A CONSTITUIO COMO FONTE DE DIREITO ADMINISTRATIVO1

 A Constituio como fonte de Direito Administrativo o Constituio administrativa conjunto de princpios e normas constitucionais que tm como objecto a Administrao Pblica em sentido orgnico e material; o No podemos entender a Constituio em sentido poltico estrito, como sendo apenas o estatuto jurdico da pessoa colectiva pblica Estado, pois ela apresenta normas relativas a cada ramo de Direito infra-estadual, sendo o Direito Administrativo o mais tratado na Lei Fundamental; o A Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 no tem paralelo com as constituies monrquicas e a Constituio Republicana de 1911, sendo que a Constituio de 1933 aquele que mais se aproxima dela (mas ainda fica l onge), nos artigos 24. a 28. e em normas esparsas (como uma espcie de embrio da constituio administrativa); o Na Constituio espanhola de 1978 e na Constituio Brasileira de 1988, no se consagra, de modo to extenso, o Direito Administrativo; o Razes que motivam a constituio administrativa  O crescimento da importncia do Direito Administrativo traduz-se na fase urea do Estado Social de Direito, por fora da Administrao de prestaes e infra-estadual e a sua interferncia na vida econmico-social;  Reforo das garantias administrativas procedimentais e contenciosas dos particulares face Administrao

Os apontamentos apresentados foram recolhidos em aulas tericas de Direito Administrativo I, ministradas pela Exmo. Prof. Doutor Lus Filipe Colao Antunes, na Faculdade de Direito da Universidade do Porto (FDUP), no ano lectivo 2010/2011.

Pblica (posies jurdicas substantivas para defesa dos interesses legalmente protegidos)

o Princpios constitucionais gerais com incidncia administrativa (ainda que no tenham como objecto a Administrao)  Princpio do Estado de Direito (artigos 2. e 3. CRP);  Princpio da separao de poderes;  Princpio da sujeio da Administrao Pblica Lei;  Princpio democrtico (reflecte-se no auto-governo de determinadas entidades por exemplo: artigo 76., n.2 CRP);  Princpio da participao na Administrao (artigo 267., nmeros 2 e 5 CRP);  Princpio do Estado Social fundamental e integrador dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (artigo 58. e seguintes). Constitui o fundamento constitucional da prpria Administrao de prestao de servios (de natureza educativa, sanitria, entre outros);  Princpio do Estado unitrio (compatvel com a autonomia regional artigo 225. e seguintes CRP e a autonomia administrativa das autarquias locais artigo 235. e seguintes CRP)  Princpio da integrao europeia (artigo 8., n.4 CRP): com este princpio, legitimam-se decises administrativas comunitrias, constantes de regulamentos e directivas (actos legislativos), que incidem sobre a esfera jurdica das Administraes nacionais e dos particulares;  Princpio da hierarquia do Direito Comunitrio  Princpio da reserva administrativa parlamentar (artigos 164. e 165. CRP) destes artigos, constam matrias da reserva absoluta ou relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica.

Destacam-se, ao nvel do Direito Administrativo, as alneas d), n) e o) do artigo 164. CRP e as alneas d), e)2, l), q), s), t), u), v), z) e aa) do n.1 do artigo 165. CRP.

o Direitos fundamentais na Administrao  Artigo 18., n.1 CRP vinculao directa aos Direitos, Liberdades e Garantias;  Artigos 20. e 268. CRP princpio da tutela jurisdicional efectiva e plena;  Artigo 22. CRP princpio da responsabilidade civil administrativa por danos causados por aco (facere) ou omisso (non facere);  Artigo 47. CRP direito de acesso funo pblica;  Artigo 48. CRP direito participao na vida pblica;  Artigo 52. CRP (em particular, o n.3) direito de petio e direito de aco popular

o Princpios e normas constitucionais relativos organizao administrativa ( actividade administrativa)  Artigo 267., n.2 CRP descentralizao e desconcentrao administrativas;  Artigo 6. CRP descentralizao administrativa (Administrao Autnoma, territorial e no-territorial) e desconcentrao administrativa (d lugar Administrao perifrica);  Princpio da descentralizao administrativa, que d lugar Administrao indirecta do Estado e Administrao autnoma regional e local 3;

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A matria constante da alnea e) alvo de regulao em Cdigo prprio. Administrao autnoma local: por exemplo, empresas pblicas municipais.

