble reduccin de la democracia a la poltica y de sta al sufragio" para despolitizar conceptualmente a la sociedad civil, la economa y a los hombres concretos; en el campo de las comunicaciones la reduccin se lleva a cabo con la instalacin de la "democracia del consumo" y la "democracia de la informacin". As, el aumento de las posibilidades de acceso (a bienes informativos, de entretenimiento, de educacin), es presentado al ciudadano-consumidor como un aumento de su participacin en el sistema (de medios).

Crisis de representacin, desterritorializacin de la poltica

Desde el anlisis poltico, en las ltimas dcadas se identifican diferentes factores que transformaron las relaciones de representacin dominantes en la democracia de partidos de masas (forma de organizacin dentro de la cual surgieron y se desarrollaron los medios audiovisuales tradicionales), reconfigurando el rgimen de relaciones polticas que los agentes sociales sostienen entre s, con sus futuros y con sus respectivos gobiernos. Entre estos factores, podemos indicar: * debilitamiento de los lazos de confianza entre los ciudadanos y los partidos polticos y sus dirigentes; * retirada de la ciudadana del debate de lo pblico, y escaso surgimiento de dirigentes sociales o polticos no especializados en micropolticas; * menor atencin a programas partidarios de gobierno, hacindose hincapi en construcciones de imagen, personalidad y capacidad personal del candidato; * preferencia del ciudadano por metas polticas precisas, y bsqueda de influencia por diversos medios para lograrlas, pero sin ambicin de gobernar 15. Segn Manin (1992), se puede ver claramente en la transformacin actual una aproximacin a uno de los rasgos constitutivos del parlamentarismo clsico: el carcter personal de la relacin de representacin. No importaran tanto las filiaciones poltico-ideolgicas de un representante, como su trayectoria, personalidad y capacidad de gestin: esta percepcin, trasladada a las formas de participacin en la toma de decisiones de los medios masivos, fortalece la existencia de un calificado cuerpo de personalidades gerentes/asesores a cargo de instituciones pblicas de planificacin o gestin de medios, ms que de un organismo pluripartidario y multisectorial al estilo de los tradicionales entes de servicio pblico nacidos al calor del Estado de bienestar.

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Siguiendo a Claus Offe (1982): Los nuevos movimientos sociales (...) no exigen representacin sino autonoma. En pocas palabras, la lgica subyacente de estos movimientos es la lucha por la defensa de un territorio fisico y/o moral, cuya integridad es fundamentalmente no negociable para los activistas de estos movimientos.

Si la poltica es el lugar por excelencia de la eficacia simblica, accin que se ejerce por signos capaces de producir cosas sociales, y en particular grupos (Bourdieu: 1995), y actualmente estamos viviendo una fuerte secularizacin, con conductas utilitarias y la ausencia de legitimidades comprehensivas donde el discurso poltico pierde la capacidad de anclar la representacin simblica del orden social en la institucin, se vuelve imposible definir las fronteras y la autonoma de lo poltico (...), operando un proceso de restructuracin de los lmites entre lo privado y lo pblico, lo poltico y lo tcnico, el ciudadano y el consumidor. En este contexto, segn Perez y Rosemberg (1996), ms que la representacin, lo que entra en crisis es la escena que la haca posible y de la cual extraa el sentido de su rito. Al respecto, los medios de comunicacin de masas estn cumpliendo una funcin vital como mediadores en la desterritorializacin de la poltica. Con el objeto de propender a una re-legitimacin de sus acciones, los gobiernos a nivel nacional y local estn implementando algunas instancias para institucionalizar la intervencin de la poblacin en la opinin, control y evaluacin de la gestin. Intentando aplicar la nocin anglosajona de accountability (u obligacin de rendir cuentas de los actos pblicos, y de asumir responsabilidades ante los ciudadanos)
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, en diversas reas de trabajo de la

administracin pblica se evala la posibilidad de convocar a ruedas de consultas, audiencias pblicas, procesos de presupuestacin o planificaciones participativas con la comunidad, constitucin de comits interreas, etc.. Sin embargo, estas polticas de participacin a travs de la gestin gubernamental no han sido sistematizadas en materia de medios masivos de comunicacin pblicos en Argentina.

Niveles de participacin
El primer nivel de participacin sealado por los especialistas de la UNESCO, es el referido a la posibilidad de que el pblico, grupos o individuos produzcan programas, disponiendo de espacios de programacin para tal fin, y hasta de ayuda profesional y recursos tcnicos necesarios para hacerlos. En diversos pases europeos con radiodifusin de servicio pblico tambin estn ratificados legalmente los derechos de acceso y de antena para los distintos grupos sociales y polticos relevantes 17.

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Para profundizar esta cuestin, ver Levy, Evelyn: Control social y control de resultados: un balance de los argumentos y la experiencia reciente en Bresser Pereyra, L. y Cunill Grau, N.: Lo pblico no estatal en la reforma del Estado, Paids, Buenos Aires, 1998; o en ODonnell, Guillermo: Otra institucionalizacin, en Revista Agora N 5, Buenos Aires, 1996.
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Una aclaracin terminolgica: siguiendo con la lnea conceptual de la UNESCO y de tericos de la sociologa de las comunicaciones como Antonio Pasquali, consideramos pertinente incorporar como participacin a lo que la legislacin espaola y otros juristas denominan derecho de acceso (Loreti: 2005), as como a la normativa que garantiza la libertad o derecho de antena..

