A diplomacia econmica do Brasil em perspectiva histrica

Paulo Roberto de Almeida Doutor em Cincias Sociais. Editor Adjunto da Revista Brasileira de Poltica Internacional Web-page: www.pralmeida.org E-mail: pralmeida@mre.gov.br Preparado para a revista Lua Nova A diplomacia brasileira geralmente conhecida e tambm admirada, no continente e alhures pela excelncia de seus quadros e pela notvel constncia de suas posies polticas. A ela so creditados ganhos polticos importantes, tanto num passado distante, em termos de conformao do territrio ptrio, por exemplo, como no presente, sob a forma da boa convivncia regional, do continuado respeito que o Pas ostenta aos princpios do direito internacional, da prpria credibilidade poltica de sua diplomacia, como, por vezes, do apoio (moderado) que o Brasil tem emprestado a misses de manuteno da paz conduzidas multilateralmente. Mas, como avaliar o desempenho de longo prazo dessa diplomacia num setor que toca diretamente aos interesses maiores da Nao: os resultados na frente econmica, em primeiro lugar no sentido de impulsionar o desenvolvimento nacional? Ter sido essa diplomacia funcional e instrumental do ponto de vista desse objetivo, isto , adequada aos requisitos de progresso econmico e de bem estar social? Soube ela captar recursos externos e angariar apoio material para a acelerao das taxas de crescimento econmico e do processo de modernizao tecnolgica do Pas? Em uma palavra, qual foi a contribuio da diplomacia ao desenvolvimento da Nao? Uma avaliao ponderada desse tipo de questo passa, antes de mais nada, pelo exame das relaes econmicas externas do Brasil, considerando tratar-se de um pas perifrico, dispondo de poucos excedentes de poder poltico e econmico e de reduzida

O presente trabalho est baseado em pesquisa histrica de amplo escopo temporal centrada sobre as relaes econmicas internacionais do Brasil. Os primeiros resultados dessa pesquisa, enfocando o perodo imperial, foram apresentados em 1997, em verso resumida e sob a forma de tese, no Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco do Ministrio das Relaes Exteriores, estando prevista sua divulgao pblica, j no formato ampliado, sob o ttulo: Formao da Diplomacia Econmica no Brasil: as relaes econmicas internacionais no Imprio(Braslia: Editora da UnB, 1999; em curso de edio).

capacidade de projeo externa. Considerando-se igualmente os escassos 180 anos de independncia poltica, no se est obviamente falando da diplomacia de uma Nao multissecular ou de um Estado dotado de uma burocracia to longeva quanto dos principais parceiros com quem foram negociados os primeiros acordos de carter econmico. A natureza dessas relaes foi tambm tributria da estrutura econmica e social do Pas, cuja histria econmica se confunde, at h poucas dcadas com a sucesso de ciclos dominantes de algum produto de exportao. Na terminologia da economia poltica, as relaes econmicas internacionais do Brasil passam, entre o incio do sculo XIX e meados deste, de uma diplomacia do primrio, comprometida com a promoo de alguns poucos produtos de base integrando sua pauta de exportao, para a crescente afirmao de uma diplomacia do secundrio, voltada essencialmente para a grande tarefa da industrializao substitutiva e da capacitao tecnolgica nacionais, antes de adentrar, no perodo recente, na diversidade de temas e de interesses econmicos que podero conformar, no presente e no futuro, umadiplomacia do tercirio, isto , da era dos servios, a qual parece caracterizar o mundo atual e o sistema contemporneo de relaes econmicas internacionais. 1

Aspectos metodolgicos da anlise da diplomacia econmica brasileira Uma avaliao desse desempenho no longo prazo da diplomacia brasileira, cuja metodologia poderia ser identificada a um ensaio de interpretao econmica de sua histria diplomtica, deve partir das etapas formadoras da diplomacia econmica no Brasil, retraando o itinerrio das relaes econmicas internacionais da Nao durante o sculo XIX, desde a transferncia da Corte em 1808 e constituio do Estado nacional, at a era contempornea, ou seja cobrindo tanto o perodo monrquico como a era republicana. Uma viso de largo prazo como a que aqui se prope tem necessariamente

Uma segunda parte dessa pesquisa, provisoriamente intitulada A ordem internacional e o progresso da Nao: as relaes econmicas internacionais na era republicana, encontra-se em preparao. 1 Ver meu artigo A Economia da Poltica Externa: a ordem internacional e o progresso da Nao, Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia: vol. 39, n 1, jan.-jun. 1996, p.110-119, integrado ao livro Relaes internacionais e poltica externa do Brasil: dos descobrimentos globalizao. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 1998.

de ser apresentada de forma sinttica, mas a produo acadmica j acumulada no campo da historiografia econmica, bem como a excelente documentao de base disponvel em primeiro lugar os primorosos e completos relatrios da Secretaria de Estado dos Negcios Estrangeiros, sob o Imprio, e do Ministrio das Relaes Exteriores sob a velha Repblica permitem um tal empreendimento analtico. Qual seria, em primeiro lugar, a matria-prima dessa avaliao? Dentre as questes mais relevantes para o exame da formao da diplomacia econmica no Brasil no sculo XIX esto as seguintes: os tratados de comrcio e a poltica tarifria, o constante recurso aos emprstimos externos, o ingresso de investimentos estrangeiros diretos, o contencioso com a Gr-Bretanha sobre o trfico escravo 2 e os problemas encontrados pelo Estado monrquico para garantir um fluxo regular de imigrantes livres (em face da poltica dos fazendeiros de manuteno do trabalho escravo ou da simples importao de braos para a lavoura, ainda que colonos europeus), bem como a precoce presena do Brasil em incipientes foros multilaterais (Unio Geral dos Correios, Unio Telegrfica Universal e Unio de Paris sobre propriedade industrial, no ltimo tero do sculo XIX). Para a primeira metade do sculo XX, por sua vez, a anlise certamente cobriria os problemas seguintes: tmidos esforos de promoo comercial do produto de maior competitividade na economia brasileira, o caf (uma vez que a borracha, temporariamente importante no comeo do sculo, mais era objeto de compra do que propriamente vendida), seletividade criteriosa dos compromissos comerciais externos (uso extremamente limitado da clusula de nao-mais-favorecida nos acordos bilaterais de comrcio), contratao de emprstimos para fins de valorizao do caf e de sustentao da paridade da moeda, poltica migratria orientada por critrios raciais e crescentemente restritiva, preocupao constante com o aggiornamento tecnolgico para fins de desenvolvimento industrial, participao moderada nas principais conferncias econmicas do perodo e restries crescentes interdependncia econmica (prtica instintiva de um protecionismo comercial que, de fiscal, se converte em instrumento de poltica industrial).