 Pluralidade de Administraes territoriais y Administrao do Estado (artigos 182. e 199. CRP) Administrao departamental, do tipo ministerial;
y Administrao autnoma do Estado o Princpio da autonomia administrativa  Regional (artigos 225. e seguintes CRP, em especial artigo 227. CRP) total independncia face ao Estado  Local sujeita a mera tutela e tutela de mera legalidade do Estado 4 (artigo 242. CRP). Prossegue os interesses pblicos locais daquela colectividade. Composta por municpios e freguesias (pessoas colectivas locais com atribuies gerais, no to abrangentes), beneficiando de autonomia administrativa, financeira e regulamentar. y Administrao indirecta o Sujeita a tutela de legalidade, 5 6 superintendncia e de mrito do Estado

 Artigo 199., d) CRP competncia administrativa do Governo de dirigir os servios e a actividade da administrao directa do Estado, superintender na

O Estado afere da mera correco da actividade administrativa do ponto de vista legislativo. Poder de orientao do Estado. 6 Incide sobre as opes, tcnicas, administrativas e urbansticas dos institutos pblicos. Os institutos pblicos so meramente instrumentais, estando destinados prossecuo de fins e interesses pblicos impostos pela Administrao Central.
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administrao indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administrao autnoma;  Consagrao constitucional das associaes pblicas (essencialmente as ordens profissionais), das entidades administrativas independentes (reguladoras, como a Comisso do Mercado de Valores Mobilirios, ou de garantia de Direitos Fundamentais, com a Entidade Reguladora para a Comunicao Social ou o Provedor de Justia) e da forma de privatizao do Direito Administrativo (artigo 267., n.6 CRP entidades privadas que exeram poderes pblicos);

o Princpios e normas constitucionais relativos actividade administrativa (artigo 266. CRP + artigos 3. a 12. CPA)  Actividade administrativa y De natureza material o Princpio da prossecuo do interesse pblico (artigo 266., n.1 CRP); o Princpios da legalidade, proporcionalidade, imparcialidade, boa-f e justia (artigo 266., n.2 CRP).
y De natureza procedimental o Imposio de disciplinas de processamento da actividade administrativa (artigo 267., n.5 CRP). No se distingue processo de procedimento administrativo, sendo que o processo era visto como uma fase do procedimento (ver artigos 166. e seguintes CPA, relativos ao recurso hierrquico necessrio, que no constitui, hoje, pressuposto obrigatrio para o

particular, falando-se actualmente em recurso facultativo).

o Direitos e Garantias dos Particulares constitucionalmente consagrados  De natureza procedimental y Existncia de procedimento administrativo (artigo 267, n.5 CRP); y Direito a ser informado sobre o andamento do procedimento (artigo 268., n.1 CRP); y Direito de acesso aos documentos administrativos (artigo 268., n.2 CRP); y Direito notificao dos actos (artigo 268., n.3 CRP); y Direito fundamentao expressa dos actos administrativos (artigo 268., n.3 CRP) permite aos particulares conhecerem a fundamentao que presidiu quele acto administrativo e efectuarem, do melhor modo, a sua defesa; y Princpio de acesso aos tribunais; y Princpio da tutela jurisdicional efectiva e plena existncia de via judicial adequada, que existe sempre (no pode haver denegao de justia).

o Revises constitucionais (1982, 1989, 1997) e suas marcas  Contriburam para a densificao do peso da constituio administrativa;  Assiste-se a uma espcie de fadiga constitucional na Constituio, face a sucessivas revises constitucionais, que contrariam o esprito de estabilidade da Lei Fundamental;  Principais marcas das revises constitucionais y Crescente vinculao constitucional da Administrao Pblica o Comparar artigo 267. (CRP 1976) com o actual artigo 266.  No artigo 267. (CRP 1976), a Administrao apenas estava sujeita aos princpios da legalidade, imparcialidade e justia;  Actualmente, tambm se constata a vinculao aos princpios da igualdade e da proporcionalidade (em matria administrativa discricionria e boa-f).
y Maior complexidade da estrutura organizacional da Administrao o Comparar artigo 268. (CRP 1976) com o actual artigo 267.  Constitucionalizao das associaes pblicas (artigo 267., n.1, com a RC 1982);  Consagrao constitucional das entidades administrativas independentes (artigo 267., nmeros 3 e 4 CRP, com a RC 1997). A criao de entidades administrativas independentes

constitui uma forma de desgovernao ou total liberdade criao? A mesma questo se coloca para a constitucionalizao de entidades colectivas privadas no exerccio de poderes pblicos (artigo 267., n.6 CRP). y Reforo dos Direitos Fundamentais dos particulares face Administrao o Redaco originria da CRP (artigo 267.) consagrao de dois direitos dos particulares:  Direito de acesso aos procedimentos em que fossem directamente interessados (informaes sobre andamento do processo e acesso aos dados constantes do mesmo);  Conhecimento das decises finais tomadas (que no so actos definitivos).