Probablemente, el caso ms interesante, producto de su peculiar historia meditica, sea el holands. La Fundacin de Emisoras Neerlandesas (NOS) y la Fundacin Neerlandesa de Programacin (NPS) son entidades pblicas creadas hace dcadas para coordinar la utilizacin del tiempo de antena garantizado por el Estado para que las sociedades o clubes de radiodifusin emitan programacin en horarios asignados de acuerdo a la cantidad de adherentes, y con la lnea editorial e ideolgica escogida por cada una de ellas. Pueden presentarse a este sistema organizaciones de radiodifusin (con criterios que pendulan entre lo comercial y lo cultural), asociaciones religiosas, sociedades educativas, partidos y movimientos polticos, y los Institutos pblicos para la Publicidad y de Radiodifusin 18. Corresponde tambin al primer nivel de participacin, la promocin de programacin variada generada por productoras independientes. Ejemplo de ello, en el Reino Unido han sido tanto la BBC como el Channel 4, que promueven y difunden una gran cantidad de producciones independientes, aumentando la cantidad, calidad y representatividad del material audiovisual. A travs de la clasificacin de la UNESCO, podemos identificar asimismo como participacin de primer grado a las experiencias de acceso comunitario. Para atender las necesidades comunicacionales y de expresin de minoras o grupos con escasa representacin en los canales tradicionales, en Brasil por ejemplo se gestion el canal TV da Gente. En este proyecto desde el Estado de San Pablo, participe la poblacin negra y la cultura afrobrasilea en producciones que muestran la diversidad tnica de la regin 19. En el Reino Unido, la BBC desde 1973 viene desarrollando programas seriales cuyo desarrollo est pautado y debatido por grupos de la comunidad (a partir del xito de la serie Open Doors, la BBC cre un Departamento de Programas Comunitarios). El Channel 4 durante los 80 financi movimientos de talleres, a partir de los cuales se produjeron importante cantidad de materiales, destacados tanto por el pblico como por la crtica. Sin embargo, durante los 90 estos proyectos no comerciales se restringieron por crecientes dificultades de financiamiento. El interesante esfuerzo por lograr mayor amplitud y representatividad en la pantalla a nivel nacional no tuvo su correlato en las licencias y regulaciones generadas a nivel local en el reino Unido, ya que de las 62 concesiones de canales de TV por cable, slo 23 establecieron servicios locales que facilitaran la participacin en produccin. Cabe sealar que las reglamentaciones ms recientes adoptaron la ideologa liberal de una supuesta neutralidad, lo cual en materia de contenidos forz posiciones de imparcialidad, operando como una forma

18

Oriol Costa, P.: op.cit., y material de divulgacin del Ministerio de Educacin, Cultura y Ciencia de los Pases Bajos. En www.minocw.nl.
19

Ver www.tvdagente.com.br.

de censura a la realizacin de todo tipo de programas inspirados en un punto de vista resuelto 20. Siguiendo la letra de la Constitucin, en Espaa la legislacin nacional y autonmica reglamenta los tiempos de programacin destinados en los medios de titularidad pblica a los "grupos polticos y sociales significativos" (derecho de acceso), a determinarse de acuerdo a su representatividad en las Instituciones Comunes, en los Territorios Histricos y en los Ayuntamientos locales, o a criterios de representacin sindical o empresarial y de inters social y cultural. Algunas Comunidades espaolas, como el Pas Vasco y Valencia, incluyeron una clusula que dispone que durante la difusin de debates parlamentarios este derecho debe ser proporcional a la representatividad de los grupos polticos en el Parlamento autonmico. Asimismo, las distintas legislaciones contemplan la existencia de espacios gratuitos para partidos polticos en instancias preelectorales 21. En Italia, la Ley de Reforma de la RAI de 1975 estableci la reserva de un tiempo no inferior al 5% de la programacin pblica para producciones realizadas por "los partidos y los grupos representados en el Parlamento, las organizaciones asociativas de las autonomas locales, los sindicatos nacionales, las confesiones religiosas, los movimientos polticos, los entes y las asociaciones polticas y culturales, las asociaciones naturales del movimiento cooperativo, los grupos tnicos y lingsticos y otros grupos de relevante inters social". La distribucin y el contralor de estos tiempos de antena se efecta a travs de una subcomisin parlamentaria. Retomando una lnea argumental esgrimida por Vern 22, tambin destacamos que la poltica estatal relacionada con la garanta de participacin en la produccin audiovisual no debe reducirse slo a la bsqueda de equidad en los tiempos de pantalla preelectorales, ni a la consideracin de un amplio abanico de grupos sociales relevantes. Para una radiodifusin de calidad, debe considerarse la necesidad de estos grupos de manejar los
20

En Nick Hunt: Fragmentacin en el control empresarial mundial, Videazimut, Reino Unido, 1994.