Apresentei um resumo da pesquisa nesta rea no artigo O Brasil e a diplomacia do trfico (1810-1850), Locus, revista de historia. Juiz de Fora: Ncleo de Histria Regional/Editora UFJF, 1998, v. 4, n. 2, p. 733.

No se deve ver nesse tipo de trabalho analtico uma verso economicista da j abundante historiografia sobre a poltica externa brasileira, nem uma tentativa de se reinterpretar a histria diplomtica do Brasil segundo uma concepo materialista. Com efeito, o itinerrio da poltica internacional do Pas no poderia ser descrito unicamente com base nas relaes econmicas internacionais do Pas, nem as relaes exteriores do Estado monrquico e as dos governos republicanos que lhe sucederam poderiam ser construdas como se constitussem uma espcie de sobredeterminao da ordem econmica mundial na qual elas estariam inseridas. Mas, pode-se concordar com um eminente historiador no marxista no sentido em que tudo parte da histria econmica. Com efeito, como diz Pierre Chaunu, Histria econmica que cabe o privilgio de mudar a Histria, de dar progressivamente origem a uma forma de Histria, a que chamamos serial, que sobrepe suas prprias exigncias, prximas das Cincias Sociais, s exigncias sempre vlidas da Histria tradicional.3 Assim, mesmo ostentando uma opo preferencial pela histria econmica da diplomacia brasileira, uma avaliao como a do tipo proposto neste ensaio deve precaverse contra qualquer determinismo econmico ou desvio historiogrfico: se a economia inegavelmente o mais importante fator na vida de uma nao, os eventos, a escolha das polticas adotadas em casos concretos, as motivaes e orientaes gerais das relaes internacionais do Brasil, bem como os traos peculiares de sua poltica externa efetiva no foram, majoritariamente ou predominantemente, determinados ou moldados pela base material ou pelas relaes econmicas internacionais do Pas. As grandes questes da poltica externa brasileira, inclusive e principalmente as de poltica econmica externa, sempre foram polticas e, como tal, receberam um tratamento essencialmente poltico. Um ensaio histrico sobre a formao da diplomacia econmica no Brasil deve tratar, assim, de aspectos pouco abordados nos velhos manuais de histria diplomtica (Delgado de Carvalho, Hlio Vianna 4) ou mesmo nos clssicos trabalhos de histria

Cf. Pierre Chaunu, A Histria como Cincia Social: a durao, o espao e o homem na poca moderna. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1976, p. 69. 4 Cf. Delgado de Carvalho, [Carlos]. Histria Diplomtica do Brasil. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1959; Hlio Vianna, Histria Diplomtica do Brasil in Histria da Repblica-Histria Diplomtica do Brasil. 2 ed.; So Paulo: Melhoramentos, s.d. [1962?], pp. 89-285 (1 ed.; So Paulo: Melhoramentos, 1958).

econmica (Caio Prado, Celso Furtado 5): a diplomacia comercial, a diplomacia financeira (inclusive a do Brasil enquanto credor dos pases platinos), a diplomacia dos investimentos (aqui includo o problema da tecnologia proprietria, isto , das patentes industriais), aquilo que eufemisticamente se poderia chamar de diplomacia da mo-deobra (continuidade, enquanto tanto se pde fazer, do trfico escravo, e atrao de imigrantes europeus), bem como a emergente diplomacia multilateral (a exemplo daquelas primeiras unies tcnicas dedicadas aos correios, telegrafia e patentes). No se poderia por outro lado esquecer da prpria conformao institucional do instrumento diplomtico brasileiro no sculo XIX, isto , dos aspectos organizacionais envolvidos na formulao e execuo da diplomacia econmica. Todos esse campos oferecem interesse ao observador contemporneo que deseje colocar em perspectiva histrica questes ainda relevantes do relacionamento econmico externo do Pas. No preciso, por exemplo, sublinhar a importncia continuada, e mesmo crucial, da diplomacia comercial e financeira na histria do desenvolvimento brasileiro, bem como para uma exitosa insero econmica internacional do Brasil contemporneo. Da mesma forma, ningum disputaria o papel estratgico desempenhado pelos investimentos estrangeiros e por aportes de tecnologia avanada no aggiornamento da economia nacional. A diplomacia da fora-de-trabalho constitui o que se chamaria atualmente de poltica de recursos humanos: se hoje o Brasil deixou de ser o grande importador de imigrantes que foi at meados do sculo XX tornando-se, ao contrrio, um exportador moderado de mo-de-obra ele ainda necessita do concurso do trabalho especializado vindo de centros mais avanados, assim como ele envia, regularmente, estudantes e tcnicos para formao complementar no exterior. No que se refere, por sua vez, diplomacia multilateral, parece bvio que, em sua vertente econmica, ela vem constituindo-se no campo de trabalho por excelncia de uma poltica externa que deve operar cada vez mais nos limites, condicionalidades e desafios dos processos de globalizao e de regionalizao: se a poltica externa bilateral ainda no esgotou suas possibilidades de atuao, ela j no mais configura salvo as

Caio Prado Jr., Formao do Brasil Contemporneo, Colnia. 14 ed.; So Paulo: Brasiliense, 1976; Histria Econmica do Brasil.2 ed., So Paulo: Brasiliense, 1949; Celso Furtado, Formao Econmica do Brasil. 14 ed., So Paulo: Nacional, 1976.

excees de praxe o eixo preferencial ou exclusivo da atuao diplomtica do Brasil no plano global e mesmo regional. Um trabalho analtico desse tipo, centrado nas diferentes formas de atuao da diplomacia econmica e enfocando o conjunto das relaes econmicas internacionais do Brasil no sculo XIX, pode, portanto, contribuir para um conhecimento mais acurado das linhas bsicas do desenvolvimento brasileiro nos dois ltimos sculos. A seo seguinte oferece, com a ajuda visual de um quadro analtico, um panorama geral dessas relaes econmicas e da atuao dadiplomacia nos campos selecionados para anlise: comrcio exterior e poltica comercial, finanas (emprstimos e crditos), investimentos diretos estrangeiros (e a questo das patentes), mo-de-obra (isto , trfico e imigrao) e, por fim, organizaes emergentes no campo tcnico-econmico (multilateralismo incipiente).