o Redaco actual da Constituio, com as revises constitucionais (artigo 268, nmeros 2 e 3 CRP) consagrao de mais direitos:  Direito de acesso aos arquivos e registos administrativos (direito informao).

y Constitucionalizao da justia administrativa (contencioso administrativo) o Recurso contencioso de anulao 7 (CRP 1976); o Aco para o reconhecimento de direitos e deveres legalmente protegidos (RC 1982); o Subjectivao da justia administrativa e modelo mais garantstico (RC 1989)  Um acto impugnvel independentemente da sua forma;  Critrio da lesividade do acto8 e no apenas da ilegalidade como razo de impugnao do acto;  Acaba com a dvida da natureza judicial dos tribunais administrativos de pleno direito, sob reserva constitucional (artigo 209., n.1, alnea b) CRP) 9

o Reforo de duas dimenses da tutela (artigo 268., n. 4 CRP RC 1997)  Cautelar adopo de providncias cautelares;  Condenatria poderes condenatrios, conduzindo a justia de plena jurisdio. o Em vez de recurso de anulao, h lugar a aco de condenao prtica do acto
Implica a existncia de acto administrativo, ainda que ficcionado. A existncia do critrio da lesividade do acto retira sentido ao direito de aco popular, para defesa de interesses difusos (artigo 52. CRP), e da aco pblica. 9 Hierarquia dos Tribunais Administrativos: 1. instncia: Tribunais Administrativos e Fiscais; 2. instncia: Tribunais Centrais Administrativos do Norte (Porto) e do Sul (Lisboa); ltima instncia: Supremo Tribunal Administrativo. Por fora da Reforma da Justia Administrativa 2002-2004, com alteraes significativas na legislao administrativa, foi introduzida a alada.
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legalmente devido (artigo 179., n.5 CPTA sentena substitutiva do acto ilegalidade omitido ou recusado).

 As Revises Constitucionais foram o ele mento propulsivo e mais directo da reforma legislativa, tendo se antecipado ao legislador ordinrio. Com a Reforma da Justia Administrativa, colocou-se fim inconstitucionalidade por omisso;  Note-se o papel do Direito Comunitrio em matria de aprofundamento da tutela cautelar em contencioso administrativo, tal como consta de acrdos do TJUE.

o Questes que se colocam em relao ao Direito Administrativo Constitucional  O artigo 269. CRP constitui uma garantia constitucional funo pblica. Como ver este artigo em face da privatizao da Administrao Pblica?  Existe plena liberdade para criar pessoas colectivas de Direito Privado?  Existe plena liberdade para criar entidades privadas independentes?  Ou, se quisermos, de um modo global, existe uma reserva constitucional de Direito Administrativo? y Existem imensas inconstitucionalidades cometidas em virtude do processo de privatizao, com alterao do Direito ordenador; y A Administrao de hoje privilegia ideias de rapidez e de resultados; y A celebrao de contratos individuais de trabalho impede contestao de ilegalidades;

y O Direito Constitucional e o Tribunal Constitucional no tm sido capazes de parar tal processo de privatizao; y O princpio da legalidade-fundamento funciona na actividade administrativa de prestao de servios (por exemplo: subsdios)?

o Fontes do Direito Administrativo  A Lei ainda a principal fonte de Direito Administrativo, enquanto fundamento da actividade administrativa, como base jurdica que . Podemos apresentar uma hierarquia do Direito Administrativo: y 1. - Direito Administrativo Comunitrio 10; y 2. - Direito Administrativo Constitucional; y 3. - Direito Administrativo Internacional 11; y 4. - Lei; y 5. - Regulamentos Independentes e Autnomos; y 6. - Princpios gerais; y 7. - Costume (com valor residual).

 Fontes quanto ao objecto 12: y Normas organizatrias definem as estruturas orgnicas; y Normas procedimentais disciplinam a actividade da Administrao; y Normas materiais fixam os parmetros normativos para desenvolver uma actividade.

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Insusceptvel de fiscalizao da constitucionalidade. Susceptvel de fiscalizao da constitucionalidade. 12 As normas procedimentais e as normas materiais revelam-se de difcil distino, sendo que o CPA integra os dois tipos de normas.

o Interpretao e integrao de normas  Interpretao regulamentar das Leis y Artigo 112., n.5 CRP a Lei no pode delegar num regulamento a sua interpretao ou integrao. o No se probem regulamentos de execuo; o Visa inibir os abusos de inverso da ordem hierrquica; o No existe uma forma clara da ideia de precedncia de Lei, quanto aos regulamentos independentes.