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Citamos a la Constitucin Espaola de 1978, art. 20 inc. 3) y normas de varias comunidades autonmicas. Sobre acceso y participacin el caso espaol, ver Rossi, D. y Reffle, V.: El sistema de medios en Espaa: del franquismo hasta la actualidad, UBA, mimeo, 1993. El Informe para la reforma de los Medios de Comunicacin de Titularidad del Estado, promovido por el Gobierno espaol en febrero de 2005, propone ms amplitud para este derecho de acceso: El reconocimiento de este derecho, cuya titularidad corresponde a los grupos sociales y polticos significativos, debe asegurar la presencia y expresin en RTVE de partidos polticos, organizaciones sindicales y empresariales, confesiones religiosas, asociaciones de consumidores o de inters amplio (ONG, benficas, culturales) y, en general, todo tipo de grupos ideolgicos con personalidad jurdica, de acuerdo con su peso objetivable en la sociedad espaola y en las emisiones de mbito geogrfico correspondientes a su implantacin real. Tal valoracin, proporcional al arraigo de cada organizacin, no debera, sin embargo, excluir ni minimizar hasta hacer irrelevante, la expresin de los grupos sociales que representan a minoras legtimas de la sociedad, en atencin al respeto al pluralismo de la comunidad, ni su posibilidad de hacer llegar sus voces a todos los ciudadanos. Esto supone la atencin a las diversas lenguas y culturas de Espaa, incluidas las minoritarias. 22 Vern, Eliseo: Interfaces. Sobre la democracia audiovisual evolucionada" en Ferry, Wolton y otros: El nuevo espacio pblico, Gedisa, Barcelona, 1992.

dispositivos de enunciacin y los recursos tecnolgicos adecuados (evitando de esta forma la esttica de lo despojado de las emisiones alternativas o el acartonamiento del discurso oficial que desde la poltica partidaria se torna harto manifiesta en las campaas). En numerosos pases de Amrica Latina, (y tambin en Espaa e Italia) las legislaciones han impedido histricamente que diversas organizaciones de la sociedad civil sean licenciatarias de medios audiovisuales, condicionando esta forma de participacin basada en que la poblacin produzca y/o decida sobre los mensajes a difundirse. Esta limitacin al derecho de antena viene siendo planteada a lo largo de las ltimas dos dcadas, por parte de organizaciones de productores independientes, movimientos sociales y cristianos e intelectuales ligados a emisoras no comerciales. Las conclusiones del Seminario Democratizar el Espectro Radioelctrico, (Pozo de Rosas, Venezuela, noviembre 1996), constituyen una clara expresin de estos grupos: Entendemos la libertad de expresin e informacin y su ejercicio como fundamento esencial de la democracia. Esto implica promover acciones jurdicas y marcos regulatorios que reconozcan y aseguren la democratizacin del espectro radioelctrico, el acceso y participacin sin discriminaciones para todos los sectores (estatal, comercial y no comercial), la transparencia en la informacin sobre la gestin y administracin del espectro y condiciones tcnicas razonables para el otorgamiento y operacin de los servicios de radio y televisin. Frente al surgimiento de emisoras de radio y televisin en manos de nuevos actores sociales (barriales, campesinas, sindicales, de mujeres, de indgenas, de jvenes, universitarias, de diferentes denominaciones religiosas, etc.) detectamos con preocupacin la existencia de una campaa que busca eliminar del espectro radioelctrico no solo a estos medios, sino tambin a los medianos y pequeos en un afn de monopolizar u oligopolizar la radiodifusin. Los participantes reafirman su decisin de seguir contribuyendo a la democratizacin del espectro radiolectrico sin excluir a nadie ni permitir medidas discriminatorias como el establecimiento de mximos de potencia o prohibiciones de publicidad que condenan a la asfixia financiera a los medios no comerciales. 23

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Seminario organizado por ALER (Asociacin Latinoamericana de Educacin Radiofnica), AMARC (Asociacin Mundial de Radios Comunitarias), CIESPAL (Centro de Estudios Superiores de Comunicacin para Amrica Latina UNESCO-), FELAFACS (Federacin Latinoamericana de Facultades de Comunicacin Social, FIP (Federacin Internacional de Periodistas), PROA (Asociacin Latinoamericana de Comunicacin Grupal), RNTC (Radio Nederland Training Centre), SCC (Asociacin Catlica Latinoamericana para la Radio, la Televisin y Medios Afines), Videazimut y la WACC (World Association for Christian Communication). Esta lnea argumental fue consonante con posteriores encuentros de similares organizaciones en Latinoamrica.