Estrutura e contexto da diplomacia econmica O primeiro quadro analtico, em anexo ao ensaio, apresenta de forma sistemtica, ainda que resumidamente, as principais questes constitutivas das relaes econmicas do Brasil no sculo XIX, sob a forma de problemas ou seja, processos e eventos de que se ocupou uma diplomacia econmica ainda incipiente e por vezes insegura. No se deve descurar o impacto dessas experincias iniciais algumas delas podendo ser consideradas pioneiras no plano internacional ou regional para a diplomacia e a poltica econmica externa brasileira no decorrer do sculo XX, uma vez que vrias delas no mbito da poltica comercial, por exemplo moldaram, no s o comportamento da corporao diplomtica, mas tambm atitudes e reaes das prprias elites dirigentes no decorrer do perodo republicano. Com efeito, em relao a caractersticas essenciais do relacionamento externo do Brasil, no se pode deixar de detectar linhas de continuidade ou de ruptura entre o breve sculo XIX monrquico e o longo sculo XX republicano, como identificado e sumariado no segundo quadro analtico. Um estudioso da clssica dicotomia historiogrfica entre ruptura e continuidade no processo histrico retiraria, sem dvida alguma, ensinamentos sobre a notvel preservao das linhas de atuao poltica do

Estado brasileiro, tal como evidenciado nas vertentes selecionadas da diplomacia econmica no sculo e meio de vida independente desde o final do Primeiro Imprio. Dentre as mais importantes lies a serem retidas nesse particular pelos historiadores esto, provavelmente, a aguda conscincia, por parte dos diplomatas profissionais, do atraso absoluto e relativo do Pas no contexto da ordem econmica internacional e, de forma conseqente, a incessante busca de instrumentos operacionais e de alavancas materiais, alguns deles de natureza diplomtica, para impulsionar o progresso da Nao com a plena preservao da soberania poltica. O discurso diplomtico oitocentista brasileiro talvez pudesse ser classificado como desenvolvimentista avant la lettre, se essa noo no fosse anacrnica no contexto do sculo XIX. Persiste, contudo, e como tal emerge das pginas dos Relatrios e dos ofcios de um passado imperial hoje distante, uma espcie de conscincia embrionria sobre a defasagem de civilizao, em relao ao modelo europeu, a ser colmatada pela Nao brasileira. A clara noo de que o Estado a fora unificadora de um projeto nacional que nunca existiu de forma clara no seio da assim chamada sociedade civil o outro elemento que marcou, desde o sculo passado, a atuao da diplomacia econmica brasileira. Foi a burocracia pblica enquanto tal aristocrtica, oligrquica ou tecnocrtica segundo as pocas que marcou e impulsionou a presena do Brasil nos mais diversos foros internacionais, e no necessariamente uma comunidade de homens de negcios, uma classe poltica dotada de qualquer tipo de vocao weberiana ou ainda a presena eventual de pretensos estadistas excepcionais, num e noutro sculo, alis inexistentes, exceo do interregno bismarckiano protagonizado por um ditador positivista (Vargas). Foi a prpria corporao de homens pblicos extrados de setores das elites que alimentou e deu substncia atuao do Estado no plano do desenvolvimento econmico e no da afirmao externa da Nao. A classe diplomtica representou, ao longo do perodo, um dos setores mais bem preparados, um dos mais eficientes e constantes nessa burocracia pblica, cujos traos e caractersticas essenciais, ao longo do sculo XIX e em boa medida no comeo da Repblica, eram, lembre-se, mais patrimoniais do que propriamente racionais-legais. Ao assegurar, na longue dure, a representatividade internacional do Estado brasileiro, a classe diplomtica brasileira contribuiu para a sua construo e fortalecimento. De fato,

ao trabalhar, basicamente,no Estado, pelo Estado e para o Estado, ela ajudou a construir, com sua parcela de esforos, a prpria nacionalidade brasileira, consolidando, em ltima instncia, uma sociedade civil que deixou a relativa anomia do perodo monrquico para afirmar um projeto prprio no decurso deste longo sculo republicano. Utilizando-se do conhecido moto republicano, pode-se dizer que coube classe diplomtica do perodo imperial utilizar-se das possibilidades oferecidas pela ordem internacional para impulsionar o progresso da Nao. Em grande medida, a corporao parecer ter-se desempenhado bastante bem nessa misso. O primeiro quadro analtico apresenta, portanto, elementos essenciais para o estudo da diplomacia econmica no Brasil em suas etapas formadoras, bem para a identificao de suas conexes institucionais externas no quadro mais vasto das relaes econmicas internacionais do Pas. No se trata de refazer o itinerrio das relaes internacionais do Brasil no sculo XIX, tema de obras hoje clssicas da historiografia especializada e explorado de maneira j satisfatria em suas vrias facetas, sobretudo a de cunho propriamente histrico-diplomtico. Esse mapeamento foi conduzido por alguns grandes mestres da disciplina, a comear por esse Clausewitz da histria diplomtica brasileira que foi Pandi Calgeras. 6 Mesmo um historiador heterodoxo como Jos Honrio Rodrigues, por exemplo, identifica os trs grandes princpios de atuao da poltica exterior do Brasil a partir de 1822 como sendo os seguintes: a) a preservao das fronteiras contra as pretenses de nossos vizinhos e uma poltica de status quo territorial; b) a defesa da estabilidade poltica contra o esprito revolucionrio, tanto interna (revoltas e secesses) como externamente (caudilhos do Prata); e c) a defesa contra a formao de um possvel grupo hostil hispano-americano e a promoo de uma poltica de aproximao com os Estados Unidos.7 Os autores mais conhecidos e citados na vertente da histria diplomtica, como Hlio Vianna e Delgado de Carvalho, provavelmente no