En Argentina, recin en setiembre de 2005, luego de un fallo de inconstitucionalidad generado por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin contra la ley 22.285 de radiodifusin 24, el Parlamento sancion las bases para consagrar el derecho de antena. La ley 26.053 ampli como licenciatario a toda "persona fsica o jurdica", en reemplazo del anterior trmino de "sociedad comercial" que figuraba en el artculo 45. Con el cambio, las cooperativas y otras organizaciones no gubernamentales fueron habilitadas para solicitar frecuencias de televisin, TV por cable y radio 25. De todas formas, pasarn varios aos para que este cambio normativo se traduzca en mayor diversidad de licenciatarios dentro del concentrado mapa de medios audiovisuales. En cuanto a la participacin en la toma de decisiones, sta se encuentra en mayor o menor medida pautada en la organizacin de los entes pblicos de los servicios de radiodifusin europeos. Por el contrario, en los sistemas basados en una lgica de inters pblico, el rol subsidiario del Estado como planificador desdibuja la intervencin de grupos sociales en los mbitos decisorios (como se ver en el PBS norteamericano), o directamente la ignora (sistemas de medios de Amrica Latina). En el sistema britnico, la participacin de segundo nivel se plasma a partir de la articulacin de programacin en base a peridicas audiencias pblicas en distintos puntos del Reino Unido, y la opinin de los Consejos Nacionales de Sistemas de Medios de Escocia, Gales e Irlanda del Norte, ms el Forum Nacional de Inglaterra (con 10 consejos regionales). Cada uno de estos Consejos est integrado por ms de diez miembros nominados en base a un sistema derivado de la tradicin poltica parlamentarista. En Espaa, existen dos instancias de representacin social para la toma de decisiones en Radio Televisin Espaola (RTVE). El Parlamento elige al Consejo de Administracin del
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Causa iniciada por la Asociacin Mutual Carlos Mugica, titular de FM La Ranchada de Crdoba, en coordinacin con la Cmara Argentina de Cooperativas, Mutuales y prestadores Comunitarios de Radiodifusin (CARCO) y el Foro Argentino de Radios Comunitarias (FARCO). La Corte sostuvo en su fallo que la Ley 22.285 "es arbitraria, al excluir de un modo absoluto, sin sustento en un criterio objetivo razonable, a determinadas personas jurdicas de la posibilidad de acceder a una licencia de radiodifusin, por no haberse constituido en una sociedad comercial, pues ello importa en definitiva una razonable limitacin al derecho a expresarse libremente y de asociarse o no hacerlo".
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Los legisladores, en clara alusin a los prestadores de telefona, establecieron que los licenciatarios no deben ser personas jurdicas prestadoras de un servicio pblico, y en el caso de que el solicitante "sea una persona jurdica sin fines de lucro prestadora de servicios pblicos" (cooperativas), la autoridad puede adjudicar la licencia cuando no exista en el rea primaria de cobertura otro licenciatario prestando de manera efectiva el servicio solicitado. La Asociacin Argentina de Televisin por Cable (ATVC) manifest su ferviente rechazo a la mdoficacin del art. 45 de la ley. Representantes del sector haban sealado en varias oportunidades que la entrada de las cooperativas de servicios pblicos y otros al cable "significaba la muerte de las PYMES y el nacimiento del monopolio de redes, de servicios y de ideas". Asimismo, la ATVC sostena que "las cooperativas y empresas de servicios pblicos representan un monopolio de hecho y de derecho, tiene renta de usuarios cautivos y poseen redes de distribucin que llegan a los mismos hogares donde presta servicios la TV por cable". Diario El Cronista, 18 de agosto de 2005.

Ente Pblico, pieza fundamental del mismo. El Consejo de Administracin de RTVE est compuesto por doce miembros elegidos por las dos cmaras legislativas entre "personas de relevantes mritos profesionales", y tiene, entre otras funciones, la fijacin de los planes de actividades del Ente, los principios bsicos de programacin y estrategias de las distintas sociedades que componen RTVE y la determinacin del porcentaje de horas de programacin destinadas a los grupos polticos y sociales significativos. En los Consejos Asesores de RNE y TVE intervienen 20 representantes: 5 por los trabajadores del Ente, 5 por el Instituto de Espaa "con mritos culturales", 5 por la administracin pblica designados por el gobierno, y 5 por las Comunidades Autonmicas. La funcin de los Consejos Asesores consiste en responder a los requerimientos del Consejo de Administracin sobre cuestiones de programacin. Por ltimo, los Consejos Asesores territoriales de RTVE son nombrados por los parlamentos de Comunidad Autonmica para asistir en cuanto a la toma de decisiones sobre programacin a la RTVE y descentralizacin del organismo. Cada uno de los entes pblicos de radiodifusin de las Comunidades Autonmicas dispone de un sistema de participacin en la toma decisiones similar al adoptado por el Estado Espaol. Tanto en el orden nacional como autonmico intervienen sendas Comisiones Parlamentarias, que ejercen el control de la actuacin de las sociedades del Ente pblico "de tal modo que no impida el funcionamiento de los medios". An con estos mecanismos de representacin, la plena participacin resulta un horizonte lejano. Numerosos autores han reseado la dificultad histrica que sufren los sistemas de servicio pblico para garantizar la independencia poltica de los entes pblicos de radiodifusin, y para respetar los derechos y preferencias de grupos minoritarios. En los Estados Unidos, por su parte, la televisin pblica se articula en el Public Broadcasting Service (PBS), creado en 1969 por la Corporation for Public Broadcasting (CPB) para asegurar la interconexin entre las emisoras no comerciales del pas (estaduales, municipales, universitarias o de asociaciones ciudadanas sin fines de lucro), distribuirles fondos federales y protegerlas de posibles presiones gubernamentales. El PBS coordina las voluntades en materia de programacin de las ms de 300 emisoras regionales o locales vinculadas a esta red cooperativa y distribuye programas financiados por patrocinadores varios (fundaciones, grandes empresas, universidades pblicas y privadas, televidentes a travs de subastas o colectas). La programacin de la red de emisoras pblicas norteamericana, por su calidad tiene buena reputacin entre los amantes de los documentales, programas educativos, culturales y de opinin (suplementando la tradicional carencia de este tipo de realizaciones en el aire de las emisoras comerciales), mientras que su rating no llega a inquietar a los grandes conglomerados privados 26. En materia de participacin en la toma de decisiones, esta constelacin de recursos permiten lograr una interesante variedad de contenidos, potenciado tambin a travs del
26