Ver J. Pandi Calgeras, A poltica exterior do Imprio. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, Cmara dos Deputados, Companhia Editora Nacional, 1989, 3 vols.; a caracterizao de Clausewitz foi atribuda por Alceu de Amoroso Lima em 1934 e citada na introduo de Joo Hermes Pereira de Arajo edio fac-similar dessa obra clssica; ver tambm minha apreciao do autor e da obra em Estudos de relaes internacionais do Brasil: etapas da produo historiogrfica brasileira, 1927-1992, Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia: ano 36, n 1, jan.-jun. 1993, pp. 11-36. Essa enumerao sinttica comparece em sua obra pstuma, editada e completada por historiador diplomtico do sculo XX; ver Jos Honrio Rodrigues e Ricardo A. S. Seitenfus, Uma Histria Diplomtica do Brasil, 1531-1945. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1995, p. 60.

discordariam dessa enumerao feita pelo colega revisionista e contestador da tradio conciliadora, para no dizer reacionria, da historiografia poltica nacional. Aparentemente, com poucas excees, no pareceria haver espao, na historiografia corrente, para a incluso de um grande tema econmico nas prioridades da poltica externa imperial. Certamente que a preservao do territrio e da unidade da Nao, a manuteno da segurana poltica e da livre circulao nas fronteiras meridionais e a construo de um relacionamento positivo com os principais vizinhos figuraram entre os grandes objetivos dos estadistas do Imprio na frente externa. Mas, um outro grande tema de poltica nacional tambm comparece com freqncia nos discursos e na prtica governamentais do perodo: a promoo das indstrias nacionais e nessa categoria devem ser primordialmente includos os interesses da grande lavoura de exportao, com destaque para o acar e o algodo, na primeira fase, e, crescentemente, para o caf, a partir de meados do sculo e, com verdadeira obsesso, a partir da Repblica. De fato, como se verifica no quadro analtico, um conjunto de outras questes ocupou o Estado em formao no processo de definio de seus interesses econmicos externos, com destaque para os elementos de poltica comercial, de diplomacia financeira, de mo-de-obra e de investimentos diretos estrangeiros. Aqui se destaca o papel do Estado e o estudo da maneira especfica pela qual foi exercida a ao econmica externa desse Estado. Esse papel foi decisivo e mesmo crucial em diversas instncias do relacionamento econmico internacional do Brasil, seja na negociao de tratados bilaterais de amizade, comrcio e navegao ou na contratao de emprstimos externos, seja na promoo ou defesa de aportes de mo-deobra (ainda que involuntrios, como no caso do trfico escravo) e na atrao de capitais e tecnologia forneos, seja ainda na construo e fortalecimento de um instrumento diplomtico condizente com as ambies da Nao, isto , de um aparelho institucional capaz de marcar a presena brasileira nos mais diversos foros de elaborao da agenda econmica internacional. As modestas dimenses sinttico-analticas deste ensaio histrico, mas fortemente enraizado na economia, ou melhor dito, situado na confluncia disciplinar da histria das relaes econmicas internacionais e da sociologia do desenvolvimento econmico do Brasil no permite que se discuta exaustivamente as bases estruturais

do relacionamento contraditrio do Brasil com o sistema econmico mundial, certamente atpico no conjunto dos pases perifricos.
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O objetivo, mais modestamente, o de

retraar os processos formadores da diplomacia econmica brasileira, tal como colocados em ao em certos momentos-chaves de nossas relaes econmicas externas e da prpria conjuntura econmica internacional. Essa problemtica foi definida de maneira mais ou menos clara, tal como evidenciada nos dois quadros analticos que figuram em anexo ao artigo: uma poltica comercial resolutamente evolutiva; uma diplomacia dos emprstimos bem mais uniforme ao longo do perodo; uma diplomacia da mo-deobra ambivalente, em termos de exigncias contraditrias entre a manuteno do trfico escravo e a atrao de colonos europeus; uma diplomacia dos investimentos aberta e pioneira no que se refere s bases institucionais do aggiornamento tecnolgico do Pas; uma diplomacia econmica, enfim, de ativa presena nos mais diversos foros internacionais e de amplo relacionamento bilateral com as potncias da poca. As premissas bsicas e as hipteses de trabalho da pesquisa histrica, que aparece como relativamente original na literatura especializada, so as de que para retomar uma conceitualizao cara a Celso Lafer - a ordem internacional apresenta tanto oportunidades quanto desafios ao progresso da Nao, cabendo em grande medida sua diplomacia responder de forma adequada aos segundos e aproveitar-se o mais possvel das primeiras, de maneira a habilitar o Pas a continuar seu processo de desenvolvimento econmico e social. Dois grandes problemas de diplomacia econmica estavam em evidncia no perodo imediatamente posterior independncia do Brasil: a reviso dos tratados de comrcio e a questo do trfico escravo, sem esquecer a questo adicional da dvida externa mais de poltica econmica do que propriamente diplomtica construda na prpria independncia. Outras questes sero acrescentadas ao longo do perodo analisado: a atrao de capitais e de trabalhadores capacitados, a introduo no Pas de inovaes tcnicas produzidas nas naes avanadas e a plena participao nos congressos e foros
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No cabe aqui uma discusso de carter sociolgico sobre a natureza do desenvolvimento brasileiro e seu relacionamento externo no contexto do capitalismo conquistador do sculo XIX, objeto de toda uma literatura especializada, desde os autores clssicos, como Celso Furtado, at as interpretaes mais radicais do tipo Gunder Frank, situando o Brasil no quadro do neo-colonialismo do sculo XIX, passando pelas concepes mais em voga durante uma certa poca sobre a inevitvel dependncia da formao social brasileira, segundo as melhores receitas da teoria perifrica de inspirao cepaliana.

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internacionais que estavam construindo uma nova ordem econmica, tpica da segunda Revoluo industrial. Como enfrentar esses desafios e como aproveitar-se das possibilidades abertas pela economia mundial em expanso, nas condies de um Pas da periferia que no tinha, obviamente, cumprido sequer os requisitos mnimos da primeira Revoluo industrial, constituram, precisamente, tarefas ingentes com que se defrontaram seus diplomatas e, de modo geral, suas elites dirigentes. No se deveria, contudo, praticar nenhuma teleologia diplomtica, no sentido de se pretender ou acreditar que essa diplomacia reconhecidamente embrionria e incipiente em sua vertente econmica ainda que herdeira das boas tradies polticas da velha diplomacia lusitana, para aqui transplantada em 1808 estivesse conscientemente orientada por um projeto nacional, auto-assumido, de engrandecimento da Ptria, que seria a busca do desenvolvimento econmico pela via de uma exitosa insero internacional, como se se tratasse de um Santo Graal diplomtico.