Bertrand, Claude-Jean: La televisin en Estados Unidos: qu nos puede ensear?, Ediciones Rialp, Madrid, 1992, pg. 162 y ss.

Consorcio de Emisoras Pblicas de Minoras 27, pero a la vez lican formas de representacin ciudadana, convirtindose en un mecanismo de distribucin de producciones independientes alejado del calor de los debates polticos y sociales. Un histrico quiebre de las caractersticas centralistas, autoritarias y progubernamentales de los medios en manos del Estado en Argentina, estuvo por producirse al sancionar ambas cmaras del Congreso Nacional por unanimidad la ley 25.208 de constitucin de RTA (Ente Radio y Televisin Argentina), en noviembre de 1999. La norma prevea una conformacin pluralista de la conduccin de RTA (integrada por ATC, Radio Nacional, y las emisoras integrantes del Servicio Oficial de Radiodifusin), con control parlamentario al estilo europeo. Sin embargo, el recientemente asumido gobierno de Fernando De La Ra vet la ley el 31 de diciembre del mismo ao, invocando razones de tcnica legislativa, inconveniencia de acumulacin de funciones en una Comisin Parlamentaria y carencia de recursos fiscales 28. Otra rea de participacin virgen en nuestro pas es la referida al establecimiento de modelos alternativos al sistema de calificacin del material audiovisual para radio y TV, y al control y eventual sancin de lo emitido. En cuanto a las calificaciones de pelculas, para las emisiones por TV abierta, actualmente el COMFER sigue lo dictaminado por el Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (INCAA), mientras que en TV por cable, los proveedores presentan declaraciones juradas con material y horarios a emitir. El resto de los gneros o producciones no tiene calificacin. Por su parte, la fiscalizacin y evaluacin de lo emitido es realizada por personal del COMFER aplicando los principios establecidos por la ley 22.285, y la expertise profesional de los evaluadores. Abrir un debate y posterior aplicacin de criterios de consenso- sobre los valores a promover, sancionar o prohibir en materia de contenidos (y la metodologa de hacerlo) sin duda sera una tarea ardua pero necesaria si se quiere hacer realidad la expresin poner al Estado al servicio del ciudadano 29.
27

Para el desarrollo y financiamiento de programacin de calidad y diversidad cultural, la Corporation for Public Broadcasting tambin selecciona y financia proyectos presentados por asociaciones de programacin de americanos nativos (indgenas), americanos asiticos, latinos, negros e isleos del pacfico, entre otras. Ver www.cpb.org/program/tv/mconsortia.
28

En agosto de 2000, tras varios meses de una programacin menos oficialista que lo acostumbrado hasta el momento, y con intentos culturalistas en Canal 7 y Radio Nacional, el Secretario de Cultura y Comunicacin de la Nacin anunci la fusin de Canal 7, Radio Nacional y Tlam en un Sistema Nacional de Medios, buscando una sinergia que eficientizara los pocos recursos disponibles... pero sin abrir el juego de una toma de decisiones en mbitos colegiados.
29

El Comit Federal de Radiodifusin (COMFER) haba sido incluido dentro de diez organismos de la administracin pblica nacional que desarrollaran el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano (Decreto 229/2000). Esta operatoria apuntaba a mejorar la relacin de las organizaciones pblicas con los clientes/ciudadanos de los servicios, potenciando su derecho a ser escuchados, informados, respetados y a recibir una respuesta o solucin (Programa carta Compromiso con el Ciudadano, Secretara de la Funcin Pblica de la Nacin/Vicepresidencia de la Nacin, mimeo, pg. 33, julio 2000).