A diplomacia econmica brasileira no sculo XIX Apresentadas de forma sinttica algumas das caractersticas metodolgicas do objeto em exame, vejamos em largos traos os elementos definidores da diplomacia econmica brasileira num e noutro sculo. A relao do Brasil com a economia internacional do sculo XIX poderia, de modo geral, ser considerada como de carter particular, basicamente assimtrica, verdade, como no caso dos demais pases latino-americanos, mas ela comportava igualmente elementos dinmicos, de forte inclusividade institucional expressa numa rede de acordos bilaterais, numa forte presena internacional e na participao precoce em congressos econmicos de natureza multilateral, por exemplo , o que torna o estudo de sua insero econmica internacional um modelo sui-generis no conjunto dos chamados pases perifricos. As principais caractersticas da estrutura do relacionamento econmico externo durante o Imprio, ou seja, as especificidades do modo de insero econmica internacional do Brasil no sculo XIX, os processos negociadores e o relacionamento econmico externo do Pas poderiam ser assim sumariados:

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a) uma poltica comercial instintiva, mais emprica do que doutrinal, marcada por uma diplomacia evolutiva, desde o livre-comrcio obrigatrio, encontrado em sua pia batismal, a uma espcie de protecionismo oportunista ou ocasional, menos motivado por preocupaes industrializantes do que de fato impulsionado pela precariedade da base fiscal do governo; b) na rea financeira externa, uma diplomacia dos emprstimos que se desenvolveu ao longo de todo o perodo, derivada em grande medida da irresponsabilidade do Estado na frente oramentria, com a dependncia conseqente de capitais estrangeiros; a diplomacia dos crditos externos , por sua vez, excessivamente restrita, em termos geogrficos (apenas pases platinos) e em volume de recursos mobilizados, para justificar sua inscrio como categoria especfica da diplomacia econmica do Brasil; c) uma dupla diplomacia da mo-de-obra, resultante da atestada incapacidade das elites em reestruturar radicalmente a organizao social da produo, e que combinou tergiversaes na questo do trfico escravo e uma tmida poltica de atrao de colonos europeus; d) a prtica emprica de uma diplomacia dos investimentos, refletida no atento acompanhamento dos progressos tecnolgicos em curso na Europa e nos Estados Unidos e numa prtica ativa de atrao de capitais produtivos e de novos inventos para o Pas; ela , no entanto, mais reativa do que pr-ativa; e) uma estrutura funcional-burocrtica bastante eficiente na defesa de seus interesses econmicos externos, com uma profissionalizao precoce do pessoal diplomtico e um processo decisrio amplamente interativo com os interesses da elite dirigente, por fora do regime parlamentarista em vigor e da presena constante, alis exclusiva, de representantes da classe poltica na chefia da Secretaria de Estado; f) a busca, finalmente, de uma forte presena diplomtica em todos os pases importantes e em foros internacionais relevantes, de molde a colocar o Brasil no mesmo plano das demais potncias do concerto internacional, conformando um exemplo de precoce diplomacia do multilateralismo econmico, certamente singular na periferia. Mas como explicar, por exemplo, que o Brasil tenha se antecipado a muitos outros pases avanados da Europa e da Amrica do Norte, em todo caso bem mais industrializados do que ele, na assinatura de convnios constitutivos de alguns foros relevantes da modernidade capitalista: unies telegrfica e postal, consrcios para a construo de cabos submarinos, organizaes de defesa da propriedade intelectual? Sua estrutura econmica e social era efetivamente atrasada, mas o fato que sua diplomacia econmica ou sua diplomaciatout court era extraordinariamente avanada para os padres da poca, tanto do ponto de vista conceitual, como em termos de participao e de representao.

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Uma diplomacia fora do lugar? Teria ocorrido, no terreno da diplomacia econmica, e no da poltica externa de modo geral, uma espcie de reproduo daquelas idias fora do lugar que a crtica literria e a sociologia poltica j detectaram em relao experincia brasileira no campo cultural e poltico? primeira vista, a analogia poderia parecer impertinente, mas no se poderia desprezar a hiptese, na medida em que a sociedade brasileira conformava, no sculo XIX, um exemplo raro, pelo menos no contexto dos demais pases sados da colonizao ibrica, de institucionalismo avanado consagrado no liberalismo parlamentarista que se encontrava imerso numa estrutura social extremamente desigual e intrinsecamente perversa do ponto de vista dos direitos humanos e dos princpios da cidadania, pois que baseada no renitente escravismo e no elitismo entranhado das classes dominantes. Dever-se-a, por outro lado, interpretar a precoce participao brasileira nos foros embrionrios da ordem global capitalista em gestao no sculo XIX como uma manifestao de uma diplomacia econmica fora do lugar, pois que correspondendo de maneira muito tnue ou quase nada capacitao tecnolgica efetiva ou ao real potencial do Pas no campo econmico? Em termos, pois que, no sculo XIX, as diferenas de nveis de desenvolvimento, as disparidades de renda e o diferencial de intensidade tecnolgica ainda no eram muito ntidos no cenrio capitalista em que se movia a diplomacia ornamental e aristocrtica do Brasil monrquico. As idias polticas e econmicas da avanada e progressista ordem escravocrata brasileira do sculo XIX no estavam to fora do lugar quanto, na verdade, sua implementao efetiva, ou seja, a capacidade da elite de traduzi-las na prtica, de tornlas guias para a ao, no penoso e desejado processo de equiparao do Brasil com as potncias da poca, estas sim verdadeiramente avanadas do ponto de vista econmico e social. O que realmente aparece como surpreendente na experincia histrica da diplomacia econmica brasileira, tal como praticada ao longo do sculo XIX, sua grande capacidade analtica, sua organizao avanada, sua forte presena poltica e