Una mencin especial merecen los sistemas de veeduras y observatorios ciudadanos de medios de comunicacin, como formas de participacin social que se han desarrollado en pases como Mxico, Per, Brasil o Argentina y han logrado ciertas formas de articulacin con los poderes pblicos. Diversas organizaciones no gubernamentales, y agrupaciones o sindicatos vinculados a la actividad periodstica promueven estas estrategias de alerta sobre los procesos de concentracin y de promocin de iniciativas legislativas o polticas para sostener el derecho a la informacin y acciones de democratizacin de la comunicacin (VV.AA: 2003). El nivel ms alto de participacin de la poblacin, referente a la planificacin del sistema de radiodifusin, est estrechamente vinculado a la dinmica sociopoltica de cada Estado. En el caso europeo se encuentran cristalizaciones burocrticas producto de hegemonas polticas de la postguerra, mientras en el caso latinoamericano, resalta la carencia histrica de formas de planeamiento a largo plazo desde la esfera pblica y la falta de una sostenida participacin de sectores de la sociedad civil, en las distintas reas de la cosa pblica y especficamente en lo atinente a radiodifusin y nuevas tecnologas de informacin y comunicacin. Con el auge mundial de la desregulacin (re-regulacin) y las privatizaciones en la ltima dcada, sumado a una fuerte impronta del discurso y la prctica eficientistaeconomicista-tecnologista que tiende a neutralizar el debate ideolgico, los Estados nacionales han perdido autonoma de regulacin y control de los servicios. Tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo deben decidir (o no lo hacen) bajo la presin de fortsimos lobbies que condicionan las polticas al favorecimiento de uno, o el equilibrio siempre inestable entre los pocos grandes actores del concentrado mundo de las comunicaciones. Estos grupos, tienen prcticamente el monopolio de la investigacin y el desarrollo de tecnologas, sumado a una fuerte participacin en la industria audiovisual. Cabe agregar el creciente peso econmicofinanciero del sector en el sistema econmico nacional e internacional, para comprender las limitaciones a una poltica articulada desde la esfera pblica que contemple lgicas distintas al paradigma dominante. Para poner en prctica mecanismos de participacin en la planificacin general del audiovisual, tanto el Poder Ejecutivo como el Parlamento deben mantener una generosa bsqueda y reafirmacin de consensos a la hora de determinar polticas. Sin embargo, la vertiginosidad del desarrollo del sector atenta con los tiempos usualmente utilizados por los poderes pblicos. Nuevos modelos de gestin han incorporado mecanismos de consulta, no vinculantes, como la audiencia pblica. Si bien generalmente no se tuerce una lnea poltica a partir de estas reuniones, al menos se genera un mbito para la exposicin de opiniones divergentes.

Adems de abogar por la transparencia en la concesin, supervisin, regulacin y reversin del curso actual de los servicios audiovisuales, Pasquali (1995) y Graziano (1988) sealan la necesidad estratgica de articular los grandes objetivos de la programacin con las necesidades educativas, sanitarias, culturales y sociales de la poblacin. Que las polticas de la comunicacin masiva se articulen con otras polticas sectoriales de gobierno es una premisa tan sencilla en su enunciacin como compleja en su ejecucin. Internet, acceso y participacin El vertiginoso crecimiento de Internet se constituy al calor de tres factores fundamentales que operan sobre las tecnologas de la informacin y las comunicaciones: el poltico (una accin deliberada por parte de los pases ms desarrollados para establecer un nuevo marco de actuacin liberalizado en el sector de las telecomunicaciones), el tecnolgico (la eclosin de nuevas tecnologas que gener una cantidad insospechada de nuevos servicios digitales e interactivos circulando por las redes de telecomunicaciones), y el estratgico o de reorganizacin sectorial (la convergencia de varios sectores que venan funcionando separadamente: telecomunicaciones, informtica, medios de comunicacin, ocio, etc.). Coincidimos con Bolao (2000) en sealar que este desarrollo no altera a los procesos de dominacin poltica, explotacin econmica y reproduccin de la forma capitalista. Sin embargo, el aspecto ms interesante de Internet es su aspecto potencialmente democratizador de la informacin y promotor de una comunicacin horizontalizada, a partir de una interactividad que no deviene automticamente en igualitarismo, pero coloca a la orden del da la cuestin de la accin solidaria de la sociedad civil y de sus organizaciones en la bsqueda de un ordenamiento ms justo y de mayor autonoma en relacin con el capital y el Estado. 30 El informe de la Rand Corporation, "Universal Access to e-mail", publicado en noviembre de 1995, fue uno de los ms importantes disparadores del debate sobre acceso y participacin en la red de redes 31. En este informe se estableca que las llamadas tecnologas de la informacin y las comunicaciones pueden colaborar en la creacin o sustento de rganos de poder y de participacin ciudadana dentro de un orden democrtico. De todas formas, la construccin o el fortalecimiento de la democracia es obra de los ciudadanos en mltiples espacios: la Internet ayuda, pero no sustituye a los mecanismos hasta ahora convencionales para la creacin o modificacin de consensos en las sociedades modernas. Por otra parte, los espacios para la deliberacin y el intercambio sobre cuestiones de la poltica son minoritarios dentro de la Internet, cada vez ms explotada como soporte de emprendimientos comerciales de la ms diversa ndole (recreacin, ocio, sexo, informacin
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Bolao (2000), pg. 38. Publicado en http://www.rand.org/publications/MR/MR650/index.html.