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geogrfica nos mais diferentes foros abertos ao engenho e arte de seus representantes profissionais, num pas que, finalmente, estava longe de conformar um paradigma do capitalismo pioneiro ou um palco ideal para o exerccio das vantagens comparativas de um mulo do burgus conquistador em sua verso tropical. Essa contradio entre teoria e prtica persistiu ao longo da histria da diplomacia econmica brasileira, a despeito das diferenas marcantes entre o sculo XIX e o XX, sobretudo no terreno das polticas econmicas. Em todo caso, a diplomacia econmica brasileira parece ter desempenhado um certo papel na possvel otimizao do processo de desenvolvimento econmico do Pas.A grande questo, como salientado ao incio deste ensaio, era a de saber se o instrumento diplomtico a servio do Estado nacional, no decorrer desse perodo histrico, poderia ser considerado, em face da ordem internacional que se apresentava ao Brasil externamente, como relativamente eficiente, funcional ou satisfatrio, em termos de desenvolvimento econmico, isto , do progresso da Nao. Mas, esta ltima questo, de carter valorativo, apresenta, antes de mais nada, relevncia metodolgica ou consistncia analtica para fins deste trabalho? Pode-se, sem qualquer risco para a validade heurstica dos argumentos aqui desenvolvidos, avaliar os representantes externos do Estado oitocentista brasileiro como simples instrumentos de uma idia hegeliana no ato de sua materializao histrica, como a expresso de um conceito universal? Estariam os diplomatas brasileiros, ao lutarem no plano internacional pelo desenvolvimento enquanto tal do Pas, encarnando uma misso histrica que lhes teria sido designada pela Nao, ou foram eles relativamente indiferentes a tais projetos difusos de afirmao nacional? Essas questes tm a ver com o padro de desempenho poltico da diplomacia econmica do Brasil monrquico no contexto internacional, tanto no plano das negociaes bilaterais, como em termos de participao substantiva nos debates plurilaterais em curso no perodo. Na primeira vertente, esse desempenho esteve fortemente vinculado realidade do que depois veio a ser chamado de excedentes de poder, bastante assimtrico no caso do relacionamento com as potncias europias, mais igualitrio ou at hegemnico no plano regional. Observou-se, na outra vertente, um certo engajamento da diplomacia do Brasil na elaborao redacional das convenes constitutivas de algumas das organizaes intergovernamentais emergentes, ainda que

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isso fosse seguido, nas fases ulteriores, deuma baixa inclusividade institucional nestas ltimas. Mas, a experincia histrica da diplomacia brasileira, sobretudo na vertente multilateral, pode ser considerada como bastante relevante no contexto dos pases perifricos e certamente muito diferente daquela observada nos pases vizinhos e mesmo na Amrica Latina como um todo.

A diplomacia econmica brasileira no sculo XX Uma grande mudana em relao ao cenrio anterior representado pelo carter essencialmente multilateral da maior parte dos arranjos econmicos concertados no mundo interdependente de nossos dias. Com efeito, no sculo passado, os tratados bilaterais de amizade, comrcio e navegao contendo ou no a clusula de naomais-favorecida representavam o instrumento mais utilizado na vida econmica externa dos pases. Uma primeira regulao multilateralista das relaes internacionais foi tentada no contexto do chamado sistema de Versalhes, mas, alm de sua orientao revanchista e tipicamente poltico-militarista, ele deixava a desejar na seleo dos instrumentos e mecanismos mobilizados para fazer reviver o universo do padro-ouro e o mundo do livre-cambismo, de resto mais proclamados do que reais. Algumas conferncias foram convocadas, algumas reunies mantidas sob a gide da Sociedade das Naes, mas muito pouco pde-se fazer no espao histrico da segunda Guerra de Trinta Anos em que parece ter vivido a Europa, e com ela grande parte do mundo, entre 1914 e 1945. Apenas a partir da segunda metade do sculo XX, e com maior vigor a partir dos anos 1960, os acordos multilaterais comearam a suplantar os instrumentos bilaterais enquanto mecanismos reguladores da vida econmica das naes. Inaugurados timidamente no ltimo tero do sculo XIX, durante a fase do capitalismo triunfante, mas interrompidos logo depois pelos desastres polticos, econmicos e sociais das duas guerras mundiais e mais particularmente pelos fenmenos da depresso e do protecionismo dos anos 30, os instrumentos multilaterais passam a estar no centro da reconstruo da ordem econmica internacional, que comeou a ser elaborada, sob a

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gide da ONU, em bases essencialmente contratuais e institucionalistas. Os pases, sob a discreta presso da potncia hegemnica nessa poca, os Estados Unidos, aceitam transferir uma parte de suas soberanias respectivas ou melhor, de suas competncias reguladoras em favor de uma administrao concertada de alguns setores da vida econmica, sobretudo no campo do comrcio, das finanas e dos meios de pagamentos (e adicionalmente no da regulao de alguns aspectos da vida produtiva, como o das relaes de trabalho, por exemplo). Bretton Woods (julho-agosto de 1944: criao do FMI e do Banco Mundial) o marco inicial desse processo fundador multilateral, que se desdobra igualmente em mltiplas conferncias econmicas: emergncia do GATT, surgimento da UNCTAD, criao da ONUDI e de diversos outros foros para inserir os pases menos avanados na economia mundial. As grandes mudanas nos cenrios poltico e econmico mundiais, nos anos 1980, com a fragmentao poltica do chamado Terceiro Mundo, a emergncia da sia e a derrocada econmica do mundo socialista, acarretaram situaes inditas do ponto de vista das relaes internacionais, sobretudo em sua vertente econmica. De modo geral, as instituies de Bretton Woods, a OCDE e a nova Organizao Mundial do Comrcio ganham relevncia em relao UNCTAD, que pretendeu ser, nos anos 1970, o principal foro negociador de uma nova ordem econmica internacional. A OMC, por exemplo, passou a ser encarregada de administrar, desde 1995, os resultados da mais complexa rodada de negociaes comerciais multilaterais envolvendo agricultura, servios, investimentos e propriedade intelectual, por exemplo j conhecida na histria econmica contempornea. O FMI e o BIRD se vm confrontados, cada um sua maneira, a gigantescos fluxos de capitais volteis ou a necessidades insaciveis de capitais para investimentos, num contexto de instabilidade crescente dos mercados financeiros. A OCDE se lana em iniciativas como a negociao de um Acordo Multilateral sobre Investimentos que passam a evidenciar um novo papel negociador, ademais de suas tradicionais funes enquanto foro de coordenao de polticas macroeconmicas. Vejamos como podem ser resumidas, novamente, as principais caractersticas da estrutura poltico-institucional do relacionamento econmico externo do Brasil na