especializada, vnculos sociales...). A pesar de su creciente masividad, la red, incluso en los pases en donde se encuentra mas extendida, no es un vehculo comn a todos los ciudadanos. Y en cuanto a su utilizacin con fines poltico-partidarios, ciertos estudios en los Estados Unidos demostraron que quienes ingresan a las paginas de campaa de los partidos y candidatos, suelen ser internautas que ya tienen una preferencia especfica. En esos casos la Internet sirve ms para reforzar, que para crear definiciones polticas de sus usuarios. Es altamente posible que lo mismo ocurra con las pginas web y foros de discusin de partidos y movimientos sociales en Amrica Latina 32. Desde luego, el uso de Internet puede contribuir a la eficiencia y la transparencia de la gestin de los gobernantes (accountability vertical), y a radicalizar la democracia, generando aspectos novedosos de participacin con menor representacin o delegacin en esferas globales o locales (acciones de grupos de presin va e-mail; eliminacin de intermediarios para reclamos vecinales, informaciones de gestin; mbitos ms horizontales de discusin y/o aprendizaje; recoleccin de fondos para campaas), aunque hasta ahora, su aprovechamiento y las garantas proporcionadas por el Estado para que todos los ciudadanos puedan utilizarla, deben recorrer un largo camino. Especialmente en el Tercer Mundo, pero tambin en Amrica del Norte y Europa, existe una profunda brecha entre inforricos e infopobres, excluidos de los nuevos circuitos de comunicacin. Esta brecha generada por desigualdades en las posibilidades de la utilizacin/consumo de nuevos servicios pueda disminuir por mejora de las condiciones tecnolgicas y de mercado respecto de su accesibilidad 33. Sin embargo, esto no implica un impacto directo sobre los vnculos poltico-sociales. Al anlisis de la evolucin de la brecha digital, deben incorporarse al menos el seguimiento y el desarrollo de polticas que aborden las brechas socioeconmicas; las brechas gnoseolgicas; las brechas generacionales y las brechas lingsticas (Rossi, Morone: 2002). Si a este cuadro le sumamos una mirada crtica de las formas de representacin y construccin de ciudadana organizada desde la sociedad civil, concluiremos que las repercusiones sociopolticas de las nuevas tecnologas dependern de la proliferacin de polticas amplias de inclusin social, y de formas de uso de la red no comerciales que superen a los parmetros de publicidad y

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En esta lnea de anlisis, para la crisis de diciembre de 2001 en Argentina, ver la tesina de graduacin de Grosvald, G. y Sandler, G.: Internet y cacerolas: lmites y posibilidades (mimeo), Carrera de Ciencias de la Comunicacin, 2004. 33 Durante los ltimos aos, movimientos organizados en Argentina, otros pases y tambin en Europa, esencialmente a travs de la misma red, han reclamado por condiciones ms justas del mercdeo del acceso a Internet. Tal es el caso de la Asociacin de Internautas, Fronteras Electrnicas y Plataforma Internautas espaoles, que demandan la adecuacin de las tarifas telefnicas a los costes reales de las operadoras, y por extensin, introduccin de una tarifa plana para llamadas locales o metropolitanas, tanto para Internet como para llamadas de voz, utilizando la red de telefona bsica, de manera que se garantice el acceso a Internet para todos los usuarios europeos, sin discriminacin geogrfica o econmica.

marketing que terminaron ahogando a las funciones cvicas otrora atribuidas a los tradicionales servicios de radiodifusin. Entre las millones de pginas y circuitos de comunicacin formados en Internet existen numerosos casos de excesos y fundamentalismos alejados de las visiones polticamente correctas del mundo, aunque lo cierto es que en las comunidades virtuales son amplia mayora los defensores del liberalismo y la no regulacin en materia de contenidos (amn del V-chip propuesto en los estados Unidos para limitar la visita de menores a sitios inconvenientes, o de las explcitas censuras para el acceso a la red en pases donde an se controla el intercambio de informacin va satlite). El valor/poder de cada actor en Internet no necesita legitimarse ni generarse por autoridad de aplicacin alguna, sino por la capacidad de proselitismo y respuesta para lograr la adhesin del mayor nmero posible de navegantes, suscriptores o adherentes. Mientras tanto, el usuario pone en juego su libre albedro ejerciendo la autorresponsabilidad en materia de generacin de pginas y mensajes, y en la bsqueda y seleccin de materiales 34. Desde la filosofa del derecho, algunos estudios sealan caractersticas autnomas de los cibernautas respecto de las autoridades estatales marcadas por el ejercicio de una ciberciudadana activa, responsable y comprometida dentro de la red (Prez Luo: 2004). En Argentina, an con una relativamente baja tasa de usuarios de Internet, las primeras medidas hacia una poltica pblica respecto de la Red, se tomaron a travs del Decreto 554/97, que estableci un Plan estratgico para la expansin de Internet en Argentina, la incorporacin de Internet dentro de los parmetros de anlisis y caractersticas definitorias del servicio universal en telecomunicaciones, una poltica tarifaria para su promocin, y el fomento del uso de Internet como soporte de actividades educativas, culturales, informativas, recreativas y relativas a la provisin de servicios de salud. En 1998, el Decreto 1018 procur el acceso universal para Internet en condiciones de equidad geogrfica y social, con el estmulo del desarrollo de redes nacionales y regionales de telecomunicaciones, y la instalacin de algunos Centros Tecnolgicos Comunitarios en distintas localidades del pas, que pretendieron generar infraestructura pblica donde el mercado no resultaba eficaz. Estas medidas resultaron parciales e insuficientes, y la mayora de los CTCs quedaron desfinanciados o fueron reemplazados por locutorios de tarifa reducida. A partir del ao 2000 hubo anuncios del Ejecutivo Nacional que fueron concretndose en los sucesivos gobiernos, como la creacin de un portal educativo y la gestin de crditos para la compra de computadoras, en el marco de un endeble Programa Nacional para la Sociedad de la Informacin. La desregulacin de las telecomunicaciones trajo aparejada cierta competencia
Algunos postulados han sido reelaborados a partir del foro de discusin virtual del Programa Mstica, sobre Democracia e Internet y Conectividad y democracia realizado en marzo de 1999 (participaron entre otros Ral Trejo Delarbre, Mara Isabel Neuman y Sebastin Inkarri).
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en algunas reas de servicios, que permitieron abaratar los costos de conexin en velocidades lentas, y ampliar el servicio universal a todo el pas, para quienes tienen capacidad de pago. Como si el mbito de la web fuera un mundo con relativa autonoma al de las sociedades no vinculadas por el ciberespacio, algunos grupos han generado documentos, como la Carta de los Derechos de los Ciudadanos Digitales
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, que establece a falta de un plan