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atualidade, segundo um modelo analtico que guarda uma certa conexo com os padres vigentes no sculo XIX: a) uma diplomacia comercial no mais instintiva, mas bastante racional, muito pouco doutrinal e de fato pragmtica, ainda marcada por um carter evolutivo, mas plenamente inserida num projeto desenvolvimentista, recusando tanto a ideologia do livre-comrcio como o protecionismo aberto e, diferena do sculo XIX, em nada motivada por preocupaes fiscalistas, mas sim por objetivos claramente industrializantes e de penetrao de mercados; b) na rea financeira, uma diplomacia dos emprstimos bastante cautelosa na definio do grau de exposio externa, derivada de experincias de estrangulamento em certos perodos, o que acarretou um novo sentido de responsabilidade da parte do Estado e de seus gestores na rea oramentria, agora bastante conscientes do efeitos indesejados da incmoda dependncia antes existentes em relao aos capitais estrangeiros; o mesmo poderia ser dito, com as ressalvas de praxe, da atuao do Brasil enquanto credor; c) uma diplomacia da mo-de-obra que no mais se traduz na livre importao de braos, mas que ineficiente, quando no desadaptada, para a tarefa de importao de crebros, privilegiando as formas clssicas de cooperao internacional na formao e treinamento de recursos humanos e tendo agora de dispender recursos escassos para montar um aparato eficaz para o atendimento das muitas demandas resultantes da exportao de braos; d) a prtica ainda largamente emprica de uma diplomacia dos investimentos, ou seja, a captura de fraes por vezes significativas dos capitais de risco internacionais, mais em virtude da atratividade do mercado interno do que propriamente em funo de uma poltica deliberada de acolhimento, combinada a uma grande abertura em relao modernidade tecnolgica, embora relutante, neste caso, em relao remunerao da tecnologia proprietria e dos direitos associados; nesse sentido, a permanncia notvel, mas as lies no so muito instrutivas, pois o Pas continua pouco preparado para conceber, montar e desenvolver o que foi chamado de modo inventivo de produo, mantendo sua atitude reativa nesse campo; e) a preservao de uma estrutura funcional-burocrtica basicamente profissionalizada e funcionando sob padres quase que weberianos de eficincia administrativa; a ruptura histrica se d no terreno da chefia da Secretaria de Estado, com um menor apelo, que torna-se de certa forma irregular, aos lderes civis e poltico-partidrios, mas essa situao deriva da constante instabilidade do regime republicano e de uma mudana fundamental nos critrios de cooptao das elites e nos padres de mobilidade ascensional do estamento diplomtico; f) a busca, finalmente, de uma forte presena diplomtica em todos os foros internacionais relevantes e de um ativo relacionamento com os parceiros economicamente mais importantes o atual G-7 com vistas maximizao de ganhos no plano da insero externa, de molde a colocar o Brasil o mais prximo possvel dos centros de deciso internacional: aqui tambm, a continuidade espiritual e material com a diplomacia do sculo XIX notvel.
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Um resumo das lies de histria econmica externa desses dois sculos, cujo resumo feito no quadro analtico sobre a evoluo conceitual da diplomacia econmica no Brasil, poderia ser lido da seguinte maneira: cautela nos processos de liberalizao comercial, fragilidade financeira, sucessos parciais nos investimentos e na captao de tecnologia, fraca absoro de mo-de-obra e impacto negativo do escravismo renitente praticado at pouco mais de um sculo atrs sobre a estrutura social contempornea, boa insero nos diversos foros do multilateralismo econmico e excelente instrumento diplomtico, capaz de inserir o Brasil em todas as frentes de negociaes internacionais. O que ainda pode ser revelado num trabalho analtico desse tipo , tambm, o sentido de permanncia e de continuidade da diplomacia econmica, bem como o papel essencial desempenhado pelo Estado em escolhas dramticas que tiveram de ser operadas nos 180 anos de vida independente: o eterno conflito entre liberalismo e protecionismo na poltica comercial, a no menos importante questo da abertura ou do fechamento aos interesses estrangeiros na explorao de certas atividades econmicas na frente interna, o apelo a recursos financeiros externos para a sustentao dos freqentes desequilbrios oramentrios e das cronicamente deficitrias transaes correntes da balana de pagamentos, a deciso quanto s relaes sociais que deveriam predominar na estrutura produtiva e o prprio grau de profissionalismo burocrtico a ser imprimido representao externa do Governo, em contraste com uma maior osmose do corpo diplomtico em relao sociedade civil.

Velhas questes, novos desafios: a diplomacia econmica O itinerrio passado das relaes econmicas internacionais e das instituies intergovernamentais de cooperao que delas derivam, bem como suas tendncias evolutivas neste sculo e meio de construo de uma ordem econmica internacional, tal como vistos pelo ngulo da experincia histrica da diplomacia econmica do Brasil, ensinam talvez que o processo de desenvolvimento deve ser, cada vez mais, pensado em escala global e que nenhum pas pode continuar a conceber suas polticas setoriais e

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macroeconmicas numa perspectiva puramente nacional. O mundo do futuro pertence tanto aos Estados nacionais cujo pretendido fim, anunciado por alguns profetas, no parece prximo de realizar-se quanto s organizaes internacionais: como evoluiro as relaes entre esses dois tipos de entidades uma questo ainda em aberto, inclusive para o Brasil, que participa de um processo de integrao, o Mercosul, que poder, em ltima instncia, influenciar de maneira decisiva sua maneira de se relacionar com a comunidade internacional. 9 No que se refere s diferenas entre o sculo XIX e o sculo XX, do ponto de vista da macropoltica institucional, caberia ter presente as enormes diferenas entre os respectivos cenrios polticos e econmicos internacionais sob os quais teve de atuar a cautelosa diplomacia imperial e sob os quais deve atuar, atualmente, a diplomacia republicana agora centenria. H, em primeiro lugar, uma grande mudana na quantidade e tambm na qualidade dos atores participando do chamado jogo internacional. Com efeito, no Congresso de Viena, em 1815, estiveram representadas apenas oito naes crists, Portugal em virtude de sua relao privilegiada com a GrBretanha e basicamente no contexto de seu envolvimento, embora involuntrio e marginal, com o grande drama napolenico que agitou a Europa na seqncia da Revoluo francesa. As relaes de fora e de poder desenhadas naquela primeira grande conferncia diplomtica da era contempornea continuaram a dominar os desenvolvimentos diplomticos (e militares) durante a maior parte do sculo XIX, relaes de poder algo temperadas, verdade, pela Doutrina Monroe proclamada unilateralmente pelos Estados Unidos, secundados pela prpria Gr-Bretanha e seu modesto poder de coero ou de dissuaso contra as potncias recolonizadoras da Santa Aliana. J na conferncia de paz de Paris, de 1856, participaram to somente algumas poucas naes civilizadas da Europa, proclamando princpios (como os da guerra martima) que depois seriam oferecidos ao resto da comunidade civilizada, inclusive ao Brasil. Mais para o final do sculo, o leque de participantes do sistema internacional continua a ser ampliado, um pouco por consenso, outro tanto devido ao reconhecimento da emergncia de novos atores, como seria o caso do Japo depois de suas vitoriosas guerras contra a China e a Rssia. Na primeira conferncia de paz da Haia (1899), por exemplo, participaram to somente 26 pases, nmero elevado a 44 na segunda
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Remeto, a esse propsito, a meu livro Mercosul: fundamentos e perspectivas So Paulo: LTr, 1998, assim . como ao artigo Brazil and the future of Mercosur: dilemmas and options, Integration and Trade Buenos , Aires: BID-INTAL, vol. II, n 6, set.-dez. 1998, pp. 59-74.

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conferncia (1907). A Liga das Naes comeou a trabalhar com 42 pases at alcanar 63 membros na sua fase de maior expanso nos anos 1930 (mas, diversos pases dela se retiraram, como pioneiramente o Brasil (1926) e, mais tarde a Itlia mussoliniana e a Alemanha hitlerista). As Naes Unidas, finalmente, encetaram sua misso universal de paz e desenvolvimento com pouco mais de 50 pases membros, alcanando quase 200 neste meio sculo de existncia. Esse movimento de democratizao e de ampliao da base censitria do sistema internacional tem sua equivalncia no plano dos processos de democratizao social e poltica das principais sociedades ocidentais, com uma lenta mas segura incorporao das massas operrias aos benefcios da democracia poltica e do Estado de bem estar; nessa evoluo secular, o Brasil originalmente monrquico tambm abandonou o sistema de voto censitrio e as formas mais gritantes de excluso social em favor de formas restritas de inclusividade social no perodo republicano, movimento acelerado no Estado varguista e completado na fase recente. Em outros termos, a comunidade internacional isto , os participantes dos negcios internacionais se ampliou e se democratizou bastante em relao aos padres conhecidos no sculo XIX. As autorizaes oficiais para guerra de corso, finalmente, foram banidas desde 1856 e no se encontram mais em moda presas e butins. Muito embora os bloqueios e a diplomacia da canhoneira possam estar ainda eventualmente em uso, deve-se reconhecer que a fora do direito tende a ampliar sua margem de atuao em relao ao direito da fora. Trata-se de um desenvolvimento significativo em relao ao realismo cru do sculo XIX, quando navios de guerra das naes civilizadas se achavam no direito de violar impunemente, em nome de um conceito auto-assumido de justia, as guas territoriais e, como ocorreu em algumas ocasies, at mesmo os portos brasileiros. Por outro lado, a despeito de uma configurao basicamente liberal apresentada pela ordem econmica internacional no sculo XIX e, inversamente, das tendncias fortemente estatizantes, intervencionistas e protecionistas observadas em nosso prprio sculo, assim como das tentativas frustradas de construo de uma nova ordem econmica internacional no perodo recente, deve-se enfatizar a crescente interdependncia do mundo econmico contemporneo. A revoluo industrial, agora em sua terceira gerao, chegou periferia, alterou radicalmente fluxos de intercmbio de bens, servios e capitais e continua produzindo grandes modificaes nos padres de distribuio da riqueza e da tecnologia proprietria em nvel mundial. Certamente que, em termos de poder e dinheiro, a oligarquia econmica mundial no muito diferente hoje do que ela era em meados ou finais do sculo XIX, mas novos atores entram em cena as chamadas economias emergentes e os termos do intercmbio global no
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reproduzem mais necessariamente, pelo menos para alguns desses atores, o tradicional padro Norte-Sul de trocas entre bens primrios e produtos manufaturados. 10 Mais importante ainda, uma frao crescente do poder regulatrio internacional deixou a esfera puramente bilateral das relaes entre Estados soberanos para concentrarse cada vez mais no seio de organizaes inter-governamentais dotadas de staff tcnico capacitado para lidar com os complexos problemas da agenda econmica internacional. evidente que o poderreal de propor, negociar e implementar medidas efetivas de acesso a mercados ou normas disciplinadoras das relaes econmicas internacionais permanece e permanecer com os Estados individuais, mormente com os mais poderosos dentre eles. Mas, no resta dvida que a emergncia do multilateralismo econmico representa um enorme avano sobre a era dos tratados desiguais do sculo XIX. Em suma, o cenrio sob o qual atuaram os responsveis pela diplomacia econmica do Brasil imperial , em grande medida, irrelevante para os padres de atuao e de comportamento dos atuais diplomatas republicanos envolvidos nessa rea especfica das relaes internacionais do Brasil. Ainda assim, os problemas selecionados para anlise neste ensaio histrico atinentes diplomacia comercial, financeira, de investimentos e tecnologia, de recursos humanos e da prpria organizao institucional dessa diplomacia permanecem, se no os mesmos, pelo menos basicamente similares, ou apresentando desafios to ou mais cruciais do que aqueles enfrentados por nossos antecessores. A avaliao secular do instrumento diplomtico, tal como conduzida neste ensaio, deixa certamente a impresso, e talvez mesmo a certeza, de um notvel senso de continuidade na poltica externa brasileira. Trata-se no apenas de uma espcie de gratificao intelectual para os atuais herdeiros dos diplomatas do Imprio, mas tambm de uma pragmtica fonte de inspirao para aqueles que devem conduzir, no limiar do sculo XXI, os destinos do Brasil no plano internacional. [Braslia: 673b, 12.04.99]

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Essas questes foram abordadas com maior grau de detalhe em meu livroO Brasil e o multilateralismo econmico, op. cit, passim.

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