nacional de la sociedad de la informacin, la construccin de la Sociedad del Conocimiento a partir de un trabajo en red, de manera horizontal, similar al concepto mismo de la web, ms abierta sobre cuatro derechos fundamentales: derecho al acceso (Internet para todos, con la mayor inclusin posible y redes de banda ancha), derecho de apropiacin (conocimiento democrtico con educacin y formacin que permita el uso de herramientas y aplicaciones informticas y de comunicacin), derecho de privacidad de los datos on line, y derecho a la participacin (ampliar la toma de decisiones a partir del uso de plataformas y medios tecnolgicos, plasmando mecanismos de democracia semidirecta dentro del concepto de gobierno electrnico). Resulta cada vez ms frecuente el anuncio por medio de operaciones de prensa de la llegada del denominado triple play: brindar telefona, Internet y televisin tradicional ms video bajo demanda por la misma red de banda ancha, es decir, por el mismo prestador. El decreto 764/00 haba facilitado este proceso 36, y aunque persisten restricciones normativas en el campo de la radiodifusin, tanto los actores econmicos que proveen contenidos y entretenimiento, como los operadores de redes de telecomunicaciones, TV por cable y cooperativas de servicios orientan sus inversiones hacia esta posibilidad 37. En la dinmica de la convergencia de servicios, el triple play permitir a las empresas que lo provean, subir el ingreso promedio por abonado (conocido como ARPU, de acuerdo a sus siglas en ingls). La perspectiva de cudruple play es agregarle a la combinacin, en un mediano plazo, servicios de telefona mvil.

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Semejante a la carta de los ciudadanos digitales firmada por la Unin Europea (Lyon, 2003), el documento fue promovido en diciembre de 2005 por tres asociaciones civiles, y suscripto adems por un grupo de empresas vinculadas a la Cmara argentina de Informtica y Comunicaciones (CICOMRA), algunas intendencias con proyectos de ciudades digitales, entre otros. El entrecomillado es de declaraciones de Alejandro Prince, en Infobae Diario, 16/12/05. 36 A travs de la eliminacin de lmites al ingreso de capital extranjero y al tipo de sociedades prestadoras, autorizando explcitamente el ingreso de los actuales licenciatarios de servicios de radiodifusin. El decreto 764/00 consagr la figura del licenciatario de servicios de telecomunicaciones como sujeto prestador, a travs una Licencia Unica, sin lmite de tiempo, para todos los servicios. 37 Son ttulos sugerentes: Llega el triple play, un combo tecnolgico de U$S 7000 millones. El debate por la regulacin del servicio puede afectar el desarrollo del negocio en Infobae Diario, 16 de marzo de 2006, sobre la I Conferencia Nacional de Triple Play 2006.

En contrapunto con el optimismo a ultranza de Nicholas Negroponte, quien interpreta que a travs de Internet se est configurando un mundo ms vasto y multicultural, los flujos de informacin y las ofertas de bienes y servicios a travs de la red mantienen un desequilibrio geogrfico, lingstico y sociocultural cuya descripcin bien podra enriquecer el diagnstico que dio paso a la bsqueda de un orden ms justo para las comunicaciones a nivel mundial. Persiste un supuesto nunca demasiado explicitado: que la funcin social de los sistemas de comunicacin se deriva de las capacidades tecnolgicas desplegadas y promovidas por los licenciatarios o prestadores de servicios en competencia. La escasa planificacin de estrategias y el dbil control de la normativa parecen ser las causas vergonzantes de la falta de convocatoria para generar un marco de polticas en amplio dilogo con los actores sociales del pas.

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